Download El Defensor del Pueblo no ha podido ni puede mostrarse insensible

EL DEFENSOR DEL PUEBLO Y LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS
SIN HOGAR
Quiero, en primer lugar, agradecer sinceramente a FACIAM el haber
invitado a la Institución del Defensor del Pueblo a participar en esta 3ª
Jornada Técnica “Exclusión extrema en tiempos difíciles. Trabajo:
desafíos y propuestas” ya que la situación en la que se encuentran las
personas sin hogar es una de las formas más extremas de pobreza y
exclusión social y sin duda merece la máxima atención por parte del
Defensor del Pueblo, que ha de velar por la garantía de sus derechos.
Quiero también felicitar a FACIAM y a las entidades que la componen
por
la
organización
de
estas
Jornadas
y
por
el
magnifico
e
imprescindible trabajo que cada día desempeñan para ayudar e incluir
socialmente a la personas sin hogar.
Antes de continuar mi intervención, creo conveniente explicar, de forma
breve, qué es el Defensor del Pueblo, cuáles son sus atribuciones y
funciones, y cómo las ejerce. Después expondré cuáles han sido sus
actuaciones más relevantes en defensa de los derechos de las personas
sin hogar, y finalmente explicaré cómo las entidades sociales pueden
favorecer que los derechos de las personas sin hogar sean amparados
por la Institución del Defensor del Pueblo.
1.- FUNCIONES Y ATRIBUCIONES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO
El Defensor del Pueblo es un Alto comisionado de las Cortes Generales.
Tiene como función la garantía de los derechos constitucionales de
todas las personas en sus relaciones con las Administraciones públicas.
Para ello recibe y estudia las quejas de cualquier persona física o
jurídica que invoque un interés legítimo e investiga la correspondiente
1
actuación administrativa, con el fin de comprobar la adecuación de ésta
a lo preceptuado en la Constitución y en la legislación vigente.
El Defensor del Pueblo puede iniciar una investigación siempre que en
un asunto esté involucrada un Administración pública (o sus agentes) y
su actuación al respecto haya presuntamente incurrido en alguna
irregularidad que pudiera vulnerar un derecho constitucional. En
general constituye una irregularidad administrativa cualquier actuación
administrativa contraria al Ordenamiento jurídico, como un retraso
injustificado en resolver una solicitud o un procedimiento, la inhibición
de sus potestades por parte de la Administración competente, la no
ejecución de sus resoluciones o la ordenación de los servicios públicos
de forma contraria a la legalidad.
Los requisitos formales que deben cumplir las quejas son mínimos. Las
quejas deben ir firmadas por el interesado, con indicación de nombre
apellidos y un domicilio en escrito razonado, en papel común y en el
plazo máximo de un año, contado a partir del momento en que tuviera
conocimiento de los hechos objeto de la queja. Cualquier asociación u
organización puede también presentar quejas relativas al ámbito de sus
fines sociales. No se precisa abogado ni procurador, ni constituye
impedimento la nacionalidad, residencia, sexo, minoría de edad,
incapacidad legal, internamiento en un centro penitenciario o de
reclusión o dependencia de una Administración o poder público. Pero sí
es preciso invocar un interés legítimo.
El domicilio se pide porque estamos obligados por La Ley Orgánica que
regula nuestras funciones a informar al autor de la queja del desarrollo
y resultado de nuestras gestiones, por tanto se pide para poder remitir
información y comunicaciones: a esos efectos, puede servir el domicilio
del centro de alojamiento temporal en el que se encuentre o pernocte la
persona, el de una asociación que le ayude y se preste para recibir la
correspondencia o por ejemplo un apartado de correos.
2
El Defensor del Pueblo puede también actuar por iniciativa propia, sin
haber
recibido
queja
alguna,
iniciando
investigaciones
ante
la
Administración competente en asuntos en los que estime que pueden
estar
produciéndose
actuaciones
administrativas
irregulares;
son
denominadas investigaciones de oficio.
El
Defensor
resoluciones
del
en
Pueblo
fundamenta
Derecho,
y
puede
todas
sugerir
sus
o
actuaciones
recomendar
a
y
la
administración investigada que modifique, revise o anule o sus actos y
resoluciones y sus criterios de adopción, así como que derogue las
disposiciones
existentes
y
adopte
nuevas
medidas.
Si
llega
al
convencimiento de que el cumplimiento riguroso de una norma puede
provocar situaciones injustas o perjudiciales para los ciudadanos puede
sugerir al órgano legislativo competente o a la Administración su
modificación.
Sus facultades de investigación son amplísimas; de hecho todos los
poderes públicos están obligados a auxiliar la Defensor del Pueblo en
sus investigaciones, sin que ninguna administración, autoridad o
funcionario pueda negarles ninguna información o documentación,
debiendo atender nuestros requerimientos de informes de manera
preferentes y urgente, normalmente el plazo máximo de 15 días. Las
autoridades o funcionarios que entorpezcan su labor pueden incurrir en
un delito de desobediencia tipificado en el artículo 502 del Código Penal.
No
obstante,
las
Administraciones
a
las
que
dirigimos
alguna
recomendación, sugerencia no tienen la obligación de cumplirlas. Sí
deben contestarnos, aceptándola o rechazándola. En caso de que las
rechacen, han de exponer las razones que les llevan a ello. Cuando las
aceptan hacemos un seguimiento para comprobar que las cumplen y si
las rechazan solemos reiterarlas pasado cierto tiempo si el problema
persiste. Con alguna frecuencia sucede que recomendaciones o
sugerencias que habían sido rechazadas son posteriormente aceptadas
3
en todo o en parte. La proporción de recomendaciones y sugerencias
finalmente aceptadas supera el 75%.
En suma, las resoluciones que adopta el Defensor del Pueblo no son
vinculantes. Tienen eso sí fuerza persuasiva, ni más ni menos que la
fuerza que les da su calidad argumentativa y jurídica y la naturaleza
imparcial y de "alta magistratura constitucional de defensa de los
derechos" que tiene la Institución. El Defensor del Pueblo no está sujeto
a mandato imperativo alguno, no recibe instrucciones de ninguna
autoridad y ha de desempeñar sus funciones con autonomía y según su
criterio. Su actuación ha de ser imparcial y ha de centrarse en la
defensa de los derechos y libertades constitucionales, que pueden
considerarse un mínimo común denominador valido para todos,
expresión de la dignidad humana con independencia de opiniones e
ideologías.
Que la Institución sea percibida como imparcial resulta imprescindible
para que los ciudadanos confíen en ella y pueda así cumplir sus
funciones constitucionales. Que sus actuaciones sean ejemplo de rigor
jurídico es esencial para que las Administraciones acaten sus
resoluciones, logrando eficacia en su tarea. Esa es su fuerza persuasiva,
la fuerza argumentativa de sus decisiones.
A ello se añade que anualmente el Defensor del Pueblo envía un informe
de gestión a las Cortes Generales, en el que se
relatan las
irregularidades que cometen las Administraciones públicas cada año.
Por otra parte, el Defensor realiza informes monográficos sobre la
actuación de las administraciones públicas en sectores, a su juicio,
especialmente sensibles. El informe anual y los informes monográficos
sirven también para persuadir a las Administraciones públicas para que
revisen y mejoren su actividad, ya que prefieren no aparecer retratadas
como Administración que en ocasiones actúan irregularmente y menos
4
aún como Administraciones que entorpecen la labor del Defensor del
Pueblo.
Para completar el cuadro de las facultades del Defensor del Pueblo
simplemente, he de recordar que la Constitución le otorga legitimación
para interponer ante el Tribunal Constitucional los recursos de
inconstitucionalidad y amparo. Esta es una nota distintiva que no
comparte con los defensores de la inmensa mayoría de países, a
excepción de Portugal.
2.- ACTUACIONES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO EN DEFENSA DE
LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS SIN HOGAR
Formulada esta presentación general de la Institución, me referiré
ahora a nuestras actuaciones más relevantes en defensa de los
derechos de las personas sin hogar. Para facilitar la exposición la
estructuraré en cuatro partes:
A) Percepción de la Institución de la situación de las personas sin hogar
y fundamento de nuestras actuaciones respecto a sus derechos.
B) Actuaciones en materia de asistencia e inclusión social a las
personas sin hogar.
C) Actuaciones en casos de personas en riesgo de exclusión social y
sobre rentas mínimas.
D) Actuaciones en materia de vivienda.
A) Percepción de la Institución de la situación de las personas sin
hogar y fundamento de nuestras actuaciones respecto a sus
derechos
En el Informe anual a las Cortes Generales correspondiente a 2011, la
Defensoría ya denunciaba que en España hay entre 30.000 y 50.000
personas sin techo, y aproximadamente 1.500.000 que habitan
infraviviendas o viviendas en condiciones muy deficientes o que
5
necesitan
acceder
a
una
vivienda
adecuada
o
temen
verse
desahuciadas.
La percepción desde la Institución del Defensor del Pueblo es que en los
últimos cinco años han aumentado considerablemente la pobreza y la
exclusión social, y por tanto el número de personas sin hogar.
La grave y prolongada situación de crisis esta provocando la aparición
de nuevos pobres como los parados de larga duración que han agotado
el subsidio de desempleo, las familias con todos sus miembros en paro
y sin ingresos, o personas que han perdido su casa por ejecuciones
hipotecarias. Los pensionistas, con frecuencia, son los que soportan a
la familia pero también están asistiendo a la reducción de su poder
adquisitivo. En paralelo se produce la invisibilidad de los pobres
clásicos (personas sin hogar, enfermos con sida, drogodependientes,
inmigrantes, etc.). La fuerte presión para atender los nuevos estados de
necesidad
está
mermando
la
atención-contención
a
aquellas
situaciones.
En este contexto, las Administraciones públicas están reduciendo
ayudas y servicios sociales, así como su alcance material y temporal
debido a las medidas de estabilidad presupuestaria y de contención del
gasto público. Muchos Ayuntamientos han agotado recursos y sus
trabajadores sociales derivan a las personas en situaciones de
necesidad a las organizaciones y entidades sin ánimo de lucro. Según
datos que comunicó Cáritas a la Defensora del Pueblo en una reunión
celebrada el 17 de septiembre de 2012, el 68% de las personas que
acuden a Cáritas proceden de los servicios sociales municipales. Por
otra parte, las ayudas de la Administración Central, Comunidades
Autónomas y Ayuntamientos a las entidades sociales se han reducido
en gran medida, siendo preocupantes los impagos.
6
Estamos, en suma, ante un fenómeno de desestructuración del tejido
social y de cronificación en la situación de pobreza.
La Institución del Defensor del Pueblo ha intervenido ante las
Administraciones públicas en defensa de los derechos de las personas
sin hogar desde el inicio de su actividad y ha denunciado en su
resoluciones y en sus informes anuales que envía
a las Cortes
Generales el alto número de personas que no tienen vivienda, y el de
quienes la tienen pero en condiciones indignas
La dignidad humana comprende inherentemente no solo derechos
inmateriales, sino también derechos materiales, sin los que resulta
difícil asegurar la dignidad de la existencia. Tras la alimentación y el
vestido, la vivienda es el tercer bien material básico. El ser humano
necesita la protección, el abrigo y la intimidad de una vivienda digna y
adecuada.
Además, la vivienda es el espacio físico idóneo para el desarrollo de las
personas y de las familias, el lugar donde se aplican fórmulas de
convivencia constituyentes de las estructuras sociales elementales. El
lugar donde las familias y personas pueden relacionarse con una
mínima autonomía e independencia.
El artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de
1948 y la Carta Social Europea de 1961 ya proclamaron que la vivienda
es un bien necesario. También lo hace la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea. Su artículo 34.3 dispone que con
el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y
respeta el derecho a una ayuda social, y a una ayuda de vivienda para
garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de
recursos suficientes. La Carta de Derechos Fundamentales se ha
incorporado al Tratado de Lisboa y por tanto es derecho interno de los
país miembros.
7
El artículo 10.1 de la Constitución proclama que la dignidad de la
persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre
desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los
demás son el fundamentos del orden político y la paz social. A su vez,
el artículo 9.2 compele a los poderes públicos a promover las
condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo sean reales
y efectivas, a remover los obstáculos que impidan o dificulten su
plenitud y a facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida
política económica, cultural y social. El artículo 47 reconoce el derecho
de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, y
el artículo 39 declara que los poderes públicos aseguran la protección
social y económica de la familia. Estos preceptos constituyen el
basamento en que fundamenta el Defensor del Pueblo sus actuaciones
en defensa de las personas sin hogar.
Por otra parte, aunque el Defensor del Pueblo es totalmente consciente
de la actual situación económica y de las dificultades existentes, parece
necesario mantener medidas específicas de protección de las personas
que se hayan en situación de extrema pobreza y vulnerabilidad y
también de las que están en riesgo de exclusión social.
En ese sentido, hay que mencionar que la Ley de Bases de Régimen
Local de 1985 atribuye a los municipios el ejercicio de competencias en
los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades
Autónomas en lo relativo a la prestación de servicios sociales y de
promoción y reinserción social (art. 25.2), imponiendo a los municipios
de más de 20.000 habitantes la obligación de prestar servicios sociales,
ya sea de por sí o asociados (art. 26.1).
B) Actuaciones en materia de asistencia e inclusión social a las
personas sin hogar
8
La Institución no recibe de forma directa demasiadas quejas de
personas sin hogar. Algunos ejemplos de personas sin hogar que se
dirigen directamente a nosotros son el mendigo sin hogar que
denunciaba detenciones reiteradas por la policía local sin fundamento
legal, o el ciudadano que ante la imposibilidad de pagar el alquiler ha
decidido vivir y pernoctar en el coche, por lo que es multado con una
cantidad que no puede afrontar (la pernocta en el coche en cualquier
lugar constituye infracción en algunas Comunidades Autónomas por
razones de interés turístico y puede ser sancionada).
La Institución sí recibe bastantes quejas de terceras personas que
denuncian la situación de personas en la calle o la inexistencia o falta
de capacidad de los centros de alojamiento. Las asociaciones y
organizaciones que trabajan con colectivos en riesgo de exclusión social
también se dirigen a la Institución denunciando problemas generales y
casos concretos. Además, el Defensor inicia investigaciones de oficio a
consecuencia de noticias que recogen los medios de comunicación o de
datos que nos hacen llegar las entidades que trabajan en este ámbito.
Desde el ángulo de la ayuda e inclusión social, nuestras investigaciones
se han centrado en la existencia de campañas de frío, la existencia y
capacidad de alojamientos de emergencia y de estancia temporal para
personas sin hogar, el funcionamiento de estos centros y los servicios
que incluyen, programas de integración y acompañamiento social
destinados a estas personas, capacidad, apertura y horarios de
comedores sociales y coordinación de servicios. También hemos hecho
seguimientos
de
cierres
temporales
de
centros
(por
obras
o
adjudicaciones como por ejemplo en 2010 el Centro de acogida San
Isidro) o definitivos (como el Centro Don de María de Madrid en 2009),
al objeto de asegurarnos de que no suponían merma en el número de
plazas residenciales existentes ni en los servicios y programas de
atención e inclusión social. El Centro de San Isidro fue visitado por la
Defensora en agosto de 2012.
9
Menciono a título ilustrativo algunos ejemplos. Debido a la inexistencia
de dispositivos de alojamiento de emergencia y de estancia temporal
para las personas sin hogar nos dirigimos en 2010 al Ayuntamiento de
Vigo. La investigación finalizó en diciembre 2011, tras aprobar la Junta
de Gobierno Local un convenio de colaboración con Emaus Fundación
Social para la puesta en funcionamiento y gestión de un centro de
acogida polivalente.
Si conocemos el fallecimiento en la calle de personas sin hogar
iniciamos una investigación de oficio ante el Ayuntamiento donde haya
acontecido el fallecimiento con el fin de ser informados sobre la
existencia de plazas y/o centros de alojamiento, así como las
circunstancias del caso concreto y si a Administración municipal ha
adoptado medidas para
ayudarles y asistirles o al menos las ha
ofrecido. En esta línea de actuación, en 2011 nos dirigimos al
Ayuntamiento de A Coruña ya que habían fallecido en dos semanas tres
personas sin hogar. Pedimos información sobre la existencia de plazas
para poder albergar a estas personas, la existencia
de centros de
alojamiento de emergencia y de alojamiento temporal de titularidad
municipal para personas sin hogar, y sobre la gestión del Servicio
Municipal de Urgencias Sociales; y también las características y
protocolo
del
plan
de
emergencia
ambulante
y
otros
aspectos
relacionados con las personas sin hogar. Ese Ayuntamiento nos informó
sobre los recursos y equipamientos con que cuenta la ciudad, tanto de
titularidad pública como privada, y de los programas y servicios
dirigidos a las personas sin hogar, explicando que en las fechas en que
se produjeron los fallecimientos había plazas libres en los albergues y
que los fallecidos estaban acogidos a programas de asistencia. Dado
que existían servicios municipales suficientes para evitar estos trágicos
sucesos, y que se les había ofrecido información y alternativas, esta
Institución consideró correcta la actuación municipal y concluyó su
investigación.
10
También en 2011 y en el caso de un fallecimiento de un anciano sin
hogar en Oviedo, el
Ayuntamiento de dicha localidad informó de las
actuaciones realizadas desde los Servicios Sociales Municipales y el
Área
de
Seguridad
Ciudadana.
El
fallecido
había
rechazado
reiteradamente la utilización de los recursos de alojamiento que le
ofrecían. En consecuencia, el Ayuntamiento consideró su situación
como de grave riesgo y lo comunicó a la Fiscalía y al Juzgado de
Instrucción a fin de que autorizaran la adopción de medidas necesarias
en orden a la protección del interesado, pero antes se produjo el
fallecimiento. Como consecuencia, el Ayuntamiento de Oviedo y la
Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia de Asturias han acordado un
mecanismo para agilizar las actuaciones en casos similares y la posible
adopción de medidas cautelares que eviten este tipo de muertes.
En 2012 hemos iniciado una investigación de oficio ante la situación en
que se encuentra una persona inmigrante de 35 años que sufrió una
hemiplejía como consecuencia de una embolia y se encuentra
hospitalizada en Vigo sin alternativas de alojamiento a fecha de su alta
médica. Carece de permiso de residencia y de tarjeta sanitaria,
encontrándose con diversas dificultades para poder acreditar su
identidad. Al salir del Centro Penitenciario de Alcalá-Meco, le facilitaron
un NIE y un número de la Seguridad Social, que resultaron no ser
operativos. Además, desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley
16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la
sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud, el acceso a la asistencia
sanitaria para estas personas es solo para urgencias, por lo no tienen
derecho a la atención médica posterior pautada, y sólo les queda
recurrir a las organizaciones sociales y humanitarias.
En
relación
determinadas
a
la
reforma
personas
sanitaria
como
y
la
consecuencia
atención
del
Real
sanitaria
a
Decreto-ley
16/2012, la Institución ha recomendado al Ministerio de Sanidad,
11
Servicios Sociales e Igualdad que adopte las medidas complementarias
necesarias que permitan asegurar el acceso efectivo a la protección de
la salud para colectivos en situación vulnerable, que han quedado
excluidos del concepto de asegurado o beneficiario, al objeto de
garantizar el cumplimiento por parte de las administraciones de la
obligación que les compete en materia de protección de salud pública.
El Defensor del Pueblo también ha recomendado que, en el marco del
Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, se dicten las
instrucciones precisas y tendentes a la adecuada atención de aquellas
personas con padecimientos graves, en consonancia con lo dispuesto,
entre otros instrumentos, en el Convenio Europeo de Derechos
Humanos.
La clausura de centros residenciales de titularidad municipal de
atención a personas drogodependientes también ha sido objeto de
investigaciones (por ejemplo el cierre del Centro Terapéutico El Batán
en Madrid de la Agencia Antidroga). La Institución no pretende ni puede
decantarse por unos determinados criterios clínico-asistenciales, ni
enjuiciar a priori un nuevo modelo terapéutico para la atención a las
personas drogodependientes, pero debe interesarse por la situación en
la quedan las personas asistidas si se cierra un centro de esta
características, en atención a su situación de vulnerabilidad y de riesgo
de exclusión social.
La Defensoría ha hecho también seguimientos de los planes de
inclusión social para personas sin hogar ante algunos Ayuntamientos.
En concreto, la Institución del Defensor del Pueblo se interesó por el
Plan de Inclusión Social de la Ciudad de Madrid 2010-2012, tras la
publicación por el entonces Ministerio de Sanidad, Política Social e
Igualdad de un documento marco que sirviera de guía y orientación
sobre la configuración de una Red Municipal de atención a personas sin
hogar, integrada en el sistema público de servicios sociales.
12
El Ayuntamiento de Madrid envió un extenso informe del Plan, en el que
sostenía que en materia de intervención con las personas sin hogar,
había
alcanzado el 80% de las actuaciones previstas. La Institución
tiene previsto solicitar al Ayuntamiento que nos informe sobre la
evaluación final del mismo a mediados de 2013.
C) Actuaciones en casos de personas con hogar pero en riesgo de
exclusión social
La Institución del Defensor del Pueblo recibe un gran número de quejas
de ciudadanos en riesgo de exclusión social, que tienen graves
dificultades económicas y no saben dónde acudir. En el contexto actual
de crisis económica que se prolonga este el número de quejas de esta
naturaleza
ha
aumentado
considerablemente.
Debido
al
marco
competencial antes descrito, según el cual nuestra función es
esencialmente
supervisora
de
la
actuación
administrativa,
les
orientamos para que se dirijan a los Servicios Sociales de su
Ayuntamiento al objeto de que obtengan ayuda e información sobre los
recursos a los que puedan acudir y las posibles prestaciones a las que
tengan derechos percibir tanto a nivel autonómico como local. Sólo en el
caso de que denuncien una mala o irregular atención por parte de los
servicios sociales podríamos intervenir dirigiéndonos al Ayuntamiento o
a la Comunidad Autónoma correspondiente.
En cuanto a rentas mínimas, a menudo se dirigen a nosotros personas
por la excesiva demora en la resolución de la concesión o denegación de
la prestación o porque, una vez reconocida la ayuda, no le abonan la
cantidad concedida. En estos casos nos dirigimos a las Consejerías
competentes
dentro
de
cada
Comunidad
Autónoma,
solicitando
información concreta sobre la tramitación de citada prestación, y en
ocasiones además información general sobre el procedimiento para la
gestión de las solicitudes, así como las posibles dificultades que causen
los retrasos mencionados; número de solicitudes de esta prestación con
13
resolución favorable pero no abonadas; y dotación presupuestaria para
el año en curso.
Las
quejas
que
se
admiten
por
demora
con
la
Consejería
correspondiente normalmente se acaban solucionado. Pero es frecuente,
que las Comunidades Autónomas asuman, con esta y también con otro
tipo de prestaciones, que las ayudas se conceden pero que las abonarán
una vez dispongan de la dotación presupuestaria suficiente
En 2001 el Defensor del Pueblo formuló una Recomendación a la
Consejería de Bienestar Social de la Junta de Extremadura porque una
instrucción interna limitaba
temporalmente a un máximo de cuatro
prórrogas el reconocimiento del derecho a las ayudas para la
integración en situaciones de exclusión social, sin que ello estuviera
previsto en el Decreto que las regulaba. Sugerimos que se dejara sin
efecto la Instrucción ya que ninguna disposición administrativa puede
vulnerar los preceptos de otra de rango superior. Lo prohíben los
principios de jerarquía normativa, publicidad de las normas, seguridad
jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos,
recogidos en el artículo 9.3 de la Constitución y, más en concreto, el
artículo 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico
de
las
Administraciones
Públicas
y
del
Procedimiento
Administrativo Común. La Recomendación fue aceptada por la Junta de
Extremadura.
D) Actuaciones en materia de vivienda
Desde otro ángulo, nuestra intervención en defensa de las personas sin
hogar se ha centrado en la efectividad del derecho a la vivienda. Desde
nuestra perspectiva las personas que padecen la falta de un lugar
donde habitar no ven satisfecho su derecho a la vivienda, reconocido en
el artículo 47 de la Constitución.
14
Según este precepto constitucional, todos los españoles tienen derecho
a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Para ello, los poderes
públicos han de promover las condiciones necesarias y establecer las
normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la
utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir al
especulación.
Es preciso explicar que en nuestra Constitución el derecho a la vivienda
se encuentra dentro del Capítulo tercero del Título I , denominado "De
los principios rectores de la política social y económica” y no se configura
como un derecho subjetivo, de eficacia inmediata, al no conferir a sus
titulares una acción ejercitable en orden a la obtención directa de una
vivienda digna y adecuada. Requieren de un desarrollo legislativo para
poder ser alegados ante los Tribunales ordinarios.
El artículo 53.3 de la Constitución dispone que el reconocimiento, el
respeto y la protección de los principios rectores de la política social y
económica han de informar la legislación positiva, la práctica judicial y
la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la
Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que
los desarrollen
Es decir, el derecho a la vivienda se configura como de eficacia limitada
en cuanto requiere ulterior intervención del poder público, en especial
del legislativo, para ver completada su efectividad. Si los poderes
públicos no promueven las condiciones necesarias y establecen las
normas pertinentes para ello, los ciudadanos no tienen acción ante los
Tribunales para exigirlo directamente. El derecho a la vivienda no goza
de un procedimiento especifico de protección ante los Tribunales
ordinarios basado en los principios de preferencia y sumariedad y no
puede ser objeto de recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional,
como sí lo tienen las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14
y en la Sección primera del Capítulo primero (art. 53.2).
15
El artículo 47, interpretado junto al 10.1 y el 9.2 antes citados, actúa
pues como un mandato a los poderes públicos: están obligados a definir
y ejecutar las políticas necesarias para hacer efectivo aquel derecho,
configurado como un principio rector o directriz constitucional que tiene
que informar la actuación de aquellos poderes (STC 152/ 1988, de 20
de julio, FJ 2). El fin del artículo 47 CE no es directamente asegurar
con carácter universal y desde una perspectiva jurídicopatrimonial la
titularidad de un inmueble destinado a vivienda, en régimen de
propiedad, ni de arrendamiento, ni de otro título legítimo de ocupación,
sino asegurar a los ciudadanos mediante prestaciones indirectas la
posibilidad de acceder a ese bien, de usarlo, de poder disfrutarlo.
Que el derecho sólo pueda ser alegado ante el juez de acuerdo con lo
que dispongan las leyes que lo desarrollen no quiere decir que no pueda
ser alegado en absoluto. Este derecho social queda formalizado en una
auténtica norma jurídica, de rango constitucional, que es una norma
positiva,
no
una
mera
declaración
programática..
El
mandato
constitucional a los poderes públicos de hacer efectivo el derecha
al
vivienda es imperativo. Además se encuentra protegido por el principio
general de rigidez constitucional, por la posibilidad de cuestionar la
inconstitucionalidad de una norma con rango legal que lo vulnere, y la
labor del Defensor del Pueblo que
abarca todos los derechos
comprendidos en el Título I.
De ahí que esta Institución insista ante las distintas administraciones
públicas en que se haga efectivo ese derecho, cuya índole prestacional
exige la actuación positiva de los poderes públicos, para remover los
obstáculos para garantizar una vivienda digna y adecuada a todos y en
especial a quien la necesita y no puede obtenerla razonablemente por
otros medios. Con esa finalidad se han de abrir directa o indirectamente
vías para acceder a ella y cuando es absolutamente necesario
procurarla directamente.
16
Además la obligación de promover las condiciones necesarias y
establecer las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho del
artículo 47 CE se ha establecido en los estatutos de autonomía de las
comunidades autónomas, que han asumido competencia exclusiva en la
materia; en consecuencia, también tienen la iniciativa legislativa, la
correspondiente potestad reglamentaria y la función de inspección. Ha
sido esa potestad autonómica la que ha implantado instrumentos
legislativos de ordenación de esta materia estatutaria. Dentro de los
principios rectores de las políticas públicas, esas disposiciones legales
recogen el acceso a una vivienda digna en condiciones de igualdad
mediante la generación de suelo residencial y la promoción de vivienda
de protección pública y protegida (VPP), con especial atención a los
grupos sociales más desfavorecidos. Este conjunto de normas ha
establecido las bases necesarias para lograr la efectividad del derecho y
ha desarrollado políticas activas en coordinación con las otras
administraciones.
Aunque el derecho se proclama respecto de todos los españoles, es
evidente sin embargo que adquiere una especial significación respecto
de quienes carecen de medios económicos suficientes para acceder a
una vivienda en el mercado libre, con lo que se cualifica el deber de las
administraciones de generar las «condiciones necesarias» que permitan
que el derecho sea efectivo para todos. Siendo la vivienda una necesidad
social común, sin embargo mientras unos están en condiciones de
satisfacerla por sus propios medios, otros necesitan protección especial
o amparo cualificado de los poderes públicos, para remover los
obstáculos existentes. Tratándose de personas con recursos económicos
suficientes, las actuaciones son las de planeamiento urbanístico y las
dirigidas a la vivienda de promoción libre; mientras para quienes
carezcan de tales recursos la actividad de las administraciones añadirá
la promoción pública y un régimen de ayudas que fomenten el acceso
(en propiedad o en alquiler) dando prioridad y dotando de financiación
al acceso a la vivienda protegida en alquiler para las unidades
17
familiares con rentas más bajas, o satisfaciendo el derecho de forma
transitoria mediante el alojamiento.
Examinando
la
normativa
promulgada
por
las
Comunidades
Autónomas se observa que con ella han pretendido facilitar el acceso a
la vivienda pública en condiciones de igualdad y, para la consecución
de este objetivo, han establecido ayudas a los colectivos más
necesitados
y
sistemas
de
adjudicación
diferenciados
por
el
procedimiento de sorteo, por situación de especial necesidad y por
emergencia social.
Sin embargo, constata esta Institución que no solo no se ha alcanzado
aún el objetivo marcado, sino que, al contrario, se ha alejado en los
últimos años, ya que la demanda de VPP ha tenido un considerable
aumento por factores derivados de la crisis económica, como son el
aumento del paro, la reducción de los ingresos familiares en las
economías más frágiles, la incertidumbre en la compra de vivienda
libre, la importante restricción del crédito por las entidades bancarias,
principalmente. También se ha alejado el objetivo de atender las
necesidades de vivienda pública o de carácter social debido a que su
oferta por las administraciones ha sido muy escasa, ante las
restricciones
presupuestarias
y
porque
las
decisiones
de
los
empresarios del sector se han visto retenidas por el estrechamiento de
la rentabilidad de la inversión en vivienda libre.
Ello justifica que hayamos insistido en la imperiosa necesidad de
continuar avanzando y profundizando en la búsqueda de soluciones con
que aproximarse de nuevo al objetivo de que no haya ciudadanos sin
vivienda, y en particular de dar satisfacción al cien por cien de la
demanda de vivienda protegida. Para ello, y consecuentemente, hemos
insistido en la mejora de la regulación de la oferta de vivienda protegida,
de modo que se ajuste al máximo a las necesidades actuales y reales de
quienes carecen de ella; y en el fomento de la accesibilidad universal a
18
la vivienda. Esta Institución reconoce que no es posible destinar todos
los recursos a la completa satisfacción de esa necesidad, los fondos
públicos no son ilimitados y también sirven para atender otras
finalidades. Ahora bien, la distribución del gasto público, la potestad
presupuestaria pese a ser discrecional no debe ejercerse sin tener a la
vista
las
necesidades
sociales
prioritarias
sobre
aquellas
otras
necesidades postergables o incluso prescindibles si no son legalmente
obligatorias.
Por otra parte, hemos señalado que si bien el fomento del acceso a la
vivienda con protección pública se suele realizar por vía presupuestaria
interviniendo en la promoción, construcción o financiación de tales
viviendas, sea de forma directa o mediante convenios con otras
administraciones públicas o con entidades privadas, hay también otros
medios para lograrlo desvinculados de esas limitaciones, es decir que
no suponen gasto alguno. En ese sentido, hemos venido insistiendo a
las administraciones en la necesidad de políticas más eficaces, políticas
activas en coordinación con otras administraciones y de acuerdo con la
necesaria planificación derivada de un conocimiento exhaustivo de la
demanda real de vivienda; es decir de la necesidad social de vivienda.
Para ello, las administraciones pueden coadyuvar a resolver la escasez
de viviendas con una más eficaz lucha contra el fraude en las viviendas
de protección pública, o contra el creciente número de viviendas
ocupadas sin título legítimo, con mejora de los medios personales y
materiales para tramitar con rapidez la recuperación posesoria de las
viviendas de su patrimonio que estén actualmente vacantes, con el fin
de que sean nuevamente adjudicadas a quienes están esperando una, o
con medidas destinadas a reducir la demora en la entrega de llaves a
quienes resultaron adjudicatarios, etcétera.
En este orden de ideas, la Institución ha iniciado una investigación de
oficio sobre las viviendas de protección pública vacías que existen en
España con la idea de elaborar un informe monográfico con propuestas
19
para dar uso social a estas viviendas y atender la demanda de quienes
necesitan una, en especial la necesidad de las personas que no tienen
hogar.
Finamente, en materia de infravivienda, es necesario mencionar que
desde 2009 mantenemos abierta una investigación con el Ayuntamiento
de Madrid respecto a la situación social y legal de la población asentada
en los terrenos conocidos como El Gallinero, su acceso a las
prestaciones sanitarias, a la educación y al empleo, y la escolarización
de los menores. En la actualidad hemos sugerido a la Alcaldía que
suspenda las derribos y desalojos pues no hay urgencia ya que la
ejecución del PAU de Valdecarros está paralizada debido a la crisis y
hemos propuesto que estudie el Plan social de realojo que propone la
Asociación Voluntarios por El Gallinero junto con las parroquias San
Carlos Borromeo y Santo Domingo de La Calzada (en síntesis propone
que los afectados construyan ellos mismos unas casas dignas y
adecuadas y adaptadas a su tipo vida y la esencia de la comunidad, en
una parcela de suelo pública cercana que les fuera cedida, tras la firma
de un compromiso social).
Asimismo, hemos sugerido a la Alcaldía que paralice también los
derribos en la Cañada Real Galiana, hasta que se haya aprobado el
Acuerdo marco social de las administraciones con competencia en la
materia sobre la Cañada al que obliga la Disposición adicional primera
de la Ley 2/2011, para resolver todas las cuestiones derivadas de la
ocupación, desafectación y destino de los terrenos de la Cañada Real
Galiana, dando en todo el proceso participación a las personas
afectadas.
He de citar también que en el informe elaborado por la Institución y
titulado “Crisis económica y deudores hipotecarios” hemos recomendado
regular las hipotecas de forma que se limiten los intereses y gastos de
demora,
la
regulación
de
un
procedimiento
específico
para
la
20
insolvencia de las personas físicas que no excluya las ejecuciones
hipotecarias y permita al deudor de buena fe quedar liberado de las
deudas tras el concurso, la dación en pago en algunos casos, permitir al
los deudores de buena fe que han perdido su vivienda continuar
utilizándola mediante un precio asumible, la negociación y conciliación
previa al lanzamiento hipotecario a los efectos de intentar evitarlo, entre
otras.
3.- CÓMO LAS ENTIDADES SOCIALES PUEDEN FAVORECER QUE
LA DERECHOS DE LAS PERSONAS SIN HOGAR SEAN AMPARADOS
POR LA INSTITUCIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO.
Quiero acabar esta ponencia señalando que el acercamiento de la
Institución del Defensor del Pueblo a la realidad de las personas cuyos
derechos ampara es sin duda necesario y muy enriquecedor para
nuestra labor. Lo ilustra el hecho de que mi participación en esta
Jornada ha tenido ya como consecuencia que nos planteemos nuevos
temas de investigación de oficio.
La documentación que nos ha enviado FACIAM también nos está
haciendo reflexionar sobre cómo incidir en nuestras investigaciones de
forma más concreta en la lucha preventiva contra las causas
estructurales que originan el sinhogarismo y en cómo exigir de las
administraciones que incorporen enfoques integrales y coordinados de
inclusión social para su erradicación. Hay que avanzar hacia una
política integral de erradicación
del sinhogarismo, mediante la lucha
preventiva contra sus causas estructurales y la garantía del acceso a
los derechos sociales básicos a todas las personas en riesgo de
exclusión social: vivienda digna, protección de la salud y prestaciones
sanitarias especialmente para el caso de las enfermedades mentales y
drogodependencias, acceso a la educación, garantía de rentas mínimas
y acceso al empleo.
21
Es pues del máximo interés de la Institución conocer las estrategias y
planes
de
acción,
los
documentos,
informes,
conclusiones
de
seminarios, congresos y jornadas de las entidades sociales que trabajan
sobre el terreno con las personas sin hogar. La Institución del Defensor
del Pueblo puede así conocer cuáles son los problemas concretos a los
que se enfrenta las personas sin hogar, y las demandas y soluciones
que se proponen desde las organizaciones sociales, lo cual amplia
nuestros enfoques y perspectivas y nos permite detectar situaciones en
las que la actuación administrativa pueda vulnerar derechos humanos
y en las que, dentro de nuestro marco competencial, debemos y
podemos intervenir (en general en este ámbito porque la Administración
inhiba sus potestades, no haga todo lo que se deba o lo haga sin la
necesaria y exigible eficacia).
Las organizaciones sociales pueden presentar quejas en el ámbito de
sus fines sobre problemas generales o concretos que puedan suponer la
vulneración de los derechos de las personas sin hogar, o hacernos llegar
esas cuestiones a través de reuniones y las líneas abiertas de
comunicación a los efectos de que las estudiemos y podamos valorar la
pertinencia de una intervención del Defensor del Pueblo. También
pueden informar y asesorar a las personas sin hogar para que
presenten quejas por sí mismas.
Muchas gracias
Concepció Ferrer i Casals
Adjunta Segunda del Defensor del Pueblo
22