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RESUMEN
CONTROVERSIA ENTRE ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA Y GUATEMALA
EN EL MARCO DEL CAFTA-DR RELACIONADA CON MATERIA LABORAL
A. DE LA DISPUTA
1. El artículo 16.2(a) del Tratado de Libre Comercio República Dominicana, Centroamérica,
Estados Unidos de América (CAFTA-DR) dispone que una Parte no dejará de aplicar
efectivamente su legislación laboral, por medio de un curso de acción o inacción sostenido
o recurrente, de manera que afecte el comercio entre las Partes, después de la fecha de
entrada en vigor del Tratado.
2. Estados Unidos alega que Guatemala no cumple con esta disposición en virtud de:
a) No asegurar el cumplimiento de órdenes judiciales sobre derechos laborales
relacionados con el derecho de asociación, el derecho de organización y negociación
colectiva;
b) No realizar inspecciones e imponer sanciones que aseguren condiciones aceptables de
trabajo; y,
c) No registrar sindicatos de manera oportuna o instituir los procesos de conciliación, de
manera que atenta contra el derecho de organizarse y negociar colectivamente.
3. Para sustentar sus reclamaciones, Estados Unidos presentó pruebas documentales
consistentes en declaraciones anónimas de supuestos trabajadores afectados; estudios
preparados por ONGs que reciben el apoyo del Gobierno de los Estados Unidos y copias
incompletas de expedientes administrativos y judiciales con información censurada.
4. Por su parte, Guatemala se defendió en varios sentidos:
a)
Jurisdicción del Grupo Arbitral: Guatemala cuestionó la solicitud de consultas y la
solicitud de establecimiento del Grupo Arbitral.
b) Admisibilidad de las pruebas documentales: Más del 85% de las pruebas
presentadas por Estados Unidos consistían en declaraciones anónimas y documentos
con información censurada a las cuales ni Guatemala ni el Grupo Arbitral tuvieron
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acceso, violando así el debido proceso. Por lo anterior, se alegó que las pruebas son
inadmisibles o, en su defecto, carecen de valor probatorio.
c)
Aplicación efectiva de la legislación laboral: Guatemala presentó pruebas que
demuestran que, en un número importante de los casos identificados por Estados
Unidos, sí se ejecutaron las órdenes judiciales, las partes lograron un acuerdo y/o se
impusieron sanciones.
d) Curso de acción o inacción sostenido o recurrente: Guatemala cuestionó la
interpretación jurídica de Estados Unidos sobre “curso de acción o inacción sostenido
o recurrente”. Además, se argumentó que de existir un número limitado de instancias
en las cuales se haya podido demostrar falta de cumplimiento de legislación laboral,
si se lograra tal demostración, no se debe a un “curso de acción o inacción” por parte
del Estado. Por el contrario, siempre se dio trámite a todas las gestiones pertinentes.
También se argumentó que, unas pocas instancias de supuesto incumplimiento en un
período extendido de análisis, no puede constituir un curso “sostenido o recurrente”.
e)
De una manera que afecte el comercio: Estados Unidos no presentó evidencia de
afectación comercial; mucho menos, que esa afectación fuse el resultado de una
política de acción o inacción, sostenido o recurrente, en el cumplimiento de
legislación laboral.
f)
Las acciones judiciales están exentas del ámbito de aplicación del artículo
16.2.1(a): La definición de “legislación laboral”, utilizada en el artículo 16.2.1(a) del
CAFTA DR hace referencia al concepto de “leyes o regulaciones” que, para el caso de
Guatemala son “leyes de su órgano legislativo o regulaciones promulgadas conforme a
un acto de su órgano legislativo que se ejecutan mediante acción del órgano ejecutivo”.
Guatemala argumentó que la expresión “se ejecutan mediante acción del órgano
ejecutivo” excluye todas las acciones (o si fuera el caso, inacciones) judiciales que
forman parte de las reclamaciones de Estados Unidos.
g)
Discrecionalidad permitida bajo el CAFTA-DR: Guatemala argumentó que, aunque
se determinara que existen casos de incumplimiento de su legislación laboral, éstos
se deben al uso de una discrecionalidad razonable y de buena fe permitida por el
artículo 16.2 (b) del CAFTA-DR, donde se indica que cada “Parte mantiene el derecho
de ejercer su discrecionalidad respecto de asuntos indagatorios, acciones ante
tribunales, de regulación y observancia de las normas, y de tomar decisiones relativas a
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la asignación de recursos destinados a la fiscalización de otros asuntos laborales a los
que se haya asignado una mayor prioridad. En consecuencia, las Partes entienden que
una Parte está cumpliendo con el subpárrafo (a), cuando un curso de acción o inacción
refleje un ejercicio razonable de tal discrecionalidad o derive de una decisión adoptada
de buena fe respecto de la asignación de recursos”.
B. DEL GRUPO ARBITRAL
1. El Grupo Arbitral que está conociendo el caso se integra por tres miembros conforme lo
establece el Tratado. Inicialmente estuvo conformado por Kevin Banks (Presidente), Ted
Posner y Mario Fuentes Destarac. El Sr. Banks es un abogado laboralista de nacionalidad
canadiense, el Sr. Posner es de Estados Unidos y el Sr. Fuentes de Guatemala.
2. El 4 de noviembre de 2015, un mes antes de que el Grupo Arbitral emitiera su resolución
inicial, el Sr. Fuentes Destarac presentó su renuncia. En su lugar Guatemala propuso al Sr.
Ricardo Ramírez (México), Miembro del Órgano de Apelación de la OMC. No habiendo
objeción por parte de Estados Unidos, el Grupo Arbitral quedó re-conformado con el Sr.
Ramírez.
C. SITUACIÓN ACTUAL DE LA DISPUTA
1. El Grupo Arbitral remitió a las partes el informe inicial el 27 de septiembre de 2016. El
contenido del mismo es confidencial, únicamente para conocimiento de las Partes en la
diferencia, por lo que su divulgación es prohibida.
2. Las Partes en la disputa se encuentran en el proceso de hacer comentarios al Informe
Inicial, mismos que serán remitidos al Grupo Arbitral el 12 de diciembre del año en curso,
quien tiene la prerrogativa de tomar en cuenta o no dichos comentarios.
3. Tras hacer los comentarios respectivos, el Grupo Arbitral emitirá su Informe Final, que
será público y vinculante para las Partes. Tomando en consideración los plazos
respectivos, dicho informe podría emitirse en el primer trimestre del año 2017.
D. CRONOLOGÍA
Previo al inicio de la controversia
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1.
Julio 2010-Por solicitud del Gobierno de Estados Unidos a Guatemala, desde el 30 de
julio de 2010 se inició el proceso de consultas en el marco del CAFTA DR, derivado de la
denuncia que la central sindical de Estados Unidos (AFL-CIO) y seis sindicatos de
Guatemala hicieron por supuestas violaciones del gobierno de Guatemala a las leyes
laborales.
2.
Mayo 2011-Guatemala presentó al Gobierno de los EEUU información sobre referencia a
los avances y soluciones alcanzados entre patronos y trabajadores, en su relación laboral,
haciendo referencia a los avances en las oportunidades de diálogo, inspecciones
laborales, responsabilidad social, códigos de conducta, etc.
3.
Junio 2011-El Gobierno de los EEUU propuso un Plan de Acción presentando 17
peticiones. Se logró llegar a un acuerdo en 14 puntos y únicamente 3 de ellos no
pudieron ser aceptados por Guatemala, debido a tener problemas con disposiciones
constitucionales, así como por la falta de recursos para contratar a 100 nuevos
inspectores de trabajo.
4. Agosto 2011-Estados Unidos solicitó al Gobierno de Guatemala el establecimiento de un
Grupo Arbitral de conformidad con el artículo 20.6.1 del CAFTA DR, para dar inicio al
proceso de solución de controversias.
De la controversia
1. Agosto 2011-MINECO respondió indicando que no se habían cumplido los
procedimientos ni se habían agotado las instancias previas que estaban establecidos en el
CAFTA DR, en particular debido a que no se convocó al Consejo de Asuntos Laborales ni se
había discutido la afectación del comercio derivado del supuesto incumplimiento de
Guatemala. Por otro lado, se indicó que no se había reunido la Comisión de Libre
Comercio, lo cual también era un requisito previo que debía cumplirse. En este sentido,
Guatemala no aceptó la conformación del Grupo Arbitral.
2. Agosto 2011-El United States Trade Representativa (USTR) indicó que se había cumplido
con lo previsto en el CAFTA DR y que en el tratado no se normaba lo relacionado a la
aceptación o no de la conformación del Grupo Arbitral, por lo que para ellos el proceso
debía continuar. Por elló, indicó que estaría enviando su propuesta de árbitro en los
próximos días.
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3. Agosto 2011-MINECO respondió que no estaba opuesto a la conformación del Grupo
Arbitral siempre que se cumplieran con los requisitos y disposiciones previas establecidas
en el CAFTA DR, por lo que solicitaba que se convocara a la Comisión de Libre Comercio
para cumplir con las condiciones establecidas y de ser necesario, posteriormente, solicitar
la conformación del Grupo Arbitral, posterior a discutir asimismo la afectación al
comercio.
4. Agosto 2011- El USTR hizo mención a los plazos para seleccionar los árbitros (15 días
posterior a la solicitud del Grupo Arbitral), indicando que esperaba poder llegar a un
acuerdo sobre la selección de los mismos.
5. Agosto 2011-MINECO mantuvo su posición, indicando que no se habían cumplido las
condiciones requeridas para el establecimiento del Grupo Arbitral. Indicó que
adicionalmente no se habían incumplido otras Reglas del Procedimiento del CAFTA DR, ya
que no se había acordado los montos de las remuneraciones ni gastos que debían pagarse
a árbitros y expertos, ni la metodología para la selección de los árbitros.
6. Octubre 2011-USTR indicó que Guatemala no había respondido a su solicitud de
conformar el Grupo Arbitral ni en la designación del Presidente del Grupo Arbitral, por lo
que reiteró su solicitud de una respuesta.
7. Octubre 2011-MINECO respondió que Guatemala no podía aceptar la conformación del
Grupo Arbitral, ya que sería admitir que pudiera conformarse aún cuando no se habían
seguido los procedimientos correspondientes y eso violaría el principio del debido
proceso, procedimiento que está establecido en el CAFTA DR. Asimismo, indicó que este
tema estaba a nivel de Ministros.
8. Diciembre 2011–MINECO expresó anuencia a reunirse en Washington del 6 al 8 de
diciembre siempre que fuera una reunión bajo el Capítulo dieciséis del CAFTA DR; y que
cualquier acuerdo que surgiera implicaría que el Gobierno de los Estados Unidos de
América retiraría su solicitud de establecimiento del grupo arbitral y no bajo el Capítulo
20.
9. Marzo 2012-El 15 de marzo fue firmada la propuesta de Plan de Ejecución de Guatemala
por parte de las autoridades guatemaltecas.
10. Noviembre 2012-Estados Unidos y Guatemala acordaron la composición del Grupo
Arbitral. Estados Unidos designó al Sr. Ted Posner (estadounidense) como árbitro y
propuso al Sr. Kevin Banks (canadiense) como Presidente. Guatemala aceptó las
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designaciones/propuestas de Estados Unidos y designó, de su parte, al Sr. Mario Fuentes
Destarac (guatemalteco) como árbitro.
11. Noviembre 2012-Después de conformado el Grupo Arbitral, las partes enviaron una
comunicación suspendiendo los procedimientos, inicialmente, por 60 días. Esta
suspensión fue prorrogada en varias ocasiones.
Entre la suscripción del Plan de Ejecución y el año 2014, se celebraron visitas de verificación y
videoconferencias entre ambos países, para darle seguimiento a dicho Plan. No obstante los
esfuerzos realizados por Guatemala, en el año 2014 Estados Unidos reactivó el caso, en las
etapas que se indican a continuación:
1. Septiembre 2014-Estados Unidos solicitó al Grupo Arbitral que continuara sus trabajos,
de modo que el procedimiento se reactivó. Ese mismo mes, el Grupo Arbitral propuso a las
Partes el calendario para conducir sus trabajos.
2. Octubre 2014-Las partes en la disputa solicitaron modificaciones al calendario de trabajo
propuesto por el Grupo Arbitral. Asimismo, Guatemala presentó un escrito con objeciones
preliminares, impugnando la jurisdicción del Grupo Arbitral. Ese mismo mes, el Grupo
Arbitral resolvió, por mayoría, mantener su calendario de trabajo y resolver las objeciones
preliminares de Guatemala con su decisión final.
3. Noviembre 2014-El 03 noviembre de 2014 Estados Unidos presentó su escrito inicial.
Ese mismo mes, Guatemala impugnó la validez de las pruebas presentadas por Estados
Unidos en forma de testimonios anónimos y documentos con información censurada.
Asimismo, solicitó una extensión del plazo para presentar su escrito inicial. Estados
Unidos se opuso a la solicitud de Guatemala.
4. Diciembre 2014-En vista de las comunicaciones de las Partes, el Grupo Arbitral organizó
una audiencia por medio de teleconferencia, para escuchar los argumentos de las Partes
sobre las pruebas, su admisibilidad y el plazo para la presentación del escrito inicial de
Guatemala. Posteriormente, las Partes tuvieron la oportunidad de presentar un escrito
adicional con argumentos y refutaciones. Ese mes, el Grupo Arbitral tomó una decisión
por mayoría, en la cual indicó que no podía declarar inadmisibles las pruebas presentadas
por Estados Unidos y que concedía un plazo adicional a Guatemala para presentar su
escrito inicial.
5. Febrero 2015- El 02 febrero 2015 Guatemala presentó su escrito inicial.
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6. Febrero 2015-Organizaciones no gubernamentales presentaron comunicaciones al
Grupo Arbitral.
7. Febrero 2015-El Grupo Arbitral acusó recibo de las comunicaciones de las
organizaciones no gubernamentales e invitó a las partes a emitir observaciones sobre las
mismas.
8. Febrero 2015-Ambas Partes respondieron que no objetaban las comunicaciones de las
ONGs.
9. Marzo 2015-Estados Unidos presentó su escrito de réplica el 16 marzo.
10. Marzo 2015-El Panel señaló lugar y fecha para la audiencia. Ese mismo mes, Guatemala
impugnó nuevamente la admisibilidad de las pruebas documentales de Estados Unidos y,
en particular, el recurso a la Secretaria General de CIADI por parte de Estados Unidos para
llevar a cabo funciones propias del Grupo Arbitral.
11. Abril 2015-Estados Unidos respondió a la impugnación de Guatemala. El Grupo Arbitral
invitó a Guatemala a comentar la respuesta de Estados Unidos, lo cual hizo ese mismo
mes.
12. Abril 2015-Guatemala presentó su escrito de réplica.
13. Abril 2015-Las Organizaciones no gubernamentales presentaron sus comunicaciones
ante el Grupo Arbitral.
14. Mayo 2015-El Grupo Arbitral, por decisión de la mayoría, indicó que la admisibilidad y el
valor probatorio de las pruebas, son asuntos que el Grupo Arbitral determinará a luz de
los alegatos de las Partes y de sus argumentos en la audiencia.
15.-Mayo 2015-Guatemala presenta comunicación al Presidente del Grupo Arbitral
acompañando comentarios indicando que no tiene comentarios adicionales a las
comunicaciones de las Organizaciones no Gubernamentales.
16. Mayo 2015-Estados Unidos presenta comunicación al Presidente del Grupo Arbitral con
comentarios a las comunicaciones de las Organizaciones no Gubernamentales.
17. Mayo 2015-Las Partes discutieron aspectos de logística sobre la audiencia, que incluyó la
necesidad de una audiencia telefónica entre las Partes y el Grupo Arbitral.
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18. Junio 2015-El 2 junio 2015 se celebró audiencia en la Ciudad de Guatemala.
19. Agosto 2015-El Panel propuso extender la fecha de circulación del informe inicial, del 8
de septiembre al 15 de diciembre de 2015.
20. Noviembre 2015- El 4 noviembre 2015 renunció como Panelista Mario Fuentes Destarac.
21. Noviembre 2015-El 30 noviembre 2015 se integró nuevamente el Grupo Arbitral con el
Sr. Ricardo Ramírez.
22. Febrero 2016-El 18 febrero de 2016 el Grupo Arbitral remitió comunicación a las Partes
indicando que tenían la intención de emitir el reporte inicial el 22 de junio de 2016 o
antes. La renuncia del Abogado Fuentes Destarac produjo un atraso en la revisión dado
que el nuevo Panelista tenía que involucrarse de fondo con las actuaciones previas.
23. Abril 2016-El Grupo Arbitral solicitó a las Partes documentos y comentarios adicionales
relacionados con las preguntas recibidas después de la audiencia.
24. Mayo 2016-Las Partes en la disputa respondieron a la solicitud del Grupo Arbitral.
25. Junio 2016-Guatemala y Estados Unidos entregaron una comunicación conjunta al Grupo
Arbitral indicándoles que acordaron el modo y plazo para remitir comentarios al informe
inicial, según se indica en la nota.
26. Junio 2016-El Panel tomó nota de la comunicación conjunta de Guatemala y Estados
Unidos e informó que tomando en cuenta el número y la complejidad de los asuntos que
debían decidirse, enviaría su informe inicial el 09 de septiembre de 2016, o antes.
27. Julio 2016-El 6 julio 2016 Estados Unidos presentó comunicación al Grupo Arbitral
haciendo referencia al atraso en la emisión del informe inicial y urgiendo una decisión
expedita.
28. Agosto 2016-Estados Unidos remitió comunicación al Grupo Arbitral haciendo referencia
la nota del 07 de junio y consultando sobre la circulación del informe inicial.
29. Agosto 2016-El Grupo Arbitral respondió a la comunicación de Estados Unidos e indicó
que no le será posible remitir el informe inicial el 9 de septiembre, esperando emitirlo el
26 de septiembre de 2016.
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30. Septiembre 2016-Estados Unidos solicitó al Grupo Arbitral que el informe inicial sea
emitido lo antes posible.
31. Septiembre 2016-Estados Unidos solicitó celebrar teleconferencia conferencia con el
Presidente del Grupo Arbitral y con Guatemala, para tener información adicional
relacionada con los motivos de retraso en la emisión del informe inicial.
32. Septiembre 2016-El Presidente de Grupo Arbitral invitó a Guatemala a presentar su
punto de vista sobre la solicitud de Estados Unidos.
33. Septiembre 2016-Guatemala indicó que no consideraba necesario realizar una
conferencia telefónico como lo solicitaba Estados Unidos. El Grupo Arbitral decidió no
realizar la conferencia telefónica.
34. Septiembre 2016-El 27 de septiembre de 2016 el Grupo Arbitral presentó a las Partes en
la disputa su informe inicial.
35. Octubre 2016-El 6 de octubre Estados Unidos comunicó al Grupo Arbitral que, dada la
complejidad del caso, había acordado con Guatemala que enviarían sus comentarios sobre
el informe inicial el 12 de diciembre del presente año.
36. Octubre 2016-El 11 de octubre de 2016 Guatemala, a solicitud de Estados Unidos,
presentó la misma comunicación al Grupo Arbitral.--------------------------------------------------
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