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Los altos niveles de endeudamiento público y las dificultades de encontrar
financiación en los mercados han llevado al Estado a realizar un ajuste
presupuestario con el fin de reducir el déficit público. Esta situación ha conducido
a economistas y a políticos a analizar las causas que han propiciado la presión
al alza de nuestra deuda por parte de los mercados, y a que se generen dudas
acerca de la sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas. La
definición de estas causas nos permitirá, en el futuro, entender cuáles son las
modificaciones o los ajustes necesarios para que nuestro modelo de Estado sea
sostenible a largo plazo. Existe un consenso generalizado sobre el hecho de que
la descentralización del Estado hacia las Comunidades Autónomas, y su modelo
de financiación, explica buena parte de la expansión del gasto estructural,
haciendo que, en periodos de menor recaudación impositiva, aumente el déficit
en cantidades desorbitadas. Por este motivo, el Instituto de Estudios Económicos
ha querido que los propios Consejeros de Economía, Hacienda, Empleo y
Administración Pública de algunas Comunidades Autónomas expliquen cómo
están afrontando el proceso de consolidación fiscal, qué debilidades y qué retos
encuentran en el modelo de descentralización, así como en su sistema de
financiación. El modelo de descentralización y de financiación ha contribuido
al desequilibrio presupuestario y ha sido incentivado, en gran medida, por un
exceso de gasto público. Cualquier política que se aborde para garantizar la
sostenibilidad del modelo, a largo plazo, ha de seguir criterios de eficiencia y estar
limitada por la capacidad de financiación de cada Comunidad Autónoma.
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
EL AJUSTE FISCAL
DE LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS
VISTO DESDE DENTRO
ANDREU MAS-COLELL
Comunidad Autónoma de Cataluña
ELENA MUÑOZ FONTERIZ
Comunidad Autónoma de Galicia
ISBN: 978-84-92737-10-9
JOSÉ LUIS SAZ CASADO
FRANCISCO BONO RÍOS
Comunidad Autónoma de Aragón
PERCIVAL MANGLANO ALBACAR
Comunidad Autónoma de Madrid
INSTITUTO DE ESTUDIOS ECONÓMICOS
MANUEL SÁNCHEZ FERNÁNDEZ
Instituto de Estudios Económicos
Castelló, 128, 6ª. 28006 Madrid
Tel.: 917 820 580. Fax: 915 623 613
Correo: iee@ieemadrid.com
www.ieemadrid.es
INSTITUTO DE ESTUDIOS ECONÓMICOS
EL
AJUSTE FISCAL
DE LAS
COMUNIDADES
AUTÓNOMAS
VISTO DESDE
DENTRO
ANDREU MAS-COLELL
Comunidad Autónoma de Cataluña
ELENA MUÑOZ FONTERIZ
Comunidad Autónoma de Galicia
JOSÉ LUIS SAZ CASADO
FRANCISCO BONO RÍOS
Comunidad Autónoma de Aragón
PERCIVAL MANGLANO ALBACAR
Comunidad Autónoma de Madrid
MANUEL SÁNCHEZ FERNÁNDEZ
Instituto de Estudios Económicos
INSTITUTO DE ESTUDIOS ECONÓMICOS
© 2012 Andreu Mas-Colell, Elena Muñoz Fonteriz, José Luis Saz Casado, Francisco Bono Ríos, Percival Manglano Albacar y Manuel
Sánchez Fernández
© 2012 INSTITUTO DE ESTUDIOS ECONÓMICOS
C/ Castelló, 128 - 6.ª planta • 28006 Madrid
Tel.: 917 820 850
www.ieemadrid.es
Edición de José María Pérez de Tudela Vázquez
Instituto de Estudios Económicos (IEE)
ISBN: 978-84-92737-10-9
Depósito Legal: M. 16.002-2012
Diseño, maquetación y composición: JPM Graphic, S.L.
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Impreso por Impulso Global Solutions, S.A.
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Printed in Spain · Impreso en España · Mayo de 2012
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ÍNDICE
Presentación
Instituto de Estudios Económicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5
I. Comunidad Autónoma de Cataluña
El objetivo de consolidación fiscal bajo la perspectiva del Gobierno
de la Generalitat de Catalunya
D. Andreu Mas-Colell
Consejero de Economía y Conocimiento
Comunidad Autónoma de Cataluña . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
II. Comunidad Autónoma de Galicia
El compromiso de Galicia con la sostenibilidad de las finanzas públicas
D.ª Elena Muñoz Fonteriz
Consejera de Hacienda
Comunidad Autónoma de Galicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
III. Comunidad Autónoma de Aragón
Consolidación fiscal y dinamización de la economía. Sí, es posible
D. José Luis Saz Casado
Consejero de Hacienda y Administración Pública
Comunidad Autónoma de Aragón
D. Francisco Bono Ríos
Consejero de Economía y Empleo
Comunidad Autónoma de Aragón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
IV. Comunidad Autónoma de Madrid
Las políticas de austeridad y ajuste de la Comunidad de Madrid
D. Percival Manglano Albacar
Consejero de Economía y Hacienda
Comunidad Autónoma de Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
V. Una visión general de la financiación autonómica
D. Manuel Sánchez Fernández
Economista del Instituto de Estudios Económicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
3
PRESENTACIÓN
Instituto de Estudios Económicos
Los altos niveles de endeudamiento público y las dificultades de encontrar financiación en los mercados han llevado al Estado a realizar un ajuste presupuestario con el
fin de reducir el déficit público —también por el compromiso de establecimiento de límites al déficit en la Unión Europea—. Esta situación ha conducido a economistas y a políticos a analizar las causas que han propiciado la presión al alza de nuestra deuda por
parte de los mercados, y a que se generen dudas acerca de la sostenibilidad financiera de
las Administraciones Públicas. La definición de estas causas nos permitirá, en el futuro,
entender cuáles son las modificaciones o ajustes necesarios para que nuestro modelo de
Estado sea sostenible a largo plazo. Existe un consenso generalizado sobre el hecho de
que la descentralización del Estado hacia las Comunidades Autónomas, y su modelo de
financiación, explica buena parte de la expansión del gasto estructural, haciendo que, en
periodos de menor recaudación impositiva, aumente el déficit en cantidades desorbitadas. Por este motivo, el Instituto de Estudios Económicos ha querido que los propios
Consejeros de Economía, Hacienda, Empleo y Administraciones Públicas de algunas Comunidades Autónomas expliquen cómo están afrontando el proceso de consolidación fiscal, qué debilidades y qué retos encuentran en el modelo de descentralización, así como
en su sistema de financiación.
El Consejero de Economía y Conocimiento de la Comunidad Autónoma de Cataluña, D. Andreu Mas-Colell, reconoce, en la misma línea, la necesidad de alcanzar la estabilidad presupuestaria, avanzando hacia déficits reducidos no solo para recuperar la
credibilidad de los mercados financieros sino también para preservar el Estado del Bienestar, y reduciendo la carga financiera que resta recursos a los servicios públicos. En este
sentido, el Gobierno central debería incrementar los plazos de endeudamiento de las Comunidades Autónomas para facilitar la financiación y reducir el coste para los ciudadanos.
5
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
La sostenibilidad del Estado del Bienestar requiere de un presupuesto público estable;
sin embargo, a juicio de Mas-Colell, debería avanzarse en la definición y en un nuevo
diseño que potencie la colaboración público-privada, ya que es evidente la relación directa que existe entre la sostenibilidad de las cuentas y el gasto social. En vista de que los
ajustes, por la vía de los ingresos, se han demostrado más efectivos, las Comunidades
Autónomas deberían disponer de mayor autonomía de gestión y de capacidad normativa en todos los impuestos recaudados en sus territorios (ya que se dispone de un potencial limitado para subir impuestos); y con ese objetivo es imprescindible avanzar en la corresponsabilidad fiscal Cataluña-España. Hasta ahora, el marco institucional en España
ha sido, a juicio del Consejero, ineficiente, injusto y totalmente contrario a los principios
que deben guiar la buena gobernanza, ya que, a pesar de que los gobiernos de las Autonomías no participan en las decisiones del Estado, luego se les «culpabiliza» de la situación actual; y más teniendo en cuenta que las Comunidades Autónomas han contribuido al control del endeudamiento. Finalmente, para el Consejero de Cataluña, el objetivo
de la consolidación debe combinarse con otras políticas para potenciar la ocupación.
La Consejera de Hacienda de la Comunidad Autónoma de Galicia, D.a Elena Muñoz
Fonteriz, analiza cómo la coyuntura previa favoreció el crecimiento del gasto corriente y
los ingresos cíclicos crearon una ilusión financiera que ha puesto en riesgo la sostenibilidad del actual Estado del Bienestar. Por tanto, hay que acelerar la reducción de la deuda
e incrementar la disciplina a la hora de elaborar los presupuestos, por lo que el establecimiento de un techo de gasto es fundamental. La Consejera identifica problemas de diseño y de gestión en el actual sistema de financiación, ya que generan desfases peligrosos a través de las entregas a cuenta (dilema temporal) que provocan un desajuste entre
ingresos y gastos, lo que fomenta un comportamiento procíclico y perjudica la sostenibilidad de los gastos sociales. Por este motivo, señala Muñoz la necesidad de acometer un
cambio de modelo que garantice la financiación de las políticas sociales diferenciando el
gasto sanitario teniendo en cuenta el impacto del envejecimiento de la población en las
próximas décadas.
Los Consejeros de Hacienda y Administración Pública, D. José Luis Saz Casado, y
de Economía y Empleo, D. Francisco Bono Ríos, ambos de la Comunidad Autónoma de
Aragón, exponen que la disciplina presupuestaria ha sido una excepción durante la primera década de la existencia del euro y que, por lo tanto, dada la situación actual, es necesario corregir los desequilibrios de las cuentas públicas, a la vez que se dinamiza la actividad económica. La caída de los ingresos, y el sentido común, justifican la transición
desde una cultura de la subvención hacia otra de responsabilidad y de préstamo. Los
Consejeros consideran imprescindible la actuación en tres áreas para reactivar la economía: el apoyo a los emprendedores (facilitando la financiación con microcréditos, por
6
Presentación
ejemplo, reduciendo los trámites administrativos y favoreciendo la internacionalización
de las empresas); la captación de inversión extranjera —mejorando la competitividad a
través de la innovación— y la formación del capital humano. Esto nos llevará hacia un
nuevo modelo productivo encaminado a impulsar la creación de empresas en sectores
emergentes, intensivos en tecnología, conocimiento e innovación, lo que resulta un elemento clave para ganar productividad y potenciar el empleo.
El Consejero de Economía y Hacienda de la Comunidad Autónoma de Madrid, D.
Percival Manglano Albacar, alude a la necesidad de actuar por el lado del gasto para la
reducción del déficit, por lo que el Estado debería permitir mayor autonomía de actuación a las Comunidades Autónomas en los gastos estructurales, con el objeto de establecer
criterios de renta para la concesión de subvenciones. Se trataría de reducir el gasto superfluo para poder mantener el gasto esencial que es el de sanidad, el de educación y el de
los servicios sociales. Para Manglano, resulta esencial aligerar el peso del sector público
de la economía actuando en la reordenación y en la racionalización del sector público empresarial. Además, se ha de cumplir la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera por todas las Comunidades Autónomas; las excepciones supondrían, de
otra forma, el esfuerzo adicional de otros. Para promover el crecimiento y generar empleo
deberá ser el Gobierno de España quien aborde las reformas estructurales necesarias.
Como ha quedado de manifiesto, todos los Consejeros consideran imprescindible la
necesidad de equilibrar las cuentas y ajustar los presupuestos como condición necesaria,
aunque no suficiente, para recuperar la senda del crecimiento y del empleo.
Finalmente, Manuel Sánchez Fernández, economista del IEE, expone en su artículo
las características generales de la financiación autonómica, el funcionamiento general del
sistema y su dinámica. El autor destaca que siendo las Comunidades Autónomas las entidades gestoras del Estado del Bienestar, estas deben regirse por un sistema de financiación estable en el que todos los individuos, a igualdad de obligaciones fiscales, tengan el
mismo derecho a percibir niveles de prestación de bienes y servicios similares independiente de su lugar de residencia, primando a las personas sobre los territorios. Asimismo,
recalca que la financiación autonómica ha generado un sesgo al alza del gasto público
porque el mecanismo de entregas a cuenta tiende a posponer los ajustes en el gasto durante los periodos de crisis. Por otro lado, la mayor sensibilidad al ciclo económico de los
ingresos autonómicos con respecto a los gastos, produce la continua revisión del sistema
y no ayuda a limitar las exigencias de recursos por parte de las Comunidades Autónomas. Por último, el autor analiza la premisa de la que parte el nuevo modelo de financiación, acordado en 2009, sobre el statu quo; es decir, que ninguna Comunidad puede perder recursos, lo que supone, con el cambio de modelo, una restricción que condicionará
al sistema en años sucesivos y no solucionará los problemas inherentes al mismo.
7
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
El modelo de descentralización y de financiación ha contribuido al desequilibrio
presupuestario y ha sido incentivado, en gran medida, por un exceso de gasto público.
Cualquier política que se aborde para garantizar la sostenibilidad del modelo, a largo
plazo, ha de seguir criterios de eficiencia y estar limitada por la capacidad de financiación de cada Comunidad Autónoma.
8
I.
Comunidad Autónoma de Cataluña
EL OBJETIVO DE CONSOLIDACIÓN FISCAL
BAJO LA PERSPECTIVA DEL GOBIERNO
DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA
D. Andreu Mas-Colell
Consejero de Economía y Conocimiento
Comunidad Autónoma de Cataluña
El reto fiscal al que se enfrentan los Gobiernos es inmediato e inaplazable. En mi
opinión, conseguir unas finanzas públicas saneadas es el único camino para preservar el
Estado del Bienestar, mantener y desarrollar el autogobierno, devolver la confianza en
las finanzas públicas y asegurar la disponibilidad de crédito para el sector privado.
Por ello, el Gobierno de la Generalitat de Catalunya está totalmente de acuerdo con
las medidas de estabilidad presupuestaria adoptadas por la Unión Europea (UE) a lo largo
del año 2011, y que definen un nuevo marco de gobernanza económica donde la consolidación fiscal es uno de los ejes prioritarios. Concretamente, la Comisión Europea publicó el pasado mes de mayo un documento relativo a la gobernanza económica donde se
establece que las tres claves para hacer frente a la crisis son los siguientes: reforzar el programa económico común con una mayor supervisión de la UE, salvaguardar la estabilidad de la zona euro y restaurar el sistema financiero. Dentro de la primera de estas acciones, se incluye un programa económico común que incorpora —entre sus ejes centrales—
la sostenibilidad de las finanzas públicas, instrumentada a partir de los programas de estabilidad y convergencia, y la definición de un marco reforzado de supervisión con el respaldo al Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
9
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
Quisiera recordar que, aunque la consolidación fiscal fue uno de los pilares sobre
los que se construyó la Unión Monetaria Europea —dado que entre los criterios exigidos
para formar parte de la misma se encontraban tanto el nivel de deuda pública como el
déficit público— y que su protagonismo se reforzó con la aprobación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en el año 1997, las medidas que tenían como objetivo asegurar la
consolidación fiscal se han mostrado insuficientes para prever y corregir los niveles de
déficit público en algunos países, incluso antes de la crisis financiera de 2008. Por esta
razón, debemos dotarnos de mecanismos de control y seguimiento eficaces para conseguir los objetivos perseguidos.
El contexto de crisis que ha repercutido fuertemente en la sociedad catalana —con
tasas de paro próximas al 20%— no es el escenario más propicio para aplicar las medidas
que la consolidación fiscal exige, pero debemos ser conscientes de que un aplazamiento
de las mismas no hará más que agravar la situación.
El Libro Blanco sobre la gobernanza europea, elaborado por la Comisión en el año
2001, ya propugnaba la necesidad de promover nuevas formas de gobernanza que mejoraran la eficiencia y reforzaran la democracia y la legitimidad de las instituciones estableciendo vínculos con la sociedad civil. A día de hoy, resulta evidente que si la situación
de crisis se hubiese dado en un entorno institucional con mayor apertura, participación,
responsabilidad, eficacia y coherencia, éste habría ayudado notablemente a hacer frente
a la crisis dado que las medidas de ajuste se tomarían de forma compartida con los agentes sociales y tendrían —muy probablemente— un mayor apoyo social. Aunque no
podemos cambiar el pasado, resulta difícil no preguntarse hasta qué punto podría haberse reducido el impacto de la crisis en las familias si los cambios propuestos, en materia de gobernanza, se hubiesen encontrado en un estado más avanzado. La respuesta
no es fácil, pero seguramente si los sistemas de alerta y control hubiesen funcionado correctamente la situación ahora sería sustancialmente diferente.
El Gobierno de la Generalitat de Catalunya ha manifestado reiteradamente su compromiso con el objetivo de estabilidad presupuestaria y con las medidas aprobadas el
pasado mes de septiembre por el Parlamento Europeo. El llamado Six Pack es un paquete
de seis normas que tienen, como finalidad, la coordinación de las políticas económicas y
fiscales entre Estados miembros. Para ello se establecen dos líneas de actuación claramente definidas: por un lado, la acción preventiva y correctiva de la sostenibilidad fiscal; y,
por otro, la reducción de los desequilibrios macroeconómicos y la promoción de la competitividad. Así pues, los Estados miembros deben considerar sus políticas fiscales como
una cuestión de interés común y evitar los déficits excesivos, de forma que el Pacto de
Estabilidad y Crecimiento actúa como un elemento preventivo, aportando orientación a
priori para asegurar que la política fiscal sea consistente con la sostenibilidad fiscal. Se
10
El objetivo de consolidación fiscal en Cataluña
adopta, pues, una actitud preventiva frente al exceso de déficit y se establece un compromiso de transparencia que, desde el Gobierno de la Generalitat de Catalunya, se valora
muy positivamente.
El compromiso de la Generalitat de Catalunya con la consolidación fiscal se hizo
patente en el presupuesto para el año 2011, con una reducción del gasto público del 10%,
que implicaba reducir el déficit público en 1,56 puntos, pasando del 4,22% del Producto
Interior Bruto (PIB) al 2,66% del PIB, esfuerzo mayor que el que suponía pasar del 2,4%
del PIB al 1,3% del PIB fijado en el objetivo de estabilidad presupuestaria.
En la coyuntura actual, los gobiernos debemos aprender de experiencias pasadas
de consolidación fiscal e implementar aquellas medidas que se han mostrado más eficientes. Así, me gustaría destacar algunas de las conclusiones de un trabajo de Paolo Mauro
publicado recientemente.1 Como muestra este trabajo, los casos de ajuste fiscal a escala
internacional —en los últimos 40 años— han sido numerosos y de diversa tipología. El
estudio repasa, de manera detallada, los ajustes fiscales de los principales países de la
OCDE y permite inferir algunas de las razones del éxito de dichos planes, así como de su
fracaso o reducción del resultado final en relación con el objetivo inicial del ajuste.
Como en el caso catalán, la mayor parte de los países analizados en el estudio aplican medidas de reducción del gasto público. En cuanto al éxito del ajuste, el trabajo muestra cómo éste dista notablemente del objetivo marcado. Así, ante un objetivo medio de
reducción del gasto del 1,7% del PIB, el ajuste sólo alcanza —de media— el 0,9% del PIB.
Los ajustes por la vía de los ingresos públicos, aunque menos frecuentes, se han revelado más efectivos incluso superando al objetivo y han mostrando mayor durabilidad que
los implementados por la vía del gasto que se caracterizan por ser soluciones temporales. En este sentido, conviene tener en cuenta que la reducida capacidad normativa, y
de gestión, del Gobierno de la Generalitat de Catalunya en los tributos dificulta la posibilidad de implementar la consolidación fiscal vía ingresos. Por esta razón, el Gobierno de la Generalitat de Catalunya se reitera en la necesidad de disponer de una mayor
autonomía de gestión y capacidad normativa en todos los impuestos recaudados en
Catalunya.
Por otro lado, el estudio revela que cuanto mayor es el objetivo, mayor es el resultado, sin perjuicio de rendimientos decrecientes. Así pues, no se debe temer un ajuste
contundente. Además, se contrasta que, cuando un plan de ajuste fiscal se enmarca en un
plan de reformas estructurales, mejora su impacto real. Un claro ejemplo se encuentra en
la Alemania de la reunificación.
1 Chipping away at Public Debt. Sources of failure and keys to success in fiscal adjustment. Editado por Paolo Mauro
Ph.D. de Harvard y jefe de división en el departamento de asuntos financieros del FMI.
11
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
Otro elemento que se debe tener en consideración, en el éxito de los planes de ajuste, son las instituciones políticas, ya que un plan refrendado por un parlamento, más allá
del partido de gobierno, logrará mayor impacto. También se incide en el hecho de que
un cambio del partido de gobierno no supone, por sí mismo, una mejor implementación
del ajuste fiscal, aunque sí se observa que el impacto del ajuste mejora cuanto mayor es
la estabilidad política del país. Por ello —y en el caso de España resulta fundamental—,
un elemento clave es la coordinación entre los distintos niveles de gobierno. Cuando los
Estados y los demás niveles de gobierno van de la mano, mejoran los resultados del
ajuste. Éste es el caso de Canadá, a mediados de los años noventa, cuando se consolidó
como el segundo país del G-7 con menos nivel de deuda. Así pues, resulta ineludible
cambiar el sistema actual de relaciones institucionales y otorgar mayor participación de
las Comunidades Autónomas, en consonancia con el nivel de competencias que tienen
atribuidas.
Otro factor que se muestra determinante, para el éxito de los planes de ajuste, es el
soporte de la opinión pública. Por ello, son muy útiles las campañas de comunicación, no
solamente desde los gobiernos sino también por parte de expertos e independientes para
hacer pedagogía de la consolidación. Por ello, resulta imprescindible que los mensajes
que recibe el ciudadano de las diferentes Administraciones sean coherentes y no generen
dudas sobre los objetivos de las medidas.
Desde un punto de vista más técnico —pero no menos importante— el trabajo
destaca, por un lado, la importancia de que los planes de ajuste se basen en previsiones
macroeconómicas realistas y prudentes, reduciendo así el riesgo de desviarse de los objetivos; y, por otro lado, la necesidad de establecer límites de gasto plurianuales bien determinados y que sean refrendados por el Parlamento.
De todo lo anterior se desprende que el Gobierno de la Generalitat de Catalunya se
enfrenta a un reto mucho más difícil que la mayoría de estos países, puesto que dispone
de menores competencias en materia económica y financiera que un Estado. Aunque el
margen es menor, el Gobierno de la Generalitat ha actuado de forma contundente, allí
donde tiene capacidad, implementando medidas orientadas tanto a la racionalización
como a la reducción del gasto.
Para finalizar este apartado, se debe destacar que —en mi opinión— ni la Generalitat ni el Estado podrán salir adelante sin una colaboración mutua, en un marco de
corresponsabilidad fiscal. De hecho, el grado de consolidación que pueda conseguir el
Gobierno de la Generalitat de Catalunya depende del Estado, que es quien tiene competencias normativas en la mayor parte de los impuestos, y, sobre todo, en aquellos de
mayor capacidad recaudatoria y menor impacto económico, que en una situación de
crisis, como la actual, cobran un papel determinante. Por otro lado, el Estado es el que
12
El objetivo de consolidación fiscal en Cataluña
acumula el mayor porcentaje de deuda de las Administraciones Públicas (76% en el año
2010) y, por ello, es el más afectado por la crisis de la deuda en los mercados financieros
y, consiguientemente, el más beneficiado por una política de coherencia y corresponsabilidad entre Administraciones.
1.
El papel del Gobierno de la Generalitat de Catalunya
en la consecución del objetivo de consolidación fiscal
Como se desprende de la introducción, el marco político y regulatorio en el que
debe enmarcarse la actuación del Gobierno de la Generalitat es el de la Unión Europea.
Antes de centrarme en el papel de las Comunidades Autónomas y, más concretamente,
de la Generalitat de Catalunya es necesario hacer una breve referencia al marco institucional de toma de decisiones. En este sentido, quiero señalar que ni el Gobierno de la Generalitat de Catalunya ni el resto de Gobiernos Autonómicos participan en las decisiones
que se toman a nivel de Estado, ni por consiguiente, a nivel europeo. De hecho, la crisis
ha puesto de manifiesto lo perjudicial del marco de colaboración actual, en el cual no se
dispone de órganos reales de decisión compartida que aseguren que todos los agentes
políticos se implican en ellas y comparten la responsabilidad. Por esta razón, cabría
modificar el funcionamiento del único órgano de coordinación —el Consejo de Política
Fiscal y Financiera— y hacer partícipe de las decisiones a las Comunidades Autónomas
que se sienten relegadas a la aplicación de las decisiones adoptadas previamente por el
Gobierno central. Así, a diferencia de lo que muchos creen, la distribución del déficit
entre Administraciones, así como el nivel de déficit, los decide el Estado unilateralmente, desvinculando y desincentivando a las Comunidades Autónomas en un objetivo que
tendría que ser concebido como propio y no como imposición.
Consiguientemente, el marco institucional es ineficiente, injusto y totalmente contrario a los principios que deben guiar la actuación pública de acuerdo con las teorías de
buena gobernanza. Una de las consecuencias más graves, desde mi punto de vista, es la
«culpabilización» de las Comunidades Autónomas de la situación actual, y querría aprovechar este artículo para situar, en su justo punto, dicha «culpabilidad».
Para ello, en este apartado desarrollaré cuatro argumentos que considero fundamentales para entender, analizar y cuestionar el papel de las Comunidades Autónomas
en el éxito o fracaso de la consolidación fiscal. Éstos son el impacto de la descentralización
en el nivel de endeudamiento español; la tipología de gasto de las Comunidades Autónomas; el condicionamiento del gasto por decisiones del Gobierno central y el escaso
margen del Gobierno de la Generalitat para incrementar los ingresos.
13
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
En primer lugar, hay que destacar que las Comunidades Autónomas han contribuido
notablemente al control del endeudamiento. Esta afirmación se basa en el hecho de que el nivel de endeudamiento de las Comunidades Autónomas se ha mantenido en torno al 6,3%
del PIB a lo largo del período 1996-2007, motivo por el cual no puede decirse que el
proceso de descentralización de la Administración Pública española haya supuesto una
presión sobre el endeudamiento público total. De hecho, la deuda del conjunto de las Administraciones Públicas experimentó una reducción de más de 30 puntos entre 1996 y
2007, coincidiendo en el tiempo con la finalización del proceso de descentralización de
servicios de gran calado, como la educación y la sanidad. Este hecho contrasta notablemente con la evolución de la deuda española en los años anteriores (1990-1996) en los
que aumenta su peso, en el PIB, en cerca de 24 puntos. Podemos concluir, pues, que la
asunción de competencias, por parte de las Comunidades Autónomas, ha contribuido
positivamente al control del gasto, sin olvidar —claro está— el impacto, en términos de
disciplina presupuestaria, que acompañó al proceso de creación de la Unión Económica
y Monetaria (UEM).
Esta positiva evolución de la deuda, en términos nacionales, se ve truncada a partir
del 2008 y en, tan solo, tres ejercicios su peso sobre el PIB se incrementa en 25 puntos.
Cabe hacer notar que, de este incremento, el 75,4% corresponde a la Administración Central, el 22,3% a la Autonómica y el 2,3% a la Local. La distribución entre Administraciones
muestra un claro sesgo hacia la Administración Central, con una participación sustancialmente superior a su peso en el gasto público total sobre el que representa el 21%,
mientras que las Comunidades Autónomas representan el 36%, la Administración Local
el 13 % y la Seguridad Social el 30%. Esta situación se explica porque, al inicio de la crisis,
el Gobierno central hizo una clara apuesta por las medidas discrecionales de gasto que
tenían como objetivo reducir el impacto negativo de la crisis en la actividad económica y
que aumentaron claramente el volumen de deuda de la Administración Central.
Por lo tanto, gran parte de los desajustes presupuestarios recientes se explican por
el déficit en las cuentas de la Administración Central. En este sentido, quiero destacar
que, en el año 2009, el déficit del conjunto de las Administraciones Públicas españolas se
situó en el 11,18% del PIB y que el déficit de la Administración Central del Estado, en ese
ejercicio, fue del 9,35% del PIB, es decir, el 84% del déficit del conjunto de las Administraciones en dicho ejercicio.
El segundo aspecto que querría poner de relieve es que el margen de maniobra por la
vía del gasto de los Gobiernos Autonómicos, y consiguientemente del Gobierno de la Generalitat
de Catalunya, es muy inferior al de la Administración Central. La distribución competencial
entre Administraciones sitúa la prestación de importantes servicios de carácter fundamental en manos de los Gobiernos Autonómicos. Concretamente, sobre éstos recae la
14
El objetivo de consolidación fiscal en Cataluña
prestación de servicios básicos, como la sanidad y la educación, que representan el 58%
de su gasto no financiero, mientras que, en el caso de la Administración General del Estado, estas competencias sólo representan el 2% del gasto.
Por otro lado, si analizamos la rigidez del gasto a partir del peso del gasto en personal sobre el total, podemos concluir que el margen de maniobra de las Comunidades
Autónomas ante cambios bruscos de ciclo es muy inferior al de la Administración Central, dado que éstos suponen el 32% del gasto no financiero de las Comunidades Autónomas y, tan solo, el 15% del gasto de la Administración del Estado.
En este punto, quisiera referirme a lo que yo califico como actuación desleal del
Estado respecto a las Comunidades Autónomas, y que consiste en una reducción notable
de las transferencias de recursos trasladando, así, parte del ajuste del Estado a las Comunidades Autónomas. Para visualizar lo anterior, basta con mirar los Presupuestos aprobados para el 2011 por el Estado y observar cómo las transferencias a las Comunidades
Autónomas (una vez eliminado el impacto del cambio de modelo de financiación) se reducen en un 49% respecto al 2010, tasa que contrasta sustancialmente con el decremento
del conjunto del gasto no financiero del Estado, que se situó en el 9,9%.
En tercer lugar, quiero incidir en el hecho de que el gasto de las Comunidades Autónomas está condicionado por decisiones de la Administración Central. La situación actual exige un
elevado grado de corresponsabilidad entre niveles de gobierno, dado que el Gobierno de
la Generalitat tiene una elevada responsabilidad en la gestión y en el gasto, mientras que
el Estado tiene capacidades reguladoras en materia laboral, fiscal y/o económica que
inciden en las finanzas de la Generalitat imponiendo —en algunos casos— una sobrecarga de normas y de regulaciones administrativas que dificultan el desarrollo eficiente
de nuestra actividad y dificultan el despliegue de políticas de mejora de la eficiencia. En
este mismo sentido, me gustaría comentar que, en los últimos tiempos, se ha producido
—por parte del Gobierno central— una interpretación muy amplia del concepto «normativa básica», hecho que limita, aún más, la capacidad del Gobierno de la Generalitat para
regular determinadas materias. Un ejemplo de las disfunciones que genera la actuación
del Estado resulta evidente en el caso de la regulación estatal en materia de universidades,
que impide introducir un cambio de modelo que —desde mi punto de vista— presentaría claras ventajas en términos de eficiencia y de eficacia en la educación universitaria.
Paralelamente, la Administración Central no puede despreocuparse de su responsabilidad en el gasto de las Comunidades Autónomas derivado de aquellas iniciativas introducidas por ella y que implican nuevas obligaciones de gasto. Por ello, deberían existir
mecanismos que, desde un punto de vista técnico, analizasen el gasto adicional que supone, para los Gobiernos Autonómicos, la normativa aprobada por la Administración Central con el fin de evidenciar las tensiones que éstas pueden generar en nuestras cuentas.
15
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
El Gobierno de la Generalitat de Catalunya ha optado —en la medida en que esto
sea viable atendiendo a la coyuntura actual de las finanzas públicas— por no aumentar
la presión fiscal con el objetivo de no incidir negativamente en la actividad económica,
dado que entendemos que la recuperación económica pasa por reorientar todas las políticas a dicha finalidad. De todas formas, para los partidarios de aumentar los impuestos
como vía de ajuste, me gustaría destacar que las Comunidades Autónomas tienen un potencial
limitado para incrementar sus ingresos. Éste es el cuarto argumento sobre el que querría hacer
una reflexión. Aunque la participación de la Comunidades Autónomas en los ingresos
tributarios se sitúe casi en el 50% —sin considerar las cotizaciones a la Seguridad Social— éstas cuentan con capacidad normativa sobre el 31,5% de los recursos tributarios,
mientras que el Estado tiene capacidad sobre el 68,5% restante, es decir, dobla la de las
Comunidades Autónomas. Este hecho resulta especialmente relevante si tenemos en cuenta que la presión fiscal en España se situó, en el año 2009, en el 30,4%, muy por debajo de
la media de la Unión Europea-27, que fue del 38,7%.
Por otro lado, la distribución de la capacidad normativa, según sea sobre imposición directa o indirecta, resulta relevante a la hora de determinar su efectividad, dado
que la imposición indirecta incide, en menor medida, en la actividad económica, a la vez
que presenta mayor capacidad recaudatoria que la imposición directa. En este sentido, hay
que comentar que la capacidad normativa de las Comunidades Autónomas recae en un
76,5% sobre la imposición directa. Además, conviene señalar que los impuestos indirectos sobre los cuales las Comunidades tienen capacidad normativa, representan —únicamente— el 8% de los recursos tributarios, con una participación notable del Impuesto de
Transmisiones Patrimoniales y de Actos Jurídicos Documentados, muy vinculados al sector inmobiliario y, por consiguiente, con poco margen recaudatorio, atendiendo a la situación del sector.
En el caso del Estado, la distribución de la capacidad normativa entre imposición
directa e indirecta es mucho más equilibrada, siendo del 51,3% y del 48,7%, respectivamente; hecho que facilita la posibilidad de instrumentar una política fiscal que tenga en
cuenta los criterios de neutralidad y de recaudación, y cuyo instrumento más importante es el IVA. De hecho, las estadísticas de Eurostat muestran que la tasa implícita sobre el
consumo en España es la más baja de la Unión Europea-27 y se sitúa en el 12,3%, mientras que la media de la Unión Europea-27 fue del 18,9%. Entre países, las diferencias son
notables y mientras que Alemania y Francia se sitúan en el 19,8% y en el 18,5%, respectivamente, Holanda y Suecia toman valores del 26,2% y del 27,6%, respectivamente.
16
El objetivo de consolidación fiscal en Cataluña
2.
Medidas de consolidación fiscal aplicadas
por el Gobierno de la Generalitat de Catalunya
Inevitablemente, las primeras medidas del Gobierno de la Generalitat han sido me-
didas de austeridad orientadas a reducir el gasto y a reconducir el déficit público. En el año
2010 el déficit fue del 4,22% del PIB y, consiguientemente, el objetivo de déficit que se fijó,
para el 2011, en el 2,66% representó un gran esfuerzo que fue reconocido —en su día—
por el portavoz económico de la Comisión Europea, quien declaró que los ajustes eran
de proporciones inéditas y superiores a los del resto de las Comunidades Autónomas.
La exigencia del Gobierno Español, que estableció un objetivo de déficit del 1,3% en
el año 2011, hubiese obligado a una reducción del gasto de un 20% —en tan solo un
año— y hubiese comprometido la prestación de los servicios básicos —que son los que
mayoritariamente presta la Generalitat de Catalunya— con costes excesivos sobre la
sociedad catalana, en un contexto de crisis como el actual. Para hacernos una idea de lo
que hubiese significado reducir el presupuesto de la Generalitat en un 20%, hay que decir
que, en términos absolutos, hubiese representado una reducción de unos 6.000 millones
de euros, valor que prácticamente equivale al gasto en educación realizado por el Gobierno de la Generalitat en el año 2010.
Reitero, pues, que el ajuste en dos años, con una reducción del gasto del 10% en el
2011, fue un objetivo muy ambicioso y que la coyuntura de los mercados exigía que fuera
acompañado de credibilidad. Por tanto, no debíamos repetir los errores del pasado, fijándonos objetivos inasumibles que menoscabaran la confianza de los mercados en un momento en que esto implicaba un coste muy elevado en términos de financiación. Por todo
ello, el Gobierno de la Generalitat ha preparado, para el 2012, unos presupuestos que se
basan —nuevamente— en los principios de austeridad, prioridad del gasto social, credibilidad y corresponsabilidad.
En este contexto de credibilidad debe situarse la reducción del Impuesto sobre
Sucesiones y Donaciones que, aunque fue muy criticada desde diferentes ámbitos, respondía a un compromiso con la ciudadanía. Dicha actuación tenía un elevado apoyo social dado que eliminaba discriminaciones respecto al trato fiscal existente en otros territorios del Estado.
Por la vía de los ingresos —y tal y como ya se ha indicado— el Gobierno de la Generalitat de Catalunya intenta minimizar la consolidación fiscal a través de los impuestos,
por dos motivos. El primero de ellos es que una política de estas características desincentivaría la reactivación económica y la creación de ocupación que son el objetivo principal de nuestro gobierno. En segundo lugar, y en línea con lo expuesto en el apartado anterior, la capacidad recaudatoria de la Generalitat sobre la tributación indirecta —que se caracteriza por tener
17
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
menor impacto negativo sobre la actividad económica— es muy limitada. Además, debemos recordar que nos encontramos en un mundo interdependiente donde la competencia fiscal
y la movilidad de las bases imponibles limitan la capacidad de los Gobiernos, tendiendo
a situaciones de equilibrio con niveles impositivos relativamente uniformes. A pesar de lo
anterior, no se descarta la introducción de instrumentos que sirvan para racionalizar la
demanda, internalizar las externalidades que generan determinadas actividades y garantizar la asignación eficiente de los recursos.
Dicho esto, querría fijar la atención en un aspecto que, como sociedad, tendremos
que asumir, y es que los ingresos tributarios no volverán a situarse en los niveles inmediatamente anteriores a la crisis. Los ingresos tributarios fueron especialmente elevados
como consecuencia del boom inmobiliario que situó la recaudación de Impuestos, como
Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados —cedidos en un 100% a
las Comunidades Autónomas— en niveles excepcionalmente elevados. Por lo tanto, los
ingresos tributarios disponibles antes de la crisis solo se alcanzarán si se incrementa la
presión fiscal. En este punto conviene recordar que la capacidad normativa del Gobierno
de la Generalitat de Catalunya recae, fundamentalmente, en el Impuesto sobre la Renta
de las Personas Físicas (IRPF), que concentra el 71,5% de la recaudación de las figuras tributarias sobre las cuales el Gobierno de la Generalitat tiene margen para modificar tipos.
La coyuntura actual y la concentración de la presión fiscal en las rentas medias, no parecen ser el escenario más propicio para modificar al alza los tipos del IRPF.
Otro factor que considero que ha sido determinante es que la implantación de las
medidas de austeridad ha ido acompañada de un aumento de la credibilidad en las finanzas
de la Generalitat, hecho que, en la coyuntura actual, es vital para asegurar la confianza de
los inversores. A ello han contribuido la realización de sesiones internacionales con inversores, entidades financieras y prensa económica, así como la creación —en la página
web del Departamento de Economía y Conocimiento— de una sección con los contenidos
de interés para los inversores. Dichas actuaciones han revertido positivamente en la capacidad del Gobierno de la Generalitat para obtener financiación a menor coste. En el
ámbito interno, la credibilidad del Gobierno ha contribuido al éxito en la colocación de
diferentes emisiones de bonos minoristas.
Para consolidar la línea iniciada en el 2011, y para no crear incertidumbres sobre el
compromiso con los objetivos de estabilidad presupuestaria marcados para asegurar el cumplimiento de las directrices europeas, aprovecho para recordar que el Gobierno de la Generalitat asume plenamente el escenario presupuestario 2012-2014 aprobado por el Gobierno central y que establece que el objetivo de déficit es del 1,3% del PIB en el año 2012;
del 1,1% para el 2013; y del 1% para el 2014. Con la intención de reforzar dicho compromiso, el Gobierno de la Generalitat de Catalunya aprobó el proyecto de Ley de Estabilidad
18
El objetivo de consolidación fiscal en Cataluña
Presupuestaria. Esta ley no solo responde a las exigencias de la UE sino al convencimiento del Gobierno de que el principio de estabilidad presupuestaria ha de quedar incorporado a los próximos ejercicios presupuestarios. Este nuevo marco regulatorio ha de
permitir que los gastos se ajusten a los ingresos, con el fin de acotar la necesidad de endeudamiento y evitar, así, comprometer la autonomía financiera.
El indicador utilizado para evaluar la sostenibilidad de las finanzas públicas es el
saldo presupuestario estructural o ajustado al ciclo en relación con el PIB. Es decir, aquel
que se produciría si la economía estuviera sobre su senda de crecimiento tendencial. La
ley fija, como objetivo de déficit estructural, el 0,14% del PIB en el horizonte del año 2018
(dos años antes de lo que prevé la reciente reforma constitucional). Además, establece que,
en situaciones de superávit, el excedente se destinará al Fondo de Reserva que se podrá
utilizar para la cancelación de deuda o para no efectuar nuevas apelaciones al crédito.
Paralelamente, se ha iniciado un importante proceso de simplificación administrativa
y reordenación del sector público que, por su envergadura, es un objetivo de legislatura que
ha supuesto una diversidad de actuaciones como las siguientes:
—
la reducción de 15 a 12 Consejerías con una disminución de un 23% de los cargos
directivos del Ejecutivo;
—
la aprobación del Plan de reducción de las estructuras departamentales que reduce
en casi un 14% los órganos departamentales;
—
la creación del Consejo para el impulso y la ordenación de la reforma de la Administración con el objetivo de dimensionar y estructurar el sector público de la Generalitat. A priori, el objetivo es reducir el número actual de entes autónomos, entidades de derecho público, sociedades mercantiles, fundaciones y consorcios que forman
parte del Sector público de la Generalitat en más de un 20%;
—
las llamadas leyes ómnibus: Ley de Agilidad y Reestructuración Administrativa,
Ley de Simplificación y Mejora de la Regulación y Ley de Promoción de la Actividad Económica. El objetivo de estas normas es que la actividad administrativa, así
como la nueva configuración del sector público de Catalunya, responda a criterios
de eficacia y de agilidad, así como a las demandas de los ciudadanos y de las empresas sin generar costes innecesarios. En este sentido, dichas normas prevén cambios en la organización y en la ordenación del sector público y la eliminación de
superposiciones de órganos y funciones en determinados ámbitos, con la finalidad
de agilizar los trámites y los procesos administrativos en línea con el objetivo de
eficiencia.
19
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
3.
Conclusiones
Ni Cataluña ni España tienen ahora otra opción que no pase por la estabilidad
presupuestaria. Es necesario avanzar, con cierta rapidez, hacia déficits reducidos, acotando, de esta manera, los niveles de endeudamiento y su coste que —influido por la credibilidad de las finanzas públicas y la situación de los mercados financieros— hacen inviable cualquier opción que no sea la consolidación fiscal, aunque ello suponga renuncias.
El reto es que la consolidación se lleve a cabo en un corto período de tiempo y a un ritmo
que, idealmente, debería ser más pausado.
Sin embargo, debemos ser conscientes de que, a medio plazo, los ajustes revertirán
positivamente en las finanzas públicas y en la preservación del Estado del Bienestar, dado
que se reducirá la presión que supone, sobre el gasto, el crecimiento de la carga financiera. Cabe recordar que los pagos por intereses de la deuda se estiman que, este año
2012, representen en torno al 9% de los gastos no financieros del Sector Administración
Pública. En este punto, el Gobierno central debería mostrar su corresponsabilidad con las
Comunidades Autónomas y autorizar las operaciones a largo plazo con el fin de facilitar
la financiación y de reducir su coste en beneficio de los ciudadanos.
Por otro lado, la esperable estabilización de los mercados financieros y la consolidación del euro contribuirán también positivamente y permitirán —en un horizonte que
deseamos sea lo más próximo posible— la necesaria reducción de la carga financiera retornando a niveles de endeudamiento que no condicionen a las generaciones futuras.
En el caso de Cataluña la estabilidad tiene un plus adicional, ya que nos dará más
autonomía en nuestras decisiones no estando obligados a aceptar —por imposición— las
políticas de Europa o del Gobierno central.
La consolidación fiscal deber ir acompañada de un replanteamiento de las bases de
actuación de nuestro sector público allí donde se han mostrado claramente erróneas. En
los años recientes la actuación del sector público partía de una premisa equivocada: que
los ingresos evolucionarían al mismo ritmo que los gastos. La crisis de los mercados financieros y la brusca finalización del boom inmobiliario en un escenario basado en dicho
supuesto, han conducido a las finanzas públicas españolas a una situación muy complicada. Es momento de repensar las obligaciones de gasto (a menudo basadas en acceso
universal y gratuito) que se han implementado confiando en que los niveles impositivos
se ajustarían con el fin de cubrirlas, o bien que se dispondría del crédito suficiente para
financiarlas. Ambas soluciones se han demostrado irreales y el gasto ha tenido que adaptarse bruscamente al nuevo escenario de ingresos.
Es la preservación del Estado del Bienestar la que exige que seamos ambiciosos y
nos planteemos, sin restricciones, las diferentes posibilidades de que disponemos para
20
El objetivo de consolidación fiscal en Cataluña
rediseñar y avanzar en su definición. Es, en este sentido, que debe considerarse la posibilidad de realizar colaboraciones público-privadas (siempre que éstas sirvan para mejorar la eficiencia del sector público), que constituyen una solución intermedia entre la producción pública y la privatización, siendo la Administración la que define y controla los
objetivos.
El Gobierno de la Generalitat ya ha demostrado que el gasto social es una de sus
prioridades y que los ajustes que se han realizado no han sido lineales, afectando menos
a los departamentos de carácter social. No obstante, la importancia de dichas políticas en
el presupuesto de la Generalitat obliga a no bajar la guardia y a contemplar, de forma
permanente, la posibilidad de introducir mejoras en el sistema, tanto de eficacia como de
eficiencia.
21
II.
Comunidad Autónoma de Galicia
EL COMPROMISO DE GALICIA
CON LA SOSTENIBILIDAD
DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
D.ª Elena Muñoz Fonteriz*
Consejera de Hacienda
Comunidad Autónoma de Galicia
1.
Contexto
En las últimas dos décadas los países desarrollados han modificado, de forma sig-
nificativa, el marco en el que se desenvuelve la política fiscal de sus Administraciones
Públicas, implementando reglas fiscales mediante las cuales se establecen límites explícitos tanto al déficit como a la deuda pública, con el objeto de garantizar la sostenibilidad de sus finanzas en el corto, medio y largo plazo.
Además, la importancia de establecer reglas fiscales que obliguen a mantener unas
finanzas públicas saneadas, se refuerza en el contexto de la Unión Monetaria, dado que,
como se puede comprobar en el caso de la crisis de deuda soberana de la zona euro, las
políticas fiscales inadecuadas de un Estado miembro pueden tener repercusiones negativas sobre el resto de los socios y generar tensiones sobre el conjunto de la Unión
* Quiero agradecer la inestimable colaboración de José Antonio Pérez Martínez, de José Francisco Hernán Martínez y de Javier de la Peña Durán, funcionarios pertenecientes al Cuerpo Superior de Finanzas de la Xunta de Galicia,
en la elaboración y redacción de este trabajo.
23
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
Europea (UE). En la medida en que los mercados financieros no siempre actúan como
elemento disuasorio de estas políticas, es decir, constituyendo un verdadero instrumento disciplinante a partir de la discriminación de las primas de riesgo entre las distintas
Administraciones, se hace necesario establecer controles fiscales.
GRÁFICO 1
DÉFICIT PÚBLICO EN LA UNIÓN EUROPEA
* Previsiones de los programas de estabilidad.
Fuente: Comisión Europea, 2011.
El marco fiscal en el ámbito de la UE está constituido, principalmente, por el Tratado de Funcionamiento de la UE y por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC).
Este marco ha sido recientemente reformado a través de la denominada Nueva Gobernanza Económica de la UE, el denominado six pack constituido por cinco Reglamentos
y una Directiva, los cuales entraron en vigor a mediados de diciembre de 2011, y que
tiene por objeto mejorar la detección y la corrección de los desequilibrios macroeconómicos y de competitividad de los Estados miembros, así como la supervisión de sus marcos
24
El compromiso de Galicia con la sostenibilidad de las finanzas públicas
GRÁFICO 2
ENDEUDAMIENTO PÚBLICO EN LA UNIÓN EUROPEA
* Previsiones de los programas de estabilidad.
Fuente: Comisión Europea, 2011.
presupuestarios. Al mismo tiempo, se reforma el PEC con la finalidad de incorporar la
deuda pública como nuevo criterio para evaluar la sostenibilidad de las finanzas públicas y darle el mismo estatus que al déficit público. También se articulan los mecanismos
para acelerar la implementación del procedimiento de déficit excesivo, adelantándose el
momento de imposición de las sanciones que se convierten en semiautomáticas, al requerirse mayoría cualificada, no para su aprobación sino para su rechazo.
Además, todos los Estados miembros de la UE, excepto la República Checa y el Reino Unido, han ratificado el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la
Unión Económica y Monetaria que establece que los distintos Estados deberán trasladar
a su ordenamiento, preferentemente a una norma de rango constitucional, la regla que
dispone que el déficit estructural no puede exceder del 0,5%, si bien este límite se amplía
hasta el 1% para aquellos países cuya ratio deuda/PIB sea significativamente inferior al
60%, y se fija, para el caso de importantes desviaciones, un mecanismo de corrección que
se activará automáticamente.
Y, por último, la Comisión ha propuesto dos nuevos Reglamentos dirigidos a mejorar la supervisión y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y la corrección del déficit excesivo, además de reforzar la vigilancia económica y presupuestaria de
los Estados que sufren, o corren el riesgo de sufrir, dificultades graves en relación con su
estabilidad financiera.
25
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
GRÁFICO 3
DIFERENCIAL DEL BONO ALEMÁN A 10 AÑOS
Fuente: Banco de España.
En virtud de este nuevo marco jurídico, la Comisión examinará, en particular, las
líneas fundamentales de los proyectos de planes presupuestarios de los distintos Estados, y si la Comisión determina la existencia de incumplimientos particularmente graves
del PEC, solicitará una revisión del proyecto de plan presupuestario.
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento define unos límites cuantitativos de déficit y
deuda pública, un mecanismo de supervisión y control de cumplimiento (vertiente preventiva) y un procedimiento para corregir las desviaciones que se produzcan (vertiente
correctiva), de forma que el déficit público no pueda superar el 3% del PIB y la deuda
pública el 60% del PIB. Además, bajo la vertiente preventiva, los saldos públicos deben
situarse en una posición cercana al equilibrio o en superávit en el medio plazo (cláusula
de saldo público estructural en equilibrio) y se fijarán para cada país atendiendo, entre
otros factores, al nivel de deuda pública, el crecimiento potencial y los pasivos implícitos, en particular los derivados del envejecimiento de la población.
Por otro lado, en la vertiente correctiva, se establece un procedimiento denominado de déficit excesivo para los casos de superación de los límites anteriores, que incluyen
26
El compromiso de Galicia con la sostenibilidad de las finanzas públicas
la fijación de unos plazos para su corrección, y cuyo incumplimiento puede dar lugar a
distintas sanciones reputacionales o financieras.
La reciente reforma del PEC prevé un reforzamiento de la vertiente preventiva con
la incorporación de la evolución del gasto público en la evaluación del cumplimiento de
los objetivos presupuestarios de los países, de forma que la tasa de crecimiento del gasto
público no deberá exceder del crecimiento del PIB a medio plazo, para evitar que una
evolución muy positiva de los ingresos públicos, asociados a factores extraordinarios,
permitan crecimientos del gasto público excesivos, como sucedió antes de la crisis en algunos países de nuestro entorno y, en particular, en España.
Asimismo se refuerza el criterio de la deuda pública, ante la falta de una aplicación
rigurosa del mismo y ante la ausencia de criterios cuantitativos para garantizar su ritmo
de reducción. Por esta razón los Estados miembros que presenten un nivel de deuda pública superior al 60% del PIB estarán sujetos a la aplicación del procedimiento de déficit
excesivo, salvo que el ritmo de reducción de la deuda se considere satisfactorio. Esta reducción se considerará satisfactoria cuando en los tres años anteriores a la valoración, la
ratio descienda, en promedio, en una vigésima parte de la cantidad en la que difiere del
valor de referencia del 60%.
Por último, los marcos presupuestarios nacionales deberán ajustarse a un conjunto
de requisitos mínimos relativos a los sistemas de contabilidad y estadísticas públicas, reglas fiscales numéricas, sistemas de previsión, objetivos presupuestarios efectivos a medio plazo y cobertura de todos los subsectores de las Administraciones Públicas.
En definitiva, la respuesta de la política económica a la crisis de la deuda soberana
en la zona euro está siendo muy amplia e incluye una revisión del marco de gobernanza
económico en la UE. Además, la necesidad de crear mecanismos de gestión de crisis y la
fuerte interrelación existente entre los problemas macroeconómicos, fiscales y financieros, hacen necesaria una coordinación más amplia e intensa de las políticas económicas
de la UE, con el diseño de un nuevo marco de vigilancia de los desequilibrios macroeconómicos y de la evolución de la competitividad. En el ámbito fiscal, el fuerte deterioro
de la situación y de las perspectivas de las finanzas públicas, en la mayoría de los países
europeos, tiene su origen en distintos factores, como el deterioro cíclico, las repercusiones
de la reestructuración del sistema financiero y la revisión de las previsiones de crecimiento a medio plazo de las economías. Por el contrario, se evidencia que el marco fiscal europeo no había sido capaz de garantizar, o de promover, un saneamiento sostenido de las
cuentas públicas durante la fase de expansión, que hubiera permitido disponer de un margen de maniobra suficiente para afrontar la etapa recesiva.
27
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
2.
Situación de España
En lo que se refiere al marco presupuestario en España, el ordenamiento jurídico ya
contaba con leyes de estabilidad presupuestaria (LEP), desde el año 2001, en las que se
establecían límites al déficit en que pueden incurrir todos los niveles de las AA.PP. y en
las que se instauró el principio básico de equilibrio presupuestario o déficit cero. Sin
embargo, las LEP fueron modificadas en el año 2006 adaptándolas al principio de equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo, que inicialmente podía tener su justificación,
pero que, a la postre, determinó una inadecuada utilización de los recursos públicos, contribuyendo a incrementar los desequilibrios de la economía española y agotando cualquier margen de maniobra de las finanzas públicas, lo que provocó finalmente un incremento de nuestro déficit estructural.
GRÁFICO 4
EVOLUCIÓN DE LA NECESIDAD DE FINANCIACIÓN DE LAS AA.PP. EN % DEL PIB
Fuente: IGAE, sin incluir el efecto de las liquidaciones negativas del sistema de financiación.
Período 2007 (IV T)-2011 (IV T)
Incremento de Deuda
Contribución
Total AA.PP.
Estado
CC.AA.
CC.LL.
353.561
267.576
79.957
6.028
100%
75,7%
22,6%
1,7%
En efecto, desde el cuarto trimestre del año 2007 hasta el mismo trimestre del año 2011,
el endeudamiento de las AA.PP. se incrementó en 353.561 millones de euros, de los cuales
la mayor contribución es del Estado, con 267.576 millones de euros que representan el 75,7%
del total, seguido por las CC.AA., con 79.957 millones de euros que representa el 22,6%, y
las Corporaciones Locales (CC.LL.), con 6.028 millones de euros que representa el 1,7%.
28
El compromiso de Galicia con la sostenibilidad de las finanzas públicas
De lo cual se deduce que el Estado ha sido el gran responsable de la situación actual
de las finanzas públicas españolas, agotando el margen de maniobra para la implementación de medidas discrecionales y de carácter anticíclicas.
GRÁFICO 5
EVOLUCIÓN DEL ENDEUDAMIENTO DE LAS AA.PP.
PROTOCOLO DE DÉFICIT EXCESIVO (PDE)
(Millones de euros)
Fuente: Banco de España.
GRÁFICO 6
EVOLUCIÓN DEL ENDEUDAMIENTO DE LAS AA.PP.
(PDE) EN % DEL PIB
Fuente: Banco de España.
29
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
Las exigencias derivadas de nuestra pertenencia la UE determinaron la modificación, en julio de 2011, de la LEP, para la introducción de una regla de evolución del gasto
público ligada al crecimiento económico, y ello con el objeto de garantizar el carácter
anticíclico de las políticas fiscales y el uso discrecional de los márgenes de maniobra. Esta
modificación permitiría conseguir superávits muy amplios o superiores a los realmente
registrados en la reciente etapa expansiva de la economía española, y al mismo tiempo
reducir significativamente la ratio deuda/PIB actual, así como la carga financiera de los
intereses a pagar por el efecto de una menor deuda pública viva.
Por último, hay que resaltar la reciente modificación constitucional del artículo 135
reforzando todo el marco anterior de la UE e incorporando límites fiscales a las distintas
Administraciones. Con ello se eleva a rango constitucional la obligación de que todas las
Administraciones Públicas adecuen sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. Concretamente se establece que el Estado y las CC.AA. no podrán incurrir en
un déficit estructural superior a los márgenes establecidos, en su caso por la UE. Por otro
lado, las Corporaciones Locales (CC.LL.) deberán mantener un saldo público equilibrado.
En cuanto a la deuda pública, su peso sobre el PIB no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de la Unión Europea (TUE), es decir, el 60%, otorgándose prioridad absoluta el pago de intereses y del principal de la misma sobre el resto de los
compromisos presupuestarios. Con esto se evita que se escapen de la regla aquellas operaciones sin incidencia en el déficit pero que incrementaban las necesidades de endeudamiento (ajuste déficit-deuda) y, por otra, se emite una señal de cumplimiento de los
compromisos asumidos en lo que atañe el pago de intereses y capital de la deuda, en un
momento de gran sensibilidad en los mercados.
Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública solo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia
extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la
situación financiera o sostenibilidad económica o social del mismo, lo que requerirá la
mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. Debe recordarse que
el TUE establece que los déficits públicos por encima del 3% no se considerarán excesivos, siempre que el incumplimiento sea de escasa importancia, de carácter temporal o
debido a circunstancias excepcionales, como, por ejemplo, una recesión económica grave.
Por otra parte, tras la reforma del PEC del 2005, esta última se define como una tasa de
crecimiento del PIB real interanual negativa o una pérdida acumulada de producto durante un período prolongado de crecimiento del PIB real muy bajo en relación con el crecimiento potencial.
La precisión sobre la interpretación de estas excepciones, la forma en que deberán
corregirse las desviaciones y la responsabilidad de cada Administración Pública en el caso
30
El compromiso de Galicia con la sostenibilidad de las finanzas públicas
de que se produzcan, así como la definición de los mecanismos que permitan el cumplimiento del límite de deuda y la metodología de cálculo del déficit estructural, se establecerán en una Ley Orgánica de desarrollo que deberá aprobarse antes del 30 de junio
del 2012, cuyo proyecto fue aprobado en el Consejo de Ministros celebrado el pasado 3
de marzo.
Esta reforma entró en vigor el día de su publicación en el BOE, con la excepción de
los límites de déficit estructural que se aplicarán a partir de 2020.
3.
Situación de las Comunidades Autónomas
La Comunidad Autónoma de Galicia fijó como objetivo irrenunciable de su gobier-
no garantizar la sostenibilidad financiera de sus finanzas autonómicas. La estabilidad presupuestaria constituye un instrumento esencial para garantizar la sostenibilidad del Estado del Bienestar, elemento básico para una adecuada solidaridad interpersonal dentro
de una sociedad. Galicia, desde la toma de posesión del nuevo gobierno, puede estar orgullosa de ser, junto con Madrid, la única Comunidad Autónoma que cumplió los objetivos de estabilidad para los años 2009 y 2010, y que menos nos hemos desviado en el año
2011.
Estos últimos años han sido muy convulsos en lo que se refiere al déficit de las
CC.AA., debido a una caída sin precedentes de los ingresos públicos y que la reforma del
nuevo sistema de financiación no ha sido capaz de mitigar. Si analizamos el desempeño
fiscal de las CC.AA. desde el inicio de la crisis (año 2008), podemos observar un comportamiento muy heterogéneo por lo que respecta al déficit incurrido (Gráfico 7).
Al analizar la política económica de la Xunta de Galicia, debemos tener en cuenta
que uno de sus elementos fundamentales ha sido la disciplina presupuestaria en la
búsqueda de la estabilidad fiscal. Se trata de un parámetro que consideramos clave y que
hoy se muestra como determinante del futuro económico inmediato para empresas y
familias, en cuanto que la crisis de deuda soberana amenaza al crecimiento económico,
debilita a las instituciones financieras y puede determinar graves restricciones de la financiación exterior.
Una situación realmente complicada que aconseja abordar, con prudencia, y valorar,
con rasgo fino, los difíciles equilibrios entre las actuaciones públicas y las posibilidades
reales de poder financiarlas. No se trata de construir catedrales en los desiertos sino de
evitar dejar desiertos donde antes había catedrales, y esa es una responsabilidad que debe
afrontarse con políticas económicas de largo alcance diseñadas, con prudencia, en un entorno realmente exigente y delicado.
31
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
GRÁFICO 7
NECESIDAD DE FINANCIACIÓN DE LAS CC.AA. 2008-2011 EN % DEL PIB
Fuente: IGAE, incluyendo los programas de inversiones productivas (Golden Rule).
Los altos déficits actuales significarán mayores impuestos futuros; por tanto, reduciremos el consumo y aumentaremos el ahorro privado por cada euro de incremento de
gasto, ya que el ahorro privado va a compensar cualquier aumento de déficit. Se trata de
un análisis que debe tenerse en cuenta si no queremos caer en la ingenuidad de la propuesta keynesiana de déficit público creciente para impulsar la demanda agregada, sin
tener en cuenta otras variables en juego que compensan sus efectos. Un análisis que
32
El compromiso de Galicia con la sostenibilidad de las finanzas públicas
puede verse en la situación actual, en la que la demanda agregada en España no responde, a medio plazo, a los estímulos fiscales aplicados y a los déficits de los últimos tres
años, provocando un incremento del ahorro privado y una caída continuada de la demanda interna, más allá de los efectos positivos que los estímulos fiscales pudieron tener
en los primeros meses de la crisis para contener la caída de la actividad, y que resultan
difícilmente sostenibles.
Puede afirmarse que es difícil mantener déficits en los que una proyección futura
nos advierte que la relación Deuda/PIB pueda crecer sin límite, y si tenemos en cuenta
que las tasas de intereses reales superan las tasas de crecimiento del PIB real, los problemas derivados del crecimiento del endeudamiento por políticas expansivas de gasto,
terminan por profundizar en los problemas financieros de cualquier Administración Pública, tal y como estamos viendo en otras Comunidades Autónomas.
En este punto, cabe recordar que, incluso, aunque se mantengan políticas presupuestarias equilibradas, la existencia de altos volúmenes de deuda pública derivados de déficits
continuados incrementan los costes financieros, lo que impide que la relación Deuda/PIB
disminuya y más aún si no se corrigen los déficits primarios en los que se pueda incurrir,
ya que el cóctel puede ser explosivo.
En relación con la evolución del endeudamiento de las CC.AA., podemos afirmar
que la actuación de Galicia fue, y será, muy rigurosa, ya que el endeudamiento es la variable clave para medir la sostenibilidad de las finanzas públicas.
En efecto, esta mejora de la posición de Galicia se constata mediante el análisis del
diferencial de deuda en términos ratio deuda/PIB, que mejora respecto a la media de las
CC.AA. a partir del año 2010. Diferencial que mejora comparativamente si tenemos en
cuenta el endeudamiento de las empresas públicas.
EVOLUCIÓN DEL ENDEUDAMIENTO.
RATIO DEUDA/PIB
Deuda/PIB (PDE)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Galicia
7,3
7
6,9
7
8,9
11,2
12,3
Media de las CC.AA.
6,3
5,9
5,7
6,6
8,6
11,2
13,1
Diferencial
1,0
1,1
1,2
0,4
0,3
0,0
-0,8
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Galicia
7,3
7,4
7,3
7,5
9,3
11,6
12,7
Media de las CC.AA.
7,1
6,8
6,7
7,7
9,9
12,7
14,4
Diferencial
0,2
0,6
0,6
-0,2
-0,6
-1,1
-1,7
Deuda/PIB (PDE) + empresas
Fuente: Banco de España.
33
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
GRÁFICO 8
EVOLUCIÓN DIFERENCIAL GALICIA - MEDIA CC.AA.
Fuente: Banco de España.
El comportamiento asimétrico de las CC.AA. a lo largo de esta crisis define la evolución de su endeudamiento, y abre distintos horizontes en términos de sostenibilidad
financiera.
El deterioro financiero, en términos de endeudamiento, es común a todas las CC.AA.
y a todos los países de la zona euro por la caída de los ingresos. La necesidad de mantener el Estado del Bienestar y, al mismo tiempo, poner en marcha estímulos fiscales para
evitar la caída de la actividad, deriva en un crecimiento importante del endeudamiento.
Pero el patrón es bien diferente para aquellas CC.AA. que mantuvimos la estabilidad
presupuestaria y el control del gasto. En el caso de Galicia practicamos una política económica que permitió mantener, bajo control, el numerador y el denominador: mantenemos cifras
de crecimiento razonable al mismo tiempo que frenamos el endeudamiento (Gráfico 9).
El análisis del endeudamiento resulta complejo porque, pese a que incrementamos
un 89% esta magnitud desde el cuarto trimestre del año 2007 hasta el del año 2011, no es
representativa, ya que dependerá del nivel previo de endeudamiento de cada CC.AA.: a
mayor (menor) valor previo menor (mayor) porcentaje de crecimiento (Gráfico 10).
Por lo tanto, el análisis debe hacerse en términos de incremento de la ratio deuda/
PIB en valores absolutos, que permita una evaluación global del impulso fiscal de las
CC.AA. durante la crisis. Esto se puede calcular como diferencia entre la ratio deuda/PIB
en el cuarto trimestre del 2007 y el endeudamiento actual (IV T 2011), de forma que se
puede observar que nuestro impulso fiscal solo sería del 5,4% del PIB, muy por debajo
34
El compromiso de Galicia con la sostenibilidad de las finanzas públicas
GRÁFICO 9
EVOLUCIÓN DEL ENDEUDAMIENTO DE LAS CC.AA. 2007 (IV T)-2011 (IV T) EN % DEL PIB
Fuente: Banco de España.
GRÁFICO 10
TASA DE VARIACIÓN DEL ENDEUDAMIENTO DE LAS CC.AA. 2007 (IV T)-2011 (IV T)
Fuente: Banco de España.
35
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
de la media de las CC.AA. (7,3%), entre las que destacan, con valores superiores al 10%,
Castilla-La Mancha y Cataluña, caracterizadas, en esta época, por su bajo desempeño fiscal.
GRÁFICO 11
IMPULSO FISCAL AUTONÓMICO 2007 (IV T)-2011 (IV T) EN % DEL PIB
Fuente: Banco de España.
En resumen, a la hora de analizar el desempeño fiscal por parte de las CC.AA. debe
tenerse en cuenta cuál es el punto de partida de cada una de ellas, su aportación a la estabilidad presupuestaria mediante el control de gasto durante estos años y su sostenibilidad financiera para los próximos, entendida como la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros sin incurrir en un déficit o endeudamiento excesivo.
Por lo que respecta a Galicia, nuestra situación mejora, en cualquier caso, tanto en
lo que atañe al diferencial de la ratio deuda/PIB como en lo relacionado con la ratio deuda/
habitante (Gráfico 12).
Por último, en lo referente al endeudamiento de las Administraciones Públicas hay
que hacer una mención al efectuado a través de empresas públicas, que, de acuerdo con
la metodología del protocolo de déficit excesivo, no computa como deuda pública del
sector Administraciones Públicas. Nos estamos refiriendo al sector público empresarial
de mercado, aquel que sus ventas cubren el 50% de sus costes de producción. De nuevo
se observa un creciente uso del endeudamiento canalizado a través de estas entidades,
contribuyendo a incrementar las necesidades de financiación de la economía española, y
36
El compromiso de Galicia con la sostenibilidad de las finanzas públicas
GRÁFICO 12
DEUDA (PDE)/PIB Y DEUDA (PDE)/HABITANTE
Fuente: Banco de España. Datos IV T 2011, NE Padrón oficial a 1-1-2010.
en un contexto de restricciones financieras, drenando crédito al sector privado. Por ello
cabría pensar en la posibilidad de establecer límites legales a su endeudamiento, cuestión que la nueva ley orgánica parece que no abordará.
GRÁFICO 13
ENDEUDAMIENTO DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS EN MILLONES DE EUROS
Fuente: Banco de España.
37
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
Por lo que respecta al endeudamiento de las empresas públicas autonómicas, de
nuevo se observan comportamientos heterogéneos desde el cuarto trimestre del año 2007.
Destaca el elevado volumen de deuda de Cataluña, con 6.368 millones de euros, el 40%
del total autonómico, a la que siguen Madrid y Valencia. Por el contrario, muestran un reducido endeudamiento las CC.AA. de Cantabria, con 36 millones de euros, Extremadura,
con 22 millones de euros, y La Rioja y Murcia sin endeudamiento.
En algunos casos se observa una reducción del endeudamiento, pero habría que
tener en cuenta los cambios en el sector al que pertenecen las empresas (porque sus ventas no alcancen el 50% de sus costes de producción). Esto supondría la integración de su
endeudamiento con el de su Comunidad Autónoma —y dándolo de baja en el de empresas públicas—, con el consiguiente cambio cualitativo pero no cuantitativo, es decir, con
resultado de suma cero (Gráficos 14 y 15).
Las CC.AA. se encuentran ante retos muy importantes para garantizar nuestra
sostenibilidad financiera. Los actuales niveles de deuda pública, junto con unos déficits
estructurales acrecentados en la época de expansión económica, determinan esfuerzos muy
considerables para cumplir con los nuevos requisitos que, en materia de estabilidad y sostenibilidad presupuestaria, se nos van a exigir en los próximos años (Gráfico 16).
GRÁFICO 14
ENDEUDAMIENTO DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS DE LAS CC.AA. 2007 (IV T)-2011 (IV T)
EN MILLONES DE EUROS
Fuente: Banco de España.
38
El compromiso de Galicia con la sostenibilidad de las finanzas públicas
GRÁFICO 15
ENDEUDAMIENTO DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS DE LAS CC.AA. 2011 (IV T)
EN % DEL PIB
Fuente: Banco de España.
4.
La Ley de disciplina presupuestaria y sostenibilidad financiera
La estabilidad presupuestaria constituye una condición necesaria pero no suficien-
te para garantizar la sostenibilidad financiera de las finanzas públicas, razón por la que
es necesario establecer reglas fiscales adicionales para reforzar su cumplimiento. Así, es
necesario dar un paso adelante en aspectos básicos, como es disciplinar la elaboración de
los presupuestos generales con el establecimiento de un límite de gasto no financiero autorizado por el Parlamento de Galicia, procedimientos más exigentes para las entidades incluidas en el perímetro de consolidación del sector público de Galicia, amplias obligaciones de transparencia y el establecimiento de reglas fiscales para los ciclos expansivos
y depresivos de la economía. El instrumento fundamental para incorporar la disciplina
presupuestaria, y evitar que ingresos extraordinarios se incorporen a la estructura administrativa a través del gasto corriente, es el establecimiento de un límite al crecimiento del
gasto no financiero que permita emplear esos ingresos excedentarios para amortizar la
deuda.
39
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
GRÁFICO 16
ENDEUDAMIENTO DE LAS CC.AA. (PDE) + EMPRESAS PÚBLICAS 2011 (IV T)
EN % DEL PIB
Fuente: Banco de España.
Un aspecto esencial de la gestión financiera de la Comunidad Autónoma de Galicia
es la de garantizar la sostenibilidad financiera a lo largo del ciclo económico. Es decir,
pretendemos diseñar una actuación presupuestaria que permita crear un margen de maniobra adicional para la estabilización cíclica, con el objeto de protegerse de una evolución presupuestaria imprevista, acelerar la reducción de deuda pública y prepararse
para los desafíos presupuestarios del envejecimiento de la población. Este objetivo ha
tenido su plasmación en la Ley gallega 2/2011, de 16 de junio, de disciplina presupuestaria y sostenibilidad financiera.
La aprobación de esta ley dio cumplimiento a lo expuesto anteriormente y supone la manifestación del compromiso del Gobierno Gallego con la sostenibilidad de las finanzas públicas en el corto, medio y largo plazo, y así blindar el Estado del Bienestar de
nuestros ciudadanos.
Constituye un hito que Galicia sea referencia, por primera vez, para el resto de las
CC.AA., observando, al mismo tiempo, las nuevas exigencias de la UE en materia de déficit y endeudamiento, al ser la primera Comunidad Autónoma que regula, por Ley, su
40
El compromiso de Galicia con la sostenibilidad de las finanzas públicas
estabilidad presupuestaria, estableciendo un techo de gasto, unas reglas fiscales asociadas al ciclo y un control, incrementando la transparencia de la actuación del gobierno, mediante la obligación de incluir en sus presupuestos una serie de informaciones para evaluar la sostenibilidad financiera de la Comunidad.
La aplicación de la regla fiscal supondría para Galicia, en los años de bonanza, conseguir superávits muy amplios o superiores a los realmente registrados en la reciente
etapa expansiva de la economía gallega y española, reduciendo significativamente la
ratio deuda/PIB actual, así como la carga financiera de los intereses a pagar por el efecto
de una menor deuda pública viva, otorgando un mayor margen de maniobra para afrontar la crisis.
En efecto, de aplicarse esta regla fiscal, el volumen del endeudamiento público sería
de 2.000 millones de euros menos, lo que supondría 3,7 puntos menos en la ratio deuda/
PIB, que tendría, como consecuencia, ser la cuarta Comunidad Autónoma con menor ratio
deuda/PIB, muy por debajo de la media actual de las CC.AA. También se produciría el
efecto de disminuir considerablemente la carga financiera de este presupuesto.
GRÁFICO 17
ESCENARIOS DE ENDEUDAMIENTO CON LA REGLA FISCAL
Fuente: Elaboración propia.
A continuación se muestra la evolución del gasto no financiero con relación al PIB
de Galicia en el período 2002-2012 (los datos de 2002 a 2010 comparan obligaciones reconocidas y, en cambio, los años 2011 y 2012 reflejan créditos iniciales). En el Gráfico 18
puede apreciarse cómo, en estos años, se aplicó una política fiscal procíclica, ya que, en la
época de expansión (2002-2008), el PIB nominal aumentó un 7% de media y el gasto no
financiero (GNF) se incrementó en más de un 8%.
41
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
GRÁFICO 18
PESO DEL SECTOR PÚBLICO AUTONÓMICO EN EL PIB
Nota: Datos en millones de euros. Años 2002-2010, datos de liquidación presupuestaria; y años 2011 y 2012, cifras de
presupuestos iniciales.
Fuente: Elaboración propia.
El único año en el que se aplicó una política fiscal anticíclica fue en el 2009, cuando
el PIB Nominal descendió un 2,4% y el gasto no financiero aumentó en un 1,7%.
Durante estos años, de crecimiento de ingresos asociados al sector inmobiliario y
a la expansión económica, se produjo un incremento de los gastos de estructura y corrientes, y, en muy poca medida, de gastos de capital, ya que, de los 2.843 millones de
incremento acumulado durante el período 2005-2009 en el gasto no financiero, el 80%
se destinó a gasto corriente y solo un 20% a gasto de capital, como se observa en el Gráfico 19.
Incremento
Gasto
no
Financiero
Absoluta
Porcentual
Absoluta
Porcentual
Absoluta
Porcentual
Δ 2009/2005
Porcentual
Δ 2006/2005
Absoluta
Δ 2007/2006
Porcentual
Δ 2008/2007
Absoluta
Δ 2009/2008
Operaciones
Corrientes
428
92,0%
671
89,4%
544
69,4%
614
72,8%
2.257
79,4%
Operaciones
de Capital
37
8,0%
79
10,6%
240
30,6%
229
27,2%
586
20,6%
465
100%
750
100%
784
100%
843
100%
2.843
100%
TOTAL
42
El compromiso de Galicia con la sostenibilidad de las finanzas públicas
GRÁFICO 19
DESTINO DE LOS INCREMENTOS PRESUPUESTARIOS 2005-2009. GALICIA
Fuente: Elaboración propia a partir de los presupuestos iniciales.
En el Gráfico 18 se puede observar cómo la ratio gasto no financiero disminuye entre
los años 2009 y 2012 en 3,5 puntos porcentuales, pasando del 19,1% al 15,6%.
Es decir, en esta época de contracción, en la que el sector privado está sufriendo un
fuerte ajuste tanto en términos de empleo como de consumo e inversión, las Administraciones deberían impulsar la economía pero, como consecuencia de los excesos generados
en la época expansiva, el sector público tiene que ajustar sus finanzas.
5.
Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas
El problema actual de las finanzas autonómicas tiene su origen no solo en la pro-
funda crisis económica que estamos viviendo sino también en el erróneo tratamiento que
se le dio por parte del Gobierno de España. Estamos hablando de errores de diagnóstico
y de tratamiento, así como de un sistema de financiación autonómica que presenta problemas de diseño y que, mal pilotado, genera desfases realmente peligrosos, como podemos comprobar.
Un sistema de financiación que depende, en primera instancia, de las entregas a cuenta. Por ello, la fijación del techo de gasto y las previsiones de ingresos recogidas en los Presupuestos Generales son los elementos esenciales que definirán la actuación financiera
de las Comunidades Autónomas y su capacidad de financiar los servicios públicos.
43
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
Los Presupuestos Generales del Estado de 2008 y de 2009 se construyeron sobre escenarios macroeconómicos irreales, alejados de las previsiones de organismos internacionales, como el FMI o la Comisión Europea, y de otros como las Cajas de Ahorros
(FUNCAS). Eran unos presupuestos expansivos, con vocación electoral y de espaldas a
la realidad, con los consiguientes efectos negativos sobre las Comunidades Autónomas.
El crecimiento constante de los recursos proporcionados por el sistema de financiación, incluso en años de importantes caídas de los ingresos fiscales, generaron una
ilusión financiera en las CC.AA. Así, en estos dos últimos ejercicios hemos asistido a
importantes crecimientos del gasto corriente (especialmente en términos de masa salarial) de difícil reducción, dado su carácter estructural y consolidado para ejercicios
futuros.
Un somero análisis de la evolución presupuestaria de la Comunidad Autónoma de
Galicia nos advierte del destino principal de los recursos extraordinarios derivados del
periodo de bonanza económica: el gasto corriente. Este gasto es esencialmente estructural y, por su naturaleza, no encontrará financiación en condiciones económicas alejadas
de la parte alta del ciclo económico.
La situación no mejora si tenemos en cuenta que los incrementos consolidados son,
realmente, préstamos no solicitados que habrá que devolver en cinco o diez años (liquidaciones negativas), con nefastas consecuencias para la sostenibilidad de las cuentas públicas autonómicas en una situación de grave crisis económica y con una caída de los
ingresos desconocida hasta este momento.
En última instancia, el Estado debería haber permitido a las Comunidades Autónomas utilizar la capacidad de endeudamiento (que por Ley se hubiera destinado a inversiones, como exige la Ley orgánica 1/1980, de Financiación de las CC.AA.). En cambio,
la dinámica no fue otra que alimentar el gasto corriente (improductivo) de las Comunidades en estos años, y, como consecuencia de ello, se verá reducida nuestra capacidad de
inversión para los próximos diez años.
Se ha ocasionado una interferencia en la autonomía financiera que condiciona la
autonomía política, ya que ahora tenemos gasto corriente consolidado, caídas de las
entregas a cuenta del sistema de financiación, cuotas de devolución de las liquidaciones
negativas por un importe anual de 220 millones, hasta el 2019, y déficits en las políticas
de inversiones públicas que permitirían garantizar la recuperación de la actividad económica (Cuadro 1).
Las Comunidades Autónomas nos enfrentamos a un grave dilema temporal que no
tiene fácil solución. Por un lado, los ajustes tendrán un impacto negativo sobre la actividad económica a corto plazo, y si los posponemos, afectaremos de forma duradera a la
sostenibilidad financiera de los servicios públicos esenciales y al crecimiento potencial de
44
El compromiso de Galicia con la sostenibilidad de las finanzas públicas
CUADRO 1
LIQUIDACIONES NEGATIVAS
Liquidaciones Negativas (Millones de euros)
CC.AA.
2008
2009
Total
Andalucía
1.476
4.637
6.113
Aragón
172
722
894
Asturias
171
588
759
Baleares
162
178
340
Canarias
340
1.102
1.442
Cantabria
125
364
489
Castilla-La Mancha
265
1.034
1.299
Castilla y León
444
1.439
1.883
Cataluña
691
2.478
3.169
Extremadura
252
764
1.016
Galicia
574
1.601
2.175
La Rioja
46
203
249
Madrid
0
1.336
1.336
Murcia
161
582
743
Valencia
636
1.707
2.343
5.515
18.735
24.250
Total comunes
Fuente: Ministerio de Hacienda y AA.PP., liquidaciones del sistema de financiación, 2008 y 2009.
la economía gallega. Pero tampoco podemos olvidar el problema que suponen las obligaciones futuras asumidas en gastos asociados al envejecimiento y que van a condicionar
las finanzas públicas autonómicas durante muchos años.
Este entorno, realmente exigente, se complica con la evolución de los recursos gestionados por las Comunidades Autónomas, muy dependientes del ciclo económico. En
el Anexo podemos ver cómo los recursos, de acuerdo con el criterio de devengo, caen a
niveles del 2003, previos incluso a la propia burbuja inmobiliaria, lo que nos adelanta un
importante volumen de déficit estructural que fuimos acrecentado a lo largo del ciclo de
crecimiento extraordinario de la economía española.
Recursos CC.AA.
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Gestión AGE
59.058
63.610
68.342
76.044
85.364
90.524
82.569
67.905
Gestión CC.AA.
11.562
14.173
17.182
20.722
23.658
22.749
16.158
13.694
Total Recursos
70.620
77.783
85.524
96.766
109.022
113.273
98.727
81.599
45
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
GRÁFICO 20
EVOLUCIÓN TOTAL DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN
Fuente: Ministerio de Hacienda y AA.PP., liquidaciones del sistema de financiación (2002-2009) y las haciendas
autonómicas en cifras (2002-2009).
Si analizamos los recursos más íntimamente asociados al ciclo económico (ver Anexo)
podemos ver la importante caída que se produce en el periodo 2008-2009 y que, en ningún caso, se traslada a las Comunidades Autónomas de régimen común, en virtud del
procedimiento de entregas a cuenta con base en previsiones no rigurosas, lo que permite que se siga haciendo una política procíclica, por un lado, y agotando cualquier margen de maniobra para hacer frente a la recuperación económica, por otro.
46
El compromiso de Galicia con la sostenibilidad de las finanzas públicas
No obstante, en estos momentos nuestro principal problema es la dinámica del sistema de financiación que, a través de las entregas a cuenta, funciona razonablemente en
periodos de crecimiento sostenido; en cambio, con variaciones bruscas de ciclo económico, puede provocar un desajuste de ingresos y gastos, fomentar comportamientos económicos procíclicos al consolidar gasto corriente, perjudicar la recuperación económica al
tener que hacer frente a la devolución de las liquidaciones negativas y, no menos importante, poner en duda la sostenibilidad financiera de los servicios públicos esenciales.
Todo esto se observa cuando tenemos en cuenta las diferencias de recursos (brecha cajadevengo) que corresponden a las CC.AA. de acuerdo con el criterio de caja frente al criterio de devengo, especialmente en los años 2008 (13.435 millones de euros) y 2009 (24.812
millones de euros).
GRÁFICO 21
RECURSOS DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN. BRECHA CAJA-DEVENGO
Fuente: Ministerio de Hacienda y AA.PP., liquidaciones del sistema de financiación (2002-2009) y las haciendas
autonómicas en cifras (2002-2009).
Estas diferencias tienen su explicación fundamentalmente por el desfase temporal
entre las liquidaciones del sistema de financiación, según se computen de acuerdo con el
criterio de caja o de devengo, ya que, de acuerdo con el criterio de caja, a cada ejercicio
le corresponde la liquidación de dos años atrás (N-2) y no la del ejercicio corriente que se
liquidará dos años después, provocando un retraso temporal de dos ejercicios del impacto de la caída de ingresos autonómicos sobre sus presupuestos (Gráficos 22 y 23).
47
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
Liquidación
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Liquidación caja (N-2)
1.341
1.140
5.350
4.181
4.239
5.571
7.921
6.076
Liquidación devengo (N)
5.350
4.181
4.239
5.571
7.921
6.076
-5.514
-18.736
Brecha Liquidación
caja-devengo
4.009
3.041
-1.111
1.390
3.682
505
-13.435
-24.812
GRÁFICO 22
BRECHA CAJA-DEVENGO. LIQUIDACIONES
DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA (2002-2009)
Fuente: Ministerio de Hacienda y AA.PP., liquidaciones del sistema de financiación (2002-2009) y las haciendas
autonómicas en cifras (2002-2009).
Por lo tanto, durante los ejercicios 2013 a 2020 estaremos avocados a reducciones de
deuda significativas mediante superávits primarios en momentos de bajo crecimiento
económico. De esta forma, el proceso de consolidación debe ser rápido y recaer o incidir
sobre los costes asociados a aquellas áreas que más han sufrido la expansión en las épocas de bonanza, o en otro caso compensándolas con ajustes.
En este sentido, los ajustes en el área sanitaria plantean los grandes retos autonómicos del futuro. El gasto estatal en sanidad apenas supone un 7% del PIB, muy inferior
al resto de las economías avanzadas; pero ha sufrido en estos años un crecimiento exponencial, como se observa en el Gráfico 24, que recoge la evolución, de acuerdo con la
clasificación funcional, del gasto consolidado de las CC.AA. de régimen común en la
función Sanidad.
48
El compromiso de Galicia con la sostenibilidad de las finanzas públicas
GRÁFICO 23
LIQUIDACIONES DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Fuente: Ministerio de Hacienda y AA.PP., liquidaciones del sistema de financiación (2002-2009) y las haciendas
autonómicas en cifras (2002-2009).
GRÁFICO 24
FUNCIÓN SANIDAD
Fuente: Ministerio Hacienda y AA.PP., evolución de la liquidación presupuestaria de la función sanidad.
La sanidad cada vez consume más recursos, es evidente, pero las mejoras en el sistema de financiación asociadas al ciclo, permitieron financiar este crecimiento, al mismo
tiempo que financiar políticas autonómicas discrecionales, situación que se mantuvo artificialmente durante los ejercicios 2008 y 2009.
49
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
GRÁFICO 25
RECURSOS LIBRES DE LAS CC.AA. PARA EL RESTO DE LAS COMPETENCIAS
(PERÍODO 2002-2009 DEDUCIDOS LOS GASTOS DE LA FUNCIÓN SANIDAD)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Hacienda y AA.PP., liquidaciones del sistema de financiación (2002-2009), las haciendas autonómicas en cifras (2002-2009) y datos sobre los presupuestos autonómicos sobre la evolución de la liquidación presupuestaria de la función sanidad.
La realidad financiera muestra que los recursos reales apenas darían para mantener
los servicios esenciales (educación, sanidad, justicia y servicios sociales), pero son las entregas a cuenta las que mantienen artificialmente la capacidad de financiar políticas discrecionales que no han sufrido ajustes en este periodo, cuando deberían haber sufrido
reducciones importantes, y que solo empleadas en inversiones especialmente productivas, y bajo la hipótesis de recuperación de los recursos en 2011-2012, nos permitirían respirar en los próximos ejercicios.
La realidad es que la entrada en vigor del nuevo sistema de financiación, llamado
a recuperar recursos, apenas compensa el importe a devolver de las liquidaciones negativas, y las importantes medidas de eficiencia puestas en marcha por el gobierno gallego
permiten reducir un 15% el gasto público y significativamente el tamaño del sector público desde casi el 20% del PIB hasta apenas un 15%, permitiendo afrontar, con optimismo,
el futuro si no se acomete un cambio del modelo de financiación que garantice la financiación de las políticas sociales y en el que se le dé un tratamiento diferencial al gasto sanitario, por parte del Gobierno central.
50
El compromiso de Galicia con la sostenibilidad de las finanzas públicas
Termino con una reflexión: teniendo en cuenta las proyecciones del gasto público
asociado al envejecimiento de la población, elaborados por el grupo de trabajo del Comité de Política Económica y por la Comisión Europea, la situación de España no se presenta muy halagüeña.
La evolución del número de potenciales ocupados por jubilado nos muestra una
trayectoria decreciente. En el año 2010 se estima en 4,1 ocupados por jubilado, mientras
que para el 2050 se estima en 2,1 y en 2060 en 1,7.
Por tanto, la sostenibilidad de nuestro Estado del Bienestar puede estar en entredicho. Exige un compromiso firme por parte de todos los actores implicados: Gobierno,
partidos políticos, Administraciones Públicas, patronal, sindicatos y sociedad civil, ya que
de las decisiones de hoy dependerá la sostenibilidad de las prestaciones de mañana.
La presión del gasto público asociado al envejecimiento se manifestará en el largo
plazo, pero la adopción progresiva de medidas paliativas permitirá modular su coste en
el corto plazo.
GRÁFICO 26
PROYECCIONES DE LA POBLACIÓN EN EDAD DE TRABAJAR
SOBRE POBLACIÓN MAYOR DE 65 AÑOS
Fuente: Escenario Base del Informe de Proyecciones de gasto público (2007-2060) asociado al Envejecimiento de la
Población, CPE y Comisión Europea, 2009.
51
ANEXO
El compromiso de Galicia con la sostenibilidad de las finanzas públicas
CUADRO A-1
EVOLUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN,
CON CRITERIO DE DEVENGO Y UTILIZANDO LA RECAUDACIÓN REAL
Y SIN RECURSOS ADICIONALES (LEY 22/2009)
Gestionados AGE
sujetos a liquidación
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
IRPF
14.498
15.422
16.903
19.219
22.632
24.233
25.375
24.708
IVA
12.920
14.203
15.578
17.455
19.128
19.547
16.807
11.748
IIEE
6.874
7.195
7.489
7.719
8.023
8.553
8.539
8.501
Fondo suficiencia
22.616
24.414
25.307
28.690
32.397
34.862
28.971
20.547
Garantía sanitaria
209
224
593
143
14
62
500
500
57.117
61.458
65.870
73.225
82.194
87.257
80.192
66.003
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Total sujetos a liquidación
Gestionados AGE
No sujetos a liquidación
Ventas minoristas
hidrocarburos
753
851
1.001
1.112
1.251
1.283
1.225
1.161
I.E. deter. medios transporte
1.189
1.300
1.471
1.706
1.918
1.984
1.151
740
Total no sujetos
a liquidación
1.942
2.152
2.472
2.819
3.170
3.267
2.377
1.901
59.058
63.610
68.342
76.044
85.364
90.524
82.569
67.905
Gestionados CC.AA.
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Sucesiones y donaciones
1.405
1.627
1.889
2.266
2.566
2.746
2.730
2.471
TPO
4.676
5.966
7.172
8.378
10.085
8.562
4.512
3.987
AJD
2.879
3.859
5.283
6.677
8.073
7.884
5.023
3.606
Tasas de juego
1.590
1.675
1.799
1.799
1.789
1.874
1.736
1.581
20
19
-18
399
-296
-109
59
-48
992
1.028
1.057
1.203
1.440
1.793
2.097
2.097
11.562
14.173
17.182
20.722
23.658
22.749
16.158
13.694
Total gestionados AGE
Recaudación pendiente
de aplicar
Patrimonio*
Total gestionados CC.AA.
* Patrimonio: Para el año 2009 misma cuantía que 2008, compensación estatal.
Fuente: Ministerio de Hacienda y AA.PP., liquidaciones del sistema de financiación (2002-2009) y las haciendas
autonómicas en cifras (2002-2009).
55
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
CUADRO Y GRÁFICO A-2
EVOLUCIÓN TOTAL DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN
Recursos CC.AA.
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Gestión AGE
59.058
63.610
68.342
76.044
85.364
90.524
82.569
67.905
Gestión CC.AA.
11.562
14.173
17.182
20.722
23.658
22.749
16.158
13.694
Total recursos
70.620
77.783
85.524
96.766
109.022 113.273
98.727
81.599
Fuente: Ministerio de Hacienda y AA.PP., liquidaciones del sistema de financiación (2002-2009) y las haciendas
autonómicas en cifras (2002-2009).
56
El compromiso de Galicia con la sostenibilidad de las finanzas públicas
CUADRO Y GRÁFICOS A-3
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Var. %
09-03
IVA
12.920
14.203
15.578
17.455
19.128
19.547
16.807
11.748
-17,3%
Fondo
de suficiencia
22.616
24.414
25.307
28.690
32.397
34.862
28.971
20.547
-15,8%
TPO
4.676
5.966
7.172
8.378
10.085
8.562
4.512
3.987
-33,2%
AJD
2.879
3.859
5.283
6.677
8.073
7.884
5.023
3.606
-6,6%
I.E. deter. medios
transporte
1.189
1.300
1.471
1.706
1.918
1.984
1.151
740
-43,1%
Tasas de juego
1.590
1.675
1.799
1.799
1.789
1.874
1.736
1.581
-5,6%
Total cíclicos
45.869
51.416
56.609
64.705
73.391
74.712
58.200
42.209
-17,9%
Figuras
Fuente: Ministerio de Hacienda y AA.PP., liquidaciones del sistema de financiación (2002-2009) y las haciendas
autonómicas en cifras (2002-2009).
57
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
CUADRO Y GRÁFICOS A-4
Figuras
IRPF
II.EE. fabricación
Ventas minoristas
hidrocarburos
Sucesiones
y donaciones
Patrimonio
Total acíclicos
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Var. %
09-03
14.498
15.422
16.903
19.219
22.632
24.233
25.375
24.708
60,2%
6.874
7.195
7.489
7.719
8.023
8.553
8.539
8.501
18,1%
753
851
1.001
1.112
1.251
1.283
1.225
1.161
36,4%
1.405
1.627
1.889
2.266
2.566
2.746
2.730
2.471
51,9%
992
1.028
1.057
1.203
1.440
1.793
2.097
2.097
104,1%
24.522
26.123
28.340
31.518
35.912
38.608
39.967
38.937
49,1%
Fuente: Ministerio de Hacienda y AA.PP., liquidaciones del sistema de financiación (2002-2009) y las haciendas
autonómicas en cifras (2002-2009).
58
III.
Comunidad Autónoma de Aragón
CONSOLIDACIÓN FISCAL
Y DINAMIZACIÓN DE LA ECONOMÍA.
SÍ, ES POSIBLE
D. José Luis Saz Casado
Consejero de Hacienda y Administración Pública
Comunidad Autónoma de Aragón
D. Francisco Bono Ríos
Consejero de Economía y Empleo
Comunidad Autónoma de Aragón
La crisis económica, en la que todavía estamos inmersos, ha situado a numerosas
economías desarrolladas en una situación en la que sus gobiernos se enfrentan a un complicado reto. Por un lado, es necesario corregir unas cuentas públicas completamente
desequilibradas; pero, por otro, surge la necesidad imperante de poner en marcha medidas que permitan dinamizar la actividad económica. El primer objetivo requiere de procesos de consolidación fiscal, mientras que el segundo de ellos necesita de políticas que
logren efectos expansivos sobre la economía. La aparente contradicción entre ambos obliga a un delicado equilibrio en las medidas de política económica que se deben desarrollar.
A finales de los años cincuenta del pasado siglo, comenzó en Europa la construcción de un mercado común, que fue el germen de un ambicioso proyecto de integración
económica. Con el paso de los años se fue ampliando, tanto en número de socios como
en las materias puestas en común. La creación de una unión monetaria en los años noventa supuso un hito fundamental cuyo objetivo era la creación de una moneda única,
59
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
lo que exigía una fuerte coordinación de políticas económicas, en particular de la política
fiscal. En el tramo final del siglo XX, la fundación del Banco Central Europeo y la creación del euro, que entraría en circulación en 2002, representaron la culminación de este
proceso.
El funcionamiento de la moneda común exigía unas finanzas públicas saneadas en
los países miembros. No obstante, a pesar de que los acuerdos incluían reglas fiscales claras, la disciplina presupuestaria fue, más bien, una excepción durante la primera década
de existencia del euro. Ello condujo a un margen de maniobra reducido cuando estalló la
crisis financiera y económica en 2008, produciéndose un rápido e intenso deterioro de los
saldos públicos de forma generalizada. En algunas economías este deterioro ha provocado crecientes dificultades en el acceso a la financiación. La respuesta a esta situación pasa
por un rediseño de los mecanismos de coordinación en las políticas económicas de los países europeos, en especial de la política fiscal, a través de un Pacto de Estabilidad y Crecimiento reforzado con medidas más estrictas.
Hoy en día se considera que la estabilidad presupuestaria es una condición necesaria para la estabilidad macroeconómica y, por ende, para el crecimiento económico. La
estabilidad macroeconómica se traduce en la existencia de un crecimiento acompañado
de moderadas tasas de inflación, creación sostenida de empleo, equilibrio de la balanza
de pagos, y diferenciales reducidos y estables de los tipos de interés de la deuda pública
del país con relación a otros Estados. Además, proporciona mayor autonomía a la política
monetaria y reduce la prima de riesgo de la deuda soberana. Asimismo evita la adopción
de déficits persistentes por parte de gobiernos, en no pocas ocasiones guiados por el ciclo político-electoral. En definitiva, está directamente ligada a la credibilidad de la política económica del país contribuyendo a reducir la incertidumbre con la que los agentes
privados toman sus decisiones.
Además, la estabilidad presupuestaria introduce incentivos a una gestión más eficiente del gasto público. Cuando el crecimiento del gasto queda limitado por una regla
clara, el gestor tiende a centrar su atención en la racionalización de dicho gasto, imponiendo criterios de racionalidad en la selección de proyectos y programas, estableciendo
prioridades y eliminando partidas prescindibles. Por otro lado, la estabilidad presupuestaria disminuye las necesidades de emisión de deuda pública y facilita la gradual reducción del saldo vivo en circulación de la misma, lo que contribuye a limitar los efectos
crowding-out asociados; es decir, la expulsión o desplazamiento del sector privado por
parte del sector público, que, al absorber grandes volúmenes de recursos financieros de
la economía, disminuye la financiación disponible para la iniciativa privada.
En sentido contrario, la política de estabilidad presupuestaria también supone unos
costes que se deben sopesar, en la medida en que puede imponer restricciones a la función
60
Consolidación fiscal y dinamización de la economía
de estabilización del ciclo que corresponde a la política fiscal, lo que se puede traducir en
ciertos sacrificios. No obstante, la existencia de reglas fiscales no impide necesariamente
la actuación de los estabilizadores automáticos ni el uso de políticas discrecionales contracíclicas. El concepto de estabilidad presupuestaria debe ser entendido en el medio y
en el largo plazo, en el sentido de unas cuentas públicas sostenibles, de modo que eventuales incrementos de gasto no se conviertan en estructurales y evitando la tentación de
expandir el gasto en fases alcistas del ciclo, renunciando con ello a potenciales superávits.
No hay que olvidar que las políticas fiscales discrecionales, dirigidas a estabilizar el ciclo
en fases recesivas, tienen beneficios a corto plazo con aumentos de la demanda interna y
del empleo pero a largo plazo predominan los inconvenientes, con disminuciones del ahorro y encarecimiento de la financiación tanto pública como privada.
Otra de las críticas que recibe la política de estabilidad es que su uso puede llevar
a los gobiernos a sacrificar la inversión pública, lo que puede limitar el crecimiento potencial de la economía a largo plazo. El reto para las autoridades fiscales es conseguir la
estabilidad presupuestaria evitando políticas procíclicas y sin poner en peligro aquellas
inversiones que promueven el crecimiento a largo plazo de las economías. Es decir, una
vez más, la política de estabilidad introduce incentivos para que los agentes responsables
sean muy cuidadosos en la selección de los proyectos de inversión que se deben financiar,
priorizando aquellos que impulsen la productividad y la competitividad de la economía.
También se suele mencionar, como factor adverso de la estabilidad presupuestaria, el incentivo que puede tener un gobierno para incumplir las reglas fiscales mediante el uso
de la contabilidad creativa, es decir, tratando de ocultar o de desviar del presupuesto determinados programas de gasto. El diseño de las reglas fiscales debe procurar que éstas
sean transparentes y difícilmente manipulables, así como incluir mecanismos que obliguen a su cumplimiento para minimizar este riesgo.
La Unión Europea (UE) impulsó la estabilidad presupuestaria como una de las herramientas elementales para la coordinación de los Estados miembros en materia de política fiscal, habida cuenta de la cesión de soberanía en política monetaria que estaba implícita en la construcción de la Unión Monetaria. Las reglas fiscales quedaron recogidas
en el Tratado de la Unión Europea de 1992 (Tratado de Maastricht) y, de forma más concreta y detallada, en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) de 1997. Dentro de la
Unión Económica y Monetaria (UEM), los países miembros han cedido su política monetaria y de tipo de cambio al Banco Central Europeo, por lo que ya no disponen de estos
instrumentos de estabilización macroeconómica. En consecuencia, queda la política fiscal como única herramienta disponible para tratar de compensar los posibles shocks asimétricos de demanda que se produzcan en las economías pertenecientes a la Unión Monetaria. Ello hace imprescindible el logro de una elevada coordinación de las políticas
61
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
fiscales, ya que existen fuertes interdependencias y las decisiones en materia fiscal de un
país afectan al resto de los socios de la Unión. De ahí la necesidad de las reglas fiscales
contenidas inicialmente en el Tratado de Maastricht y en el PEC, y que, en la actualidad,
están siendo objeto de debate y de nuevo diseño para su fortalecimiento.
El propio Tratado de Maastricht (1992) introdujo disposiciones en materia de disciplina presupuestaria, prohibiendo a los Estados miembros incurrir en déficits excesivos. Se
establecieron, como regla fiscal, los límites del 3% anual del PIB para el déficit público, y
del 60% del PIB para el volumen de la deuda pública viva en circulación. A iniciativa fundamentalmente alemana, se aprobó, en 1997, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento que
completaba lo dispuesto en el Tratado de 1992 reforzando y endureciendo los mecanismos de supervisión y sanción en caso de incumplimiento. Además, se incorporó el compromiso de tender, en el medio y largo plazo, a unas cuentas públicas en equilibrio o
superávit, al objeto de que los Estados contaran con mayor margen de maniobra en períodos recesivos, de forma que fuera posible seguir cumpliendo con el límite del 3% aún
después de la activación de los estabilizadores automáticos.
La aplicación del PEC descansaba en dos ejes: la supervisión multilateral y el procedimiento de déficit excesivo. En primer lugar, la supervisión multilateral se refiere al
mecanismo por el que es posible conocer la situación de cada Estado miembro. Cada país
viene obligado a presentar anualmente un programa de estabilidad que contenga los objetivos, a medio plazo, de sus haciendas públicas. En segundo lugar, cuando un Estado
supere los límites de déficit público se iniciará un procedimiento de déficit excesivo que
puede acarrear la imposición de sanciones económicas. No obstante, la aplicación práctica del PEC topó con dificultades, ya que fueron numerosos los casos de incumplimiento reiterado de los límites de déficit anual que no se vieron acompañados de las sanciones previstas. El PEC sufrió posteriores modificaciones, flexibilizando el objetivo al pasar
del concepto de déficit al de déficit estructural o poniendo más el acento en la sostenibilidad de la deuda pública a largo plazo en lugar de en el déficit anual.
La estabilidad presupuestaria fue formalmente introducida en España mediante la
Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, que modificó
sustancialmente la dinámica presupuestaria del conjunto de la Administración Pública
española, tanto a escala estatal como autonómica y local, al exigir que los presupuestos
anuales fueran elaborados y liquidados en una situación de, como mínimo, equilibrio o
déficit cero. Sin embargo, se admitía la posibilidad de que, eventualmente, se produjeran
déficits, como consecuencia de crisis económicas o fenómenos de carácter extraordinario,
por lo que se preveía que, en tal caso, la Administración incumplidora presentaría un
plan económico-financiero de reequilibrio que estableciera el calendario y las medidas
necesarias para retornar, a medio plazo, a una situación de equilibrio. Para la coordinación
62
Consolidación fiscal y dinamización de la economía
de las Comunidades Autónomas (CC.AA.) en el logro del objetivo de la estabilidad presupuestaria resulta clave el papel del Consejo de Política Fiscal y Financiera, donde se
acuerdan los objetivos de estabilidad y se establecen los mecanismos multilaterales de
vigilancia. Además, la autorización del Estado a las operaciones de crédito o emisión de
deuda de las CC.AA. queda supeditada al cumplimiento de la estabilidad presupuestaria como mecanismo de garantía.
La Ley 15/2006, de 26 de mayo, flexibilizó el principio de estabilidad presupuestaria anual, contemplando el cumplimiento del equilibrio presupuestario a lo largo del
ciclo económico. Para ello se diseñó un mecanismo que se iniciaba con el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria por parte del Gobierno de España, fijando
los objetivos presupuestarios de los diferentes niveles Central, Autonómico y Local de la
Administración Pública, contando con la opinión del Consejo de Política Fiscal y Financiera. Así, cuando el crecimiento real de la economía es inferior al potencial, las Comunidades Autónomas pueden incurrir en un déficit máximo del 0,75% del PIB. Con independencia de la posición cíclica, se permite a las CC.AA. financiar con deuda programas
de inversiones productivas siempre que no superen el 0,25% del PIB regional y que, además, sean financiados en no menos de un 30% con ahorro bruto. Como consecuencia de
los acuerdos que se han ido adoptando en las sucesivas cumbres europeas, en agosto de
2011 se reformó el artículo 135 de la Constitución española, introduciendo explícitamente el concepto de estabilidad presupuestaria y la prioridad absoluta del pago de la deuda
pública y sus intereses. Con ello se pretendió expresar el máximo compromiso de España
con la disciplina y la estabilidad presupuestaria.
En 2011 se introdujo, también, una nueva reforma en la legislación española de estabilidad presupuestaria encaminada a establecer un techo de gasto dinámico sobre los
Presupuestos, que se concreta en la regla de que el gasto no puede crecer por encima de
lo que lo haga el PIB nominal. Esta reforma es de aplicación a la Administración General
del Estado y a las Entidades Locales, aunque varias Comunidades Autónomas ya han legislado su propio techo de gasto o han anunciado su compromiso de hacerlo en breve
plazo, o están en trámite parlamentario, como es el caso de Aragón. Esta regla de gasto
refuerza el mecanismo de estabilidad presupuestaria, vinculando la evolución en el tiempo de los gastos con el desempeño de la economía, introduciendo incentivos a la eficiencia y a la priorización en la gestión del gasto público y reforzando la sostenibilidad en el
medio y en el largo plazo de las Administraciones Públicas (AA.PP.).
Por último, en enero de 2012, el Consejo de Ministros aprobó el anteproyecto de
Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas, que supone una nueva modificación de la legislación española en la
materia, cuyas principales novedades se resumen a continuación. El texto desarrolla el
63
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
artículo 135 de la Constitución, contemplando las exigencias derivadas de la normativa
de la UE y permitiendo, además, una adaptación continua y automática a la misma. Se
reconoce que la estabilidad y la sostenibilidad presupuestarias son claves para el crecimiento económico y la creación de empleo, por lo que se pretende que esta Ley Orgánica
sea la base jurídica y económica de la política presupuestaria del Gobierno. El texto del
anteproyecto cuenta con el compromiso de todas las Administraciones Públicas, ya que
las Comunidades Autónomas respaldaron las líneas básicas en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, y las Entidades Locales hicieron lo propio en la Comisión Nacional de
Administración Local.
Los elementos fundamentales de esta nueva Ley de Estabilidad Presupuestaria son
los siguientes:
1.
La deuda pública no podrá superar el 60% del PIB. Criterio de sostenibilidad presupuestaria.
2.
Todas las AA.PP. deberán presentar equilibrio o superávit computado en términos
SEC. Ninguna podrá incurrir en déficit estructural.
a.
Se podrá incurrir en un déficit estructural de hasta el 0,4% del PIB cuando se
trate de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo.
b.
Se podrá presentar déficit estructural en situaciones excepcionales derivadas
de catástrofes naturales, recesión económica o situación de emergencia extraordinaria. En este caso se exigirá un plan de reequilibrio.
3.
Para la fijación de los objetivos de estabilidad y deuda pública se tendrán en cuenta
las recomendaciones de la UE sobre el Programa de Estabilidad.
4.
Todas las AA.PP. deberán aprobar un techo de gasto consistente con el objetivo de
estabilidad y la regla de gasto.
5.
El gasto de las AA.PP. no podrá crecer por encima de la tasa de crecimiento nominal del PIB, de acuerdo con la normativa europea.
6.
Se establece la prioridad absoluta de atender los intereses y el vencimiento del principal de la deuda pública, frente a cualquier otro tipo de gasto, tal y como establece
la Constitución.
7.
El incumplimiento de los objetivos exigirá la presentación de un plan económicofinanciero que permita la corrección de la desviación en el plazo de un año.
8.
En caso de incumplimiento del plan, la Administración responsable deberá aprobar, de forma automática, una no disponibilidad de créditos de forma que se garantice el cumplimiento del objetivo establecido.
64
Consolidación fiscal y dinamización de la economía
9.
El cumplimiento de los objetivos se tendrá en cuenta para autorizar emisiones de
deuda, conceder subvenciones o suscribir convenios.
10.
Las sanciones que se impongan a España, en materia de estabilidad, serán asumidas por la Administración responsable. Además, se transponen los mecanismos coercitivos de la UE, de modo que, en caso de incumplimiento de un plan económicofinanciero, la Administración responsable deberá constituir un depósito retribuido
del 0,2% de su PIB nominal, que a los seis meses podrá convertirse en multa si el incumplimiento se reitera. A los nueve meses, el Ministerio de Hacienda podrá enviar
una delegación para valorar la situación económico-presupuestaria de la Administración incumplidora.
11.
Se refuerza el principio de transparencia, ya que cada Administración deberá establecer la equivalencia entre su presupuesto y la contabilidad nacional. Además se
amplía la información que se debe suministrar con objeto de mejorar la coordinación en la actividad económico-financiera de todas las AA.PP.
12.
Existirá un período transitorio hasta 2020, tal como establece la Constitución, durante el cual se determinará la senda de reducción de los desequilibrios presupuestarios hasta alcanzar el límite, en deuda pública, del 60% del PIB.
a.
Si el PIB real crece, la deuda pública debe ser reducida. Cuando el crecimiento
alcance el 2%, o se genere empleo neto en términos anuales, la ratio de deuda
deberá ser minorada anualmente como mínimo en 2 puntos del PIB.
b.
El déficit estructural del conjunto de las AA.PP. se deberá reducir un 0,8% del
PIB nacional en promedio anual.
13.
En 2015 y en 2018 se revisarán las sendas del déficit y de la deuda.
En este marco normativo, la consolidación fiscal es premisa incuestionable para el
Gobierno de Aragón y es el principio que ha inspirado nuestro Plan de Racionalización
del Gasto Público —pionero en España—, la reestructuración del sector público empresarial y la elaboración del Presupuesto de la Comunidad Autónoma para 2012, caracterizado por la prudencia en la estimación de ingresos y la optimización en la confección
de los programas de gasto. El Plan de Racionalización del Gasto Público, aprobado el pasado mes de septiembre, recoge un conjunto de 104 medidas que permitirán un ahorro
de 105 millones de euros a lo largo de la legislatura. Las acciones afectan a los gastos de
funcionamiento de las Administraciones Públicas aragonesas, así como a las ayudas y
subvenciones. Se trata de racionalizar partidas de gasto que aisladamente suponen importes reducidos pero que, en su conjunto, adquieren una dimensión relevante. El Plan
65
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
contempla su control, por parte de la Intervención General, al objeto de garantizar su estricto cumplimiento.
El plan de reestructuración del sector público empresarial aragonés fue también
aprobado en noviembre del pasado año. Su aplicación supondrá que las 103 empresas
participadas por el Gobierno de Aragón, directa o indirectamente, pasarán a ser un total
de 35. Se persigue, con ello, crear un modelo empresarial público centrado en una prestación adecuada de servicios de interés general, con un funcionamiento más eficaz y
obtener un mapa empresarial público más responsable y consecuente con el escenario
actual. Por otro lado, se ha presentado en las Cortes de Aragón un Proyecto de Ley de
Estabilidad Presupuestaria cuyos objetivos son, entre otros, la fijación de un techo de gasto
no financiero para los presupuestos de cada ejercicio, así como el establecimiento de límites al crecimiento del gasto vinculados al ciclo económico o la creación de un fondo de
contingencia para atender eventuales modificaciones presupuestarias. La existencia de
superávit obligará a consignar un fondo de reserva para la deuda destinado a la disminución del endeudamiento neto de la Comunidad Autónoma.
En cualquier caso, la estabilidad presupuestaria es una condición necesaria, aunque no suficiente, para la recuperación económica, por lo que también adquiere una importante relevancia la necesidad de impulsar un conjunto de medidas que dinamicen la
economía de cara a una salida de la situación actual, así como para el establecimiento de
los cimientos que permitan dar respuesta a los retos que se plantean a medio y a largo
plazo, y aprovechar las oportunidades que tenemos por delante. Así, en una coyuntura
de debilidad de ingresos públicos como la actual, el control del déficit tiene que recaer
principalmente en la vertiente del gasto. No obstante, una de las directrices de la Ley de
Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para 2012 es priorizar las políticas
públicas esenciales (sanidad, educación, servicios sociales, justicia, vivienda y empleo).
Por tanto, son el resto de las partidas presupuestarias las que, de forma más acusada,
deben regirse por la moderación a la que nos enfrentamos.
La previsión de ingresos tributarios se ha realizado de forma muy prudente y adaptada a la realidad económica actual, con un programa de incentivos fiscales al servicio de
la creación y del mantenimiento del empleo. El objetivo último es dinamizar la economía, lo cual, a su vez, permitirá, como consecuencia lógica, la creación de empleo. Por
tanto, las empresas se erigen como los agentes económicos con más protagonismo en este
escenario, mientras que el papel del sector público debe ser el de actuar como facilitador
de un entorno favorable para éstas. De forma muy genérica, se podría decir que la intervención del sector público en la actividad económica puede tener lugar o bien a través
del establecimiento de normas o regulaciones con un impacto mínimo sobre la hacienda pública, o bien mediante actuaciones que sí implican una actuación financiera más
66
Consolidación fiscal y dinamización de la economía
decidida. De este modo, a pesar de la situación de eficiencia presupuestaria en que nos
encontramos, y siempre dentro de lo que permite el marco competencial correspondiente a los gobiernos autonómicos, el objetivo no es otro que el de poner en marcha medidas que dinamicen la economía sin que ello implique el compromiso de elevadas cuantías de recursos monetarios.
Es fundamental mejorar la regulación a la que están sometidas las empresas, por un
lado, para simplificarla y, por otro, para establecer medidas que impulsen la inversión y
la competitividad del tejido productivo. Las obligaciones legales de las empresas les suponen importantes costes derivados tanto de su cumplimiento como de la adaptación a
las mismas. Sin embargo, éstas no solo no deberían constituir un obstáculo para la actividad empresarial sino, por el contrario, favorecerla; es decir, sería conveniente crear un
marco adecuado que facilite tanto la creación de empresas como su funcionamiento.
La Comisión Europea y algunos Estados miembros con más experiencia en la materia (el Reino Unido, Holanda…) han puesto en marcha numerosas iniciativas en este
sentido, dentro de lo que se denomina better regulation o «mejora regulatoria». Estas actuaciones están relacionadas con la reducción de las cargas administrativas, la simplificación de la normativa existente y la puesta en marcha del análisis de impacto regulatorio. Además de tratar de eliminar obstáculos a la actividad empresarial, también es
importante la puesta en marcha de medidas que la fomenten, pues, al fin y al cabo, las
empresas son el motor de crecimiento de una economía. Por ello se deben fomentar las
actividades emprendedoras, siendo éste uno de los tres ejes, o pilares básicos, en los que
basa su estrategia el Departamento de Economía y Empleo del Gobierno de Aragón, como
posteriormente se verá. Es más, en un contexto, como el actual, en el que los capitales se
mueven con gran rapidez y libertad, la calidad de la regulación es un elemento esencial
para el crecimiento económico, la actividad productiva, el empleo y el bienestar. Así, la
calidad de la regulación de un país o región es pieza fundamental para la atracción de
inversiones extranjeras, la toma de decisiones de inversión por parte del capital local (tales
como permanecer en la región o deslocalizarse), la productividad de las actividades y la
apertura de la economía.
Por otro lado, la teoría económica muestra que la inversión en infraestructuras productivas es un determinante fundamental del crecimiento. Es muy importante contar con
adecuadas infraestructuras de comunicaciones, de transporte y de suministros (energía,
agua, etc.), pues una red de infraestructuras bien desarrollada constituye un factor determinante en la decisión de instalar una empresa en determinado territorio. Además, las
infraestructuras clásicas de hoy (carreteras, ferrocarriles, aeropuertos, etc.) deben estar
acompañadas por las que guardan fuerte relación con las Tecnologías de la Información
y de la Comunicación. Una red de telecomunicaciones sólida y extensa permite que la
67
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
información fluya de forma rápida, lo que incrementa la eficiencia. Sin embargo, los mayores efectos sobre el crecimiento económico de la inversión en capital físico se dan en
las economías en desarrollo. En estos casos, cuando la dotación en infraestructuras ya ha
alcanzado elevados niveles, la nueva inversión comienza a mostrar rendimientos decrecientes. Por tanto, una vez alcanzado ese nivel, una explotación eficiente de infraestructuras, su diseño, su gestión y el modo en el que se utilizan adquiere gran relevancia, pues
al final es lo que determina su capacidad real para ser explotadas.
En la situación actual, en la que el país, en general, y la Comunidad Autónoma de
Aragón, en particular, ya disponen de un considerable nivel de infraestructuras, y dada
la situación de austeridad presupuestaria en la que nos encontramos, no es tiempo de
impulsar nuevas infraestructuras —dado el elevado coste de los recursos económicos que
ello implica— sino de mejorar la gestión de las que ya disponemos con el fin de incrementar su productividad. La capacidad de inversión pública es mínima, por lo que éste
no puede ser el elemento motor de la economía. Por otro lado, también debemos ser
conscientes de que, en la actualidad, las actividades de futuro son aquellas intensivas en
aspectos cualitativos frente a aquellas intensivas en capital físico.
Aragón y España ya no son territorios que puedan apoyar su desarrollo en los reducidos costes de instalación y en los bajos salarios, como en los años ochenta y primeros
noventa. La nueva fórmula de competitividad de nuestra economía radica en la calidad
de los bienes y servicios que produzcan nuestras empresas. Para ello es imprescindible
ser una economía basada en el conocimiento. En este sentido, se debe intensificar la incorporación de tecnologías e innovación a las empresas y de un capital humano altamente cualificado. En este último aspecto, se debe apostar también por una mayor profesionalidad en la gestión de las empresas, lo cual requiere de una formación de máxima
calidad, aplicada y de vanguardia. La teoría del crecimiento económico señala al capital
humano como uno de los factores determinantes de la productividad no solo como factor
de producción acumulable, que contribuye a la formación del producto, sino también
como vehículo transmisor del cambio técnico. La literatura muestra cómo el capital humano del que dispone una economía es un determinante fundamental del nivel de desarrollo, crecimiento económico y bienestar que la misma puede alcanzar.
También existe consenso, en el ámbito internacional, acerca de que la inversión en
I+D+i es un aspecto fundamental para fomentar el crecimiento a largo plazo de las economías, adquiriendo especial relevancia como potenciador de la productividad en las economías desarrolladas. Para la empresa, las acciones de innovación son esenciales, ya que
la inclusión de tecnología en sus estrategias de búsqueda de competitividad les permite
ofrecer productos de mayor valor añadido y ofrecerlos en condiciones más ventajosas a
partir de la reducción de sus costes de producción. En este sentido, la función de la
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Consolidación fiscal y dinamización de la economía
Administración debe materializarse en estimular el papel de las empresas de I+D+i, proporcionar el marco macroeconómico y jurídico adecuado que facilite la inversión en este
tipo de actividades y permita una mayor coordinación entre las tareas científico-tecnológicas de los sectores público y privado, y la creación de entidades instrumentales que dinamicen dicho marco.
Por otro lado, la situación actual de menor disponibilidad de recursos públicos —y
el sentido común— indica que es necesario pasar de una cultura de la subvención a otra
cultura de la responsabilidad y del préstamo. En el momento actual, en el que los ingresos
públicos han caído de forma acusada y en el que las necesidades de gasto aumentan, adquiere gran relevancia la necesidad de mejorar la eficiencia en las políticas de gasto público. Con este cambio de cultura se pretende que aquellas iniciativas que sean viables se mantengan, mientras que las que no lo sean desaparezcan, tal y como exige la lógica del mercado.
Finalmente, debe hacerse referencia a las tres palancas fundamentales para impulsar el crecimiento económico que el Departamento de Economía y Empleo establece como
sus ejes fundamentales de actuación y que, a su vez, tampoco requieren de elevadas sumas de recursos económicos.
En primer lugar, el apoyo a los emprendedores. Aunque al concepto «emprendedor»
tiene multitud de acepciones y matices, se relaciona generalmente con actitudes positivas, ya que simboliza a aquel que toma la iniciativa, impulsa la creación de una empresa
y supera las adversidades que ello implique. Los emprendedores, como nuevos empresarios, son personas que, por lo general, innovan, identifican y crean nuevas oportunidades de negocio. En este sentido, el Gobierno de Aragón, desde el Departamento de
Economía y Empleo, está elaborando un plan estratégico que contendrá un conjunto de
medidas, algunas ya existentes y otras nuevas, para impulsar este comportamiento emprendedor. Se está trabajando en un plan para reducir y acortar los plazos de los trámites
administrativos, fortalecer los cauces de asesoramiento y maximizar la eficiencia de las
ayudas económicas para la puesta en marcha de nuevas actividades. En lo que se refiere
a la financiación, se establecerán medidas para potenciar la financiación informal mediante la potenciación de la figura del Business Angel, por medio de microcréditos y de
convenios con entidades financieras.
El segundo de los ejes es la internacionalización. Aragón es una Comunidad Autónoma con una demostrada vocación exportadora (el año 2011 ha cerrado con un nivel de
exportaciones que ha superado la barrera psicológica de los 9.000 millones de euros, lo
que supone alrededor del 27% del PIB de la Comunidad Autónoma) y con un sector industrial cuya relevancia sobre el VAB total es superior al de la economía española (20,8%
del VAB, en Aragón, frente al 16,1%, en España, en 2010, según los datos de la Contabilidad Regional de España del INE, base 2008). La apertura del mercado al comercio
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El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
internacional permite ampliar la demanda potencial para las empresas, favorece la expansión de la producción y el aprovechamiento de las economías de escala. En definitiva, hace que las empresas sean más productivas. A su vez, el contacto con el extranjero
también permite un acceso más fácil a otras tecnologías y a otros tipos de conocimiento,
a la vez que enfrenta a las empresas a una competencia más fuerte y exigente, lo cual redunda en la necesidad de una mejora continua haciéndolas más competitivas. La internacionalización no se limita a la exportación. En el ámbito internacional se abren dos posibles vías de actuación, como son la proyección de las empresas instaladas en Aragón
hacia el exterior y la captación de inversión extranjera hacia Aragón.
Para conseguir esta proyección exterior, el Gobierno de Aragón está diseñando el
Canal Único de Internacionalización con un objetivo claro: la integración, la coordinación y el complemento de todas las actuaciones y servicios que prestan las diferentes
entidades públicas y privadas que actúan en materia de internacionalización (Cámaras
de Comercio, Confederaciones empresariales, ICEX…). El Canal Único debe funcionar
como un lugar virtual que redireccione las peticiones de las empresas hacia los diferentes agentes en función de sus necesidades de internacionalización. La segunda vía, la de
captación de la inversión extranjera hacia Aragón, se podría materializar con diferentes
fórmulas. No solo promoviendo las operaciones de inversión en empresas aragonesas
sino también promocionando los productos aragoneses (agrícolas e industriales) para
que figuren en primera línea de cara al suministro de materias primas para la industria
extranjera. Y, por supuesto, facilitando la instalación de empresas internacionales en el
territorio aragonés. En suma, coordinación, eficiencia y eficacia son los tres vectores que
vertebran la estrategia del Gobierno de Aragón en materia de internacionalización.
Y finalmente, el tercer eje es la competitividad. Éste es un concepto que admite múltiples acepciones, si bien la competitividad de una empresa, país región, etc., podría definirse, en términos generales, como la habilidad de ésta para mantener una posición destacada en uno o varios mercados que le permita un crecimiento y desarrollo económico
y social elevado y sostenido. Las políticas regionales destinadas a mejorar el grado de competitividad deben insistir, por tanto, en potenciar los factores determinantes de la misma,
entre los que juegan un papel importante todos los aspectos relacionados con la innovación
y con la cualificación y preparación del capital humano como principal intangible. En este
sentido, una de las actuaciones del Gobierno de Aragón es el conjunto de medidas recogidas en el nuevo Plan Estratégico del Inaem 2012-2015. Es fundamental incrementar la
productividad de los trabajadores y aumentar la empleabilidad de los desempleados. Se
debe revisar la oferta de formación para que se ajuste a las necesidades de las empresas
y a las oportunidades de empleo. No en vano, una de las causas del desempleo estructural es el desajuste entre la preparación de muchos desempleados y el perfil de los puestos
70
Consolidación fiscal y dinamización de la economía
de trabajo. Además, esta situación se ha agravado en la actualidad debido a la existencia
de un elevado nivel de desempleo entre personas con bajos niveles educativos y cuya experiencia laboral se limita a sectores incapaces de absorber a todos estos trabajadores en
los próximos años.
Los principales rasgos del nuevo Plan Estratégico del Inaem 2012-2015 son, en primer lugar, una revisión del funcionamiento interno del Instituto para lograr la máxima
eficiencia y eficacia de los servicios que presta. En segundo lugar, el cambio en el planteamiento de la proyección exterior del Inaem y un mayor acercamiento hacia las empresas. Éstas son las que tienen que crear empleo. Para ello hay que escuchar sus necesidades en materia de conocimiento y capacitación de sus trabajadores actuales y potenciales,
pues no tiene sentido que el contenido de los programas de formación capacite a las personas para trabajos que después nadie demanda. Y en tercer lugar, con un enfoque definido hacia los colectivos específicos de desempleados con mayores dificultades de inserción: personas en desempleo sin protección, jóvenes con déficit de formación, mayores
de 45 años en desempleo de larga duración y reconversión de desempleados de sectores
económicos en declive.
En definitiva, el gran reto para la economía aragonesa consiste en avanzar hacia un
nuevo modelo productivo. Esto no quiere decir que debamos cambiar completamente la
estructura productiva sectorial. Es necesario impulsar la creación de empresas en sectores emergentes (intensivos en tecnología, en conocimiento y en innovación), pero los sectores tradicionales también deben mantenerse tratando de incorporar estos aspectos cualitativos para ganar productividad. Las empresas de sectores tradicionales que incorporen
a sus procesos productivos tecnología, diseño e innovación podrán dar un salto en el valor
añadido que generan y consolidar, así, su posicionamiento (empresas de las ramas industriales del papel, la química, material del transporte, por ejemplo). Y también se mantendrán las empresas en sectores tradicionales que, a pesar de no disponer de demasiado
margen para incorporar tecnología o capital humano de alta cualificación, optimicen sus
modelos de negocio (un ejemplo podría ser el sector de la distribución comercial). Por
tanto, hay oportunidades también para empresas y emprendedores en sectores maduros.
Se trata de acertar en la adaptación de los modelos de negocio a la nueva realidad. En
consecuencia, el Gobierno de Aragón a través de una estrategia reflexionada, medida y
estudiada, sin margen para la improvisación y la «política de escaparate» que tan pocos
resultados ha ofrecido en los últimos años, está poniendo todos los medios a su alcance
—económicos, financieros y tributarios— como materia prima para alcanzar el objetivo
último que no es otro que el de la dinamización de la actividad económica para la recuperación del empleo.
71
IV.
Comunidad Autónoma de Madrid
LAS POLÍTICAS DE AUSTERIDAD Y AJUSTE
DE LA COMUNIDAD DE MADRID
D. Percival Manglano Albacar
Consejero de Economía y Hacienda
Comunidad Autónoma de Madrid
España está atravesando una prolongada crisis económica. Esta situación se debe,
en gran medida, a la ausencia de reformas por parte del Gobierno anterior y a los excesos
cometidos en los últimos años.
El nuevo Gobierno tiene la ingente tarea de adoptar reformas eficaces para facilitar
el crecimiento económico, estimular la creación de empleo, normalizar la financiación de
nuestras empresas y, en definitiva, para que España vuelva a generar confianza. Por ello,
además de las políticas de ajuste económico, son necesarias otras reformas estructurales
de calado que corresponde afrontar al Gobierno de la Nación. Del compromiso con las
primeras, la Comunidad de Madrid ha hecho bandera. Desde el año 2008 llevamos haciendo esfuerzos por ser austeros y equilibrar nuestras cuentas. En relación con las segundas, el Gobierno de la Nación tiene una agenda de reformas que, en su conjunto, son
las medidas que necesita nuestro país para su recuperación económica.
En los dos primeros meses, el Gobierno de España ha adoptado importantes medidas de calado: la primera ha sido asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas, con
la intención de aumentar la confianza en la economía española y hacer más fácil el acceso
a la financiación. Para ello, el Gobierno ha aprobado un anteproyecto de Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Las medidas de austeridad contenidas en
el mismo van dirigidas a reducir el gasto público para lograr el objetivo de déficit fijado
73
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
en la última reforma constitucional, en el horizonte temporal del año 2020, momento en
el cual el déficit estructural no podrá superar el 0,4% del PIB del conjunto de las Administraciones Públicas. La segunda medida adoptada tiene como finalidad garantizar la
viabilidad y la credibilidad de nuestro sistema financiero. Para normalizar la fluidez del
crédito a las empresas y a los particulares, se hace necesario despejar cualquier tipo de
duda sobre la solidez de las entidades financieras españolas. En tercer lugar, el Gobierno
ha aprobado una profunda reforma laboral, la más importante de la democracia, con el
fin de flexibilizar este mercado y mejorar la competitividad empresarial. Los 5,3 millones
de personas que quieren trabajar, y no pueden, justifican tal decisión. A estas reformas
seguirán otras, como son apoyar a los emprendedores, mejorar las condiciones del mercado interior y apostar por la innovación.
Pero si hay una Administración que ha adoptado reformas y medidas importantes
para hacer frente a la crisis, ésta ha sido la de la Comunidad de Madrid. Hemos cumplido con nuestro compromiso de ajuste dentro de nuestro discreto margen competencial
en las grandes políticas de gasto, las sociales. Los ajustes que ha llevado a cabo la Comunidad de Madrid han supuesto un ahorro de más de 2.200 millones de euros desde el año
2008. Un ahorro que obedece a una simple ecuación: ante menores ingresos, menores
gastos; es la lógica que aplica cualquier familia que pasa apuros económicos.
Para alcanzar ese objetivo se ha acometido, en primer lugar, una profunda reestructuración de la organización de la Administración de la Comunidad de Madrid. Para
adelgazar su estructura hemos suprimido siete Consejerías y más de 108 entidades públicas, instituciones y órganos colegiados o consultivos. Además, se han reducido las retribuciones de los altos cargos y del personal directivo, y se ha contenido el crecimiento
de la plantilla presupuestaria. De hecho, en el año 2012 decrece más de medio punto respecto del ejercicio anterior, lo que representa 811 puestos menos. Por tercer año consecutivo, la plantilla sufre una disminución, que, en el cómputo global de este periodo, han
supuesto 1.887 puestos menos y, en términos porcentuales, -1,2 puntos.
Se han suprimido, también, los gastos de representación y revisado a la baja los gastos en subvenciones corrientes y de capital, publicaciones, divulgación y material de oficina, entre otros. También ha sido significativa la reducción de la flota y la gama de vehículos oficiales, que ha permitido reducir el gasto en un 34%. Asimismo, hemos cumplido
nuestros compromisos de reordenación y racionalización del sector público empresarial,
así como de reducción de este gasto. Para este año el ajuste presupuestario, en este capítulo, es del 13%, lo que no ha sido óbice para que la política sanitaria y los hospitales públicos incluidos incrementen su presupuesto un 8,5%.
Debemos destacar que el peso del sector público en la economía de la Comunidad
de Madrid supone la mitad que el de una economía similar, en su peso, sobre el PIB
74
Las políticas de austeridad y ajuste de la Comunidad de Madrid
nacional, como es Cataluña, que casi duplica sus recursos presupuestarios. Nuestro objetivo fundamental ha sido eliminar gastos prescindibles para mantener los imprescindibles. Y todo ello sin afectar al gasto social en nuestra región. La prueba de esto es que, en
los Presupuestos para el año 2012, casi 9 de cada 10 euros se destinan a gasto social. Además, hay que recordar que el 95% del incremento presupuestario realizado por el Gobierno de Esperanza Aguirre, desde 2003, ha ido destinado a financiar gasto social. Gracias a esta política de austeridad y de contención del gasto público, la Comunidad de
Madrid es la que menos deuda tiene de España. Según los datos publicados por el Banco
de España, correspondientes al tercer trimestre de 2011, la deuda de nuestra región se
sitúa en el 7,9% de su PIB, dos veces y media menor que la de Cataluña.
En relación con lo anterior, es importante destacar que, de toda la deuda de las Administraciones Públicas españolas, el Estado es responsable del 76% del total. Sin embargo, las Comunidades Autónomas se hacen cargo de las competencias que implican más
gasto, como son la sanidad, la educación y los servicios sociales. Por ello, el esfuerzo que
realizan las Comunidades Autónomas debe ser complementado con medidas de ámbito
estatal que les permitan reducir gasto. Esta fue la idea más destacada que la Comunidad
de Madrid defendió en el último Pleno del Consejo de Política Fiscal y Financiera celebrado el pasado 17 de enero en Madrid.
En relación con los planteamientos del mencionado Consejo de Política Fiscal y Financiera, la posición de la Comunidad de Madrid fue la siguiente: en primer lugar, reafirmar nuestro compromiso con el objetivo de estabilidad presupuestaria. La Comunidad de Madrid ha tenido un déficit del 1,13%, el más bajo de todas las regiones. También
hay que decir que estos datos son provisionales y que los definitivos, para el año 2011, se
harán públicos después del verano. En segundo lugar, insistimos en la necesidad de que
la futura Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera sea de obligado
cumplimiento para todos, de forma clara y sin excepciones. De otro modo, las excepciones de unos supondrán el esfuerzo adicional de otros. Finalmente, propusimos los cambios necesarios en la normativa básica estatal que impone obligaciones de gasto estructural a las Comunidades Autónomas. Estas modificaciones permitirían reducir el gasto
derivado de las competencias transferidas.
Para reducir el gasto público es esencial que el Gobierno de la Nación afronte la modificación de la normativa básica estatal relativa a las competencias reservadas a las Comunidades Autónomas en materia de sanidad, de educación y de servicios sociales. Se
trata de una reforma necesaria para lograr, por un lado, una estabilidad presupuestaria
de las Comunidades Autónomas perdurable en el tiempo; y, por otro, disminuir el gasto
y contribuir a cumplir con el objetivo de consolidación fiscal comprometido a escala estatal. Un ejemplo claro en este sentido ha sido la aprobación de los tres Reales Decretos-leyes
75
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
referentes al gasto farmacéutico que tenían como objetivo reducir el precio de los medicamentos, establecer la prescripción por principio activo de forma generalizada y adecuar el contenido de los envases de los medicamentos a la duración del tratamiento.
Esta reforma ha provocado un ahorro notable en el gasto farmacéutico con una disminución del 3% en los créditos consignados en los Presupuestos de la Comunidad de
Madrid destinados a productos farmacéuticos, lo que supondrá un ahorro, para 2012, de
más de 13,5 millones de euros. Medidas como la anteriormente descrita, han ayudado a
controlar y a racionalizar el gasto sanitario para así poder mantener las prestaciones sanitarias en las condiciones de universalidad, calidad y equidad exigibles. Podríamos citar,
también, la revisión de determinados costes en la educación no obligatoria o la reimplantación de las tasas judiciales. Para ello, quizás habría que estudiar que la renta sea un criterio a la hora de acceder a determinados servicios que vienen prestando las Administraciones Públicas.
El compromiso de nuestro Gobierno con la austeridad ha sido patente desde siempre. Nuestra Comunidad ha ido un paso por delante del resto en materia de ajustes, porque creemos en el equilibrio de las cuentas públicas. Tener unas cuentas equilibradas y
desarrollar políticas económicas basadas en apoyar la actividad económica de las empresas nos ha llevado a crecer el 1,4% el año pasado, el doble que España en su conjunto.
Somos la primera economía de España, con el 20% del PIB total. Además, la Comunidad
de Madrid presenta 4,4 puntos menos de tasa de paro que la media española.
En el último año nuestra región ha recibido cerca del 90% del total de las inversiones extranjeras llegadas a España y hemos concentrado la creación de casi 1 de cada 4
nuevas empresas sobre el total nacional, lo que ha supuesto un incremento del 3,7%. Esta
posición de liderazgo nos sitúa también a la cabeza, en PIB per cápita, de España, con
32.616 euros, un 43% superior a la media de España. Estos resultados demuestran que la
Comunidad de Madrid es la región que mejor resiste la crisis económica.
Es importante señalar que la economía española, muy probablemente, volverá a
entrar en recesión y, por tanto, afectará a la economía madrileña. Este cambio de tendencia también tendrá efectos presupuestarios en nuestra región. Con menos actividad,
disminuyen los ingresos para las Administraciones Públicas y, por tanto, es más difícil
cuadrar las cuentas. La Comunidad de Madrid seguirá en la línea de reducir gasto innecesario sin que afecte a los gastos esenciales como son la sanidad, la educación o los
servicios sociales. En los tiempos que corren urge que el Gobierno de España adopte, además de las medidas de ajuste, las reformas estructurales necesarias para que la economía
española vuelva a crecer y a generar empleo.
76
V.
UNA VISIÓN GENERAL
DE LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
D. Manuel Sánchez Fernández
Economista del Instituto de Estudios Económicos
1.
Introducción1
El sistema político de nuestro país ha condicionado, en gran medida, los sucesivos
sistemas de financiación autonómica. En primer lugar, porque la descentralización del
Estado, plasmada en el Estado de las Autonomías, ha tenido un origen político. En segundo lugar, porque los sucesivos modelos de financiación se han visto influenciados
también por la propia realidad política de España, pues muchas han sido las veces en las
que el Gobierno central ha tenido que hacer cesiones a ciertas Comunidades Autónomas
cuando ha necesitado a un determinado partido político regional para lograr sacar
adelante su programa de Gobierno. Y cada vez son mayores estas exigencias, acentuadas por la crisis económica. En tercer lugar, porque las Comunidades Autónomas suelen
exigir, cada vez más a menudo, la revisión del sistema establecido en aras de solicitar
más recursos sin una contrapartida clara, a la vez que reclaman recaudar más impuestos, junto con una mayor capacidad normativa. Y, por último, a pesar de que el modelo
anterior —vigente desde el año 2002 hasta el 2010— se determinó que fuera permanente, el sistema sigue, en la práctica, en continua revisión. Parece claro que, habiéndose
primado el criterio político sobre el económico, se han producido, y se producirán, ineficiencias que afectan al conjunto del Estado.
1 En todo el texto, cuando se alude a Comunidades Autónomas se refiere a las de régimen común excluyendo
a Navarra y al País Vasco (régimen foral).
77
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
Los principios rectores del sistema de financiación recogidos en nuestra Constitución están basados en los conceptos de igualdad y de autonomía. Igualdad en el sentido de que todos los ciudadanos de un país, a igualdad de obligaciones fiscales, deben
tener derecho a similares niveles de provisión de bienes y servicios públicos, independientemente de su lugar de residencia. Esto es importante porque las Comunidades Autónomas son, en la práctica, las gestoras del Estado del Bienestar. Y, aunque parezca lo
contrario, hasta la fecha esto se ha venido cumpliendo razonablemente bien; es decir, el
actual modelo de financiación es bastante equitativo y garantiza que, a igual nivel de
impuestos, los recursos por habitante no difieran demasiado, aunque es cierto que no se
cumple totalmente. Esto ha producido históricamente diferencias difíciles de aceptar para
ciertas Comunidades, más ricas, que han podido tener menos recursos per cápita que las
más pobres, al tener éstas últimas necesidades de gasto superiores, aunque este hecho
que se ha ido corrigiendo en las sucesivas reformas. Mediante el principio de autonomía,
nuestro ordenamiento garantiza que las Comunidades Autónomas dispongan de los mecanismos necesarios para que adapten su oferta de bienes y servicios públicos a las necesidades de su población. Este es un aspecto de gran trascendencia desde el momento en
que todo parece indicar que los gastos de las Comunidades van a tender a aumentar en
mayor proporción que las del Estado, a medida que envejezca la población y estas asuman más tareas relativas al Estado del Bienestar. Un aspecto negativo que se debe tener
en cuenta es que, en cada modelo, en términos de financiación, debe mantenerse el statu
quo anterior; esto significa que cada Comunidad debe disponer, al menos, de los recursos que tenía previamente. Esto supone un sesgo importante porque esta cifra no coincide con la que resultaría de aplicar la fórmula de reparto del sistema en función de las
necesidades de gasto estimadas de cada Comunidad. Así, cada nuevo sistema no es más
que un mecanismo políticamente aceptable para todos los intervinientes que no deja de
ser una actualización del sistema precedente.
Finalmente, es ineludible hacer un pequeño comentario sobre el polémico concepto
de «las balanzas fiscales» que se pueden definir como la diferencia entre lo que el Gobierno central gasta en beneficio de los residentes en una Comunidad y la parte que el
Gobierno central recibe de esa Comunidad mediante los impuestos pagados por los residentes. Es importante quitar relevancia a este concepto desde el momento en que lo
verdaderamente importante no deben ser los territorios sino las personas; es decir, que
todos los residentes de un país, independientemente de donde vivan, cuando pagan los
mismos impuestos deben tener acceso a las mismas prestaciones. Por tanto, las políticas
públicas han de diseñarse para igualar los niveles de vida de las personas no de las regiones. Además, su aplicación presenta dos problemas adicionales: uno es la gran arbitrariedad a la hora de medirlas, ya que existen dificultades para imputar ingresos y gastos
78
Una visión general de la financiación autonómica
a las Comunidades o, si hay beneficiarios de varias regiones, a cúal imputársela; el otro
es que tampoco mide la ganancia o pérdida que significa pertenecer a un país. Una Comunidad Autónoma, con una balanza fiscal muy negativa, puede tener una ganancia considerable por pertenecer a España debido a que, en otras regiones, se compran sus productos, o recibe población que, de otra forma, no hubiera ido.
2.
Los criterios rectores de cualquier sistema de financiación regional
y su constatación en el caso español
Uno de los aspectos más importantes, y que, por desgracia, en nuestro país no se ha
cumplido, es que el sistema de financiación debe ser estable, garantizando que los aspectos esenciales del sistema no se vayan a modificar, ya que, en caso contrario, existen
incentivos negativos: si una Comunidad sabe que, si se dan determinadas circunstancias
que pueden ser políticas o económicas, sus exigencias de más recursos tendrán éxito, utilizará este mecanismo para obtenerlos. Este hecho se agrava como consecuencia de que
los ingresos de las Comunidades son muchos más sensibles al ciclo económico que los
gastos. Por esta razón, el sistema se ha ido modificando, a menudo, desde que se instauró el Estado de las Autonomías. Al final, todo gira en torno a la credibilidad del Gobierno central. Si el gobierno de una Comunidad Autónoma sabe que aquél no le dará más
recursos y acepta la justicia distributiva vigente entonces, tal Comunidad Autónoma será
más responsable. Esto significa que algunos aspectos del modelo se podrían cambiar, pero
los aspectos esenciales, como son los recursos totales o la justicia distributiva, deben permanecer. El incumplimiento de este principio provoca que cada vez se inyecten más
recursos al sistema con cada reforma sin una contrapartida clara, con la posibilidad de
aumentar ineficientemente el gasto público.
Se ha mencionado anteriormente que debe ser un principio fundamental que todos
los individuos de un país tengan, al menos, la posibilidad de acceder a los mismos servicios públicos si pagan los mismos impuestos. Esto no debe entenderse como la uniformidad total de los servicios públicos entre regiones, pues anularía el principio de autonomía, sino como una garantía de igualdad de recursos por unidad de necesidad, sin
perjuicio de que alguna Comunidad pueda variar el gasto autonómico por habitante
siempre que esa desviación se financie con los recursos propios de dicha Comunidad. En
otras palabras, una mayor oferta de servicios públicos en una determinada Comunidad,
mientras se compense con un mayor tipo impositivo (por cada nivel de renta), no rompe
la igualdad. El principio de igualdad debe extenderse a todos los servicios públicos que
prestan las Regiones. Sin embargo, la reforma de 2009 sienta un peligroso precedente, ya
79
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
que instaura explícitamente una nivelación parcial, y, por lo tanto, se renuncia al objetivo
de igualar la capacidad de prestación de todos los servicios en las distintas Comunidades. Así, y a diferencia del sistema anterior, las Comunidades pueden disfrutar del
25% de los ingresos tributarios que les corresponden y, por tanto, esa cantidad no está
sometida a nivelación.
Otro aspecto problemático, desde el punto de vista de la igualdad, es que el Fondo
de Garantía (que es una cesta común y que se reparte en función de las necesidades de
gasto de cada Comunidad integradas por el 75% restante de los ingresos tributarios de
las Comunidades) distingue los gastos considerados fundamentales (sanidad, educación
y servicios sociales) para los que sí habría una igualación total, mientras que, para el
resto, solo debe regir un criterio de suficiencia. En el fondo, no tiene sentido diferenciar
por tipos de gasto, desde el momento en que se acepta que todos debemos recibir las
mismas prestaciones si pagamos los mismos impuestos, y carece de sentido incluir a la
sanidad dentro de los aspectos fundamentales pero no a las infraestructuras, por ejemplo. Con todo, el cumplimiento de lo anterior está muy condicionado por el propio funcionamiento del sistema, como se explicará más adelante, y a efectos prácticos seguirá
habiendo un criterio de nivelación total. Asimismo, para mantener este principio deben
actualizarse los criterios seguidos para repartir los fondos destinados a las Comunidades, de modo que las Regiones con menos recursos tengan que aumentar sus impuestos más que las ricas, rompiendo la igualdad. Esto ya se contempla en la última reforma,
aunque su aplicación práctica es limitada.
Asimismo, el sistema debe guiarse por un criterio de corresponsabilidad fiscal, en
el sentido de que sean los gobiernos autonómicos los responsables de recaudar lo necesario para financiar su gasto. Es decir, que si, a grandes rasgos, la financiación de una
Comunidad Autónoma depende de los impuestos que se recaudan y gestionan en su
territorio o de las transferencias que recibe del Estado, debería predominar la primera
opción sobre la segunda. Así, las Comunidades tendrán la responsabilidad, ante el ciudadano, de obtener los ingresos necesarios para financiar el gasto. La gran ventaja de la
corresponsabilidad fiscal es que evita que las Autonomías expandan el gasto muy por
encima de sus posibilidades y demanden continuamente más recursos al Gobierno central. Pero este principio no siempre se cumple en España, ya que el grado de descentralización es mayor por el lado del gasto, pues son las Comunidades las que gestionan todo
lo relacionado con el Estado del Bienestar, que del lado de los ingresos porque los ingresos de estas dependen bastante poco de los tributos que recaudan o gestionan, lo que
implica que las Comunidades Autónomas tengan más incentivos para gastar más de lo
necesario sabiendo que el Estado aportará recursos ante la perspectiva de que se produzcan impopulares recortes de servicios. Tal es el caso de los más de 11.000 millones de euros
80
Una visión general de la financiación autonómica
de la última reforma. También pueden conseguir financiación extra por la vía política si
el Gobierno central necesita de los apoyos de partidos regionalistas, o directamente puede
ceder a las presiones de los gobiernos autónomos.
Las Regiones deben regirse por un principio de autonomía y apoyarse en impuestos visibles para los contribuyentes. Entendiendo por autonomía el que tengan una amplia libertad para determinar la composición de la cesta de bienes y servicios que ofrecen
a sus ciudadanos, respetando siempre unos estándares mínimos. Así, deben contar con
mecanismos suficientes para que cualquier gasto marginal realizado en una Comunidad
por encima del nivel garantizado de referencia sea sufragado por los residentes de dicha
Comunidad (y que estos sepan que lo hacen). En otras palabras, las Comunidades deben
tener la capacidad fiscal suficiente para aumentar o reducir los impuestos que recaen
sobre sus ciudadanos, permitiéndoles poder incrementar o disminuir la provisión regional de prestaciones, a la vez que pueden disponer de los tributos (o de mecanismos para
modificar los ya existentes) que les produzcan los recursos adicionales que puedan necesitar en un momento determinado. Desde este punto vista, si los recursos que reciben las
Comunidades dependen más de impuestos en los que tengan capacidad normativa para
modificar tipos, tramos, exenciones, etc., ello les permitirá modular más al alza, o a la
baja, sus ingresos.
En la última reforma se aumentaron los porcentajes de cesión de los impuestos compartidos (IVA, IRPF y Especiales), lo que es una buena medida para elevar la corresponsabilidad fiscal y la autonomía, pues la financiación de estas dependerá, en mayor medida, de los impuestos y no tanto de las transferencias del Estado, a la vez que disponen de
más mecanismos para modular al alza o a la baja los impuestos. Prueba de esto último es
que ahora, por ejemplo, las Comunidades pueden modificar el mínimo exento del IRPF.
Sin embargo, por esta vía no se obtendrán muchos más recursos, al depender estos de la
financiación asignada (en función de las necesidades de gasto y del statu quo). Y como,
obviamente, cualquier aumento en la cesión no implica que esta cambie, al final el Estado
compensará el hecho de que obtienen más por la vía de los impuestos con menos transferencias, hasta cubrir las necesidades totales. En definitiva, el aumento de los porcentajes de
cesión es una buena medida para aumentar la corresponsabilidad —aunque esto se distorsione con el hecho de inyectar más recursos sin contrapartida— pero no para incrementar
significativamente los recursos totales del sistema, y tampoco es una manera de frenar las
continuas exigencias de más recursos por parte de las Comunidades Autónomas.
Que los impuestos sean visibles significa que los contribuyentes conocen qué impuestos (o qué porcentaje de ellos) van a las Comunidades Autónomas y cuáles al Gobierno
central. Es decir, la transparencia del sistema aumenta cuando saben cuánto les cuesta cada
nivel de Gobierno. Así, los contribuyentes pueden evaluar lo que les cuesta el gobierno
81
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
regional. Aunque la última reforma tiene avances positivos, aún hay mucho que hacer a
este aspecto. En nuestro país existe una gran opacidad en las cuentas de las Administraciones Públicas territoriales, pues la información disponible sobre la actividad de las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales es escasa, y una parte importante de
su actividad la llevan a cabo entes y sociedades que cuentan con presupuestos separados.
Sin duda, este es un gran caldo de cultivo para aumentos ineficientes del gasto. Una mayor
transparencia fiscal estimularía una gestión presupuestaria más eficiente.
En cuanto a la descentralización de la gestión de la Administración Tributaria posiblemente no sería recomendable seguir incrementándola hacia las Comunidades Autónomas, ya que podría darse la paradoja de que el fraude aumentara por la mayor descoordinación entre regiones, lo que facilitaría la ocultación de rentas generadas en una
Comunidad en la que no se tributaran, independientemente de que, además, aumentaría la presión fiscal indirecta ante el hecho de que el contribuyente tuviera que presentar
declaraciones en todas aquellas agencias tributarias en las que ejerciera actividades económicas. Otro motivo que desaconsejaría tal medida vendría motivado por las distintas
interpretaciones de las leyes, o porque la inspección o la gestión fueran diferentes. Complicar todavía más la Administración Tributaria en España, donde el fraude fiscal es elevado y la predisposición a pagar impuestos es muy baja, resulta poco recomendable. Solo
se podría evitar con la existencia de una coordinación óptima entre Comunidades Autónomas, algo bastante difícil de conseguir al no haber mecanismos efectivos.
3.
Los pilares de la financiación autonómica
El sistema de financiación de las Comunidades Autónomas determina la cuantía de
los recursos que las Comunidades Autónomas gestionan mediante impuestos o transferencias. España tiene la particularidad de que su sistema de financiación es asimétrico, al
existir dos Comunidades Autónomas con un sistema foral (el País Vasco y Navarra), mientras que las demás están regidas por el sistema de régimen común. La velocidad en la
asunción de competencias ha sido muy dispar, aunque estas diferencias se han reducido
a medida que las Comunidades Autónomas han ido asumiendo más competencias, sobre
todo en sanidad y en educación.
Muy resumidamente, el sistema de financiación de régimen común sigue el siguiente esquema. Primero se calcula, en un año base, la financiación necesaria para cada una
de las 15 Comunidades de régimen común. La forma concreta de determinar dicha necesidad ha ido cambiando en cada modelo y actualmente se utilizan una serie de variables
ponderadas que dan lugar a lo que se conoce como población ajustada. Los recursos que
82
Una visión general de la financiación autonómica
se obtienen para financiar dichas necesidades vendrán de los impuestos total y parcialmente cedidos y de las tasas afectas a los servicios transferidos, además de las transferencias del Estado a través de distintos fondos (en el caso del Fondo de Garantía, la mayor
parte de su cuantía la aportan las Comunidades, mientras que otros fondos los engrosan
solamente fondos del Estado). Hay que dejar claro que la transferencia que se recibe del
Estado es igual a la parte de la necesidad de gasto no cubierta con los recursos de las Comunidades Autónomas, sean de los propios tributos o de la cesta común.2 Es, por tanto,
un sistema complejo cuyos resultados serán fruto de la interacción de numerosos fondos
que se reparten con criterios muy diversos y de una restricción inicial que tiende a preservar el statu quo, y que condiciona los resultados del sistema.
El modelo de financiación autonómica se sustenta en tres pilares: en primer lugar,
los impuestos cuya cuantía está cedida totalmente a las Autonomías y sobre los que tienen capacidad plena. Aun así, tienen el menor peso en los recursos totales de estas.
Incluye el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, Actos Jurídicos Documentados,
Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, Impuesto sobre el Patrimonio, tributos sobre
el juego y las tasas asociadas a las competencias transferidas. Estos impuestos son recaudados y administrados por las Autonomías, están directamente ligados a los vaivenes del
ciclo económico y su estimación suele ser poco fiable.
La segunda fuente de financiación son los impuestos compartidos entre las Comunidades Autónomas y la Administración central, que suponen la mayor parte de los
ingresos de las primeras. Aun estando parcialmente cedidos, son recaudados por el Estado que luego transfiere una parte a las Comunidades Autónomas. Consiste en el 50%
del IRPF, el 50% del IVA y el 58% de algunos Impuestos Especiales (en el caso del Impuestos sobre Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos, también llamado céntimo sanitario, el Impuesto sobre la Electricidad y el Impuesto de Matriculación están
cedidos al 100%). En el caso del IRPF, Determinados Hidrocarburos y Transportes, las
Comunidades tienen limitada su capacidad normativa. Estos impuestos, salvo los Especiales, son menos sensibles al ciclo económico. Además, el Estado suele transferir a cuenta del año cantidades en función de sus estimaciones, por lo que la cantidad presupuestada y recibida es igual, y hasta dos años después las diferencias no son liquidadas. Esto,
en períodos de crisis, en los que se tiende a sobrevalorar los ingresos, suele provocar incrementos importantes del gasto público y graves problemas dos años después, cuando
las diferencias deben ser liquidadas (de hecho, el Gobierno central ya ha tenido que aplazar cantidades que las Comunidades deben devolverle).
2 De ahí que, como se afirmó en el punto anterior, el aumento de la cesión no debería implicar que las CC.AA.
vayan a tener más recursos (aunque sí lo hace marginalmente). Con todo, sí actúa para que sean más corresponsables.
83
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
Por último, se encuentran los fondos que transfiere el Estado central a las Autonomías. El más importante, y además creado en el nuevo modelo de financiación, es el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales, que permite asegurar una financiación equivalente sobre la base de lo que se denomina población ajustada a todas las
Comunidades Autónomas para la financiación de la sanidad, la educación y los servicios
sociales. La mayor parte de este Fondo lo aportan las Comunidades Autónomas, con lo
cual puede tener saldo positivo o negativo para una Comunidad u otra. Por otro lado, estas
cuentan con el Fondo de Suficiencia Global, que asegura la cobertura total de las necesidades globales de financiación. Este fondo ya existía en el anterior sistema. El saldo, al igual
que el Fondo precedente, puede ser positivo o negativo. Por último, existen los llamados
Fondos de Convergencia, que, a su vez, incluyen el Fondo de Competitividad, cuyo objetivo es reducir las diferencias en los recursos per cápita entre regiones e incentivar la autonomía y la capacidad fiscal, y el Fondo de Cooperación, cuyos recursos se distribuyen entre
las Comunidades Autónomas que tengan menor renta per cápita o que registren una dinámica poblacional negativa. Su objetivo final es lograr que las Comunidades Autónomas
menos desarrolladas puedan converger con las más dinámicas. Estos fondos se reciben en
función del sistema de entregas a cuenta de acuerdo con los Presupuestos Generales del
Estado, salvo los de Convergencia, que se ingresan directamente con la liquidación.
En el Cuadro 1 puede verse la financiación objetiva de las Comunidades Autónomas por competencias homogéneas, es decir, atendiendo solo a los recursos destinados a
financiar un nivel común y uniforme en el tiempo de competencias que incluye la gestión
de la sanidad y de la educación pero no algunas competencias singulares. Desde el punto
de vista de la corresponsabilidad y de la autonomía, sería más positivo que los recursos
de estas dependieran, en mayor medida, de tributos cedidos y con capacidad normativa,
y menos de las transferencias del Estado. Como se observa en el Cuadro 1 las transferencias del Estado disminuyen con el nuevo sistema, mientras que aumentan los ingresos por tributos con capacidad normativa, lo que es positivo. Sin embargo, parte de esta
ganancia se distorsiona porque el nuevo sistema inyecta recursos de más 11.000 millones
de euros sin contrapartida clara. Desde el punto de vista de la igualdad, la existencia de
los Fondos de Suficiencia y de Convergencia es problemática porque su función, más que
cualquier otra, es hacer ajustes menores y mantener el statu quo, para que todas las Comunidades reciban, al menos, lo que ya disponían anteriormente.
Como se ha indicado anteriormente, el statu quo significa que cada Comunidad
debe disponer, al menos, de los recursos con que contaba previamente. Al final, esto
supone una disfunción importante porque esta cifra no coincide con la que resultaría de
aplicar la fórmula de reparto del sistema en función de las necesidades de gasto estimadas de cada Comunidad, es decir, los gastos estimados pueden ser mayores o menores
84
Una visión general de la financiación autonómica
CUADRO 1
FINANCIACIÓN EFECTIVA POR COMPETENCIAS HOMOGÉNEAS
(2009 SISTEMA ANTERIOR1, 2009 NUEVO SISTEMA; EN MILLONES DE EUROS)
2009,
sistema anterior
2009,
nuevo sistema
Ingresos homogeneizados por tributos cedidos tradicionales
12.844
12.844
Ingresos por tributos cedidos con capacidad normativa2
26.711
37.713
Ingresos por tributos cedidos sin capacidad normativa3
20.249
28.538
Transferencias del Estado a competencias homogéneas
21.503
11.357
Total
81.307
90.452
Conceptos
1
Es el resultado de lo que ofrecería el sistema anterior de proyectarse al 2009.
Provienen del IRPF (sin ejercicio de capacidad normativa), Impuesto de Matriculación e Impuesto sobre la Venta
Minorista de Hidrocarburos (sin capacidad normativa).
3 Provienen del IVA, de los Impuestos Especiales de Fabricación y del Impuesto sobre el Consumo de Electricidad.
Fuente: Ángel de la Fuente (2009): «La evolución de la financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común,
1999-2009».
2
que los recursos que suponen el statu quo, ya que la dinámica del sistema anterior podía
dar lugar a esta situación. Así, cada nuevo sistema no es más que un mecanismo políticamente aceptable para todos los intervinientes, cuyo resultado no debe alejarse demasiado de lo que cada Comunidad recibía previamente, y donde los problemas de falta de
recursos, si los gastos estimados según la fórmula de reparto en el momento de la puesta en marcha del nuevo sistema son mayores que el statu quo inicial (y viceversa), se
contagian a cada sucesivo modelo y cuya solución pasa porque el Estado debe inyectar
cada vez más recursos en cada reforma. En otras palabras, la nueva ley de financiación
regional parte de una restricción inicial que preserva la situación anterior, con lo que el
nuevo modelo no deja de ser una actualización del sistema precedente.
4.
El funcionamiento del sistema de financiación de 20093
En teoría, los recursos que recibe una determinada Comunidad Autónoma de régi-
men común atienden a la fórmula indicada en (1), pero, como se explicará más adelante,
el resultado final dista mucho de ser este, ya que el modelo se distorsiona debido a la
3 Este capítulo sigue la metodología y las conclusiones de Ángel de la Fuente. Véase: Ángel de la Fuente (2011):
«El nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común: un análisis crítico y datos homogéneos para 2009», UFAE and IAE Working Papers 884.11, Unitat de Fonaments de l’Anàlisi Econòmica (UAB) and
Institut d’Anàlisi Econòmica (CSIC), revisado el 18 de noviembre de 2011.
85
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
restricción que introduce la premisa de conservación del statu quo y de la interacción del
Fondo de Suficiencia.
(1) Fit = ITRit – 0,75 * ITNit + FGit + FSit + FCONVit
Donde:
—
Fit es la financiación total de la Comunidad Autónoma i en el período t.
—
ITRit son los ingresos tributarios reales de la Comunidad Autónoma i en el período t.
—
ITNit son los ingresos tributarios normativos de la Comunidad Autónoma i en el período t.
—
FGit es la parte del Fondo de Garantía que recibe la Comunidad Autónoma i en el
período t.
—
FSit es la parte del Fondo de Suficiencia que recibe la Comunidad Autónoma i en el
período t.
—
FCONVit es la parte de los Fondos de Convergencia que recibe la Comunidad Autónoma i en el período t.
En un primer estadio, el modelo cuantifica cuál es la recaudación normativa o teóri-
ca de las Comunidades Autónomas, intentando aproximar lo que cada una habría recaudado si todas ellas aplicasen las mismas escalas impositivas y fuesen igual de eficientes en
la gestión de los tributos que recaudan directamente. Por tanto, esta magnitud será diferente a la recaudación real en el momento en el que alguna Comunidad Autónoma, siempre que tenga competencias para ello, modifique sus tributos o mejore (o empeore) la gestión de los mismos. En los tributos parcialmente cedidos, la recaudación normativa es la
cantidad del tramo autonómico que se obtendría si ninguna Comunidad hiciese uso de sus
competencias normativas para alterar las escalas que fija el Estado. Los incentivos están
bien diseñados mediante este procedimiento porque, para una Comunidad Autónoma, un
aumento de la presión fiscal o una mejora de la eficiencia del sistema impositivo le permitirá disponer de todos los beneficios adicionales que suponga esta medida, pues aumentará la recaudación real pero no la normativa. Asimismo, si se utilizasen los ingresos tributarios reales lo óptimo para la Comunidad sería no recaudar nada, en el sentido de que cada
euro que recaude de menos sería compensando por una transferencia adicional por parte
del Gobierno central porque las necesidades de gasto no cambian. Sin embargo, es cierto
que, en los tributos parcialmente cedidos, las vías para modificarlos son bastante reducidas.
Todo esto implica que los ingresos tributarios de las Comunidades Autónomas son,
por un lado, la diferencia entre la recaudación total y los ingresos normativos totales y,
86
Una visión general de la financiación autonómica
por otro, el 25% de los ingresos tributarios normativos. El 75% restante va a engrosar el
llamado Fondo de Garantía, que funciona a modo de cesta común y que garantiza un
nivel mínimo uniforme de cobertura de las necesidades totales de gasto, sobre la base de
unos criterios de población ajustada. Es decir, se calculan los costes relativos de provisión
de los principales servicios públicos en las distintas Comunidades Autónomas, y a partir
de ahí se reparten a cada una en función del coste total. Que solo se integre un 75% de
los recursos en el Fondo de Garantía, supone consagrar la nivelación parcial, ya que el
25% restante lo puede disfrutar enteramente la Comunidad porque no se somete a igualación. La fórmula de distribución del Fondo de Garantía se aplicará, año por año, con
los valores actualizados de la población y del resto de las variables de reparto, y no una
única vez en el momento en el que se pone en marcha el sistema, como ocurría anteriormente, lo que, sin duda, es una buena medida, ya que la no actualización era una de las
principales críticas al anterior modelo.
El Fondo de Garantía no está formado solo por las aportaciones de las Comunidades Autónomas sino que el Estado también contribuye al mismo con una aportación de
en torno al 11% del importe total y que provendrá, fundamentalmente, de nuevos recursos. Concretamente, en 2009 el Estado aportó 5.000 millones de euros y 2.400 en 2010, a
lo que hay que sumar los 655 millones discrecionales acordados para sanidad. Esta aportación se actualiza cada año según crezcan los ingresos tributarios del Estado. Asimismo,
en realidad, las Comunidades no transfieren al Gobierno central el 75% de sus ingresos
tributarios normativos para recibir después su participación correspondiente en el Fondo
de Garantía, sino que se produce un único movimiento por el importe de la diferencia
entre ambas partidas que podría ir en una dirección o en otra dependiendo de sus cuantías, es decir, que el flujo que se recibe equivale a (FGit – 0,75 * ITNit)4 que puede tener signo positivo o negativo. Es importante destacar que, conforme a lo mencionado más arriba,
las Regiones que decidan rebajar tipos impositivos, o que gestionen de forma ineficiente sus
tributos, soportarán los costes íntegros de sus actuaciones porque el descenso resultante de
su recaudación real no reducirá su aportación a este fondo, al no verse afectada la recaudación normativa. Este fondo supone alrededor de un 70% de los recursos del sistema.
El Fondo de Garantía se reparte atendiendo a unas variables y sus correspondientes ponderaciones que se expresan en el Cuadro 2, y en función del peso de cada Comunidad Autónoma en el total. Así, la población protegida equivalente constituye el factor
más importante (38%), seguido de la población en general (30%). Los factores geográficos
suponen el 3% del total. De esta forma se intenta que todas las Comunidades puedan ofrecer un nivel similar de prestaciones aproximándose a un coste relativo en función de
4
Con lo cual, la fórmula 1 puede reescribirse como: (1’) Fit= ITRit + (FGit – 0,75 * ITNit) + FSit + FCONVit
87
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
CUADRO 2
VARIABLES DE REPARTO Y PONDERACIONES DEL FONDO DE GARANTÍA
(SISTEMA ACTUAL Y SISTEMA ANTERIOR)
Variables de reparto
Sistema actual 2009
Fijo por Comunidad
Sistema anterior 2001
—
1,1%
Población
30,0%
50,8%
Superficie
1,8%
2,3%
Dispersión
0,6%
0,65%
Insularidad
0,6%
0,5%
20,5%
—
8,5%
12,1%
—
32,6%
Población protegida equivalente
38,0%
—
Peso en el total
100%
100%
Población 0-16 años
Población mayor de 65 años
Población protegida
Fuente: Ángel de la Fuente (2011): «El nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen
común: un análisis crítico y datos homogéneos para 2009».
distintas variables. Sin duda es positivo que siga este criterio en vez de uno más simple
de recursos per cápita, puesto que, en nuestro país, hay regiones con más población envejecida o más dispersa, por ejemplo, y que necesitan más medios (otro asunto es que las
variables y las ponderaciones estén bien diseñadas). Entre las novedades de la última
reforma destaca la inclusión de la población entre 0 y 16 años (20,5%) en detrimento de
la población en general (que pasa del 50,8% al 30%), factor positivo a la hora de tener en
cuenta los gastos en educación. La inclusión de la población total es problemática. Si la
función del Fondo de Garantía es asegurar los servicios públicos fundamentales (sanidad, educación y servicios sociales) su presencia carece de sentido desde el momento que
se incluyen variables como población protegida equivalente, la mayor de 65 años y la de
0 a 16 años. Más bien parece que trata de asegurar la cobertura de los gastos totales.5 La
población protegida equivalente (38%) viene a indicar el gasto, desagregado y ponderado por tramos de edad, observado en Sanidad. A priori, parece un mecanismo mejor de
aproximación de estos costes. Por su parte, la desaparición del fijo por Comunidad del
1,1% perjudica la financiación de los costes fijos de las Comunidades Autónomas. En
resumen, con el sistema actual mejorarán las dotaciones de la sanidad y de los servicios
sociales, lo que resulta positivo dado el aumento, año tras año, de estas partidas.
5 De ahí se deduce que el principio de igualdad se extiende a todos los servicios públicos, a pesar de lo que
establece el Fondo de Garantía.
88
Una visión general de la financiación autonómica
Otra forma de entender cómo funciona el Fondo de Garantía es que su mecanismo
de reparto es equivalente al de ponderar la población total de una Comunidad Autónoma por las respectivas variables y ponderaciones recogidas en el Cuadro 1, de tal forma
que se obtiene lo que hemos denominado población ajustada y que, en definitiva, permite
medir el coste diferencial, por habitante, de prestar los principales servicios públicos a un
nivel uniforme de calidad en cada Región (lo que recibe cada Comunidad Autónoma se
determina en función de su peso en la población ajustada del total nacional). Al repartir
por población ajustada, en vez de por población real, se consigue que la tasa de cobertura de las necesidades de gasto sea la misma en todas las Regiones. De esta forma, se introduce una corrección por el hecho de que los costes por habitante de los servicios públicos
sean mayores en las regiones más envejecidas o con población más dispersa (por ejemplo).
Además, las variables de reparto se actualizan cada año (a diferencia del modelo anterior), con lo que Fondo funciona como un mecanismo de seguro (no hay que olvidar que
al Fondo de Garantía se destina el 75% de los recursos de las Comunidades Autónomas,
y no el 100%), ya que, si una determina Comunidad empeora su estructura demográfica
con relación al promedio nacional, tendrá una mayor población ajustada y recibirá más
fondos (también es posible que aporte menos porque sus ingresos tributarios normativos
sean menores). De esta forma, se evita cualquier shock, tanto positivo como negativo, que
se pueda producir.
Los recursos de las Comunidades Autónomas se complementan a través de un Fondo
de Suficiencia similar al que existía en el sistema de 2001, aunque ahora juega un papel
secundario a favor del nuevo Fondo de Garantía. A pesar de que su peso relativo es menor (supone el 4,6% de los recursos del sistema), su funcionamiento sigue siendo similar
al establecido en el modelo anterior: se calcula este para el año base, de tal forma que la
participación regional sea siempre constante en los años venideros y la cantidad total va
evolucionando en función de lo que hagan los ingresos tributarios del Estado, por la
parte no cedida de los impuestos compartidos. Así, el Fondo de Suficiencia crece al mismo ritmo en todas las regiones, con independencia de lo que pueda suceder con el resto
de las variables del sistema. En teoría, el Fondo de Suficiencia aporta los recursos necesarios para financiar los servicios no considerados esenciales y las competencias singulares que solo han asumido algunas Comunidades. Sin embargo, realmente el fondo lo
que intenta es mantener el statu quo inicial de las Comunidades Autónomas, como se
concluirá más adelante. En el año base, y para cualquier año posterior, el Fondo de
Suficiencia será:
(2) FSio = SQi – (0,25 * ITNio – FGio)
(3) FSit = FSio * Δ ITEnt
89
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
Donde:
—
FSio es la participación en el Fondo de Suficiencia de la Comunidad Autónoma i en
el año base.
—
FSit es la participación en el Fondo de Suficiencia de la Comunidad Autónoma i en
el año t.
—
SQi es el statu quo de la Comunidad Autónoma i.
—
ITNio son los ingresos tributarios normativos de la Comunidad Autónoma i en el
año base.
—
FGio es la que parte que le corresponde a la Comunidad Autónoma i del Fondo de
Garantía en el año base.
—
Δ ITEnt es la tasa de variación de los ingresos tributarios del Estado6 en el año t.
El statu quo consiste, básicamente, en mantener los resultados que se habrían obte-
nido en 2009 con el modelo anterior unido a la aportación adicional del Estado (excluyendo los Fondos de Convergencia) que corresponde a cada Región de acuerdo con lo
pactado entre las Administraciones implicadas, lo que incorpora al sistema la condición
de que ninguna puede perder con el nuevo modelo, y cuyo resultado no tiene nada que
ver con la fórmula de reparto del sistema; este último se cierra con dos nuevos Fondos
de Convergencia Autonómica que se financiarán con aportaciones adicionales del Estado. Los dos nuevos Fondos de Convergencia servirán para introducir algunos cambios
menores en la distribución de los recursos y beneficiarán a las Comunidades peor tratadas por el sistema y a las de mayor renta.
Cualquier modelo de financiación debe partir de un año base. En el modelo anterior, vigente desde 2002, el año base era 1999, por lo que cuando un nuevo sistema entra
en vigor ya es una magnitud conocida. Esto no ha ocurrido en el nuevo sistema, porque,
aunque se fijó el 2007 como el año de inicio, se exigió que en 2009 se volviese a recalcular de tal forma que la situación de partida fuera el resultado que daría el modelo anterior en 2009. Por tanto, la financiación definitiva de cada Región en el año base es el statu
quo. También es importante destacar que tanto los impuestos compartidos como los distintos fondos se reciben por el mecanismo de entregas a cuenta, que dependen de los
Presupuestos Generales de Estado que se aprueban cada año. El hecho de que la mayor
parte de los ingresos autonómicos dependan de las cantidades presupuestadas, y no de
las realmente recaudadas, provoca que, en épocas de recesión en las que los ingresos
6 Es la parte de los ingresos tributarios parcialmente cedidos (IRPF, IVA y Especiales) que corresponde al Estado tras descontar la participación de las Comunidades Autónomas.
90
Una visión general de la financiación autonómica
reales suelen ser menores que los presupuestados, las Comunidades Autónomas no tengan ningún incentivo para ajustar sus gastos de forma inmediata debido a que la mayor
parte de sus ingresos no se ven inmediatamente afectados por el ciclo sino dos años después. Esto significa que el modelo genera un sesgo al alza del gasto público.
5.
Principales cambios de actual modelo de financiación autonómica
Entre las novedades más importantes que incorpora el actual modelo de financia-
ción es el aumento de los porcentajes de cesión de los impuestos que están parcialmente
cedidos. En el caso del IRPF y del IVA, se aumentó la cesión desde el 33% y el 35%, respectivamente, hasta el 50%. Además, para el IRPF se reducen las restricciones actualmente
existentes sobre la tarifa autonómica y se permite, por primera vez, a las Comunidades
Autónomas modificar el mínimo exento. El caso de los impuestos especiales se aumenta
desde el 40% hasta el 58%. El incremento de los porcentajes de cesión supone, para las
Comunidades Autónomas, unos ingresos adicionales del orden de 20.000 millones para
el 2009. Sin embargo, como ya se ha mencionado, esto se compensa con menores transferencias del Fondo de Suficiencia, ya que la necesidad estimada de gasto no cambia. Por
tanto, la cesión no aumenta los recursos de las Comunidades Autónomas (aunque sí lo
hace marginalmente) sino que aumenta el peso relativo de los ingresos tributarios en sus
presupuestos. De esta forma, se pretende que las Administraciones regionales se financien, fundamentalmente, a través de un instrumento que les ofrece un mayor margen de
maniobra que las transferencias estatales. Es un buen paso en el camino de la corresponsabilidad fiscal pero este hecho se ve ensombrecido por el aumento de los recursos destinados al sistema, que provoca que las Comunidades Autónomas prefieran exigir nuevos
recursos a utilizar su mayor capacidad normativa.
Respecto al sistema de reparto, surgen tres nuevos fondos que, junto con el Fondo
de Suficiencia, que pierde su protagonismo a favor del Fondo de Garantía, canalizan las
transferencias estatales hacia las Comunidades Autónomas y que redistribuyen los ingresos tributarios entre ellas. Como se ha explicado, el más importante de los nuevos
Fondos es el llamado Fondo de Garantía (de Servicios Públicos Fundamentales) a los
que hay que sumar dos nuevos Fondos de Convergencia, el de Competitividad y el de
Cooperación, y que permitirán hacer ajustes menores. Asimismo, el nuevo modelo de
financiación autonómica inyecta nuevos recursos en el sistema, aportados por el Estado,
del orden de 11.409 millones de euros, de forma gradual entre 2009 y 2012, suponiendo
en torno a un 13% más de recursos totales. Los nuevos Fondos de Convergencia acapararán cerca de 3.772,5 millones repartidos entre 1.200, el de Cooperación, y 2.572,5, el de
91
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
Competitividad. Adicionalmente, el Estado incorporó 5.237 millones en 2009 y 2.400 millones en 2012, principalmente para sostener el Estado del Bienestar. Esta inyección pretende paliar las diferencias entre las necesidades de gasto y la financiación efectiva que
se obtenía con el modelo anterior.
Por otro lado, se otorga al Gobierno la facultad para establecer compensaciones a
favor de aquellas Regiones que presenten tanto un Fondo de Suficiencia negativo como
un saldo neto negativo del Fondo de Garantía, y que no alcance el nivel medio de financiación por habitante ajustado después de la aplicación del Fondo de Competitividad.
Esto introduce un cierto grado de arbitrariedad en un sistema en el que debería primar
el principio de que todos los individuos de un país deben recibir los mismos servicios
independientemente de donde vivan, aunque esto implique la pérdida de recursos por
parte de una Comunidad.
Otra novedad es que, como se ha mencionado, el modelo introduce, por primera
vez en nuestro país, un principio explícito de nivelación parcial constatado en el hecho
de que la fórmula de reparto del sistema solo se aplica al 75% que se destina al Fondo de
Garantía, quedándose cada Comunidad con el resto. Esto supone la renuncia al objetivo
de igualar la capacidad de prestación de servicios de las distintas Administraciones regionales. Además, la nivelación total solo incumbe a los servicios considerados fundamentales, mientras que, para los demás, solo rige el principio de suficiencia. Sin embargo, la operatividad de lo anterior es muy limitada. Por un lado, porque a la cesta del Fondo
de Garantía van todos los recursos y no sólo los destinados a los servicios fundamentales, y en segundo lugar, porque los recursos de dicho Fondo los utilizan las Comunidades
Autónomas discrecionalmente, ya que sus presupuestos no hacen distinciones entre sus
competencias.
6.
Conclusiones sobre los aspectos de financiación
A partir de las fórmulas 1, 2 y 3 es posible llegar a dos conclusiones (su desarrollo
queda fuera de este documento)7:
Por un lado, la financiación de una determinada Comunidad Autónoma en el año
base vendrá determinada por:
(4) Fio = SQi + (ITRio – ITNio) + FCONVio
7
Véase nota 3.
92
Una visión general de la financiación autonómica
Donde:
—
Fio es la financiación que corresponde a la Comunidad Autónoma i en el año base.
—
SQi es el statu quo de la Comunidad Autónoma i.
—
ITRio son los ingresos tributarios reales de la Comunidad Autónoma i en el año base.
—
ITNio son los ingresos tributarios normativos de la Comunidad Autónoma i en el
año base.
—
FCONVio es la parte de los Fondos de Convergencia que corresponde a la Comunidad Autónoma i en el año base.
La fórmula anterior implica que el nuevo sistema de financiación parte con el sesgo
de que ninguna Comunidad puede perder con el nuevo modelo, manteniéndose el statu quo
anterior. Es decir, la financiación surge de un pacto político más que de la aplicación de un
determinado mecanismo que calcule la necesidad real de cada Comunidad Autónoma, ya
que la cifra de statu quo no tiene por qué coincidir con lo que hubiera resultado de aplicar
la fórmula de población ajustada. Asimismo, cualquier problema estructural de falta de recursos para determinadas Comunidades, que ya existía en los anteriores modelos, se contagia a este porque el nuevo mecanismo no deja de ser una actualización del sistema anterior.
Con esta distorsión, el mecanismo de cálculo de necesidad para cada año pierde operatividad. Adicionalmente, una Comunidad Autónoma recibe de forma extra los Fondos de Convergencia, cuyos recursos los aporta el Estado, así como los cambios normativos que realice en sus impuestos o la mejora de la eficiencia en la gestión de los mismos. El Fondo de
Garantía, es decir, los recursos destinados a asegurar, en teoría, los servicios fundamentales,
y, en la práctica, todos los gastos, no tiene ninguna incidencia, así como el 25% de recursos
normativos que, en teoría, puede quedarse una Comunidad; de ahí que el criterio de nivelación parcial no se cumpla, afortunadamente. En otras palabras, el nuevo modelo implica un
aumento importante de la financiación, pero no se corrige el incentivo de las Comunidades
para exigir nuevos recursos, pues el modelo no tiene en cuenta los gastos reales de cada una.
Por otro lado, la financiación de una determinada Comunidad Autónoma, para un
año posterior al año base, será:
(5) Fit = (ITRit - ITNit ) + SQi * Δ ITEot + (0,25 * ITNit - 0,25 * ITNot * Δ ITEot ) +
(FGit - FGio * Δ ITEot ) + FCONVit
Donde:
—
Fit es la financiación total de la Comunidad Autónoma i en el período t.
93
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
—
ITRit son los ingresos tributarios reales de la Comunidad Autónoma i en el período t.
—
ITNit son los ingresos tributarios normativos de la Comunidad Autónoma i en el período t.
—
SQi es el statu quo de la Comunidad Autónoma i.
—
Δ ITEot es la tasa de variación de los ingresos tributarios del Estado en el año t respecto al año base.
ITNot son los ingresos tributarios normativos de la Comunidad Autónoma i en el año
base.
FGit es la parte del Fondo de Garantía que recibe la Comunidad Autónoma i en el
período t.
FGio es la que parte que le corresponde a la Comunidad Autónoma i del Fondo de Garantía en el año base.
FCONVit es la parte de los Fondos de Convergencia que recibe la Comunidad Autónoma i en el período t.
—
—
—
—
Esta fórmula, que es muy diferente a la fórmula (1), nos dice que el mantenimiento
del statu quo tiene un efecto permanente acumulado en los años posteriores, y este hecho,
unido a la fórmula de cálculo del Fondo de Suficiencia, en la práctica sugiere que lo más
importante es el crecimiento de determinadas variables (Fondo de Garantía e ingresos
tributarios normativos) en cada Comunidad en relación con el crecimiento acumulado de
los ingresos tributarios del Estado. En otras palabras, una Comunidad solo obtiene recursos si es positiva la diferencia entre el incremento acumulado de dichas variables y el
incremento de la recaudación acumulada del Estado desde el año base. Adicionalmente,
habría que sumar los fondos de convergencia que les corresponden, la actualización del
statu quo y la diferencia entre la recaudación real y la normativa. En consecuencia, el modelo no garantiza necesariamente que las regiones con más necesidades de gasto o con
mayor capacidad tributaria tengan una mejor financiación inicial, pero sí asignará recursos adicionales a aquellas cuyas necesidades de gasto (FGit > FGio * Δ ITEot) o cuyos ingresos tributarios (0,25 * ITNit > 0,25 * ITNio * Δ ITEot) crezcan por encima de la media acumulada nacional (con las demás variables constantes). Con todo, esto puede beneficiar a las
Comunidades más pobres, ya que sus ingresos tributarios suelen crecer más que la media o porque sus necesidades de gasto suelen ser mayores. Pero, en el fondo, la evolución
del sistema dependerá, en mayor medida, de la suerte, que obviamente no es el mejor criterio para establecer un mecanismo de financiación.
Respecto al coste relativo por habitante de cubrir los servicios a través de la cesta
del Fondo de Garantía, es posible calcularlo dividiendo la población ajustada de cada
Comunidad por su población real, lo que permite obtener el coste relativo por habitante
94
Una visión general de la financiación autonómica
del paquete estándar de servicios públicos de competencia autonómica, siempre que se
asuma que los criterios y las ponderaciones en el cálculo de la población ajustada son razonables (que lo son o, al menos, son mejores que en el modelo anterior). De acuerdo con el
siguiente Cuadro, Castilla y León es donde resulta más caro, y Madrid donde menos.
CUADRO 3
COSTE RELATIVO POR HABITANTE SEGÚN EL CRITERIO DE POBLACIÓN AJUSTADA
Comunidad Autónoma
Coste relativo por habitante
Cantabria
0,998
La Rioja
1,013
Extremadura
1,060
Castilla y León
1,072
Aragón
1,052
Asturias
1,037
Andalucía
0,984
Galicia
1,061
Canarias
1,035
Castilla-La Mancha
1,056
Murcia
0,979
Madrid
0,941
Cataluña
0,988
Valencia
0,981
Baleares
0,999
Total
1,000
Fuente: Ángel de la Fuente (2011): «El nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común: un análisis crítico y datos homogéneos para 2009».
La equidad del sistema es posible medirla a través de la financiación efectiva para
competencias homogéneas por población ajustada (asumiendo, otra vez, que este criterio
está bien diseñado e implementado). Si pretendiéramos que todos los ciudadanos, pagando los mismos impuestos, tuvieran al menos, la posibilidad de recibir los mismos servicios porque la Comunidad Autónoma en la que viven dispone de suficientes recursos
para ello, este debería ser 100 para todas las Comunidades. Esto no ocurre así (ver Cuadro 4), pero el modelo, sin cumplir este criterio, ha funcionado razonablemente bien. El
nuevo sistema de financiación aplana la distribución (ver Gráfico 1), lo que significa que
acerca la financiación por habitante ajustado a la media, ya que la dispersión con el
95
El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
nuevo modelo es más reducida que si lo comparamos con el anterior. Aunque con matices, esto es positivo. La matización se refiere a que hay Comunidades que, estando por
debajo de la media en el modelo anterior, con el nuevo empeoran su posición relativa,
como es el caso de Andalucía, Canarias y Castilla-La Mancha. Esto presionará para que
se revise, otra vez, el sistema en un breve plazo de tiempo o se exijan más recursos.
CUADRO 4
FINANCIACIÓN EFECTIVA PARA LAS COMPETENCIAS HOMOGÉNEAS
POR HABITANTE AJUSTADO Y POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS
(2009 SISTEMA ANTERIOR1, 2009 NUEVO SISTEMA)
Comunidades Autónomas
2009 sistema anterior
2009 nuevo sistema
Cantabria
124,6
117,8
La Rioja
114,9
110,3
Extremadura
107,7
103,5
Castilla y León
108,0
104,2
Aragón
108,6
103,8
Asturias
107,6
103,0
95,8
92,3
102,9
100,0
Canarias
96,1
94,5
Castilla-La Mancha
97,0
95,0
Murcia
93,5
96,6
Madrid
107,4
109,8
Cataluña
100,9
103,7
Valencia
88,5
93,1
Baleares
86,6
101,3
Total
100,0
100,0
Dispersión
10,12
7,10
Andalucía
Galicia
1
Son los resultados que se hubieran obtenido en 2009 con el sistema de 2001.
Fuente: Ángel de la Fuente (2011): «El nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen
común: un análisis crítico y datos homogéneos para 2009».
La otra parte de la balanza lo representa Baleares, con una mejora sustancial en la
financiación. Asimismo, las Comunidades mejor situadas, Cantabria, La Rioja, Aragón y
Castilla y Leon, pierden recursos por habitante ajustado: hecho positivo porque significa
que se aplana la distribución. Madrid y Cataluña salen beneficiadas, con lo que se consigue uno de los objetivos de la reforma desde el punto de vista político, que era que determinadas Comunidades ganaran posiciones con el nuevo modelo.
96
Una visión general de la financiación autonómica
GRÁFICO 1
FINANCIACIÓN EFECTIVA POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS
(2007 SISTEMA ANTERIOR, 2009 NUEVO SISTEMA)
130
120
110
100
90
80
Fuente: Elaboración propia a partir del Cuadro 4.
Referencias bibliográficas
CONSEJO
DE
POLÍTICA FISCAL Y FINANCIERA (2009): «Propuesta de acuerdo para la reforma
del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y
Ciudades con Estatuto de Autonomía».
DE
LA
FUENTE, A. (2011): «La evolución de la financiación de las Comunidades Autó-
nomas de régimen común, 1999-2009», UFAE and IAE Working Papers 889.11, Unitat de Fonaments de l’Anàlisi Econòmica (UAB) and Institut d’Anàlisi Econòmica
(CSIC).
—
(2011): «El nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común: un análisis crítico y datos homogéneos para 2009», UFAE and IAE
Working Papers 884.11, Unitat de Fonaments de l’Anàlisi Econòmica (UAB) and Institut d’Anàlisi Econòmica (CSIC), revisado el 18 de noviembre de 2011.
—
(2009): «El nuevo acuerdo de financiación regional: un análisis de urgencia», FEDEA.
GONZÁLEZ-PÁRAMO, J.M. (2001): «Bases para un sistema estable de financiación autonómica», Fundación BBVA.
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El ajuste fiscal de las Comunidades Autónomas visto desde dentro
Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las
Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias.
MONASTERIO ESCUDERO, C. y ZUBIRI ORIA, I. (2009): «Dos ensayos sobre financiación autonómica», Estudios de la Fundación, Funcas.
98
INSTITUTO
DE ESTUDIOS
ECONÓMICOS
33
años
por la economía
de mercado