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 PLAN DE INFRAESTRUCTURA 2016-2025:
Antecedentes y contexto macroeconómico Juan Sanguinetti Área de Pensamiento Estratégico Septiembre 2015 1 Índice
Resumen Ejecutivo 3 1. Introducción 9 10 3. La infraestructura como motor del desarrollo económico 12 3.1. La evolución reciente de la tasa de inversión argentina 12 3.2. La inversión en infraestructura 15 4. Evolución reciente de la inversión pública en infraestructura 17 2. Aspectos metodológicos 18 4.2. La Inversión Pública Consolidada 26 5. El contexto macroeconómico del plan de infraestructura 2016‐2025 28 6. Flujo financiero y brecha de inversión del plan de infraestructura 2016‐2025 30 7. Síntesis y conclusiones finales 34 Referencias 36 4.1. La Inversión Pública Nacional 2 Resumen Ejecutivo
La inversión pública en Argentina se recuperó fuertemente desde la salida de la convertibilidad gracias a los mayores ingresos públicos y una mayor incidencia de Estado en el funcionamiento de la economía. Esto generó una suba sin precedente en los montos de inversión pública dirigidos a la provisión de infraestructura económica y social. Las cifras de las Cuentas de Inversión y la ejecución fiscal de las provincias y municipios indican que la inversión en infraestructura ejecutada desde el Sector Público Argentino representó en 2014 el 4,4% del PIB, una cifra muy superior al 1,3% correspondiente al año 2003. Para este año se estima que la inversión pública total ascienda a 230 mil millones de pesos, algo más de 23.000 millones de dólares. Según estos datos el 72% de la infraestructura pública se financió desde el gobierno nacional y sólo el 28% desde los gobiernos provinciales y municipales. INVERSIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO, AÑOS 2003 ‐ 2015 En millones de pesos constantes a precios de 2015
En porcentaje del PIB
5,0
4,0
Nacional
3,5
Total
1,5
4,0
3,2 3,2 3,3
2,7
1,2 1,3
1,3
1,3 1,5
1,3
1,2
1,9
1,3
1,2
1,3
1,4
1,6
2,7 2,8 2,8
1,0
1,0
0,6
0,5
0,7 1,0
1,5
1,8 1,6 1,9
2006
167.445
2,3
2,6
3,2 3,2
Fuente: Elaboración propia en base a las Cuentas de Inversión y ejecuciones presupuestarias provinciales Los datos indican también que la composición de la inversión pública sufrió cambios significativos. Como tendencia general se observó un aumento de la participación de la inversión en infraestructura económica (Energía y Transporte, fundamentalmente) y una disminución de la incidencia de la inversión en infraestructura social (Salud, Educación y Agua y Saneamiento). En 2013, último dato disponible, la inversión en infraestructura económica representaba el 57% del total de la inversión pública, mientras la inversión en infraestructura social representaba el 38%. En 2003 la relación era inversa, el 58% correspondía a infraestructura social y 37% a infraestructura económica. 3 2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2004
0,0
2003
2015
164.609
139.419
2,0
4,0
4,4 4,5
4,2 4,3
3,6
2005
62.854
70.287
Provincial y Municipal
3,0
2014
81.133
4,5
2,5
2013
62.748
63.542
119.214
2012
142.944
149.736
2011
2010
122.395
2009
54.510
68.617
70.155
89.383
2008
2007
58.256
75.947
2006
2005
0
2004 36.87336.375
50.000
2003 26.674
21.620
100.000
47.387
150.000
59.705
Nacional
200.000
67.835
Provincial y Municipal
67.728
250.000
172.777
INVERSIÓN PÚBLICA NACIONAL POR FINALIDAD Y FUNCIÓN, AÑOS 2003 ‐ 2013 En miles de millones de pesos En porcentaje del total 200.000
1.765
5.588
682
20.000
931
4.510
40.000
2009‐13
31.142
23.651
60.000
28.319
45.151
80.000
57.322
100.000
2003‐08
19.027
46.277
120.000
23.137
88.768
140.000
Otros servicios eco.
Medio ambiente
Salud y protección social
Comunicaciones
Agua y saneamiento
Educación, ciencia y técnica
Vivienda y urbanismo
Energía, comb. y minería
0
Transporte
12 10
2012 4 11 10 12
79.691
68.847
160.000
2013 4 13
126.341
180.000
2011
4 15
2010
5 9
2009
7 8
2008
5 7
2007
4 9
2006
8 7
2005
11 5
2004
20
9
13
31
22
7
33
5
37
Vivienda y
urbanismo
15 2
38
Agua y
saneamiento
0
40
Energía, comb. y
minería
43
Comunicaciones
15 0
7
20
5 14 0
28
Educación, ciencia y
técnica
35
22
7
Salud y protección
social
15 6
8
20
17
8
19
7
15
19
4 11 0
33
37
Transporte
35
Medio ambiente
2003
25
6 40
25
6
5
0%
25
50%
6 50
40
Otros servicios eco.
33
100%
Fuente: Elaboración propia en base a las Cuentas de Inversión En contraposición a esta mayor inversión pública, en este período, pero especialmente desde 2009, se observó una caída en la tasa de inversión privada. Con los nuevos datos del PIB con base en 2004, desde 2009 la inversión bruta fija mostró, a precios constantes, una caída en 2009 y luego una paulatina recuperación que se extendió hasta el año 2011, luego la tasa de inversión privada volvió a caer, pasando del 22,7% en 2011 al 19,8% en 2014. La inversión privada, que llegó a representar el 21,1% del PIB en 2011, cayó hasta el 16,8% en la actualidad. Estos niveles de inversión son insuficientes para motorizar una suba persistente del PIB. Si se toman como referencia los países con mayores tasas de crecimiento económico en todos los casos se observan tasas de inversión total (pública y privada) superiores al 25% del PIB. En resumen, el gobierno Argentino logró en estos años una recuperación de los niveles de inversión pública gracias a una muy importante inyección de fondos públicos. Esto llevó los gastos en infraestructura al 4,5% del PIB, una cifra muy superior a la inversión pública registrada en la década de los noventa pero aún por debajo de los niveles de inversión pública alcanzados en décadas anteriores1. Aún cuando es posible seguir aumentando la inversión pública lo que se requiere en esta nueva etapa es recuperar la inversión privada que se contrajo en estos años debido a la situación económica global, los problemas de competitividad y cierto deterioro en el clima de negocios. No toda la infraestructura puede hacerse con financiamiento del Estado; también es 1
Los datos de la Cuenta de Ahorro, Inversión y Financiamiento del Sector Público Argentino No Financiero 1961 ‐ 2004 indican una inversión promedio del 6,1% en la década del 60s, del 8,3% en los 70s, y del 5,6% en los 80s. 4 1,9
2,2
3,0
2013
2014
Privada
94
94
94
94
91
92
93
91
90
85
7
6
6
6
6
9
8
7
9
10
15
2014
1,6
93
2013
1,6
2012
2008
Pública
1,6
2011
1,4
2010
1,3
2009
1,2
2007
1,1
2006
1,1
2005
15,5
21,1
20,3
19,1 18,8 16,8
19,0
18,5 19,5
16,9
17,0
2012
16,6
2011
18,5
18,1
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
19,8
2010
21,0 21,0
2009
22,7
2008
20,6
2007
21,7
2006
20,7
2005
19,7
2004
24,0
22,0
20,0
18,0
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
2004
necesaria la participación del sector privado en la inversión en infraestructura, sobre todo en aquellos sectores donde éste puede intervenir. INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA A VALORES CONSTANTES DE 2004, AÑOS 2004 ‐ 2014 En porcentaje del PIB En porcentaje del total Privada
Total
Fuente: Sistema de Cuentas Nacionales Pública
Lamentablemente, Argentina no dispone de un registro de la inversión privada en infraestructura, no obstante se sabe que a lo largo de esta última década los niveles de inversión privada fueron muy bajos, por debajo del 1% del PIB. Por eso existe un amplio consenso que Argentina necesita seguir impulsando la inversión en infraestructura económica para retomar la senda de crecimiento económico y desarrollo sostenible con equidad e inclusión social. En particular, nuestro país requiere aumentar la inversión en ciertos sectores estratégicos, como puertos y vías navegables, energía, telecomunicaciones y transporte para darle competitividad a la economía por la vía de una reducción en los costos de la energía, la logística y las comunicaciones y garantizar una mejor calidad de estos servicios para el conjunto de la población. En este marco es que la Cámara Argentina de la Construcción viene planteando desde hace varios años la necesidad de impulsar un plan integral de inversión en infraestructura económica y social a 10 años. El Plan de Infraestructura 2016‐2025 elaborado por el Área de Pensamiento Estratégico de la Cámara Argentina de la Construcción plantea como meta una inversión en infraestructura pública y privada del 8,4% del PIB promedio para los próximos 10 años sin incluir los gastos de mantenimiento de las infraestructuras. Esto supone llevar la tasa de inversión pública al 6% promedio y la inversión privada en infraestructura al 2,4% del PIB. Esto permitirá aumentar la tasa de inversión de la economía por encima de los (bajos) niveles actuales hasta llegar a una tasa de entre el 24% y 25% anual consistente con la tasa de crecimiento potencial de la economía argentina. Alcanzar estas tasas representa un mayor esfuerzo para el Estado y para el sector privado, implica prácticamente duplicar los niveles actuales de inversión en infraestructura durante los próximos 10 años. El Plan que incluye múltiples sectores supone una inversión total de 571 5 miles de millones de pesos anuales promedio durante los próximos 10 años, se trata de unos 60.400 millones de dólares anuales. PLAN DE INFRAESTRUCTURA 2016‐2025: PROYECCIONES FINANCIERAS En porcentaje del PIB En miles de millones de pesos a valores constantes 1.000
12,0
900
10,0
800
10,7
9,2
700
600
253
262
293
2015
2016
766
623
573
519
521
370
236
2014
2024
2022
2021
2020
2019
2018
2017
0
2025
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
Fuente: Elaboración propia 214
100
0,0
2013
200
2,0
2012
300
258
4,2 4,5
4,9
2011
4,8
471
400
4,0
691
500
5,0 5,4 6,6
2023
6,0
8,0
8,4 8,7
887
8,0
8,4
2025
8,0
9,7
PLAN DE INFRAESTRUCTURA 2016‐2025: PROYECCIONES FINANCIERAS En porcentaje del PIB En miles de millones de pesos a valores constantes 12,0
900
4,5
489
514
2024
2025
276
466
2023
179
444
2022
150
423
2021
117
138
106
403
250
2016
2020
235
2015
383
227
2014
2019
210
2013
365
183
2012
Pública
inversión privada
Fuente: Elaboración propia 2018
43
26
26
31
26
231
2017
0
2025
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2011
100
303
6,2
6,2
6,2
6,2
6,2
6,2
6,2
6,2
5,4
200
0,0
2012
27
400
300
inversión pública
67
500
225
3,5
3,0
2,5
2,2
1,8
600
0,8
4,6
0,5
4,5
0,5
4,4
0,5
4,0
2,0
3,6 0,6
4,0
700
1,2
6,0
2,2
1,8
8,0
Privada
Para lograr estos montos de inversión, el Plan de Infraestructura 2016‐2025 plantea un escenario económico de mediano plazo en el cual gracias a una estabilización de las variables macroeconómicas, un buen clima de negocios y el acceso a todas las fuentes disponibles de financiamiento por parte del sector público y de los privados, se logra ejecutar estos mayores montos de inversión consistentes con una tasa de crecimiento potencial de la economía del 5% anual. 6 373
800
10,0
Este escenario, más dinámico en términos de inversiones y de inserción internacional de nuestra economía, requiere de un mayor acceso al crédito por parte del Estado y las empresas y de un flujo creciente de inversión extranjera directa. MARCO MACROECONÓMICO, 2016 ‐ 2025 2012 2013 2014 2015 Proyectado 2016‐20 2021‐25 PBI en miles de millones de pesos corrientes 2.766 3.406 4.412 5.282 5.922 PBI var % nominal 19,6 23,2 29,5 19,7 4,2 5,0 PBI en miles de millones de pesos a precios de 2004 845 869 873 897 1.006 1.280 PBI var % real 0,8 2,9 0,5 2,8 4,2 5,0 7.534 PBI Construcción en % del PIB 6,2 6,2 6,4 6,4 6,4 6,4 IPCNu (diciembre a diciembre) s/d s/d 21,3 16,9 0 0 ICC Var % 25,5 19,5 31,5 18,0 0 0 Tipo de Cambio promedio anual 4,6 5,5 8,1 9,5 9,5 9,5 Inversión en % del PIB (a valores constantes de 2004) 21,0 21,0 19,8 20,7 23,8 25,3 Fuente: 2012 ‐ 2015 datos oficiales de INDEC y Presupuesto 2015, 2016 ‐ 2025 proyecciones propias
El esquema de financiamiento debe apostar a la diversificación de las fuentes de inversión y de nuevos instrumentos financieros, sin perder de vista el papel predominante que tiene el sector público en el planeamiento, ejecución y financiamiento de las infraestructuras, pero al mismo tiempo alentando la participación del sector privado en la provisión de infraestructura y los servicios asociados. La clave para lograrlo será identificar cuáles son los sectores en los que la participación privada es viable y conveniente, evitando aquellos casos en los que los resultados han demostrado no ser beneficiosos. Esto requiere una revisión de los marcos regulatorios de los servicios públicos, la adecuación de las tarifas en combinación con la implementación de una tarifa social que garantice el acceso de los sectores populares a los servicios públicos básicos, lograr un mayor aporte de los usuarios en ciertos servicios de infraestructura, y especialmente, alentar la cooperación público – privada en la ejecución de proyectos de infraestructura. Esto último necesita de un nuevo marco regulatorio para la participación privada en infraestructura y el fortalecimiento institucional del Estado para poder implementar este tipo de proyectos. 7 1. Introducción
En Argentina, después de más de una década de aumento sostenido de la inversión pública, persisten algunos cuellos de botella en los servicios de infraestructura económica2. Estos déficits en la disponibilidad y la calidad de la infraestructura están demorando el desarrollo de la actividad económica en sectores estratégicos, particularmente en aquellos sectores que producen bienes exportables a partir de la explotación de recursos naturales o producen lejos de los grandes centros de consumo. Los costos de la energía, el transporte y la logística se cuentan entre los principales obstáculos al crecimiento económico de los próximos años (ver CEPAL, 2011 y CAF, 2014). Pero además, nuestro país requiere seguir aumentando la calidad y la cobertura de sus servicios básicos de infraestructura para mejorar la equidad y cohesión social en todo el territorio. La llegada de los servicios básicos de infraestructura (agua, saneamiento, electricidad, gas y telecomunicaciones) a los sectores más pobres de la sociedad además de los efectos sobre la productividad de la mano de obra representa una vía fundamental para reducir la pobreza y las desigualdades sociales. En particular, se requiere ampliar la cobertura de las redes urbanas de agua y servicios sanitaros, gas natural y electricidad en el interior del país, y mejorar la gestión ambiental de los residuos sólidos en los principales centros urbanos del país. En 2014 los gastos de capital de todo el sector público argentino alcanzaron los 192 mil millones de pesos (aproximadamente 23.751 millones de dólares), lo que representó una inversión púbica consolidada del 4,4% del PIB. Sin embargo, para recuperar la senda de crecimiento económico nuestro país necesita aumentar los montos de inversión en infraestructura económica ejecutada tanto por el sector público como por el privado. La CEPAL (2011) estima que los países de América Latina necesitan invertir en infraestructura por lo menos el 6,2% del PIB por un largo período de tiempo para poder cumplir con las demandas crecientes de empresas y consumidores. El Área de Pensamiento Estratégico de la Cámara Argentina de la Construcción viene planteando desde hace varios años la necesidad de impulsar un plan integral de inversión en infraestructura económica y social a 10 años que le permita a nuestro país alcanzar un sendero de crecimiento económico y social sostenible en el tiempo. En esta nueva edición el Plan de Infraestructura que cubre el periodo comprendido entre los años 2016 y 2025 abarca las necesidades de inversión en servicios de infraestructura económica y social en aquellos sectores estratégicos que más contribuyen al desarrollo económico y al bienestar de los argentinos. 2
La infraestructura económica comprende cuatro sectores principales: transporte (las redes vial y ferroviaria, los puertos y los aeropuertos), energía (electricidad y transporte de gas), agua y saneamiento, y telecomunicaciones (telefonía fija y móvil e internet). 8 En este marco el presente informe tiene dos grandes objetivos, por un lado, poner en contexto el Plan de Infraestructura haciendo un balance de la inversión pública en infraestructura y, por el otro, desarrollar el marco macroeconómico delineado para este Plan de Infraestructura 2016‐2025. Con estos dos objetivos luego de esta introducción, la segunda sección describe algunos aspectos metodológicos sobre la inversión en infraestructura económica y social. En la tercera sección se presentan algunas reflexiones sobre la inversión en infraestructura como motor del desarrollo económico, en particular, cuales son los canales que vinculan la infraestructura y el crecimiento económico de largo plazo. En esta misma sección se analiza también la evolución reciente de la tasa de inversión tanto pública como privada en función de las cifras que provee el Sistema de Cuentas Nacionales. La cuarta sección analiza cuáles han sido los avances y principales tendencias en la inversión pública en infraestructura, tanto la ejecutada por el Gobierno Nacional como las provincias y municipios. A los efectos de poder evaluar en perspectiva este plan de infraestructura propuesto, el informe reúne y analiza la evolución reciente de la inversión en infraestructura según el sector institucional que la ejecuta (inversión pública y privada), el tipo de inversión (inversión en construcción y maquinaria y equipo), los sectores de destino de la inversión (por finalidad y función) y las fuentes de financiamiento. En la quinta sección se presenta el escenario macroeconómico utilizado para elaborar el Plan de Infraestructura. Además de definir la meta de inversión necesaria para alcanzar un objetivo de crecimiento económico sostenible en el mediano plazo el marco macroeconómico busca darle consistencia a las proyecciones de inversión de los diferentes sectores que componen el Plan de Infraestructura. Finalmente, la sección 6 presenta el flujo financiero del Plan de Infraestructura 2016‐2025 y la sección 7 exhibe los principales hallazgos y consideraciones finales. 2. Aspectos metodológicos
Uno de los objetivos de este informe es relevar la inversión en infraestructura realizada en los 10 últimos años a los efectos de poder realizar un breve balance de lo sucedido. Para ello se requiere establecer algunos principios metodológicos sobre cómo se contabiliza la inversión en infraestructura. En los últimos años varias organizaciones han desarrollo proyectos de investigación relacionados con los desafíos que enfrentan los países latinoamericanos en relación al desarrollo económico y la inversión en infraestructura económica. Esto derivó en una multiplicidad de definiciones y caracterizaciones del concepto de infraestructura (ver Lardé, Marconi y Olea, 2014). Una de las tantas definiciones es la que proponen Rozas Balbontín, Bonifaz y Guerra‐García (2012) “...el conjunto de estructuras de ingeniería e instalaciones —de larga vida útil— que 9 constituyen la base sobre la cual se produce la prestación de servicios considerados necesarios para el desarrollo de fines productivos, geopolíticos, sociales y personales”. En esta línea la Ley Nacional de Inversión Pública N° 24.354, define a la inversión pública como la aplicación de recursos en todo tipo de bienes y de actividades que incrementan el patrimonio de las entidades que integran el sector público, sea éste nacional, provincial o municipal, con el fin de iniciar, ampliar, mejorar, modernizar, reponer o reconstruir la capacidad productora de bienes o prestadora de servicios. En este informe se adoptó como criterio general para la definición de la infraestructura a los activos fijos que favorecen al comercio y la producción y provisión de bienes y servicios básicos. Según la definición de Lardé, Marconi y Olea (2014) se trata de activos fijos producidos y tangibles, incluyendo la maquinaria, los equipos y otros edificios y estructuras necesarias para la provisión de bienes y servicios públicos. Desde un punto de vista funcional la infraestructura abarca los siguientes sectores: 
Energía: generación, transmisión y distribución de electricidad; transporte y distribución de gas natural. 
Agua y servicios sanitarios: provisión de agua potable y servicios cloacales por redes. 
Vivienda y urbanismo: incluye la construcción de viviendas sociales y obras de infraestructura urbana. 
Educación, ciencia y técnica: cualquier infraestructura educativa, incluyendo la construcción, mejora o ampliación de centros educativos, así como también los gastos de infraestructura y equipamiento que contribuya al desarrollo del conocimiento científico. 
Salud y protección social: infraestructura y equipamiento para la provisión de salud pública. 
Servicios urbanos: gestión integral de los residuos sólidos urbanos. 
Telecomunicaciones: servicios de telefonía fija, celular, satelital y de conectividad a Internet y servicios multimedia. 
Transporte: vialidad, transporte urbano masivo, sector ferroviario (infraestructura y material rodante), puertos y aeropuertos. El otro criterio metodológico adoptado es que en estos sectores las grandes mejoras, adiciones o ampliaciones de maquinaria y estructuras que aumentan el rendimiento de la infraestructura ya existente, o aumentan su capacidad o prolongan su vida útil esperada, se registran como formación bruta de capital fijo y, por tanto, son consideradas parte de la inversión en infraestructura. En cambio, los trabajos corrientes de reparación y mantenimiento realizados por las empresas públicas o privadas para mantener sus activos fijos e infraestructura en buen estado de funcionamiento se consideran consumo intermedio y no inversión. Esto no significa que estos gastos de mantenimiento no deben ser contemplados en el Plan de Infraestructura, por el contrario, desde el Área de Pensamiento Estratégico siempre se ha considerado la 10 necesidad de aumentar los presupuestos públicos para el mantenimiento y sostenimiento de la infraestructura. En este relevamiento de la inversión en infraestructura se priorizó la inversión realizada por el sector público dada la mayor disponibilidad y desagregación de la información. Los datos de inversión privada de las cuentas nacionales no permiten discriminar la proporción de gastos de inversión de las empresas en infraestructura en los diferentes sectores. Las únicas cifras disponibles surgen de un relevamiento realizado en forma conjunta por la CEPAL y la Corporación Andina de Fomento con datos hasta 2012 (IdeAL, 2012; CEPAL, 2014). Así, la inversión en infraestructura incluye la inversión real directa realizada por el sector público nacional y subnacional (provincias y municipios) en construcciones, maquinaria y equipamiento, las transferencias de capital realizadas por la administración nacional al sector público o privado para inversión en infraestructura y la inversión privada en infraestructura. No se incluye en este relevamiento la inversión financiera realizada por el sector público, como la capitalización a empresas o la integración de capital. 3. La infraestructura como motor del desarrollo
económico
3.1. La tasa de inversión
La tasa de inversión representa la propensión media a invertir de una economía. Cuanto mayor es la proporción de la inversión en la demanda agregada, mayor será la ampliación de la capacidad productiva o producto potencial de la economía y, por lo tanto, mayores serán las posibilidades de sostener el crecimiento en el largo plazo. La inversión en infraestructura es un componente central de la demanda agregada, su dinámica tiene un importante efecto sobre el nivel de actividad económica en el corto plazo, explicando en gran parte los cambios de fase de los ciclos económicos de corto y mediano plazo (Coremberg, 2006). Por otra parte, una vez reactivada la economía, el mecanismo acelerador de la inversión provoca un efecto adicional sobre la inversión y en particular sobre la inversión en infraestructura dadas las mayores necesidades de reposición y mantenimiento de los bienes de capital y de la infraestructura a medida que se reactiva la economía. Además, como señala Coremberg (2006), la infraestructura tiene la capacidad de traccionar una mayor demanda en la economía a través de diversos efectos y etapas. Por un lado, la inversión genera los típicos efectos de eslabonamiento hacia atrás y consumo inducido generados por la ejecución de obras de construcción, en este caso de infraestructura: si bien tienen un menor efecto sobre el empleo que la construcción residencial, la infraestructura tiene un efecto indirecto mayor por la demanda derivada hacia un conjunto más diversificado de proveedores. 11 Por el lado de la oferta, la inversión en infraestructura trae consigo importantes externalidades y mejoras en la productividad y competitividad de toda la economía provocadas por la provisión eficiente de sectores de servicios públicos que utilizan a la infraestructura como factor productivo. Asimismo la difusión de las externalidades no pecuniarias provoca importantes beneficios cualitativos sobre los usuarios residenciales y no residenciales de los servicios públicos. La Formación bruta de FIGURA 1: FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO capital fijo, que incluye la Por sector y componente, en % del PIB y en % del total inversión pública y 24,0
20,7 21,7
20,6 22,7 21,0 21,0
19,8
19,7
22,0
18,5
18,1
privada, es uno de los 20,0 16,6
18,0
componentes de la oferta 16,0
14,0
y demanda agregada que 21,1 19,1 18,8 16,8
12,0
20,3
19,0
18,5 19,5
16,9
son relevados mediante el 10,0
15,5 17,0
8,0
sistema de las cuentas 6,0
4,0
nacionales. 2,0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2008
3,0
2007
2,2
2007
1,9
2006
1,6
2006
1,6
2006
1,6
2005
1,4
2005
1,3
2005
1,2
2004
1,1
2004
1,1
2004
0,0
2014
2013
2012
2011
2010
2009
La tasa de inversión de Pública
Privada
Total
nuestro país se ubica 100%
desde 2009 en un valor 90%
promedio del 20,5%, 80%
70%
evidenciado cierto 60%
85
estancamiento en esta 93 94 94 94 94 91 92 93 91 90
50%
40%
variable macroeconómica 30%
clave. En 2014 la tasa de 20%
inversión representó el 10%
10 15
9
9
8
7
7
6
6
6
6
0%
19,8 % del PIB, una cifra inferior al promedio de Privada
Pública
nuestro país durante la 100%
década de los años 1980 y 90%
la primera mitad de los 80%
38 38 38 38 39 34 39 41 38 39 36
70%
años 2000. Esta menor 60%
tasa de inversión se 50%
explica 40%
59 60 60 60 59 63 59 57 59 58 61
30%
fundamentalmente por la 20%
contracción en la 10%
inversión privada. Sin 0%
embargo, la nueva serie Investigación y Desarrollo
de cuentas nacionales Equipo Durable de Producción
base 2004 muestra un Fuente: Cuentas Nacionales, INDEC crecimiento importante en el componente público de la inversión compensando, al menos parcialmente, la caída en la inversión privada. 12 En 2014 la inversión pública ascendió según los datos de las cuentas nacionales a valores constantes de 2004 al 3% del PIB, el valor más alto alcanzado en toda la serie 2004 ‐ 2014 (a valores corrientes la inversión pública es mayor, alcanza el 4,4% del PIB). La inversión pública representó el 26% de la inversión total. Este aumento de la inversión pública es muy significativo si se toma en cuenta que en 2004 la inversión pública representaba sólo el 1,9% del PIB y el 12% de la inversión total. Esto muestra la mayor participación del Estado argentino en la economía en los últimos años. La Figura 1 exhibe también la evolución de la formación bruta de capital fijo y su desagregación entre el sector privado y el sector público para el período 2004 ‐2014. La infraestructura es uno de los componentes más importantes del stock de capital y la inversión bruta interna. Como bien de capital es uno de los principales factores productivos que contribuyen con el crecimiento económico y la productividad tanto del sector privado como del público. Sin embargo, a pesar de su importancia, la estadística de nuestro país no presenta una desagregación del acervo de bienes de capital por tipo de infraestructura. El principal componente de la formación bruta de capital, como se exhibe en la Figura 1, es la construcción, representa en promedio el 60% de la inversión total para el período analizado. Le sigue el equipo durable de producción, con una participación promedio del 38%. Como se podrá observar no hubo cambios significativos en la composición de la inversión en todo este período. A los efectos de mostrar la relación entre la tasa de inversión (pública y privada) y el crecimiento económico se exhibe la Figura 2. Como se puede advertir la desaceleración y posterior caída del PBI ocurrida en 2009 es consistente con una baja en los niveles de inversión, del mismo modo que la recuperación de la economía después de la crisis financiera internacional es consistente con una suba de este componente de la demanda agregada. Asimismo, el magro crecimiento de la economía a partir del año 2012 se produce en sintonía con una tasa de inversión en promedio menor a la observada en el período anterior. FIGURA 2: RELACIÓN ENTRE CRECIMIENTO ECONÓMICO Y LA TASA DE INVERSIÓN En porcentaje y en porcentaje del PIB 13 I 15
III 14
I 14
III 13
I 13
III 12
I 12
III 11
I 11
III 10
I 10
III 09
I 09
III 08
I 08
III 07
I 07
III 06
I 06
III 05
Var % PIB
en % del PIB
25
24
23
22
21
20
19
18
17
16
15
14
12
10
8
6
4
2
0
‐2
‐4
‐6
I 05
en %
Var % IBIF
Fuente: Cuentas Nacionales, base 2004 a valores corrientes
3.2. La inversión en infraestructura
Desde hace un tiempo los especialistas, y en particular los organismos de cooperación y desarrollo, vienen señalando que la clave para alcanzar un desarrollo sostenible en los países en desarrollo es la disponibilidad y calidad de la infraestructura económica. Para estos organismos, los servicios de infraestructura son fundamentales en cualquier sociedad moderna, ya que posibilitan el desarrollo económico, generan crecimiento, aumentan la competitividad y la productividad de las empresas, y con ello la inserción de las economías en el contexto internacional. Las infraestructuras también contribuyen fuertemente a una mayor cohesión social y territorial y mejora de la calidad de vida e inclusión social de la población, en particular cuando los servicios y redes de infraestructura reducen los costos de movilidad y aumentan la conectividad. Como señala Serebrisky (2014) la infraestructura impacta en el crecimiento mejorando la productividad de la economía, disminuyendo los costos de producción, ayudando a diversificar la estructura productiva, y generando empleo a través de la demanda de los bienes y servicios utilizados en su provisión. Por el contrario, los déficits en los servicios de infraestructura o una baja calidad de dichos servicios erosionan la productividad de la economía y el bienestar de la población y pueden ocasionar grandes pérdidas a las empresas y a la sociedad en su conjunto. Para dar sólo algunos ejemplos de los mayores costos que las sociedades pueden enfrentar por los déficits de infraestructura, cabe destacar las pérdidas económicas producidas por los cortes de suministro eléctrico ocurridas en Argentina3 o las pérdidas de bienestar que asumen aquellos hogares que no cuentan con acceso a las redes de servicios de agua y saneamiento o gas para 3
En un estudio del APE sobre el impacto económico de los cortes de suministro eléctrico (Del Rosso y Ghía, 2012) se menciona que el apagón de febrero de 1999 que dejó sin servicio por 10 días a mas de 150 mil hogares y locales comerciales en la Ciudad de Buenos Aires generó pérdidas por 400 millones de dólares en los particulares y cerca de 750 millones de dólares en el sector comercial. 14 cocinar y calefaccionar sus hogares. En definitiva, la inversión en servicios de infraestructura económica y social fomenta el crecimiento económico y contribuye al desarrollo humano. Datos recientes publicados por la Corporación Andina de Fomento (ver Figura 3) indican que la inversión en infraestructura económica aumentó en forma muy significativa en muchos países de América Latina, producto de los mayores ingresos públicos, el acceso a mayores fuentes de financiamiento y la implementación de mecanismos de asociación público privada en muchos de estos países. Entre los países con mayores niveles de inversión pública y privada en infraestructura se destacan Bolivia (con una inversión del 4,5% del PIB), Brasil (4,3%), Colombia (3,5%), México (3,3%), Perú (4,5%) y Uruguay (5,1%). Salvo Bolivia, en el resto de los países es muy importante el peso de la inversión en infraestructura de las empresas privadas mediante la implementación de mecanismos de asociación público privada. Los países más activos en el uso de mecanismos de cooperación público privada en infraestructura son Brasil, Colombia y Perú. Según la CAF (2014) Argentina invirtió en obras y servicios de infraestructura económica4 el 3 % del PIB entre 2008 y 2012, y el 80% fue ejecutado desde el sector público. Lamentablemente no hay datos sobre los montos de inversión privada en infraestructura de los últimos años, más allá de la estimación realizada por el Banco Mundial y que reproduce la CAF para un conjunto de países de América Latina5. Sin embargo, hay coincidencia entre los diferentes actores y especialistas que la inversión privada en infraestructura en nuestro país ha sido baja en esta última década, producto de las deficiencias en los marcos regulatorios heredados de la salida de la convertibilidad y la falta de financiamiento. En la literatura económica no existe una regla específica sobre los niveles de inversión en infraestructura necesarios para consolidar un sendero de crecimiento económico sostenido. Los especialistas y algunas instituciones que han estado trabajando en los requerimientos de infraestructura señalan que los países de América Latina deberían invertir en promedio un 5% del PIB por un largo período de tiempo para cerrar la brecha de infraestructura existente (BID, 2014), esto es sin incluir los gastos de mantenimiento que han sido tradicionalmente bajos en estos países. Argentina, según la CEPAL, tendría que por lo menos duplicar su inversión pública para cerrar la brecha de disponibilidad de infraestructura en cantidad y calidad suficiente para consolidar un sendero de crecimiento económico sostenible y comparable al de los países más desarrollados. Por supuesto que la determinación de las necesidades de inversión en infraestructura y su asignación sectorial deberían ser el resultado de un proceso de planificación estratégica realista y sostenible con los recursos fiscales disponibles y la capacidad de pago de estos países. 4
Sólo incluye energía, transporte, telecomunicaciones y agua potable y saneamiento. Las estimaciones de la inversión privada en infraestructura del estudio de la CAF surgen del proyecto Private Participation in Infrastructure Database del Banco Mundial. Es importante aclarar que los datos registran el compromiso de inversión y no la ejecución efectiva. 5
15 16 Argentina
Boliva
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Mexico
Perú
Uruguay
FIGURA 3: INVERSION PUBLICA Y PRIVADA EN INFRAESTRUCTURA EN AMERICA LATINA Todos los sectores, como % del PIB 2008
2009
2010
2011
2012
2008
2009
2010
2011
2012
2008
2009
2010
2011
2012
2008
2009
2010
2011
2012
2008
2009
2010
2011
2012
2008
2009
2010
2011
2012
2008
2009
2010
2011
2012
2008
2009
2010
2011
2012
2008
2009
2010
2011
2012
2008
2009
2010
2011
2012
0
1
2
3
Publica
4
5
6
Privada
Fuente: CAF 2014 4. Evolución reciente de la inversión pública en
infraestructura
En esta sección se analiza la evolución de los gastos en infraestructura del sector público Argentino desde 2003 hasta 2014 como antecedente o línea de base del Plan de Infraestructura 2016‐2025 desarrollado por el Área de Pensamiento Estratégico de la Cámara Argentina de la Construcción. 17 Para ello se reconstruyó la serie de gasto de inversión del sector público argentino a partir de la información que provee el Gobierno Nacional y las provincias. La inversión pública nacional corresponde al conjunto del Sector Público Nacional No Financiero que incluye la Administración Nacional, las universidades, las empresas públicas, los entes públicos y los fondos fiduciarios. Los gastos de inversión incluyen la Inversión real directa, las Transferencias de capital a provincias y municipios y la inversión de Empresas Públicas, Entes Públicos y servicios concesionados con recursos presupuestarios. A los efectos de no duplicar los gastos de inversión se tomaron los datos del esquema de Ahorro ‐ Inversión ‐ Financiamiento del Sector Público No Financiero publicada en las Cuentas de Inversión para el período 2003 ‐ 2013 a valores corrientes. Las cifras de 2014 se estimaron en base a los datos del Boletín Fiscal del IV trimestre de 2014 y las cifras del 2015 se proyectaron a partir del crédito presupuestario previsto para el corriente año. La inversión real directa incluye los gastos en bienes de capital que aumentan el acervo del sector público, tienen vida útil superior a un año, no se agotan con el primer uso y se destinan para la actividad principal y no para su reventa. También incluye los gastos en obras públicas ejecutadas en forma directa por el Estado nacional o que estén garantizadas o subvencionadas por el Estado, como por ejemplo, la construcción o refacción de hospitales, la construcción o refacción de caminos o la inversión que realizan las empresas de distribución de energía eléctrica con recursos transferidos para dicho fin por el Ministerio de Planificación Federal. En el caso de la inversión pública provincial y municipal, la serie comprende los gastos de capital desagregados en inversión real directa y transferencias de capital. Las cifras de inversión se exhiben en forma consolidada, por nivel de gobierno, tipo de inversión y finalidad y función. Los datos se expresan en millones de pesos corrientes, en millones de pesos constantes de 2015, en millones de dólares y en porcentaje del PIB a valores corrientes. La metodología utilizada es consistente con el enfoque utilizado por la Dirección Nacional de Inversión Pública del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Los datos coinciden con la inversión pública del sistema de cuentas nacionales a valores corrientes. Para ello, en esta sección, se presenta primero las cifras de inversión pública nacional y luego la inversión pública consolidada del sector público argentino que incorpora la inversión de las provincias y municipios con fondos propios. 4.1. La Inversión Pública Nacional
Montos de inversión La Figura 4 muestra la evolución de la inversión del Sector Público Nacional No Financiero para el período 2003 ‐ 2015 en millones de pesos a precios constantes de 2015 (deflactado por el Índice del Costo de la Construcción) y en % del PIB. 18 La Figura muestra la fuerte recuperación que ha tenido la inversión pública nacional en todo el período analizado y la mayor participación de la inversión real directa respecto de las transferencias de capital, como consecuencia de un mayor presupuesto de obras públicas ejecutadas desde los ministerios nacionales y organismos descentralizados. Como consecuencia de esta mayor asignación de recursos, la inversión pública nacional pasó en este período del 0,7 % del PIB al 3,2%. La serie aunque con algunas oscilaciones como se puede observar en la Figura 4 muestra una suba tanto en millones de pesos constantes como en porcentaje de PIB. En 2014 a precios constantes de 2015 la inversión pública nacional ascendió a 164 mil millones de pesos. En dólares al tipo de cambio promedio anual los gastos de inversión también aumentaron significativamente en estos años. De los 1.100 millones de dólares del 2003, en 2014 el Gobierno Nacional y sus empresas y organismos descentralizados invirtieron cerca de 17.200 millones de dólares en diferentes obras y proyectos de infraestructura. También aumentó en este período la participación de los gastos de inversión en el gasto total del sector público nacional. Como se exhibe en la Figura 4, la inversión pasó de representar el 5,5 % del gasto total en 2003 al 12,4% en 2014. Para el corriente año si bien la pauta de inversión pública prevista en el presupuesto nacional es inferior a los niveles ejecutados en 2014 se espera un nivel de inversión por encima del crédito vigente. FIGURA 4: EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA NACIONAL, 2003 ‐ 2015 En millones de pesos constantes de 2015
En % del PIB y % del Gasto Total 200.000
3
14
3
1,6
8
1,1 0,8
0,9
6
1,0
0,6
0,7 0,8
1,2 1,2 1,3 1,1 1,3
1,0
1,6 1,7
2
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
Transfer de Capital a Pcias y Empresas
Inversión Real Directa
en % del GT
IRD
Fuente: Elaboración propia La Tabla 1 muestra la serie de inversión pública nacional en millones de pesos corrientes, según surge de las cuentas de inversión que elabora la Contaduría General de la Nación del Ministerio de Economía, en % del PIB utilizando la nueva serie de cuentas nacionales base 2004, en millones de pesos constantes de 2015 utilizando como deflactor el índice de costos 19 4
0
2006
0
0,5
0,2 0,3
2005
0,5
2004
1
2003
84.169
83.885
2015
2014
67.397
1,4
1,2
1
12
10
1,4 1,6 1,5
2
1,6
2015
81.560
72.023
16
2
2013
63.139
81.880
67.856
56.075
2012
2011
66.281
Transfer de Capital
59.995
56.114
2009
46.451
2008
2007 34.948 35.207
0
2006 29.464 46.483
20.000
2005 20.133 38.124
40.000
200413.227 23.646
60.000
20037.702 18.972
80.000
42.932
100.000
2010
120.000
82.949
140.000
80.439
160.000
4
2014
180.000
de la construcción y en millones de dólares considerando el tipo de cambio promedio anual del Banco Central Argentino. TABLA 1: GASTO DE INVERSIÓN DEL SECTOR PÚBLICO NACIONAL NO FINANCIERO, AÑOS 2003 ‐ 2015 2003 2004 2005 2006
Inversión Real Directa Transfer de Capital a Pcias y Empresas Inversión Pública Nacional 2007
2008
2009
2010
2011 2012 2013 2014
2015
955 1.871 3.280 en millones de pesos corrientes 5.762 8.205 12.867 17.198 21.475 29.168 30.247 43.441 71.330 85.885 2.351 3.346 6.210 9.090 8.266 11.892 20.314 29.691 35.196 34.057 46.422 68.169 81.560 3.306 5.217 9.490 14.851 16.470 24.759 37.513 51.166 64.364 64.304 89.863 139.499 167.445 en % del PIB Inversión Real Directa 0,2 0,3 0,5 0,7 0,8 1,0 1,2 1,2 1,3 1,1 1,3 1,6 1,6 Transfer de Capital a Pcias y Empresas Inversión Pública Nacional 0,5 0,6 1,0 1,1 0,8 0,9 1,4 1,6 1,5 1,2 1,4 1,5 1,5 0,7 1,0 1,5 1,8 1,6 1,9 2,7 2,8 2,8 2,3 2,6 3,2 3,2 en millones de pesos constantes de 2015 según ICC Inversión Real Directa Transfer de Capital a Pcias y Empresas Inversión Pública Nacional 7.702 13.227 20.133 29.464 34.948 46.451 56.114 59.995 67.856 56.075 67.397 84.169 85.885 18.972 23.646 38.124 46.483 35.207 42.932 66.281 82.949 81.880 63.139 72.023 80.439 81.560 26.674 36.873 58.256 75.947 70.155 89.383 122.395 142.944 149.736 119.214 139.419 164.609 167.445 en millones de dólares Inversión Real Directa 324 636 1.122 1.874 2.633 4.067 4.608 5.488 7.062 6.646 7.924 8.789 9.088 Transfer de Capital a Pcias y Empresas Inversión Pública Nacional 798 1.138 2.125 2.957 2.653 3.759 5.443 7.588 8.522 7.483 8.468 8.399 8.631 1.122 1.774 3.248 4.831 5.286 7.825 10.052 13.076 15.584 14.130 16.392 17.188 17.719 Fuente: Cuentas de Inversión, Boletín Fiscal III Trimestre de 2014 y Presupuesto 2015 Nota: el Sector Público Nacional No Financiero incluye Administración Nacional, Universidades, Empresas Públicas, Entes Públicos y Fondos Fiduciarios. La inversión real directa que realiza el Gobierno Nacional incluye diferentes tipos de obras o proyectos, como las típica obra pública ejecutada por la propia administración o terceros mediante un proceso de licitación pública, la adquisición e instalación de maquinaria o bienes de capital o la compra de material de transporte. Sin embargo, la desagregación de los gastos de capital en las cuentas de inversión es bastante pobre. El presupuesto público nacional desagrega la inversión real directa en dos categorías presupuestarias: inversión en proyectos (obras o trabajos públicos) y la adquisición de bienes de uso, que incluye esencialmente la compra de vehículos y diferentes tipos de maquinarias y equipamiento. Los datos para 2014 y 2015 se exhiben en la Figura 5. Como se podrá advertir la composición de la inversión no ha variado en estos dos años y el 68% de la inversión real directa está asociada a proyectos de inversión asimilables a la categoría de obra pública y sólo el 32% se corresponde con la compra de equipamiento y maquinaria (bienes de capital). La mayor participación de la obra pública es muy importante por el impacto que esta inversión tiene en la creación de empleo directo e indirecto. La información indica que el multiplicador de empleo de las obras públicas es muy superior al multiplicador de los bienes de uso, más cuando la adquisición de estos bienes de capital, como el material rodante o ciertos componentes de grandes obras de infraestructura (centrales nucleares, por ejemplo) no son producidos localmente. 20 FIGURA 5: COMPOSICIÓN DE LA INVERSIÓN REAL DIRECTA NACIONAL POR TIPO DE PROYECTO En millones de pesos corrientes y en % del total Presupuesto 2014
Inversión en proyectos
Presupuesto 2015
Adquisición de bienes de uso
12.700; 32%
10.628; 32%
27.356; 68%
22.417; 68%
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Presupuesto 2015
Composición de la inversión Sin embargo, no solo importa el nivel y el tipo de inversión pública ejecutado sino también el destino de estos recursos de inversión. Gracias al clasificador presupuestario que identifica la finalidad y función de cada una de las erogaciones que realiza el sector público nacional es posible evaluar cuales han sido las prioridades en la asignación de los recursos públicos para la inversión. Esta clasificación por finalidad y función permite desagregar las inversiones en función de su asignación sectorial, en particular, en gastos en Administración pública, Defensa y seguridad, Servicios sociales (salud, educación, ciencia y técnica, vivienda, saneamiento) y Servicios económicos (energía, combustible y minería, comunicaciones, transporte, ecología y medio ambiente, entre otras). FIGURA 6: INVERSIÓN PÚBLICA NACIONAL POR FINALIDAD Y FUNCIÓN En millones de pesos constantes de 2015
En % del total
140.000
120.000
71.355
58.348
57,6
34,8
60,4
2011
Servicios
Sociales
38,5
55,6
2010
33,5
57,6
2009
42,3
2008
46.623
Fuente: Cuentas de Inversión 2003‐2013
57,0
50,0
47,5
2005
45,1
51,7
41,7
52,9
2003
Administración
pública
60,9
39,0
2006
Defensa y
Seguridad
53,4
35,3
2004
2013
46.755
63.177
43.688
33.646
2012
2011
35.083
37.058
37,7
2012
2007
2010
2009
49.022
28.463
2008
37.408
35.494
26.210
30.053
26.679
2007
2006
0
2005
20.000
2004 18.096 14.249
40.000
2003 14.212 9.003
60.000
38.978
80.000
60.325
100.000
Servicios
Económicos
2013
36,9
58,3
0%
20%
40%
60%
80%
La composición de la inversión pública nacional por finalidad y función se exhibe en la Figura 6 para el período de referencia. Los datos fueron elaborados a partir de la información de las 21 100%
Cuentas de Inversión y corresponden a la Administración Nacional, es decir, excluyen la inversión de las Universidades, Fondos Fiduciarios, otros entes y empresas públicas, aunque los datos sí consideran las transferencias de la Administración Nacional para financiar las erogaciones de capital realizadas por dichos organismos. La Figura 6 advierte sobre el aumento de la inversión pública nacional en millones de pesos constantes a precios de 2015 y los cambios ocurridos en su composición. En la Figura se observa muy claramente el aumento en la participación de los gastos en infraestructura económica y como contraparte, la disminución de la participación de los gastos en infraestructura social. En 2003 el 58,3% de los gastos de inversión pública estaban dirigidos a infraestructura social, en tanto que en 2013, último dato disponible, la inversión en infraestructura social representaba el 37,7% y la inversión en infraestructura económica el 57,5% restante. Las otras dos funciones son Administración pública y Defensa y seguridad. Es importante señalar que la serie de gastos de capital del gobierno nacional por finalidad y función excluye los fondos transferidos a las provincias y municipios desde el año 2009 en el marco del Fondo Federal Solidario. Si bien estos recursos tienen por objetivo financiar obras de infraestructura en las provincias y los municipios, dado que la cuenta de inversión las asigna a la finalidad de relaciones interiores su inclusión distorsionaría la distribución sectorial de la inversión pública. FIGURA 7: INVERSIÓN PÚBLICA NACIONAL EN INFRAESTRUCTURA ECONÓMICA Y SOCIAL En porcentaje del total, Años 2003 ‐ 2013 2013
3,9
2012 3,6
2011
4,5
2010
5,2
2009
13,4
11,1
11,8
10,2
14,9
8,7
7,0
4,9 7,0
2007
4,4
15,4
2006
8,1
2005
10,9
8,7
20,5
19,0
7,4
21,9
28,4
4,8
33,1
Educación, ciencia y
técnica
4,9
37,4
Vivienda y
urbanismo
38,2
Agua y saneamiento
39,9
Energía, comb. y
minería
1,8
0,2
43,1
13,6
4,0
Salud y protección
social
33,0
35,4
0,3
15,1
31,2
5,7
14,5
6,7
5,5
6,9
15,1
8,2
20,1
7,4
8,2
21,6
7,4
17,4
9,4
19,0
11,6
12,9
8,5
2008
10,5
11,0
Comunicaciones
36,9
Transporte
34,8
Medio ambiente
2004
20,2
2003
5,5
25,4
0%
24,5
5,3
20%
5,7 3,5
24,9
40%
5,6 4,6
60%
39,7
Otros servicios eco.
33,3
80%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a Cuentas de Inversión 2003 ‐ 2013
Hecha esta aclaración metodológica la Figura 7 y la Figura 8 muestran la evolución de la inversión nacional en infraestructura económica y social por sector para el período 2003 ‐ 2013 en porcentaje del total de la inversión en infraestructura y en millones de dólares. Como se puede advertir la asignación de los fondos de inversión dentro de cada sector fue cambiando en este período. En particular se observa en estos 10 últimos años un reducción progresiva en las participaciones de las inversiones en Vivienda y urbanismo y Salud y protección social y un 22 aumentó en las participaciones de las inversiones en Agua y saneamiento, Educación, ciencia y técnica, Energía, combustible y minería y Comunicaciones. La participación de la inversión en transporte que incluye infraestructura vial, ferroviaria y aeroportuaria creció hasta 2007 y luego descendió hasta los mismos porcentajes de inversión del 2003. En la Figura 8 se advierte también que la inversión pública nacional en dólares aumentó en todos los sectores, aunque en algunos más que en otros. Los mayores aumentos en términos relativos se producen en el sector de las Comunicaciones, en Educación, Ciencia y Técnica y en Agua y saneamiento. Sin embargo, en términos absolutos los montos de inversión en dólares aumentaron de manera muy significativa en el sector de Transporte y en el de Energía. Finalmente, la Figura 9 exhibe los montos de inversión pública nacional por finalidad y función para los quinquenios 2004‐2008 y 2009‐2013 en millones de dólares, a los efectos de poder identificar estos cambios en las prioridades de gobierno. FIGURA 8: INVERSIÓN PÚBLICA NACIONAL EN INFRAESTRUCTURA ECONÓMICA Y SOCIAL En millones de dólares, Años 2003 ‐ 2013 2013 546
1.852
2012 392 1.214
2011 500
2010
2009
2008
763
2006
374
2005
341
221
1.318
345
432
3.266
Vivienda y
urbanismo
121
2.627
22
2.709
Agua y saneamiento
Energía, comb. y
minería
2.133
344
Comunicaciones
1.713
8
629
126
1.038
171
Educación, ciencia y
técnica
10
746
331
994
466
3.941
1.486
504
Salud y protección
social
637
1.000
566
1.411
1.179
333 476
1.660
648
1.340
583
484
1.683
963
4.332
3.601
748
2.352
1.267
1.430
1.654
458
2007 220
1.115
1.140
2.637
1.452
1.631
8
Transporte
1.092
Medio ambiente
2004
314
2003
0%
243
52
248
89 551
381
86
20%
40%
55 45 0
60%
618
Otros servicios eco.
325
80%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a Cuentas de Inversión 2003 ‐ 2013
23 FIGURA 9a: INVERSIÓN PÚBLICA NACIONAL SEGUN PRINCIPALES SECTORES En millones de dólares, por quinquenios (Años 2003‐2008 y 2009‐2013) 20.000
18.000
17.766
16.000
14.000
12.000
9.332
2003‐08
6.927
8.000
6.065
5.153
6.000
2009‐13
4.897
3.305
4.000
3.077
1.596
2.000
1.325
2.380
1.830
50
64 475
125587
Otros servicios eco.
8.590
Medio ambiente
10.000
Salud y protección
social
Comunicaciones
Agua y saneamiento
Educación, ciencia y
técnica
Vivienda y urbanismo
Energía, comb. y
minería
Transporte
0
Fuente: Elaboración propia en base a Cuentas de Inversión 2003 ‐ 2013
FIGURA 9b: INVERSIÓN PÚBLICA NACIONAL SEGUN PRINCIPALES SECTORES En millones de pesos, por quinquenios (Años 2003‐2008 y 2009‐2013) 200.000
180.000
172.777
160.000
140.000 126.341
120.000
88.768
79.691
68.847
100.000
80.000
57.322
60.000
2003‐08
46.277
45.151
40.000
31.142
28.319
23.651
23.137 19.027
20.000
2009‐13
5.588
4.5101.765
931
682
Fuente: Elaboración propia en base a Cuentas de Inversión 2003 ‐ 2013
Otros servicios eco.
Medio ambiente
Salud y protección social
Comunicaciones
Agua y saneamiento
Educación, ciencia y
técnica
Vivienda y urbanismo
Energía, comb. y minería
Transporte
0
24 Financiamiento de la inversión pública El financiamiento de la inversión pública muestra cambios importantes en los últimos años acorde con los cambios en la composición del Estado y ciertas decisiones de política fiscal. En primer término, como se exhibe en la Figura 10 las cuentas de inversión muestran un aumento muy significativo de la participación del Tesoro Nacional como fuente de financiamiento principal de la inversión pública nacional. Según los datos relevados, en 2013, el 67% de la inversión se financiaba con recursos de rentas generales, un porcentaje que contrasta fuertemente con el 25% correspondiente al año 2003. En 2008 los recursos del Tesoro Nacional llegaron a representar el 80% del financiamiento de la inversión pública. Por otro lado, los datos ponen de manifiesto la pérdida de participación de los recursos con afectación específica como fuente de financiamiento de la inversión, estos recursos afectados ejecutados desde organismos descentralizados, como la Dirección Nacional de Vialidad, fueron perdiendo peso en el conjunto de recursos destinados a la inversión a medida que aumentaba la participación del Estado en la economía, en particular en la provisión de infraestructura y la operación de ciertos servicios económicos (transporte comunicaciones, energía, etc.). En 2003 esta fuente representaba el 57% del financiamiento. Otro resultado interesante es la aparición del crédito interno como fuente de financiamiento, algo que resultaba marginal hasta 2011. En los dos últimos años la participación del crédito interno (financiamiento doméstico, mayormente de bancos locales para inversión en infraestructura o la colocación de títulos públicos en el mercado local) saltó al 12% en 2012 y al 19% en 2013. Este financiamiento proviene en parte de las colocaciones de títulos públicos para proyectos de infraestructura productiva del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino, actualmente la cartera de este fondo incluye títulos públicos para este fin por 30.000 millones de pesos. FIGURA 10: INVERSIÓN PÚBLICA NACIONAL POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO, AÑOS 2003 ‐ 2013 En porcentaje del total En millones de dólares 2013
12
67
2012
75
19
10
13 12
8
Tesoro Naciona
2013
2012
Recursos propio
2011
15 3
69
2010
20
142
73
18
2009
79
2 6 12
2008
81
2 5 11
2007
78
2006
23
65
2005
14
19
59
2004
37
2003
25
0%
36
57
50%
12
11 10
Crédito interno
2011
2010
Transfer externa
6.287
2008
5.708
100%
122
668
629
610
20%
60%
781
562
209
583
40%
945
310
584
261
0%
1.990
159 780
1.912
2003
2.703
157
3.100
2005
1.062
160
4.010
2004
Crédito externo
180
8.063
2009
1.622
156
9.170
2006
13
6 10
9.713
2007
15
6
13
Rec con
afectación
específica
Transfer interna
213
10.751
106
80%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a Cuentas Nacionales 25 El financiamiento externo proveniente de los contratos de préstamo con los organismos multilaterales de crédito, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Corporación Andina de Fomento y FONPLATA, aportaron en este período un 15% del financiamiento para la inversión. En 2010 y 2011 fueron los años en donde el financiamiento externo fue mayor, llegó a representar el 20% del financiamiento de la inversión pública. En relación a esta fuente de financiamiento cabe mencionar que a diferencia de las operaciones acordadas en la década de los 80 y parcialmente en los 90, que se destinaban esencialmente a infraestructura económica (rutas, hospitales, escuelas, etc.) en la actualidad la cartera de préstamos incluye el financiamiento o reembolso de gastos corrientes, como la prestación de ciertos servicios de salud y educación, o la compra de bienes de consumo. 4.2. La Inversión Pública Consolidada
En el apartado anterior se analizaron las cifras de inversión del sector público nacional. Sin embargo, esta no es la totalidad de la inversión ejecutada desde el Sector Público Argentino ya que falta considerar la inversión que realizan las provincias y los municipios con recursos propios. Si bien la información no se encuentra con tanto nivel de detalle, es posible relevar cuales son los recursos asignados por las provincias y municipios para inversión neto de las transferencias que reciben del gobierno nacional. Los datos surgen del esquema ahorro inversión financiamiento consolidado de las provincias y municipios, descontando las transferencias del Gobierno Nacional a este nivel de gobierno para financiar gastos de capital. La serie de inversión pública consolidada del Sector Público Argentino se exhibe en la Figura 12. Según esta estimación la inversión del sector público argentino representó en 2014 el 4,4 % del PIB, es importante destacar que este monto de inversión incluye todos los sectores y niveles de gobierno y excede el alcance de la inversión en infraestructura económica relevada por la Corporación Andina de Fomento. La inversión pública nacional representó en 2014 un 3,3 % del PIB y la ejecutada por las provincias y los municipios el 1,1 % del PIB. Según estos datos, el 72% de la inversión pública consolidada del sector público argentino es financiada desde el presupuesto nacional y sólo el 28% desde las provincias y municipios. En este período se observa una mayor inversión ejecutada desde el gobierno nacional. En 2004, por ejemplo, la inversión pública por nivel de gobierno se repartía en partes iguales, algo que comenzó a cambiar a partir del año 2009. En 2014 la inversión pública consolidada ascendió a 23.751 millones de dólares, una cifra que equivale a unos 584 dólares per cápita. En los 10 últimos años el Estado Argentino invirtió más de 166 mil millones de dólares en infraestructura. Esto representó un nivel de inversión promedio de 16.629 millones de dólares anuales. Para el presupuesto 2015 si bien los datos del presupuesto indican una pauta de recursos menor a la ejecutada en el año anterior (4,3 %) es de esperar que los mayores niveles de recaudación permitan una mayor inversión de la prevista. Si se toma en cuenta la inversión pública consolidada ejecutada en los últimos cinco años (2011‐2015) en promedio la asignación de fondos promedio a inversión ascendería a 23.300 millones de dólares. 26 FIGURA 12: EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO En % del PIB En millones de pesos constantes a precios de 2015
5,0
En millones de dólares
67.728
167.445
62.854
2015
70.287
139.419
164.609
2014
81.133
63.542
67.835
En porcentaje
30.000
100
6.205
7.167
70
45 50 45
49
41
34
28 25
50
17.719
17.188
16.392
14.130
15.584
40
13.076
33 32 35
60
4.903
10.052
5.493
7.825
80
30
20
55 50 55 58 51 59
72 75
67 68 65 65 66
10
Provincial y Municipal c/ rec.propios
Fuente: Elaboración propia 2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
0
2008
5.286
2007
4.831 3.468
2006
2005 3.2482.642
909
20031.122
5.000
2004 1.774 1.750
10.000
5.170
15.000
6.563
20.000
7.531
8.444
Provincial y Municipal
Nacional
8.264
90
25.000
0
2013
68.617
54.510
149.736
122.395
119.214
2012
0
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
0,0
2011
1,0
70.155
50.000
2007
2,6
47.387
2,3
75.947
1,6
1,9
58.256
0,7
1,8
2006
0,6
3,2 3,2
2005
2,7 2,8 2,8
1,0
1,5
0,5
100.000
1,6
1,2
1,3
1,4
1,3
2004 36.873 36.375
1,0
150.000
2003 26.674
21.620
1,9
2,0
1,5
1,3
1,2
2,5
2009
1,3
59.705
1,2 1,3
1,3 1,5
62.748
2,7
Nacional
200.000
3,3
89.383
3,0
Provincial y Municipal
4,0
3,6
3,2 3,2
3,5
250.000
142.944
4,0
Total
4,0
4,4 4,5
4,3
2008
Nacional
4,2
2010
Provincial y Municipal
4,5
Nacional
27 TABLA 2: INVERSIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 167.445 en millones de pesos corrientes Nacional 3.306 5.217 9.490 14.851 16.470 24.759 37.513 51.166 64.364 64.304 89.863 139.499 Provincial y Municipal 2.679 5.147 7.719 10.659 16.109 17.381 18.299 24.281 34.875 34.275 45.304 53.266 67.728 Inversión del Sector 5.985 10.364 Público en millones de pesos a precios constantes de 2015 17.209 25.511 32.580 42.140 55.812 75.447 99.238 98.579 135.167 192.765 235.174 Nacional 26.674 36.873 58.256 75.947 70.155 89.383 122.395 142.944 149.736 119.214 139.419 164.609 167.445 Provincial y Municipal 21.620 36.375 47.387 54.510 68.617 62.748 59.705 67.835 81.133 63.542 70.287 62.854 67.728 Inversión del Sector Público en porcentaje del PIB 48.294 73.248 105.643 130.457 138.772 152.131 182.099 210.780 230.869 182.756 209.707 227.463 235.174 Nacional 0,7 1,0 1,5 1,8 1,6 1,9 2,7 2,8 2,8 2,3 2,6 3,2 3,2 Provincial y Municipal 0,6 1,0 1,2 1,3 1,6 1,4 1,3 1,3 1,5 1,2 1,3 1,2 1,3 Inversión del Sector Público en millones de dólares 1,3 1,9 2,7 3,2 3,2 3,3 4,0 4,2 4,3 3,6 4,0 4,4 4,5 1.122 1.774 3.248 4.831 5.286 7.825 10.052 13.076 15.584 14.130 16.392 17.188 17.719 Nacional Provincial y Municipal Inversión del Sector Público 909 1.750 2.642 3.468 5.170 5.493 4.903 6.205 8.444 7.531 8.264 6.563 7.167 2.031 3.524 5.889 8.299 10.456 13.319 14.955 19.281 24.029 21.661 24.657 23.751 24.886 Fuente: Elaboración propia en base a datos las cuentas de inversión y Presupuesto 2015. 5. El contexto macroeconómico del plan de
infraestructura 2016-2025
En la sección anterior se revisaron los números de inversión pública y privada para el periodo 2003 ‐ 2014 y la proyección para el corriente ejercicio. Los datos indican una fuerte recuperación de la tasa de inversión durante la salida de la convertibilidad hasta fines de 2008 y luego una caída en la inversión privada que fue compensada parcialmente por una mayor inversión pública nacional. Sin duda la estabilidad macroeconómica, el acceso al financiamiento de largo plazo y el clima de negocios son variables claves a la hora de planear un plan de infraestructura de mediano plazo. Esta sección presenta el marco macroeconómico desarrollado para el Plan de Infraestructura 2016‐2025 elaborado por el Área de Pensamiento Estratégico de la Cámara Argentina de la Construcción. El escenario macroeconómico plantea las tendencias esperadas hasta 2025 de un conjunto de variables relevantes para la inversión en infraestructura, como es el crecimiento económico, el índice de precios del consumidor, la evolución del costo de la construcción y el tipo de cambio nominal, entre otras variables. Las proyecciones que abarcan el período 2016 ‐ 2025 se elaboraron a partir de información del Sistema de Cuentas Nacionales (INDEC) y cifras previstas en el mensaje de Presupuesto 2015. En particular, la pauta de crecimiento económico, la variación de precios y el tipo de cambio nominal de los primeros años surgen de las proyecciones macroeconómicas incluidas en el último presupuesto público. 28 Durante el periodo 2010‐2014, la economía argentina registró una tasa de crecimiento promedio del 4,4% anual, producto de una fuerte expansión del consumo y la inversión pública, dos factores que lograron compensar la caída de la inversión privada y de las exportaciones. Si se toma en cuenta los tres últimos años el crecimiento económico fue mucho más modesto (1,4% promedio anual) producto de la crisis del sector externo. El crecimiento de la economía Argentina en 2014 muestra un nivel muy bajo en relación al crecimiento económico potencial de nuestro país y el observado en los años anteriores. La tasa de variación del PIB en 2014 fue de apenas 0,5%, lo cual es explicado, como se mencionó, por el bajo desempeño de la inversión y la falta de divisas. Por el lado de la demanda se observó una caída de la formación bruta de capital compensada por un alto nivel de consumo de los hogares y una formidable expansión del gasto público. Para este año se espera una muy leve recuperación de los niveles de actividad económica a medida que se logre estabilizar el frente externo. El crecimiento económico proyectado será inferior al 2%, la tasa de inflación irá convergiendo a un nivel más aceptable y el tipo de cambio nominal se mantendrá por debajo de los 10 pesos. El escenario económico de mediano plazo proyectado para el Plan de Infraestructura 2016‐
2025 es un escenario estratégico en el cual gracias a la estabilización de las variables macroeconómicas, un mejor clima de negocios y el acceso a fuentes de financiamiento externo se logra ejecutar un monto mayor de inversión en infraestructura consistente con una tasa de crecimiento potencial de la economía del 5% anual. En este nuevo escenario de crecimiento económico sostenido se espera que el próximo gobierno logre una mayor coordinación en la formulación de las políticas económicas de manera de alcanzar un nivel de inflación más bajo y consistente con los demás objetivos de política y un tipo de cambio competitivo a medida que la inflación se desacelere. Es importante destacar que esta tasa de crecimiento económico proyectada requiere, como se indicó, de una pauta de inversión pública y privada más elevada por un largo período de tiempo. Sólo así, nuestro país, podrá cerrar la brecha de infraestructura necesaria para alcanzar un desarrollo económico social y ambientalmente sostenible. En la Tabla 3 se presenta el marco macroeconómico 2016 ‐ 2025 con la tasa de crecimiento de la economía en términos reales. Como se desprende del cuadro y para simplificar el análisis y la lectura de los datos, las proyecciones no incluyen variaciones de precios. Por lo tanto, los flujos financieros tanto en pesos como en dólares deben ser considerados a precios constantes de 2015. Este escenario, más dinámico en términos de inversiones y de inserción internacional de nuestra economía, requiere de un mayor acceso al crédito por parte del Estado y las empresas en condiciones económicas más favorables. Esto implicará entre otras cosas resolver el litigio con los holdouts y sostener una política de endeudamiento responsable y sostenible. El esquema financiero debe apostar a la diversificación de las fuentes de inversión y de nuevos instrumentos financieros, sin perder de vista el papel predominante que tiene el sector público 29 en el planeamiento y ejecución de la inversión, pero al mismo tiempo alentando la participación del sector privado en los proyectos de infraestructura. TABLA 3: ESCENARIO MACROECONÓMICO DEL PLAN DE INFRAESTRUCTURA, 2016 ‐ 2025 Proyectado (promedio)
2016‐20 2021‐25
2012 2013 2014 2015 PBI en miles de millones de pesos corrientes 2.766 3.406 4.389 4.964 5.565 7.081 PBI var % nominal 19,6 23,2 28,8 13,1 4,2 5,0 PBI en miles de millones de pesos a precios de 2004 845 869 873 897 1.006 1.280 PBI var % real 0,8 2,9 0,5 2,8 4,2 5,0 PBI Construcción en % del PIB 6,2 6,2 6,4 6,4 6,4 6,4 Inflación (diciembre a diciembre) s/d s/d 21,3 14,5 0 0 ICC Var % 25,5 19,5 31,5 18,0 0,0 0,0 Tipo de Cambio promedio anual 4,6 5,5 8,1 9,5 9,5 9,5 Inversión en % del PIB 17,1 17,0 17,2 17,2 22,0 24,0 Fuente: Elaboración propia Aunque los aportes del presupuesto seguirán siendo muy importante como fuente de financiación de las infraestructuras, especialmente, en aquellos sectores que requieren grandes inversiones y largos períodos de maduración, para alcanzar esta meta de mayor inversión, será necesario movilizar recursos adicionales. Esto requiere una revisión de muchos de los marcos regulatorios de los servicios públicos, la adecuación de las tarifas públicas en combinación con la implementación de una tarifa social para garantizar el acceso de los sectores populares a los servicios públicos básicos, mayores aportes de los usuarios en ciertos servicios de infraestructura, y especialmente, la participación público‐privada para una mayor movilización de fondos y una mejora de la gestión de las infraestructuras. Esto último requiere de un nuevo marco regulatorio para la participación público‐privada en infraestructura y de un fortalecimiento institucional del Estado para poder implementar este tipo de proyectos. 6. Flujo financiero y brecha de inversión del
plan de infraestructura 2016-2025
El Plan de Infraestructura 2016‐2025 plantea como meta alcanzar una inversión en infraestructura del 8,4% del PIB promedio para los próximos 10 años. Esto supone llevar la tasa de inversión pública al 6% promedio y la inversión privada en infraestructura al 2,4% promedio anual. Esto permitirá aumentar la tasa de inversión de la economía por encima de los bajos niveles actuales hasta llegar a una tasa de entre el 24% y 25% anual. 30 0
Fuente: Elaboración propia 40.000
30.000
20.000
10.000
0
Pública
42.533
44.659
46.892
49.237
51.699
54.284
56.998
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
513
539
2024
2025
Privada
31 334
260
188
2025
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
873
773
676
623
579
539
499
457
367
293
262
253
500
35.365
489
2023
157
700
27.559
465
2022
136
117
97
74
47
2016
2015
2014
236
400
19.884
443
2021
33
600
16.665
14.428
12.367
422
402
383
2020
2019
2018
26
26
2013
300
10.224
7.852
Pública
40.507
50.000
4.986
200
320
261
2016
2017
235
227
2015
500
2018
33.830
60.000
2017
70.000
60.000
3.451
80.000
70.000
27.605
80.000
26
400
2016
90.000
2014
0
210
258
214
200
2.795
90.000
24.886
100.000
2015
inversión privada
2.718
100.000
23.751
En millones de dólares
2014
100
2013
300
3.646
3.107
9,8
24.657
10,5
2012
0
2011
100
2013
0,0
27
2,0
31
4,9
231
5,0 5,4 6,5
183
8,7 9,0
8,3 8,5
8,1
7,8
2012
10,5
2012 21.661
0,0
2011
2025
2024
2023
9,8
2.799
4,0
3,3
2022
2021
2020
2019
2018
12,0
24.029
2,5
2,2
En porcentaje del PIB 2011
92.363
6,5
6,5
6,5
6,5
2,0
1,8
1,6
12,0
2025
2024
2023
2022
6,5
6,5
6,5
2017
2016
2015
10,0
2025
81.843
50.000
2024
71.583
65.902
61.321
2021
2020
2019
1,3
8,7 9,0
8,3 8,5
8,1
7,8
2023
2022
2021
57.026
40.000
2020
52.756
48.359
inversión pública
2019
30.000
2018
6,5
6,5
2018
0,8
10,0
38.816
5,7
0,6
2014
2013
2012
8,0
2017
2017
4,8
0,5
0,5
5,4
31.056
2016
4,5
4,4
8,0
2016
27.681
2015
2014
4,9 5,0
2015
26.470
27.763
0,5
4,0
2011
6,0
2014
10.000
4,2 4,5
2013
20.000
2013
2,0
0,6
4,0
3,6
4,2 4,5
25.307
2012
6,0
4,8
26.828
4,0
2012
2011
FIGURA 13: PLAN DE INFRAESTRUCTURA 2016‐2025: INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA EN INFRAESTRUCTURA. PROYECCIONES FINANCIERAS En porcentaje del PIB En miles de millones de pesos constantes 1.000
900
800
700
600
En miles de millones de pesos constantes 900
800
Privada
En millones de dólares La Figura 13 exhibe la proyección financiera del plan de infraestructura en porcentaje del PIB y en millones de pesos y dólares. Alcanzar estas tasas de inversión representa un mayor esfuerzo para el Estado y para el sector privado, implica prácticamente duplicar los niveles actuales de inversión en infraestructura durante los próximos 10 años. El Plan, que incluye múltiples sectores, supone una inversión total de 600 mil millones de dólares durante los próximos 10 años, a un ritmo de inversión de 60 mil millones de dólares anuales promedio, 42 mil millones de inversión pública y 17 mil millones de inversión privada. La Tabla 4 exhibe el flujo financiero del Plan de infraestructura en millones de pesos a precios constantes del 2015, en millones de dólares y en % del PIB. 32 Plan Infraestructura 2016‐2025: Flujo financiero 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Inversión Pública Consolidada en % del PIB 4,3 3,6 4,0 4,4 4,5 4,6 5,4 6,2 6,2 6,2 6,2 6,2 6,2 6,2 6,2 en millones de $ 99.238 98.579 135.167 192.765 235.174 250.000 302.869 365.126 383.382 402.551 422.679 443.813 466.003 489.304 513.769 en millones de US$ 24.029 21.661 24.657 23.751 24.886 26.455 32.050 38.638 40.570 42.598 44.728 46.964 49.313 51.778 54.367 Inversión Privada en Infraestructura en % del PIB 0,5 0,6 0,5 0,5 0,5 0,8 1,2 1,8 2,2 1,8 2,2 2,5 3,0 3,5 4,5 en millones de $ 11.560 16.593 17.031 22.062 26.408 43.478 67.304 106.004 138.018 116.870 149.983 178.957 225.485 276.220 372.897 en millones de US$ 2.799 3.646 3.107 2.718 2.795 4.601 7.122 11.217 14.605 12.367 15.871 18.937 23.861 29.230 39.460 Inversión en Infraestructura (Pública y Privada) en % del PIB 4,8 4,2 4,5 4,9 5,0 5,4 6,6 8,0 8,4 8,0 8,4 8,7 9,2 9,7 10,7 en millones de $ 110.799 115.172 152.198 214.827 261.582 293.478 370.174 471.130 521.400 519.421 572.662 622.769 691.489 765.523 886.665 en millones de US$ 26.828 25.307 27.763 26.470 27.681 31.056 39.172 49.855 55.175 54.965 60.599 65.902 73.173 81.008 93.827 Fuente: Elaboración propia 33 7. Síntesis y conclusiones finales
La inversión pública en Argentina se recuperó fuertemente desde la salida de la convertibilidad gracias a los mayores ingresos públicos y una mayor incidencia de Estado en la economía. Esto generó una suba sin precedente en los montos de inversión pública dirigidos a la infraestructura. Las cifras preliminares indican que la inversión ejecutada por el Sector Público Argentino representó en 2014 el 4,4% del PIB. Una cifra muy superior al 1,3% correspondiente al año 2003. La inversión pública nacional incluyendo la inversión real directa y las transferencias de capital representaron en 2014 el 3,2% del PIB y la subnacional el 1,1% del PIB. Según estos datos el 72% de la inversión se financió desde el gobierno nacional y sólo el 28% desde los gobiernos provinciales y municipales. Los datos indican que en 2014 la inversión pública representó 23.751 millones de dólares, una cifra que equivale a 584 dólares anuales per cápita. En los últimos 10 años la inversión pública promedio ascendió a 16.629 millones de dólares anuales. Los datos indican también que la composición de la inversión fue cambiando en todo este período. Como tendencia general se observó un aumento de la participación de la inversión en infraestructura económica (Energía y Transporte, fundamentalmente) y una baja en la incidencia de la inversión en infraestructura social (Salud, Educación y Agua y Saneamiento). En 2013, último dato disponible, la inversión en infraestructura económica representaba el 57,6% del total de la inversión pública, mientras la inversión en infraestructura social representaba el 37,7%. En 2003 la relación era inversa, 58,3% infraestructura social y 36,9% infraestructura económica. En contraposición a esta mayor inversión pública, en este período, pero especialmente desde 2009, se observó una caída en la tasa de inversión privada. Con los nuevos datos del PIB con base en 2004, desde 2009 la inversión bruta fija mostró, a precios constantes de 2004, una caída en 2009 y luego una paulatina recuperación que se extendió hasta el año 2011, luego la tasa de inversión volvió a caer, pasando del 22,7% en 2011 al 19,8% en 2014. La inversión privada que llegó a representar el 21,1% del PIB en 2011 cayó hasta el 16,8% en la actualidad. Lamentablemente, Argentina no dispone de un registro de la inversión privada en infraestructura, no obstante se sabe que a lo largo de esta última década los niveles de inversión privada en infraestructura fueron muy bajos, por debajo del 1% del PIB. Sin duda que argentina necesita seguir aumentando los niveles de inversión en infraestructura, especialmente en ciertos sectores estratégicos como puertos y vías navegables, energía, y telecomunicaciones, de manera de poder reducir los costos de energía, logística y comunicaciones, para lograr elevar genuinamente la competitividad de la economía. El Plan de Infraestructura 2016‐2025 plantea como meta alcanzar una inversión en infraestructura del 8,4% del PIB promedio para los próximos 10 años. Esto supone llevar la tasa de inversión 34 pública al 6% promedio y la inversión privada en infraestructura al 2,4% promedio anual. Esto permitirá aumentar la tasa de inversión de la economía por encima de los bajos niveles actuales hasta llegar a una tasa de entre el 24% y 25% anual. El Plan supone una mayor expansión de la inversión privada en infraestructura. La inversión pública probablemente esté alcanzando niveles muy altos que requieren para sostenerse de algunos cambios en las fuentes de financiamiento. En el actual contexto de desequilibrio de las cuentas públicas, el financiamiento del gasto y de la inversión, por la vía de los adelantos transitorios del Banco Central tiene altos costos en términos de inflación. A esto se le suma el financiamiento del Tesoro por la vía de la colocación de deuda doméstica, algo que se ha exacerbado durante el segundo semestre de 2014 y lo que va del 2015, que junto a la colocación de deuda por parte del Banco Central para esterilizar los efectos de la mayor emisión monetaria, está desplazando el financiamiento disponible para el sector privado. Con este esquema de financiamiento público, no sólo se está afectando los mercados de crédito, sino también la inversión privada a través de un efecto sustitución (crowding out), dado que el financiamiento al sector público está desplazando el financiamiento para el sector privado, en un mercado de capitales doméstico muy poco desarrollado. Por eso, el esquema de financiamiento debe apostar a la diversificación de las fuentes de inversión y de nuevos instrumentos financieros, sin perder de vista el papel predominante que tiene el sector público en el planeamiento, ejecución y financiamiento de las infraestructuras, pero al mismo tiempo alentando la participación del sector privado en los grandes proyectos de inversión. La clave para lograrlo será identificar cuáles son los sectores en los que la participación privada es viable y conveniente, evitando aquellos casos en los que los resultados han demostrado no ser beneficiosos. Esto requiere una revisión de los marcos regulatorios de los servicios públicos, la adecuación de las tarifas en combinación con la implementación de una tarifa social que garantice el acceso de los sectores populares a los servicios públicos básicos, lograr un mayor aporte de los usuarios en ciertos servicios de infraestructura, y especialmente, alentar la participación público – privada en la ejecución de proyectos de infraestructura. Esto último requiere de un nuevo marco regulatorio para la participación público‐privada en infraestructura y el fortalecimiento institucional del Estado para poder implementar este tipo de proyectos. 35 Referencias
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