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El adulto mayor: ¿objeto de cuidados o sujeto de derechos?. Análisis de la
legislación de los Centros Residenciales para adultos mayores en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires
Área: Prevención y promoción de la salud
Autoras:
-Lic. Fernandez, Teresa. tmfernan@gmail.com Facultad de Psicología. U.B.A.
-Dra. Comes, Yamila. ycomes@speedy.com.ar Facultad de Psicología. U.B.A.
Resumen: El presente trabajo es un avance del marco teórico de la investigación que
realiza la Lic. Teresa Fernandez en el marco de una Beca Doctoral de UBACyT (P040),
dirigida por la Dra. Yamila Comes. El objetivo es analizar el cumplimiento del derecho a la
salud, en la población de personas adultas mayores internadas en instituciones estatales
de cuidados de larga estadía dependientes del Gobierno de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires.
En este trabajo se describe la legislación vigente en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
que rige el funcionamiento de los Centros Residenciales para adultos mayores estatales y
se presenta un análisis acerca del modo de comprensión y abordaje de las problemáticas
de la vejez.
Para tal fin se realiza una descripción de los modos de protección social de la vejez,
implementados por los distintos modelos de Estado de Argentina, y del estado actual de
las normativas gubernamentales municipales (C.A.B.A.) y Nacionales que rigen los
Centros Residenciales para adultos mayores, con la finalidad de analizar su articulación
con las recomendaciones promulgadas por los organismos internacionales en materia de
derechos de las personas adultas mayores.
Se concluye que en la legislación actual, que rige a los Centros Residenciales estatales
para adultos mayores, existe un grado de tensión entre distintos enfoques que abordan
las problemáticas de la vejez. En concordancia con las recomendaciones promulgadas
por los organismos internacionales, las normativas establecen la protección de los
derechos a la intimidad y la dignidad de las personas adultas mayores y promueven su
integración social. Estos lineamientos coexisten con otros, impartidos en la misma
normativa, referidos a las condiciones para el ingreso y la permanencia en el centro
residencial, donde se observa que el adulto mayor debe demostrar su carencia de
recursos y esta situación evidencia alejamiento con el enfoque de derechos.
1. INTRODUCCION
El presente trabajo es un avance del marco teórico de la investigación que realiza la Lic.
Teresa Fernandez en el marco de una Beca Doctoral de UBACyT (P040), dirigida por la
Dra. Yamila Comes. El objetivo es analizar el cumplimiento del derecho a la salud, en la
población de personas adultas mayores internadas en instituciones estatales de cuidados
de larga estadía dependientes del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En este trabajo se describe la legislación vigente en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
que rige el funcionamiento de los Centros Residenciales para adultos mayores estatales y
se presenta un análisis acerca del modo de comprensión y abordaje de las problemáticas
de la vejez.
Para tal fin se realiza una descripción de los modos de protección social de la vejez,
implementados por los distintos modelos de Estado de Argentina, y del estado actual de
las normativas gubernamentales municipales (C.A.B.A.) y Nacionales que rigen los
Centros Residenciales para adultos mayores, con la finalidad de analizar su articulación
con las recomendaciones promulgadas por los organismos internacionales en materia de
derechos de las personas adultas mayores.
2. DESARROLLO
2.1 El modelo de protección social de la vejez en el Estado Liberal Clásico
Con el advenimiento de la modernidad se instaura un nuevo orden social que se separa
de lo divino y lo natural. La sociedad, fundada a partir del contrato social, será entendida
como un conjunto de individuos autónomos, con capacidad para defender sus derechos
(Carballeda, 2004).
La función del Estado será proteger y garantizar los derechos civiles y políticos, es decir
aquellos que refieren a la libertad, la igualdad ante la ley, la propiedad y la participación
del ciudadano en la legislación (Raffin, 2006). Sin embargo, los primeros derechos
instaurados (derechos civiles individuales) protegían a quienes cumplían con las
características del sujeto burgués: varón, adulto y propietario. Así, pese a su discurso de
la universalidad, contenían en sí mismos la exclusión de ciertos sujetos (Stolkiner, 2010).
La intervención en lo social se configurará con la finalidad de consolidar el nuevo orden.
Su accionar se organizará a partir de la distinción de los individuos, según fueran capaces
o incapaces para trabajar. Entre estos últimos se ubicarían los adultos mayores
indigentes, los niños huérfanos, los lisiados, los alienados y las mujeres con niños.
Para cada uno de estos grupos se diseño un accionar diferente, aunque en ambos casos
con un fuerte contenido de corte moralizador. En el caso de los primeros (pobres válidos y
vagabundos) prevaleció el encierro de carácter represivo y el trabajo forzado, para los
pobres inválidos el hospedaje y la vigilancia de su integridad física y moral. (Castel, 2004;
Redondo, 2010).
En la Argentina del siglo XIX uno de los primeros modos de intervención estatal en los
problemas sociales fue la beneficencia pública. Mediante ésta el Estado va a realizar las
acciones de las que, hasta ese momento, se ocupaba el modelo de la caridad cristiana.
Este modo de tratamiento, la beneficencia, de los problemas sociales será el hegemónico
hasta la década del 40 del siglo XX. (Tenti Fanfani, 1989)
Para ello se crea en 1823 la Sociedad de Beneficencia, un organismo paraestatal que
tuvo a su cargo escuelas, asilos y hospitales. Esta institución se constituyó sobre la base
de las ideas del liberalismo y la filosofía utilitaria de Bentham (Carballeda, 2004).
Según Facciuto, los 125 años de vida de esta institución, se pueden dividir en dos
períodos: uno, comprendido desde su fundación hasta fines del siglo XIX en concordancia
con la aparición de la corriente filantrópica y, el otro, desde allí hasta su disolución se
correspondió con la corriente higienista. (Facciuto, 2005)
Sus estrategias de intervención no buscaban principalmente dar respuesta a las
necesidades de los no integrados sino que su accionar respondía a una estrategia de
dominación (Tenti Fanfani, 1989). Según Carballeda
(2004) en los orígenes de la
intervención social no existía el interés por la identidad del otro, sino que se buscaba
instaurar nuevos ideales.
Las instituciones de la Sociedad de Beneficencia fueron encomendadas a mujeres de
clase alta entendidas como poseedoras de cualidades morales valoradas por esa
sociedad. En sus inicios la capacidad de ejecución no se relacionaba con la posesión de
un saber especializado. Este conocimiento recién será convalidado en el siglo XX bajo
los preceptos del positivismo (Tenti Fanfani, 1989; Carballeda, 2004).
Carballeda (2004) entiende que durante la constitución del estado argentino el derecho a
la asistencia podría ser entendido como un “derecho límite” en tanto lo que se realizaba
era una mínima distribución de recursos a los desprotegidos, en forma transitoria y en
relación a lo moral.
Según Tenti Fanfani (1989) el accionar benéfico no implica el reconocimiento de un
derecho del asistido, sino que respondía a un deber del proveedor, mediante el cual se
aseguraba la salvación eterna y le facilitaba cierto reconocimiento social. Esta forma de
vínculo entre individuo sociedad, iluminada por las posiciones utilitarias, se ubica dentro
de las corrientes filosóficas que abogan por la ausencia de derechos sociales. En su
lugar, basándose en el criterio de “misericordia”, se esteblecen
acciones de corte
asistencial, acotadas (básicas) basadas en la Tesis del mínimo Decente (otorgar un
mínimo decente para una vida digna sin constituirse en derecho) (Comes, 2008).
Sobre finales del siglo XIX se cuestiona los modos de organización de la acción social. Se
critica el modelo filantrópico, bajo el argumento de que la asistencia social gestionada
privadamente propiciaba practicas discrecionales y con formas arcaicas de control social.
Se busca instalar una asistencia social estatal laica, profesionalizada y que resultara útil
al mercado de trabajo. (Soldano y Andrenacci, 2006).
En 1906 se crea la Comisión Asesora de Asilos y Hospitales Regionales. Se fundaron
nuevos asilos donde se enseñaran oficios y hospitales para el cuidado de la salud.
Muchos de estos hospitales se levantaron para atender los casos de pobreza extrema.
Hubo una tendencia estatal a la construcción de hospitales de aislamiento y de crónicos,
entendidos estos últimos como personas envejecidas, enfermas, sin familia y pobres (Bou
Perez, Saggio, Alfano, Fernández y Aptekman, 2008). Para la misma época, se inauguran
asilos para ancianas creados con donaciones que se realizaron a la Sociedad de
Beneficencia (Facciuto, 2005).
Durante todo este período, la posición social de las personas adultas mayores se dirimió a
partir de su trayectoria de vida, la cual era evaluada a partir de los preceptos morales y
económicos de la época, pudiendo ser considera una vida digna o despreciable (Dabove,
2005)
Bajo el imperio de la razón y la productividad el adulto mayor se volverá un ser anormal y
marginal (Dabove, Di Tullio y Marcatelli, 2010). La vejez será interpretada como la
expresión de la degeneración de la especie y en muchos casos fue asociada a la locura,
recibiendo ambas problemáticas el mismo tratamiento. Su condición de marginal se
relaciona con su incapacidad de producción en el capitalismo naciente. En tanto que, para
la elite, la vejez será tanto el símbolo de la prudencia como del estancamiento en el
pasado, en el momento en el que la idea de progreso cobraba un lugar relevante
(Dabove, 2005).
Respecto a los sistemas de seguros para la vejez, a principios del siglo XX, en la
Argentina únicamente poseían jubilación o pensión los trabajadores de la administración
pública central (militares, maestros y administrativos).
Las asociaciones de obreros
asalariados y las de origen étnico diseñaron un esquema de seguros similar al estatal
frente a los riesgos de la enfermedad y la vejez. Cuando el Estado intenta extender y
sistematizar dichas prestaciones encuentra la oposición gremial, en tanto consideraban
dicha propuesta como una intromisión en la autonomía de los sindicatos (Soldano et al.,
2006)
2.2 El modelo de protección social de la vejez en los Estados con Políticas sociales
inclusivas
Con el pasaje de un Estado liberal abstencionista hacia un Estado con mayor nivel de
intervención en la política social se instauran los derechos sociales. (Dabove, 2005). El
Estado adquiere un lugar de garante de derechos de los que ahora todos los sujetos son
titulares (Raffin, 2006). El sujeto será entendido desde una nueva perspectiva como un
ser social, igual y solidario.
La noción de ciudadanía se amplía en sus contenidos, pasando a caracterizarse como de
naturaleza política, económica y social. Se une democracia política con derecho al
bienestar económico, social y cultural. A nivel internacional, todo ello se plasma en la
Declaración Universal de Derechos Humanos proclamada por la Asamblea de la
Organización de las Naciones Unidas en 1948 (Alonso, 2000).
En la Argentina, la promoción de pleno empleo fue uno de los vectores principales de la
política estatal. En materia de asistencia social, sobre las bases del seguro social
propuesto por Bismarck se constituye el salario social, mediante la redistribución
secundaria del ingreso a través de políticas de vivienda, previsión social, salud,
educación, etc.
El Estado reconoció jurídicamente a los sindicatos e intervino en la generalización del
sistema de seguros. El sistema de seguros a la vejez obtuvo una regulación estatal a
través del Instituto Nacional de Previsión Social que logró la ampliación de la cobertura a
la mayoría de los asalariados y la transformación de los sistemas de capitalización en
sistemas de reparto. (Soldano et al., 2006)
Así las personas adultas mayores quedarán protegidas por el Estado en base a su
condición de trabajador y no por un reconocimiento de derechos subjetivos (Dabove,
2005). Esta ultima perspectiva recién se instalará sobre finales del siglo XX y principios de
siglo XXI de la mano del reconocimiento de derechos de grupos específicos.
Pese al significativo avance en materia de derechos que implicó la universalización de la
jubilación, su significado se debate entre dos tipos de interpretaciones: una, que lo
entiende como el derecho a un reposo remunerado y, la otra, que lo considera un
mecanismo de expulsión del mercado de trabajo (Golbert, 1991)
La jubilación conlleva una serie de modificaciones en la vida del adulto mayor, entre las
cuales se puede mencionar: los cambios en el estilo de vida, en tanto implica un nuevo rol
social con otras expectativas de comportamiento; la reestructuración de los red social; la
disminución de la economía personal y el desplazamiento de los compromisos e intereses
personales de la esfera laboral al tiempo libre. (Oddone, 1991)
Un hito histórico en la constitución de instituciones del sistema de protección de la vejez
fue la creación del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados
(ley 19.032/1971). Surge a modo de respuesta a la carencia de atención médica y social
por parte de las obras sociales a las que pertenencian las personas adultas mayores. Su
objetivo fue brindar servicios médicos para la protección de la salud y la atención de la
enfermedad a los jubilados y pensionados del régimen nacional de previsión y su grupo
familiar. (Dabove et al., 2010)
Respecto al reconocimiento de derechos específicos de las personas adultas mayores, en
la Constitución de 1949, artículo 37 apartado III, se estableció un decálogo en el que se
reconocían como derechos de este grupo etario: asistencia, vivienda, alimentación,
vestido, cuidado de la salud física y moral, esparcimiento, trabajo, tranquilidad y respecto.
Pero esto se perdió con la derogación constitucional de 1956 (Dabove et al. 2010)
Para aquellos que no cumplían con el principal factor de integración, la condición de
trabajador, la acción social organizó diversas intervenciones para su integración. Con la
sanción de la ley 13.341 en 1948 de creación de la Dirección Nacional de Asistencia
Social, la Sociedad de Beneficencia pasa a depender de dicha órbita. En el mismo año la
Fundación de Ayuda Social obtiene personería jurídica y en 1950 pasa a llamarse
Fundación Eva Perón (Tenti Fanfani, 1989).
Desde esa fecha esta institución pasara a ejercer un rol hegemónico en materia de acción
social. Al igual que la Sociedad de Beneficencia ocupará un lugar ambiguo entre ser una
institución privada y pertenecer a la órbita estatal. Las acciones de la Fundación Eva
Perón se organizaron en dos tipos de actividades: la ayuda social mediante instituciones
de internamiento (hospitales, asilos para ancianos, hogares, etc.) y la distribución de
subsidios y bienes materiales y la entrega de dinero para becas y pensiones a la vejez
(Tenti Fanfani, 1989)
En la misma época se inicia, en nuestro país, el tratamiento de la vejez desde la medicina
geriátrica. En el año 1947, en el hospital de Clínicas un número reducido de médicos
conforman,
siguiendo el modelo del Club Británico de Investigaciones sobre
Envejecimiento de Londres, una pequeña asociación para al estudio de los problemas de
la vejez. Y médicos del Hospital Militar Central comienzan a participar de los congresos
internacionales de Geriatría y Gerontología. (Bou Perez et al, 2008)
En 1951, se funda la Sociedad Argentina de Gerontología y Geriatría, con la intención de
lograr alguna respuesta científica, frente a la carencia de conocimientos en la nación, de
cómo resolver los problemas de salud de los ancianos. En 1970 se funda la Federación
Latinoamericana de Sociedades de Gerontología y Geriatría integrada por Argentina,
Brasil, Chile, Venezuela, Perú y Uruguay.
En 1957 se funda el Hospital de Geriatría General Martín Rodríguez de Ituzaingó, primero
y único de esas características en Latinoamérica en ese entonces. Esta institución se
funda en el establecimiento que anteriormente había sido creado como Colonia de
Crónicos y Convalecientes General Martín Rodríguez, bajo una ordenanza del Concejo
Deliberante de la Ciudad de Buenos Aires, en el año 1921 (Bou perez et al., 2008).
Pese a la nueva denominación de hospital de geriatría dicha institución continuó
funcionando principalmente como un lugar de albergue. Con poco personal aunque
especializado y un director que impartía su práctica ad – honorem, albergaba más de
1000 residentes y ofrecía una práctica de corte meramente asistencial. (Bou Perez et al.,
2008)
En 1978, por disposición del intendente Cacciatore, se consideró la dificultad de atención
en un establecimiento de tamaña magnitud y alejado de la ciudad. Se decide el traslado
de los médicos geriatras a hospitales generales de agudos de la Ciudad de Buenos Aires
y el hospital recupera el estilo asilar. (Bou Perez et al., 2008)
Según Knopoff (2008) la apertura de tres hogares de ancianos, que se suman al anterior,
dependientes de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires no estuvo tanto
relacionada con una planificación racional de los modos de atención a la vejez, sino con
cuestiones coyunturales referentes al cierre de los hospitales Rawson y Alvear y la
necesidad de refuncionalización de dichos establecimientos así como de reubicación del
personal que allí trabajaba. (Bou Perez et al., 2008)
2.3 El modelo de protección social a la vejez en el Estado Neoliberal
La crisis del modelo económico y social de posguerra, sucedida a mediados de las
década del 70, llevo a la reformulación de las políticas de Estado con la pretensión del
mantenimiento del modelo capitalista. A partir de entonces las ideas neoliberales serán
las organizadoras de la política estatal.
Los nuevos postulados sostienen que resulta económicamente imposible garantizar los
derechos sociales de postguerra si se pretende mantener la economía y los valores de
democracia y libertad. La injerencia del Estado para la garantía de los derechos sociales
es considerada un elemento obstaculizador para el funcionamiento del mercado. Los
derechos sociales conservaran un marco normativo en lo formal pero en la práctica se
dará el establecimiento de medidas de corte mercantilizador y el incumplimiento de ciertas
garantías sociales (Guimenez, 2004).
De la política tendiente al pleno empleo y la universalidad de las prestaciones se pasa a
intervenciones públicas orientadas a la desregulación del mercado de trabajo y las
restricciones de la calidad y acceso a los servicios estatales. Las políticas sociales
circunscribirán sus acciones a los colectivos más vulnerables con el objetivo de aliviar la
pobreza bajo el entendimiento de ésta como un estado y no como el resultado de un
proceso (Soldano et al., 2006).
La política social se homologa con programas focalizados para grupos de riesgo con la
finalidad de mantener la gobernabilidad. El eje de intervención en lo social se organiza
desde una práctica descentralizada que constriñe los márgenes dentro de los cuales se
delimitan sus beneficiarios.
Durante este mismo período ocurre en cambio sin precedentes en el patrón demográfico
de los países de América Latina y el Caribe. Desde fines de la década del 60 se inicia un
proceso de descenso de la tasa de crecimiento de la población y el envejecimiento
poblacional. Argentina, junto con Uruguay y Cuba, conforman el grupo de países más
envejecidos de la región (Chackiel, 2006).
El envejecimiento poblacional en América Latina y el Caribe se da a un ritmo mucho más
rápido que la capacidad de adaptación a esta situación por los países de la región. Este
cambio demográfico tendrá un impacto económico, que se ve reflejado en el cada vez
mayor índice de dependencia, y consecuencias sociopolíticas y socioculturales (Viveros
Madariaga, 2001).
El significativo aumento de este grupo etario no produjo variaciones en el modo de
comprensión social de
la vejez, la figura del adulto mayor continúa amarrada a su
condición de pasividad en una sociedad que define sus roles a partir de la producción.
Frente a la puja distributiva, exacerbada por las restricciones económicas impuestas
desde los 70, los adultos mayores se encontraron en una posición débil para competir con
otros sectores con mayor capacidad para incidir en las decisiones presupuestarias.
Durante los 90 se hace visible el deterioro de la calidad de vida de este grupo etario
encontrando entre una de sus razones principales la caída del valor de los haberes
previsionales (Golbert, 1991)
2.4 El Enfoque de Derechos de las personas adultas mayores
Paradójicamente, durante el transcurrir del modelo de Estado Neoliberal, se va gestando
en el escenario internacional la preocupación por el envejecimiento poblacional y la
necesidad de instar a los gobiernos para la construcción de una respuesta frente al
cambio demográfico.
En América Latina la preocupación por la protección de los derechos de las personas
adultas mayores se instala en la agenda de los gobiernos y sociedades en las tres últimas
décadas, principalmente promovida por el Sistema de Naciones Unidas (NNUU 1982,
1991, 1999, 2002) y la CEPAL (2003, 2007).
En la década de 1990 se observa un cambio de paradigma a nivel internacional en el
análisis del envejecimiento y la situación de las personas de edad, comprendiéndose
ambos temas desde la perspectiva de los derechos humanos. Desde este enfoque las
personas adultas mayores dejan de ser consideradas un grupo vulnerable que es objeto
de protección para situarse como titulares de derechos (Huenchan, 2009).
La puesta en agenda de la temática de la vejez y el envejecimiento queda plasmada a
partir de tres documentos: Plan de Acción Internacional de Viena sobre el Envejecimiento
(NNUU, 1982);
Principios de las Naciones Unidas a favor de las personas de edad
(NNUU, 1991); y Declaración Política y Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el
Envejecimiento (NNUU, 2002).
El Plan de Acción Internacional de Viena (NNUU, 1982) señala las principales
recomendaciones para organizar una estrategia mundial de cara al envejecimiento.
Establece un marco político y los principios para una política universal frente a dicho
fenómeno demográfico delimitando sus consecuencias políticas, culturales, económicas y
sociales.
Los principios de las Naciones Unidas a favor de las Personas de edad (resolución
46/1991) define a los principios de independencia, participación, atención, autorrealización
y cuidados como los orientadores para la realización de acciones en pos del desarrollo de
las personas adultas mayores.
La Declaración Política y Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento
(NNUU, 2002) establece un plan de acción para afrontar las oportunidades y retos del
envejecimiento poblacional y para la promoción de una sociedad para todas las edades.
Establece 3 líneas prioritarias de acción: las personas de edad y el desarrollo, la salud y el
bienestar en la vejez y la creación de entornos propicios y favorables.
En lo que refiere a los dispositivos de atención para los problemas de salud de la vejez,
dichos instrumentos instan a los Estados a la promoción de acciones para la conservación
de la independencia de las personas adultas mayores, y que faciliten su permanencia en
la comunidad en la que residen. En los casos en que resulte necesario e inevitable
proporcionar atención en instituciones de cuidados de larga estadía se debe asegurar que
las personas adultas mayores puedan disfrutar de sus derechos humanos y libertades
fundamentales, con pleno respeto a su dignidad, creencias, necesidades e intimidad, y
cuenten con el derecho a adoptar decisiones sobre su cuidado y la calidad de su vida.
Dichas promulgaciones internacionales son seguidas por otras de carácter regional
acordadas por los países de América Latina y el Caribe. En el año 2003 se realiza una
reunión para el seguimiento del Plan acordado en Madrid (2002), en la cual, siguiendo las
tres líneas prioritarias del Plan se acuerda una Estratega Regional. En 2005 se realiza en
Argentina una reunión de los países de América del Sur donde se expusieron los avances
realizados y las preocupaciones más significativas en materia de envejecimiento
poblacional (Roqué y Fassio, 2009).
En 2007 se realiza en Brasilia el Segundo Encuentro sobre el Envejecimiento, donde se
elabora la Declaración de Brasilia, que establece el compromiso en la protección de
derechos, el dialogo y las alianzas entre los distintos actores de la sociedad (gobiernos,
organismos internacionales y la sociedad civil), reconoce las particularidades del
envejecimiento en la región (migraciones internas, discapacidades, VIH, feminización del
envejecimiento, etc.), propone la ampliación de las acciones de seguridad social, el
acceso con equidad a los servicios de salud, la mejora de los entornos físicos y culturales,
la educación continua, la capacitación de recurso humano, entre otras medidas. Sostiene
que el adulto mayor debe ser participe en las decisiones gubernamentales y se formaliza
el compromiso de elaborar una convención de los derechos de las personas de edad.
El objetivo de la promulgación de la convención es la concreción de un instrumento
jurídico vinculante para la estandarización y protección de los derechos de las personas
adultas mayores. Para su construcción la Asamblea General de la ONU, en 2011, ha
conformado un grupo de trabajo, presidido por Argentina.
Hasta el momento el único instrumento vinculante es el Protocolo de San Salvador
vigente desde 1999 (Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), que en su artículo
17 hace mención explícita a la Protección de los Ancianos.
Por su parte, Argentina ha otorgado, en la reforma de la Constitución Nacional de 1994,
jerarquía constitucional a distintos tratados internacionales sobre derechos humanos (art.
75, inc 22). Mediante esto se logró, por via indirecta, ampliar el espectro de preservación
de ciertos sectores sociales considerados vulnerables, entre ellos los adultos mayores.
(Dabove et al., 2010)
Actualmente, en nuestro país se ha diseñado un Proyecto de Ley Nacional de Protección
Integral de los Derechos de los Adultos Mayores, su objetivo “es brindar un marco
normativo que asegure el efectivo ejercicio de sus derechos humanos, reconocidos en la
Constitución Nacional y los Tratados Internacionales vigentes”.
En lo que refiere específicamente a las instituciones de cuidados de larga estadía, entre
las propuestas discutidas, en la primera reunión de trabajo, para la construcción de la
convención se encuentra el “Fortalecimiento de mecanismos nacionales de monitoreo
(incluyendo instituciones de cuidado, así como en esferas privadas y públicas)” (CELADE,
2011: 2). Y en el Proyecto de Ley Nacional de Protección Integral de los Derechos de los
Adultos Mayores, el título II “Sobre los derechos fundamentales de los adultos mayores”
sección II hace mención a los derechos de los adultos mayores que residen en
Residencias para Adultos Mayores o Centros y Hospitales de Día. Se asegura la libertad
individual, el derecho al reclamo y la buena atención a los residentes. En el art. 18 inc. IV,
a) servicios sociales y de salud, en el punto 11 refiere “asegurar el respeto a la libertad, la
privacidad,
las
costumbres
y
la
dignidad
de
los
adultos mayores que utilizan los servicios sanitarios y sociales”.
2.5 La situación normativa de las instituciones de cuidados de larga estadía para las
personas adultas mayores en Argentina.
Nuestro país ha reconocido los derechos de las personas adultas mayores mediante su
inclusión en leyes generales. Así, en el caso de los geriátricos, se reconocen como
fuentes formales en el ámbito nacional: los derechos fundamentales de libertad, igualdad
y propiedad (art. 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 y 33); los derechos sociales (art. 14 bis); y, tal
como se mencionó anteriormente, mediante el art. 75, inc. 22 se integran las fuentes del
derecho internacional referidas a derechos humanos que son aplicables a las personas de
edad.
Pero Argentina no cuenta hasta el momento con leyes especiales de protección de la
vejez.
La carencia de una ley nacional que contemple de manera específica y homogénea la
organización y funcionamiento de las instituciones de cuidados de larga estadía para las
personas adultas mayores nos coloca frente a “un caso particular de laguna o carencia
normativa, producida por defecto y por exceso” (Dabove et al., 2010: 59). Por defecto
refiere a la ausencia de una ley nacional para geriátricos, y por exceso en tanto existen
demasiados decretos, ordenanzas, circulares y leyes referidos a estas instituciones con
contenidos ambivalentes y contradictorios.
Según la apreciación de Dabove, Di Tullio y Marcatelli (2010) las normas que refieren a
los derechos fundamentales de las personas adultas mayores deberían ser de
competencia nacional, mientras que las normas y procedimentales que permiten
establecer los mecanismos de control deben continuar a cargo de las provincias y
municipios.
Actualmente, en argentina el vínculo que se establece entre la institución y el adulto
mayor que allí reside, en virtud de la prestación de un servicio social, es calificado como
relación jurídica contractual (contrato atípico o de hospedaje) de acuerdo con lo
establecido por el Derecho civil y su jurisprudencia. Los lineamientos establecidos “no
logran satisfacer la vigencia plena de los derechos y obligaciones de las partes vinculadas
por la residencia, poniendo en riesgo de manera especial, la condición jurídica de los
ancianos que allí habitan” (Dabove et al., 2010: 56).
2.5 Las instituciones de cuidados de larga estadía estatales en la C.A.B.A.
Actualmente, los cuatro establecimientos residenciales para adultos mayores estatales de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires dependen de la Subsecretaría de la Tercera Edad
del Ministerio de Desarrollo Social del G.C.A.B.A. Su modo de funcionamiento se rige por
las resoluciones n° 7 y n° 17 – SSTED/08 que refiere al “Reglamento de admisión,
permanencia, egreso, derechos y obligaciones” para Centros Residenciales para adultos
mayores.
Dichos documentos definen los derechos de los adultos mayores residentes conforme a lo
establecido en el artículo 2 de la ley 661/01 que estable el Marco Regulatorio para el
Funcionamiento de los Centros Residenciales de la Ciudad de Buenos Aires. Algunos de
los derechos allí enunciados son: a la comunicación y la información permanente, a la
intimidad y no divulgación de sus datos, a considerar la residencia como su domicilio, a la
no discriminación, a poder manifestar quejas y reclamos, a mantener vínculos afectivos,
familiares y sociales, a entrar y salir libremente siempre que se respeten las normas de
convivencia del establecimiento, a recibir tratamiento médico garantizando el bienestar
psicosocial y a tener acceso a la historia clínica.
La resolución n° 7/08 agrega el derecho a recibir información, previa al ingreso al
establecimiento, para que la persona decida libremente ingresar, permanecer o
abandonar dicho lugar, así como el derecho a recibir un trato adecuado y digno. La
composición del personal incluye el equipo interdisciplinario y éste mantiene entre sus
funciones fomentar la participación de los residentes en actividades preventivas y con el
entorno en pos de mantener vínculos activos con la comunidad.
Estos lineamientos, que se corresponden con la propuesta del enfoque de derechos,
coexisten con otros, impartidos en la misma normativa, referidos a las condiciones para el
ingreso y la permanencia en el centro residencial, donde se observa la presencia de
concepciones ligadas a modelos tradicionales de comprensión y tratamiento de los
problemas de la vejez.
El programa de centros residenciales para adultos mayores tiene por objetivo “brindar
asistencia integral a los adultos mayores de ambos sexos que carezcan de vivienda,
cobertura social y estén en una situación de vulnerabilidad social y carentes de apoyo
social” (G.C.B.A., 2011). Así se definen como sus destinatarios los adultos mayores que
presenten problemas de alojamiento y se encuentren en situación de indigencia. De ahí
que el dispositivo se caracteriza por ser una residencia mixta que brinda servicios para
personas dependientes, semidependientes e independientes.
El adulto mayor para ser admitido, debe demostrar su carencia de recursos y esta
situación evidencia alejamiento con el enfoque de derechos. Las políticas sociales
universales son de acceso para toda la población, a diferencia de las focalizadas que
están disponibles desde el Estado para quien amerite indigencia. La Tesis del Mínimo
decente nuevamente se hace presente ya que se otorga un beneficio al adulto mayor
como un mínimo decente para una vida digna pero no va acompañado de la idea del
derecho ni de inclusión social sino que se le otorga debido a su carencia (Comes, 2008).
Esta situación presenta similitudes con lo expresado por Castel (1997) cuando
refiriéndose a la constitución del derecho al socorro de los ancianos indigentes y los
inválidos en los principios del siglo XX en Francia plantea que “era menos un
derechohabiente, en el sentido fuerte del término, que un beneficio potencial, sometido al
examen de una instancia administrativa. El pasaje de la asistencia a un estatuto de
derecho no alcanzaba a borrar totalmente el estigma ligado a la indigencia” (Castel, 1997:
287).
La organización de esta respuesta institucional resulta a modo de una política
compensatoria de la que se es beneficiario a partir de demostrar cierta desventaja social.
Frente a esta situación se construye un dispositivo, de corte asistencial, que introduce al
interior institucional la retorica de derechos, pero parte de la exclusión social de algunos
adultos mayores y refuerza su situación con la oferta de una vida institucional.
Es cierto que frente al paso de los años existe una mayor probabilidad de padecer
problemas de salud que traen aparejados ciertos tipos de dependencia que requieren de
una ayuda externa para continuar para la vida diaria. Ahora bien, cuando la problemática
del adulto mayor está en relación con su situación socioeconómica la internación no
tendría sentido. La institucionalización responde a un criterio de caridad.
La organización de esta respuesta opera a modo de una acción cuya pretensión sería
subsanar los consecuencias de un mal funcionamiento social (Duschatzky, 2000).
Dejando por fuera el abordaje de los determinantes sociales de la exclusión social de los
adultos mayores.
Las instituciones de salud son productoras de fenómenos de subjetivación (Fernandez, A.,
1996; Guatari, F., 1996), ya que sus acciones e inacciones producen efectos subjetivantes
en la población y ofrecen indicios para construir ideas o creencias sobre ellos mismos. La
institucionalización del adulto mayor, bajo las circunstancias mencionadas, lo ubica como
un objeto de cuidados y no como sujeto de derechos y esta situación va en detrimento del
ideario de ciudadanía social en Argentina.
3. CONCLUSIÓN
Desde la constitución del Estado Argentino hasta el presente se mantiene la concepción
que percibe a la vejez como una etapa de carencias económicas, físicas y sociales. De
ahí que los modelos de protección social delinearon políticas a modo de paliativos frente a
las pérdidas de esta etapa del ciclo vital.
Pese a dicho denominar común, cada uno de los modos de organización de la protección
social de la vejez presento ciertas particularidades de acuerdo al ideario de la época.
La beneficencia pública, abocada a la transformación de los sujetos de acuerdo a los
preceptos morales del orden moderno, desconoció las particularidades de la vejez y
organizó un dispositivo para la segregación de las personas adultas mayores y de todos
aquellos considerados improductivos en el capitalismo naciente.
El Gobierno Peronista integró a la vejez al todo social mediante la universalización del
derecho a un reposo remunerado, a la vez que los denominó clase pasiva, condición que
delimitará buena parte de su trayectoria de vida. Para los adultos mayores que no
cumplieran con la condición de trabajador para poder acceder al derecho a la jubilación,
mantuvo un dispositivo asistencialista reconfigurado a partir de la inclusión del saber
especializado de la medicina geriátrica.
En el Estado neoliberal las políticas sociales circunscribirán sus acciones, mediante
programas focalizados, a los colectivos más vulnerables, entre los que se encuentran las
personas adultas mayores. El significativo aumento de este grupo etario no produjo
variaciones en el modo de comprensión social de la vejez, la figura del adulto mayor
continúa amarrada a su condición de pasividad en una sociedad que define sus roles a
partir de la producción.
Paralelamente, a nivel internacional, se evidencia en las tres últimas décadas un cambio
de paradigma en el análisis del envejecimiento y la situación de las personas de edad,
comprendiéndose ambos temas desde la perspectiva de los derechos humanos. Desde
este enfoque las personas adultas mayores dejan de ser consideradas un grupo
vulnerable que es objeto de protección para situarse como titulares de derechos.
Argentina ha reconocido los derechos de las personas adultas mayores mediante su
inclusión en leyes generales. Pero no cuenta hasta el momento con leyes especiales de
protección de la vejez.
En el caso de las instituciones de cuidados de larga estadía para las personas adultas
mayores nuestro país carece de una legislación nacional y esto provoca un exceso de
normativas referidos a estas instituciones con contenidos ambivalentes y contradictorios.
En la legislación que rige a los Centros Residenciales para adultos mayores estatales de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires existe un grado de tensión entre distintos enfoques
que abordan las problemáticas de la vejez. En concordancia con las recomendaciones
promulgadas por los organismos internacionales, las normativas establecen la protección
de los derechos a la intimidad y la dignidad de las personas adultas mayores y promueven
su integración social. Estos lineamientos coexisten con otros, impartidos en la misma
normativa, referidos a las condiciones para el ingreso y la permanencia en el centro
residencial, donde se observa que el adulto mayor debe demostrar su carencia de
recursos y esta situación evidencia alejamiento con el enfoque de derechos.
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