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Impacto Distributivo de las
Políticas Públicas
Osvaldo Kacef
División de Desarrollo Económico-CEPAL
CEPAL – Naciones Unidas
División de Desarrollo Económico
Una Radiografía de la Desigualdad en
América Latina y el Caribe
‰ El origen de la desigualdad se remonta a las raíces de
nuestra historia, pero un relato moderno la relaciona con
la heterogeneidad estructural característica de la región.
‰ La desigualdad es alta en comparación con otras
regiones del mundo y prácticamente no se ha modificado
en los últimos 20 años, hecho al que seguramente no fue
ajeno el retiro del Estado asociado al pensamiento
hegemónico en los 90, aunque se han observado algunos
progresos en los años de crecimiento recientes.
‰ Un rasgo distintivo es la elevada fracción del ingreso que
capta el estrato más alto.
‰ La desigualdad territorial también es muy alta.
‰ Los niveles de pobreza constituyen otra variable relevante.
‰ Una dimensión adicional a considerar es el peso de la
informalidad en la economía
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División de Desarrollo Económico
América Latina muestra un elevado
grado de informalidad
LA ECONOMÍA INFORMAL EN EL MUNDO – PROMEDIO 2002/2003
50
45
43,2
43,4
África
América
Latina
40,1
40
33,4
35
30,4
30
25
20
16,3
15
10
5
0
OECD
CEPAL – Naciones Unidas
Asia
Islas Pacífico
Sur
División de Desarrollo Económico
Países en
transición
Mas allá de las mejoras de los últimos
años persisten amplias brechas sociales
‰ Entre 2003 y 2008 se registró una disminución de la pobreza y de la
indigencia de 11y 6 puntos porcentuales, respectivamente, al
tiempo que hubo una leve caída de la concentración del ingreso.
‰ Sin embargo, perduran brechas sociales que descansan en dos
grandes dimensiones:
9 la capacidad del mercado laboral de generar ingresos para
sustentar a los miembros de la sociedad
9 las capacidades de los Estados para proporcionar sustento y
protección a los dependientes, esto es, a quienes carecen de
ingresos o perciben ingresos insuficientes en el mercado laboral.
‰ Los países con menores brechas sociales se caracterizan por tener:
9 un PIB por habitante más alto,
9 menores tasas de dependencia demográfica,
9 mercados de trabajo menos afectados por la informalidad
laboral
9 mayor cobertura de la seguridad social
9 mayor importancia del sector público
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División de Desarrollo Económico
El Estado puede tener una incidencia
significativa en la pobreza y en la equidad
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División de Desarrollo Económico
América Latina, Coeficiente de Gini
antes y después del gasto social
0.70
0.65
G in i in g re s o t o t a l
‰ En la OCDE el índice
de Gini cae de 0,45,
a 0,31 luego de la
acción redistributiva
directa del Estado.
‰ En América Latina la
variación
análoga
del índice de Gini es,
como máximo, entre
la mitad y la tercera
parte
de
la
observada en el caso
de
los
países
desarrollados
GTM
HND COL
RDO BOL
PAR NIC
MEX CHL
ARG
PER AL PAN
ECU
0.60
0.55
0.50
CRI
SLV
0.45
VEN
BRA
URY
0.40
0.40
0.45
0.50
0.55
0.60
Gini ingreso primario
0.65
0.70
¿Qué es lo que explica el limitado impacto
de las políticas públicas en América Latina?
‰ Los países de la región se caracterizan por tener:
9 una baja recaudación tributaria,
9 una estructura impositiva regresiva y
9 un gasto público social muchas veces escaso y
deficientemente orientado.
‰ Además, las demandas de más y mejor gasto
público no se circunscriben al área social sino que
pueden incluir otras áreas tales como la inversión
pública o las políticas de fomento productivo
‰ Por otra parte, las políticas macroeconómicas han
puesto mucho énfasis en asegurar una tasa de
inflación baja y estable pero no han sido tan
efectivas en relación con la necesidad de reducir la
inestabilidad real.
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Ha habido una tendencia a aumentar el gasto
social aunque con disparidades de escala
América Latina y el Caribe: Gasto publico social como porcentaje del PIB,
1990-1991 a 2008, (%)
25
20
15
10
1990-1991
CEPAL – Naciones Unidas
2000-2001
División de Desarrollo Económico
2006-2007
2008
Ecuador
Guatemala
R.Dominicana
Perú
Jamaica
T.yTabago
Panamá
México
Paraguay
El Salvador
Honduras
Nicaragua
Chile
Colombia
Venezuela
Bolivia
CostaRica
Uruguay
Brasil
0
Argentina
5
En los últimos cincuenta años la región
registra la mayor volatilidad a nivel mundial
en relación con el crecimiento del PIB …
Volatilidad del crecimiento del PIB per capita
(Medido como desvío estándar)
3.0%
2.5%
2.0%
1.5%
1.0%
0.5%
0.0%
1961-1969
1970-1979
1980-1989
1990-1999
2000-2009
1961-2009
Países Desarrollados
América Latina y el Caribe
Países en Desarrollo sin ALC
Mundo
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Características de la Volatilidad en
América Latina y el Caribe
‰ Los ciclos están asociados a la volatilidad de los
flujos de capital y de los términos de intercambio
‰ Existe una relación negativa entre volatilidad y
crecimiento en particular a través de las
fluctuaciones de la inversión.
‰ Las crisis son particularmente nocivas para la
implementación de proyectos de inversión de larga
maduración.
‰ La imperfección y la escasa profundidad de los
sistemas financieros hace que la inversión crezca
menos en un boom de lo que cae en una crisis.
‰ El consumo es más volátil que el PIB.
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La volatilidad no afecta del mismo modo a
los distintos estratos de ingreso
‰ Una elevada rotación, fomentada por una alta volatilidad
macroeconómica, afecta la productividad y los ingresos de la fuerza
de trabajo.
‰ La velocidad de rotación guarda una relación inversa con el nivel de
calificación de la fuerza de trabajo por lo que los trabajadores de
bajo nivel educativo registran una mayor inestabilidad de sus ingresos
que los más calificados.
‰ Las formas de inserción en los mercados (por ejemplo entre
formalidad e informalidad) condicionan el grado en el que distintos
grupos son alcanzados por los efectos de las políticas.
‰ La volatilidad genera mayores fluctuaciones en los ingresos de los
hogares de menores recursos: el desempleo y la informalidad son
mayores en los estratos más pobres.
‰ La heterogeneidad se traduce en diferencias de acceso a
mercados, en particular financieros y, por lo tanto, de la capacidad
para amortiguar los impactos de la volatilidad: los grupos de bajos
ingresos están restringidos en sus posibilidades de anticipar y prevenir
shocks y son más vulnerables a ellos.
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La volatilidad genera un incremento
en la desigualdad
VOLATILIDAD y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO
Variable Dependiente: el Log del Coeficiente de Gini y la participación en el Ingreso por quintil
Estimaciones de panel sobre 75 países para el período 1975-2005, con intervalos de cinco años a/
0.04
0.032**
0.02
0.007**
0.008**
0.00
-0.01*
-0.02
-0.02**
-0.04
-0.04**
-0.06
Gini
Q1
Q2
Q3
Q4
Q1
a/ La variable dependiente es el desvío del crecimiento del PIBpc. Las variables de control incluidas: el Gini (t-1), el ingreso real per
capita, el cuadrado del ingreso real per capita, la tasa de matriculación de la educación secundaria (en log), inflación, gasto del
gobierno como % del PIB) * (**) Estadísticamente significativo al 10% (5%)
FUENTE: Calderón & Levy-Yeyati (2009)
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La volatilidad macroeconómica
modifica el espacio de política
‰ Influye sobre los recursos
‰ Determina la intensidad con que otras políticas compiten con
las de estabilización
‰ Limita la cantidad de herramientas de política disponibles
‰ Todo esto es agravado por el carácter fuertemente procíclico
del acceso al financiamiento
‰ La combinación de recursos escasos y volátiles y demandas
sociales insatisfechas, genera una política de gasto procíclica
‰ Esto constituye un elemento adicional de volatilidad al
consumo de los pobres
La generación de espacio fiscal para implementar políticas a partir del
ahorro de recursos/acumulación de activos o de la generación de
capacidad de endeudamiento no puede estar ausente de una
estrategia orientada a mejorar la distribución del ingreso.
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La volatilidad del PIB y de los precios de
exportación se traduce en una mayor volatilidad
de los ingresos tributarios
VOLATILIDAD DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS (sin SS), 1980-2008
(Desvío estándar del crecimiento del Ingreso tributario en dólares del 2000)
20.0%
16.0%
11.2%
12.0%
8.0%
4.5%
Bélgica
Francia
Austria
Dinamarca
Reino Unido
Australia
Italia
Holanda
Noruega
Japón
Suecia
EE.UU.
Portugal
España
Islandia
Grecia
Colombia
Brasil
México
Bolivia
Uruguay
Honduras
Nicaragua
Chile
Guatemala
El Salvador
Panamá
Paraguay
Argentina
Rep. Dominicana
Perú
Costa Rica
Ecuador
0.0%
Finlandia
4.0%
Esto reduce el espacio fiscal y la capacidad de los
gobiernos para enfrentar las demandas sociales
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La combinación entre recursos escasos y pro
cíclicos y demandas sociales insatisfechas
genera una política de gasto pro cíclica
PROCICLICIDAD DEL GASTO DEL GOBIERNO
(medianas de los coeficiente de correlación de los ciclos, ventanas móviles de 15 años)
0.6
0.4
0.2
(0 . 2 )
Am é r ic a L a tin a (1 9 )
G 5 (E E .U U ., F r a n c ia , Ita lia , J a p ó n y R e in o U n id o )
O tr o s P a ís e s D e s a r r o lla d o s
CEPAL – Naciones Unidas
División de Desarrollo Económico
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
(0 . 4 )
El gasto social complementa en forma significativa
el ingreso de los sectores más vulnerables
AMÉRICA LATINA (PROMEDIO SIMPLE DE 9 PAÍSES): IMPACTO DEL GASTO SOCIAL EN EL INCREMENTO
DE LOS INGRESOS PRIMARIOS SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO PERCÁPITA DE LOS HOGARES
(Ingreso primario total = 100, y porcentajes)
50%
P o rc e n ta
40%
30%
5 1 .0 %
20%
2 9 .9 %
2 1 .5 %
10%
1 5 .9 %
8 .7 %
0%
Q u in til I
CEPAL – Naciones Unidas
Q u in til II
División de Desarrollo Económico
Q u in til III
Q u in til IV
Q u in til V
A modo de síntesis, a fin de fortalecer el vínculo
entre crecimiento y equidad distributiva
‰ Es necesario generar mayor espacio fiscal para atender
distintas situaciones y distintas necesidades
‰ Es posible (y necesario) aumentar los recursos tributarios, lograr
una estructura más equitativa y disminuir la evasión
‰ Debe procurarse atenuar las características procíclicas del
gasto social
‰ Es imprescindible avanzar hacia la universalización de la
protección social
‰ Deben fortalecerse las instancias de coordinación y los
mecanismos de financiamiento para que la descentralización
del gasto (en salud o educación) no implique la ampliación de
las brechas distributivas
‰ Todo esto debe hacerse en un marco de mayor transparencia
e institucionalidad en las decisiones fiscales
La desigualdad afecta la gobernabilidad democrática y genera
inestabilidad política y esto dificulta el crecimiento económico
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En América Latina, la desconfianza en las
instituciones se asocia con la percepción de
injusticia en la distribución del ingreso
AMÉRICA LATINA, CONFIANZA EN EL PARLAMENTO Y EN LOS PARTIDOS POLITICOS
SEGÚN LA JUSTICIA PERCIBIDA EN LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO, 1997 -2007 (%)
Confía m ucho o algo
Confía poco o nada
80
70
49
50
35
74
63
63
58
60
40
30
76
70
64
56
46
38
34
34
22
20
44
22
18
14
12
8
10
11
5
7
1997
CEPAL – Naciones Unidas
División de Desarrollo Económico
2002
2007
Injusta
Muy
Injusta
Justa
Justa
Muy
Injusta
Muy
Injusta
Justa
Justa
Muy
Injusta
Muy
Injusta
Justa
Justa
Muy
0
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