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Programa Salvadoreño de Investigación sobre Desarrollo y Medio Ambiente c entroamérica enfrenta una coyuntura caracterizada por el aumento de conflictos sociales derivados de la crisis alimentaria y energética. Dicha crisis está fuertemente vinculada a los impactos del cambio climático que ya enfrenta la región, los cuales tienden a ser cada vez más frecuentes e intensos, tal como ocurre con la alteración del régimen de lluvias, las sequías, las inundaciones y los huracanes, entre otros. Institucionalmente, Centroamérica está insertada en un proceso que busca definir una Estrategia Regional de Cambio Climático, a partir de la cual, los países de la región pretenden posicionarse frente al proceso global de discusiones y negociaciones sobre el cambio climático. Una mirada a los esfuerzos en la región, devela una dependencia de perspectiva volcada hacia las "oportunidades" que se desprenden de los mecanismos de mercado asociados a la reducción y/o absorción de gases de efecto invernadero. Estos esfuerzos enfatizan una perspectiva basada en la mitigación. Sin embargo, la región ya sufre las implicaciones socioambientales del cambio climático, para lo cual, la perspectiva de mitigación es, sin dudas, insuficiente. Una perspectiva alternativa, obligadamente nos lleva a la necesidad de la construcción social de una agenda de adaptación, que inherentemente pone sobre la mesa los distintos territorios afectados por las sequías, las inundaciones, los huracanes, etc., en los cuales, es primordial poner al centro, a los más vulnerables. La adaptación, por su naturaleza, requiere compromisos claros desde las políticas públicas, como las relacionadas con la gestión del riesgo, el manejo de los recursos naturales, la reducción de la pobreza y el cambio climático, políticas que inevitablemente deben promover el desarrollo inclusivo en Centroamérica. 2008 Aportes para el diálogo ¿Mitigación ó adaptación en Centroamérica?: Construyendo una agenda propia frente al cambio climático Nelson Cuéllar y Susan Kandel * Introducción Como se demuestra en el Cuarto Informe de Evaluación del Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) “el calentamiento del sistema climático es inequívoco…” (IPCC, 2007), con lo cual se superaron los argumentos que acudían a la incertidumbre científica acerca del calentamiento global y sus impactos. La razón principal del calentamiento es el proceso de industrialización, particularmente por la combustión de cantidades cada vez mayores de petróleo, gasolina y carbón…” (UNFCC, 2008). Aunque los países desarrollados son los principales responsables de las emisiones de gases de efecto invernadero son los países en desarrollo los que cargan y sufren con los mayores impactos. De hecho, Centroamérica, al igual que otras regiones, ya sufre los impactos directos derivados del cambio climático, como la mayor frecuencia e intensidad de los eventos extremos como huracanes, sequías e inundaciones, entre otros. En las últimas dos décadas se ha construido un régimen global sobre cambio climático. Como parte de ese régimen global, existen dos abordajes para enfrentar el cambio climático: la mitigación y la adaptación. Ambos abordajes revisten posicionamientos distintos, tanto en los países desarrollados, como en los países en desarrollo, pero es obvia la predominancia del abordaje de la mitigación, sobre todo en los países desarrollados con compromisos adquiridos de reducción de emisiones. La mitigación del cambio climático busca la reducción y/o absorción de las emisiones de gases de efecto invernadero a través de mecanismos de mercado que buscan que la mitigación se haga al menor costo posible. Este abordaje también es predominante en muchos países en desarrollo, a pesar que ya están sufriendo los impactos del cambio climático. La adaptación, en cambio, es un abordaje más reciente y se refiere a la construcción de capacidades para responder y ajustarse a los impactos * Esta publicación es el resultado de un esfuerzo conjunto, cuya autoría aparece en orden alfabético. 1 actuales y potenciales del cambio climático, de manera que se moderen los daños ó se aprovechen las oportunidades positivas que el cambio climático puede presentar. A partir de una revisión de las iniciativas y esfuerzos promovidos en la región centroamericana, se evidencia una agenda reactiva, basada en el aprovechamiento de las oportunidades que aparecen a partir de la construcción global de un mercado para mitigar el cambio climático. Esta estrategia es insuficiente frente a los enormes desafíos que plantea el cambio climático para la región, no solamente porque los mecanismos de mercado promovidos por los países desarrollados están mostrando serias limitaciones para reducir las emisiones de GEI, sino también porque sofoca posibilidades para que los países centroamericanos construyan sus propias agendas de desarrollo. La ruta seguida por los países desarrollados no plantea un cambio fundamental en los patrones de desarrollo que han conducido al cambio climático, sino que por el contrario, posponen y además alejan aún más, soluciones sostenibles. Por ejemplo, a pesar del agotamiento de los yacimientos de petróleo a nivel mundial en los próximos 60 años (Eres, 2008), no se apuesta al desarrollo de energías alternativas, limpias y de libre acceso - como las energías solar y eólica - sino al contrario, se continúa apostando a respuestas atadas al control de los mercados, tal como ocurre con la producción de agrocombustibles y con los organismos genéticamente modificados (GMO, por sus siglas en inglés, también llamados transgénicos). Peor aún, es que las apuestas basadas únicamente en mecanismos de mercado, cierran la posibilidad de construir alternativas más viables y adecuadas para el contexto centroamericano. Para enfrentar los retos que plantea el cambio climático en Centroamérica es imprescindible 2 y urgente asumir la construcción de una agenda de adaptación al cambio climático, la cual parte de la necesidad de poner al centro a las comunidades más pobres, que son las más vulnerables a los impactos del cambio climático, para quienes el fortalecimiento, la diversificación y el aumento de la resiliencia de sus medios de vida, son fundamentales. Asimismo, la adaptación obliga a ir más allá de las estrategias basadas únicamente en el mercado, aunque no las excluya, pero plantea la imperiosa necesidad de enfocarse en los desafíos de cómo las comunidades gestionan sus territorios para enfrentar los impactos del cambio climático y otros riesgos. Esto conlleva a un abordaje más integrado, que supere la lógica de coordinación sectorial (agua, infraestructura, energía, salud, etc.) y que incorpore las preocupaciones sociales, ambientales y económicas, que se conjugan en los territorios. La adaptación es también un abordaje con poderosas implicaciones políticas. Por ejemplo, es una manera de superar la fragmentación existente en la sociedad civil frente a las “oportunidades” que plantea la agenda de la mitigación del cambio climático en la región. Además, el abordaje de la adaptación pone en la agenda del desarrollo, las preocupaciones y reclamos por la justicia climática, donde los países desarrollados tienen una doble responsabilidad: por un lado, reducir sustancialmente sus emisiones de gases de efecto invernadero, y por otro lado, compensar a los países en desarrollo para adaptarse al cambio climático. Esto último también tiene implicaciones para las agencias y entidades de cooperación para armonizar sus esfuerzos de desarrollo hacia los más vulnerables. Centroamérica ya sufre los impactos del cambio climático El cambio climático es considerado una de las amenazas más serias para el medio ambiente global, con impactos severos sobre la salud humana, la seguridad alimentaria, la activi-dad económica e infraestructura física (IISD, 2007). Según la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), la temperatura media de la superficie terrestre aumentó más de 0.6 grados centrígrados desde los últimos años del siglo XIX y se prevé que aumente entre 0.8 y 2.6 grados centrígrados entre 1990 y 2050, constituyendo un cambio acelerado y profundo (CMNUCC, 2004). Cambio climático, efecto invernadero y calentamiento global El cambio climático global fue notado por primera vez en 1863. El científico británico Tyndall fue el primero en notar que las concentraciones de ciertos gases en la atmósfera estaban aumentando y que esto tenía una correlación con el incremento en la temperatura del planeta. Estos gases (dióxido de carbono - CO2; metano CH4; óxido nitroso - N2O, hidrofluorocarbonos - HFCs, perfluorocarbonos PFCs, y hexafluoruro de azufre - SF6) se conocen como "Gases de Efecto Invernadero" (GEI) porque atrapan la radiación solar de onda larga causando un efecto de calentamiento gradual alrededor de la Tierra. Aunque existe una presencia natural de estos gases de efecto invernadero en la atmósfera, su concentración ha aumentado vertiginosamente durante los últimos cien años debido principalmente a las altas emisiones de dióxido de carbono provenientes de la generación eléctrica sobre la base de combustibles fósiles, generación que ha sido la fuerza motriz de la rápida industrialización en los países desarrollados. Los últimos estudios apuntan hacia un aumento en la temperatura de 1.4 grados centígrados a 5.8 grados centígrados acompañada de un crecimiento de 80 centímetros en el nivel del mar producido por el derretimiento de las capas polares. Se espera que los cambios de temperatura facilitarán el aumento y propagación de enfermedades como el cólera y el dengue, y afectarán la capacidad de producción alimenticia mundial debido a los cambios en las franjas agrícolas. Asimismo, el calentamiento global está agudizando las condiciones climáticas extremas alrededor del mundo, resultando en un aumento en la frecuencia e intensidad de fenómenos naturales tales como el llamado fenómeno El Niño, sequías, inundaciones, tormentas y huracanes. Los efectos del cambio climático serán más agudos sobre los países en desarrollo, tanto por su ubicación en zonas tropicales, como por su menor capacidad de adaptarse a las nuevas condiciones climáticas. Fuente: CMNUCC (2005); CORDELIM (2008) 3 Centroamérica ya enfrenta serios desafíos derivados de los impactos del cambio climático global. Además de los acelerados procesos de reestructuración económica, la dinámica del cambio climático también está desatando respuestas territoriales que, conjugadas con la inserción de Centroamérica a la globalización, están reforzando aceleradas dinámicas territoriales en la región. Al igual que otras regiones del mundo, prácticamente toda la región centroamericana enfrenta no sólo riesgos derivados del cambio climático, sino que ya experimenta impactos directos, tal como ocurre con la mayor frecuencia e intensidad de los eventos extremos que incluyen lluvias torrenciales, inundaciones y huracanes (UNFCCC, 2007). Se prevé que las regiones áridas y semi-áridas en América Latina y Centroamérica, reciban aún menos lluvia como efecto del cambio climático, impactando en la reducción de los rendimientos agrícolas, en una mayor degradación de las tierras y en la inseguridad alimentaria; el principal riesgo del cambio climático sobre la salud se relaciona con el aumento de las enfermedades transmisibles incluyendo la malaria, el dengue y el cólera, así como las infecciones originadas por el aumento de plagas de roedores que aumentan después de las inundaciones y sequías, tal como ocurre con la leptospirósis; el calentamiento también incrementa los incendios forestales con la consiguiente pérdida de muchas especies; el aumento en el nivel del mar supone impactos directos en infraestructura costera y complejos turísticos, pero también en la disponibilidad de agua, particularmente en la costa pacífica centroamericana (Idem). Centroamérica: Indice de Riesgo Climático Fuente: CIAT-BM-PNUMA (2000) 4 El proceso hacia el régimen global de cambio climático Desde la Primera Conferencia Mundial sobre el Clima, en 1979, se consideró el cambio climático como una amenaza real a nivel planetaria. Esta Conferencia, organizada por la Organización Meteorológica Mundial, adoptó una declaración que exhortaba a los gobiernos a prever y evitar los posibles cambios en el clima provocados por la actividad humana. En 1980 se estableció el Programa Mundial sobre el Clima (PMC) que buscaba aportar un marco para la cooperación internacional en investigación y una plataforma para identificar las cuestiones climáticas de los años 80 y 90 del siglo XX (el agotamiento de la capa de ozono y el calentamiento de la Tierra); utilizar la información climática para mejorar la planificación económica y social; y mejorar la comprensión de los procesos climáticos mediante la investigación y el desarrollo tecnológico (Wordpress, 2008). En 1988 se estableció el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC) con el objeto de elaborar informes sobre la evidencia científica del cambio climático (CMNUCC, 2005) y desde su establecimiento, los informes del IPCC (Informes de Evaluación) han sido fundamentales en la evolución de las negociaciones y acciones para enfrentar el cambio climático global. La Conferencia de las Partes (CP) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) constituye el máximo órgano de toma de decisiones y según el Presidente del IPCC, los cuatro informes de evaluación de dicho panel han influenciado la acción global frente al cambio climático traducidos en acuerdos e instrumentos emanados de la CMNUCC (Pachauri, 2007): · El primer informe de evaluación de 1990 fue decisivo en la definición del contenido de la CMNUCC que entró en vigor el 21 de marzo de 1994; · El segundo informe de evaluación fue ampliamente influyente en la definición del Protocolo de Kyoto (cuya vigencia inició el 16 de febrero de 2005); · El tercer informe de evaluación en el 2001 llamó la atención a enfocarse en los problemas de los impactos del cambio climático y la necesidad de poner atención no sólo en la mitigación de los mismos, sino también en la adaptación; · El cuarto informe de evaluación del 2007, se orientó a sentar las bases para un acuerdo global en la etapa posterior al Protocolo de Kyoto (post-2012). Bajo el Protocolo de Kyoto, 39 Partes (conocidas como Partes del Anexo I) se comprometieron a reducir las emisiones totales de seis gases de efecto invernadero durante el primer período de cumplimiento (20082012) hasta un promedio de 5.2% por debajo de las emisiones correspondientes a 1990, con metas específicas para cada país (UN, 1998; IISD, 2007; SEI, 2008). Las metas por países van desde reducciones de 8% para la Unión Europea y otros países, 6% para Japón, 0% para Rusia, y aumentos de emisión permitidos de 8% para Australia y de 10% para Islandia (Chafe y French, 2008). Dicho Protocolo estableció tres mecanismos de mercado para asistir a las 39 Partes del Anexo I en el logro de sus compromisos de reducción de emisiones de un modo efectivo en términos de costo, estableciendo para ello un sistema de comercio de emisiones; un esquema de implementación conjunta de proyectos de reducción de emisiones entre Partes del Anexo I; y el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) que permite la implementación de proyectos de reducción de emisiones en las Partes que no pertenecen al Anexo I (IISD, 2007). Hasta diciembre de 2007, 176 partes habían ratificado el Protocolo de Kyoto. El Protocolo de Kyoto sólo podía entrar en vigor si estaba ratificado al menos por 55 Partes de la CMNUCC, que al mismo tiempo incluyera al menos el 55% de las emisiones de dióxido de carbono de 1990 correspondiente a las Partes incluidas en el Anexo I. Con la ratificación de la Federación Rusa (18 de noviembre de 2004), se cumplió esta condición y 90 días después (16 de febrero de 2005) entró en vigor este Protocolo (CMNUCC,2005). 5 ¿Qué hace Centroamérica frente al cambio climático?: Centroamérica como territorio para la mitigación a través de mecanismos de mercado Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) Este es el único mecanismo que ofrece a los países en desarrollo una oportunidad para participar en el mercado de carbono. El MDL tiene dos objetivos, la mitigación a bajo costo para los países desarrollados y el desarrollo sostenible en los países en desarrollo en que se implementan proyectos MDL. Los proyectos, programas o actividades bajo el MDL deben resultar en reducciones reales de gases de efecto invernadero medibles, de largo plazo, y además, demostrar que dichas reducciones sean adicionales a cualquier reducción que podría ocurrir en ausencia de actividades bajo el MDL (adicionalidad). La participación en el MDL es voluntaria, tanto para entidades públicas, como privadas, sin embargo, para efectuar inversiones en un país en desarrollo (país huésped), dicho país debe haber ratificado el Protocolo de Kyoto y haber institucionalizado una autoridad nacional para dicho fin. La Junta Ejecutiva es el cuerpo supervisor del MDL y es responsable de la administración de las reglas y modalidades del MDL. Ejemplos de proyectos MDL son la eficiencia energética, energía renovable, aforestación (establecimiento de bosques en áreas sin bosque durante al menos 50 años) y reforestación (áreas deforestadas antes de 1990). Los mecanismos del Protocolo de Kyoto despertaron un interés importante en Centroamérica, particularmente la Implementación Conjunta y el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), una vez que en la región se asumieron compromisos iniciales en el contexto de la CMNUCC, referidos a la realización de inventarios de gases de efecto invernadero, conocidos como Comunicaciones Nacionales de Cambio Climático, que forman parte de los compromisos bajo dicha Convención. Las iniciativas y esfuerzos promovidos en Centroamérica evidencian una lógica reactiva, volcada al aprovechamiento de las oportunidades derivadas de los emergentes mercados para mitigar el cambio climático. Fuente: Cosbey y otros (2007). Centroamérica: Emisiones y absorciones de CO2, CH4 y N2O en CO2 equivalente por categoría principal de fuente/sumidero, incluido y excluido el Cambio de Uso de la Tierra y Silvicultura (CUTS) (Miles de millones de toneladas - MMT y porcentajes, 1998) País Procesos Industriales Energía MMT % Agricultura % MMT MMT Desechos % MMT Total (sin CUTS) % MMT CUTS Total (con CUTS) MMT MMT Porcentaje del CUTS en total de Gases de Efecto Invernadero (GEI) 607 10 0 0 270 4 5,457 86 6,335 -4,025 2,310 -64 Guatemala 4,584 31 545 4 8,832 60 782 5 14,742 -39,546 -24,804 -268 Honduras 3,985 37 515 5 3,381 31 2,945 27 10,826 4,629 15,455 43 El Salvador 4,765 40 490 4 5,785 49 877 7 11,917 3,943 15,860 33 Nicaragua 2,690 35 355 5 4,271 56 337 4 7,652 -13,057 -5,405 -171 Costa Rica 4,179 40 571 5 4,884 46 870 8 10,504 -725 9,780 -7 1,651 15 10,692 23,711 34,403 222 12,919 18 72,669 -25,069 47,599 34 Belice Panamá Totales 3,903 37 413 4 4,726 44 24,713 34 2,889 4 32,148 44 Fuente: Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (2005) 6 A finales de los noventa, varias iniciativas estaban asociadas a las nuevas oportunidades que se abrían bajo el Protocolo de Kyoto. A mediados de 1998, el Secretariado de la CMNUCC reportaba 16 proyectos de implementación conjunta en Belice, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá. En Centroamérica, las acciones de implementación conjunta fueron lideradas por Costa Rica (Michaelowa, 2007), buscando promover proyectos de captura de gases de efecto invernadero que fomentarían el mantenimiento de sumideros de carbono. En 1998, Costa Rica anunció el Proyecto de Consolidación de las Reservas Biológicas (más de 530,000 hectáreas) para lo cual utilizaría como instrumento financiero la emisión y venta de Certificados Negociables de Reducción de Emisiones con cuyos fondos se esperaba financiar la protección y mantenimiento de los parques nacionales y reservas biológicas costarricenses (Rosa y otros, 1998). Posteriormente se desarrollaron propuestas de aprovechamiento de las oportunidades de mitigación considerando el potencial existente en los sectores forestal y energético ante las expectativas de implementación de acciones de mitigación en actividades forestales contenidas en los lineamientos del MDL. En todos los países de la región se prepararon estudios para una propuesta de "Tierras Kyoto" considerando que distintos territorios podrían promoverse como sumideros de carbono, particularmente a través del fomento de plantaciones forestales, de sistemas agroforestales y de la regeneración forestal inducida (Rojas y otros, 2003). Según esta propuesta, las Tierras Kyoto en Centroamérica podrían representar unos 5 millones de hectáreas, con capacidad para fijar unos 528 millones de toneladas de carbono para un período de entre 25 y 50 años (Idem). Sumidero de Carbono Un sumidero de carbono es cualquier proceso, actividad o mecanismo que extrae un gas de efecto invernadero de la atmósfera. El término sumidero casi siempre es utilizado para indicar plantaciones de árboles, pero también se refiere a las actividades de regeneración de cobertura arbórea, a la conservación de áreas boscosas y a proyectos de conservación con múltiples componentes de manejo, como la agroforestería. Fuente: Basado en Boyd y otros (2008). Centroamérica: Propuesta de Tierras Kyoto Fuente: FAO-CCAD (2003) 7 Con la entrada en vigor del Protocolo de Kyoto, Centroamérica ya ha iniciado la implementación de proyectos que buscan reducir las emisiones de GEI. Al 18 de abril de 2008, de los 45 proyectos de reducción de emisiones presentados por los países de Centroamérica a la CMNUCC, únicamente 6 habían sido rechazados y 1 estaba en revisión (Cuadro 2). De esos proyectos, la mayor parte corresponden a proyectos privados vinculados con actividades de generación eléctrica. Centroamérica: Proyectos de Reducción de Emisiones de Dióxido de Carbono bajo el Mecanismo de Desarrollo Limpio, al 18 de Abril de 2008 País ejecutor Países financiadores Proyectos % del Total de Proyectos Reducción de Emisiones (Toneladas) % del Total de Reducción de Emisiones Guatemala España, Canadá, Holanda 8 18 489,566 22 Honduras Finlandia, Austria, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Canadá, Holanda, Italia, Dinamarca, Suecia, Bélgica, Japón, Noruega, España, Suiza 17 38 387,358 17 El Salvador Canadá, Luxemburgo, Holanda, Japón 5 11 474,444 21 Nicaragua Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Brasil, Japón, Holanda 3 7 456,570 20 Costa Rica Holanda, Finlandia, España, Alemania 6 13 293,640 13 Panamá España, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte 6 13 145,232 6 45 100% 2,246,810 100 Totales Fuente: UNFCCC (En: http://cdm.unfccc.int/Projects/projsearch.html; consulta: 18 de abril de 2008). Las perspectivas de promoción de acciones significativas en Centroamérica vinculadas a la función de los bosques como sumideros de dióxido de carbono no dieron los resultados esperados. A partir del Informe Especial del IPCC sobre Uso de la Tierra, Cambios en el Uso de la Tierra y Forestería del año 2000, surgieron posiciones encontradas acerca de la función de los sumideros que desde mediados de los noventa se había posicionado fuertemente en la etapa piloto de los proyectos de implementación conjunta.1 En la Séptima Conferencia de las Partes (realizada en 2001, en Marrakech, Marruecos) se acordó limitar la participación de proyectos de sumideros a las actividades de aforestación y reforestación bajo el MDL.2 Sin embargo, según el IPCC, 1,700 millones de toneladas de dióxido de carbono (60 veces el tamaño del mercado de aforestación y reforestación) son emitidas a la atmósfera anualmente debido a los cambios en el uso de la tierra, principalmente por la deforestación en regiones tropicales y que esta fuente de emisiones no está incluida en el Protocolo de Kyoto.3 1 Las negociaciones sobre el tipo de proyectos forestales elegibles en el MDL crearon una polarización entre las Partes de la CMNUCC y del Protocolo de Kyoto. Las polarizaciones se dieron entre países desarrollados y entre países en desarrollo. Las opiniones de algunos delegados (fuera de las sesiones oficiales de discusión y negociación), reflejaban dicha polarización: mientras algunos sostenían que los sumideros en el MDL recibieron más atención de la que merecían, por las altas expectativas de nuevos flujos de asistencia de algunos países en desarrollo; mientras que otros sostenían que no podía ser posible negociar el Protocolo de Kyoto sin los sumideros en el MDL (Boyd y otros, 2008). 2 Bajo este esquema, los países en desarrollo podrían vender certificados de reducción de emisiones a los países desarrollados (Partes del Anexo I) hasta un máximo de 1% de su cuota de reducciones comprometidas bajo el Protocolo de Kyoto, lo que significa globalmente, unas 30 millones de toneladas de dióxido de carbono por año a través de acciones de aforestación y reforestación (CIFOR, 2008). 3 De hecho, las emisiones de carbono provenientes de la deforestación de Brasil e Indonesia, equivalen al total de reducción de emisiones comprometidas por las Partes del Anexo I del Protocolo de Kyoto durante el primer período de compromisos - 2008-2012 (CIFOR, 2008). 8 Esto ha puesto nuevamente en la agenda global sobre el clima, el rol de los bosques, en particular lo que se ha denominado la "deforestación evitada", pues además de su enorme contribución a las emisiones de dióxido de carbono advertidas por el IPCC, plantean escenarios de mitigación a costos más bajos que buscar reducción de emisiones, por ejemplo en el uso de combustibles fósiles (POLEX, Enero de 2007).4 Estados Unidos y los países en desarrollo deben vincularse con los esfuerzos de mitigación. En la Conferencia de las Partes (CdP)-13, también se acordaron guías para la nego-ciación de acciones de largo plazo sobre cuatro bloques de política de cambio climático: mitigación; adaptación; desarrollo y transferencia de tecnología; y financiamiento (Idem). En síntesis, durante los años recientes, Centroamérica ha buscado aprovechar las oportunidades de mercado vinculadas con la mitigación del cambio climático que se derivan del Protocolo de Kyoto. Sin embargo, a nivel global estos mecanismos de mercado están mostrando serias limitaciones. El Instituto Estocolmo de Medio Ambiente (SEI, 2008), menciona que las acciones tomadas bajo el Protocolo de Kyoto no están avanzando hacia el cumplimiento de los compromisos asumidos por los países industrializados (Partes del Anexo I) y que la única reducción significativa de emisiones ha ocurrido en los países con economías en transición por razones distintas al cambio climático, que los países de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo han aumentado sus emisiones en alrededor del 10%, en tanto que Estados Unidos se negó a ratificar el Protocolo5 y que Canadá - al igual que otros países - anunciaron que no serán capaces de cumplir con sus respectivas metas de reducción de emisiones. A partir de las dificultades de cumplimiento en las metas de reducción de emisiones por parte de los países desarrollados (Partes del Anexo I), en el 2005, las Partes abrieron un proceso de negociaciones para un futuro acuerdo post-2012 y la Conferencia de las Partes (CdP-13) realizada en Bali, en diciembre de 2007, estableció que los Los alcances limitados del MDL en términos de reducción de emisiones se agravan aún más al considerar su pobre contribución al desarrollo sostenible, que forma parte del doble objetivo plasmado en el Protocolo de Kyoto. En efecto, algunos insisten en que la evidencia del MDL sugiere que tiene beneficios limitados por ejemplo en términos de su limitada contribución a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Michaelowa y Michaelowa; 2007), ó bien, porque no contribuye significativamente al desarrollo sostenible (Holm, 2007). Además, a pesar que el MDL ha sido sumamente eficaz en términos de reducir los costos en la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, otros sugieren que el objetivo de desarrollo sostenible del MDL es la víctima del éxito de su mecanismo de mercado (Cosbey, citado en Olsen, 2007). Esto es particularmente relevante, si se considera que el propósito del MDL (artículo 12 del Protocolo de Kyoto) busca "ayudar a las Partes no incluidas en el Anexo I a lograr un desarrollo sostenible y contribuir al objetivo último de la Convención, así como ayudar a las Partes incluidas en el Anexo I a dar cumplimiento a sus compromisos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones contraídos…" (Naciones Unidas, 1998). 4 Según datos del Informe Stern sobre la economía del cambio climático, en los 8 países responsables del 70% de las emisiones por cambios en el uso de la tierra, el costo de oportunidad del ingreso de usos alternativos estaría entre US$ 5,000 millones a US$ 10,000 millones anualmente, lo que en promedio equivale a un costo entre US$ 1 y US$ 2 por tonelada de emisiones de dióxido de carbono, que obviamente no se compara con los costos por unidad de hasta 30 veces mayores por reducir las emisiones de combustibles fósiles (POLEX, Op. Cit.). 5 Irónicamente, fue Estados Unidos el país que promovió la inclusión de mecanismos de mercado en el Protocolo de Kyoto, a partir del éxito de sus programas experimentales de comercio de certificados de emisión de gases asociados con la lluvia ácida a inicios de los años noventa (Chafe y French, 2008). 9 ¿Nuevas oportunidades para la mitigación?: Agrocombustibles y transgénicos… "la propuesta perfecta" frente al cambio climático, la crisis energética y alimentaria Los impactos físicos del cambio climático son inminentes y claramente ponen en peligro el futuro desarrollo de la región. Irónicamente, las políticas e iniciativas que se están impulsando para mitigar los impactos del cambio climático, fácilmente pueden volver a la región mucho más vulnerable. Por ejemplo, las decisiones y acciones económicas están predeterminando las opciones de qué hacer en la región frente al cambio climático, tal como ocurre con las decisiones de Estados Unidos, cuyas metas internas de producción de energía limpia han llevado a una mayor utilización de agrocombustibles, con efectos directos en el mercado global de alimentos. Esto refuerza el interés de Centroamérica en su búsqueda por posicionarse en mercados emergentes vinculados con la captura y reducción de emisiones de carbono. La región apunta hacia una expansión en la producción de agrocombustibles, lo cual es coherente, dado que los mandatos domésticos establecidos por Estados Unidos y la Unión Europea prometen un mercado feroz de agrocombustibles. En el más reciente informe presidencial del Estado de la Nación, el Presidente George W. Bush propuso la producción de 35 mil millones de galones de combustibles renovables al año, antes del 2017, en tanto que la Unión Europea estableció que un 10% de todo el combustible utilizado por el sector transporte en Europa debe ser combustible renovable para el año 2020 (Runge y Senauer, 2007; Holt-Giménez, 2007). Para alcanzar estas metas - que excedan de lejos las capacidades agrícolas del norte industrial significa que los países del sur reorganicen el 6 uso de territorios rurales en función de suministrar este déficit (Holt-Giménez, 2007). Como se ha visto, existe un conjunto de iniciativas basadas en el mercado que giran alrededor de las oportunidades de los mercados de carbono (venta de servicios ambientales) y más recientemente, la producción de agrocombustibles en la región. A través de esta inserción se espera contribuir a reactivar la producción agrícola y combatir la pobreza rural mientras que se mejora el ambiente. Sin embargo, una mirada más cuidadosa devela un sendero que fácilmente puede conducir a una mayor vulnerabilidad socio-ambiental en la región. La producción de agrocombustibles significa nuevos conflictos por el uso de la tierra y de otros recursos claves, como el agua, para la producción de alimentos ó para fines de conservación. Esto inevitablemente tiene repercusiones sobre la seguridad, autosuficiencia y soberanía alimentaría, sobre todo de los más pobres, que son quienes enfrentan como consumidores los aumentos sustanciales de los precios de los alimentos, y en el caso de los pequeños agricultores, los incrementos en sus costos de producción.6 De acuerdo al periódico El Diario de Hoy de El Salvador, los costos de producir granos básicos en el país han aumentado 25% (El Diario de Hoy, 9 de abril de 2008). De hecho, Centroamérica y el mundo entero, ya está sufriendo las repercusiones económicas y sociales asociadas al aumento de los precios de los alimentos. De acuerdo al Banco Mundial, los precios de los alimentos han aumentado 80% desde 2005 (Idem), en tanto que las proyecciones recientes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD, por sus siglas en inglés) y de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Peor aún, para los más pobres en las áreas rurales y los sin tierra, que dependen de arrendar tierra para la agricultura de subsistencia. Una mayor competencia por el uso de la tierra inevitablemente ocasionará alzas en los mercados de tierra, limitando directamente el acceso a campesinos pobres para arrendar y cultivar la tierra. 10 Alimentación (FAO, 2006) estiman que entre 2005/2006 y 2016/2017, el precio del maíz aumentará un 40%; el trigo, 20%; y el arroz, 14% (Wiggins y Levy, citado en Prowse y Peskett, 2008). Además de la polémica emergente causada por los conflictos en el uso de recursos para fines alimentarios o energéticos, existe un debate con sólida base científica que cuestiona los beneficios netos energéticos de los agrocombustibles en términos de disminuir la emisión de gases de efecto invernadero, que se fundamenta en un análisis del ciclo completo de la producción de agrocombustibles. La producción industrial de agrocombustibles, por ejemplo, requiere la aplicación de grandes cantidades de fertilizantes a base de petróleo, lo cual contribuye fuertemente a las emisiones de óxido nitroso - N2O - un gas de efecto invernadero casi 300 veces más potente que el dióxido de carbono - CO2 (Holt-Giménez, 2007). Asimismo, la conversión de tierras hacia grandes plantaciones de agrocombustibles inevitablemente forzará a comunidades rurales pobres a buscar nuevas tierras para la siembra de cultivos de subsistencia, presionando la dinámica de la frontera agrícola. Cuando se toma en cuenta el conjunto de procesos vinculados a la producción de agrocombustibles (deforestación, quemas, cultivo y pérdidas de carbono del suelo, etc.) significa que esta fuente de energía renovable, promovida bajo la lógica de disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero, terminan agravando el problema (Holt-Giménez, 2007). De acuerdo a un reporte de Delft Hydraulics, cada tonelada de aceite de palma utilizada para producir biodiesel, da lugar a 30 toneladas de emisiones de dióxido de carbono, 10 veces más de lo que se emite por petróleo (Hooijer y otros, 2006; Shiva, 2008). Aparte de estos inconvenientes, hay otras complicaciones, por ejemplo, para producir un galón de etanol se necesitan 1,700 galones de agua (Shiva, 2008). La creación de mercados de agrocombustibles abre una "Caja de Pandora" a otras dinámicas socio-ambientales, como el desarrollo de transgénicos. La ampliación de la comercialización de transgénicos se justifica bajo un escenario de mayor competencia entre el uso de la tierra por producir agrocombustibles y alimentos. De hecho, esto aparece como "la solución perfecta" a partir de semillas transgénicas capaces de producir más alimentos en menos tierra y resolver así la doble necesidades de alimentos y de agrocombustibles. Sin embargo, a pesar de las proclamas que los cultivos transgénicos conllevan a mejores rendimientos, los costos relacionados a su uso - precios más altos de las semillas transgénicas, el uso intensivo de insumos químicos y su complejo manejo - hacen que su uso sea prácticamente inviable ó prohibitivo por ejemplo para los pequeños productores (Glover, 2003a). Pero más importante aún es el hecho de que la introducción de transgénicos trae consigo una nueva serie de problemas asociados a la promoción de producción agroindustrial, entre ellos, un mayor uso de sustancias químicas, la expansión de monocultivos con la consiguiente disminución de la biodiversidad y la contaminación genética. Primordial entre los peligros de las semillas genéticamente modificadas es la amenaza de que su introducción plantea para los derechos de los agricultores y campesinos de almacenar e intercambiar sus semillas (Shiva, 2003). Concentración del mercado mundial de alimentos y combustibles La industria de agrocombustibles, uno de los sectores de mayor crecimiento en el mundo, está formando nuevas alianzas y sociedades corporativas entre empresarios agroindustriales, compañías de biotecnología, compañías petroleras y fabricantes de autos, consolidando su control sobre la cadena de valor de la producción industrial de alimentos y combustibles. Dos corporaciones (Cargill y ADM) controlan el 65% del comercio mundial de granos; tres corporaciones, (Monsanto, Dupont y Syngenta) controlan el 44% del mercado global de semillas; la cuarta parte de las ganancias mundiales de la industria de biotecnología es captada por apenas dos corporaciones (Monsanto y Syngenta); y cinco corporaciones controlan el 47% de toda la producción de etanol en Estados Unidos. Fuente: Holt-Giménez (2007); Holt-Giménez y Ken-field (2008). 11 La expansión de la producción de agrocombustibles como repuesta regional frente al cambio climático, la crisis energética y alimentaria, conlleva a otra serie de riesgos para la región asociados a su posicionamiento económico y político en un mercado internacional dominado por unas pocas corporaciones transnacionales. Esta concentración del mercado de alimentos y combustibles significa que la región está cediendo aún más el control de la cadena productiva alimentaria, desde la venta de insumos y el procesamiento, hasta la distribución a unos pocos conglomerados transnacionales. Como advierten Runge y Senauer en su artículo publicado en Foreign Affairs el año pasado "los biocombustibles han atado conjuntamente los precios de los combustibles y de los alimentos de manera tal que podrían alterar profundamente las relaciones entre productores de alimentos, consumidores y las naciones en los años venideros, con implicaciones potencialmente devastadoras para la pobreza global y la seguridad alimentaria." Hacia una mayor ingobernabilidad Hay un fuerte riesgo que la región se esté encaminando hacia un mayor debilitamiento de su capacidad institucional para conducir su propia agenda frente al cambio climático. De hecho, el posicionamiento e inserción de Centroamérica como territorio para la mitigación a través de mecanismos de mercado conlleva a un conjunto de traslapes de jurisdicciones que socavan la soberanía de los países centroamericanos. Por ejemplo, hay crecientes preocupaciones de que los derechos otorgados a los países por el Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad, para analizar y decidir sobre la importación de organismos genéticamente modificados, serían revertidos a partir de la presión de Estados Unidos y las corporaciones de biotecnología que argumentan que el Protocolo entra en conflicto con los derechos de acceso a mercados otorgados por la Organización Mundial del Comercio (Glover, 2003b). Más preocupante aún es la sospecha de que Estados Unidos está tratando de asegurar la aceptación de alimentos por la puerta trasera, a través de proveer alimentos genéticamente modificados como ayuda alimenticia a países afectados por la hambruna en el cono sur africano (Idem). 12 Centroamérica ha estado en la búsqueda de oportunidades de mercado que vinculen acciones económicas y de conservación, tal como se ha intentado con distintas acciones de mitigación del cambio climático. Las oportunidades vinculadas al Protocolo de Kyoto y la galopante demanda de nuevas materias primas en el mercado global de los agrocombustibles pueden llevar a que zonas de Centroamérica se consoliden como territorios de la mitigación del cambio climático. Si bien esto puede abrir algunas oportunidades, también plantea serios problemas, entre ellos, una fuerte dependencia de las tendencias y fluctuaciones derivadas de los mercados de carbono ó de los agrocombustibles con impactos sociales y ambientales que rebasan las capacidades institucionales de gestión en la región. Pero más allá de esto, existe el riesgo de una mayor profundización en la dependencia de perspectiva (path-dependence), en el sentido de que la orientación estratégica de la región privilegie las acciones de mitigación a costa del esfuerzo que debería asumirse de cara a la adaptación al cambio climático. Esto es particularmente importante, no sólo en términos territoriales, sino también por sus implicaciones sociales. De hecho, los territorios y actores de la mitigación no son los mismos cuando se piensa en las prioridades territoriales y sociales para la adaptación. Esto no supone que Centroamérica debe renunciar a la búsqueda de oportunidades derivadas de la mitigación del cambio climático, pero claramente, para Centroamérica, la mitigación debería complementar los esfuerzos más amplios de las estrategias de adaptación. Adaptación al Cambio Climático: ¿Oportunidad para superar la dependencia de perspectiva? El abordaje de adaptación al cambio climático ofrece una oportunidad importante de superar las limitaciones evidenciadas por una apuesta circunscrita a mitigar los impactos del cambio climático basada en mecanismos de mercado. De hecho, la adaptación ha surgido con mucha más fuerza en las discusiones y negociaciones recientes del régimen global de cambio climático, tanto por las limitaciones demostradas en el cumplimiento de los compromisos de reducción de emisiones, como por las consecuencias de los riesgos climáticos y sus impactos ya existentes. Es bastante reconocido que la adaptación al cambio climático es un complemento necesario a los esfuerzos de evitar y reducir las concentraciones de gases de efecto invernadero. A pesar que los países desarrollados son los principales responsables de las emisiones de gases de efecto invernadero, son los países en desarrollo, particularmente las comunidades pobres urbanas y rurales, las que sufren los mayores impactos del cambio climático, lo cual plantea un desafío mayor asociado a la idea de "justicia climática" que ya es parte de las discusiones y negociaciones del régimen global del cambio climático. Adaptación al cambio climático Adaptación es la capacidad para responder y ajustarse a los impactos actuales y potenciales de las condiciones del cambio climático de manera que se moderen los daños ó se aprovechen las oportunidades positivas que el cambio climático puede presentar. Incluye políticas y medidas para reducir la exposición a la variabilidad y eventos climáticos extremos, y al fortalecimiento de la capacidad adaptativa. La adaptación puede ser anticipada, donde los sistemas se ajustan antes de que los impactos iniciales aparezcan, ó puede ser reactiva, donde los cambios son posteriores a los impactos. La adaptación toma lugar a todo nivel, desde cambios en los sistemas globales, hasta cambios a niveles nacionales ó regionales para adaptaciones construidas por comunidades e individuos. Existen dos perspectivas distintas de cómo enfrentar el desafío de la adaptación: el que se enfoca en la creación de mecanismos de respuesta a impactos Fuente: IISD, IUCN, SEI (2003). específicos asociados con el cambio climático; y el que enfatiza la reducción de la vulnerabilidad a través de la construcción de capacidades que pueden ayudar a enfrentar un rango de desafíos, incluyendo Injusticia Climática los impactos del cambio climático (McGray y otros, 2007). En la Existe una profunda injusticia en los impactos del cambio climático. práctica, muchas de las iniciativas Los países ricos han sido quienes han causado el problema tras de adaptación caen entre estas décadas de emisiones excesivas de gases de efecto invernadero dos perspectivas, pero claramente (algo que, de paso, les ha permitido enriquecerse más). Los tienen implicaciones institupaíses pobres, por su parte, han sido los más afectados, debiendo cionales distintas. hacer frente a un número cada vez mayor de inundaciones, sequías, hambrunas y enfermedades. La adaptación parte de la necesidad de poner al centro a las El cambio climático representa un desafío para los actuales comunidades más pobres, que modelos de crecimiento económico: todos los países tendrán son las más vulnerables a los que encontrar vías hacia un futuro de bajo carbono para poder impactos del cambio climático. mantener las temperaturas mundiales a menos de dos grados Es a partir del fortalecimiento, la centígrados por encima de los niveles preindustriales. No obstante, diversificación y el aumento de dado el papel histórico que han desempeñado los países ricos la resiliencia de sus estrategias de como desencadenantes del problema, dichos países tienen hoy medios de vida, que se logra dos deberes claros que cumplir: por una parte, dejar de dañar avanzar hacia la adaptación. el planeta mediante un recorte masivo de sus emisiones de gases de efecto invernadero y, por otra, comenzar a ayudar meLa adaptación enfocada en los diante la asignación de fondos compensatorios que ayuden a más vulnerables y en sus estralos países pobres a adaptarse al cambio climático antes de que tegias de medios de vida es funtengan que sufrir el impacto del cambio en toda su intensidad. damental, porque obliga a ir más Fuente: Oxfam (2007). allá de estrategias basadas únicamente en el mercado, aunque no 13 las excluya. Esto plantea la imperiosa necesidad de enfocarse en los desafíos de cómo las comunidades gestionan sus territorios para enfrentar los impactos del cambio climático y otros riesgos que afectan sus medios de vida. Esto implica un abordaje más integrado, que supere la lógica de coordinación sectorial (agua, infraestructura, energía, salud, etc.), incorporando preocupaciones sociales, ambientales, económicas, y sobre todo, territoriales. Por supuesto que esto requiere un claro compromiso desde las políticas públicas, como las relacionadas con la gestión del riesgo, el manejo de los recursos naturales, la reducción de la pobreza y el cambio climático (Comission on Climate Change and Development, 2008; IISDIUCN-SEI, 2003), es decir, la agenda de desarrollo en Centroamérica. El Diario de Hoy (2008). ONU advierte crisis alimentaria global. 9 de abril. p. 26. Referencias Glover, Dominic (2003b). GMOs and the Politics of International Trade. 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Indonesia. 15 Serie de Aportes para el Diálogo ¿Mitigación ó adaptación en Centroamérica?: Construyendo una agenda propia frente al cambio climático Turismo y gestión territorial en Centroamérica: Claros y oscuros de un proceso acelerado Democratizando la institucionalidad para la gestión del agua: Lecciones de la Mancomunidad La Montañona, El Salvador Transformando estrategias campesinas para el manejo sostenible de recursos naturales: Lecciones del PCaC de Siuna, Nicaragua Manejo comunitario, fortalecimiento de medios de vida y conservación. Lecciones de las Comunidades Forestales de Petén, Guatemala Transformando prácticas en la producción campesina: Lecciones del Programa Ambiental de El Salvador www.prisma.org.sv prisma@prisma.org.sv 3a Calle Pte. #3760, Col. Escalón, San Salvador, El Salvador Tels.: (503) 2298 6852, (503) 2298 6853 Fax: (503) 2223 7209 16