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Documento de Análisis Nº1
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Análisis de la aplicación del sistema de
retenciones móviles a las exportaciones de
granos y del sector petrolero
DOCUMENTO DE ANÁLISIS Nº 1
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SIMILITUDES ENTRE LAS RETENCIONES A LAS EXPORTACIONES DE PETRÓLEO Y EL AGRO
Mucho se discute hoy sobre las retenciones a partir del paro agropecuario de los últimos
mese, pero es bueno recordar que ésta herramienta cobró relevancia con la salida de la
Convertibilidad.
Este debate recrudece por la pérdida de competitividad que está sufriendo la economía
Argentina, donde la inflación y el tipo de cambio nominal relativamente estable, están
haciendo perder las ventajas relativas con las que contaba el sector productivo de nuestro
país un tiempo atrás.
Introducción
A comienzos del año 2002, Argentina atravesaba por una de las crisis económicas más
severas de toda su historia. En consecuencia, el gobierno nacional decidió tomar medidas
drásticas al respecto y una de ellas fue la imposición de aranceles (retenciones) a la
exportación de ciertos productos.
La razón principal para la implementación de esta medida fue el severo problema de
financiamiento del déficit fiscal, en el marco de aparición de una renta extraordinaria
en diversos sectores, producto -entre otras razones- de la devaluación del año 2002.
Con el transcurso del tiempo se constituyó además, en un instrumento de la política de
precios del Gobierno Nacional.
Recaudación de derechos a exportaciones (en Millones de pesos)
2001
52
2002
5.022
2003
9.212
2004
2005
2006
2007
2008*
10.272
12.323
14.712
20.450 Entre 40.000 y 42.000
Fuente: Ministerio de Economía de la Nación. * 2008: Estimación propia
Con fundamento en las leyes de emergencia del año 2002, el Poder Ejecutivo por delegación
legislativa, estableció nuevas retenciones mediante la Resolución Nº 11/2002 del Ministerio
de Economía, expresando en sus considerandos que su aplicación se entendía transitoria
entre otras razones por mandato constitucional1.
Desde la implementación de estas medidas, año 2002, las retenciones estuvieron entre el
20% o el 30% y, el modelo, con independencia de las diversas doctrinas jurídicas respecto de
1
Constitución de la Nación Argentina Art. 76.- Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias
determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el
Congreso establezca. La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las
relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa.
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la legalidad de las mismas, era sustentable con el Gobierno Nacional aumentando sus
ingresos, separando el precio interno del internacional y los exportadores con rentabilidades
altas e invirtiendo en el sector.
Pero el incremento de las retenciones, en un contexto de alza de costos de producción,
lleva el modelo a un plano no sustentable y generando las reacciones de protesta de los
últimos 90 días.
Retenciones al Agro
El día 18 de Marzo de 2008, el Poder Ejecutivo estableció mediante la Resolución 125/08, un
esquema de retenciones móviles a los exportaciones de los principales cereales, oleaginosas
y sus derivados, anunciando que dicho esquema, se dispone con el fin de impedir el traslado
al mercado interno del aumento que estos productos tienen en los mercados
internacionales.
Producto
Soja
Girasol
Trigo
Maíz
Valor previo
35,00%
32,00%
28,00%
25,00%
Valor s/res.
125/08 *
41,00%
39,10%
27,10%
24,20%
Diferencia
9,00%
7,10%
-0,90%
-0,80%
* Valores a la fecha de publicación de la Res. 125/08.
El Ministro de Economía explicaba en su momento que el porcentaje de las retenciones se
modificarían de acuerdo con los precios internacionales que se registarán día a día.
-
Resolución 125/08
La argumentación oficial para la imposición de estas medidas no es nueva y podríamos decir
que replican la utilizada en su momento para la imposición de retenciones a la exportación
de hidrocarburos, lo cual se evidencia de la lectura de los considerandos de ambas
resoluciones:
“Que los precios internacionales de cereales y oleaginosas han registrado
un significativo aumento en los últimos años, con una elevada volatilidad
de sus tasas de variación interanual.
Que la persistencia de un escenario semejante podría repercutir
negativamente sobre el conjunto de la economía a través de mayores
precios internos, menor equidad distributiva y una creciente incertidumbre
en lo que respecta a las decisiones de inversión del sector agropecuario.
Que la modificación propuesta del esquema de derechos de exportación
aplicables a un subconjunto clave de cereales y oleaginosas constituye una
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herramienta apropiada
mencionados.”
para
solucionar
los
problemas
previamente
Análisis gráfico del funcionamiento de la res. 125/08 –Aplicación para el caso de la Soja
Fuente: Elaboración Propia en base a la Resolución 125/08
La línea de 45 grados (azul) representa el precio internacional de la Soja en U$S, la línea
roja es el precio que reciben los Productores con la aplicación de la Resolución 125/08. El
precio promedio registrado en el mes de Febrero del presente año fue de U$S 510 la
tonelada, por lo que el precio recibido por los productores es de U$S 287, esos U$S 223
restantes pasarían a formar parte de las arcas del Estado Nacional.
Se puede observar claramente, como se aísla, a traves de un mecanismo de Retenciones
Móviles, el precio internacional del precio interno: el análisis y el gráfico dejan en evidencia
que el nuevo esquema de retenciones móviles establece en la práctica precios máximos a
percibir por el exportador que, en el caso de la soja, ya está presente para los valores
actuales del mercado internacional.
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Este esquema de retenciones móviles con precios máximos también está presente para el
girasol, trigo y maíz, además de todos sus subproductos, generando como principal efecto,
falta de expectativas de incrementar los ingresos, elimina los incentivos a nuevas
inversiones en la industria del agro, no sólo porque las retenciones marginales de 95% se
tornan expropiatorias de la renta, sino porque, las expectativas para el productor pasan por
mantener sus ingresos netos (en el mejor de los casos) o una baja de los mismos, quitando
el incentivo a apostar a que aumente, dado que si sube el precio, sólo se beneficia el
Estado2.
-
Resolución 64/08
En fecha 30 de mayo de 2008, el Ministerio de Economía y Producción de la Nación emite la
Resolución 64/08 donde, utilizando los mismos considerandos de la Resolución Nº 125/08,
establece un nuevo mecanismo de Retenciones Móvilles Escalonado.
En el Cuadro siguiente se podemos visualizar el escalonamiento de las retenciones para la
Soja:
El principal problema que encuentra este mecanismo escalonado de retenciones es el del
Mercado de Futuros. El último precio FOB oficial (Sagpya) de la soja es de 474 u$s/tonelada.
Para los próximos dos años los operadores de los principales mercados de futuros agrícolas,
no esperan precios superiores a 515 u$s/tonelada para la oleaginosa3. Se observa asimismo
que la aplicación del límite inferior de retenciones no contempla reducción de alícuotas en
caso de caída del px.
2
Nota: Esto agrava la situación de todo el sector agropecuario, dado la ya baja la rentabilidad de la Industria Lechera, Ganadera, etc.
3
Los contratos de soja del mercado de Chicago (CBOT) desde julio de 2008 a noviembre de 2010 no superan en ningún caso los 515
u$s/tonelada (cierre del viernes pasado). Y hasta enero de 2009 el FOB soja Golfo de México registra valores que en ningún caso superan
los 510 u$s/t.
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Análisis gráfico del funcionamiento de la res. 064/08 – Aplicación para el caso de la Soja
Fuente: Elaboración Propia, en base a las Resoluciones 125/08 y 64/08.
La línea verde del gráfico anterior representa la Resolución 64/08, del mes de Mayo. A
partir de un precio de U$S 600 para la tonelada de Soja, la curva que representa el precio
percibido por los productores se despega de la derivada de la resolución 125/08
En un extremo, si el precio FOB de la Soja alcanzase los U$S 1000 la Tn. el precio recibido
por los Productores sería de U$S 473 por aplicación de la Resolución 64 (un 52,7% de
Retención), mientras que el mismo sería de U$S 324 con la Resolución 125/08.
La gran preocupación es la desaparición de los mercados de futuros agrícolas4, ya que
además de eliminar las necesarias referencias de precios para presupuestar y diseñar el plan
4
Mercado de Futuro: Los Mercados de Futuro permiten a los Productores obtener un precio de referencia para su cosecha y le otorgan,
además, la posibilidad de cubrirse ante la elevada volatilidad de los Precios internacionales. Así mismo, con la creación de de los
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de campaña, no permitirá cubrir el precio de la cosecha esperable y restringirá el acceso a
créditos a tasas razonables.
El principal impacto se observará en los pequeños y medianos productores, dado que los
grandes disponen de herramientas para construir coberturas en el mercado de Chicago
(CBOT).
Legislación aplicable en materia de retenciones a las exportaciones de hidrocarburos
En el Artículo 6º de la Ley Nº 25.561 se establecían medidas tendientes a disminuir el
impacto producido por la modificación de la relación de cambio, por ello, se creó un
derecho de exportación aplicable a ciertos hidrocarburos por el término de CINCO (5) años,
facultando al Poder Ejecutivo Nacional a establecer la alícuota correspondiente.
Luego los Decretos Nros. 310 de fecha 13 de febrero de 2002 y el N° 809 de fecha 13 de
mayo de 2002 y sus normas complementarias fijaron los derechos de exportación de
determinados hidrocarburos, en un 20%.
Posteriormente la Resolución N° 337 del Ministerio de Economía y Producción de fecha 11
de mayo de 2004, elevó al 25% el derecho de exportación aplicable al aceite crudo de
petróleo y de mineral bituminoso.
El resto de las Retenciones fueron creadas para dar cumplimiento, en teoría, a Planes
Sociales vigentes en esos momentos (Plan Jefes, Jefas de Hogar, etc.). (Ver normativa legal)
El Ministro de Economía de ese momento Remes Lenicov en Clarín del día 05/03/2002,
decía: “con esos fondos, el Gobierno quiere ampliar los planes sociales, realizar inversiones
públicas y cubrir otras necesidades del Tesoro”.
-
Resolución 532/04
El objetivo central de esta Resolución, -la primera en establecer un esquema de retenciones
móviles- dictada en Agosto de 2004, era el de aislar por un corto tiempo a los Precios
Internacionales del crudo del Mercado Interno.
Los considerandos de dicha Resolución establecían:
“Que el precio internacional del petróleo ha registrado un alza considerable
en el período reciente, y teniendo en cuenta que las proyecciones de mediano
mercados a términos, los productores solucionaron el hecho de vender su producción inmediatamente terminada la cosecha, precisamente
porque estos mercados regulan el flujo de la oferta en el tiempo.
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y largo plazo indicarían que estos movimientos son transitorios, se hace
necesario desvincular a la economía local de las perturbaciones externas, de
modo de aislar al consumidor de dichas fluctuaciones y atenuar su impacto
sobre el nivel de actividad, el empleo y los precios internos.
Este objetivo, en caso de haberse cumplido, estaría en línea con el pensamiento del
Economista Internacional predilecto por el del Gobierno Nacional Joseph Stiglitz (Nóbel
2001), que en su última visita a la Argentina se refirió a los controles de precio
calificándolos de: “útiles pero sólo en el corto plazo." El problema radicaría en que este
control indirecto de precios lleva ya casi 4 años y profundizándose.
Que por otra parte el ESTADO NACIONAL debe procurar captar las rentas
extraordinarias que se generan en diferentes sectores de actividad, en especial
cuando se trata de recursos naturales no renovables.
Que esta situación se manifiesta con claridad en el sector de hidrocarburos,
teniendo en cuenta la significativa suba en el precio internacional del petróleo
y que su estructura de costos no se ha visto alterada.
Que aún después de deducidos los derechos de exportación que por esta
resolución se establecen, la rentabilidad resultante será de todas maneras
adecuada para atraer los recursos que el sector requiere para su desarrollo.”
La retenciones hasta ese momento eran del 25% (Resolución N°337).
Por ello es que se estableció una retención a las Exportaciones escalonada para el caso de
que el precio del barril de petróleo (WTI) fuese mayor a u$s 32, aplicándose una retención
del 25% para precios inferiores tal y como se expone en el siguiente cuadro:
Rango de
precio WTI
US$/barril
Alícuota
adicional
32,01 a 34,99
3%
35,00 a 36,99
6%
37,00 a 38,99
9%
39,00 a 40,99
12%
41,00 a 42,99
15%
43,00 a 44,99
18%
45,00 y más
20%
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En el extremo, si el precio era superior a los u$s 45, la retención sería del 45%.
La teoría económica y la experiencia indican que cuando los precios de los bienes suben, la
oferta también lo hace, dependiendo de la elasticidad y del grado de ajuste en el tiempo.
Estas medidas de aislar el precio interno del precio internacional, sirven en el corto plazo,
pero si se extienden en el tiempo las mismas y no son complementadas con medidas
tendientes a incrementar la Oferta y producen una caída en las Inversiones del sector.
Adicionalmente en un contexto de aumento de demanda, la escasez de productos empieza a
ser un problema a tener en cuenta.
-
Resolución 394/07
Solo veremos los puntos referido al crudo. El análisis completo se expondrá en el futuro.
En el año 2007, con precios promedios del crudo (WTI) alrededor de los u$s 70, el Estado
Nacional a través del Ministerio de Economía dicta en Noviembre la Resolución 394/07.
Los considerandos de esta resolución establecían lo mismo que los de la Resolución 532/04,
expresando:
“Que los precios internacionales del petróleo y sus derivados han
registrado fuertes incrementos en los últimos meses, siendo por lo tanto
necesario desvincular a la economía local de dichas circunstancias,
protegiendo al consumidor de los posibles perjuicios que pudieren
acontecer como asimismo atenuar su impacto sobre el nivel de actividad,
empleo y precios internos.
Que por otra parte el ESTADO NACIONAL debe procurar captar las rentas
extraordinarias que se generan en diferentes sectores de actividad, en
especial cuando se trata de recursos naturales no renovables.
Que teniendo en cuenta lo manifestado, la situación descripta se observa
con claridad en el sector de hidrocarburos.
Que aún después de deducidos los derechos de exportación que por esta
resolución se establecen, la rentabilidad resultante será la adecuada para
el giro normal de la actividad.”
Por lo que el objetivo del Gobierno Nacional seguía siendo el mismo que el del año 2004,
aislar los precios internos de los internacionales.
Con dicho objetivo en vista se establece que:
Para el caso en que el precio internacional supere o iguale al valor de referencia, la alícuota
de exportación se calculará con la siguiente fórmula:
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Donde5:
d: Derecho de Exportación
Pi = Precio Internacional
VC = Valor de Corte
En donde si el precio internacional fuera inferior al valor de referencia (u$s 60,90), se
aplicará una alícuota del CUARENTA Y CINCO POR CIENTO (45%).
Y si el precio internacional del petróleo, fuese inferior a DOLARES ESTADOUNIDENSES
CUARENTA Y CINCO (U$S 45) por barril, se procederá a determinar los porcentajes a aplicar,
en un plazo de NOVENTA (90) días hábiles.
El Valor de Corte y el Valor de Referencia quedan determinados en el siguiente cuadro:
Dicha Resolución aísla completamente el Precio Internacional (WTI) del precio interno,
fijando el mismo en u$s 42, si el precio del crudo supera los U$S 60,90.Cuadro de Análisis
5
En el cuadro siguiente se observa el efecto de las Retenciones con precios crecientes, sobre las Regalías y sobre los precios netos que
reciben los Productores:
Precio WTI en u$s
Retenciones
Regalías
Precio Neto Productor
80
38
9,6
32,4
100
58
12
30
Calidad WTI
Es posible observar que la retención marginal es superior al 100%
Las retenciones marginales son superiores al 100% del diferencial de precio u$s/bbl
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En la actualidad con un precio cerca de los u$s 130, el precio interno del barril de crudo es
de u$s 42, esto se demuestra en el siguiente cuadro:
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Análisis gráfico del funcionamiento de la res. 394/07 – El caso del Petróleo Crudo
Fuente: Elaboración Propia, en base a las Resoluciones 532/04 y 394/07.
Se observa claramente que, con un precio del crudo (WTI) en el mes de Mayo, de
aproximadamente u$s 130, el Estado Nacional está reteniendo u$s 88 por barril de petroleo
exportado, U$S 58,5 por la Resolución 532/04 y U$S 29,5 a traves de la 394/07.
Como se expreso anteriormente, entre los objetivos citados en los considerandos de la
Resolución se encuentra la necesidad de desvincular a la economía local del aumento del
precio internacional del crudo, protegiendo al consumidor de los posibles perjuicios que
pudieren acontecer como asimismo atenuar su impacto sobre el nivel de actividad, empleo y
precios internos.
La realidad indica que el nivel de actividad no crece lo debido, sobre todo en las Provincias
productoras de petróleo, los precios internos crecen vía mercado negro y no se crean los
empleos que se deberían.
Además de lo expuesto, se debe tener en consideración el perjuicio sufrido en los bienes y
servicios públicos que proveen los Estados Provinciales productores de petróleo, como
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consecuencia de la caída en la recaudación de regalías petrolíferas: menores servicios de
Salud, Educación, Seguridad, etc..
Incognitas Económicas sobre el actual Sistema de Retenciones
En la Argentina (y la provincia de Mendoza no escapa a la realidad nacional), vienen
disminuyendo los precios y la inversión necesarias para aumentar la oferta de crudo , no se
realizan nuevas exploraciones ni explotaciones. Producto de esa falta de Inversión se genera
el presente desabastecimiento de combustibles en el Mercado Interno6.
En Mendoza se observa como a partir de los primeros meses del 2002, cuando entra en
vigencia la Resolución N° 310, se separan los Precios Internacionales de los Precios Internos.
Luego, como se muestra el cuadro siguiente, se desprende que en los primeros meses del
año 2002, donde todavía no se despegaban tanto los Precios Internacionales de los Precios
Internos, la producción de Mendoza era de aproximadamnete 600.000 m3, verificándose una
contínua caída de la producción alcanzando en el primer trimestre de 2008, unos 500.000
m3.
6
Nota: Menor calidad de crudo en Mendoza y gastos deducibles de acuerdo a la ley vigente.
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Fuente: Elaboración Propia con datos de la Dirección de Regalias
Claramente observamos como, la línea de tendencia tiene pendiente negativa para los
próximos meses. En presencia de yacimientos declinantes como los de la Provincia de
Mendoza, el nivel de producción solo puede mantenerse con mayor actividad de exploración
e inversiones.
Analisis Fiscal
Si tenemos en cuenta que la Provincia de Mendoza, recibe el 12% de la Producción de
Hidrocarburos en concepto de Regalías Petrolíferas, tendríamos que analizar cuanto pierde
la Provincia por recibir Regalías a precios Internos luego de las retenciones y no a precios
Internacionales.
Mes
Prod. m3
12%
Ene-08
Feb-08
Mar-08
Abr-08
479.077
452.357
492.089
483.308
57.489
54.282
59.050
57.996
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Teniendo en cuenta la Producción de Mendoza7 en el primer cuatrimestre del año 2008, la
pérdida por la resolución 532/04, en dicho período, asciende a U$S 61 millones8, a esa
pérdida se le debe sumar la de la Resolución 394/07, que asciende en el primer
cuatrimestre del 2008, a U$S 14 millones, (teniendo en cuenta los mismos supuestos
planteados anteriormente).
Es decir que en el 1° Cuatrimestre de 2008, la Provincia lleva perdido por la resolución
532/04 más la resolución 394/07, aproximadamente $ 232,5 millones9.
Si proyectamos Abril-08, suponiendo un precio de WTI por Bbl. estable en U$S 120, para los
8 meses restantes del 2008, la Provincia perdería aproximadamente $ 800 millones.
Adicionalmente a esta pérdida de ingresos fiscales del Gobierno de Mendoza y Municipios,
debe agregarse la merma en la recaudación de Ingresos Brutos, la incertidumbre en la
producción de petróleo en los próximos años (¿seguira cayendo al mismo ritmo?). Si el precio
internacional del crudo continúa subiendo, perderemos la oportunidad de mejorar nuestra
calidad de vida ante tanta incertidumbre y teniendo presente que a las empresas petroleras
les conviene desviar inversiones desde regiones que afecten sus rentabilidad brutalmente.
Conclusiónes respecto al sector productor de hidrocarburos
El Sistema de Retenciones crecientes como mecanismo de financiamiento del gasto público
nacional, de apropiación de las rentas extraordinarias producidas por la devaluación y como
único instrumento antiinflacionario ha llegado a su fin. La escasez de combustibles, las
protestas del sector agropecuario y de los habitantes del interior del país en general así lo
indican.
Si bien es cierto, que el debate de las retenciones moviles no empezó en el sector petrolero
los efectos nocivos de estas estas medidas ya se sienten tanto en el mercado de las naftas
como en el del petroleo.
La Provincia de Mendoza conjuntamente con el resto de las Provincias productoras de
Hidrocarburos deberían ponerse al frente del reclamo por un cambio en el sistema de
retenciones moviles petroleras con ingresos maximos.
Si analizamos la medida teniendo en cuenta, exclusivamente, la separación del precio
interno del internacional en el precio de los combustibles, podríamos considerar que la
medida es satisfactoria. Pero, al afectar las Inversiones del sector, la oferta de crudo y de
sus derivados ha crecido a un ritmo inferior a la demanda del mismo, recordando el viejo
7
Declarada en el Dirección de Regalías de la Provincia de Mendoza (www.regalias.mendoza.gov.ar)
8
Nota: En base a un WTI promedio mensual (descontado los gastos y la calidad).
9
Tipo de Cambio $/U$S=3,10-
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principio economico que señala que, aquellos bienes que no ajustan por precio, lo hacen por
cantidad.
Es claro decir que la medida es satisfactoria para bajar el precio interno de los
combustibles, pero también es claro, que esta medida la subsidia la Industria Petrolera y las
Provincias dueñas del recurso.
El Gobierno Nacional, estaría pensando en mecanismos para incentivar la inversión
petrolera, pero además, debebería pensar en asistir a las provincias productoras, por
ejemplo estableciendo una sesion automatica de fondos del Gobierno Nacional como
mecanismo compensador para los fiscos Provinciales por sus pérdidas.
Es necesario establecer un nuevo marco regulatorio, que contemple los precios internos de
los combustibles del sector productivo, la inversión necesaria para incrementar la
produccion de crudo y sus derivados y que no perjudique los ingresos de los fiscos
provinciales y municipales.
En síntesis, el camino que necesita recorrer la Argentina en su sector productivo es como
dice Stiglitz "…no es desacelerar la economía, pero sí incrementar la oferta y moderar la
demanda en esos sectores puntuales, intentando mantener la mayor tasa de crecimiento
posible y de una manera rápida."
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