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LA PARADOJA DE LA POLITICAL FISCAL SALVADOREÑA
Por José Evelio Serrano, MSc.
Profesor de Economía, UNITEC
En los dos últimos años, los salvadoreños hemos venido escuchando o leyendo
continuamente en los diferentes medios de comunicación social del país, sobre la
problemática de las finanzas del Estado salvadoreño; de la falta de recursos para
pagar salarios, para comprar bienes y servicios del Estado, para desarrollar proyectos
de inversión pública, para pagar salarios y equipo adecuado a los policías etc. Y,
dentro de esta problemática, se habla del alto déficit fiscal que enfrenta el Gobierno
Central, del rezago en la captación de ingresos tributarios, del excesivo gasto corriente
del gobierno, de la creciente deuda interna y externa; y así sucesivamente.
La Teoría Económica establece claramente la necesidad de que los gobiernos
manejen un presupuesto equilibrado o, en otras palabras, que los gobiernos ejecuten
un manejo sano y equilibrado de las finanzas públicas, que consiste en que el gasto
público debe ajustarse estrictamente a los ingresos que éste percibe para que la
política fiscal se convierta en un instrumento que apoye el crecimiento económico del
país. Pero, nos encontramos con la paradoja de que, el deterioro fiscal es tal, que la
política fiscal, en vez de ser motor del crecimiento económico, se convierte más bien
en un obstáculo para dicho crecimiento económico. ¿Por qué?
Porque en el crecimiento económico del país, sobre todo por ser un país dolarizado, la
política fiscal juega un papel determinante como instrumento de política económica; es
más - y reiterando lo que he dicho muchas veces en artículos similares - el alma de la
política económica salvadoreña reside en la política fiscal; pero si ésta es mal
manejada entonces estamos muy mal. La política fiscal incluye un eficiente manejo del
Presupuesto de la Nación, el control del gasto corriente y el incremento de la inversión
pública (para crear demanda agregada como lo planteó el famoso economista
británico Keynes en 1934) que dé como resultado, de ser posible, un superávit fiscal.
Pero, si eso no es posible, debería buscarse al menos obtener un déficit fiscal
sostenible dentro de los parámetros internacionales de sostenibilidad fiscal, que
permita una mayor inversión pública y social para reducir los actuales niveles de
desempleo y contribuir a una mejor distribución de los recursos de la economía, que
permita reducir las grandes brechas sociales existentes, haciendo que los menos
favorecidos tengan mejores niveles de bienestar.
Y aquí nos preguntamos ¿qué es la política fiscal y para qué sirve?. La respuesta es
que, en general, la política fiscal como parte del manejo económico, es el uso de
instrumentos tales como el gasto público, los impuestos y el manejo de la deuda
pública para influir sobre la estabilidad macroeconómica del país, la asignación
eficiente de los recursos, la distribución del ingreso y el crecimiento económico estable
y sostenido, medido por el Producto Interno Bruto (PIB), que el Banco Mundial ha
establecido para países en vías de desarrollo en un crecimiento anual del 8% mínimo
para abatir los actuales niveles de pobreza.
Por eso es importante un adecuado manejo de la política fiscal, a efecto de que el
gobierno disponga de los recursos necesarios para que pueda invertir en proyectos
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sociales o de infraestructura pública y productiva, para con ello estimular el
crecimiento económico y generar empleo productivo, adecuadamente remunerado,
para grandes sectores de la población que han sido marginados del pastel de la
economía. De esta forma, el gobierno podría abatir los altos niveles de pobreza y de
“extrema pobreza” en el país. Pero, si esto no sucede, entonces la política fiscal, que
podría contribuir al crecimiento económico y a una mejor distribución del ingreso, se
convierte más bien en un obstáculo para incidir sobre estas variables, debido a que la
política fiscal se concentra en buscar los mecanismos y los recursos para financiar el
déficit fiscal, perdiendo así su objetivo más importante, que es el crecimiento
económico y la distribución del ingreso.
Aquí se parte de una premisa fundamental, que establece que el fin último de la
economía y de la política económica es el bienestar de la sociedad salvadoreña. Como
ya se ha dicho en otros artículos que he escrito, si el gobierno no proporciona ese nivel
de bienestar a la sociedad salvadoreña debe, necesariamente, hacer ajustes en su
política económica para lograr ese objetivo. ¿Cómo se define el bienestar? El
bienestar se define como aquella situación en la cual los individuos tienen satisfechas
la mayor parte de sus necesidades, entre las cuales está la salud, la educación, el
acceso a los bienes públicos y privados, el empleo de calidad, acceso al agua potable,
electricidad, acceso a la canasta básica, buena infraestructura pública etc.
Proveer estos bienes es una obligación del Estado; pero, desde que el país adoptó el
Modelo Neoliberal en la administración Cristiani en 1989, esta obligación se trasladó al
mercado; es decir, que lo que antes eran bienes públicos que el Estado debía proveer
al pueblo salvadoreño, se han convertido desde entonces en bienes económicos que
cada quien debe comprar en el mercado por una suma de dinero, tal como son la
educación y la salud, por ejemplo. En la práctica, y con la implementación del Modelo
Neoliberal, el gobierno le ha dicho a la sociedad salvadoreña “yo no puedo pagar por
tu educación y tu salud; pero, la puedes comprar en el mercado” y, entonces, se tiene
ahí un vasto sector de la sociedad que no puede comprar esos bienes en el mercado y
que están condenados a recibir lo poco que el Estado les puede dar en las escuelas
públicas y los hospitales nacionales; la economía, entonces, se ajusta a su “punto de
equilibrio” con más ignorancia, más criminalidad, más personas enfermas y más
personas muertas por falta de atención médica adecuada .
La literatura económica abunda sobre la importancia de la sostenibilidad y de la
sanidad fiscal, lo cual significa que el gobierno debe mantener un manejo
presupuestario adecuado dentro de los parámetros internacionales de sostenibilidad
presupuestaria. El manejo de un presupuesto equilibrado equivale a decir que el
gobierno gasta de acuerdo a lo que recibe en concepto de ingresos, no más de eso.
Esto es sumamente importante porque cuando el gobierno salvadoreño gasta más de
lo que percibe en concepto de ingresos, los gastos son superiores a los ingresos,
originando en consecuencia, lo que se conoce como déficit fiscal, el cual debe ser
financiado.
Un país puede tener un excesivo déficit fiscal en un año determinado, como producto
de una catástrofe, como por ejemplo el huracán Mitch 1998 y, en ese caso, el déficit es
entendible y no representa un problema crítico para la economía, es decir, no es un
problema estructural; pero, éste se convierte en un problema estructural cuando el
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gobierno opera con déficit fiscal en forma recurrente y sistemática, requiriéndose en
ese caso de la adopción de medidas estructurales de política económica para
corregirlo. La perversidad de un déficit fiscal estructural es que los efectos negativos
recaen generalmente en los más pobres, que son quienes nada han contribuido a
generar este problema.
La estándar internacional del déficit fiscal, establecida por FMI, para países no
dolarizados, es de -2% como máximo (si es dolarizado, como El Salvador, debe ser de
cero). Si un país supera este porcentaje en forma recurrente, entonces se enfrenta a
un problema estructural y deberá tomar las acciones de política económica para
corregir ese desequilibrio y, es aquí donde reside el problema de enfrentar un
cuantioso déficit fiscal, porque para resolverlo, hay que financiarlo y los mecanismos
de financiamiento tienen efectos secundarios, similar a lo que sucede con muchos
medicamentos.
Los mecanismos de financiamiento tradicional son:
 El aumento de los impuestos directos e indirectos que afecta a las personas y a
las empresas.
 La reducción del gasto corriente del gobierno (que aumenta el desempleo y
que, muchas veces, se hace reduciendo los programas sociales a favor de los
más pobres).
 Con endeudamiento interno, a través de la emisión de bonos del Estado que
afecta las tasas internas de interés; la disponibilidad de recursos para
actividades productivas; y las calificaciones de los bancos.
 Con endeudamiento externo contratado para financiar el déficit provocado por
gasto corriente, o para convertir deuda interna por externa, lo cual es dejado
para que lo paguen las futuras generaciones.
 Usando las donaciones otorgadas por países amigos para ejecutar proyectos
sociales, lo que implica la no realización de dichos proyectos, en detrimento de
los más pobres.
 Obteniendo Crédito del Banco Central por parte del Gobierno
 Mediante la emisión inorgánica de dinero por parte del Banco Central (no aplica
a El Salvador). El uso de este mecanismo ha sido muy común en América
Latina, pero está vedado para países dolarizados (aunque no es conveniente
porque es un financiamiento inflacionario).
Todas estas formas de financiamiento tienen, como se ha mencionado, efectos
perversos sobre los diferentes agentes económicos y sobre la población en general,
porque afectan el nivel de bienestar. Si por ejemplo, el gobierno incrementa los
impuestos, eso reduce el ingreso disponible de las personas quienes deberán hacer
ajustes en la cantidad de los bienes y servicios que consumen o en su calidad o en
ambas, lo que repercute en un deterioro en su nivel de bienestar. Por su parte, las
empresas verán incrementados sus costos lo cual repercute en una baja en su
competitividad internacional haciendo menos atractivas la exportaciones a los
compradores externos; al tiempo que la empresas trasladarán esos impuestos al
consumidor final, lo cual impactará en una menor demanda de bienes y servicios
nacionales, lo que obligará a las empresas a despedir personal, lo que a su vez
incidirá en un menor nivel de bienestar de la población.
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Si el gobierno se decide por financiar el déficit fiscal por la vía del financiamiento
interno, al estar interviniendo continuamente en el mercado, éste deberá ofrecer por
estos títulos de deuda rendimientos (tasas de interés) cada vez más atractivos para los
inversionistas, a fin de lograr una colocación rápida de esas emisiones, lo cual
conduce a rigideces hacia la baja en la estructura de tasas de interés nacional y a que
los bancos se vean atraídos a invertir en ese tipo de títulos que son de alto
rendimiento y muy seguros, en detrimento del financiamiento a los sectores
productivos del país, que dicho sea de paso es un crédito mas riesgoso para los
bancos. También si los bancos invierten en este tipo de valores del Estado, si se diese
un incumplimiento por parte del gobierno en la redención oportuna de estos títulos, los
bancos podrían verse afectados si las calificadoras de riesgo crediticio (Moody´s,
Fitch, S&P) hicieran una evaluación de la cartera de los bancos en un momento
determinado y se les redujera la calificación por efectos del mayor riesgo que
enfrentan.
Si el gobierno se decide por financiar el déficit con endeudamiento externo, dado que
el déficit es mayormente generado por gasto corriente, ello significa endeudarse a
futuro para “pagar la comida de hoy” dejando esa deuda a las futuras generaciones
que nada habrán tenido que ver en este problema. Igual efecto tiene la conversión de
deuda interna por deuda externa. El mismo efecto conlleva la conversión de deuda
interna por deuda externa.
Es importante señalar que, a este momento, ya el país se encuentra fuera de los
parámetros internacionales de sostenibilidad de deuda, que según los organismos
internacionales debe ser menor del 50% del PIB; por eso, es importante que el
Supremo Gobierno haga los máximos esfuerzos para volver dicho endeudamiento al
rango de sostenibilidad internacional, ya que de lo contrario, esto incrementa el “riesgo
país” por el peligro de impago de la deuda (default), lo cual, a su vez, incide en un
menor atractivo del país como destino de la inversión extranjera.
Pero, el problema del déficit fiscal es mayor cuando éste es generado por un excesivo
gasto corriente ¿Por qué? Porque el gasto corriente es la “comida de hoy” es decir,
son los sueldos y salarios que paga el gobierno, es la adquisición de bienes y servicios
para uso diario, son los gastos de funcionamiento del aparato estatal que, si bien es
cierto generan valor agregado, el problema es que la estructura productiva del país
debe generar los suficientes bienes y servicios para hacer frente a una mayor
demanda, porque los sectores que reciben esa masa monetaria la van gastar
demandando bienes y servicios nacionales; pero, si no los encuentran en el país, por
ser El Salvador una economía abierta se van a ir al exterior, lo cual va a presionar la
balanza de pagos a través de mayores importaciones y, consecuentemente, va a
presionar las Reservas Internacionales del Banco Central, reduciéndolas, e
introduciendo a la economía un mayor riesgo, que en este caso se vería reflejado en la
necesidad de abandonar la dolarización porque en la práctica se da una apreciación
real del tipo de cambio que, de hecho, hace las exportaciones salvadoreñas poco
competitivas por sus altos precios. Si a esto le agregamos que el sistema financiero
nacional no remunera los depósitos adecuadamente con tasas de interés reales
positivas, el excesivo gasto corriente del gobierno se convierte en un instrumento de
“fuga de capitales”, lo cual es también paradójico.
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Por consiguiente, la política fiscal debe ser cuidadosamente manejada. En un primer
momento hay que estabilizar el déficit fiscal, es decir reducirlo a los niveles
internacionales y, luego, establecer una estrategia de sostenibilidad fiscal de mediano
y largo plazo, ya que si se tienen finanzas públicas saludables, el Estado salvadoreño
tendrá recursos para invertir en proyectos educativos, de salud, de infraestructura
pública y productiva, de generación de energías renovables, en tecnología de punta,
todo lo cual va a contribuir a mejorar la competitividad de la economía salvadoreña a
fin de abrirse paso hacia un proceso de industrialización. Todo esto acompañado de
un cambio de mentalidad del ciudadano, lo que implica un cambio cultural y un arraigo
y amor a nuestro país, a nuestro pulgarcito de América. Lo planteado en este último
párrafo, resume la clave del exitoso modelo de desarrollo de la República de China.
Sólo así se van a mejorar los niveles de bienestar del pueblo salvadoreño y se
reducirán los altos niveles de pobreza, especialmente de “extrema pobreza” y con ello
los altos índices delincuenciales.
Conclusión
La conclusión más importante a destacar y que constituye la mala noticia, es que la
mala situación fiscal es por el momento el “Talón de Aquiles” de la economía
salvadoreña. Este problema es necesario resolverlo por el grave impacto que tiene
sobre el gobierno mismo, el sector empresarial y sobre el pueblo en general, ya que
genera inestabilidad económica, incertidumbre, aumenta el riesgo país, al tiempo que
al tratar de resolver la crisis con aumento de impuestos, muchos de éstos son
trasladados por los empresarios a los consumidores quienes ven incrementados los
precios de los productos que consumen, lo cual incide en un deterioro de su ingreso
disponible y, consecuentemente, en su nivel de bienestar. Por el lado de las empresas,
éstas ven incrementados sus costos de producción lo cual las coloca en desventaja
competitiva con el resto de países de la región.
Por otra parte, no se puede vivir “eternamente” con un cuantioso déficit fiscal, es decir
no se puede vivir siempre con indisciplina fiscal. Pero, más que el presente, debe
preocuparnos el futuro; si hoy no se invierte en gasto social porque no hay recursos
¿Qué ofreceremos a nuestras futuras generaciones?. ¿Qué futuro halagador estamos
forjando para las nuevas generaciones?. Es importante recordar que los altos índices
de violencia en el país tienen su caldo de cultivo en la pobreza y si ésta no se
combate, no se tendrá un país promisorio para las futuras generaciones quienes
optarán por emigrar a otras latitudes.
El país no puede seguir permitiendo la fuga del elemento más importante del
crecimiento económico como es su población, ya que con ello contribuimos al
crecimiento del país del norte y no al nuestro, a pesar de los considerables montos de
remesas que envían; sin embargo, el efecto de las remesas en el crecimiento del país
es casi nulo, porque un alto porcentaje de los recursos recibidos por ese concepto son
gastados en bienes de consumo importado (plasmas, zapatos de marca, radios,
teléfonos celulares) que no son fabricados en El Salvador y que son pagados con el
producto de las remesas, lo cual hace que esos mismos recursos recibidos se fuguen
nuevamente del país en concepto de importaciones.
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Pero, la buena noticia es que esto tiene solución, la cual se encuentra en el esfuerzo
que hagan las autoridades para sanear las finanzas públicas; pero, tal como lo ha
señalado el doctor Carlos Glober en un reciente artículo, El Salvador carece
actualmente de política económica, ya que como se señalo anteriormente en este
artículo, el “alma” de la política económica salvadoreña es la política fiscal por ser
economía dolarizada, puesto que no existe la política monetaria; pero si ésta no tiene
margen de maniobra, entonces la política económica como tal es nula.
En materia de política económica, si bien es importante la austeridad fiscal, no hay que
olvidar las políticas de estímulo al crecimiento económico, tal como ha sido reconocido
en la Zona del Euro, ya que si el país crece entre un 6% y 8% anual, en forma
sostenida y estable, con equidad y en un contexto amigable con el medio ambiente, en
pocos años, El Salvador puede eliminar el desempleo, reducir significativamente los
altos niveles de pobreza, eliminar la “extrema pobreza” y ser tan rico como lo son
muchos países del continente asiático.
Algunas recomendaciones
1. Reiterar la necesidad de reducir el gasto corriente, de manera que se genere
disponibilidad de recursos (ahorro público) para desarrollar proyectos sociales
que impacten en una mejor distribución de la riqueza.
2. No gravar constantemente a las empresas y a los ciudadanos porque eso
afecta el proceso productivo del país. Más bien hay que ser más eficientes en
la orientación del gasto y en la recaudación tributaria, como sería la
fiscalización para asegurarse de que todas las personas naturales y jurídicas
paguen sus tributos; así como ampliar la base de los grandes contribuyentes.
3. Paralelamente a la austeridad fiscal, hay que estimular el crecimiento
económico a niveles de lograr un 8% de crecimiento en el PIB como mínimo,
como base para combatir el desempleo y la pobreza. Para eso hay que
estimular el desarrollo industrial y agroindustrial y elaborar los mecanismos de
apoyo a los sectores productivos, especialmente la micro y pequeña empresa,
para que tengan acceso al crédito del sistema bancario. Esto, posiblemente
necesite, una reforma del sistema financiero salvadoreño.
4. Es urgente negociar un Pacto Fiscal con todos los sectores de la sociedad que
de paso a una Reforma Fiscal de gran envergadura, a fin de reducir las
grandes brechas sociales.
5. Es necesario promover una cultura tributaria, pero que sea de doble vía,
ciudadanos - gobierno; gobierno – ciudadanos, tal como es en los EUA, en
donde la carga tributaria es elevada pero los ciudadanos gozan de una
excelente infraestructura pública, seguro por cesantía de trabajo, seguridad
social etc.
6. Es necesario promover un compendio de leyes que castiguen la evasión y la
elusión fiscal y, a la vez, se promulgue una Ley anti evasión.
7. Es necesario adoptar un sistema impositivo “progresivo” abandonando el actual
sistema “regresivo” que se tiene, de manera que la sostenibilidad de las
finanzas públicas no recaiga en los sectores de bajos y medianos ingresos.
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8. Adoptar un sistema más orientado a la tributación directa en vez de la
tributación indirecta, que no discrimina en cuanto al nivel de ingreso de las
personas.
9. Se recomienda establecer en la Constitución de la República un límite al
financiamiento externo y al Presupuesto Nacional de la nación, de tal manera
que el gobierno no se excede en el financiamiento externo y, así mismo, que
una vez aprobado el presupuesto éste no pueda ser modificado.
10. Se estima conveniente que todos los empleados del Ministerio de Hacienda y
sus diferentes entidades sean entrenados en materia fiscal para que sepan el
“norte” de la política económica en general y de la fiscal en particular, para que
sepan los grandes retos y objetivos del gobierno en materia económica y fiscal.
11. Ofrecer incentivos fiscales a las empresas que creen puestos de trabajo,
estableciendo niveles mínimos en cuanto al número de empleos a crear. Por
ejemplo, a las empresas que creen 100 empleos o más, ofrecerles un incentivo
tributario de X%.
12. En varios países se han efectuado reducciones de impuestos para incrementar
el ingreso disponible de las personas para que consuman más bienes y
servicios nacionales, lo cual estimula la demanda agregada por lo que las
empresas se verían estimuladas a producir más y a aumentar sus niveles de
empleo. Esto es muy importante en el sentido de adoptar medidas contra–
cíclicas, en vez de medidas pro–cíclicas, que es la tendencia lógica de todos
los hacedores de política económica en épocas de crisis.
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