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LA MIRADA DE LA POLÍTICA EXTERIOR DE COLOMBIA
ANTE UN NUEVO MILENIO: ¿CEGUERA, MIOPÍA
O ESTRABISMO?
Juan Gabriel Tokatlian*
Estamos al borde del precipicio. Miramos al abismo, sentimos malestar y vértigo.
Nuestro primer impulso es retroceder ante el peligro.
Inexplicablemente,
nos quedamos. En lenta graduación, nuestro malestar y nuestro vértigo
se confunden en una nube de sentimientos inefables...Y porque nuestra razón
nos aparta violentamente del abismo, por eso nos
acercamos a él con más ímpetu.
Edgar Allan Poe,
El demonio de la perversidad
Colombia llega a un nuevo milenio, viviendo una guerra atroz en el plano interno y bastante extraviada en cuanto a su
política exterior.
Durante la primera mitad del siglo XIX,
Colombia aparecía a los ojos de extranjeros
como un país con un enorme potencial
de gravitación en los asuntos hemisféricos.
En 1823, John Quincy Adams, en calidad
de Secretario de Estado de Estados Unidos, refiriéndose a los vastos recursos de
Colombia, afirmaba que bien utilizados y
organizados, esos atributos harían que el
país fuese "llamado a ser en adelante una
de las naciones más poderosas de la Tierra"1. Tal era la percepción de la posibilidad natural de influencia del país, que
una tesis doctoral en Estados Unidos se
ocupó de analizar en detalle la competencia por la hegemonía en el Pacífico entre
Colombia y Chile entre 1817 y 18452.
La entrada al siglo XX fue dramática y
traumática para el país. La pérdida en 1903
de Panamá, alentada por Estados Unidos,
*
Profesor de la Universidad de San Andrés, Victoria (Provincia de Buenos Aires), Argentina.
1
Véase "John Quincy Adams, Secretario de Estado, a Richard C. Anderson, nombrado Ministro de
los Estados Unidos en Colombia. Extractos. Washington, 27 de mayo de 1823". En: Luis Horacio
López Domínguez (compil.), La Gran Colombia y los Estados Unidos de América. Relaciones
diplomáticas, 1810-1831, Bogotá: Nomos Ltda., 1990, tomo II, p. 66.
2
Véase John Williams Kitchens Jr., "Colombian-Chilean Relations 1817-1845: A Diplomatic Struggle
for Pacific Coast Hegemony" (tesis de Ph.D., Vanderbilt University, 1969).
36
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Colombia Internacional 48
llevó a la nación a la introversión, al tiempo que condujo a que la élite se impusiera
una política exterior raquítica3. Con una
mezcla de pragmatismo y aprensión la dase dirigente racionalizó la dependencia
frente a Washington a través de la llamada
Doctrina Suárez. El ex canciller y ex presidente Marco Fidel Suárez acuño el lema
del réspice polum -mirar hacia la estrella
del Norte; hacia Estados Unidos- porque
"el norte de nuestra política exterior debe
estar allá, en esa poderosa nación, que más
que ninguna otra ejerce atracción respecto de los pueblos de América"4. Se trataba
de establecer una relación estrecha, instintiva y familiar con Estados Unidos. Para
Colombia el vínculo con Estados Unidos
constituía una "relación especial". Como
lo inverso nunca ocurrió ni ocurriría, lo
que prevaleció fue una subordinación
consentida de Bogotá a Washington.
La atracción que ha sentido Colombia
hacia Estados Unidos ha sido tan elocuente que quedaría simbólica y escuetamente
reflejada en la literatura cuando "...de
acuerdo con los cálculos de José Arcadio
Buendía, la única posibilidad de contacto
con la civilización era la ruta del Norte"5.
La disposición positiva hacia Estados
Unidos no fue sólo política, sino también
social. Se estima, por ejemplo, que más de
un millón de colombianos residen hoy en
Estados Unidos6.
Luego de la Segunda Guerra Mundial,
y desde el comienzo de la Guerra Fría, el
réspice polum7 se transformó en una visión
3
Es pertinente recordar que México perdió frente a Estados Unidos mucho más territorio que
Colombia pero que ello no implicó durante la primer parte del siglo XX, per se e ipso facto, una
política exterior de bajo perfil y pro estadounidense.
4
Véase Marco Fidel Suárez, Tratado entre Colombia y Estados Unidos, Bogotá: El Liberal, 1914,
p. 3.
5
Gabriel García Márquez, Cien años de soledad, Buenos Aires: Sudamericana, 1967, p. 17.
6
Sobre la importancia para Colombia de los vínculos estatales y no gubernamentales, políticos,
económicos, sociales y militares con Estados Unidos, véanse Luis Alberto Restrepo (ccord.),
Estados Unidos. Potencia y prepotencia, Santa Fe de Bogotá: Tercer Mundo Editores/Instituto de
Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional/DNP, 1998 y Juan Gabriel
Tokatlian (compil.), Colombia y Estados Unidos: problemas y perspectivas, Santa Fe de Bogotá: Tercer
Mundo Editores/Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional/
Colciencias, 1998.
7
Tan intensa era la vigencia del réspice polum, que en 1959, en calidad de Canciller, Julio César Turbay
aseveró en una intervención ante la Cámara de Representantes: "He de decir que el señor Suárez
jugó un papel importantísimo en nuestras relaciones exteriores y levantó el nombre de Colombia
hasta planos de extraordinaria altura y respetabilidad dentro del concierto de los pueblos cultos.
Su teoría del réspice polum, proclamada en momentos en que el sentimiento colombiano estaba
legítimamente herido por la segregación de Panamá, ha venido abriéndose campo en el continente...
Cumplo, pues, con un deber de solidaridad y de admiración al insigne Canciller Suárez al
declarar que, en mi concepto, su aporte al prestigio internacional de Colombia ha sido uno de los
más grandes". Julio César Turbay Ayala, Memoria del Ministro de Relaciones Exteriores, 1959, Bogotá:
Imprenta Nacional de Colombia, 1959, p. 52.
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ideológica del papel de Colombia en el
mundo. Un férreo anticomunismo8 y una
identificación sin matices con Estados Unidos definió la política externa colombiana
hasta muy entrados los años sesenta. La
subordinación consentida9 pasó a convertirse en un alineamiento prácticamente
automático de Bogotá a Washington.
A finales de esa década, otro ex canciller y ex presidente, Alfonso López
Michelsen, acuñó una nueva doctrina en
materia internacional: el réspice similia10 mirar a los semejantes, a los países latinoamericanos, en particular que buscaban
una mayor diversificación diplomática,
política y económica y la afirmación de
una progresiva solidaridad Sur-Sur. El
país iba a ensayar una cuidadosa autonomía en el ámbito de su política internacional. Del alineamiento prácticamente
automático se pasó a un alineamiento moderadamente relativo. Colombia jamás
pretendió ni practicó un desalineamiento
completo en cuanto a Estados Unidos.
De allí en adelante, las políticas exteriores de Colombia oscilaron entre las dos
miradas -hacia el norte y hacia los semejantes. Más aun, en distintas administraciones, por ejemplo, las de los presidentes
Julio César Turbay y Belisario Betancur,
hubo períodos caracterizados por uno y
otro réspice, según la coyuntura interna y
externa y de acuerdo con el tema e interés
enjuego11.
8
Un dato simbólico e ilustrativo lo constituye una nota del Ministerio de Relaciones Exteriores en
1964. El Embajador colombiano en Dinamarca pidió a la Cancillería en Bogotá un concepto sobre
el procedimiento que debía seguir el cuerpo diplomático colombiano en un tercer país ante los
representantes de las naciones del entonces bloque socialista; naciones con las que el gobierno no
mantenía relaciones formales. El 4 de mayo de 1964 se produjo la nota. "La Oficina de Planeamiento,
Coordinación y Evaluación (del Ministerio de Relaciones Exteriores) conceptúa: Es claro que al no
existir relaciones diplomáticas y determinado gobierno comunista no deben producirse tampoco
contactos directos oficiales entre los respectivos agentes diplomáticos acreditados en un tercer
país, especialmente en cuanto se refiere a actos protocolarios. Tampoco deberán aceptar los
diplomáticos colombianos invitaciones de agentes diplomáticos de países con los cuales el Gobierno
de Colombia no mantiene relaciones... La misma norma que acabamos de exponer no impide que
en cualquier caso en que un diplomático colombiano se encuentre en un terreno neutro, con el
representante de un gobierno con el cual no mantiene Colombia relaciones diplomáticas, se
puede cruzar con ellos, pero discretamente, las cortesías de usanza entre personas de buena
educación". Fernando Gómez Martínez, Memoria de relaciones exteriores. Julio de 1963 a junio de
1964, Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia, 1965, p. 144.
9
El canciller Turbay indicó, en su intervención de 1959, en la Cámara de Representantes: "Los
Estados Unidos tienen la doble condición de ser nuestro más grande y poderoso vecino y la
primera potencia económica, científica y militar de los tiempos modernos. Nos movemos en la
misma órbita y con ellos compartimos -nosotros en la pequeña porción que corresponde a
nuestras reducidas y limitadas capacidades- la defensa de la civilización occidental". Julio César
Turbay Ayala, op. cit., p. 52.
10 Véase Alfonso López Michelsen, Memoria. Ministerio de Relaciones Exteriores, 1968-1969, Bogotá:
Imprenta Nacional de Colombia, 1970, tomo I, p. 31.
11 Véanse, en particular, Rodrigo Pardo y Juan G. Tokatlian. Política exterior colombiana: ¿De la
subordinación a la autonomía? Bogotá: Ediciones Uniandes/Tercer Mundo Editores, 1988.
38
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En realidad, un fino hilo conductor
entrelazó a los ejecutores, proponentes y
defensores de una y otra doctrina; lo que
puede llamarse el "realismo colombiano"
como expresión y adaptación nacional de
la escuela realista de los asuntos mundiales12. Aunque existió una homogeneidad
conceptual entre los encargados de aplicar, auspiciar y explicar el réspice polum
y el réspice similia, prevaleció una heterogeneidad en la práctica del realismo en
Colombia13. Por un lado, sobresalían los
"realistas pasivos/subordinados". Para este
grupo, la limitación impuesta por el sistema internacional sobre el país era de tal
magnitud, los atributos de poder nacional tan escasos, las opciones de acción externa innovadora tan temerarias, que Colombia debía evitar un perfil externo con
iniciativa (excepto cuando se actuara en
consonancia con Estados Unidos). En
consecuencia, Bogotá debía acordar un
lugar de privilegio, casi excluyente, a las
relaciones con Washington y auspiciar los
intereses particulares de determinados
actores socioeconómicos clave para el crecimiento del país (identificando dichos
intereses con los del Estado en su conjunto). Por otro lado, se destacaban los "realistas activos/autonomistas". Para este grupo,
las restricciones del sistema internacional,
la existencia de recursos nacionales de
poder no suficientemente movilizados y
la viabilidad de asumir posturas menos
parroquiales hacían que Colombia buscará un comportamiento externo más
asertivo (en consonancia o en disonancia
con Estados Unidos). Como corolario,
Bogotá debía preservar relaciones maduras con Estados Unidos (mezclando consensos básicos con disensiones puntuales)
y ampliar la defensa de los diversos intereses nacionales que se expresan en un país
y que requieren un Estado más imparcial
e independiente.
De los ochenta en adelante crecen el
conflicto armado interno y el poder del
narcotráfico en tanto clase criminal, así
como el desgarramiento de una élite que
no sabe a ciencia cierta cómo y hacia dónde orientar la política nacional e internacional del país.
En medio de un acentuado cambio
mundial y de un notorio anquilosamiento nacional, surgen diversos planteamientos -más que doctrinas- sobre la inserción externa del país. El espíritu
tercermundista se expresa en escritos como
el de Pérez Ramírez que propone "mirar
hacia África"14.
La (excesiva) expectativa de transformaciones positivas en el ámbito internacional
luego de la caída del Muro de Berlín y la
esperanza (exagerada) de mutaciones auténticas en el entorno nacional como re-
12 Sobre el "realismo colombiano", véase Juan Gabriel Tokatlian, "La teorización de las relaciones
internacionales en Colombia". En Documentos de Trabajo Iepri, no. 2, febrero de 1991.
13 Subyacen a esta doble aproximación realista a las relaciones internacionales de Colombia dos
visiones: realismo como lo necesario para los "pasivos/subordinados" y realismo como lo posible
para los "activos/autonomistas". Para un debate sobre el realismo como necesidad y como posibilidad
véanse, Norbert Lechner, et al., ¿Qué es el realismo político? Buenos Aires: Catálogos Editora, 1987.
14 Gustavo Pérez Ramírez, Mirar hacia el África, Bogotá. Editora Guadalupe Ltda., 1989.
La mirada de la política exterior de Colombia ante un nuevo milenio • 39
sultado de la Asamblea Constituyente llevaron a Cardona y a Tokatlian a sugerir en
1991 que Colombia debía volver a elaborar
el objetivo de la "mira" exterior del país:
el réspice varia et mutabilia15 -mirar lo di-
verso y cambiante del escenario global más
que a uno u otro país o conjunto de países
para el diseño y la práctica del comportamiento externo colombiano16.
El aceleramiento de la apertura económica durante la presidencia de César
Gaviria, su respaldo a la Iniciativa para las
Américas del presidente George Bush, la
intensidad alcanzada por el comercio
colombo-venezolano y el despliegue del
Grupo de los Tres (Colombia, Venezuela y
México) sirvieron para que Vargas postulara que la política exterior del país estaría
signada por un viraje profundo. Lo novedoso sería el réspice mercatum: mirar al
mercado en virtud de las nuevas exigencias de la economía mundial; lo que significaba que, de hecho, se desplazaban de
la agenda externa del país los asuntos políticos y de seguridad17.
La euforia del "revolcón" y la promesa
de un "nuevo país" parecieron justificar
que la Cancillería dejara en 1994 una impronta de lo que esperaba fuese la "políti-
ca exterior colombiana frente al siglo XXI".
En ese contexto se preparó un libro con la
mirada en un horizonte amplio: "Actuar
en el mundo que reemplaza a las antiguas
y proverbiales expresiones latinas réspice
polum y réspice similia, acuñadas en otras
épocas para otras circunstancias y que rigieron nuestra política exterior por décadas"18.
Finalmente, el deseo de generar un
mayor interés interno por regiones gravitantes en el escenario mundial, como la
Cuenca del Pacífico, y así movilizar recursos públicos y privados en aras de una
mejor proyección comercial y financiera
colombiana llevaron a García a postular
en 1994 otra mirada para la política exterior del país: "mirar al Asia"19.
Es muy probable que la intensificación
de la ingobernabilidad interna y externa
del país durante la presidencia de Ernesto Samper, y la falta de defensores visibles
de su gestión externa se conjugaran para
que desde 1995 nadie propusiera una nueva mirada en materia internacional. La
única reflexión sobre el mundo que enfrentaba y aún hoy enfrenta Colombia
puso más el acento en mirar hacia adentro
para insertarse mejor hacia fuera.
15 El término proviene de la expresión varium et mutabile -cosa variable y cambiante- utilizada por
Virgilio en La Eneida.
16 Véanse Diego Cardona y Juan G. Tokatlian, "Los desafíos de la política internacional colombiana
en los noventa". En: Colombia Internacional, no. 14, abril-junio de 1991.
17 Véase, Ricardo Vargas Meza, "Réspice mercatum". En: Cien días vistos por el Cinep, vol. 4, no. 15,
julio-septiembre de 1991.
18 Véase, Ministerio de Relaciones Exteriores, Actuar en el mundo, Santa Fe de Bogotá: Publicaciones
Cultural, 1994, pp. XIII-XIV.
19 Véase Pío Quinto García Parra, Mirar al Asia, Santa Fe de Bogotá: Centro Editorial Javeriano, 1994.
40
•
Colombia Internacional 48
En efecto, en 1997, la Comisión de Análisis y Recomendaciones entre Colombia
y Estados Unidos, convocada y coordinada por el Instituto de Estudios Políticos y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional, encabezó sus recomendaciones de acción externa con una clara
exhortación de carácter interno: "construir una nueva sociedad, con un espíritu
genuinamente democrático de participación, transparencia y rendición institucional de cuentas", impulsando el logro
de un "nuevo consenso básico", afirmando "el imperio de la ley", promoviendo
"el sentido colectivo de lo público", construyendo "un Estado eficiente y eficaz",
creando "las condiciones para la convivencia, la paz y la seguridad internas",
promoviendo una ética que supere "las
subculturas mafiosas, arbitrarias y violentas", asegurando
tremenda y desgarradora. No hay convergencia social y política ni en lo interno ni
en lo externo. Desde hace tiempo el país no
sabe qué quiere y qué puede hacer en el
terreno mundial. De allí que dé palos de
ciego, parezca miope o se asemeje a un estrábico. El siguiente ejemplo resulta ilustrativo y corrobora este categórico juicio.
una profunda modernización económica... una distribución del ingreso y de la
propiedad de la tierra más equitativa, una
política social vigorosa y el afianzamiento de un modelo sostenible de apertura,
y reformulando "substantivamente el sistema educativo para Colombia"20.
El Departamento de Estado presenta
un informe muy interesante en abril de
cada año: las votaciones de todos los países en Naciones Unidas (ONU) 21. El propósito de este informe no es calificar o certificar el comportamiento de un país, sino
el ofrecer al legislativo un indicador de la
actitud diplomática de las naciones para
que, a la hora de aprobar el paquete de
asistencia externa, los congresistas sepan
cuan cerca o lejos de Washington, en materia de política exterior, están los potenciales receptores de ayuda. Esta práctica
existe desde 1985 y cubre las votaciones de
las sesiones de la ONU que comienzan en
septiembre de cada año. El documento
analiza las votaciones totales, así como los
votos sobre los 10 o 13 temas prioritarios
para Estados Unidos.
Con todo, Colombia llega al final de este
siglo sin saber qué hacer en política exterior. La clase dirigente no parece entender
lo que observa en el sistema internacional,
mientras el país se sume en una violencia
Una evaluación de la conducta internacional de los recientes gobiernos desde
Betancur a Pastrana muestra cuan alineada, desalineada, o no alineada frente a Estados Unidos ha sido la conducta exterior
20 Véase Informe de la Comisión de Análisis y Recomendaciones sobre las Relaciones entre Colombia
y Estados Unidos, "Colombia: una nueva sociedad en un mundo nuevo". En: Análisis Político,
edición especial, julio de 1997.
21 Véanse los distintos informes desde 1986 hasta 1999 del US Department of State, Report to
Congress on Voting Practices in the United Nations, Washington D.C.: US Government Printing
Office.
La mirada de la política exterior de Colombia ante un nuevo milenio • 41
del país y, por lo tanto, cuan coherente ha
sido la política del Estado colombiano en
las últimas dos décadas.
La administración Betancur afilió al
país al Movimiento No Alineado (NOAL)
e intentó distanciarse de Estados Unidos.
Si bien su mandato fue percibido internamente como refractario frente a ese país,
fue un gobierno bastante pro Washington
en sus votos. En 1985, Colombia coincidió
en un 27,9% con Estados Unidos; un porcentaje semejante a San Cristóbal/Nevis y
Belice. En cuanto a las votaciones de mayor significación para Washington, Colombia la acompañó en un 80%; porcentaje similar a República Dominicana y El
Salvador.
La administración Barco, por el contrario, pareció cercana a Washington. En
Colombia se asumía que su gestión era
excesivamente alineada con Estados Unidos. Sin embargo, los votos muestran otra
cosa. La coincidencia con Estados Unidos
en la totalidad de votaciones descendió a
13% en 1989; porcentaje semejante a China y México. En las resoluciones clave de
ese año, Bogotá acompañó a Washington
en un 50%, porcentaje similar a Argentina
y Brasil.
La administración Gaviria, por su parte, fue vista en el plano doméstico como
moderada frente a Estados Unidos, a pesar de que en 1994 consiguió la presidencia de los NOAL para Colombia y de que el
mandatario obtuvo la Secretaría General
de la OEA. Sin embargo, llegó a coincidir
en un 25% con Washington en 1993, duplicando los niveles de votación cercana
a Estados Unidos del gobierno de Barco.
En los asuntos cruciales, Bogotá siguió en
un 65% a Washington; porcentaje intermedio entre Betancur y Barco.
La administración Samper, a su vez,
insinuó un alejamiento de Estados Unidos y dejó la percepción de que expresaba
un tono nacionalista frente a Estados Unidos. Sin embargo, los datos muestran una
gran ambigüedad. En 1996, Bogotá alcanzó el nivel de más cercanía histórica reciente con Washington con un porcentaje de coincidencia en todas las votaciones
de un 39,1 %. En los votos esenciales para
Estados Unidos, Colombia lo siguió en un
44,4% en 1997; porcentaje más bajo de
acompañamiento en los últimos años y
similar a países del NOAL, como Djibouti,
Malawi, Tailandia, Omán y Túnez.
La administración Pastrana ha buscado y alcanzado una mayor proximidad a
Estados Unidos y cada vez requiere mayor apoyo de ese país. Sin embargo, en los
votos de 1998 Colombia sólo acompañó a
Estados Unidos en el 33,3% de los casos,
mientras que durante el mandato Samper
la coincidencia con Washington fue 35,3%
en 1994, 38,7% en 1995, 39,1% en 1996 y
36,4% en 1997. El gobierno de Pastrana votó
en la ONU como Benin, Burkina Faso, Guinea Ecuatorial, República Centroafricana,
Grenada, Guyana y Filipinas. En los 10
temas prioritarios para Estados Unidos,
Bogotá sólo coincidió con Washington en
el 42,9% de las votaciones. Éste es el porcentaje más bajo de coincidencias de Colombia y Estados Unidos en los últimos
lustros. El país votó igual que Afganistán,
Bangladesh, Botswana, Emiratos Árabes
Unidos, Guinea Ecuatorial, Gambia, Marruecos, Myanmar, Omán y Singapur. En
Latinoamérica, países medios e importantes similares a Colombia tuvieron todos
42 • Colombia Internacional 48
porcentajes más elevados de apoyo a las
decisiones estadounidenses: Argentina
75%, Brasil y Chile 66,7%, México 55,6%,
Perú 62,5% y Venezuela 50%.
Para resumir, plantearé siete conclusiones:
1. Colombia ha tenido en las últimas dos
décadas y en la mayoría de los temas
internacionales políticas exteriores de
gobierno y no de Estado a pesar del
monopolio bipartidista en el diseño y
la ejecución del comportamiento in
ternacional del país22.
2. Colombia ha ido difuminando su per
fil externo, oscilando entre un principismo ad hoc y un pragmatismo sui
géneris; lo cual afecta las metas de lar
go plazo del país en el mundo.
3. Colombia ha adolecido de una políti
ca externa medianamente consistente,
cooperativa o confrontativa o condes
cendiente frente a Estados Unido. Este
hecho tiende a producir una perdida
de elemental realismo en la política in
ternacional del país.
4. Colombia ha desplegado un no alinea
miento confuso y cambiante, compor
tándose como un no alineado formal
durante la Guerra Fría (cuando pudo
haber sido el momento para darle un
contenido progresista a esa postura) y
como un no alineado militante duran-
te la Posguerra Fría (cuando hacerlo se
ha tornado poco funcional).
5. El tema de las drogas ha concentrado
las relaciones colombo-estadounidenses, pero su efecto sobre la agenda bila
teral más amplia es mucho más com
plejo de lo que se podría suponer a
primera vista: pareciera ser que a ma
yor cercanía a Washington en materia
de drogas, mayor la posibilidad de ejer
cer posturas de disensión política con
Estados Unidos en ciertos tópicos o, lo
que es lo mismo, Washington tolera
temporalmente más algunas posturas
diplomáticas divergentes de Bogotá,
siempre y cuando el país sea fiel a la
estrategia estadounidense en el frente
de los narcóticos. Sin embargo, lo an
terior no condujo a incrementar la so
beranía interna ni la autonomía exter
na en el manejo de las condiciones y
variables vinculadas a la crisis nacio
nal.
6. La conducta de Colombia en la ONU se
asemeja a la de muchos países con tre
mendos déficit en el tema de los dere
chos humanos. Resulta paradójico que,
por un lado, Colombia realiza un gran
esfuerzo para mostrar que el Estado no
viola sistemáticamente los derechos
humanos y que desea genuinamente
resolver la tragedia humanitaria que
vive el país y, por el otro, vote tan
cercanamente a gobiernos violadores
de los derechos humanos23.
22 Una de las escasas excepciones ha sido la existencia de una política de Estado en el tema de la
posesión soberana colombiana del archipiélago de San Andrés y Providiencia.
23 La p o s t u r a a mb ig u a d e l Est a d o e n ma t e ri a d e d e r e c h o s h u ma n o s q u e d ó ref l e j a d a e n e l
comportamiento de Colombia durante el debate en 1998, en Roma, que condujo al establecimiento
de la Corte Penal Internacional
La mirada de la política exterior de Colombia ante un nuevo milenio • 43
7. En Colombia la distancia entre la percepción interna de un mandato en términos de su política internacional y
su comportamiento externo concreto
es notable.
En ese sentido, cabe preguntarse: ¿Es
factible buscar y precisar una mirada genuinamente consensual en materia de
política exterior que evite que Colombia
ingrese al siglo XXI en las mismas condiciones externas desfavorables con las
que ingresó al siglo XX? Las urgencias y
necesidades en el frente externo superan
lo que puede hacer el gobierno colombiano en el frente mundial. Para evitar otra
tragedia traumática como la de Panamá24,
se hace indispensable una consistente
política internacional de parte del Estado y de la nación: la diplomacia oficial y
la diplomacia ciudadana deben coincidir
y converger alrededor de unos pocos intereses nacionales prioritarios para Colombia.
24 Si bien es muy poco probable una intervención directa unilateral de Estados Unidos en Colombia,
es bueno subrayar que ésta podría llevarse a cabo si los intereses de Washington en Panamá se ven
seriamente comprometidos por la guerra interna colombiana. En ese sentido, cabe recordar la
llamada Enmienda De Concini de 1978. Esta Enmienda es el instrumento más letal que posee
Estados Unidos para intervenir militarmente en los asuntos internos de Colombia. Su origen se
remonta a los Tratados (el del Canal y el de la Neutralidad) Torrijos-Carter entre Panamá y Estados
Unidos de los setenta. Cuando, en 1978, éstos se iban a ratificar por el legislativo estadounidense,
el senador Dennis De Concini incorporó una Enmienda a la parte final del artículo IV del Tratado
de Neutralidad. Según el texto, el Senado lo aprobaba si la "Declaración de Entendimiento
expedida por el gobierno de Estados Unidos de América el 14 de octubre de 1977 se incorporaba
por este medio como parte integral de este tratado". La Enmienda dice: "Conforme al Tratado
concerniente a la Neutralidad Permanente y al Funcionamiento del Canal de Panamá, Panamá y
Estados Unidos tienen la responsabilidad de asegurar que el Canal de Panamá permanezca abierto y seguro
a naves de todas las naciones. La interpretación correcta de este principio es que cada uno de los países, de
conformidad con sus respectivos procedimientos constitucionales, defenderá el Canal contra cualquier amenaza
al régimen de neutralidad y por consiguiente tendrá el derecho de actuar contra cualquier agresión o amenaza
dirigida contra el Canal o contra el tránsito pacífico de naves por el Canal" (subrayado personal) Esto
significa que, por ejemplo, si guerrilleros, paramilitares o narcotraficantes colombianos afectan
con sus actos -enfrentamientos que traspasen la frontera con Panamá, forzamiento masivo de
desplazados hacia ese país, atentados en la zona canalífera, etc.- el Canal de Panamá, Estados
Unidos podría invocar la Enmienda para defenderse. Un hecho real o montado, o la percepción
de una potencial acción inminente en cercanías del Canal podría ser una excusa para la utilización
de las Fuerzas Armadas de Estados Unidos. Aunque desde 1978 pende el fantasma de esa Enmienda,
nunca pareció contemplarse su uso, ya que en aquella época el conflicto colombiano parecía
limitado en escala. Sin embargo, después de la invasión a Panamá de 1989 por parte de Estados
Unidos, cobró verosimilitud la posibilidad de que Washington usara, eventualmente, la fuerza
para proteger sus intereses en el Canal. En breve, la existencia de la Enmienda De Concini brinda
un recurso legal a Estados Unidos utilizar, de manera legítima, su poder militar. Esto no es el caso
de Venezuela, Brasil, Perú y Ecuador, las otras naciones con fronteras terrestres con Colombia.