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Informe Unidad de Debates Económicos - CELAG
"Vísteme despacio que tengo prisa": la política económica de la
Revolución Ciudadana en Ecuador.
18/08/2016
Nicolás Oliva, Investigador CELAG
En el año 2006, Rafael Correa y un grupo de economistas heterodoxos habían
hecho una propuesta al país: dejar atrás al neoliberalismo. La victoria fue contundente.
Era el año 2007 y no había tiempo que perder, con ímpetu se llevaron a cabo
transformaciones económicas sustanciales en la política fiscal, financiera, de
planificación, comercio exterior, recurso naturales, entre muchas otras. Los cambios
económicos de los primeros años serán recordados como el nacimiento del Estado de
Bienestar moderno en Ecuador. No obstante, los años pasaron y como en todo proceso
político las contradicciones, escollos y presiones de los grupos de poder son parte
inherente de la práctica de política económica. Después de 10 años, la Revolución
Ciudadana (RC) deja una década ganada en lo económico, pero también una serie de
contradicciónes para aquellos que creyeron que por fin había llegado el momento de la
transformación de la estructura productiva y de poder económico. Cada vez más, la
urgencia de cambios rápidos está en franco antagonismo con la transformación
profunda de la estructura económica. En esta dicotomía entre el corto y largo plazo, es
importante detenerse y pensar cuál debe ser el rumbo de la política económica a partir
del año 2017. Ya no es momento de prisas, las reformas de corto plazo son cada vez
menos efectivas; por el contrario, es momentos de revaluar con profundidad lo hecho,
en un momento que está en juego la continuidad de un modelo económico alternativo al
neoliberalismo. Para ello es importante hacer un balance de esta década que ha pasado.
¿Cuál fue el modelo económico de la Revolución Ciudadana (RC)? ¿Cuáles han
sido las raíces teóricas de la política económica? Una pregunta difícil para responderse
en pocas líneas, pero intentaremos ensayar una respuesta que deberá ser el génesis del
período post Correa. Algo que podemos ratificar sin temor a dudas, es que Correa no
adscribió una política económica monolítica, ni a lo largo del tiempo (un antes y un
después de 2013) ni en la postura ideológica del gabinete. Sin duda, una política
económica ecléctica, donde el pragmatismo por hacer las cosas bien y rápido tuvo
aciertos en muchos momentos, pero en otros conllevó un costo: contradicciones con el
modelo económico que se definió en el plan 2007.
En una década es evidente que la Revolución Ciudadana abrazó a Keynes de
principio a fin. El Estado planificó la economía, impulsó la inversión pública y estimuló
la producción del sector privado. Una economía basada en la demanda agregada fue el
eje de acción que permitió articular el resto de políticas: de empleo, financieras,
ambientales, de regulación de monopolios, entre otras. Hubo mucha consistencia entre
lo que Correa pensaba antes de ser presidente con lo que implementó. En el año 2004
escribía: " (...) La nefasta política económica aplicada por el actual régimen [Lucio Gutierrez]
(...) no es otra cosa que una política fiscal recesiva que ha priorizado el pago de la deuda
pública, (...) el beneficio de los grandes comerciantes, en detrimento del sector productivo, la
generación de empleo, el combate a la pobreza y la búsqueda de la equidad"1. Cuando llegó a
Carondelet puso en práctica todo lo que previamente había dicho: renegoció la deuda
externa, pago la deuda social y estimuló la economía recuperando rentas petroleras y
tributarias.
Otra línea clara de pensamiento en la política económica de la RC fue una visión
neomarxistas, en específico fue central la tradición de Baran y Sweezy sobre el
capitalismo monopólico. Ésta tiene dos aristas que se evidencia en el pensamiento
económico de Rafael Correa: (I) reconoce que el capitalismo es monopólico y buscó
limitarlo en las esferas más importantes mediante una ley de control de poder de
mercado. (II) Aceptó tácitamente las relaciones centro-periferia propuesta por Baran y
Sweezy y desarrollado en América Latina por el Estructuralismo de Prebisch, Furtado,
Sunkel y otros. Correa, al igual que los estructuralistas, buscó un modelo de sustitución
de importaciones para equilibrar la brecha de comercio exterior que como fin último
busca poner fin a la restricción externa. Tampoco podemos decir que la RC se definió
como un proyecto neomarxita en plenitud, nunca rechazó el sistema capitalista como
tal, por el contrario aceptó al capitalismo controlado, lo cual nos deja mucho más cerca
de un keynesianismo de izquierda (término acuñado por Joan Robinson).
La política financiera también tuvo claros sesgos hacia un keynesianismo en
estricta regla, como la reducción de la tasa de interés y canalización del crédito hacía
sectores productivos. Creación del banco del IESS y la reactivación de la banca de
desarrollo contribuyeron para que la economía entrara en una fase expansiva. Un
keynesianismo con alto grado de regulación que limitó el poder de la banca fue la tónica
hasta hace poco. El Código Orgánico Monetario y Financiera de 2013 buscó que el
Estado guíe el ciclo económico mediante una política monetaria, aunque seriamente
limitada, activa. No podemos dejar de reconocer el papel del gabinete heterodoxo de
Correa que dio propuestas al mundo como el Banco y Fondo del Sur, el sistema regional
de intercambio SUCRE y la propuesta YASUNI-ITT, la cual fue una política financiera
de intercambiar pasivos ambientales históricos que mantenía Ecuador por activos
financieros frescos del resto del mundo.
1
Rafael Correa, 2004, "Más allá de la economía autista", Universidad San Francisco"
Si alguna de las políticas marcó esta década, esa es sin duda la fiscal. La inversión
pública fue el motor mientras que los impuestos fueron su timón. El presidente Correa
impulsó un crecimiento con equidad mediante una política impositiva más progresiva,
gravando más a los que más tienen; dotó de suficiencia fiscal mediante la lucha contra
los evasores y los paraísos fiscales; finalmente reguló conductas ambientales y sociales
nocivas mediante impuestos reguladores. El Estado tenía algo que decir al mercado: la
impúdica evasión y elusión habían llegado a su fin. De la misma forma el gasto se redireccionó hacia el gasto social y la inversión en salud, educación e infraestructura. Un
keynesianismo -de izquierda- en toda regla.
En resumen, hay una fuerte influencia keynesiana y estructuralista en la política
económica de la Revolución Ciudadana lo cual ha conducido a la economía hacia un
crecimiento con equidad. Sin embargo, el keynesianismo tiene su alcance: es útil para
llevar a la economía de la parte baja del ciclo hacia la alta en busca del pleno empleo. Sin
embargo, Ecuador y América Latina no sólo demandaban una teoría de ciclo económico,
debíamos trasformar la estructura económica. Como dice Swezzy, Keynes tuvo el mérito
de haber cambiado la forma de cómo los economistas respondían a los problemas del
capitalismo, mas nunca refutó las contradicciones naturales de ese capitalismo. Sin
duda en el pensamiento económico de Rafael Correa estuvo siempre presente la idea de
que los cambios estructurales son la única y verdadera solución de América Latina, para
ello buscó atacar la restricción externa mediante una trasformación de la matriz
productiva.
¿Cómo cambiar la estructura productiva? Al igual que las otras políticas
económicas, la RC apostó por una seria de estímulos a través del Estado. Correa, fiel a
su visión estructuralista y keynesiana, apostó por una complementariedad públicoprivada, en donde marcó claramente la línea de juego: el Estado entraría a invertir en la
infraestructura necesaria para superar décadas de retraso tanto en las condiciones
materiales (puentes, carreteras, hidroeléctricas, etc.) como humanas (salud, educación,
vivienda), mientras que la empresa privada debería hacer una apuesta por la producción
mediante crédito barato y estímulos públicos.
Al mismo tiempo los empresarios consiguieron lo que pidieron: libertad para que
sean ellos quienes decidan qué producir y libertad en los estímulos estatales concedidos.
Así, a diferencia de todo el resto de políticas económicas, la productiva se distanciaría de
Keynes para abrazar la doctrina liberal de Von Hayek de la escuela austríaca. Hayek
(uno de los primeros en plantear el término neoliberalismo) defendió la libertad de
mercado como el credo y las relaciones individuales en libertad como base del éxito
económico. En 10 años la política industrial fue una mezcla de estímulos fiscales con
una visión de incentivos en libertad. Es decir, el gobierno dejó en libertad a los
empresarios para que transformen la matriz productiva. Por un lado, un gabinete
keynesiano en los estímulos, pero al mismo tiempo hayekiano en la confianza que
entregó a los empresarios para que cambíaran la estructura económica importadora. A
su vez el lado hayekiano rechazó de raíz al Estado como productor. Nunca estuvo en la
matriz de pensamiento esa posibilidad.
Hayek había llegado: no hay mejor política que dejar que la empresa privada individuos en libertad- sean quienes desarrollen sus propios emprendimientos. Así un
claro eclecticismo sobre la política industrial surgía como continuación del
desarrollismo de los 70’. Prebisch, si bien defendió el papel del Estado, también fue un
convencido del papel que juegan socios comerciales, como los Estados Unidos, por la
primordial importancia de las exportaciones en la demanda agregada. Pero en la
práctica, la defensa a las exportaciones, lastimosamente nunca pudo distanciarse de los
intereses de clase que éstas representaron para América Latina: grupos de poder que
vivían de los buenos precios internacionales y de la mano de obra barata en estos países.
Al igual que los estructuralistas, la Revolución Ciudadana propuso el cambio del
modelo agro exportador pero sabiendo que debía precautelar ese flujo macroeconómico
(exportaciones) para poder continuar con su proyecto reformador. El equilibrio es muy
inestable cuando se introduce la variable poder e intereses económicos; en este
escenario se optó por una combinación Keynes-Hayek nuevamente: el Estado entregó a
la empresa privada los estímulos que supuestamente necesitaban y les dejó en libertad
para que decidiesen cambiar. La filosofía de la política industrial fue: "quién mejor que
la empresa privada para saber en qué invertir".
Las contradicciones y los choques de modelos no se hicieron esperar. Mientras se
establecía un sistema tributario progresivo, al mismo tiempo se daban incentivos y
rebajas fiscales al sector empresarial de mayores ingresos. Mientras se establecían
protección arancelaria e impositiva (ISD) para contener la salida de divisas y proteger a
los empresarios que producían, al mismo tiempo se definían beneficios fiscales para que
los ensambladores pudieran ser competitivos. Se precauteló los acuerdos comerciales
con Estados Unidos y Europa, a pesar de haber mantenido una política arancelaría en
contra de la importación de bienes suntuarios y finales; se estimuló al sector productivo
tradicional: exportadores, ensambladores, etc.
Al cabo de 10 años, la trasformación de la producción sigue en agenda, al 2016 la
economía ecuatoriana es aún primario-exportadora y las industrias de ensamblaje
ganaron valor agregado vía precios y demanda, más no por incorporar mayor valor a
cada producto. Los productos de exportación son los mismos y la matriz de importación
sigue teniendo un fuerte componente de bienes finales de consumo. Después de 10 años
la evidencia demostró los temores más grandes: el sector empresarial en libertad no
trasformó la producción y los estímulos fiscales sin condición tampoco han dado
resultado. En los últimos años se han dado grandes estímulos como el COPCI (Código
Orgánico de la Producción, el Comercio y las Inversiones), la ley de estabilidad
tributaria o las Alianza Público-Privadas, signos de un modelo de libre mercado. De la
misma forma el tratado de libre comercio con la Unión Europea tensiona al modelo
keynesiano de izquierda al apostar por las exportaciones tradicionales. ¿Cómo superar
la restricción externa con un nuevo gran competidor?.
Al parecer la RC confió en un estructuralismo de sustitución de importaciones,
pero dejó en la papelera algo que los mismos estructuralistas ya habían notado hace
mucho: una de las barreras de la transformación es que existe un sector rezagado en la
economía con un grado de rentabilidad insuficiente que impide que den el salto hacia la
industrialización. La política industrial de la RC nunca problematizó la asimétrica tasa
de ganancia entre los sectores de la economía como un factor estructural que estrangula
la inversión e impidió el cambio en los 60’ y 70’ y que, nuevamente, lo ha impedido hoy.
Los grandes oligopólios de importación concentran el mercado y el capital, lo que les
permite tener tasas de rentabilidad de competencia imperfecta. ¿Por qué iban a cambiar
si tienen tasas de ganancias altas y seguras?. Esta realidad tiene un correlato con la baja
rentabilidad de los pequeños comerciantes e industriales. La fractura del tejido
productivo, quedó en un segundo plano para la política industrial 2007-2017. Bajo una
visión clásica burguesa del Estado: los gremios de las élites empresariales tocaron las
puertas una y otra vez proponiendo las soluciones mágicas que cambiarían de una vez
por todas la estructura productiva: incentivos tributarios. Nadie parecía advertir que era
la misma estrategia de los 60’, 70’, 80’ y 90’. Era lo mismo de siempre. Se había
olvidado en el baúl la historia los errores cometidos en la política industrial desde 1957,
año en el que se propone la primera Ley de promoción industrial en Ecuador.
La visión liberal sobre la política industrial también se evidencia en la forma
cómo se atacó la desigualdad. El pensamiento económico sobre desigualdad fue
evidentemente herencia de las teorías de Capital Humano de Becker (visión moderna de
la teoría del pago de factores de acuerdo a la productividad marginal) y los principios de
Rawls y Sen, en la cual el Estado debe dar capacidades (entre ellas educación) a las
personas para que puedan competir en el mercado. Es decir, la pobreza y la desigualdad
es consecuencia de las circunstancias personales -educación-. Quien se esfuerce y tenga
educación podrá ascender en la distribución del ingreso. Esta visión dejó de lado a las
relaciones productivas capital-trabajo como una causa de la desigualdad estructural.
Inconscientemente, la RC suscribió la teoría de Capital Humano para atacar la
desigualdad mediante la política fiscal: impuestos progresivos y gasto redistribuidor. Es
decir, se creyó que la única causa de la desigualdad está en las capacidades de los
individuos, sin embargo, las relaciones capital-trabajo en la esfera de la producción no
tuvieron especial importancia a la hora de atacar la desigualdad. Muestra de ello es que
la distribución primaria fue descuidada en los indicadores de desempeño, y por el
contrario, el Plan del Buen Vivir se asentó en indicadores tradicionales de desigualdad y
pobreza personal (Gini y Head Count, respectivamente).
No podemos decir que no existieron políticas en favor de mejorar la distribución
funcional del ingreso. Se dieron mejoras notorias en los salarios, afiliación a la
seguridad social, eliminación de la tercerización, que entre muchas otras políticas,
contribuyeron a mejorar la disputa capital-trabajo. Políticas socialdemócratas se
ensayaron con éxito. Eran el primer paso necesario. Pero la trasformación de las
relaciones de producción aún está en disputa en Ecuador. Los altos niveles de
informalidad y condiciones precarias sólo son el resultado de una estructura económica
importadora que genera ganancias en proporciones mayores a la generación de empleo.
La informalidad, mendicidad y el subempleo son la cara de la estructura productiva
vigente. Nada de ello se ha podido superar. Tan pronto los controles Estatales se relajen,
la precariedad laboral volverá campante.
Un proyecto político tan largo sin duda está expuesto a tensiones inherentes.
Nada exime a contradicicones. Lo que no podemos tolerar es no discutirlas para
consolidar los cambios a futuro, siempre aprendiendo del camino recorrido.