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ANÁLISIS DE LA INICIATIVA DE
LEY GENERAL DE CAMBIO CLIMÁTICO
ANALYSIS OF THE MEXICAN
GENERAL BILL ON CLIMATE CHANGE
El pasado 24 de marzo el senador panista Alberto Cárdenas Jiménez, presentó con el apoyo de 28 senadores, la
iniciativa de Ley General de Cambio Climático.
El senador Cárdenas, actualmente preside la comisión de
Agricultura y Ganadería del Senado de la República, es
líder de la campaña que impulsa dicha iniciativa de ley
que consta de 59 artículos, la cual pretende dar respuesta
a la necesidad mexicana de contar con un marco jurídico
en la materia.
La ley se organiza en cinco títulos:
Last March 24, the Senator Alberto Cárdenas Jiménez,
from the National Action Party (in Spanish, el Partido de
Acción Nacional, “PAN”), introduced the General Bill on
Climate Change with the support of 28 senators.
Senator Cardenas, who is currently presiding over the
Agriculture and Livestock Commission of the Mexican
Republic’s Senate, is the leader of the campaign that
promotes the 59-articles bill as an answer to the Mexican
need to have a legal framework in the matter.
The law is divided into five titles:
I. DISPOSICIONES PRELIMINARES
II. DE LOS CRITERIOS GENERALES PARA LA DEFINICIÓN
DE POLÍTICAS DE MITIGACIÓN Y ADAPTACIÓN
III. DE LA AUTORIDAD Y COORDINACIÓN ENTRE
FEDERACIÓN, ESTADOS Y MUNICIPIOS
IV. DE LOS INSTRUMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL
PARA EL CAMBIO CLIMÁTICO
V. DE LAS SANCIONES Y RESPONSABILIDADES
VI. TRANSITORIOS
I. PRELIMINARY PROVISIONS
II. GENERAL CRITERIA FOR THE DEFINITION OF MITIGATION AND ADAPTATION POLICIES.
III. AUTHORITY AND COORDINATION BETWEEN
FEDERATION, STATES AND MUNICIPALITIES.
IV. CLIMATE CHANGE INSTRUMENTS FOR NATIONAL
SYSTEM
V. SANCTIONS AND RESPONSABILITIES
VI. TRANSITORY PROVISIONS
El primer Título, cubre las definiciones útiles para la implementación de la Ley en comento, asimismo señala, en el
Artículo 1, que el objeto de la misma es propiciar la adaptación y mitigación al cambio climático y coadyuvar al
desarrollo sustentable, estableciendo las bases de coordi
The first title covers the useful definitions for the implementation of the bill and refers to its purpose which is to
promote the adaptation and mitigation to climate change
and contribute to sustainable development by laying the
foundations for the coordination between the Federation,
Boletín No.15 / Bulletin No.15
Junio 2010 / June 2010
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nación entre la Federación, los Estados y sus Municipios, el
Distrito Federal y las organizaciones civiles de la sociedad
estratégica. Además de ser la encargada de definir estrategias políticas públicas y metas que tengan por objeto la
mitigación y la adaptación al cambio climático.
La intención política es que México logre demostrar en la
Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las
Naciones Unidas para el Cambio Climático, mejor conocida como COP 16, a celebrarse en Cancún este fin de año,
que es un país que se encuentra en posibilidades jurídicas
de competir por recursos internacionales.
Dichos recursos permitirían hacer obras de mitigación y
proyectos de adaptación, un punto indispensable ante el
calentamiento global, mismo que pretende cubrir la Ley
en comento, en el Título II que prevé los criterios generales
para la definición de políticas de mitigación y adaptación.
De manera puntual, podríamos mencionar que el capítulo
de Adaptación a diferencia del capítulo de Mitigación, se
encuentra redactado de una manera ambigua, ya que
consideramos que simplemente se hace referencia a
obligaciones en los tres órdenes de gobierno que ya se
encuentran operando en virtud de programas políticos
existentes.
Asimismo, en el capítulo de adaptación, se establecen
metas y objetivos cuantitativos; es decir, de espíritu aspiracional mismos que, a nuestro parecer, no son materia del
texto de la ley. Además, la Ley no contempla esquemas de
adaptación, lo que puede ser riesgoso para los ecosistemas y los sectores que dependen de ellos, por ejemplo, el
turismo.
En el Título III, De La Autoridad y Coordinación entre
Federación, Estados y Municipios, la Ley prevé la creación
de un Sistema Nacional para el Cambio Climático
integrado porr una Comisión Nacional y un Consejo de
Cambio Climático.
La Comisión Nacional, estaría presidida por el Titular del
Ejecutivo Federal, en su ausencia lo suplirá el titular de la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARNAT), y tomaría el lugar de la actual Comisión
Intersecretarial de Cambio Climático -encargada de coordinar la formulación e instrumentación de la política
nacional en materia climática-, misma que se extinguiría al
the States and its municipalities, the Federal District and
the civil organizations of the strategical society.
The political intention behind this bill is to prove that
Mexico has the legal capacity to compete for international resources at the Conference of the Parties of the
United Nations Convention on Climate Change, best
known as COP 16, which will take place in Cancun at the
end of the year.
These resources will allow for the performance of mitigation actions and adaptation projects, which are indispensable elements in the face of global warming and
which are covered by Title II of the bill, which provides the
general criteria for the definition of mitigation and adaptation policies.
It should be mentioned that the Adaptation chapter,
unlike the Mitigation chapter, is drafted in an ambiguous
manner, since that we consider that it simply refers to the
obligations of the three levels of government that are
already implemented by virtue of existing political
programs.
In addition, in the Adaptation chapter, aspirational quantity goals and objectives are set forth, which should not
be part of the bill according to us. Besides, the bill does
not provide adaptation schemes, which could be dangerous for ecosystems and sectors that depend on them
such as tourism.
In Title III, the Authority and Coordination between
Federation, States and Municipalities, the bill provides for
the creation of a National System for Climate Change,
which is made of a National Commission and a Council on
Climate Change.
The National Commission will be presided over by the
head of the Federal Executive, in his absence, he will be
substituted for the head of the Secretary of Environment
and Natural Resources (in Spanish, Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales, “SEMARNAT”) and will
replace the current Intersecretarial Commission on
Climate Change – in charge of coordinating the formulation and instrumentation of the national policy on
climate change- which shall lapse when the new bill
comes into force.
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entrar en vigor la nueva ley.
El nuevo organismo se encargaría de la aprobación de
proyectos de reducción de emisiones y captura de gases
de efecto invernadero, de conformidad con el protocolo
de Kioto y otros acuerdos internacionales de los que nuestro país sea parte y de presentar un informe anual ante el
Poder Legislativo.
Por su parte, el Consejo de Cambio Climático sería el
órgano permanente de consulta y evaluación del Sistema;
el cual estará integrado por miembros de la sociedad civil,
organismos privados y académicos. Dicho Consejo
deberá presentar un informe anual de sus actividades al
Poder Legislativo.
Es importante señalar en este apartado lo conveniente
que podría resultar para el sector privado lograr una presencia permanente en dichos órganos, ya sea tanto en la
Comisión Nacional como en el Consejo del Sistema, a
través de la creación de un grupo de trabajo permanente,
en ambos órganos, como el existente en la actual
Comisión Intersecretarial de Cambio Climático.
Un aspecto que pudiera resultar importante, dentro de
este Título es la creación de bases de corresponsabilidad
de todos los niveles de Gobierno respecto al cambio
climático; obligando a las Entidades Federativas y el
Distrito Federal a contar con Programas Estatales de
Acción ante el Cambio Climático; así como a los Municipios a incluir en sus Planes de Desarrollo Municipal
acciones para enfrentar este fenómeno.
El Título IV, presenta los instrumentos de política pública
para hacer frente al fenómeno climático y sus consecuencias, los cuales son: el Fondo Verde, el Mercado de
Carbono y el Registro Nacional de Emisiones.
La Ley prevé la creación de un Fondo verde, el cual es un
instrumento para que el gobierno contrate recursos
provenientes de organismos financieros internacionales.
Este mecanismo fue propuesto por nuestro país en las
negociaciones de Naciones Unidas sobre cambio
climático, pero no ha sido aprobado.
En relación con el Fondo, consideramos que podría
proponerse una reestructuración del mismo que pudiera
delimitar sus alcances, ya que tal como está diseñado
Pursuant to the Kyoto Protocol and other international
agreements that Mexico has signed, the new body will be
responsible for approving Green House Gases (GHG)
reduction and sequestration projects and submitting an
annual report to the Legislative Power.
The Climate Change Council will be the System’s consultation and evaluation permanent body and will be composed of members of the civil society, private bodies and
academics. The Senator explained that this Council will
have to submit an annual report on its activities to the
Legislative Power.
In this respect, it is important to mention that it would be
convenient for then private sector to gain a permanent
presence in these bodies, that is to say both the National
Commission and the Council of the System, through the
creation of a permanent working group in both bodies,
such as the one created in the current Intersecretarial
Commission on Climate Change.
Another important aspect of Title III is the creation of
corresponsability bases of all the levels of Government
regarding climate change; compelling Federal Entities,
States and the Federal District to have State Programs for
Climate Change Actions, as well as Municipalities to
include actions to address this phenomenon in its Municipal Development Plans.
Title IV presents the public policy instruments to address
climate change and its consequences, which are the
Green Fund, the Carbon Market and the Emissions
National Register.
The law provides for the creation of a Green Fund, which
is an instrument used by the Mexican government in
order to obtain resources from international financial
bodies. This mechanism was recommended by Mexico
during the negotiations on Climate Change of the United
Nations, but it has not been approved.
Regarding the Fund, we consider that it should be restructured in order to limit its scope, since that the way it is
designed; it will have the competence to receive
resources from various sources such as public, private,
national or international ones. Instead of providing legal
certainty to the international community in order to
receive financial support, it could result in a transparency
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estará facultado para recibir diversas vías de ingresos, ya
sea público, privado, nacional o internacional. Lo cual, en
vez de proveer de certidumbre jurídica a la comunidad
internacional para ser receptor de apoyos financieros,
podría resultar en un problema de transparencia y monitoreo.
Así mismo, prevé la creación de un Mercado de Carbono,
definido como los contratos de compra-venta a través de
los cuales una parte paga a otra por concepto de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero o por el
derecho de liberar un determinado monto de emisiones a
la atmósfera terrestre.
Así como un Registro Nacional de Emisiones a fin de llevar
un control de las emisiones, el cual estará a cargo de la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARNAT).
En este sentido, creemos que la intención del legislador es
lograr ubicar a nuestro país en el mismo nivel que el de de
nuestros socios comerciales(Estados Unidos de América y
Canadá).; sin embargo, la estructura actual tanto
económica y jurídica no es óptima para el establecimiento
del mismo, es por ello que proponemos la reconsideración
e la inclusión de un mercado de carbono al actual sistema
jurídico, ya que existe un temor de que entre en vigor un
mecanismo débil que brinde escasa certeza jurídica.
Finalmente, el Título V de la Ley prevé un apartado que
habla sobre las sanciones y responsabilidades, mismas
que consideramos que no son claras e incluso podría
interpretarse que el Sistema es juez y parte; lo cual podría
a dar pie a que se considerasen inconstitucionales y
contrario a las leyes en la materia.
RETOS Y ÁREAS DE OPORTUNIDAD
Esta iniciativa presenta varios retos a superar, en primer
lugar consideramos que su adopción requerirá asegurar la
armonización con la legislación en otras materias. Se ha
dicho que se necesitará modificar por lo menos 34 Leyes
Federales, así como instrumentos de política públicos en
vigor; de esto, en gran medida, dependerá su utilidad para
contribuir a una política de Estado para enfrentar el
cambio climático.
and monitoring issue.
Furthermore, the bill provides for the creation of a Carbon
Market, defined as the buy-sale contracts by which one
party pays another one to reduce GHG emissions or for
the right to emit a certain volume of emissions to the
earth‘s atmosphere. It also provides for the creation of an
Emissions National Register in order to control emissions,
which will be the responsibility of the Secretary of
Environment and Natural Resources.
In this sense, we consider that intention of the legislator is
to put Mexico on the same level that its commercial
partners (Unites States of America and Canada).
However, the current economic and legal structure is not
optimum for the establishment of the same, this is why
we suggest the reconsideration and inclusion of a carbon
market inasmuch as there is a fear that a weak mechanism
that brings little legal certainty comes into force.
Finally, in title V of the bill provides for a section which
refers to the sanctions and responsibilities, which according to us are unclear and it could even be said that the
System is judge and party, and therefore which could be
considered unconstitutional and contrary to the laws in
the matter, including the Criminal Code and the Code of
Criminal Procedure.
CHALLENGES AND AREAS OF OPPORTUNITY
This bill presents various challenges that must be overcome. In the first place, we consider that its adoption will
require ensuring the harmonization with the legislation
on other matters. It has been said that at least 34 Federal
laws and public policy instruments currently in force will
have to be modified. Its usefulness will depend on that to
a large extent in order to contribute to a state policy to
address climate change.
In view of the above and considering that our main premise has always been that the greatest challenge faced by
Mexico is the lack of a legal framework on climate change,
supporting this bill would mean maintaining a coherent
stance regarding this matter, on condition that we
include some modifications that would include the
private sector in the National System on Climate Change.
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Con relación a lo anterior y considerando que nuestra
premisa principal siempre a versado en que el mayor
reto que México enfrenta es la carencia de un marco
jurídico en materia de Cambio climático, adherirnos a
esta iniciativa de Ley significaría mantener una coherencia en nuestra postura respecto del tema; siempre y
cuando incluyamos algunas modificaciones que implique le inclusión del sector privado dentro del Sistema
Nacional para el Cambio Climático.
Si bien la intención jurídica es positiva, lo óptimo es que
expertos en la materia y representantes de los sectores
involucrados participemos en el desarrollo y perfeccionamiento de la iniciativa. Por nuestra parte, como sector
privado, consideramos que existen temas vitales que
deben estar reflejados en cualquier ordenamiento
jurídico en la materia, tales como:
o Reconocimiento de México como país en vías
desarrollo parte de la CMNUCC, así como del
Protocolo de Kioto.
o Consideración y continuidad a los programas volunt
rios de reducción en los cuales hemos trabajado y
apoyado.
o Existencia de promoción del desarrollo de capacidades ya sea reflejado en profesionistas preparados
como de instituciones funcionales.
o Impulso a Programas de promoción de proyectos de
desarrollo de ciencia y tecnología y el establecimiento
de mecanismos ágiles de financiamiento.
o Promoción de nuevas oportunidades de negocios e
inversión en programas de adaptación y mitigación,
tema por demás importante para nuestro sector.
Even though the legal intention is praiseworthy, what we
consider ideal is that we may participate as experts in the
matter, as well as representatives of the affected sectors,
in the development and improvement of the bill. As
private sector, we consider that there are crucial subjects
that should be included in any legal instrument in the
matter such as:
o Recognition of Mexico as a developing country part
of the UNFCC and the Kyoto Protocol.
o Consideration and continuity of the voluntary reduction programs on which we have worked and to which
we have brought our support.
o Existence of the promotion of capacity development
such as prepared professionals or functional institutions.
o Support to development and technology project
promotion programs and the establishment of
efficient financing mechanisms.
o Promotion of new business and investment opportunities in adaptation and mitigation programs, which is
a critical subject for our sector.
It is important to underline that Senator Cardenas has
stated that the document will be opened for modifications from July to August, which represents an opportunity to participate directly in the process of adoption of
the bill, which will have an impact on the manufacturing
sectors and the activities related to the energy and the
environmental sectors.
Es importante remarcar que el Senador Cárdenas ha
manifestado que el documento se encuentra abierto
hasta agosto del presente año, para incorporar modificaciones lo cual abre una ventana para involucrarnos
directamente en el proceso de adopción de la misma, el
cual tendrá consecuencias para los sectores productivos
y actividades relacionadas con los sectores medio ambiente y energía.
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*Se agradece la colaboración en la elaboración del
presente trabajo a las Licenciadas Linda Rivera Macedo y
Nora Hammadou. Los puntos de vista expresados en el
presente artículo reflejan únicamente la opinión de los
integrantes del despacho.
**A special thank to Linda Rivera Macedo and Nora
Hamzmadou for their invaluable collaboration in the
elaboration of the present document. The point of view
expressed in this document only reflects the opinion of
the associates of the law firm.
Si desea mayor información al respecto favor de comunicarse con la Lic. Linda Rivera al correo:
lrivera@iniciativasustentable.com.mx y con
el Lic. Daniel Basurto al correo
dbasurto@iniciativasustentable.com.mx
.
For further information, please contact:
Linda Rivera at
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