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1er. Congreso Latinoamericano de Historia Económica
IV Jornadas Uruguayas de Historia Económica
Montevideo, 5-7 diciembre 2007
Simposio Nº 23: Relaciones exteriores y procesos de integración en América Latina
desde la posguerra a la actualidad
IMPULSOS Y FRENOS: LAS RELACIONES ECONÓMICAS
ENTRE ESTADOS UNIDOS Y URUGUAY (1930 - 2005)
Azar, Paola (pazar@iecon.ccee.edu.uy)
Fleitas, Sebastián (sefle@iecon.ccee.edu.uy)
Área de Historia Económica,
Instituto de Economía, Facultad de Ciencias Económicas
y de Administración
Universidad de la República, Uruguay.
Resumen
En el marco de la reciente dinamización de las corrientes de exportación uruguayas
hacia Estados Unidos y del debate en torno a la conveniencia de suscribir un Tratado de
Libre Comercio con ese país, este artículo brinda una visión de largo plazo acerca de las
relaciones comerciales y financieras entre ambas economías. La evidencia recogida para
los años comprendidos entre 1930 y 2005 apunta a la existencia de cuatro períodos,
relativamente breves, en que dichas relaciones presentan una dinámica inusual y de
notorio acercamiento. En cada caso, su emergencia y sostenibilidad pueden explicarse
debido al peso variable de arreglos institucionales (como acuerdos comerciales de
asistencia técnica o financiera), negociaciones, gestiones diplomáticas o decisiones
unilaterales de política pautadas por cambios en el contexto internacional o local. Se
espera que la información aquí reunida pueda contribuir al debate acerca de las
fortalezas y debilidades estructurales del país en su relación con Estados Unidos.
Abstract
This article provides a long term perspective on the trade and financial relations
between United States and Uruguay. The interest in this topic has been driven by the
recent growth of Uruguayan exports towards that country and the debate stemmed from
the possibility of signing a Free Trade Agreement with that commercial partner.
Considering the period 1930-2005, there are four instances in which trade and financial
relations have shown a particularly intensive dynamic, reflecting closer links between
both countries. Their origins and sustainability may be explained by a combination of
institutional arrangements (trade agreements, technical or financial assistance),
diplomatic negotiations or policy orientations led by changes in the international or
local contexts. It is expected that the findings of this study can contribute to the
discussion on the sort of structural risks and opportunities Uruguay has presented in its
relation with the United States.
1
Introducción
Las relaciones comerciales entre Uruguay y Estados Unidos y la forma que
deberían adoptar ocuparon gran parte del debate público en los últimos dos años. Si
bien, por el momento, la posibilidad de que ambos países suscriban un Tratado de Libre
Comercio (TLC) ha quedado descartada, sus implicancias y significados -en el marco
más amplio de la discusión sobre la inserción internacional y regional del paíspermanecen abiertas. En buena medida, las posiciones y reacciones suscitadas por el
asunto, han reflejado cuán amplias son las cuestiones que los actores políticos y sociales
no terminan de saldar sobre la orientación del comercio exterior y su lugar en la
estrategia de desarrollo económico y social del Uruguay.
En el presente, Estados Unidos tiene TLC’s con México (junto a Canadá, desde
1994 en el TLCAN), Chile (2003), con los países de Centro América (Costa Rica1, El
Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) y República Dominicana (CAFTA – RD,
2004). Comenzó negociaciones con Colombia, Perú y Panamá que culminaron en la
firma de acuerdos, aún no ratificados por el Congreso norteamericano. En el marco
general que definen estos acuerdos es que se inscribió la reciente iniciativa de
suscripción de un TLC con Uruguay.
El debate cobró especial relevancia por el aumento del intercambio comercial
entre los dos países, que determinó que durante 2004 y 2005 Estados Unidos se
convirtiera en el principal comprador de bienes de la economía uruguaya. Sin embargo,
en perspectiva histórica, la relación comercial con este país no ha presentado tal
intensidad.
Este trabajo tiene como objetivo relevar los principales rasgos de otros episodios
similares de acercamiento entre el país y Estados Unidos para el período 1930-2005,
buscando señalar qué factores operaron en su configuración en cada momento
específico. Si bien se trata de una primera aproximación, dada la escasez de estudios
que aborden este tema en una perspectiva histórica, la información aquí reunida podría
constituir una referencia de utilidad a la hora de considerar la viabilidad y el alcance de
la nueva propuesta.
El análisis se centra en la trayectoria del comercio de bienes entre ambos países
así como en los flujos de asistencia económica y militar y de inversiones extranjeras
directas, de los que fue posible obtener datos. La imposibilidad de reconstruir series
homogéneas y continuas sobre estas variables para años anteriores a 1930 explica la
delimitación del período.
El documento se organiza en cuatro secciones. En la primera, se presenta la
información que sirvió de base para el análisis y la metodología aplicada a su
procesamiento. La segunda recoge los datos sobre la trayectoria del comercio de bienes
y de los flujos de capitales entre los socios, a fin de identificar “hitos” en los vínculos de
Uruguay con aquel país. En la tercera sección se discuten los factores que pueden haber
influido en el comportamiento detectado en las series y finalmente, en la cuarta se
incluyen algunas reflexiones de cierre.
1
Costa Rica decidió ratificar el Tratado a través de un referéndum vinculante el 7 de octubre de 2007.
2
1. Antecedentes y aspectos metodológicos
Las relaciones entre nuestro país y Estados Unidos han merecido la atención de
diversos investigadores locales, en diferentes épocas. Sin embargo, en la mayoría de los
casos, sus estudios refieren a asuntos específicos de la relación y acotados
temporalmente. Ello ha implicado una tarea de reconstrucción de los aspectos de la
literatura de referencia que se han considerado más ligados al objetivo de este trabajo.
Algunos antecedentes relevados para este estudio se encuentran en Pérez Antón
(2003) y Clemente (2005), que brindan un panorama general de la política exterior
uruguaya en el largo plazo en que recogen y comentan algunos hitos de la relación entre
Uruguay y Estados Unidos. Desde la historia, Rodríguez Ayçaguer (1996, 1997 y 2004)
y Oddone (1990, 2004) analizan los vínculos entre los países para los años treinta y
cuarenta. Distintos aspectos del acercamiento en la etapa de posguerra fueron también
recogidos en Quijano (1950), Faroppa (1953), Trías (1961) y Real de Azúa (1987).
Por su parte, Ofialdegui (1995), Garcé (2002) y Bertoni (2004) trabajaron sobre
comercio exterior, la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE) y el
proceso de innovación en la industrialización uruguaya, respectivamente. Aunque no
centrados en Estados Unidos, su tratamiento del período 1900-1960 permitió detectar
importantes detalles sobre la relación de Uruguay con aquel país. Del lado de las
relaciones internacionales, Fernández (1986 y 2000) introduce al análisis los intereses
políticos y estratégicos detrás de la acción de Estados Unidos.
Además del relevamiento de literatura, para dar cuenta del intercambio
comercial y de los flujos de capitales entre ambos países fue necesario reconstruir las
respectivas series. Para el caso del comercio internacional, los datos por destino y tipo
de bien se obtuvieron de los registros de la Comisión Honoraria del Contralor de
Exportaciones e Importaciones (1941-1959), de la Cámara Nacional de Comercio y
Servicios y desde 1970 de la Base de Datos de CEPAL.
Las series de precios de los principales productos de exportación del país (carne,
lana y cuero) para 1930-2006 se obtuvieron en la base de datos de la Oxford Latin
America Economic History Database (http://oxlad.qeh.ox.ac.uk) y fueron completados
con información del Instituto de Economía, basados en valores del International
Financial Statistics (http://ifs.apdi.net/imf/).
En cuanto a la serie de IED emitida por Estados Unidos con destino a Uruguay,
los datos fueron sistematizados por Gustavo Bittencourt, en base a información del U.S
Departament of Commerce y del Bureau of Economic Analysis (BEA). La Asistencia
Económica y Militar fue obtenida de la base de la USAID (conocida como
“Greenbook” y disponible en http://qesdb.usaid.gov/gbk/). Por último, los préstamos y
donaciones derivados de la “Alianza para el Progreso”, así como el cálculo del
“componente de ayuda” se realizaron a partir de “Latin America´s Development and the
Alliance for Progress” elaborado por la Organización de Estados Americanos (OEA) y
el Consejo Interamericano Económico y Social (CIES). Todas las series en dólares
constantes fueron deflactadas aplicando un Índice de Precios de Estados Unidos.
3
Una vez construida la serie de exportaciones de bienes hacia Estados Unidos, se
buscó determinar su contenido tecnológico. La metodología aplicada corresponde a
Sanjaya Lall (LALL, 2000) y permite distinguir entre productos primarios,
manufacturas y otras transacciones. Los productos primarios incluyen, por ejemplo,
fruta fresca, carne, arroz, cocoa, té, café, madera, cobre, petróleo crudo y gas. Los
bienes manufacturados se dividen, a su vez, en manufacturas basadas en recursos
naturales, manufacturas de baja tecnología, manufacturas de tecnología media y
manufacturas de alta tecnología. Dada su extensa aplicación, esta metodología habilita
la realización de comparaciones entre países, tal el motivo por el que se ha elegido. De
todos modos, debe hacerse constar que, debido al nivel de agregación que utiliza, su
aplicación al caso uruguayo (donde las exportaciones se han concentrado en bienes
primarios y sus primeras transformaciones) implica una importante pérdida de precisión
en la determinación del nivel de valor agregado de los bienes en cuestión.
El trabajo se completó con una sistematización de todos los Tratados suscriptos
por el país con Estados Unidos desde 1852. La revisión permitió constituir una base
donde figura nombre, fecha y tema del acuerdo.
2. Comercio y finanzas entre Estados Unidos y Uruguay: en busca de “hitos”
El hilo conductor de las posiciones asumidas por Estados Unidos a nivel
mundial siempre ha sido el “interés nacional”, tal como corresponda entenderlo en cada
plano y momento específico. Más que radicarse de forma predominante o inmutable en
el terreno económico, político o militar, este interés queda sujeto, en última instancia, a
su coherencia con los objetivos establecidos por el Departamento de Estado y el
Consejo de Seguridad Nacional (FERNÁNDEZ, 2000).
Así, mientras se desarrollaron en el marco de la “guerra fría”, las relaciones
regionales promovidas por Estados Unidos tuvieron un triple propósito:
Un imperativo de seguridad que apuntaba a bloquear a las potencias extrahemisféricas la posibilidad de establecer puntos de apoyo o influencia en América;
objetivos ideológicos para contrarrestar el atractivo internacional de la Unión
Soviética y el comunismo, y fomentar, en cambio, el desarrollo capitalista; y, como
rutina, la promoción de los intereses particulares de las corporaciones
estadounidenses, un propósito que era dejado de lado siempre que las cuestiones de
seguridad resultaban más apremiantes (Lowenthal, 2006 p. 64)
Sin embargo, una vez finalizado ese período y fundamentalmente, a comienzos
del siglo XXI, los intereses parecieron quedar menos sujetos a la geopolítica y la
ideología. En cambio, las preocupaciones de Estados Unidos respecto a la región
parecerían concentrarse en cuestiones prácticas de comercio, finanzas, energía y otros
recursos. Se suma también el manejo de problemas compartidos que no pueden ser
resueltos individualmente por cada país, como el tráfico de drogas, por ejemplo
(Lowenthal, 2006).
Siguiendo a Roberto Russell, el interés de Estados Unidos en América Latina se
ha orientado hacia “...los países grandes o cercanos y en los temas que fueron
percibidos, según la época, como amenazas a la seguridad nacional o al bienestar de
los ciudadanos norteamericanos...” (Russell, 2000, p. 148). Claramente, Uruguay no
cumple, ni ha cumplido, ninguna de las características señaladas. Ello puede explicar el
4
relativo alejamiento de Estados Unidos, que se refleja en una participación
históricamente baja de este socio en el comercio de bienes del país e incluso en los
flujos de capitales. Sin embargo, es posible detectar excepciones a esta regla general.
El relevamiento de las series de exportaciones e importaciones uruguayas hacia
y desde Estados Unidos entre 1930 y 2005, permite identificar algunos momentos
destacados. Para visualizarlos, los Gráficos 1 y 2 contienen la evolución del valor de las
colocaciones uruguayas en Estados Unidos a precios constantes y la ponderación de este
socio en las ventas totales del país.
Gráfico 1
Gráfico 2
EXPORTACIONES URUGUAYAS
A ESTADOS UNIDOS
(m illones de dólares de 2005)
PARTICIPACIÓN DE ESTADOS UNIDOS EN LAS
EXPORTACIONES URUGUAYAS
60%
1200
Estados Unidos
Períodos
Promedio
50%
1000
Estados Unidos
40%
800
2005
1998
1991
1984
1977
1970
1963
1956
1949
1942
1935
2005
1998
1991
1984
1977
1970
1963
0%
1956
0
1949
10%
1942
200
1935
20%
1928
400
1928
30%
600
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Comisión Honoraria del Contralor de Exportaciones e
Importaciones, de la Cámara Nacional de Comercio y Servicios y Anuarios Estadísticos de la Dirección
General de Estadística y Censos del Ministerio de Hacienda, de la Base de Datos de Comercio Exterior de
Latinoamérica (BADECEL, CEPAL) y del Bureau of Labor Statistics del U.S Departament of Labor.
El Gráfico 1 muestra tramos diferenciados en la trayectoria de largo plazo de la
serie: uno, de caída y recuperación entre la crisis de 1929 y el comienzo de la Segunda
Guerra Mundial (SGM). Otro, de importante crecimiento, que se extiende desde ese
punto y llega hasta los primeros años de la década del cincuenta; un tercero, entre 1953
y 2002 que describe un largo impasse, caracterizado, no obstante, por un cambio de
nivel en las ventas a partir de 1978. El cuarto y último, comienza en 2003, con un
incremento acelerado de las exportaciones.
Para el período en su conjunto, las ventas de Uruguay a Estados Unidos
representaron, en promedio, 15% del total. Como se observa en el Gráfico 2, dicho
promedio incluye dos fases de baja participación (1930 a 1938 y de 1954 a 2003) y dos
en que la ponderación llega a ser inusualmente elevada. En particular, en los años de la
SGM y siguientes, Estados Unidos se transformó en el principal comprador del país,
sitial que ocupó hasta el año 1953. No obstante, debe marcarse que, haciendo
abstracción de estas instancias, la participación del mercado estadounidense como
destino de las colocaciones uruguayas se ha caracterizado por su escasa significación.
La dinámica de cada uno de las etapas señaladas tiene características
particulares. Entre la sucesión de tasas de crecimiento real de las exportaciones a ese
mercado, que describen fluctuaciones con ciclos casi anuales, se detectan algunos
momentos de crecimiento sostenido. Tal es el caso del segundo tramo mencionado, en
que las exportaciones se cuadriplicaron de 1939 a 1940 y se duplicaron en los años
siguientes hasta 1945 (excepción hecha de 1942 en que se verificó una caída). Similar
5
tendencia se presentó entre 1973 y 1978, período en que las exportaciones hacia Estados
Unidos crecieron por seis años, incluso alcanzando para 1976 una expansión superior a
100%. Finalmente, para el trienio 2003, 2004 y 2005, la serie mantuvo su tasa de
crecimiento, alcanzando una tasa superior a 100% en 2004.
Por otro lado, es interesante analizar si el incremento de las exportaciones hacia
Estados Unidos proviene de un incremento de la demanda de importaciones totales
norteamericanas o si representa un incremento una ganancia de participación de
Uruguay. La participación de Uruguay en las importaciones de Estados Unidos ha
descendido en tendencia a lo largo del período, tras alcanzar niveles mayores de 1%
durante el período de la SGM. A su vez, la tasa de variación de la participación de
Uruguay en el total de las compras externas norteamericana presenta un
comportamiento errático. Sin embargo, los tres períodos en los cuales ésta se
incrementa, coinciden con los años en los cuales las exportaciones uruguayas hacia este
destino presentan un crecimiento continuado. De esta forma, los períodos marcados
anteriormente de incremento de las exportaciones uruguayas hacia Estados Unidos son
también períodos en los cuales se incrementa la participación dentro de ese mercado.
Aplicando la clasificación de bienes transables propuesta por S. Lall (2000), la
composición de la pauta exportadora de Uruguay hacia Estados Unidos reviste un bajo
nivel de incorporación tecnológica. Comprende productos primarios, bienes
manufacturados basados en recursos primarios y manufacturas de bajo contenido
tecnológico, que explican más de 90% de las colocaciones.
Gráfico 3
PP
MT3
PP
MT3
RB1
HT1
RB2
HT2
LT1
LT2
2003
2000
1997
1948
1950
1953
LT1
LT2
MT1
MT2
1994
1943
RB2
HT2
1991
1939
RB1
HT1
1988
0%
1985
20%
1982
40%
1979
60%
1976
80%
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1973
100%
CONTENIDO TECNOLOGICO EXPORTACIONES
PERIODO 1970-2005 (en porcentaje)
1970
CONTENIDO TECNOLOGICO DE LAS
EXPORTACIONES AÑOS SELECCIONADOS
(en porcentajes)
Gráfico 4
MT1
MT2
Fuente: Elaboración propia en base a datos Gráfico 1 y 2 y a Lall, S. (2000).
Entre los períodos que verificaron una mayor intensidad de comercio, la década
de los cuarenta y primeros años cincuenta y luego, el trienio 2003-2005 se
correspondieron con una colocación creciente de productos primarios (lana y carne,
principalmente). En tanto, el tramo relativo a los setenta registró una mayor incidencia
de materias primas industrializadas, sobre todo, en el rubro del cuero.
Del lado de las compras a Estados Unidos, su evolución a precios constantes
tendió a mostrar una dinámica particular en los mismos tramos identificados para las
exportaciones. Pese a que la ponderación promedio de este país en las importaciones
locales de todo el período es de 15%, se advierten algunas etapas donde el
6
comportamiento de la serie se encuentra significativamente alejado de la media. Los
Gráficos 5 y 6 ilustran al respecto:
Gráfico 5
Gráfico 6
IMPORTACIONES URUGUAYAS
A ESTADOS UNIDOS
(m illones de dólares de 2005)
PARTICIPACIÓN DE IMPORTACIONES DE
URUGUAYA A ESTADOS UNIDOS
(m illones de dólares de 2005)
1200
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Comisión Honoraria del Contralor de Exportaciones e
Importaciones, de la Cámara Nacional de Comercio y Servicios y Anuarios Estadísticos de la Dirección
General de Estadística y Censos del Ministerio de Hacienda, de la Base de Datos de Comercio Exterior de
Latinoamérica (BADECEL, CEPAL) y del Bureau of Labor Statistics del U.S Departament of Labor.
El Gráfico 5 permite observar un marcado descenso de la serie de importaciones
entre 1929 y la SGM. Luego, los años de la guerra y su inmediata posguerra registraron
la mayor importancia relativa de las compras a Estados Unidos en la historia, incluso
convirtiéndose en el principal proveedor de la economía uruguaya. Desde entonces, la
serie se mantuvo relativamente estable y en un nivel considerablemente más bajo, solo
superado en los últimos años de la década de los setenta y primeros de los ochenta. La
década del noventa fue de crecimiento, aunque este culminó con el inicio de la recesión,
en 1999. En línea con esta evolución, en los años de la SGM y hasta 1953, la
participación de las importaciones provenientes de Estados Unidos en las compras
totales de Uruguay fue de, aproximadamente, 20% (Gráfico 6). Por otro lado, entre
1970 y 2005, el promedio se ubicó en 10%, en una senda que parecería estabilizarse en
el entorno de esa cifra.
Gráfico 7
TIPO DE CAMBIO REAL BILATERAL ESTADOS
UNIDOS-URUGUAY (Indice 2005=100)
250
200
150
100
50
2005
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
0
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Donnángelo y Millán (2006) e Instituto Nacional de
Estadísticas.
7
2005
1998
1991
1984
1977
1928
2005
1998
1991
1984
1977
1970
1963
1956
1949
1942
1935
1928
0
1970
200
1963
400
1956
600
1949
800
1942
1000
1935
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Los tres períodos de crecimiento exportador analizados comparten la
característica de haber comenzado con niveles de tipo de cambio real bilateral
superiores a la media y presentar un descenso posterior. (Gráfico 7). No obstante, es
importante subrayar que no en todos los períodos en los cuales el tipo de cambio
bilateral presentó un nivel superior a la media, se registró un ciclo de aumento de las
exportaciones hacia Estados Unidos. De esta forma, si bien el efecto del TCR sobre la
rentabilidad del exportador es indiscutible, no parecería ser un factor suficiente para
determinar por sí solo los flujos de comercio.
Una mirada al saldo de la balanza comercial de bienes, que resulta de las
tendencias analizadas, muestra la siguiente evolución:
Gráfico 8
SALDO BALANZA COMERCIAL
DE BIENES ESTADOS UNIDOS-URUGUAY
(en m illones dólares de 2005)
800
600
400
200
0
-200
-400
2005
1998
1991
1984
1977
1970
1963
1956
1949
1942
1935
1928
-600
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Comisión Honoraria del Contralor de Exportaciones e
Importaciones, de la Cámara Nacional de Comercio y Servicios y Anuarios Estadísticos de la Dirección
General de Estadística y Censos del Ministerio de Hacienda, de la Base de Datos de Comercio Exterior de
Latinoamérica (BADECEL, CEPAL) y del Bureau of Labor Statistics del U.S Departament of Labor.
Como se aprecia, el resultado comercial ha sido generalmente negativo, salvo en
tres oportunidades: la SGM y su inmediata posguerra; los años posteriores a la crisis de
1982 y el trienio 2003-2005. Asimismo, los saldos fueron particularmente deficitarios
en los años siguientes a la crisis de 1929, para los primeros años sesenta y durante la
década del noventa y hasta la crisis de 2002.
Los flujos de Inversión Extranjera Directa (IED)2 proveniente de Estados Unidos
tendieron a intensificarse durante los años de la SGM, período de profundización del
proceso de la sustitución de importaciones en el país. Sin embargo, no habrían
constituido el motor de las inversiones y su presencia tendió a asociarse, sobre todo, a la
posibilidad de captar los mercados internos protegidos.
La disponibilidad de datos estadísticos desde 1966 permite probar que la
relevancia de este tipo de vínculo con Estados Unidos ha tendido a ser bastante menor.
Considerando el período 1966-2003, la IED entrante neta de Estados Unidos en
Uruguay (es decir, la diferencia entre entradas y salidas netas) representó
Hasta 1966 la importancia de la IED norteamericana pudo aproximarse a través de fuentes secundarias.
A partir de ese año, se cuenta con información estadística proporcionada por fuentes norteamericanas
(Departamento de Comercio de los Estados Unidos).
2
8
aproximadamente 16% de las exportaciones de bienes del país hacia ese destino. En
cualquier caso, a partir de 1966 pueden distinguirse tres momentos de mayor intensidad
en la captación de IED estadounidense, que coinciden con momentos de similar auge en
Brasil y Argentina. Uno se ubica a fines de la década del setenta y los restantes durante
la década de los noventa. Los tres episodios se encuentran ligados a la liberalización
financiera y la apertura económica. En los setenta, se destaca especialmente, la
instalación de instituciones financieras. Durante los noventa, las inversiones se
realizaron en hotelería, restaurantes y cadenas de supermercados (BITTENCOURT y
DOMINGO, 2000).
También se identificaron flujos financieros o de “asistencia” que se canalizaron
al país través de diferentes programas: la Agencia Internacional para el Desarrollo
(USAID), el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA), el
Departamento de Estado y Otra Asistencia Económica, como por ejemplo, la de los
Cuerpos de Paz y la Asistencia Militar.
Los años de mayor concentración de “asistencia económica” del gobierno de
Estados Unidos a Uruguay correspondieron al período 1951-1976 (Gráfico 9). También
se registraron movimientos importantes a mediados de los ochenta y en menor medida,
en los primeros años de la década del noventa. Dentro del primer tramo y hasta 1958, en
el marco del “Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca” (TIAR, 1947), la
asistencia militar primó sobre la económica. Ya entre 1959 y 1970, con el desarrollo de
la “Alianza para el Progreso” (ALPRO, 1961), se verificó un claro aumento de la
asistencia económica, canalizada a través de la USAID y la USDA. Finalmente, entre
1971 y 1976 ambas asistencias registraron niveles similares.
Gráfico 9
ASISTENCIA DE ESTADOS UNIDOS A URUGUAY
(en m illones de dólares de 2005)
250
Asistencia Económica
Asistencia Militar
200
Alianza para el
Progreso
150
100
TIAR
Dictadura
50
2002
1998
1994
1990
1986
1982
1978
1974
1970
1966
1962
1958
1954
1950
1946
0
Fuente: Elaboración propia en base a datos de USAID, de “Latin America´s Development and the
Alliance for Progress” (OEA- CIES) y Bureau of Labor Statistics del U.S Departament of Labor.
Hasta aquí se ha intentado mostrar que, aunque las vinculaciones entre Estados
Unidos y Uruguay no fueron significativas en términos estructurales, han admitido
algunos momentos de mayor contacto. De acuerdo a lo relevado, los años comprendidos
entre 1939 y 1953; 1973 y 1978 y finalmente, entre 2003-2005 delimitan tres momentos
significativos en relación al comercio de bienes entre ambos socios. Por su parte, la
década del sesenta, con un comportamiento modesto del lado de los flujos comerciales,
verificó un incremento notorio de las relaciones financieras, constituyendo un cuarto
momento de interés.
9
¿Qué circunstancias explican que en cuatro ocasiones se haya producido una
alteración del comportamiento de largo plazo del relacionamiento entre ambos países?
En busca de posibles respuestas, en el siguiente apartado se indaga en los factores de
contexto e institucionales, ya sea formales (acuerdos o convenios) o informales
(coincidencia de grupos de presión e interés) que puedan contribuir a explicar los
momentos de auge del intercambio entre ambos socios.
3. Una mirada detrás de las cifras
3.1. “Una relación especial”: 1939-1953
Como se planteó anteriormente, durante los primeros años de la SGM las exportaciones
uruguayas hacia Estados Unidos presentaron un fuerte incremento. Los principales
productos exportados fueron las lanas tanto sucias como lavadas o semilavadas.
Analizando este crecimiento desde el punto de vista del contenido tecnológico, se
visualiza que el incremento de las corrientes exportadoras generó un proceso de caída
en el contenido tecnológico de las mismas, con predominio de los productos primarios y
de las manufacturas basadas en productos primarios agropecuarios.
Gráfico 10a
Gráfico 10b
EXPORTACIONES A ESTADOS UNIDOS
POR CONTENIDO TECNOLÓGICO AÑO 1938
RB1
48%
MT2
2%
EXPORTACIONES A ESTADOS UNIDOS
POR CONTENIDO TECNOLÓGICO AÑO 1943
PP
80%
OTROS
3%
RB1
17%
LT1
2%
OTROS
1%
PP
47%
Fuente: Elaboración propia en base a datos Gráfico 1 y 2 y a Lall, S. (2000).
La convergencia de intereses entre ambos socios en el período se cristalizó con el
Acuerdo Comercio que suscribieron en 1942 y que rigió hasta 1953 (año en el que fue
denunciado por ambos países). El Mensaje del Poder Ejecutivo al Consejo de Estado
(julio, 1942) explicaba que la firma del Acuerdo aseguraba que
Las carnes preparadas y conservadas, el extracto de carne,… los cueros y pieles se
beneficiarán por el convenio con rebajas arancelarias del 50% sobre los derechos
actuales. Ciertos tipos de lanas gozarán igualmente de franquicias aduaneras que
van desde el 41 al 53%” (Ministerio de Relaciones Exteriores, 1948).
En 1949 se firmó un nuevo tratado, esta vez referido a los derechos y garantías de las
inversiones extranjeras entre ambos países. El acuerdo procuraba facilitar los flujos de
inversión y el tráfico de las personas.
10
Por su parte, el stock de IED norteamericana en Uruguay se había reducido 22% entre
1936 y 1940. Sin embargo, de acuerdo a Henry Finch, “la “desinversión” neta de la
década del treinta fue seguida en la década posterior por un rápido aumento en los
valores nominales de las inversiones directas de los Estados Unidos en el Uruguay”
(Finch, 2005, p. 193). En 1948, el stock de inversión norteamericana en el país casi
triplicaba el existente en 1940. El máximo de IED se situó alrededor del año 1950 y
estuvo estrechamente vinculado a la ampliación de los frigoríficos “Swift” y “Artigas”
en 1945 y en 1950.
Asimismo, en 1941 Uruguay obtuvo un crédito de Estados Unidos, por 17 millones de
dólares destinado a la compra de armamentos y materiales de guerra, siendo el primer
país amparado por la “Ley de Préstamo y Arriendo” (1941). Un año después, se negoció
una operación de crédito con el Export-Import Bank (EXIMBANK) por 20 millones de
dólares, aunque finalmente no fue empleado (NAHUM et al, 1993).
A principios de la década del cincuenta, siguiendo el espíritu del “Punto IV” del
Mensaje al Congreso realizado por el Presidente Harry Truman (1949), Estados Unidos
ofreció a Uruguay asistencia técnica para el desarrollo industrial. Como resultado,
ambos países suscribieron en 1951 un Acuerdo, sin embargo, el mismo no logró
concretarse (BERTONI, 2004, p. 15).
¿Qué buscaba Estados Unidos? En un principio, su estrategia consistió en alentar la
neutralidad de los países latinoamericanos frente a la SGM. Promovió la creación de un
sistema defensivo continental a través del Tratado Interamericano de Asistencia
Recíproca (TIAR) y generó instancias para el incremento de su actividad comercial con
la región. En cambio, ya con su ingreso a la contienda bélica (en 1941), sus intereses se
concentraron definitivamente en la guerra y, posteriormente, en el reordenamiento
mundial, tanto en los aspectos políticos como los económicos.
En este marco, los mayores conflictos de Estados Unidos en la región respondieron al
mantenimiento de la posición de neutralidad de Argentina a partir de 1941. De hecho,
las relaciones entre ambos países no eran buenas desde la época del Presidente Agustín
Pedro Justo (1932-1938), debido a su apoyo a los regímenes fascistas de Alemania,
Italia y Portugal. Esta situación se agravó con el ascenso del Grupo de Oficiales Unidos
(GOU) en 1943 y con la idea de Juan Domingo Perón, por aquel entonces Secretario de
Trabajo, de generar una política de acuerdos subregionales como forma de incrementar
su influencia en la región. Con la asunción de Perón como Presidente y el lanzamiento
de su política de “tercera posición” (1947), las relaciones con Estados Unidos
alcanzaron su máximo nivel de tensión, aunque esta iría decayendo desde entonces3.
Oddone (2004) señala que la causa de los mayores enfrentamientos entre Estados
Unidos y Argentina durante los cuarenta se debía a la traba que imponía este último país
a tres tipos de intereses norteamericanos: el de la formación de una alianza contra el
nazi-fascismo; la consolidación de su poder en el conjunto de América Latina
(resumidas en las discusiones acerca del TIAR) y el desplazamiento de Gran Bretaña, ya
3 El endurecimiento de la política anticomunista de Estados Unidos con el gobierno de Eisenhower (con
la que el anticomunismo de Perón se enmarcaba mejor), la debilidad económica Argentina después de la
crisis de 1951 y 1952 y la propia Ley de Inversiones de 1953, facilitando el ingreso de capitales
norteamericanos en algunos sectores claves de la economía Argentina, contribuyeron al entendimiento
(RAPOPORT, 2000).
11
que históricamente Argentina había representado el eje de las actividades británicas en
el continente. En medio de estos conflictos “Uruguay es visto por el Departamento de
Estado como un pequeño país democrático convertido en un obstáculo a las ambiciones
del gobierno argentino en el Cono Sur” (Oddone, 2004, p. 8).
La posición de Uruguay. Varios factores marcan la afinidad de Uruguay hacia Estados
Unidos en el marco de la guerra. Durante la “Conferencia Internacional de Estados
Americanos” (Panamá, 1939), se transformó en el interlocutor latinoamericano de
Estados Unidos, marcando su alineamiento incondicional en pos de la declaración de
neutralidad del continente. Al año siguiente, en la reunión de La Habana, se unió a la
declaración de “asistencia recíproca y cooperación defensiva de las naciones
americanas”, en respuesta a una posible agresión extra-continental. Surgiría más tarde la
iniciativa norteamericana de instalar bases áreas y navales en puntos estratégicos del
continente, siendo Uruguay uno de los lugares elegidos. La propuesta originó
discusiones parlamentarias y un áspero debate político, que fue recrudeciendo entre
1940 y 1944, culminando con el rechazo a la construcción de las bases. En tanto, la
construcción del Aeropuerto de Carrasco, que permitía la llegada de aviones de gran
porte al Sur de América Latina, era concretada con ayuda financiera, técnica y militar de
Estados Unidos.
La entrada de Estados Unidos al conflicto bélico mundial consolidó las relaciones entre
ambos países. En la “Conferencia de Río de Janeiro”, que tuvo lugar pocas semanas
después, se “recomendó” a los países la ruptura de relaciones con los países del Eje. El
Canciller de Uruguay, A. Guani, logró que el gobierno uruguayo fuera el primero en
aceptar la recomendación y concretarla en 1942. En ese año se firmó el Acuerdo
Comercial con Estados Unidos, el Canciller Guani realizó una gira por ese país cerrando
diversos acuerdos y Montevideo fue elegida como sede del “Comité Consultivo de
Emergencia para la Defensa Política del Continente”4.
Hacia mediados de los cincuenta muchas de las condiciones que habían enmarcado la
intensificación de las relaciones con Estados Unidos fueron cambiando. Desde el punto
de vista político, el ascenso del presidente Eisenhower redefinió la política internacional
norteamericana con mayor énfasis en la lucha contra el comunismo, situación más
cómoda para Argentina, debido a las inclinaciones ideológicas del gobierno peronista.
Así, Uruguay fue perdiendo importancia como aliado estratégico en la región. En el
plano nacional, el auge de la Industrialización por Sustitución de Importaciones, fue
fortaleciendo las posturas comerciales proteccionistas5. En términos comerciales, las
exportaciones diminuyeron de forma más veloz que las importaciones y en 1953 se
derogó el Acuerdo Comercial de 1942, esgrimiendo como justificación el ingreso de
Uruguay al sistema del GATT.
4
Bajo este régimen, en 1944 el Embajador norteamericano, W. Dawson, solicitó al Secretario de Estado
que la marina estadounidense enviara a Uruguay buques de guerra para desestimular cualquier intento de
Golpe de Estado (RODRÍGUEZ AYÇAGUER, 2004).
5
La discusión del Tratado de 1949 indica que el gobierno de Batlle Berres apuntaba hacia
consideraciones proteccionistas para apoyar su aprobación. Estos mismos intereses deben haber jugado
algún papel en la denuncia del Acuerdo Comercial de 1942 en 1953. Para ese año, el proceso de
industrialización había cambiado relativamente poco el patrón de exportación de Uruguay. En el caso de
Estados Unidos aproximadamente 65% de las exportaciones de bienes continuaba concentrado en lanas
lavadas o semilavadas, mientras que los tops (que representaban un incremento en la cadena de valor)
solo constituían 11%.
12
En síntesis. La intensidad de las relaciones entre Uruguay y Estados Unidos en el
período se explica tanto por respuestas de política, como por condicionantes que
podrían denominarse “exógenas”. Entre las primeras, aparece el alineamiento de
Uruguay con los intereses de Estados Unidos en el continente y su rol en el
enfrentamiento con el gobierno peronista. Entre las segundas, jugó la SGM, que limitó
los mercados potenciales de exportación uruguaya, desplazando sobre todo al Reino
Unido y las fuentes de financiamiento externo.
De los datos parecería desprenderse que los acuerdos comerciales y demás arreglos
concretados en esos años habrían reflejado tanto la necesidad de Estados Unidos de
asegurarse un flujo de productos primarios durante la SGM, como la obtención de una
posición privilegiada (un “premio”) por parte de Uruguay, como socio “modelo en la
región”. Resta por comprender cabalmente qué factores operaron en la evaluación de los
resultados obtenidos y cómo se dio el proceso de denuncia de los acuerdos y su
incidencia en el fin de la “relación especial”, en sus aspectos comerciales. Un dato
relevante en este sentido es que algunos de los principales grupos de presión locales
(fundamentalmente los ganaderos) visualizaban con mayor agrado la relación con el
Reino Unido, debido a los vínculos históricos, que con Estados Unidos, que pese a los
avances procesados en estos años, continuaba visualizándose como una economía
competitiva.
3.2. Los años sesenta y la ALPRO
Tras el impasse de la SGM y su inmediata posguerra, la participación de Estados
Unidos en las exportaciones totales durante los años sesenta fue 12%, con una leve
tendencia al descenso. Sin embargo, Estados Unidos continuó siendo el principal
proveedor de la economía uruguaya, aunque tanto el monto de las compras como su
ponderación en las importaciones totales fueron menores que en el período anterior.
Como resultado, el saldo de la balanza comercial de bienes con Estados Unidos fue
negativo, acumulando en la década un déficit equivalente a 919 millones de dólares de
2005. En contraste con estas cifras, la puesta en marcha de la ALPRO significó un
desarrollo considerable de los flujos financieros –públicos- entre los dos países. De
acuerdo a cifras de CIES-OEA (1973), la autorización de préstamos y donaciones de
esta fuente para Uruguay entre 1961-1970 ascendió a 1.510 millones de dólares de
2005.
En lo estrictamente comercial, los intercambios regulados por acuerdos se refirieron
centralmente, a compras de bienes por parte de Uruguay a Estados Unidos a través de la
la “Ley de Desarrollo y Asistencia del Comercio Agrícola (480)” o mediante la
aplicación de algunos fondos de la ALPRO. Ambas modalidades de compra
contribuyeron a explicar la lenta caída de las importaciones norteamericanas.
Con relación al primer mecanismo, Uruguay firmó el “Convenio sobre productos
agrícolas” en 1959, por el que Estados Unidos financiaría la compra de excedentes
agrícolas producidos en ese país. Estados Unidos se comprometía a utilizar los pesos
acumulados por estas ventas para “financiar proyectos que fomenten el desarrollo
económico”, de acuerdo a los fines señalados en la Ley6. El acuerdo estableció que se
Convenio sobre Productos Agrícolas; Convenios Suplementarios y Notas Adicionales, en “Tratados y
Convenios Internacionales”, Secretaria del Senado, 1995; Tomo correspondiente al año 1959: 99.
6
13
destinarían a ese fin, la mitad de los pesos acumulados por las compras uruguayas de
estos excedentes7. Utilizando el segundo mecanismo, Uruguay importó maquinarias e
instrumentos para la extracción de minerales, bienes de capital para el desarrollo de la
producción industrial y maquinarias de riego y fertilizantes para el “Programa de
radicación de los colonos en el medio rural”.
Del lado de las relaciones financieras, en 1961 se firmó el “Acuerdo sobre garantías
para las inversiones de capitales norteamericanos en el Uruguay” que regulaba, también,
las transferencias de moneda extranjera y nacional entre ambos países. El convenio
establecía mecanismos favorables a las transferencias de los fondos e instauraba un
árbitro único, elegido por acuerdo entre los países, para la resolución de conflictos.
Con relación a la ALPRO, su definición y propósito fue presentado al Congreso
norteamericano en 1961 por el Presidente John Fitzgerald Kennedy y ante las
Repúblicas americanas en la “Cumbre Panamericana de Punta del Este” (Uruguay).
Canalizaba un total de 131.000 millones de dólares de 2005, esperando se aplicaran a
que Latinoamérica completara sus propios esfuerzos para el logro del desarrollo
económico (GIL, 1975).
Del financiamiento total que llegó al país por este concepto, 42% correspondió al
componente de ayuda8. Los fondos podían ser prestados tanto por el gobierno de los
Estados Unidos (a través de USAID, EXIMBANK, la Ley 480 u otras fuentes), por
instituciones multilaterales de crédito o por países de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). En el caso de Uruguay, la principal
fuente fueron los programas del gobierno de los Estados Unidos.
Algunos de los fines a los que se aplicaron los préstamos y donaciones recibidos fueron
proyectos dedicados a la construcción de viviendas del Banco Hipotecario, la
realización del Plan de Desarrollo Económico de la Comisión de Inversiones y
Desarrollo Económico (CIDE); la implementación de programas para la capacitación
empresarial de pequeñas y medianas empresas por parte del Banco República y del
Ministerio de Industria. También se orientó a programas para el desarrollo rural con el
Ministerio de Ganadería y Agricultura y para el equipamiento y capacitación de la
policía, a través de diversos programas con el Ministerio del Interior.
Por su parte, entre 1961 y 1970, la Asistencia Militar a través de la USAID alcanzó 166
millones de dólares de 2005, lo que implicó un descenso respecto a la década anterior,
en que ascendió a 187 millones.
Los intereses de Estados Unidos. Con el triunfo de la Revolución Cubana en 1959 y su
rápido acercamiento al bloque socialista, siguiendo a Fernández, la preocupación de
Estados Unidos hacia el continente creció y cambió de orientación: “el peligro
7
Entre las obras financiadas se destaca la ampliación del sistema telefónico de Montevideo (UTE), los
intercambios educacionales, la reparación de las rutas Nº1 y Nº101, dañadas por las inundaciones de
1959; la ampliación de la Usina de Purificación de agua potable de Montevideo (OSE), la construcción
del puente sobre el Río Yí y de los accesos a la ciudad de Durazno. Los préstamos fueron canalizados a
través del EXIMBANK.
8
La expresión “componente de ayuda” es utilizada por CIES-OEA y refiere a la diferencia entre el valor
presente neto de los préstamos en condiciones de mercado con el valor presente neto de los préstamos en
las condiciones más “blandas” otorgadas por la ALPRO.
14
principal yo no es el comunismo soviético sino sus agentes internos, y la derrota de este
no se logrará sino se derrota también a las causas que generan su desarrollo, es decir
la pobreza generalizada” (Fernández, 1986, p. 199-200). En estos años, la política
hacia Latinoamérica siguió dos líneas: el combate a los movimientos o partidos que
rechazaban a Estados Unidos y el combate a las causas que generaban el contexto para
su éxito. Justamente, en este último sentido se encuadraba tanto la ALPRO como las
ayudas militares a los gobiernos de la región.
La asunción de Richard Nixon como Presidente en 1969, provocó un cambio en las
políticas de la “Alianza”, ya que era partidario de brindar más importancia al “comercio
que a la ayuda” (GIL, 1975), con lo que el período de influencia de la “Alianza para el
Progreso” se fue diluyendo hacia 1970.
La posición de Uruguay La recepción de fondos provenientes de la “Alianza” se dio en
el marco de los dos gobiernos con mayoría del Partido Nacional, desde 1959 hasta el
1967. Todo el período estuvo signado por un persistente estancamiento económico, con
un producto que caía o crecía a tasas muy cercanas a cero, crecientes desequilibrios en
el plano externo y fiscal y la aceleración del proceso inflacionario. Por lo tanto, la
recepción de los capitales estadounidenses fue vista como un importante catalizador en
el diseño y ejecución de un cambio en la orientación de la política económica nacional,
tendiente a recuperar el crecimiento.
De hecho, en 1960, por iniciativa del Ministro de Hacienda, Juan Azzini, se creó la
CIDE, a efectos de formular planes orgánicos de desarrollo económico. Al año
siguiente, el gobierno realizaría gestiones para lograr la presencia de una misión técnica
internacional, a través de la ayuda anunciada por Kennedy en marzo de ese año, aún
antes del pronunciamiento oficial realizado en la reunión de Punta del Este. La
articulación con la ALPRO, principalmente a través del trabajo de la CIDE pero
también por las otras vías referidas, fue muy controvertida en el plano local, tanto para
los partidos políticos de oposición como por las organizaciones de la sociedad civil.
Mientras el Partido Nacional veía en la CIDE una oportunidad para mantener la mayoría
lograda en las elecciones, el Partido Colorado la entendía como una maniobra política
del oficialismo, reaccionando con desconfianza. La izquierda veía en la Alianza una
estrategia más de penetración del “imperialismo norteamericano”. En cuanto a las
organizaciones de la sociedad civil, la Comisión Coordinadora del Desarrollo
Económico (COMCORDE), que reunía a las cámaras empresariales, se encontraba afín
a la idea de planificación indicativa e ideológicamente no se oponía a la ayuda
norteamericana. Por su parte, el movimiento obrero (representado, desde 1965, por la
Central Nacional de Trabajadores, CNT) rechazaba la influencia de Estados Unidos,
posición en que influía fuertemente la postura de los partidos políticos de izquierda.
(GARCÉ, 2002).
En síntesis. Pese a la dinámica adoptada por las relaciones financieras entre Uruguay y
Estados Unidos en el período, las mismas se mantuvieron en la órbita de las “ayudas”.
Su aplicación a la ejecución de diversas obras no fue motivación suficiente para
impulsar la redefinición de la estrategia comercial de inserción en aquel país, ni de parte
del gobierno, ni de parte de los empresarios locales.
15
Por su parte, sin grandes problemas de relacionamiento con Argentina y con Brasil,
Estados Unidos no pareció percibir en Uruguay un aliado significativo para el desarrollo
de su estrategia en el continente. En este sentido, tampoco procuró afianzar vínculos
más allá de los definidos por la propia ALPRO.
Del lado de Uruguay, si bien a partir de 1959 comenzaron los intentos de reajuste en
dirección de liberalizar y abrir la economía, su efectiva concreción fue varias veces
pospuesta por el gobierno. Obstáculos como las presiones sociales de los grupos
perjudicados o la propia carencia de divisas para llevar adelante cualquier cambio de
política, explicaron esta dilatación. El sector ganadero exportador tenía sus intereses
todavía centrados en el Reino Unido, mientras que para la industria protegida y las
clases trabajadoras, la apertura y la liberalización representaban pérdidas. Esta
configuración de intereses y percepciones parece haber influido en la ausencia de una
búsqueda, tanto por parte del Estado como por parte de los propios privados, de una
inserción comercial en el mercado norteamericano.
3.3. Relaciones peligrosas: 1973-1978
Tanto las exportaciones a Estados Unidos como las importaciones de ese origen
registraron un significativo crecimiento en estos años. Como consecuencia, el país
conquistó nuevos saldos de la balanza comercial positivos con este socio, quebrando la
tendencia deficitaria que parecía definitivamente instalada. En particular, el saldo
acumulado de la balanza comercial de bienes para los seis años del período registró un
superávit de 13 millones de dólares de 2005.
Gráfico 11a
Gráfico 11b
EXPORTACIONES A ESTADOS UNIDOS
POR CONTENIDO TECNOLÓGICO AÑO 1972
EXPORTACIONES A ESTADOS UNIDOS
POR CONTENIDO TECNOLÓGICO AÑO 1978
LT1
65%
LT2
2% MT3
1%
HT2
1%
RB2
4%
LT1
82%
PP
30%
PP
12%
RB1
3%
Fuente: Elaboración propia en base a datos Gráfico 1 y 2 y a Lall, S. (2000).
Desde el punto de vista de su composición tecnológica, el significativo crecimiento de
las exportaciones se verificó en conjunto con un incremento en el contenido tecnológico
de las mismas, fundamentalmente hacia las manufacturas de bajo contenido tecnológico
del rubro de vestimenta (prendas de cuero, calzado y artículos de viaje).
En esta etapa, los socios tampoco suscribieron acuerdos comerciales bilaterales. Las
negociaciones continuaron coordinándose a nivel multilateral bajo las regulaciones del
GATT, y en particular, sujeto a la Ronda Tokio, que se abrió en 1974. En ese mismo
año, Estados Unidos implementaría el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). El
16
programa excluía, sin embargo, productos considerados “sensibles”. Otros productos se
retiraron del SGP durante los primeros años de aplicación. Este es el caso de las prendas
de cuero que Uruguay vendía a Estados Unidos, que se retiraron del SGP a comienzos
de 1979 y pasaron a estar gravadas con un arancel de 6%.
Desde el punto de vista de Uruguay, el gobierno dictatorial, que se inició en 1973,
buscó solucionar el grave desequilibrio en las cuentas externas a través de una
importante presencia del Estado, orientada a modificar la estructura productiva, así
como los patrones de comercio exterior, de distribución del ingreso y de precios
relativos (entre ellos el salario real). Se trató de un intervencionismo reestructurador, tal
como fuera definido por Notaro (1984), que se extendió hasta 1978.
Se llevó adelante una política de promoción de exportaciones “no tradicionales” que
intentó alterar las condiciones de rentabilidad de las ramas industriales, para que se
orientaran al mercado externo. Se aplicó una amplia variedad de instrumentos:
prohibición de exportación de materias primas de las industrias que se quería fomentar;
impuestos a las exportaciones de algunas materias primas de escaso valor agregado;
aplicación de un régimen de admisión temporaria para el procesamiento de insumos.
Adicionalmente, el Estado regulaba los salarios y los aportes a la seguridad social,
asegurando una reducción persistente del salario medido en dólares. Otro pilar de la
estrategia residió en la concesión directa de reintegros a las exportaciones, que variaban
entre 20% y 50% del valor FOB de exportación9 (MACADAR, 1980).
Sin embargo, pese a esta exitosa inserción, la evolución de las exportaciones a Estados
Unidos y su participación en el total, se retrajeron desde 1979, fundamentalmente a
partir del descenso de la colocación de los rubros antes mencionados. En ese año,
Estados Unidos introdujo derechos compensatorios a los productos del cuero
provenientes de Uruguay. Estos quedaron sin efecto una vez que Uruguay estableció
impuestos a estas exportaciones, conduciendo a un re-direccionamiento de las ventas
hacia Europa. El efecto conjunto de la suspensión del régimen de promoción de
exportaciones y las mayores dificultades de acceso al mercado de Estados Unidos,
determinaron que la participación de estos bienes en el total de las exportaciones de
Uruguay pasara de 13% a 8,5% entre 1978 y 1979.
En palabras de Davrieux “la política económica que había transferido al sector
cuantiosos recursos a través de un bombardeo de estímulos durante un período en que
los mercados externos no planteaban grandes restricciones, los retiró prácticamente en
su totalidad cuando la colocación de los productos se hacía más difícil” (DAVRIEUX,
1983, p. 177).
Pese a la mayor dinámica de las exportaciones a Estados Unidos durante 1974 y 1978,
es importante destacar, que el eje de la reinserción internacional del país se situó en la
región. Desde este momento y por el resto del siglo, Brasil se convertiría en el principal
destino de las exportaciones uruguayas, acompañado por una participación significativa
de las compras de Argentina. La consolidación de estos resultados estuvieron
Es importante aclarar que en este artículo no se analizan los efectos totales de la política de promoción
de exportaciones del período ni se discuten o interpretan sus fundamentos ni mecánica, criticados en la
literatura sobre el tema. El énfasis aquí, reside solamente en evidenciar el impacto de estas decisiones de
política sobre rubros de exportación que se dirigieron hacia Estados Unidos.
9
17
determinados por el Convenio Argentino Uruguayo de Cooperación Económica
(CAUCE, 1974) y el Protocolo de Expansión Comercial con Brasil (PEC, 1975).
En el plano financiero, los vínculos entre Uruguay y Estados Unidos se presentaron,
aunque en forma menos directa que en períodos anteriores. Uno de los contactos más
claros tuvo que ver con la asistencia militar. Los datos de la USAID señalan el
otorgamiento de fondos equivalentes a 180 millones de dólares de 2005 para el período
de diez años terminados en 1976. La ayuda militar desaparecería en 1976 debido a la
votación de la enmienda Koch en el Congreso de Estados Unidos, que cortó la
asistencia militar10.
El otro lazo vino por el lado de la “Operación compra de carteras” de 1982, en que el
Estado uruguayo adquirió los derechos en garantía que cada banco tenía sobre sus
deudores. De esta forma, y tras la aprobación y generalización de la operación, cuatro
de los cinco bancos de capital norteamericano vendieron parte de sus carteras. Del total
de fondos destinados a la compra de carteras, solamente 35% fue destinado a bancos
que continuaron operando y el 72% de este monto fue dirigido a bancos de capitales
norteamericanos (STOLOVICH, 1986: 38).
Entre las relaciones menos directas, puede suponerse una importante presencia de
capitales norteamericanos en los abundantes flujos financieros que caracterizaron la
década del setenta. En cuanto a la IED, Uruguay, al igual que Argentina y Brasil,
recibió un flujo importante de inversión proveniente de Estados Unidos en este período.
¿Cuáles fueron los intereses de Estados Unidos? Con el ascenso de Nixon, comenzaría
un período de “distensión” en el conflicto con la Unión Soviética y en este marco, se
produjo un cambio de la política norteamericana hacia Latinoamérica. A partir de
entonces, se erigiría un fuerte apoyo a las Fuerzas Armadas y a los gobiernos
autoritarios. De acuerdo a Fernández, este cambio significó que
El escalón más bajo de la confrontación militar Este-Oeste, el de la guerra de
guerrillas, fuera llevado adelante ya no por tropas norteamericanas directamente
sino por las fuerzas de seguridad (policía y Fuerzas Armadas actuando
conjuntamente) originarias del país en conflicto, comprometiéndose los Estados
Unidos a dar asesoramiento, entrenamiento y equipo para tal lucha”
(FERNÁNDEZ, 1986, p. 35 y 36).
Este viraje refleja la superación de la idea que primaba en los sesenta, sobre la
necesidad de mejorar las causas sociales que llevaban a los levantamientos armados. Se
pasaría, ahora, a privilegiar una estrategia deliberada de fortalecimiento de las Fuerzas
Armadas de los países de la región, en el combate a los “enemigos internos”.
A partir de 1976, y debido a la presión y denuncia internacional, el gobierno de Estados
Unidos dejó de apoyar explícitamente al gobierno autoritario de Uruguay en el plano
militar. El Congreso de Estados Unidos votó en 1976 la enmienda Koch que limitaba la
ayuda militar a este país. La “falta de interés” se proclamó en el año del Golpe de
10
El argumento del Congreso de Estados Unidos fue que la dictadura uruguaya era tan represiva como la
chilena y que no poseía una importancia estratégica grande para los Estados Unidos (FERNÁNDEZ,
1986). Aún así, desde Uruguay, inclusive el propio gobierno militar, entendió el hecho como fruto de la
presión por las violaciones de los Derechos Humanos realizadas por la dictadura militar.
18
Estado en Argentina, que marcó la implementación del Plan Cóndor en todos los países
del Cono Sur.
¿Y en Uruguay? La actuación de las Fuerzas Armadas recibía el apoyo del gobierno de
Estados Unidos. Sus “vasos comunicantes” fueron las actuaciones del Embajador
norteamericano, la estación de la CIA radicada en Uruguay, los programas de asistencia
a la policía y los programas de asistencia militar. Los programas de ayuda policial
incluían cursos de agentes uruguayos en diversas academias de Estados Unidos. Dentro
de la ayuda militar se implementó el Programa de Asistencia Militar (equipos, servicio
y entrenamiento), las Ventas Militares y las Exportaciones Comerciales (para el
comercio de armas) y el Entrenamiento Militar (FERNÁNDEZ, 1986).
En síntesis. La dictadura uruguaya intentó implementar un plan de liberalización y
apertura. Sin embargo, la fuerte restricción externa generó la necesidad de fomentar de
forma efectiva las exportaciones y reconvertir la industria protegida y orientada al
mercado interno para promover su inserción internacional, como primer paso para
equilibrar las cuentas externas.
Con los incentivos proporcionados por la política de promoción de exportaciones, se
logró por algunos años acceder al mercado norteamericano, fundamentalmente en
productos manufacturados. Sin embargo, el cambio en las condiciones internacionales y
el cese de la propia política de promoción, terminó cuestionando la sostenibilidad de los
mercados obtenidos. El caso de la industria del cuero es paradigmático en este sentido:
Por el otro lado, el flujo de asistencia económica con fines militares concentró el mayor
interés para el gobierno.
Siendo Uruguay un socio poco relevante en la región, la ayuda recibida de Estados
Unidos se enmarcó en un plan político más vasto y ambicioso, con eje en países como
Argentina, Brasil o Chile.
3.4. “La vaca gana”: el trienio 2003-2005
Entre 1999 y 2002, el país fue sacudido por una fuerte crisis, cuyo primer síntoma de
recuperación provino del plano externo. La restitución del comercio exterior en 2003
fue acompañada por cambios en los mercados de destino de las colocaciones
uruguayas. En 1998, 52% de las exportaciones de bienes se dirigían hacia Brasil o
Argentina. Tras la crisis, el principal comprador pasó a ser Estados Unidos. No
obstante, las importaciones continuaron realizándose desde la región.
La razón del crecimiento residió en dos puntales: el incremento de las ventas de carne,
derivadas de los problemas sanitarios en los mercados internacionales y las
exportaciones de combustibles, ligadas a los desequilibrios internos en los mercados de
nafta y gasoil. En el trienio 2003-2005, la balanza comercial de bienes del país con
Estados Unidos acumuló un superávit por 944 millones de dólares.
19
Gráfico 12a
Gráfico 12b
EXPORTACIONES A ESTADOS UNIDOS
POR CONTENIDO TECNOLÓGICO AÑO 2002
EXPORTACIONES A ESTADOS UNIDOS
POR CONTENIDO TECNOLÓGICO AÑO 2005
RB1
10%
LT1
34%
RB2
5%
RB2
18%
LT2
5%
RB1
22%
PP
64%
otros >MT1
5%
PP
29%
LT1
6%
LT2
2%
Fuente: Elaboración propia en base a datos Gráfico 1 y 2 y a Lall, S. (2000).
Desde el punto de vista tecnológico, el proceso de crecimiento de las exportaciones en
2003-2005, implicó un descenso en el contenido tecnológico de las exportaciones
uruguayas, fundamentalmente basado en la caída de la participación del rubro bienes
manufacturados de bajo contenido tecnológico y el incremento muy significativo del
rubro productos primarios.
En los noventa, las relaciones comerciales entre Uruguay y Estados Unidos habían
quedado enmarcadas en la fórmula de “4+1” definida en el MERCOSUR11 y luego,
circunscriptas en la propuesta plurilateral del ALCA.
Recién a principios de los 2000, durante el gobierno de Jorge Batlle (2000-2004), las
relaciones bilaterales comenzaron a transitar por una verdadera revitalización. Entre la
visita realizada por Batlle a la Casa Blanca en 2001 y 2005, diversos hechos fueron
pautando el mayor vínculo entre ambos países. La aprobación del Congreso
norteamericano de un “crédito puente” para Uruguay durante la crisis de 2002, la
negociación y posterior aprobación de las condiciones sanitarias para el ingreso de
carnes uruguayas al mercado estadounidense (2003) y la firma de un Tratado Bilateral
de Inversiones (2005) fueron clave en esta nueva fase de acercamiento. Sin embargo,
hasta ese año los socios no habían firmado ningún acuerdo de comercio.
El caso de la carne reviste algunos elementos significativos para el análisis de las
relaciones comerciales entre los socios. En 2001, Uruguay volvió a tener casos de fiebre
aftosa que impedían el ingreso de su carne a los mercados no aftósicos, entre ellos el
estadounidense. A partir de entonces, el gobierno desplegó una estrategia
específicamente orientada a ingresar a ese mercado, nombrando un Agregado Comercial
en la Embajada uruguaya en Washington. Dos años más tarde, esta medida alcanzaría su
objetivo y en mayo de 2003, seis días después de que el organismo internacional
competente declarara a Uruguay bajo el estatus sanitario de “país libre de aftosa con
vacunación” (22 de mayo de 2003), se logró el ingreso al mercado de Estados Unidos.
Mediante un Acuerdo entre el MERCOSUR y Estados Unidos en 1991 se creó un Consejo que
intentaría promover las relaciones comerciales entre el bloque y Estados Unidos, aunque poco tiempo
después este proceso paso a desarrollarse dentro del marco del ALCA
11
20
En la conferencia en que el presidente Batlle anunció el acontecimiento, no dudó en
agradecer la actuación de los servicios técnicos de Estados Unidos y de las autoridades
políticas encabezadas por el presidente Bush, ni de expresar su deseo de continuar las
negociaciones comerciales con ese país en otros temas.:
“las cosas se han dado como el Presidente Bush nos lo dijo, en función no
solamente de su expresa voluntad, sino en función de cómo recibimos de parte de
todos los sectores de la Administración” (Presidencia de la República, 2003).
Con respecto a los flujos de IED, durante la década del noventa el ingresó al país de la
misma fue en mayor cantidad a la registrada históricamente, aunque la entrada no fue
continua. Pueden distinguirse dos oleadas: una, durante 1991-1992 y otra, mayor, entre
1996-1999.
En cuanto a los flujos de asistencia financiera, la crisis de 2002 marcó otro hito, debido
a la concesión de Estados Unidos a Uruguay de un crédito puente por 1.500 millones de
dólares, que permitió la sanción de la Ley de Fortalecimiento del Sistema Bancario.
Desde el punto de vista del sistema financiero internacional, la resolución de la crisis
uruguaya marcó una diferencia con el caso de Argentina y se insertó en la discusión del
FMI con el Tesoro de los Estados Unidos, proponiéndose como modelo para otros
países. Al respecto, el BID plantea que:
“la disposición de los organismos multilaterales para proporcionar respaldo
financiero a Uruguay [tuvo] dos razones. En primer lugar, se percibía que la crisis
uruguaya era un contagio de la argentina. En segundo, y quizá más importante,
Uruguay no declaró la cesación de pagos de sus obligaciones de deuda externa con
el sector privado” (BID, 2005)
Al tiempo que se sucedían estos episodios, Uruguay negociaba con Estados Unidos un
Tratado Bilateral de Inversión. La propuesta comenzó a concretarse en 2003, tras la
reunión de la Cumbre Ministerial del ALCA (Miami, Estados Unidos). El cambio de
gobierno en 2005 no impidió la aprobación parlamentaria de este Tratado, que fue
sancionado por el Parlamento uruguayo, en diciembre de ese año.
En ese entonces, comenzó a evaluarse la posibilidad de suscribir un TLC. Si bien en
2006, esto fue descartado, a principios de 2007 se suscribió un Acuerdo Marco para el
Comercio e Inversión (TIFA, por sus siglas en inglés), encomendándose a una
Comisión Especial el estudio de la manera de incrementar los flujos comerciales y
financieros entre los dos países.
Los intereses de Estados Unidos Estados Unidos incorporó los TLC, como una forma
importante de regulación de su inserción internacional, más allá de la continuidad de sus
negociaciones multilaterales en la Ronda Doha (2001) de la OMC.
En América Latina, inauguró esta política con la firma del TLCAN en 1993. Al año
siguiente, el gobierno estadounidense propondría a todos los gobiernos de América, con
excepción de Cuba, la constitución de un Área de Libre Comercio de las Américas
(ALCA), esto es, una zona de libre comercio que iría desde Canadá hasta Argentina.
21
Las demoras en las negociaciones del ALCA y las fuertes críticas al proyecto realizadas
por algunos países latinoamericanos en la “IV Cumbre de las Américas” de Mar del
Plata (2005), incentivaron el avance de las negociaciones regionales vía TLC.
Los objetivos detrás de esta estrategia no necesariamente se orientan a conseguir o
consolidar mercados para sus exportaciones, sino también al acceso y control de
recursos naturales y energéticos (petróleo, gas, biodiversidad y agua), la expansión de
privilegios para sus inversores; la liberalización de los sectores de servicios, el acceso a
la competencia de sus empresas en las compras que realizan los gobiernos y otros
objetivos político-estratégicos.
La posición de Uruguay. Durante 2003-2005, la economía uruguaya creció
fundamentalmente al influjo de la actividad agropecuaria y de la industria procesadora
de productos primarios para la exportación. Esta reactivación, que en gran medida se
dio de la mano de las compras estadounidenses, se vio favorecida por las distorsiones
que presentó el mercado internacional de la carne, derivadas de la enfermedad de la
“vaca loca” en Canadá, principal abastecedor del mercado norteamericano y la
detección de un caso en el mismo Estados Unidos.
Por su parte, el gobierno de Jorge Batlle planteó sus preferencias por una inserción
multilateral o bilateral antes que regional, acercándose a la propuesta del ALCA. La
recomposición de las corrientes de comercio y el peso de Estados Unidos en la nueva
situación, sumado a los crecientes conflictos con los socios del MERCOSUR, alentaron
la discusión sobre la conveniencia de suscribir acuerdos comerciales con países
extarregionales, en particular Estados Unidos. En el marco de esta estrategia Uruguay
firmó un TLC con México en 2003.
En 2006, bajo un gobierno de distinto signo y en base a los nuevos datos sobre
comercio, Uruguay iniciaría un debate a “contrarreloj” en torno a la conveniencia del
acuerdo con Estados Unidos. Este debate obligaría a diversos actores políticos y
sociales a revisar sus posiciones sobre el multilateralismo y la apuesta a la integración
regional. Mientras el gobierno iniciaba un análisis formal de la propuesta, las fuerzas
políticas, las Cámaras empresariales, las organizaciones sociales y también el ámbito
académico se vieron sumidas en una polémica que, más allá de las posiciones
esgrimidas, tendió a revelar fuertes déficit en términos de la reflexión prospectiva sobre
la inserción internacional del país.
En síntesis Detrás del auge en el relacionamiento de Estados Unidos con Uruguay,
aparecen tanto el interés del primero en generar aliados para impulsar el proyecto
ALCA, en erigir un “modelo” para contraponer al caso argentino y su manejo de la
crisis económico- financiera, así como la efectiva necesidad de productos cárnicos que
le permitieran cubrir su demanda interna.
Del lado de Uruguay, jugó fuertemente la actuación de un gobierno (2000-2004) que
favorecía las relaciones con Estados Unidos por sobre el MERCOSUR, entre otras cosas
por un diagnóstico sobre la crisis que cargaba las baterías en la extrema dependencia
con los países de la región. Esta mayor afinidad también se correspondía con un
creciente conflicto con los gobiernos de los países vecinos, que presentaron una
orientación política diferente a la local.
22
4. Comentarios finales
A lo largo del artículo se ha presentado evidencia que ilustra sobre la existencia de
“hitos” en las relaciones comerciales y financieras entre Uruguay y Estados Unidos
durante el período 1930-2005. Pese a las diferencias en el contexto y las circunstancias
particulares que rodean cada una de las etapas revisadas, es posible ensayar algunas
reflexiones primarias.
No existen elementos en la evidencia recolectada en este trabajo que permitan sostener
que la mera realización de arreglos institucionales constituya por sí sola condición
suficiente para un proceso sostenido de incremento de comercio. Si bien estos arreglos
institucionales (formales o informales) parecerían haber jugado un papel en el ingreso
de productos uruguayos al mercado de Estados Unidos, no han derivado en una
inserción creciente y estable en el largo plazo.
Vale destacar que las formas institucionales bajo las que se han intensificado las
relaciones con Estados Unidos han ido cambiando a lo largo de la historia. Cualquiera
de los casos analizados (el Acuerdo Comercial de 1942, el de 1949, el mecanismo de la
Ley 480, los préstamos con el EXIMBANK, la ALPRO, el acercamiento informal a
partir de 2001, el Tratado Bilateral de Inversiones, el TIFA o la iniciativa de TLC)
constituyen arreglos derivados de situaciones históricas concretas, que rigen durante un
período acotado y no más allá del mismo. En este sentido, durante su vigencia en cada
etapa histórica, estas formas fueron relevantes para la profundización de las relaciones
comerciales y financieras del país con Estados Unidos.
Por otra parte, la mayor vinculación del país con la economía norteamericana, en
algunas oportunidades, ha sido acompañada por un incremento en la prioridad
estratégica de Uruguay para este país. Esta parecería acentuarse especialmente cuando
se tensionan las relaciones de Estados Unidos con la región, tal como se aprecia en el
caso de Argentina en el período de la SGM y en los últimos años.
Del lado de Uruguay, la importancia del mercado norteamericano parecería imponerse
por la vía de la mayor demanda externa, propiciada a partir de factores exógenos a la
política comercial. Una vez verificado el acercamiento, aparecen las posibilidades de
afianzar o sellar el acceso al mercado, pero no a la inversa. Asimismo, el peso de
Estados Unidos como comprador parecería incrementarse en períodos en que se
enfrentan dificultades para realizar colocaciones en mercados tradicionales. Así sucedió
durante la SGM, durante los 70 con las exportaciones no tradicionales y en los años
2000, tras la crisis regional.
Próximas investigaciones deberían abordar por qué la mejora que se verificó -y verificacircunstancialmente en la inserción en el mercado estadounidense no ha podido
consolidarse en el tiempo. Sin poder dar respuesta a este tipo de cuestiones, los indicios
de este artículo sugieren que influyen tanto la demanda externa, como las políticas
industriales y comerciales, así como el comportamiento del empresariado. En este
último sentido, debería profundizarse acerca de cómo este aprovechó las ventajas de las
diversas economías de escala que provoca el ingreso a un mercado. En el
comportamiento espasmódico de las relaciones comerciales con Estados Unidos llama
la atención que tras los períodos de auge, el cambio en las condiciones que permitieron
23
el inicial acceso al mercado (arreglos institucionales y factores estratégicos) determina
una inmediata y fuerte pérdida del espacio ganado.
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