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La Carta de
los Recursos
Naturales
Segunda edición
La Carta de los Recursos
Naturales
Segunda edición
Cadena de decisiones de la carta de los recursos naturales
BASES LOCALES
PARA LA
GOBERNANZA
DE RECURSOS
Descubrimiento y
decisión de extraer
Cómo hacer un
buen trato
Gestión de
ingresos
Invertir para
el desarrollo
sostenible
BASES
INTERNACIONALES
PARA LA
GOBERNANZA
DE RECURSOS
PRECEPTO 1
PRECEPTO 3
PRECEPTO 4
PRECEPTO 7
PRECEPTO 9
PRECEPTO 11
Estrategia, consulta
e instituciones
Exploración y
asignación de
licencias
Tributación
Distribución de
ingresos
Gastos del gobierno
Funciones de
las compañías
multinacionales
PRECEPTO 2
PRECEPTO 5
PRECEPTO 8
PRECEPTO 10
PRECEPTO 12
Rendición
de cuentas y
transparencia
Efectos locales
Volatilidad de los
ingresos
Desarrollo del
sector privado
Función de la
comunidad
internacional
PRECEPTO 6
Empresas de
recursos estatales
2 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES
CADENA DE DECISIONES / 3
INTRODUCCIÓN
Los países ricos en recursos no renovables enfrentan
simultáneamente una oportunidad y un reto. Cuando
se usan bien, esos recursos pueden crear mayor
prosperidad para generaciones actuales y futuras;
si se usan de manera deficiente, pueden causar
inestabilidad económica, conflicto social y daños
ambientales perdurables.
La Carta de los Recursos Naturales ofrece opciones
de políticas y orientación práctica para los gobiernos,
las sociedades y la comunidad internacional sobre
la mejor manera de gestionar la riqueza en recursos.
Esa orientación puede asegurar que países ricos en
recursos no se encuentren aislados al enfrentar estos
retos, sino que puedan aprovechar la experiencia
acumulada para aprender de la historia y evitar los
errores del pasado. La Carta no es una receta exacta,
sino que examina enfoques utilizados por países
exitosos, en distintos contextos y combinaciones,
dirigidos a hacer realidad el potencial de desarrollo
de la riqueza de recursos naturales.
Para que los países se beneficien de la riqueza en
recursos, los ciudadanos y sus gobiernos deben tomar
una amplia variedad de decisiones. Cada decisión
requiere que los gobiernos consideren opciones y
concesiones complejas y que diseñen estrategias para
implementar esas elecciones de políticas. Para ayudar
a los gobiernos a tomar decisiones, la Carta contiene
12 preceptos. Los primeros 10 preceptos constituyen
una orientación sobre el modo en que los países y sus
gobiernos podrían gestionar los recursos naturales.
Los últimos dos preceptos están dirigidos a los
agentes internacionales: las compañías extractivas y
los responsables de la gobernanza internacional.
La Carta incluye 12 preceptos porque la
transformación de las riquezas extractivas en
prosperidad sostenida implica que el gobierno tome
e implemente una cadena de buenas decisiones
de política con el apoyo y la supervisión de los
ciudadanos y de la comunidad internacional. Todos
los eslabones de esta cadena deben ser fuertes para
que un país realmente se beneficie de la riqueza de los
recursos extraídos.
4 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES
Estructura de la Carta
Los preceptos de la Carta se dividen en tres grupos:
bases nacionales y gobernanza de recursos, la
cadena de decisiones económicas necesaria para
gestionar recursos para la prosperidad y las bases
internacionales para la gobernanza de recursos.
El registro anterior de gestión de recursos es deficiente,
pero igualmente algunos países han tenido un buen
desempeño. Entre 1970 a 1998, de 65 países en
desarrollo ricos en recursos, solo cuatro lograron
alcanzar una inversión a largo plazo que superara el
25% del PIB y un crecimiento promedio del PIB que
superara el 4%; fueron estos Botswana, Indonesia,
Malasia y Tailandia.
Thorvaldur Gylfason, 2001
Para asegurar que la acción del gobierno sea
coordinada y efectiva en cada área se requiere abordar
dos cuestiones dominantes: los temas de los dos
primeros preceptos de la Carta. Primero, la Carta
promueve el establecimiento de una estrategia y de
políticas orientadoras que cubran todos los procesos
necesarios para la gestión de recursos, junto con un
marco completo de normas e instituciones dirigidas
por esa estrategia. A eso se refiere el precepto 1.
Segundo, no hay garantía de que las normas sean
respetadas ni que las instituciones capacitadas
funcionen para beneficio del país. Por lo tanto, se
requiere una sólida rendición de cuentas. Esto suele
ser problemático en la extracción de recursos, donde
las acciones se pueden encubrir con facilidad. La
imposibilidad de mantenerlas dentro del gobierno
para la rendición de cuentas es, con demasiada
frecuencia, el eslabón faltante en sistemas de gestión
de recursos que, por lo demás, están bien
organizados. El precepto 2 toma esto en cuenta.
Después de abordar estas cuestiones dominantes,
la Carta se aboca a la cuestión de la extracción y al
uso de los ingresos para el desarrollo sostenible.
Los preceptos 3 a 10 abordan cada uno un área de
decisión clave para un país. Están organizados en
la “cadena de decisiones económicas”, una serie de
decisiones que debe tomar el gobierno para garantizar
que la riqueza de recursos extractivos se transforme
en prosperidad sostenida para los ciudadanos. Se
presentan de manera lineal a partir de la exploración
y el descubrimiento, después versan sobre un buen
trato para el país a partir de la extracción, siguen
con la gestión de los ingresos y finalizan con una
inversión sostenible de los ingresos a largo plazo.
Sin embargo, las cuestiones de cada precepto deben
pensarse con respecto a todos ellos, teniendo en
cuenta las dificultades para determinar las fases, las
concesiones y otras relaciones dentro de cada una de
estas áreas de políticas. Para guiar al lector a través de
estas vinculaciones hay indicadores en letra cursiva
que hacen referencia a otras partes relevantes del
documento de la Carta.
El primer paso en esta cadena de decisiones
económicas implica asignar los derechos de
exploración y producción y promover la exploración.
Esto conlleva decidir si la extracción es el mejor
camino para el país; en algunos casos, podría no
serlo. El gobierno debe considerar con cuidado toda
la cadena de decisiones, sopesando todos los factores
ambientales, sociales y económicos, antes de tomar
una decisión sobre la extracción.
El paso siguiente es asegurarse de que la extracción
realmente beneficie al país. Esto implica obtener
valor para el país a través de ingresos por impuestos
y otros beneficios. También implica mitigar el daño
potencialmente importante para otras formas de
riqueza natural del país: sus ecosistemas, incluidos
los bosques, los ríos y las tierras, así como su trama
social. Este reto se denomina “hacer un buen trato”
y está cubierto en los preceptos 4, 5 y 6.
Sin embargo, abordar solo cuestiones del sector
extractivo no es suficiente, ya que el desarrollo
económico sostenible no puede lograrse
simplemente con la extracción de un recurso. Las
autoridades deben invertir ingresos para que las
generaciones actuales y futuras disfruten de la
riqueza. Además, los gobiernos deben protegerse
contra la volatilidad de los flujos de ingresos que
pueden dañar la economía y dar lugar a gastos
ineficientes. La Carta denomina este reto “gestión
de ingresos” y lo aborda en los preceptos 7 y 8.
Botswana ha gestionado bien gran parte de la cadena de
decisiones. Su PIB per cápita ha aumentado de USD 3500
en 1980 a USD 12 500 en 2010 (en dólares constantes de
2005). Sin embargo, Botswana es uno de los países con
mayor desigualdad del mundo y sufre uno de los más altos
índices de prevalencia de VIH/SIDA, mientras su economía
sigue sin diversificarse. Sigue habiendo dificultades con la
gestión de los recursos.
Fondo Monetario Internacional, 2012
Finalmente, las autoridades deben invertir los
ingresos provenientes de la extracción de manera
que promueva un crecimiento económico y una
prosperidad que puedan sostenerse una vez que se
agoten los recursos extractivos. La Carta denomina
este reto final “inversión para el desarrollo
sostenible”, y lo considera en los preceptos 9 y 10.
Un país puede dar todos estos pasos correctamente,
pero sin la cooperación de la comunidad
internacional, no podrá materializarse la prosperidad
sostenida e inclusiva a partir de la extracción de
recursos. Los dos preceptos finales de la Carta
consideran cómo deben colaborar las compañías
internacionales, los gobiernos extranjeros y otros
agentes responsables de la gobernanza internacional
para ayudar a los ciudadanos de los países ricos en
recursos. Es posible que ni siquiera sean suficientes
los mejores esfuerzos de un país rico en recursos
si la comunidad internacional no cumple estas
responsabilidades.
La Carta de los Recursos Naturales fue redactada
por un grupo independiente de profesionales y
académicos, bajo la dirección de una junta supervisora
formada por distinguidas figuras internacionales
con experiencia directa en los retos que enfrentan
los países ricos en recursos. La Carta no representa
a ninguna institución ni a ningún interés especial.
Se creó con la creencia de que la riqueza de recursos
naturales puede ser una herramienta poderosa para
el avance social y económico, pero solo si los países
pueden vencer los retos. Tiene como objetivo ofrecer
consejo, ser útil y tener una clara expresión.
INTRODUCCIÓN / 5
Bases nacionales para la
gobernanza de recursos
6 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES
PRECEPTO 1
La gestión de los recursos debe garantizar el máximo
beneficio para los ciudadanos a través de una estrategia
nacional inclusiva e integral, un marco legal claro e
instituciones competentes.
Los países ricos en recursos tienen una excelente
oportunidad para aprovechar su riqueza
natural con miras a alcanzar una prosperidad
transformadora y sostenida. Sin embargo, si se
gestiona incorrectamente, la extracción de recursos
puede acarrear altos costos para un país. Como
administradores de sus recursos extractivos, suele
ser responsabilidad de los gobiernos gestionar esos
recursos para las generaciones actuales y futuras.
La gestión efectiva y sostenible de los recursos
exige una estrategia nacional inclusiva e integral.
Para lograrlo, el gobierno debe tomar una serie de
decisiones fundamentales que afectarán a distintos
grupos, y debe establecer opciones que se proyecten
hacia el futuro. Para evitar tomar decisiones
desarticuladas y para construir un sentido de
dirección compartido, los gobiernos deben, en
diálogo con las partes interesadas, usar un proceso
de estrategia nacional que guíe las decisiones sobre
la gestión de los recursos extractivos.
Considerar el largo plazo
La estrategia nacional debe tener un enfoque a largo
plazo y reconocer el hecho de que la transformación
de la riqueza del subsuelo en beneficios más
amplios para la sociedad puede demorar muchos
años y presentar numerosos retos y sorpresas
en el camino. Si a los ciudadanos les preocupa el
bienestar de sus hijos y las generaciones futuras,
deben reconocer que esas generaciones futuras
tienen derecho a beneficiarse con la extracción de
recursos y a estar protegidas contra sus inevitables
consecuencias.
Incluir a la sociedad civil
Es más probable que una estrategia nacional sea
más exitosa si es producto de procesos inclusivos
abiertos y participativos. Un plan debatido en
público expondrá más rápidamente conflictos
e incoherencias de las políticas, limitará la
autocontratación y la corrupción y proporcionará
correcciones de rumbo inevitables que sean
menos conflictivas. Los responsables de la toma
de decisiones deben tratar de incorporar las
perspectivas de otras partes interesadas, desde
departamentos gubernamentales, el legislativo
y los ciudadanos directamente afectados por la
extracción, hasta la sociedad civil en sentido más
amplio, así como las compañías extractivas y las
empresas del sector privado en general. Estos
grupos proporcionan la comprensión necesaria
de cuestiones que deben abordarse en el proceso
de planificación.
Como el proceso de extracción puede durar muchas
generaciones, las decisiones tomadas en el presente
deben ser sólidas frente a los cambios de gobierno.
Esto exige fortalecer la comprensión y el consenso
de una masa crítica de ciudadanos informados. Los
agentes fuera del poder ejecutivo, incluidos los
legisladores, los periodistas y grupos de la sociedad
civil, son guardianes de la estrategia y desempeñan
un papel de examinadores al exigir cuentas a los
responsables de la toma de decisiones. {Véase
también el precepto 2 sobre el papel de la sociedad
civil de exigir cuentas al gobierno}.
Asegurar que la estrategia sea integral
Asumir un enfoque integral les ofrece a los gobiernos
un marco para comprender e implementar mejor
las iniciativas en el sector extractivo. Esto debe
implicar vincular las decisiones de la industria aguas
arriba y aguas abajo, las cuestiones ambientales y
comunitarias, la gestión de los ingresos del gobierno
y preocupaciones económicas más amplias.
Dentro del gobierno, esto requiere coordinación y un
entorno normativo entre los ministerios de minas,
BASES NACIONALES PARA LA GOBERNANZA DE RECURSOS / 7
de energía, de finanzas, de planificación, etc. Debido
a que los retos están intrínsecamente vinculados
y superpuestos, es necesaria la coordinación entre
ministerios. La dirección estratégica puede llegar mejor
directamente desde el poder ejecutivo; de manera
alternativa, puede resultar útil para la coordinación y la
implementación el establecimiento de un organismo
dominante con representación de cada ministerio.
Se requiere buena gobernanza a lo largo de toda la
cadena de decisiones. Angola ha gestionado bien las
primeras partes y ha captado ingresos sustanciales por la
extracción, pero esos ingresos no se han gestionado de
manera efectiva o equitativa. Entre 2007 y 2010 se han
informado USD 32 mil millones de ingresos faltantes en
Angola, el equivalente a un cuarto del PIB del país.
Fondo Monetario Internacional, 2011
Con demasiada frecuencia, la transformación de la
riqueza de recursos en prosperidad termina en fracaso,
no debido a la falta de políticas económicas correctas,
sino más bien a un débil sistema de gobernanza
subyacente. Por lo tanto, una estrategia satisfactoria no
solo requiere comprensión de la economía, sino una
valoración de la rendición de cuentas, la estructura y
la capacidad de las instituciones gubernamentales, así
como la relación con la sociedad civil.
Decidir si se abren áreas para exploración
Abrir un país o una región específica a la exploración
y la extracción puede no siempre ser el mejor curso de
acción. Es posible que los efectos negativos superen
el impacto positivo global sobre la región donde
se origina la producción y sobre el país en sentido
más amplio. Sin embargo, los efectos económicos
potenciales de la extracción suelen ser muy grandes
cuando se examinan al nivel de todos los ciudadanos
del país. Los gobiernos pueden usar herramientas
tales como evaluaciones ambientales estratégicas
para ayudar a medir los impactos ambientales dentro
del proceso más amplio de elaboración de estrategias
antes de que se tomen decisiones irreversibles en los
lugares de los proyectos. Si los costos son demasiado
altos, puede que no sea factible reemplazar el valor
ambiental que se pierde o compensar a quienes se
vean afectados. En esos casos, los países podrían elegir
no extraer.
8 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES
Como parte de esta evaluación, el gobierno
debe considerar la estructura y la capacidad de
las instituciones y los sectores que se prevé que
gestionen los procesos a lo largo de la cadena de
decisiones, y puede llegar a la conclusión de que
la economía o el sistema de gobernanza de un país
todavía no están preparados para gestionar de manera
efectiva ingresos extraordinarios. En este caso, una
opción puede ser establecer etapas para la exploración
y la extracción; eso permite que el personal de
las instituciones gubernamentales aprenda de la
experiencia mientras realiza su trabajo.
Crear una estrategia temprana, conscientes de
las incertidumbres futuras
El gobierno debe tomar muchas decisiones antes de
firmar contratos con las compañías, tales como el
ritmo de otorgamiento de licencias, la aplicación de
impuestos y el marco legal que debe crearse. Además,
el gobierno tendrá que tomar estas decisiones en
un entorno de incertidumbre. Por lo tanto, los
países deben iniciar un proceso de estrategia lo
antes posible; el proceso debe orientar la toma de
decisiones y, a la vez, seguir siendo adaptable a
circunstancias cambiantes.
Traducir la estrategia en un marco institucional
claro y coherente
Las normas, las responsabilidades y las instituciones
que rigen la conducta de los agentes son
fundamentales para una óptima gestión de los
recursos. El reto consiste en traducir las políticas
orientadoras de una estrategia en un marco
normativo claro y coherente, junto con instituciones
competentes que puedan diseñarlas, administrarlas
y hacerlas cumplir. El gobierno debe construir este
marco en respuesta al contexto específico y cambiante
del sector extractivo y operar de manera adecuada al
contexto económico e institucional
del país.
Los gobiernos deben establecer el marco legal y
regulatorio tanto como sea posible antes de asignar
derechos a las compañías. Esto ayuda a proporcionar
una sólida gobernanza sobre las decisiones tomadas
con las compañías y proporciona cierta seguridad
a las compañías respecto de las normas bajo las
cuales operarán. Fijar los términos en la ley limita las
oportunidades para acciones irrestrictas y aumenta
la transparencia, pero puede limitar la capacidad
para cambiar normas en respuesta a cambios de
circunstancias a medida que el sector se desarrolle.
Una alternativa para la legislación y los contratos es
empoderar a los organismos gubernamentales para
que regulen el sector extractivo. Los reguladores
debidamente capacitados y monitoreados pueden
aportar normas que respondan a cambios de
circunstancias y completar los detalles necesarios
que pueden faltar en esa legislación.
Crear instituciones competentes con un
objetivo unificado
Para cada institución, el gobierno debe asignar
objetivos coherentes que apoyen el plan estratégico
del país. Además, el gobierno debe garantizar que
la sociedad civil, el poder ejecutivo y el auditor
general puedan monitorear las acciones de esas
instituciones. La función de cada institución
debe estar bien definida para evitar conflictos de
intereses y lagunas en las responsabilidades. Es
muy importante la claridad sobre quién establece
las normas, quién las administra y quién las hace
cumplir. {Véase también el precepto 6 sobre la
asignación de funciones a las compañías estatales}.
con talento cuya partida hacia oportunidades más
atractivas puede constituir una merma continua
en las instituciones gubernamentales. Los paquetes
específicos de salario y compensaciones, las
oportunidades para que exempleados del gobierno
regresen posteriormente y el impulso de una
cultura de trabajo profesional en las instituciones
gubernamentales pueden ayudar en este aspecto.
La transparencia es deficiente en los sectores
extractivos de todo el mundo. Solo 10 de los 58 países
examinados en el Revenue Governance Index publican
la mayoría de sus contratos y licencias petroleros,
gasíferos y mineros, aunque este grupo está creciendo
con las divulgaciones recientes de Afganistán, Ghana y
Guinea.
Revenue Watch Institute, 2013
El fortalecimiento y la conservación de capacidades
en las instituciones gubernamentales son vitales
pero difíciles, especialmente en el sector extractivo,
ya que las contrapartes del gobierno generalmente
son compañías técnicamente sofisticadas. Parte de
este reto es delegar funciones a las instituciones de
una manera que refleje integridad y transparencia,
en lugar de, por ejemplo, como recompensa o
marca de prestigio. Lo ideal es que las decisiones
sobre recursos humanos tomadas por ejecutivos
del gobierno y dentro de las instituciones
en sí sean independientes y resistentes a la
interferencia política para desarrollar capacidad
realmente profesional. Un sistema de promoción
meritocrático y una política de recursos humanos
meditada pueden infundir eficiencia y una cultura
de servicio civil profesional.
Finalmente, uno de los principales retos para las
instituciones gubernamentales es retener al mejor
personal y el más calificado. El empleo en el sector
privado o incluso en empresas extractivas estatales
puede ser especialmente atractivo para el personal
BASES NACIONALES PARA LA GOBERNANZA DE RECURSOS / 9
PRECEPTO 2
La gobernanza de los recursos naturales requiere que los
responsables de la toma de decisiones rindan cuentas a un
público informado.
Cuando la riqueza de recursos se gestiona en nombre
de los ciudadanos, puede dar lugar a una prosperidad
sostenida solo si el gobierno debe rendir cuentas
públicamente. El escrutinio permanente de la
conducta representa un sólido elemento disuasorio
contra la corrupción y un incentivo para un mejor
desempeño en todos los niveles del gobierno.
Además, una estrategia nacional de gestión de la
riqueza de recursos seguirá siendo efectiva en el
futuro solo si este escrutinio compromete a los
gobiernos presentes y futuros con los objetivos
que ellos mismos establezcan.
Las operaciones de empresas estatales de recursos
deben estar sujetas al menos al mismo nivel de
divulgación que las compañías privadas. Las
empresas estatales de recursos también deben ser
transparentes en sus estrategias y su perspectiva de
gastos, y la sociedad civil debe incluso exigir niveles
más altos de transparencia.
Proporcionar transparencia de la información
a lo largo de toda la cadena de decisiones
También es necesaria la divulgación de información
que permita la rendición de cuentas nacional y
el control de la gestión del sector, de la gestión
de los ingresos y de los gastos. Esta información
puede compararse con cualquier norma fiscal que
el gobierno establezca. Además, los fondos de
ahorro deben tener niveles más altos de exigencia
de divulgación, especialmente en consideración
del potencial de actividades fuera del presupuesto.
En particular, la gestión de fondos debe publicar
información sobre el balance y los flujos de caja,
los destinatarios de los pagos y las auditorías.
A diferencia de muchas formas de actividad
económica, la extracción de recursos y la gestión
de ingresos suelen estar distantes de la vida de la
mayoría de los ciudadanos. La cadena de decisiones
puede ser difícil de controlar, lo cual ofrece
oportunidades para la corrupción y una protección
para ocultar la gestión deficiente.
La transparencia es prerrequisito esencial
para la rendición de cuentas; sin embargo, la
información desarticulada no es suficiente. El
gobierno debe divulgar información sobre toda la
cadena de decisiones, con un conjunto completo
complementario de datos; por ejemplo, los datos
sobre ingresos podrían estar acompañados de
información sobre las tasas impositivas aplicables
y los ingresos gravables. Esa información se debe
divulgar con el nivel de desglose adecuado, como
ubicación, proyecto y tipo de producto. Además,
los datos legibles por máquinas (es decir, datos
combinados con descripciones de dichos datos para
poder usarlos automáticamente con computadoras),
con estándares acordados mutuamente, pueden
facilitar los trabajos de control. Además, la
publicación de los nombres de las compañías
operativas, la licitación de activos extractivos y la
inversión en ellos, así como las identidades de los
beneficiarios reales, pueden facilitar el monitoreo
y vigilancia del cumplimiento del régimen fiscal
correspondiente.
10 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES
Las autoridades deben tener disponibles datos e
informes sobre licencias, relevamientos geológicos,
catastros y reservas, así como evaluaciones del
impacto económico, ambiental y social. Es crucial
que las autoridades también publiquen los contratos
y los tengan disponibles en Internet.
El gobierno debe divulgar no solo los pagos y los
gastos, sino además normas relevantes en toda
la cadena de decisiones. En muchos casos, los
gobiernos redactan gran parte de estas normas en
complejos contratos ocultos para las consultas
públicas. En la medida de lo posible, los gobiernos
deben redactar las condiciones en la legislación,
donde los observadores las puedan examinar con
mayor facilidad que en un contrato. Toda concesión
restante otorgada en contratos que se aparte de los
términos de la legislación normal debe presentarse
ante el legislativo y debe ser aprobada por este.
Por sobre todo, se deben evitar las cláusulas de
confidencialidad en los contratos y estos deben
publicarse.
El derecho del público a la información está
consagrado en muchas convenciones nacionales
e internacionales, y un número cada vez mayor
de países tiene leyes de libertad de información
que estipulan que la información gubernamental
es pública, excepto que la divulgación esté
expresamente prohibida por ley. Los gobiernos
deben adoptar esas normas para mitigar el riesgo
de que se firme la cesión de los derechos sobre la
extracción de recursos antes de que los miembros
de la sociedad civil puedan examinar los acuerdos
que los afectan.
El gobierno y las empresas también pueden
beneficiarse con una mayor transparencia. Los
requisitos de divulgación crean un incentivo para
mantener sistemas de gestión de información
efectivos y reduce el costo de recopilar y mantener
datos correctos, a la vez que mejora su exactitud.
Esto es esencial para operaciones gubernamentales
eficientes: informa decisiones de gestión, mejora la
calidad de la provisión de servicios a las compañías
y a los ciudadanos y respalda sólidas cadenas de
rendición de cuentas dentro del gobierno. Además,
las compañías se enfrentan al reto de gestionar
las expectativas públicas en las áreas donde
operan: la transparencia eficaz les permite aliviar
la desconfianza y fortalecer la “licencia social para
operar”.
Proporcionar funciones claras a las instituciones
Las funciones y las normas de conducta deben
definirse claramente y ser claramente comprendidos
por todos, de modo que la sociedad civil pueda
monitorear la acción del gobierno. La toma de
decisiones debe estar guiada por un conjunto de
valores y normas éticas que reflejen las expectativas
de la sociedad para quienes ocupan puestos de
autoridad y que estén codificadas en leyes y
reglamentaciones.
Las funciones del gobierno mejoran si se trazan
líneas de responsabilidad claras, y tanto el poder
ejecutivo como un auditor independiente pueden
monitorear y exigir cuentas a las instituciones que
no cumplan con sus obligaciones. Además, para
responder debidamente a la demanda de un mejor
desempeño, las instituciones gubernamentales
deben poder tomar decisiones eficaces: una
mejor rendición de cuentas requiere capacidad
superior a fin de que mejore la gobernanza. {Véase
también el precepto 1 sobre el marco de funciones
y responsabilidades y las capacidades de las
instituciones}.
Apoyar a una masa crítica de ciudadanos
informados para demandar buena gobernanza
La provisión de información debe homologarse con
la capacidad de usarla para monitorear y juzgar las
acciones del gobierno. La sociedad civil, incluidas las
organizaciones religiosas, académicas, profesionales
y sociales, así como los medios de comunicación,
tienen una función importante en este aspecto.
Para que estas organizaciones sean eficaces, deben
ser independientes del gobierno y transparentes
respecto de las fuentes de financiamiento y de los
intereses que representan. El gobierno, a su vez, debe
establecer y proteger los derechos de la sociedad
civil, incluidos los medios de comunicación, y debe
permitirle operar sin hostigamiento.
Se ha determinado que la supervisión del poder
legislativo es deficiente en toda la cadena de
decisiones. En 31 países en el Resource Governance
Index, como Botswana y Timor-Leste, la legislatura
ejerce una supervisión ínfima de los procesos de
contratación y de adjudicación de licencias, mientras
que en 29 países la legislatura tiene una supervisión
muy limitada de los ingresos por recursos.
Revenue Watch Institute, 2013
El poder legislativo es esencial en la supervisión
del poder ejecutivo: puede auditar la actividad del
gobierno y de otras instituciones y actuar como
conducto para las inquietudes de la sociedad civil.
Para que el legislativo desempeñe su papel, debe
contar con mejor capacidad y comprensión de
las cuestiones extractivas, así como con acceso a
asesoramiento confiable sobre los matices de la
gestión de recursos extractivos.
Una ciudadanía informada también tiene mejor
capacidad para debatir con el gobierno la dirección
estratégica de la nación. Además, debido a la
importancia transformacional de la gobernanza
de los recursos para los ciudadanos, es crucial
administrar las expectativas de la sociedad civil.
En este aspecto resultan esenciales una estrategia
de comunicaciones y una relación eficaz entre el
gobierno y la sociedad civil.
Hacer cumplir las normas
Finalmente, junto con los medios para monitorear
las acciones, el gobierno debe comprometerse a hacer
cumplir las sanciones, lo cual requiere voluntad
política y capacidad para castigar a los infractores. En
este aspecto, es crucial contar con un poder judicial
creíble e independiente. Sin una firme posibilidad
de acción judicial habrá mayor potencial de actividad
delictiva o corrupta.
BASES NACIONALES PARA LA GOBERNANZA DE RECURSOS / 11
Descubrimiento y
decisión de extraer
12 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES
PRECEPTO 3
El gobierno debe estimular operaciones eficientes de
exploración y de producción, y asignar derechos de manera
transparente.
El reto del gobierno es asegurar que las operaciones
de exploración y producción se lleven a cabo de
manera eficiente en el marco de una estrategia
nacional integral, y establecer un marco legal
y regulatorio con la mayor antelación posible.
{Véase también el precepto 1 sobre la formación
de un marco nacional jurídico y regulatorio y de
estrategias para los recursos}.
Verificar la jurisdicción sobre zonas en las que
debe otorgarse licencia de exploración
El gobierno nacional debe verificar que cuenta con
jurisdicción irrebatible sobre las zonas que intenta
abrir para la exploración. Esto se aplica en el plano
interno y en relación con países vecinos, incluidas
las disposiciones para el desarrollo conjunto de
descubrimientos que vayan más allá de las fronteras
nacionales.
Crear y mantener una comprensión adecuada
de la base de recursos
Los funcionarios gubernamentales deben crear un
minucioso conocimiento de la base de recursos
naturales de su país, tanto de la cuantía de los
recursos como de su distribución geográfica. La
cuantía de la base de recursos informa decisiones
clave sobre el índice de explotación y el potencial
de ingresos futuros. La información sobre ubicación
geográfica guía el establecimiento de derechos de
propiedad y licencias de exploración dentro del
país, así como impactos sociales y ambientales
futuros.
La inversión en relevamientos geológicos y
geofísicos previa al otorgamiento de licencias,
financiada por el gobierno o por donantes externos,
puede proporcionar un alto rendimiento de la
inversión para el gobierno si la información
resultante aumenta el atractivo geológico para los
inversionistas y, de ese modo, atrae ofertas más
altas. Sin embargo, más conocimiento también
puede hacer que las características geológicas
parezcan menos atractivas si se demuestra que
son menos favorables para descubrimientos.
El gobierno tiene la tarea de recopilar, almacenar
y analizar información técnica que surja de todas
las operaciones de exploración realizadas dentro
de su jurisdicción. Esta información es clave para
construir la comprensión geológica del gobierno,
que servirá para fortalecer su posición negociadora
con los inversionistas y para permitirle optimizar
el régimen de otorgamiento de licencias. Con
este fin, el gobierno debe asegurarse de que los
inversionistas aporten toda la información técnica
en un formato comprensible.
Asegurar los derechos de propiedad y decidir
qué zonas se abrirán para la exploración
Antes de otorgar licencia para actividades de
exploración, el gobierno debe establecer derechos
de propiedad de acuerdo con las leyes nacionales
para los recursos que se extraerán y para los recursos
de superficie, como los pastizales y el agua en zonas
que se abrirán para la exploración. {Véase también
el precepto 5 sobre el análisis ambiental y las
regulaciones en curso}.
Las autoridades deben ponderar cuidadosamente el
tamaño y los límites de las licencias de exploración,
teniendo en cuenta las características geológicas
subyacentes y el tamaño y la ubicación de posibles
depósitos explotables. En las primeras etapas de la
exploración, las licencias suelen ser muy grandes,
porque la ubicación de la prospección geológica no
ha sido bien definida. El régimen de licencias debe
permitir la reducción del tamaño de las licencias a
medida que avance la exploración, para evitar que
se asigne una proporción excesiva de la base de
recursos a una licencia particular. Las autoridades
que otorgan licencias deben tener cuidado con la
DESCUBRIMIENTO Y DECISIÓN DE EXTRAER / 13
secuenciación de otorgamientos de estas, a fin de
asegurar que el gobierno pueda beneficiarse con los
aumentos del valor de la tierra que sean resultado
de los descubrimientos.
Finalmente, el gobierno debe considerar si los
riesgos ambientales, por la contaminación, por
ejemplo, compensan los beneficios potenciales. El
gobierno debe decidir si impide la exploración en
áreas sensibles desde el punto de vista ambiental y
social o si toma medidas para mitigar esos riesgos.
Los descubrimientos recientes son potencialmente
transformadores. El proyecto de minería de
hierro de Simandou, Guinea, y los proyectos de
minería de hierro y de petróleo en Liberia podrían
generar ingresos anuales promedio de USD $1,6
mil millones en cada país, lo cual representa
respectivamente el 31% y el 147% del PIB de 2011.
Africa Progress Panel, 2013
Seleccionar un método adecuado para asignar
derechos
El gobierno debe decidir quién realizará
operaciones de exploración y de producción y
bajo qué términos. Si el gobierno permite que
compañías del sector privado participen, puede
usar negociaciones directas para el otorgamiento
de licencias individuales u organizar rondas de
licencias en que se otorgue una o más mediante un
proceso competitivo. {Véase también el precepto 6
sobre las funciones operativas que podrían tener las
compañías estatales}.
Las subastas bien diseñadas son el método
preferible, ya que la licitación competitiva debe
asegurar mayor valor para el país y las subastas
también pueden ayudar a superar deficiencias
de información que pueda tener el gobierno con
respecto a compañías internacionales. Las subastas
también son inherentemente más transparentes
que las negociaciones directas, y ayudan a mitigar
el riesgo de que compañías o personas inadecuadas
reciban derechos de exploración y de extracción.
14 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES
El éxito de las subastas suele depender de que haya
un mínimo de tres ofertantes. Si los ofertantes
no muestras suficiente interés, es probable
que la opción adecuada para el gobierno no sea
seleccionar un proceso de asignación competitivo.
Tal podría ser el caso si se cuenta con información
geológica insuficiente, lo cual es más probable en
las licencias de exploración minera que en las de
exploración petrolífera. Cuando no haya suficiente
competencia para las subastas, el gobierno debe
usar en cambio una ronda de otorgamiento de
licencias con estrictos criterios técnicos mínimos.
Independientemente del método que se use,
hay varios principios que fortalecen la posición
del gobierno en el proceso de asignación. El
gobierno debe divulgar información sobre los
procedimientos de asignación, los contratos
otorgados, incluidos los términos fiscales e
impositivos, los beneficiarios reales de todos
los titulares de licencias, el programa de trabajo
acordado y los compromisos financieros, así
como todos los términos fiscales específicos
de la licencia.
El gobierno debe llevar a cabo una precalificación
de las compañías ofertantes para asegurar que los
potenciales titulares de licencias tengan capacidad
técnica y financiera suficiente para ejecutar un
programa de explotación de recursos y suficiente
experiencia en la gestión de los riesgos ambientales
asociados con el proyecto y con la infraestructura
relacionada. El gobierno también debe decidir
si alienta ofertas conjuntas y si se reserva el
derecho a asignar intereses de capital como parte
de las licencias. Estos podrían ser condiciones en
torno al programa de trabajo, bonificaciones a la
firma y disposiciones de contenido nacional. La
competencia o la negociación no deben referirse
únicamente al precio del derecho de extracción,
pero por otro lado demasiadas variables aumentan
la complejidad, socavan la transparencia de la
evaluación y aumentan los costos administrativos.
En cuarto lugar, el gobierno debe tratar de
asegurarse de que no sea necesario negociar
condiciones una vez que las compañías hayan
hecho su oferta. La claridad y transparencia de las
condiciones en las ofertas y los contratos modelo
contribuyen a alcanzar este objetivo.
Finalmente, el gobierno debe llevar a cabo
evaluaciones minuciosas del valor de los servicios
o la infraestructura que se proporcionen como
parte de tratos tipo trueque a cambio de derechos
de extracción. Cuando haya mucha incertidumbre,
el gobierno debe considerar la posibilidad de evitar
estos esquemas. Los tratos tipo trueque suelen
ser inherentemente poco transparentes y pueden
ofrecer oportunidades para la corrupción.
Asegurar que los planes de desarrollo
se ajusten a los objetivos del gobierno y
aprobarlos de manera oportuna
Después del trabajo de descubrimiento y tasación
comercial, los titulares de licencias elaborarán
planes de desarrollo para la explotación del
descubrimiento que deberán ser aprobados por
el gobierno y sus organismos y, en algunos casos,
por el legislativo. El gobierno debe asegurarse
de que los planes de desarrollo sean rentables,
coherentes con los objetivos de su política respecto
del agotamiento de los recursos, del uso de
infraestructura, salud, seguridad y medio ambiente
y con las disposiciones de contenido nacional y
de empleo. Además, los planes deben contener
disposiciones para el eventual abandono del sitio
del proyecto, incluidas su limpieza y restauración.
El gobierno debe revisar los planes
minuciosamente, de manera oportuna y coherente
con todas las obligaciones contractuales. Esto
requiere suficientes conocimientos técnicos en
el momento correcto y un proceso de aprobación
eficiente caracterizado por la coordinación entre
los ministerios y organismos relevantes. {Véanse
también el precepto 5 sobre aspectos ambientales
y sociales del plan de desarrollo de los proyectos y
el precepto 10 sobre contenido e infraestructura
nacionales}.
Llevar cuentas del recurso físico
Llevar cuentas de la base de recursos físicos (en
términos de volúmenes de producción, nivel
de reservas comprobadas y de incertidumbre,
recursos descubiertos y potencial de exploración
restante) es una base importante para la elaboración
de políticas y la regulación de la industria. Esas
cuentas, junto con información sobre ingresos y
costos de extracción, pueden mostrar la magnitud
de los ingresos que podría esperar el gobierno
en el futuro, cuánto se debe ahorrar y el ritmo de
la actividad de exploración. En última instancia,
esto puede ayudar a que el gobierno maximice los
beneficios a partir de la explotación de la base de
recursos.
DESCUBRIMIENTO Y DECISIÓN DE EXTRAER / 15
Cómo hacer un
buen trato
16 RESOURCE
CHARTER NATURALES
16 / / NATURAL
LA CARTA
DE LOS RECURSOS
PRECEPTO 4
Los regímenes impositivos y las condiciones contractuales
deben permitir que el gobierno concrete el valor total de
sus recursos en coherencia con la atracción de inversiones
necesarias y deben ser sólidos ante las circunstancias
cambiantes.
La explotación de los recursos naturales puede
proporcionar empleo y otros beneficios, pero su
principal beneficio es la generación de ingresos
para el gobierno a fin de respaldar el desarrollo y el
bienestar de los ciudadanos. Concretar estos ingresos
requiere un sistema fiscal bien diseñado que tenga
en cuenta la naturaleza de los recursos extractivos,
las considerables incertidumbres inherentes a su
explotación y las capacidades del gobierno.
Entre las características importantes del sector se
cuentan:
• La existencia de “rentas” sustanciales, que son
rendimientos que exceden los que se requerirían
para recuperar los costos y para proporcionarle
al inversionista la tasa de rendimiento mínima
requerida para invertir.
• La posibilidad de agotamiento de los depósitos
de recursos.
• La asimetría de la información con que cuentan el
gobierno y los inversionistas potenciales.
• Los altos costos iniciales y períodos de
explotación extendidos, que requieren
una inversión a largo plazo en presencia de
significativas incertidumbres geológicas, políticas
y de mercado.
• El entorno difícil en cuanto a contabilidad
y auditoría para el control fiscal
(independientemente de si los inversionistas son
agentes privados o estatales).
En este contexto, los gobiernos deben diseñar
sistemas fiscales que proporcionen rendimientos
sólidos para sus recursos y un cronograma razonable
para las entradas, y deben tener en cuenta la
incertidumbre y la compensación de riesgos y
beneficios (mientras, al mismo tiempo, atraen el
capital y la inversión necesarios para la explotación
de recursos cuando esta esté garantizada). Además,
los países deben tener en cuenta tradiciones legales
y limitaciones constitucionales individuales que
puedan exigir un patrón específico de titularidad y
tributación.
Considerar la función, no la forma, del régimen
fiscal
Estos imperativos sugieren que el desarrollo de un
buen régimen fiscal en países en desarrollo debe
exhibir los dos componentes básicos siguientes:
un cargo por regalías u otro cargo basado en la
producción que proporcione un flujo de ingresos
mínimo al estado siempre que haya producción y
un mecanismo para captar una participación en los
beneficios y las rentas restantes.
Aunque los regímenes fiscales pueden variar en su
terminología y en su forma legal, la mayoría incluye
estos dos elementos. En los sistemas “de impuestos
y regalías” que se usan en minería y en el petróleo, el
inversionista realiza un pago de regalías al gobierno
con base en la producción y está sujeto a impuestos
a los ingresos comunes sobre las ganancias. En los
esquemas con “participación en la producción”, que
se usan principalmente en el petróleo, pero que son
potencialmente aplicables a la minería, una parte de
la producción se reserva para que el inversionista
o el contratista recuperen sus costos (“petróleo de
costo”) y el resto (“petróleo de ganancia”) se divide
entre el inversionista y el gobierno. Los contratos
de servicios son otra alternativa para los sistemas
de impuestos y regalías y de participación en la
producción. En estos, los gobiernos pueden otorgar
derechos de explotación a firmas estatales que, a
su vez, pueden contratar servicios de terceros. Los
sistemas también pueden ser mixtos.
CÓMO HACER UN BUEN TRATO / 17
A pesar de las diversas formas y nomenclaturas
de contratos, cada una de estas estructuras puede
incorporar elementos basados en las ganancias
y en la producción, y cada una puede diseñarse
para alcanzar rendimientos similares. La tarea del
gobierno es, por lo tanto, asegurar que los riesgos
y la oportunidad de los flujos de ingresos se
compartan entre el estado y los inversionistas de
manera coherente con la estrategia de desarrollo
del gobierno, y que se optimice el valor general
para los ciudadanos.
Usar regalías
Una regalía, o su equivalente en participación en
la producción, le aseguran al gobierno un flujo de
ingresos desde el inicio de la producción, al tiempo
que asegura que el país reciba algún pago mínimo
por los recursos y para cubrir los costos sociales de
su extracción. Si un proyecto no puede dar lugar
a una regalía razonable para cubrir estos costos, es
altamente improbable que el proyecto constituya
un buen trato, ya que el país estaría renunciando a
un recurso no renovable sin ninguna seguridad
de pago.
Las regalías requieren una medición exacta de la
producción, normas de cronología bien definidas
y buenas mediciones del valor de mercado. Las
regalías que permiten deducciones de los costos
de producción son impuestos a las ganancias con
otro nombre. La medición del valor de mercado
se facilita en gran medida si se vincula la regalía a
algún precio de cotización pública e internacional,
cuando ese tipo de precios esté disponible, en lugar
de cómputos más tradicionales que usan el valor
“netback” del momento de producción.
Considerar cómo gravar los ingresos y la renta
Otro tipo de cargo es un impuesto sobre los
ingresos (“impuesto a las ganancias”). En un
sistema de impuestos y regalías, este es el
impuesto a los ingresos empresariales que se aplica
en general: un impuesto sobre el rendimiento
del capital. Suele modificarse para tener en
cuenta características específicas del sector y para
minimizar los abusos. A veces, los regímenes usan
una tasa impositiva más alta en un esfuerzo por
gravar las rentas. Si el gobierno usa esquemas con
participación en la producción, puede lograr el
18 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES
mismo resultado que con un sistema de impuestos
y regalías si selecciona una participación específica
de “petróleo de ganancia” o de “gas de ganancia” y
una tasa de recuperación de los costos (“petróleo
de costo” o “gas de costo”) que proporcionaría una
recaudación equivalente del gobierno.
El impuesto a las ganancias prevé una importante
participación en los riesgos entre el gobierno
y el inversionista, en que el gobierno tiene la
oportunidad de compartir el lado positivo de
una inversión altamente rentable mientras que
el inversionista tiene cierta protección del lado
negativo con respecto a pérdidas o rendimientos
bajos.
A diferencia de una regalía, un impuesto a
las ganancias o su equivalente sí requieren la
medición de los costos. Los costos suelen ser
susceptibles de manipulación del modo en
que los divulgan las compañías, ya que pueden
incluirse transacciones por bienes y servicios
adquiridos de partes relacionadas. Además, la
forma de financiamiento afecta los rendimientos
del gobierno mediante una capitalización excesiva
de la deuda, que da como resultado la pérdida de
ingresos. De modo que, en ausencia de auditorías y
controles cuidadosos y de estatutos o regulaciones
escritas, hay una certeza considerablemente menor
de que el gobierno realmente cobre lo debido
mediante un impuesto a las ganancias. Además, las
grandes inversiones anticipadas características de
las industrias extractivas, cuando se combinan con
el gasto o la depreciación acelerada de la inversión,
producirán grandes deducciones de los ingresos
gravables que, si se arrastran, pueden demorar de
manera significativa la entrada de impuestos a
los ingresos.
Las ganancias pueden incluir una cantidad de
renta importante en un proyecto de alto valor.
El gobierno puede considerar un impuesto
complementario a las rentas o un recargo
impositivo sobre el flujo de caja, que transfiera
una mayor participación de las ganancias
al gobierno que el impuesto a los ingresos
ordinario cuando los índices de ganancias son
altos. El gobierno puede diseñar un sistema de
participación en la producción para obtener el
mismo resultado al aumentar la participación en
la ganancia del petróleo por parte del gobierno
en función de alguna medición de la rentabilidad
general del proyecto.
El gobierno puede complementar cualquiera
de estos sistemas con ciertos pagos separados;
por ejemplo, en un proceso competitivo de
asignación de licencias, un pago de bonificación
por adelantado puede ser el elemento de la oferta,
mientras todos los demás términos fiscales se
mantienen fijos.
Evitar incentivos fiscales y simplificar los
regímenes fiscales
Los inversionistas suelen solicitar que los
gobiernos con recursos potenciales o recién
descubiertos ofrezcan incentivos especiales
en forma de treguas tributarias, recuperación
acelerada de gastos de capital o reducción de las
regalías o las tasas de ganancias. Un gobierno
debe resistirse a ofrecer esa clase de incentivos.
Si un proyecto no puede afrontar la regalía o un
impuesto normal sobre la inversión de capital, es
improbable que la inversión sea un buen arreglo
para el país. Los cambios en las circunstancias
(aumento de los precios de los productos básicos
o nueva tecnología, por ejemplo) suelen dar como
resultado que proyectos que en algún momento se
consideraron antieconómicos se vuelvan factibles
sin el beneficio de subsidios gubernamentales. No
todos los recursos se tienen que explotar en un
momento determinado, y es posible que algunos
recursos no ameriten nunca la explotación.
Siempre que se cuente con los elementos básicos
(una regalía, un impuesto a las ganancias y algún
tipo de impuesto a la renta) el gobierno puede
beneficiarse si simplifica o elimina muchos de los
otros cargos que a veces se imponen. El impuesto
al valor agregado (IVA) debe funcionar como es
debido, como un impuesto sobre el consumo
interno de un bien, no como un impuesto sobre
la inversión. Como tal, las compañías extractivas
no deben pagar IVA por el producto que exportan.
Además, los aranceles sobre las importaciones no
deben tener un nivel que perjudique la inversión.
Los sistemas fiscales que se apoyan demasiado en
este tipo de cargos o en otras tarifas y cargos fijos
sobre los insumos pueden ser poco flexibles y tener
resultados negativos imprevistos que superen la
promesa tentadora de ingresos anticipados. Las
autoridades gubernamentales también deben
prestar atención a los sistemas impositivos
internacionales para evitar que corporaciones
no residentes evadan impuestos sobre ingresos
atribuibles a la explotación de recursos. Los
gobiernos deben tener tasas razonables y
preferiblemente uniformes de retención de
pagos tales como dividendos, intereses, tarifas
de servicios y regalías a no residentes. En ausencia
de mecanismos sólidos para la recaudación de
impuestos a los ingresos de entidades extranjeras,
la retención de impuestos suele ser la manera más
segura de obtener beneficios extractivos en un país
anfitrión. Los tratados fiscales pueden limitar la
retención y otros gravámenes a no residentes y los
gobiernos deben revisar con cuidado los tratados
existentes y evitar o ajustar esas obligaciones en los
tratados propuestos.
Una importante cuestión emergente de significado
político y económico es el gravamen de ganancias
de capital atribuibles a la venta de derechos a los
recursos del país anfitrión. Alcanzar esas ganancias,
especialmente cuando se logra una transferencia
de derechos a través de transacciones en el
ámbito de una sociedad patrimonial extranjera,
requiere una legislación fiscal cuidadosa y
requisitos de presentación de información, así
como consideración del modo en que se tratan
posteriormente los pagos que crean esas ganancias
con fines fiscales.
Evitar el uso de capital estatal para aumentar
los rendimientos del gobierno
El régimen fiscal ya le proporciona al gobierno
un rendimiento sobre sus recursos, pero con
frecuencia los gobiernos buscan obtener mayor
interés sobre el capital en un proyecto que puede,
según la forma que tenga, aumentar la carga
fiscal sobre el estado como inversor de capital.
Sin embargo, el gobierno puede considerar la
participación de capital estatal para otros fines:
como segundo mejor medio de captación de
renta (especialmente cuando las asimetrías de
información son muy marcadas, o cuando la
capacidad de control es limitada), como un medio
para invertir activos estatales (si bien esto puede
estar en conflicto con un objetivo de diversificación
CÓMO HACER UN BUEN TRATO / 19
económica), como un modo de influenciar
potencialmente la toma de decisiones empresariales
(aunque las reglamentaciones sean más adecuadas)
o como medio para transferir conocimiento sobre
prácticas empresariales. {Véase también el precepto
6 sobre empresas estatales de recursos}.
Establecer transparencia, estabilidad y solidez
Las normas transparentes y uniformes dan seguridad
a los inversionistas, reducen las oportunidades
de corrupción y pueden reducir la exigencia de
tratamiento especial por parte de inversionistas
individuales. La uniformidad también facilita la
administración. Uniformidad no significa que los
nuevos proyectos deban someterse a las mismas
normas o disposiciones contractuales que los
proyectos existentes, ni que los gobiernos deban
abandonar la flexibilidad para cambiar tasas
impositivas, incluso para proyectos anteriores. Los
países suelen cambiar las tasas del impuesto a los
ingresos empresariales y personales. Las subastas
también captan para los gobiernos parte de las
diferencias en el valor previsto entre depósitos.
La uniformidad debe extenderse al gravamen de
empresas estatales de recursos: estas empresas deben
enfrentar las mismas condiciones fiscales que las
compañías privadas.
Los inversionistas pueden buscar seguridades
contractuales con respecto a la estabilidad. Muchos
países no proporcionan seguridades contractuales,
pero si el gobierno las considera, debe limitar las
disposiciones, para que el estado permanezca libre
de regular otras áreas importantes, como la mano
de obra, la salud y la seguridad, el medio ambiente,
la protección y los derechos humanos. Además, el
gobierno debe evitar una situación asimétrica en la
cual, por un lado, la compañía pueda posteriormente
buscar concesiones bajo amenaza de cierre de las
actividades pero, por otro lado, el gobierno no tenga
la oportunidad de concretar una mayor participación
en los beneficios si el proyecto se vuelve altamente
rentable. {Véanse también el precepto 1 sobre marcos
legales y el precepto 2 sobre transparencia}.
20 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES
Asegurar una administración fiscal competente
e implementar normas contra la evasión de
impuestos
Todos los gobiernos enfrentan dificultades con la
administración fiscal. Algunas de esas dificultades
son el resultado de sistemas mal diseñados que
pueden no proporcionarle al organismo recaudador
la autoridad adecuada para impugnar o prevenir
prácticas abusivas de evasión de impuestos. La
implementación de normas fiscales para abordar
causas comunes de evasión de impuestos puede
ser de ayuda. Ese tipo de normas podría disponer el
cercamiento y la restricción de la deducibilidad de
ciertos pagos de partes relacionadas, por ejemplo,
honorarios por gestión, cargos de intereses excesivos
o cobertura ante pérdidas. Sin embargo, el problema
en parte es organizativo y en parte se relaciona
con limitaciones generales de las capacidades. Los
procesos de negociación de contratos que dan
como resultado esquemas fiscales personalizados
pueden significar un peso agregado sobre los
administradores y sobre los negociadores. Las
siguientes medidas pueden ayudar a las autoridades
fiscales: sistemas integrados de información y de
presentación, centralización de las funciones de
recaudación para regalías, otros impuestos e ingresos
por participación en la producción, el requisito de
que las compañías paguen en una cuenta central
única y transparente, la integración del control físico
con la recaudación de ingresos y la eliminación de
pagos “en especie”. Los gobiernos pueden contratar
expertos extranjeros para abordar algunas de las
diferencias de capacidad mientras se crean las
capacidades nacionales, por ejemplo, mediante la
contratación de organismos contables financieros
internacionales para asegurar la conformidad y las
recaudaciones completas. {Véase también el precepto
3 sobre la negociación y la asignación de contratos}.
PRECEPTO 5
El gobierno debe buscar oportunidades para beneficios
nacionales y tener en cuenta, mitigar y compensar los costos
ambientales y sociales de los proyectos de extracción de
recursos.
Los proyectos de recursos pueden dar lugar a
costos ambientales y sociales importantes que
afrontan de manera desproporcionada quienes
viven en lugares vecinos a la extracción. Sin
embargo, los proyectos extractivos también
tienen el potencial de generar beneficios para las
comunidades locales a través del empleo y de la
demanda de bienes y servicios, al menos mientras
se mantengan las operaciones.
La gestión de recursos requiere que se minimicen
los costos para las comunidades afectadas, a la vez
que se mejoran los beneficios. En los casos en que
no se puedan eliminar esos costos, el gobierno
debe tomar medidas para una compensación
adecuada de los afectados. Como norma general,
el propósito de la compensación debe ser mejorar
los medios de vida de quienes se ven más
afectados de manera adversa por la extracción.
Involucrar a la comunidad local en la toma de
decisiones y en la evaluación
Las comunidades locales, los gobiernos locales
y el público en general deben participar en
los procesos de los proyectos antes de que
se lleven a cabo. Las acciones encaminadas a
informar e involucrar a la sociedad civil en las
decisiones sobre la visión global de los recursos
de una nación deben ser presentadas de manera
objetiva por investigadores independientes. La
participación de miembros de la sociedad civil
les permite a estos comprender el modo en que
se verán afectados, planificar para los cambios
pendientes y contribuir con el conocimiento local
al diseño de estrategias de mitigación y de mejora.
Si esto no se lleva a cabo, se corre el riesgo de crear
antagonismos y posibles conflictos.
Sin embargo, es importante reconocer que
puede haber diferencias entre los intereses de
la población local y los del país como un todo.
Cuando se toma una decisión para concretar
mayores beneficios para el resto del país en
detrimento de grupos locales, el gobierno
debe asegurarse de que estos grupos sean
compensados. {Véase también el precepto 1
sobre tomar la decisión de extraer parte de la
estrategia nacional}.
Establecer y definir derechos de propiedad
El gobierno, de acuerdo con ciudadanos tanto
locales como nacionales, debe establecer
claramente derechos de propiedad sobre las
riquezas subterráneas y asignar los derechos
a los ingresos posteriores. Aunque la riqueza
subterránea usualmente, pero no siempre, es
propiedad del estado en nombre de todos los
ciudadanos del país, las comunidades locales
pueden ser propietarias de la tierra, el agua
y otros recursos naturales afectados por la
extracción, o al menos depender de ellos. Eso
incluye a comunidades que no necesariamente
son locales respecto del sitio del proyecto, pero
que dependen de lugares naturales afectados,
como ríos y costas. El gobierno debe compensar
de manera adecuada a las áreas impactadas de una
manera rápida, creíble y transparente compatible
con normas aceptadas de derechos humanos.
Si el gobierno no proporciona una compensación
razonable y una participación equitativa en los
beneficios nacionales, puede hacer surgir la
frustración de los ciudadanos, la alteración de
los proyectos extractivos o incluso conflictos.
También puede incrementar los costos
CÓMO HACER UN BUEN TRATO / 21
presupuestarios en forma de posterior apoyo
con subsidios para personas vulnerables en las
comunidades afectadas. Sin embargo, el gobierno
debe evitar otorgar una mayor proporción de los
ingresos estatales (que exceda lo necesario para
compensar los impactos adversos) a regiones ricas
en recursos que a otras regiones, excepto que haya
compromisos nacionales anteriores específicos
como los establecidos con pueblos indígenas o con
áreas históricamente postergadas. {Véase también el
precepto 7 sobre asignación de ingresos}.
Medir y mitigar los efectos negativos de la
extracción
El gobierno debe identificar los efectos negativos
potenciales antes de otorgar derechos de extracción
específicos, para verificar si el país obtendrá lo
suficiente de la extracción. En algunos casos, puede
resultar adecuado diferir las operaciones hasta tanto
mejore la gobernanza o la tecnología, o hasta que el
impacto pueda ser mejor evaluado. {Véanse también
el precepto 1 sobre participación pública en la toma
de decisiones y el precepto 3 sobre asignación de
derechos}.
Si el gobierno otorga derechos, debe hacer planes
para mitigar las consecuencias adversas de la
extracción. En particular, el gobierno debe exigir
que las compañías presenten planes de contingencia
en casos de emergencia y obtengan su aprobación.
Estas contingencias deben incluir la disponibilidad
de equipos y de conocimientos técnicos para
gestionar accidentes, como derrames de petróleo.
Esto debe estar acompañado de los medios para
monitorear un proyecto a lo largo de todo su
ciclo de vida a fin de asegurar que todas las partes
respeten el plan y de identificar impactos futuros
e imprevistos del proyecto. Como es imposible
predecir todos los costos potenciales, exigir que los
encargados de la explotación cuenten con sistemas
para monitorear y gestionar impactos ambientales y
sociales de manera permanente es simplemente tan
importante como las evaluaciones realizadas en la
planificación del proyecto.
El gobierno es responsable de establecer y hacer
cumplir normas ambientales (preferiblemente
22 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES
conforme con normas internacionales, como los
Principios de Ecuador), en tanto que la compañía
extractiva suele estar en mejor posición para mitigar
los daños ambientales. Es posible que las compañías
tengan solo incentivos débiles para tomar en cuenta
las consecuencias ambientales de sus operaciones,
excepto que el gobierno lo haga una condición para
otorgar la concesión, sujeta a sanciones. El gobierno
debe asegurar que este o la compañía reserven
fondos para compensaciones, ya que la compañía
puede irse o vender a terceros cuando los proyectos
pierdan rentabilidad, lo cual puede suceder
mucho antes de que finalice el período oficial del
proyecto. Se puede recabar la ayuda de contratistas
independientes, obtenida de manera competitiva,
para realizar operaciones ambientales, tales como
operaciones de saneamiento y recuperación.
Las medidas de seguridad en torno a los proyectos
pueden dar lugar a preocupaciones sobre derechos
humanos si las fuerzas de seguridad privada o
estatal usan fuerza excesiva. Las operaciones deben
incluir protecciones y mecanismos de recursos
legales sólidos en casos de violaciones de derechos
humanos.
La minería artesanal tiene mala reputación
respecto de la salud y la seguridad así como por
el impacto que tiene sobre el medio ambiente
local. Sin embargo, el sector informal también
genera ingresos para quienes viven en la pobreza.
El gobierno debe tratar de formalizar y regular
la industria para mitigar los efectos negativos de
la minería artesanal mientras se preservan o se
mejoran los beneficios que alivien la pobreza. Para
lograrlo, el gobierno puede considerar cooperativas
y otras soluciones basadas en la comunidad
mientras estimula la diversificación general de la
economía para crear mejores oportunidades de
reducción de la pobreza.
Finalmente, el gobierno debe identificar separada
y explícitamente y sumar al proceso de toma
de decisiones el impacto social de la extracción
sobre los grupos vulnerables o marginados de la
extracción de recursos, ya que esos grupos suelen
quedar omitidos en las consideraciones más
amplias.
Aprovechar oportunidades para generar
beneficios locales debido a la extracción
Los proyectos extractivos pueden presentar
oportunidades económicas y sociales sustanciales
para las comunidades cercanas. Las autoridades
deben tenerlas en cuenta junto con los costos
al decidir si permiten la exploración, y cuando
aprueban los planes de extracción de las
compañías. {Véase también el precepto 10 sobre
el desarrollo de empresas y la fuerza de trabajo en
toda la economía para suministrar a la industria
extractiva}.
Los proyectos de minería en particular presentan
oportunidades potenciales de capacitación y
empleo directo para los trabajadores locales.
Incluso en los casos en que la mano de obra local
carece de las destrezas para participar directamente
de manera eficaz, es probable que haya demanda
de trabajadores de la industria extractiva para
bienes y servicios locales, especialmente en
los sectores de suministro de comida, hoteles
y demás. El gobierno debe buscar amaneras de
apoyar esfuerzos locales y alentar a las compañías
extractivas para que usen esos servicios.
las comunidades, eso puede crear tensiones que
amenacen los proyectos.
Mejorar la capacidad del gobierno local es una
manera útil para que las compañías (así como
los donantes y la sociedad civil) fomenten
el compromiso con comunidades locales,
comprendan la visión que de su propio futuro que
tienen las comunidades y suministren proyectos
que tengan en cuenta esta visión. En los casos en
que la capacidad es especialmente deficiente, la
prestación de servicios por parte de las compañías
se justifica en el corto a mediano plazo. {Véase
también el precepto 1 sobre la asignación de
funciones a instituciones gubernamentales, incluido
el gobierno local, y véanse los preceptos 7 y 8 sobre
el impacto de los ingresos por recursos sobre el
gobierno local}.
Los proyectos de extracción también pueden
requerir una infraestructura sustancial que aporte
beneficios importantes en regiones donde se
construya la infraestructura. Para mejorar estos
beneficios, el gobierno, de común acuerdo con las
compañías debe considerar abrir la infraestructura
a múltiples usuarios. Sin embargo, es importante
tomar esta decisión antes de la etapa de diseño
y con la participación del sector privado.
{Véase también el precepto 9 sobre desarrollo de
infraestructura}.
Comunicarse con miembros del gobierno
local y fortalecer sus capacidades
Los gobiernos locales suelen desempeñar un
papel importante en la gestión de los impactos
de las industrias extractivas. Un gobierno local
débil puede ser un cuello de botella para el
suministro de servicios y para la mitigación de
daños relacionados con proyectos extractivos.
Si los gobiernos prestan servicios deficientes a
CÓMO HACER UN BUEN TRATO / 23
PRECEPTO 6
Las empresas estatales deben rendir cuentas y tener mandatos
definidos, así como un objetivo de eficiencia comercial.
La creación de empresas estatales de recursos puede
ser un componente clave en la estrategia de un
país para aprovechar el potencial de desarrollo de
sus recursos subterráneos. Esas entidades pueden
ser atractivas por numerosos motivos: para captar
renta para el estado en los casos en que el aporte
impositivo de las compañías privadas se considere
insuficiente, para facilitar la transferencia de
tecnología y prácticas comerciales a compañías
nacionales, y para influenciar la toma de decisiones
operativa, como el respaldo al desarrollo de vínculos
locales entre el sector extractivo y otros sectores.
Cada uno de estos objetivos puede ser adecuado
en los contextos de distintos países (aunque no
necesariamente al mismo tiempo) y puede implicar
concesiones. Además, las funciones adecuadas de
una empresa estatal de recursos pueden cambiar a
medida que se desarrollen el sector extractivo y las
instituciones gubernamentales.
A pesar de estas oportunidades, las empresas
estatales pueden representar un riesgo para un país si
se les asignan funciones inadecuadas y se gobiernan
mal. En caso extremo, estas empresas pueden
destruir en lugar de crear valor para los ciudadanos,
un fenómeno del cual hay muchos ejemplos
históricos.
Decidir una función operativa para la empresa
estatal
La creación de una empresa estatal para asumir
estas funciones operativas (como la exploración, el
desarrollo y la producción, ya sea sola o dentro de
una empresa conjunta) puede ser beneficiosa si las
capacidades y la buena gobernanza son insuficientes
en un país. Sin embargo, cuando falta alguna de estas,
las empresas estatales, a través de la ineficiencia o del
interés particular de los ejecutivos, pueden limitar o
incluso mermar los ingresos del gobierno. Además,
se realizan gastos cuando se invierte capital estatal
en una empresa estatal a costa de otros objetivos
nacionales, como la diversificación económica.
{Véase también el precepto 1 sobre la estructuración
de normas e instituciones}.
24 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES
En los casos en que una empresa estatal no pueda
ofrecer suficiente capital de riesgo y conocimientos
técnicos para determinadas funciones, las
autoridades deben considerar compañías extractivas
extranjeras frente a la presión de accionistas o
presiones competitivas. Si el gobierno tiene la
aspiración de fortalecer las capacidades nacionales,
las asociaciones con compañías extranjeras pueden
activar la transferencia de conocimientos.
Muchos de los beneficios de la participación del
sector privado surgen de la presunción de que el
estado puede gravar razonablemente las ganancias
y regular la conducta de las compañías privadas.
Si este no es el caso, las empresas estatales pueden
ayudar a destacar la experiencia del gobierno al actuar
como “ventanas hacia la el sector”. Una empresa
estatal puede canalizar las perspectivas técnicas y la
información a los organismos gubernamentales y
reforzar el talento para suministrar estas funciones
de gobernanza. {Véase también el precepto 4 sobre
gravámenes}.
Las empresas estatales también pueden respaldar el
crecimiento de la industria nacional. Las compañías
extractivas privadas y extranjeras pueden beneficiar
a la economía nacional obteniendo contenido local y
gestionando demandas sociales nacionales, pero sus
decisiones operativas se basan en una motivación de
ganancia subyacente; de esta manera, pueden pasar
por alto beneficios (y costos) no fiscales más amplios
de la extracción para el país. La regulación puede
abordar esto al exigir a las compañías privadas que
promuevan el contenido nacional, por ejemplo. Sin
embargo, el gobierno le puede indicar a una empresa
estatal que promueva estos objetivos económicos
más amplios al reforzar cadenas de suministro
nacionales y grupos de talento nacional, si bien esas
estrategias pueden reducir la eficiencia comercial de
la empresa estatal. A largo plazo, el gobierno debe
respaldar y exigir la competitividad global de los
proveedores nacionales con el paso del tiempo. De
lo contrario, la baja eficiencia reducirá los ingresos
disponibles para el gobierno.
Considerar las funciones de gobernanza de la
empresa estatal
Como con las funciones operativas, el gobierno
debe asignar a entidades pertinentes las funciones
de gobernanza de elaboración de políticas y
regulación, como la recaudación de impuestos, la
asignación de derechos operativos, el control y la
gestión de catastros. {Véase también el precepto 1
sobre la asignación de funciones a las instituciones
gubernamentales}.
Al hacer estas elecciones, el gobierno debe ponderar
el equilibrio entre evitar conflictos de intereses y
asegurar suficiente capacidad para desempeñar cada
función. Con una capacidad gubernamental adecuada,
una empresa estatal con funciones operativas
importantes debe estar separada de las funciones
de gobernanza, para evitar conflictos de interés. En
los casos en que una institución gubernamental
carezca de la capacidad suficiente, lo adecuado puede
ser reunir en una organización los conocimientos
técnicos y los escasos recursos. Sin embargo, el
gobierno debe identificar cualquier conflicto de
interés resultante e implementar verificaciones
adecuadas de la conducta de la empresa estatal; esta
solución puede ser adecuada a corto plazo, pero el
gobierno debe asegurar que la experiencia adquirida
por la exposición operativa se use para establecer
capacidad en distintas instituciones estatales. Un
“plan de escape” de este tipo debe estar integrado en
la configuración de cualquier organización nacional
combinada para asegurar que los intereses adquiridos
no impidan una transferencia de poderes.
Establecer frenos y contrapesos
Cuando a una empresa estatal se le asigna un
conjunto combinado de funciones de gobernanza y
operativas, un sistema de frenos y contrapesos ayuda
a abordar los inevitables conflictos de intereses. En
general, los miembros de la junta de la empresa deben
ser políticamente autónomos y nombrados a través
de procesos transparentes y competitivos en función
de sus conocimientos técnicos. Al seleccionar el
número de representantes del gobierno que habrá en
la junta, debe procurarse alcanzar un equilibrio; por
un lado, estos representantes pueden proporcionar
la base para relaciones entre la empresa y el gobierno
y evitar demasiada concentración de poder en la
empresa estatal; por el otro, pueden carecer del
tiempo o de los conocimientos técnicos para dedicar
a una supervisión rigurosa y pueden ralentizar la
toma de decisiones en la empresa. {Véase también el
precepto 1 sobre rendición de cuentas}.
La empresa estatal debe regirse, como mínimo,
por las mismas normas de divulgación que las
compañías privadas. La empresa estatal debe
mantener las cuentas públicas de acuerdo con normas
internacionales y sujetas a auditoría independiente;
debe identificar claramente todo interés de
titularidad privada y las transacciones relacionadas.
Un área de transparencia especialmente crucial es la
venta de petróleo que realizan las empresas estatales
en nombre del estado. La divulgación debe abarcar la
cantidad de petróleo que recibe la empresa, así como
el precio, el grado, el volumen y la fecha de la venta.
Finalmente, el legislativo o el organismo de
supervisión adecuado deben realizar supervisiones
periódicas y sistemáticas de la empresa estatal. Con
el fin de dar a la empresa estatal cierta libertad de
acción para que procure alcanzar sus objetivos de
manera eficiente, y para evitar la excesiva intrusión
de los políticos o los funcionarios públicos, el
legislativo o el organismo de supervisión pueden
monitorear la toma de decisiones de alto nivel, como
las revisiones anuales de desempeño, más que los
asuntos operativos.
Gestionar la evolución de las funciones
Las responsabilidades de las empresas estatales
pueden reasignarse ante el surgimiento de nuevas
dificultades y cuando aumenten sus capacidades;
por ejemplo, tales responsabilidades pueden
pasar del trabajo como sociedad patrimonial de
capital estatal a realizar operaciones conjuntas con
compañías privadas. A largo plazo, el gobierno debe
asegurarse de que la función de agente estatal de la
empresa estatal sea un medio para un fin: crear un
conjunto efectivo de instituciones gubernamentales
o fomentar una industria sólida y talento operativo.
En la medida en que una empresa estatal opere según
este proceso, debe ser comercialmente eficiente.
CÓMO HACER UN BUEN TRATO / 25
Gestión de ingresos
26 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES
PRECEPTO 7
El gobierno debe invertir ingresos para lograr resultados
óptimos y equitativos para las generaciones actuales y
futuras.
El gobierno debe decidir cómo asigna los
ingresos obtenidos de la extracción de recursos.
Las posibilidades incluyen, entre otras: asignar
ingresos directamente a presupuestos nacionales
o subnacionales, usarlos para reducir impuestos
o transferir pagos, como subsidios o “dividendos
de recursos”, contribuir a fondos de pensión
o a fondos de recursos naturales, capitalizar
instituciones crediticias, o bien retener o asignar
ingresos a una empresa estatal.
Al hacer estas elecciones, el gobierno debe
considerar dos objetivos primordiales:
la promoción de la equidad, tanto entre
generaciones como dentro de la sociedad, y el
uso eficiente de los ingresos para maximizar el
bienestar.
La naturaleza de los ingresos por recursos
complica este problema de cuatro maneras.
Primero, la extracción de recursos no renovables
es intrínsecamente no sostenible. El país debe
planificar para tiempos en los cuales se hayan
agotado las reservas comerciales o, al menos,
cuando se reduzcan los flujos de ingresos
disponibles. Esta reducción de un recurso
natural requiere acciones para acumular recursos
productivos equivalentes, habitualmente
capital físico o humano. Segundo, los ingresos
por recursos suelen exhibir auges importantes
cuando los proyectos de extracción producen
a capacidad plena, seguidos de disminuciones
prolongadas a medida que se agota la reserva;
por eso, el gobierno debe tomar decisiones
sobre grandes sumas de dinero, respecto de la
magnitud general de la economía, en un plazo
breve. Esto significa que en la mayoría de los
años la cantidad que el gobierno debe consumir
debe ser inferior a lo que gana, por lo cual se
debe lograr alguna forma de ahorro. Tercero, los
precios de los bienes básicos y, por lo tanto, los
ingresos por recursos, suelen ser volátiles de un
año a otro. Esto exige instrumentos de política
que aseguren que las fluctuaciones en los ingresos
a corto plazo no se traduzcan en fluctuaciones
conflictivas de los gastos del gobierno. Cuarto, el
flujo de ingresos a la economía puede producir
respuestas macroeconómicas adversas. Si ingresan
grandes flujos de dinero a la economía junto
con una mayor demanda de bienes y servicios
no comerciables, puede producirse el deterioro
de empresas que elaboran bienes para potencial
exportación; este fenómeno se denomina el “mal
holandés”. Además, una acumulación de recursos
o de expectativas de flujos de ingresos futuros
puede causar burbujas crediticias y problemas
financieros similares. Además, la economía puede
carecer de la capacidad de absorción para manejar
un gran aumento de la inversión nacional a corto
plazo, lo cual causaría inflación. Finalmente,
pueden surgir conflictos si los ciudadanos
perciben que los beneficios por la extracción
de recursos no se distribuyen de manera justa.
{Véanse también el precepto 8 sobre volatilidad de
los ingresos y el precepto 9 sobre la mejora de la
capacidad de absorción de la economía}.
Asegurar la asignación equitativa para
generaciones futuras
Para alcanzar el primer objetivo, la promoción de
la equidad, el gobierno debe decidir qué porción
de los ingresos debe beneficiar a los ciudadanos
en el presente y cuánto debe invertirse para
generaciones futuras. Esta decisión depende de
una estimación razonable de cuántos ingresos por
recursos habrá disponibles para gastar o ahorrar y
de las posibilidades de crecimiento del país. Si se
produce un alto crecimiento, es probable que los
ciudadanos del presente sean mucho más pobres
con respecto a generaciones futuras; se requiere
algún gasto inmediato para mejorar el bienestar de
GESTIÓN DE INGRESOS / 27
los ciudadanos actuales. Sin embargo, el gobierno
debe evaluar esta consideración con respecto a la
capacidad de la economía de absorber aumentos de
los gastos potencialmente considerables. En países
donde se prevén tasas más lentas de crecimiento
de los ingresos, probablemente haya una brecha
menor entre los ingresos de las generaciones
actuales y los de las futuras. En esos casos, el
gobierno debe asegurar que se consuman menos
ingresos en el presente y que se invierta más para
mantener la igualdad entre generaciones.
Además de una distribución más equitativa con
el paso del tiempo, puede ser importante algún
gasto actual de los ingresos para demostrar un
gasto público efectivo y para cimentar el respaldo
público de planes de gestión de recursos a largo
plazo de los gobiernos. El advenimiento de la
riqueza de recursos acarrea el peligro de que
las expectativas públicas se vuelvan demasiado
altas y que grupos de interés competitivo exijan
participación en las ganancias. La gestión de estas
expectativas a través de una planificación nacional
transparente e inclusiva y de la comunicación
de los hechos constatables puede limitar las
exigencias y el consecuente gasto excesivo. Si bien
en países más pobres puede justificarse algún
consumo, a menudo la respuesta por defecto de
cualquier sistema político es consumir tantos
ingresos como sea posible: los países deben
proteger los derechos de las generaciones más
jóvenes y futuras para beneficio de la riqueza
del país. {Véase también el precepto 3 sobre la
importancia de comprender la base de recursos, el
agotamiento de los recursos y de asegurar un flujo
de ingresos para informar la decisión de ahorrar}.
Una norma fiscal explícita que indique los montos
que el gobierno gasta y ahorra cada año puede
orientar la decisión de ahorrar a largo plazo.
Para proteger contra la tentación del gobierno
de no cumplir esta norma, es importante que
se hagan públicos la norma en sí y los montos
gastados y ahorrados cada año. Junto con una
supervisión firme de la sociedad civil y de
autoridades independientes, estas estructuras
gubernamentales pueden mantener al gobierno en
el curso apropiado.
28 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES
Considerar la equidad entre los ciudadanos de
hoy
Al asignar ingresos, el gobierno también debe
considerar la equidad entre los ciudadanos de hoy.
Esto puede requerir una consideración (y una
intervención) cuidadosa para equilibrar la equidad
de la distribución de los beneficios de acuerdo con
el grupo social, el género y el nivel de ingresos.
El gobierno puede usar ingresos por recursos
para brindar apoyo a quienes viven en la pobreza
absoluta o relativa. El gobierno puede hacerlo a
través de diversos canales (ver más adelante) y
puede tener que equilibrar las negociaciones entre
canales más eficientes y los que llegan a mayor
número de grupos específicos.
Como las transferencias incondicionales de sumas
globales beneficiarían más a los pobres que a los
ricos, estas transferencias directas pueden estar
justificadas en países con altos niveles de pobreza
y limitaciones crediticias. Las transferencias
directas de efectivo a las personas pueden ayudar
a aliviar cuellos de botella en los gastos internos,
limitaciones en las capacidades y restricciones
crediticias individuales. También pueden generar
interés público en el modo en que se gastan los
ingresos, lo cual fortalecería el deseo de exigir
rendición de cuentas al gobierno.
Sin embargo, las transferencias exitosas de este
tipo dependen de sistemas de administración
pública que puedan distribuir fondos de manera
eficaz; de lo contrario, puede haber apropiación
indebida. Además, las transferencias de efectivo
Los recursos pueden impulsar el crecimiento
económico, aunque con frecuencia no ha logrado
beneficiar a los pobres. El PIB per cápita de Zambia
aumentó más del 30% entre 2003 y 2010, aunque la
participación en los ingresos para el 20% inferior se
redujo del 6,2% al 3,6%.
Calculado a partir de Indicadores de desarrollo
del Banco Mundial
pueden entrar en conflicto con los objetivos
gubernamentales de usar los ingresos por recursos
para invertir si los ciudadanos no invierten el
efectivo ellos mismos, al mismo tiempo que
esas transferencias de efectivo reducen los
fondos disponibles para proyectos del sector
privado. Además, las autoridades deben prestar
cuidadosa atención a la capacidad de absorción
de la economía. Si las empresas no pueden
responder adecuadamente a la demanda adicional
generada por las transferencias de efectivo, esas
transferencias solamente causarán inflación en los
precios internos.
Los subsidios son habitualmente el método menos
deseable de distribución de ingresos, a pesar de su
uso generalizado y su popularidad. Los subsidios
de los combustibles, especialmente, pueden
ser una exigencia de la sociedad civil, que los
considera un derecho por tratarse de ciudadanos
de un país rico en recursos. Sin embargo, los
subsidios pueden ser un incentivo para el
consumo ineficiente, el contrabando y la aparición
de mercados paralelos. Cuando el precio de bienes
básicos es subsidiado en el ámbito nacional, los
precios altos en el mundo significan una pérdida
de ganancias por exportaciones y un gran peso
sobre las finanzas del gobierno, lo cual contrarresta
los beneficios de mayores ingresos por recursos.
Los países exportadores de petróleo están entre
los más subsidiadores del mundo: USD 137 mil
millones en total combinado, más del 70% de todos
los subsidios petroleros directos globales (en 2010).
Sin embargo, los subsidios hacen poco para aliviar la
pobreza. En promedio, el 20% más rico de las familias
de países con bajos y medianos ingresos capta seis
veces más en subsidios que el 20% más pobre de las
familias.
Carlo Cottarelli, Antoinette Sayeh y
Masood Ahmed, 2013
costos de la extracción (como daños ambientales
o alteraciones sociales), el gobierno debe tratar
activamente de impedir o compensar esto.
Además, para mitigar los conflictos o las tensiones
sociales, el gobierno puede distribuir parte de los
ingresos a comunidades cercanas a los sitios de
extracción. Sin embargo, cuando los recursos son
estatales, las comunidades cercanas a los sitios
de extracción habitualmente no tienen reclamos
inherentes por una mayor participación en los
ingresos que otras comunidades dentro del país, y
puede ser necesario que el gobierno equilibre las
solicitudes locales con las necesidades de todos
sus ciudadanos. {Véase también el precepto 5 sobre
compensación a comunidades locales}.
El gobierno central debe considerar los
rendimientos sociales de las inversiones
regionales, lo cual puede requerir un enfoque
en regiones específicas, como las ciudades
como motores de la creación de empleos y de
crecimiento. Además, el gobierno central debe
vincular la distribución de los ingresos a las
responsabilidades de gastos de los gobiernos
locales y ser dinámico en el fortalecimiento de la
capacidad de los gobiernos locales para gestionar
estas responsabilidades.
Asegurar que la inversión sea eficiente
En algunos casos, el gobierno puede considerar
distribuir más ingresos a las comunidades cercanas
a sitios de extracción que a las comunidades de
otros lugares del país. Cuando haya grupos que
lleven desproporcionadamente el peso de los
El segundo objetivo de la gestión de los ingresos
es asignar los ingresos de manera que puedan
proporcionar el máximo rendimiento social. Al
tomar esta decisión, es importante que el gobierno
considere no solo los beneficios puramente
Recaudar ingresos no es suficiente si se drenan antes
de poder utilizarlos para impulsar el desarrollo. En
Camerún, como en otros 19 países evaluados en el
Resource Governance Index, importantes ingresos
parecen desviarse en su totalidad del tesoro nacional.
Revenue Watch Institute, 2013
GESTIÓN DE INGRESOS / 29
financieros, sino, además, beneficios económicos
y sociales, como la creación de empleos y la
transferencia de destrezas.
Una elección clave es entre hacer inversiones
en el ámbito nacional o en el extranjero. En un
país con infraestructura y servicios públicos
buenos, es menos probable que la inversión
nacional produzca rendimientos tan altos
como invertir en el extranjero, pero un país
más pobre suele estar atrapado: puede carecer
de la infraestructura y de los servicios públicos
como para atraer la inversión privada y, sin esa
inversión, el gobierno no puede obtener ingresos
para financiar infraestructura y servicios públicos.
Al recibir ingresos por recursos, el gobierno tiene
la oportunidad de romper este ciclo y financiar
los cambios estructurales necesarios para atraer
la inversión empresarial extranjera. Un país
en desarrollo en esas circunstancias obtendrá
mayor beneficio de la inversión del gobierno,
especialmente si se empareja con inversión
privada complementaria, que si el gobierno
invierte en el extranjero. {Véanse también los
preceptos 9 y 10 sobre el uso de ingresos para
enfrentar limitaciones de inversión}.
De esta manera, es probable que la inversión de
ingresos por recursos en la economía nacional
sea el mejor curso de acción para muchos países
de bajos ingresos a largo plazo. Sin embargo, la
selección, el suministro de proyectos públicos
deficientes y la inflación de los costos pueden
dar como resultado un aumento importante de
inversiones inefectivas en el ámbito nacional.
Especialmente cuando la infraestructura es mala,
el gobierno y las empresas pueden contar con
capacidad limitada para responder a la mayor
demanda de grandes programas de gastos, de
modo que la inversión de los ingresos por recursos
en la economía da como resultado inflación en
lugar de mejores bienes de capital. Esta falta de
“capacidad de absorción” puede surgir de una
capacidad burocrática deficiente, o de cuellos de
botella tales como instalaciones portuarias o redes
de transporte urbano congestionadas. Los ingresos
por recursos ofrecen una oportunidad para que
los gobiernos enfrenten estas limitaciones de
30 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES
manera secuencial. Sin embargo, como estos
esfuerzos llevan tiempo, los ingresos inicialmente
excedentes podrían retenerse en fondos de ahorro
en el extranjero o usarse para saldar deudas en
moneda extranjera. Este último uso puede ser
especialmente beneficioso para una economía.
La reducción de la deuda externa no da lugar
a problemas internos de absorción, mejora la
situación crediticia del país y atrae a inversionistas
y, lo que es más importante, reduce el costo de
la inversión para el sector privado a través de su
efecto sobre las tasas de interés.
El uso de ingresos para capitalizar instituciones
crediticias patrocinadas por el gobierno (como
bancos de desarrollo o proveedores de hipotecas)
traslada la decisión sobre el uso de ingresos a una
institución que puede tener mayor conocimiento
y experiencia especializada para tomar la decisión
que el propio gobierno central. Si hay suficiente
capacidad y se han puesto en vigencia sólidas
normas de gobernanza, esas instituciones pueden
elegir inversiones que proporcionen mayores
rendimientos sociales que las que podrían
seleccionar los responsables de la toma de
decisiones en el gobierno central.
En algunos casos, el sector bancario privado puede
tener mayor capacidad e incentivos para encontrar
el mejor rendimiento financiero para los ingresos
por recursos. Sin embargo, si el clima de inversión
interno no logra ofrecer rendimientos financieros
adecuados, los bancos privados pueden, en
cambio, invertir fondos en el extranjero,
incluso aunque haya oportunidades de obtener
rendimientos no financieros para la sociedad en
general. En cambio, el gobierno podría ponderar
la posibilidad de usar ingresos de recursos para
crear condiciones para la inversión interna privada
en el futuro.
PRECEPTO 8
El gobierno debe facilitar el gasto interno de los ingresos para
hacer frente a la volatilidad de los ingresos.
La volatilidad de los ingresos suele ser una
preocupación importante en los países que
dependen de las industrias extractivas. Como los
ingresos futuros son inciertos, la planificación
de la inversión del gobierno es difícil, con el
riesgo de hacer gastos excesivos en proyectos mal
planificados en tiempos de auge y de recortes
rigurosos en los gastos cuando caen los precios o
la producción. Además, la volatilidad resultante
de los tipos de cambio, la inflación y el gasto del
gobierno pueden ser causa de que las empresas
gasten de manera que exacerbe el problema de la
volatilidad.
La solución más confiable a largo plazo es reducir
la dependencia de los ingresos de la extracción
de recursos. La diversificación de la economía,
especialmente la base impositiva fuera del sector
extractivo puede asegurar un suministro de
ingresos del gobierno que no está atado a los
destinos de un sector. La diversificación es un
camino largo y difícil que requiere estabilidad a
corto plazo. Los gobiernos cuentan con diversas
herramientas para gestionar este proceso
provisional, incluido el diseño de un régimen
fiscal para las industrias extractivas, la gestión del
flujo de ingresos hacia y desde el presupuesto y
decisiones sobre los tipos de gastos que son más
volátiles que otros. Una estrategia adecuada puede
incluir una combinación de estos factores, junto
con la mejora de las instituciones subyacentes,
para asegurar que las herramientas sean efectivas
en el control de los gastos del gobierno y para
proteger la economía de macroalteraciones.
Las decisiones del gobierno están obstaculizadas
por la dificultad para saber si un cambio en los
precios de los productos básicos indica un cambio
temporal o permanente. Si se produce un cambio
temporal en los precios, resulta adecuada la
aplicación de una de estas herramientas por parte
del gobierno a fin de gestionar la volatilidad. Si se
produce un cambio permanente en los precios,
el gobierno debe, en cambio, considerar hacer un
ajuste a su plan de gastos a largo plazo. Esta no
es una tarea fácil y los responsables de la toma de
decisiones de los gobiernos deben tener conciencia
de esta incertidumbre.
Considerar cómo afecta la volatilidad el
régimen fiscal de las industrias extractivas
En cierta medida, el diseño del régimen fiscal
puede influenciar el modo en que la volatilidad de
los precios afecte la volatilidad de los ingresos. El
uso de tarifas y regalías, por ejemplo, proporciona
una protección algo mayor que los impuestos a las
ganancias empresariales o excesivas. Sin embargo,
esta protección es limitada y puede tener el costo de
menores ingresos en promedio. {Véase también el
precepto 4 sobre gravámenes}.
Considerar el uso de contratos de cobertura
En algunos casos, es posible que los gobiernos
puedan asegurarse contra reducciones en los
ingresos en forma de contratos financieros que
permitan que los gobiernos se autoaseguren
contra la incertidumbre en los precios de los
productos básicos; estos se denominan “contratos
de cobertura”. Aunque esto puede ser adecuado
para asegurarse por períodos breves, la protección
a mayor plazo puede resultar costosa. Existe un
desembolso importante asociado incluso con la
cobertura a corto plazo que da como resultado un
rendimiento solo en el caso de que disminuyan
los precios. Esto puede resultar económica y
políticamente costoso para los países de bajos
ingresos ricos en recursos. La cobertura, cuando
se usa, se implementa mejor como parte de una
cartera mixta de estrategias.
GESTIÓN DE INGRESOS / 31
Considerar la acumulación de activos
extranjeros y tomar préstamos a corto plazo
Una tercera estrategia es formar un fondo con
ingresos excesivos para acumular activos externos
en tiempos de auge y liquidar esos activos (o
pedir préstamos si son insuficientes) cuando
disminuyan los ingresos. El uso de fondos para la
estabilización difiere conceptualmente del ahorro
de fondos con el fin de conservar riqueza a largo
plazo para generaciones futuras, lo cual puede ser
una prioridad menor para países en desarrollo.
En la práctica, un solo fondo puede cumplir las
dos funciones. {Véase también el precepto 7 sobre
objetivos de ahorro a largo plazo}.
Los fondos para estabilización deben tener activos
externos, como letras del Tesoro de un gobierno
extranjero, más que activos nacionales, como
acciones en empresas nacionales, y esto por tres
motivos. Primero, los fondos deben aislar al país
de los efectos perjudiciales de los gastos volátiles.
Invertirlos en la economía nacional simplemente
retira el gasto del presupuesto, con lo cual no
se reduce la volatilidad global de los gastos en
el país. Segundo, realizar gastos internos con
fondos fuera del presupuesto puede carecer de las
verificaciones y el escrutinio que normalmente
se aplican al presupuesto. Finalmente, contar con
activos externos en moneda extranjera ayuda a
limitar el impacto sobre la tasa de cambio de un país
cuando el país experimente afluencias financieras
importantes.
Resulta difícil estimar cuánto ahorro podría tener
que manejar un país con futuras caídas de los
precios de productos extractivos básicos: como
estos precios son inherentemente impredecibles,
el gobierno puede necesitar acumular grandes
fondos. Esto es una dificultad en los primeros
tiempos de un fondo y es un uso potencialmente
inadecuado de los ingresos. En esos casos, podría
ser más preferible pedir prestado en mercados
internacionales de capital. Sin embargo, el gobierno
debe tener presente los riesgos de pedir préstamos
excesivos y asegurarse de que los préstamos se
pidan solo a corto plazo. A largo plazo, el gobierno
debe usar la riqueza de recursos para reducir su
deuda, no para aumentarla.
32 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES
Además, el gobierno debe integrar todos los fondos
de recursos naturales con el presupuesto nacional
para impedir la creación de una institución que
tome las decisiones sobre los gastos internos
fuera del sistema presupuestario nacional, que
complique la gestión financiera pública o que
debilite las medidas de rendición de cuentas
existentes.
Hacer cambios en los gastos de inversión antes
de los gastos recurrentes
Finalmente, si la volatilidad es tan constante
que el gobierno no puede facilitar el gasto
total, es preferible permitir que los gastos de
inversión cambien más abruptamente que los
gastos recurrentes. Los gastos de inversión son
inherentemente desparejos, mientras que los
destinatarios de los gastos recurrentes, como
los trabajadores del sector público, exigen pagos
regulares y periódicos. Las reducciones abruptas
no serán bien recibidas, mientras que grandes
aumentos en los pagos pueden ser difíciles de
revertir cuando disminuyan los precios. Sin
embargo, esas medidas deben ser un último
recurso: el financiamiento volátil, que se detiene
y se vuelve a iniciar, es igualmente perjudicial
para los proyectos de inversión. Es crucial que la
decisión se apoye en la comprensión de si se trata
de una disminución temporal o permanente de
los precios: si es permanente, el gobierno debe
considerar reducir ambos tipos de gastos.
Establecer verificaciones para asegurar el uso
adecuado de los instrumentos
No hay garantía de que los futuros responsables
de la toma de decisiones hagan uso de estos
instrumentos para gestionar la volatilidad de los
ingresos de manera eficaz; por ejemplo, los fondos
de estabilización pueden ser confiscados o no
reabastecidos en tiempos de auge, mientras que el
pedido de préstamos puede volverse rápidamente
inmanejable. El uso de estos instrumentos puede
ser especialmente poco transparente debido a
su complejidad y a la facilidad con la cual las
transacciones financieras pueden oscurecerse u
ocultarse del escrutinio público. Las medidas de
transparencia en esta área están especialmente
justificadas. {Véase también el precepto 2 sobre la
importancia de la rendición de cuentas para una
buena gobernanza}.
El control de las decisiones del gobierno requiere
un objetivo explícito. Las normas no irrestrictas son
útiles para guiar el uso que hace el gobierno de la
cobertura, los fondos de ahorro y los instrumentos
de pedido de préstamos. Las autoridades deben
evaluar estas normas frente a la flexibilidad para
responder a los cambios en las circunstancia,
especialmente la dificultad para predecir el curso
futuro de los precios. Para ofrecer cierto grado
de flexibilidad, el gobierno puede emplear un
mecanismo que regule las desviaciones o las
alteraciones de las normas, sujeto a debate público
y a supervisión formal.
GESTIÓN DE INGRESOS / 33
Invertir en el desarrollo
sostenible
34 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES
PRECEPTO 9
El gobierno debe usar los ingresos como una oportunidad
para aumentar la eficiencia del gasto público en los ámbitos
nacional y subnacional.
Los ingresos por recursos son una oportunidad
para que los gobiernos aumenten su capacidad de
hacer gastos públicos y para aumentar la capacidad
de la economía de absorber otras inversiones. Estos
esfuerzos pueden despejar el camino para otras
inversiones que proporcionen altos rendimientos
al país y pueden permitir que estos rendimientos se
disfruten de manera equitativa.
Gestionar las políticas de gastos para evitar el
deterioro económico
En países con burocracias débiles para el gasto
público y economías pequeñas, la inversión
efectiva puede ser un reto. Primero, la burocracia
gubernamental puede ser demasiado pequeña para
administrar grandes presupuestos, que exigen
mayor selección y evaluación de los proyectos.
Segundo, el alto gasto de los ingresos por recursos
puede afectar la economía en sentido más amplio
al causar presiones inflacionarias y, de ese modo,
puede reducir el valor de los ingresos. Tercero,
la extracción de recursos puede aumentar la
desigualdad, dar lugar a reclamos públicos
de reformas o, en caso extremo, a conflictos.
Finalmente, la deficiencia en la transparencia y la
rendición de cuentas puede dar lugar a altas tasas de
fugas en todo el proceso de gastos.
Sin una administración activa, la afluencia de
ingresos puede perjudicar en lugar de ayudar a un
país. Afortunadamente, aunque los ingresos por
La extracción de recursos ha hecho ingresar mucho
efectivo en el tesoro del gobierno de Chad: el 70% de los
ingresos del gobierno proviene del petróleo. Sin embargo,
en lugar de traducir esto en desarrollo humano, el dinero
se ha gastado en servicios de seguridad por un total del
18% del presupuesto. El resultado es una deuda creciente
y el puesto 184 en la clasificación de países en el Índice
de Desarrollo Humano.
Africa Progress Panel, 2013
recursos son una amenaza en este aspecto, también
pueden ofrecer la oportunidad de sacar a los países
de un estado de débil capacidad burocrática y
fortalecer la capacidad de absorción de la economía.
Mejorar la gestión del gasto público
La mejora de la gestión del gasto público puede
tomar la forma de un aumento de la capacidad
para elegir planes de gastos adecuados y de
incentivos para que las instituciones tomen
decisiones sin interferencias políticas. En países
con poca capacidad institucional puede ser
políticamente más sencillo introducir normas
de gestión mejoradas, más estrictas, para nuevos
proyectos de gastos en lugar de reformar los
gastos existentes. Los gobiernos deben aspirar
a lo siguiente en sus sistemas de gestión de las
finanzas públicas.
• Planes públicos, plurianuales, que permitan
coordinar proyectos de gastos y una mayor
certeza para el sector privado.
• Aprovisionamiento competitivo, público y
transparente (si hay suficiente interés de los
ofertantes).
• Supervisión y controles internos.
• Medición previa a la aprobación de los costos
de los gastos principales en comparación con
sus probables beneficios sociales y económicos.
• Auditorías públicas e independientes de
proyectos de gastos, tanto para supervisarlos
como para ayudar a los gobiernos a mejorar sus
procesos de gastos.
• Gastos realizados con el presupuesto en lugar
de a través de fondos de ahorro o instituciones
equivalentes, para asegurar que se apliquen las
verificaciones oficiales.
Invertir en procesos de inversión pública y en
eliminar cuellos de botella de suministros en la
economía a fin de reducir el costo de los proyectos
INVERTIR EN EL DESARROLLO SOSTENIBLE / 35
de inversión. La extracción de recursos y la inversión
y el gasto que esta genera pueden tener a menudo
el efecto indirecto de impulsar el aumento de los
costos de la inversión pública a niveles superiores
a las normas internacionales. Una política pública
dinámica puede reducir estos costos y mejorar la
capacidad de la economía para absorber el aumento
de la inversión.
Nigeria reformó su sistema de aprovisionamiento
público en 1999. Antes se perdía un promedio de USD
300 millones anuales en prácticas corruptas. Desde la
reforma, el gobierno federal ha ahorrado un estimado
de USD 1,5 mil millones entre 2001 y 2007 en la forma
de reducciones en los precios de los contratos.
Ngozi Okonjo-Iweala y
Philip Osafo-Kwaako, 2007
En la mayoría de los países africanos, la falta de
infraestructura es una limitación importante para
hacer negocios, lo cual reduce la productividad de las
firmas en aproximadamente un 40%.
Escribano Sáez, Álvaro, José Guasch y
Jorge Pena, 2010
36 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES
PRECEPTO 10
El gobierno debe facilitar las inversiones del sector privado
para diversificar la economía y para participar en la industria
extractiva.
El uso de ingresos por recursos para desarrollar
la economía interna depende fundamentalmente
de un aumento significativo de la inversión del
sector privado, desde infraestructura a gran escala
hasta establecimientos agrícolas de pequeños
agricultores; no obstante, el estímulo del
crecimiento sostenido más allá de la extracción de
recursos ha sido un problema para muchos países
ricos en recursos.
Primero, sin una acción compensatoria del
gobierno, los grandes influjos de capital pueden dar
lugar a una valoración de la moneda nacional, lo cual
daría como resultado una menor competitividad
y el deterioro de los sectores nacionales de
manufactura y exportación, un fenómeno que se
conoce como el “mal holandés”. Si no se abordan
esas consecuencias, puede mermar la inversión
privada en estos sectores de exportación. Además,
el costo de invertir en otros sectores internos puede
aumentar y esto podría debilitar el crecimiento
económico y dejar a la economía más expuesta a la
volatilidad de los precios de los productos básicos,
ya que la industria extractiva se transformaría en
una parte incluso mayor de la economía. {Véanse
también los preceptos 7 y 8 sobre el impacto de
grandes flujos de ingresos en una economía}.
Segundo, para aumentar el impacto de los ingresos
por recursos sobre el crecimiento, la inversión
pública debe responder a las necesidades del
sector privado. Esto crea una función clave para el
gobierno que consiste en aumentar la capacidad
de la economía interna para absorber los ingresos
por recursos y aprovechar la inversión del sector
privado. Es esencial trabajar en sociedad con el
sector privado con miras a la provisión de insumos
económicos complementarios; por ejemplo, el
gasto del gobierno en escuelas y en hospitales ofrece
un suministro más productivo de trabajadores para
las compañías.
Establecer un contexto propicio para la
inversión privada
El gobierno debe proporcionar un contexto propicio
para las empresas sin privilegiar a ningún sector
en particular. Esto incluye reformas para mejorar
la regulación de los mercados de capital, tierras y
mano de obra, la provisión de infraestructura y
bienes públicos, así como políticas sociales para
elevar la productividad de los trabajadores. En
especial, la reducción de los cuellos de botella en
la economía puede reducir los costos de la inversión
privada y mejorar la capacidad de la economía para
absorber más inversiones.
Los países pequeños con bajos ingresos se suelen
caracterizar por mercados pequeños dominados
por monopolios y cárteles, que pueden elevar
sistemáticamente el precio del capital y los
equipos, perjudicando la inversión. Las políticas
activas para alentar nuevos participantes pueden
ayudar a desmantelar estos cárteles. Estas políticas
podrían simplificar el proceso mediante el cual se
establecen las empresas, o bien ampliar el mercado
mediante la integración regional y la eliminación de
impedimentos no tarifarios para la comercialización
de equipos importados en toda la región.
Dos sectores ameritan especial atención: la
construcción y las finanzas. En el sector de la
construcción, es probable que los edificios y otras
estructuras sean una inversión importante para
países en proceso de urbanización. Sin embargo,
la importación de materiales de construcción
voluminosos, como el cemento, es de un costo
prohibitivo, de modo que las empresas estarán
ansiosas por comprar a proveedores nacionales
cuando estén disponibles. Las economías pequeñas
con inversiones previamente bajas suelen tener
altos costos unitarios en la construcción y un
aumento súbito de la demanda de construcción
puede dar como resultado que estos costos
aumenten. El trabajo en la cadena de valor del sector
INVERTIR EN EL DESARROLLO SOSTENIBLE / 37
de la construcción y la solución de los cuellos
de botella, aunados al desmantelamiento de los
cárteles y monopolios en la construcción, pueden
ayudar a reducir estos costos.
interno en el sector extractivo. Sin embargo, esas
políticas conllevan riesgos, como la politización
de la selección de sectores y la emergencia de
firmas no competitivas protegidas.
Para los bienes de construcción que no se puedan
producir internamente de modo razonable y se
deban importar, puede resultar útil una reducción
de tarifas específicas. Aunque esto puede dar
lugar a una pérdida de ingresos aduaneros y a la
protección de los proveedores nacionales, los
responsables de la toma de decisiones deben
evaluar esto en comparación con los beneficios
de una mayor inversión en infraestructura pública
y privada.
Retirar esta protección también puede ser
problemático si crea poderosos intereses
establecidos, por lo cual puede ser mejor evitar esas
políticas desde el principio.
Del mismo modo, resulta importante un sector
financiero progresista. A medida que crecen las
empresas y buscan aumentar su inversión en la
economía interna, se enfrentan a dos limitaciones
financieras. Primero, la inversión requiere de
capital inicial. Segundo, a medida que una empresa
crezca, la producción planificada para el año
siguiente será mayor que las ventas alcanzadas
en el año anterior, lo cual dará como resultado
escasez de fondos necesarios para la producción
futura. Por lo tanto, las firmas también requerirán
mayor financiamiento de capital de trabajo. Por
estos dos motivos, las demandas de fondos (y los
servicios asociados) del sector financiero interno
pueden aumentar rápidamente en una economía
en crecimiento. Las políticas dirigidas a fortalecer
y expandir el sector financiero pueden ayudar
a reducir los cuellos de botella; la inyección de
ingresos públicos en el sector financiero puede
aliviar los cuellos de botella a corto y mediano
plazo, mientras se implementan medidas de
políticas de largo plazo.
Decidir si se proporciona apoyo específico a las
empresas
Los auges de recursos crean al mismo tiempo el
riesgo de una dependencia excesiva del sector
extractivo y la oportunidad de promover el resto
de la economía y diversificarla más allá de las
industrias extractivas.
En general, el establecimiento de un contexto
propicio para los negocios, como se debatió
antes, puede apoyar la diversificación al facilitar
el aumento de la inversión en diversos sectores
más allá de la extracción de recursos. Además, el
gobierno puede fomentar sectores o industrias
específicos o promover la agregación de valor
38 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES
Si el gobierno elije políticas activas a pesar de estos
riesgos, debe considerar dos principios:
• Debe haber una expectativa creíble de que la
inversión logrará viabilidad comercial a largo
plazo. Las inversiones que no pasen esta prueba
probablemente destruyan valor en lugar de
agregarlo, y mermarán los fondos públicos.
• El apoyo del gobierno debe vincularse al
éxito, no al fracaso. El gobierno debe evitar los
paquetes de apoyo sin límites. El apoyo debe
involucrar criterios creíbles de cancelación en
el caso de que se produzca un rendimiento
continuamente deficiente. El cabildeo de
partes interesadas suele ser un obstáculo
para la cancelación razonada, de modo que el
gobierno debe tomar decisiones de alto nivel y
en consulta con un amplio sector de la sociedad:
consumidores y contribuyentes, así como
intereses comerciales.
Decidir si se usan regulaciones de contenido
nacional
Las industrias extractivas pueden aportar ímpetu
para el crecimiento económico a través de la
demanda de bienes y servicios nacionales, así
como a través de la transferencia de conocimientos
comerciales internacionales. El gobierno debe
implementar políticas que proporcionen un
contexto general propicio para las empresas y que
ayude a destacar la calidad de la mano de obra en
Al usar ingresos principalmente provenientes de
su industria de diamantes, Botswana ha gastado
uniformemente más del 5% de su PIB en educación
desde mediados de la década de 1970. El resultado hoy
es una educación primaria universal y una tasa bruta
de inscripción en la educación secundaria del 82%, el
doble del promedio de África.
Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura, 2012
las industrias para ayudar a que el sector privado
participe en la industria extractiva.
Cuando estas políticas generales no sean
suficientes, el gobierno puede considerar
promulgar regulaciones específicas sobre la
cantidad de contenido nacional en los insumos
de las compañías extractivas; por ejemplo, los
gobiernos pueden exigir que las compañías
internacionales desarrollen un paquete nacional
de aprovisionamiento y transferencia de
conocimientos como parte de sus ofertas para
las concesiones, o para proporcionar servicios a
concesionarios; o el gobierno podría estipular un
paquete de este tipo en la negociación posterior a
la adjudicación. El gobierno puede proteger a los
proveedores nacionales de la competencia global
si no son lo suficientemente competitivos para
poder vender suministros a la industria extractiva;
sin embargo, esas medidas deben ser temporales
y estar vinculadas a un plan definido para que los
proveedores nacionales finalmente compitan en un
terreno de igualdad.
El gobierno también puede facilitar la transferencia
de tecnología y de destrezas de las compañías
extractivas y sus proveedores internacionales a
firmas nacionales. Instalaciones de capacitación y
la inversión en investigación y desarrollo, entre
otros mecanismos, pueden destacar la capacidad
empresarial nacional para satisfacer la demanda
de las compañías. Esos mecanismos pueden
beneficiarse sustancialmente con la estrecha
colaboración con las compañías extractivas en sí.
El gobierno también puede establecer requisitos
mínimos de empleo nacional en los niveles
gerencial y laboral y fortalecer estos requisitos con
un sistema de control y presentación de informes,
junto con sanciones o incentivos.
Sin embargo, no es probable que estas políticas de
contenido nacional sean un sustituto para políticas
orientadas a proporcionar un entorno propicio
para las empresas y los trabajadores; en cambio,
debe implementarse junto con una reforma
económica general. Además, el futuro a largo plazo
de una industria nacional con base en recursos
no renovables depende de descubrimientos
permanentes de recursos o de la capacidad
eventual de compañías nacionales para competir
en mercados extranjeros. El gobierno debe tener
presente este riesgo. Mientras alienta el suministro
a las industrias extractivas o la participación en
estas, debe fomentar desde un primer momento la
diversificación de la economía. En este contexto, las
autoridades deben considerar los tipos de capacidad
nacional que se crearán a través de la “experiencia
extractiva”, de modo que, después, puedan
enfocarse en capacidades que sean transferibles a
otros sectores más sostenibles.
Decidir si se alientan operaciones aguas abajo
Los países ricos en recursos deben evaluar
oportunidades para actividades aguas abajo, como
la refinación de petróleo. Un país puede enfrentar
necesidades urgentes no satisfechas de energía y
recursos que pueden ser cruciales para los medios
de vida y las actividades económicas, y los recursos
extraídos pueden ofrecer una oportunidad para
satisfacer esas necesidades y respaldar el desarrollo
económico. Los gobiernos a veces consideran
el procesamiento interno de los recursos como
una inversión prioritaria. El que el gobierno deba
fomentar la participación nacional en industrias
aguas abajo dependerá principalmente de sopesar
el ahorro en transporte hacia y desde una refinería
en el extranjero y otros beneficios potenciales
frente a los aspectos potencialmente negativos del
apoyo estatal de la industria nacional aguas abajo.
Esto incluye el costo de oportunidad de los fondos
públicos usados en plantas de procesamiento con
capital altamente intensivo, la dependencia de
destrezas y de equipos importados y la creación
de empleos potencialmente limitada con respecto
a otros sectores.
En el caso de productos básicos voluminosos o
cuando haya una demanda nacional importante
del producto, el argumento a favor del desarrollo
de industrias aguas abajo es más fuerte. El gas
natural es especialmente digno de mención por sus
vínculos con la generación de electricidad, que es
prerrequisito para el desarrollo económico. El gas
generalmente tiene altos costos de transporte y,
por lo tanto, tiene potencial de ser un proveedor
competitivo para generadores de electricidad
nacionales. La generación a partir del gas también
es baja en intensidad de capital en comparación con
alternativas como el petróleo, el carbón y la nuclear,
así como la energía hidroeléctrica y otros recursos
renovables; el uso de gas también puede facilitar
la transición hacia tecnologías de energía bajas en
emisiones de carbono. Además, un sistema que
provea un mercado interno asegura que el exceso
de gas que resulte de la extracción de petróleo se
usará de manera segura y eficiente y con una base
sólida desde el punto de vista ambiental.
INVERTIR EN EL DESARROLLO SOSTENIBLE / 39
Bases internacionales
para la gobernanza de
recursos
40 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES
MANAGING REVENUES / 40
PRECEPTO 11
Las compañías deben comprometerse con las más altas
normas ambientales, sociales y de derechos humanos, y con
el desarrollo sostenible.
Las compañías del sector privado que participen en
proyectos de la industria extractiva deben tomar
medidas más allá de los requisitos legales mínimos
para respetar las más altas normas ambientales, sociales
y de derechos humanos, al tiempo que deben evitar
la corrupción, contribuir a resultados de desarrollo
sostenibles y hacer pública y accesible la información
sobre proyectos relevantes.
Las compañías deben comprometerse con la
prevención, la reducción y la corrección de cualquier
impacto potencialmente negativo de sus actividades
para el medio ambiente, la sociedad o los derechos
humanos, y deben rendir cuentas al gobierno anfitrión
sobre estos compromisos. También deben exigir
a sus socios, sus contratistas y subcontratistas que
establezcan compromisos similares. Esto incluye la
evaluación y gestión de potenciales consecuencias
locales y regionales del proyecto, incluidas las
sufridas exclusivamente por personas de diversas
razas, etnias, géneros, edades u otros rasgos de ese
tipo. Tanto los gobiernos como las compañías deben
ser plenamente responsables de los derechos de los
pueblos indígenas en particular. Cuando por ley se
requiera el consentimiento libre, previo e informado
para la extracción, las compañías deben obtener el
consentimiento antes de realizar trabajo alguno
sobre tierras indígenas y, además, deben involucrarse
significativamente y consultar con comunidades
locales que puedan verse particularmente afectadas
por las operaciones extractivas. Las compañías deben
asegurarse de que haya fondos disponibles para
estos compromisos durante todo el ciclo de vida
del proyecto y deben planificar con antelación para
períodos con ingresos bajos o nulos, como cuando
finalice el proyecto de extracción.
Abstenerse de prácticas corruptas
Las compañías multinacionales deben actuar de
acuerdo con las leyes nacionales y acuerdos y normas
internacionales, que cada vez más reconocen el
soborno de funcionarios gubernamentales como
un delito. Las compañías deben tener políticas
internas claras con respecto a la corrupción, incluidos
procedimientos y controles que impidan y castiguen
las prácticas corruptas de empleados, contratistas,
subcontratistas o sus representantes. {Véase también el
precepto 2 sobre rendición de cuentas}.
Contribuir en la obtención de resultados del
desarrollo sostenible
Las compañías deben apoyar los esfuerzos del estado
anfitrión por maximizar los beneficios potenciales que
surjan de las actividades extractivas; por ejemplo, si
el desarrollo de contenido nacional es adecuado en el
país, los gobiernos deben trabajar con las compañías
para proporcionar los compromisos a largo plazo
necesarios para incentivar la inversión en la industria
nacional. La cooperación de las compañías también
puede tener la forma de iniciativas de capacitación y
de empleo para mejorar la calidad de los proveedores
nacionales. Esas asociaciones son vitales para reducir
las desavenencias y fortalecer las capacidades. {Véase
también el precepto 5 sobre desarrollo económico de
contenido nacional}.
Cuando las compañías proporcionen bienes o servicios
secundarios, como infraestructura de ferrocarriles
o caminos, que no están directamente relacionados
con la actividad extractiva o con la mitigación de sus
impactos, deben hacerlo de manera coherente con las
normas operativas del proyecto extractivo y asegurar el
BASES INTERNACIONALES PARA LA GOBERNANZA DE RECURSOS / 41
mantenimiento o el traspaso responsable de
esos bienes y servicios más allá del ciclo de vida
del proyecto.
Con respecto a la estabilidad contractual, las
seguridades del gobierno a las compañías se deben
limitar a cláusulas de tratamiento no discriminatorio.
Las compañías no deben pedir, esperar ni aceptar
disposiciones para exenciones o compensación
por cambios en el marco estatutario o regulatorio
relacionado con derechos humanos, controles
ambientales, salud y seguridad y mano de obra.
Proporcionar información sobre proyectos
relevantes
Las compañías deben apoyar y cumplir los
requisitos de divulgación pública. Esto incluye
los contratos entre el gobierno y las compañías,
que deben estipular claramente los términos
financieros de manera fácilmente comprensible.
La única excepción justificable para la confiabilidad
con límites de tiempo se relaciona con
información exclusiva de las empresas, que podría
afectar directamente la posición de una de las
partes en una negociación simultánea o inminente.
Las compañías deben tener a mano todos los
informes referidos a impactos potenciales sobre
personas, sus derechos humanos protegidos
internacionalmente o el medio ambiente,
incluidos datos de evaluaciones relevantes y
planes de prevención, mitigación y corrección.
Los gobiernos y las compañías deben colaborar
para asegurar que la información esté disponible
de manera oportuna, accesible y útil. {Véase
también el precepto 2 sobre transparencia}.
42 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES
PRECEPTO 12
Los gobiernos y las organizaciones internacionales deben
promover una armonización ascendente de las normas para
respaldar el desarrollo sostenible.
Los gobiernos y las organizaciones internacionales
que financian o influencian las políticas que afectan
a las industrias extractivas tienen una función
vital en el respaldo de las decisiones tomadas por
gobiernos de países ricos en recursos. Además de
los reguladores nacionales de países donde residen
las compañías extractivas, esas organizaciones
internacionales incluyen, entre otras, al Banco
Mundial y al Fondo Monetario Internacional (y a
sus respectivos organismos crediticios), gobiernos
donantes de ayuda, la Organización Europea
de Cooperación Económica, organismos de las
Naciones Unidas, organismos de crédito para
la exportación, organizaciones como la Unión
Africana, la Unión Europea, el G8 y el G20, y la
comunidad financiera internacional. La sociedad
civil internacional también desempeña un papel
clave en mantener la presión sobre estos agentes
para que mejoren sus políticas y en el control de los
estados y las compañías. {Véase también el precepto
2 sobre requisitos de divulgación}.
A continuación se enumeran áreas clave en las
cuales la comunidad internacional puede mejorar la
gobernanza de la extracción de recursos en todo el
mundo.
Promover, monitorear y hacer cumplir
requisitos de divulgación pública de la industria
extractiva
Los gobiernos, las organizaciones internacionales
y otros agentes pueden mejorar la transparencia si
establecen y hacen cumplir un conjunto de normas
internacionales de registros financieros y contables,
así como mediante la divulgación de términos
contractuales. La divulgación pública de información
a lo largo de todo un proyecto extractivo, desde
la licencia para la exploración hasta la limpieza
del proyecto, es un mecanismo fundamental para
ayudar a los ciudadanos y a los inversionistas a
exigir rendición de cuentas a los gobiernos y a las
compañías. Además de legislar en favor de requisitos
internacionales obligatorios de presentación de
información, estas organizaciones deben respaldar la
implementación de la Iniciativa para la Transparencia
de las Industrias Extractivas en países en desarrollo
ricos en recursos como una norma complementaria
y voluntaria que fomente el diálogo entre las partes
interesadas en los ámbitos nacional e internacional.
Asegurar que los proyectos de la industria
extractiva cumplan normas de derechos
humanos reconocidas internacionalmente
Los gobiernos deben establecer claramente la
expectativa de que todas las compañías dentro de su
jurisdicción respeten los derechos humanos, como
mínimo los contenidos en la Carta Internacional de
Derechos Humanos y en los Principios y Derechos
Fundamentales en el Trabajo de la Organización
Internacional del Trabajo.
De acuerdo con los Principios rectores sobre las
empresas y los derechos humanos de las Naciones
Unidas, las organizaciones internacionales deben
fomentar y apoyar a los estados anfitriones en el
cumplimiento de sus obligaciones de proteger los
derechos humanos y de asegurar que las compañías
cumplan con la obligación de respetar los derechos
humanos en el contexto de proyectos de la industria
extractiva.
Los agentes que respaldan al sector extractivo,
sea económicamente o a través de garantías,
deben exigir procedimientos de diligencia debida
coherentes con los Principios rectores sobre las
empresas y los derechos humanos de las Naciones
BASES INTERNACIONALES PARA LA GOBERNANZA DE RECURSOS / 43
Unidas, que impidan abusos de derechos humanos
como resultado de proyectos extractivos. Deben
prestar especial atención a los efectos diferenciales
determinados por el género, la raza, la edad y otros
factores.
Asegurar que los proyectos extractivos
cumplan con normas ambientales y sociales
Las industrias extractivas pueden tener impactos
negativos importantes sobre los estándares de vida
de las poblaciones nacionales y sobre el medio
ambiente global. Las organizaciones internacionales
deben establecer, facilitar, incentivar o requerir
normas de operación adecuadas a los proyectos
que limiten esos efectos, incluida la evaluación
de los impactos. Los organismos de crédito para
exportación, así como los acreedores públicos
y privados, deben exigir diligencia debida, y
Se estima que los flujos financieros ilícitos les cuestan
a los países en desarrollo más de USD 1 millón de
millones al año: USD 10 por cada USD 1 recibido en
ayuda.
Dev Kar y Devon Cartwright-Smith, 2009
deben monitorear y presentar información
sobre el cumplimiento de normas ambientales y
sociales internacionales. Muchas organizaciones
internacionales, incluidas las Naciones Unidas
y la Corporación Financiera Internacional, han
reconocido que los pueblos indígenas tienen
derechos especiales que deben protegerse. {Véase
también el precepto 5 sobre inquietudes sociales y
ambientales}.
Reducir los flujos financieros ilícitos y la
corrupción
Las organizaciones internacionales deben trabajar
más para reducir las transacciones financieras
ilícitas y para limitar el abuso en los precios de
las transferencias, el uso de paraísos fiscales y
otras técnicas para el fraude y la evasión fiscal.
Esas medidas incluyen regulación bancaria y la
confirmación de la titularidad en todas las cuentas
bancarias y los valores. El saqueo de recursos ha
44 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES
prevalecido especialmente en países con grandes
imprevistos en el ámbito de los recursos; las
organizaciones internacionales deben exigir
y facilitar el congelamiento y recuperación de
los recursos robados cuando se identifique
malversación. Además, las organizaciones
internacionales deben colaborar para reducir
la corrupción y los sobornos, asegurando una
legislación firme y el cumplimiento de medidas
para contrarrestar esas prácticas. {Véanse también el
precepto 4 sobre abusos fiscales y el precepto 7 sobre
flujos de ingresos}.
Apoyar el intercambio y la extensión de
destrezas de la industria extractiva
Muchos países en desarrollo ricos en recursos
todavía tienen que acumular la capacidad esencial
para traducir la riqueza de recursos en desarrollo
sostenible e inclusivo. Las organizaciones
internacionales y los gobiernos deben desempeñar
un papel importante al ayudar a fortalecer la
capacidad del gobierno, de la legislatura, de
los medios de comunicación y de la sociedad
civil en esos países. Los esfuerzos deben ser
conjuntos y coordinados para maximizar la
eficacia. Los marcos normativos, como la Carta
de los Recursos Naturales y la visión estratégica
de la minería en África, pueden ayudar a diversos
agentes a coordinar y armonizar enfoques sobre la
gobernanza de recursos.
Dentro de todas las áreas identificadas, los
gobiernos y otras organizaciones internacionales
deben colaborar para fomentar una armonización
ascendente de las normas.
REFERENCIAS A EJEMPLOS DE
CASOS
Africa Progress Panel. “Equity in extractives: stewarding Africa’s
naturalresources for all.” 2013.
Cottarelli, Carlo, Antoinette Sayeh and Masood Ahmed. “Energy
subsidyreform: Lessons and implications and the International Energy
Agency.”International Monetary Fund, 2013.
Escribano, Alvaro, J. Luis Guasch, and Jorge Pena. “Assessing the impactof
infrastructure quality on firm productivity in Africa: cross-countrycomparisons
based on investment climate surveys from 1999 to 2005.”World Bank Policy
Research Working Paper Series, 2010.
Gylfason, Thorvaldur. “Natural resources, education, and
economicdevelopment.” European Economic Review 45(4): 847-859. 2001.
International Monetary Fund. “Botswana: Selected issues.” IMF CountryReport
No. 12/235. 2012.
Kar, Dev and Devon Cartwright-Smith. “Illicit financial flows fromdeveloping
countries: 2002-2006.” Global Financial Integrity, 2009.
Okonjo-Iweala, Ngozi, and Philip Osafo-Kwaako. “Nigeria’s EconomicReforms:
Progress and Challenge.” Brookings Institution, 2007.
Revenue Watch Institute. “The 2013 Resource Governance Index: A measureof
transparency and accountability in the oil, gas and mining sector.” 2013.
United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organization.“Youth and
Skills: Putting Education to Work.” 2012.
World Bank Development Indicators. http://data.worldbank.org.
TITLE / 45
AGRADECIMIENTOS
COMITÉ SUPERVISOR DE LA CARTA DE RECURSOS NATURALES
Ernesto Zedillo
Abdulatif Al-Hamad Luisa Diogo Mo Ibrahim Shengman Zhang
(presidente)
GRUPO DE ASESORÍA TÉCNICA DELA CARTA DE RECURSOS NATURALES
Michael Spence (presidente)
Ibrahim Elbadawi
Keith Myers
Luqman Ahmad
Magnus Ericsson
José Antonio Ocampo
Olu Ajakaiye
Michelle Foss
Willy Olsen
Saleem Ali
Rodrigo Fuentes
Tony Paul
Joe Amoako-Tuffour
Gavin Hayman
Michael Ross
Joseph Bell
Mark Henstridge
Andrea Shemberg
Jonathan Berman
Christine Jojarth
Chukwuma C. Soludo
François Bourguignon
Sheila Khama
Andrés Velasco
Abu Brima
Karin Lissakers
Anthony Venables
Paul Collier
Kathryn McPhail
Albert Zeufack
Robert Conrad
Charles McPherson
Peter Eigen
Serge Michailof
CONTRIBUYENTES ADICIONALES
Philip Daniel (International
Monetary Fund)
Ana Maria Esteves (Centre for Social
Responsibility in Mining)
Jon Hobbs (World Wide Fund
for Nature)
Staff and members of the International
Council on Mining and Metals
Valérie Marcel (Chatham House)
Martin Skancke (Skancke Consulting)
CONTRIBUYENTES DE LA PRIMERA EDICIÓN DE LA CARTA DE RECURSOS NATURALES
Martin Abregu (Ford Foundation)
Alex Bescoby (Critical Resource)
Silvio Caccia Bava (Polis Institute)
Chris Adam (Oxford Centre for the
Sam Bickersteth (UK Department for
Peter Cameron (University of Dundee)
Analysis of Resource Rich Economies
International Development)
Giulio Carini (Global Witness)
Ingilab Ahmadov (Khazar University)
Charles Bland (BG Group)
Chris Carrol (Johns Hopkins University)
Jane Allen (Publish What You Pay)
Kevin Bohrer (Hewlett Foundation)
Almira Cemmell (Global Witness)
Clive Armstrong (International
Bonn International Center
Jean Pierre Chabot (Explorim)
Finance Corporation)
Mahamudu Bawumia (African
Development Bank)
Hany Besada (North-South Institute)
for Conversion
Vicky Bowman (Rio Tinto)
Lucas Bretschger (Center of Economic
Research at ETH Zurich)
Albino Chol Thiik (Government
of South Sudan)
Aidan Davy (International Council on
Mining and Metals)
Shanta Devarajan (World Bank)
Coumba Doucoure (African
Claude Kabemba (Southern Africa
Resource Watch)
Daniel Painter (UK Department for
International Development)
Rosalind Kainyah (Tullow Oil)
Craig Pask (Wood Mackenzie)
Jamie Drummond (ONE)
Kai Kaiser (World Bank)
Geoffrey Peters (Freshfields Bruckhaus
Sophie Durham (Critical Resource)
Massoud Karshenas (School of
Development Bank)
Andrew Edge (AusAid)
Richard Efil Simplicio (Government
of South Sudan)
Cyril Elbers (Deloitte)
Wiesje Elfferich (Ministry of Foreign
Affairs, Netherlands)
Olivur Ellefsen (Simprentis)
Hugh Elliott (Anglo American)
Environmental Defence Council
Mark Essex (Oxford Policy
Management)
Rob Foulkes (Critical Resource)
Peter Frankental (Amnesty
International)
Oriental and African Studies)
Louis Kasekende (Bank of Uganda)
Joseph Powell (ONE)
Martina Kirchberger (University
Eddie Rich (EITI)
of Oxford)
Amsara Klein (Sciences Po)
Lars Koch (Independent Bonn
International School, IBIS)
Gregory Kostyrsky (Foreign Affairs
and International Trade Canada)
Cindy Kroon (World Bank)
Valeriy Kryukov (Higher School
of Economics, Moscow)
Per Kurowski (Petropolitan)
Andrew Lawson (Fiscus)
Nicholas Garett (Resource Consulting
Terje Lind (Government of Norway)
Service)
Christopher Goss (International
Finance Corporation)
Elodie Grant-Goodey (BP)
Sachin Gupta (Oxford Policy
Management)
Thorvaldur Gylfason (University
of Iceland)
Dan Haglund (Oxford Policy
Management)
Alan Hall (Global Water Partnership)
James Hamilton (Duke University)
Shelly Han (US Commission on
Security and Cooperation in Europe)
Sophia Harding (Publish What
You Pay)
Daniel Litvin (Critical Resource)
Sonya Maldar (Catholic Aid for
Overseas Development)
Adeel Malik (University of Oxford)
Richard Manning (Centre for the Study
of African Economies)
John Metzger (Global Water
Partnership)
Jonas Moberg (Extractive Industries
Transparency Initiative)
Simon Moss (Global Poverty Project)
Hudson Mtegha (The University of the
Witwatersrand)
Geraldine Murphy (UK Department
for International Development)
Auwal (Rafsanjani) Musa (Civil
Society Legislative Advocacy Centre)
Ken Henshaw (Social Action)
Fiona Napier (Global Witness)
Richard Henwood (Secours
Jacob Nell (Morgan Stanley)
Catholique)
Adrian Hewitt (Overseas
Development Institute)
Cesar Hidalgo (Harvard University)
Trond Hjorungdal (Norwegian
Steve Ngo (Ministry of Energy &
Mineral Resources, Indonesia)
Petter Nore (Norwegian Agency for
Development Cooperation, NORAD)
Nick Norton (Richmond Analytics)
Agency for Development
Norway Ministry of Finance
Cooperation)
Kirsty Nowlan (World Vision
Joe Ingram (North-South Institute)
Kareem Ismail (International
Monetary Fund)
Michael Jarvis (World Bank)
Foundation)
William Kingsmill (Policy Practice)
Steven Fries (Shell)
Ian Gary (Oxfam)
Deringer)
Russell Pickard (Open Society
Belinda Richards (Government
of Liberia)
Alan Roe (Oxford Policy
Management)
Keith Ruddock (Shell)
Ridwan Rusli (University of
Luxembourg)
Radhika Sarin (Publish What You Pay)
Paul Segal (University of Sussex)
Minouche Shafik (UK Department
For International Development)
Clare Short (Extractive Industries
Transparency Initiative)
Bill Singleton (Canadian International
Development Agency)
Ricardo Soares de Oliveira (University
of Oxford)
Michael Stanley (World Bank)
John Strongman (World Bank)
James Suzman (De Beers)
Sophia Swire (Global Witness)
Martin Tisne (Transparency and
Accountability Initiative)
Purevdorj Vaanchig (World Economic
Forum)
Justin Van Rhyn (Adam Smith
International)
Marinke van Riet (Publish What
You Pay)
Katie Watson (Synergy Global
Consulting)
Viviane Weitzner (North-South
Institute)
Leif Wenar (Kings College London)
John West (United Nations
Development Programme
Shamil Yenikeyeff (University
of Oxford)
International)
Chris Nurse (Hart Group)
Ed O’Keefe (Synergy Global
Consulting)
TITLE / 47
A TODO EL PERSONAL ACTUAL Y ANTERIOR DEL NATURAL RESOURCE GOVERNANCE INSTITUTE
De manera particular:
Andrew Bauer
John Illankovan
Amir Shafaie
Femke Brouwer
Daniel Kaufmann
Alpa Shah
Helen Dempsey
Katarina Kuai
Alex Tilley
Matt Genasci
Marie Lintzer
Varsha Venugopal
Max George-Wagner
David Mihalyi
Erica Westenberg
Alexandra Gillies
Verity Outram
Joe Williams
Patrick Heller
Matteo Pellegrini
Antoine Heuty
Robert Pitman
EQUIPO DE REDACCIÓN
EDITOR
DISEÑO
Jim Cust
Lee Bailey
Soapbox
David Manley
WWW.RESOURCEGOVERNANCE.ORG
WWW.NATURALRESOURCECHARTER.ORG
LA CARTA DE RECURSOS NATURALES CUENTA CON EL APOYO DE
©2014 NATURAL RESOURCE GOVERNANCE INSTITUTE
48 / LA CARTA DE LOS RECURSOS NATURALES
(www.soapbox.co.uk)