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Antecedentes históricos de la Cultura de la Legalidad
El origen del concepto de la así llamada “cultura de la legalidad” no pertenece a una persona, ni
a un país, ni a una cultura específica. Es una idea, o filosofía, que surgió de experiencias en
varias partes del mundo donde la gente y sus gobernantes querían mejorar su calidad de vida. Lo
que tenían en común era la preocupación con varios problemas sociales que tuvieron sus raíces
en el poder de la delincuencia organizada y la corrupción. Los síntomas de los problemas
sociales eran una falta de civismo al interior de la sociedad, un miedo sentido por la mayoría de
la población frente a una minoría poderosa operando a la margen de la ley, la falta de confianza
en las entidades del estado y/o otros indicios como el deterioro de los espacios públicos.
Dependiendo del lugar, uno u otro de dichos problemas se manifestó con menor o mayor
gravedad.
PALERMO, SICILIA. El caso ejemplar que se cita con frecuencia a nivel mundial es de
la ciudad de Palermo. Palermo, ubicada en la isla sureña de Sicilia, Italia, ha tenido la
reputación notoria por ser la cuna de la mafia italiana. Todos los capos y sus familias
grandes y poderosas nacieron allá, vivieron allá lujosamente, y manejaron sus operaciones
desde la pequeña ciudad histórica. Pero la palabra “mafia” no se escuchó, ni siquiera en
las casas privadas entre familiares. En los años noventa, la situación estaba casi fuera del
control de las autoridades. Las mafia solían luchar por el control de varias actividades
ilícitas, muestra de esto era la cantidad de homicidios y muertos encontrados en las calles
cada semana. En una ciudad de 500.000 habitantes, se registraron cientos de homicidios
cada año, y la mayoría tenía ligas con la mafia, producto de sus guerras. Al fin de los años
ochenta, la mafia ganaba US$600 millones cada año sólo por el tráfico de heroína.
El estado italiano reconocía la amenaza de la mafia, pero en Palermo su poder tenía
límites gracias al silencio de la gente, de la Iglesia Católica (el papa tampoco habló de “la
mafia”), y de la falta de denuncias e información suministrada por la ciudadanía honesta.
Extrañamente, se vio la mafia como parte de la cultura de Palermo desde siempre. Como
los demás ciudadanos de Sicilia, la mafia siempre exaltaba los valores de la familia y, de
cierta manera, representaba el espíritu independiente de la isla. Con razón, la mafia no
tenía miedo de nadie. Y cuando el estado italiano decidió enfrentar la mafia con sus
poderes y herramientas legales, a través de varios jueces y procuradores valientes, ellos se
convirtieron en los blancos de los sicarios mafiosos y fueron asesinados en público junto
con sus esposas y familias.
La violencia pública de la mafia llamó la atención de la ciudadanía y su alcalde, Leoluca
Orlando. La gota que colmó el vaso fue el asesinato de dos procuradores muy respetados
y amados por la gente, Giovanni Falcone y Paolo Borsellino. Poco a poco, la ciudad
encontró el coraje para denunciar públicamente a la mafia como un antivalor siciliano,
que socavaba las vidas y la potencia de los demás. Fue un esfuerzo sistemático, que
necesitaba la participación de todos los sectores de influencia – los medios de
comunicación (los periódicos), la Iglesia, los colegios públicos, la policía y el poder
judicial, los líderes comunitarios y empresarios-. Cada sector manejaba sus propios
programas para despertar a la ciudadanía y fomentar orgullo de los valores positivos de
Palermo y comportamientos positivos que rechazaron y debilitaron a la mafia. Algunos
ejemplos incluyen:
o La policía y los jueces continuaron persiguiendo las mafia a través de sus
investigaciones
o Muchos empresarios anunciaron que dejarían de pagar “impuestos” a los
mafiosos.
o Los jóvenes adoptaron monumentos en el centro de la ciudad y los limpiaron y
los cuidaron para rescatar su historia no-mafiosa.
o Los periódicos publicaron cartas entre jóvenes y los gobernantes para
fomentar una discusión de los problemas y identificar soluciones;
o Los ciudadanos protestaron contra el asesinato del Fiscal Giovanni Falcone
colgando hojas de papel blanco en sus ventanas. Los dolientes de Falcone
formaron una cadena humana por las calles desde la Fiscalía hasta la casa de
Falcone.
o Los ciudadanos marcharon por las calles pregonando “Palermo è nostra, e non
di Cosa Nostra” “Palermo es nuestra y no de la Cosa Nostra”
o El papa Juan Pablo II visitó Sicilia y en su discurso público denunció a la
mafia como elemento corruptivo y negativo para una sociedad comprometida
con los valores de honestidad, tolerancia, convivencia ciudadana y el amor
para todos.
Por supuesto, el cambio en las actitudes de la ciudadanía no se alcanzó ni fácilmente ni
rápidamente. La mafia seguía tratando de intimidar a la gente con más asesinatos, con
más amenazas. Pero la gente común y corriente sentía por primera vez que vivían en una
comunidad de la cual vino su esfuerza para luchar contra los mafiosos. Los esfuerzos
rompieron barras y paredes que se habían construidos entre ciudadanos. En un período de
15 años, la tasa de homicidios cayó de cientos de muertos cada año a solamente 6 o 7. La
ciudad era limpia, bella, y pacífica nuevamente. Quedaban algunos elementos de la mafia,
por supuesto, pero sin el poder y la influencia que ostentaban anteriormente.1
HONG KONG. En los años setenta y ochenta, la ciudad de Hong Kong vivía una época
de bastante corrupción, tanto dentro del gobierno como dentro del negocio privado. Alan
Lai escribió “El problema de la corrupción era epidémico en todo el gobierno. Había
permeado todas las facetas de la vida de la gente. Se habían vuelto muy comunes escenas
donde los conductores de ambulancias exigían plata para un “tinto” antes de recoger al
enfermo y las “amahs” (enfermeras) del hospital pedían “propinas” antes de pasarle al
paciente el pato o un vaso de agua. En el sector privado las “tajadas” (sobornos) eran
vistos como el lubricante del negocio. La manzana estaba podrida hasta el tuétano.”2
1
Leoluca Orlando, Hacia una cultura de la legalidad. La experiencia siciliana, Universidad Autónoma
Metropolitana, Colombia, 2005.
2
Lai, Alan. 2000. “A Quite Revolution: The Hong Kong Experience.” Trends in Organized Crime Vol 5 (3): 79-86.
See also T. Wing Lo. 1998. “Pioneer of Moral Education: Independent Comisión Against Corruption” Trends in
Organized Crime Vol 4(2): 19-30; Richard LaMagna. 1999. “Changing a Culture of Corruption: How Hong Kong’s
Independent Commission Against Corruption Succeeded in Furthering a Culture of Lawfulness. Trends in
Organized Crime Vol 5(1): 121-136.
Sin embargo, en respuesta a los grandes escándalos de corrupción, incluyendo peculado
por parte del Superintendente de Policía, el gobierno de Hong Kong creó la Comisión
Independiente Contra la Corrupción. En vez de concentrarse únicamente en el
cumplimiento, la comisión reconoció la necesidad de contar con el apoyo ciudadano para
ser efectivo. Como resultado, desarrolló un enfoque de tres ejes: cumplimiento, educación
y prevención. El departamento de relaciones con la comunidad de la entidad contaba con
una nómina impresionante de 200 empleados. Iniciaron programas escolares, realizaron
unas 8,000 charlas, actividades y reuniones públicas al año y pasaban anuncios anticorrupción todo el día por TV. Por todas partes se veían eslóganes como “Como quiera
que lo vea, la corrupción no paga”. Gracias a estos esfuerzos, la tolerancia pública de la
corrupción cayó vertiginosamente. En una encuesta realizada en 1993 el 36.7% de los
encuestados expreso alguna tolerancia a la corrupción. Para el 2000 esta cifra había caído
al 26.3%. Durante este mismo lapso de tiempo la disposición a reportar la corrupción
aumentó de 54.4% al 64.7%.
Gracias al buen trabajo de la entidad, el compromiso sostenido de los políticos, y la
voluntad de una ciudadanía educada y participativa, la corrupción no afecta a Hong Kong
tanto como antes. La ciudad vive la prosperidad y la tranquilidad, bajo el estado de
derecho.
BOGOTÁ. Otro caso celebrado a nivel mundial es el de Bogotá, Colombia. Todos los
colombianos saben como era la ciudad a principios de los años noventa, con una altísima
tasa de homicidios. A lo largo de 15 años, la ciudadanía aceptó su co-responsabilidad en
mejorar la calidad de vida en su ciudad. Con el apoyo del liderazgo del gobierno, en
Bogotá se vio la implementación de una serie de programas dirigidos a disminuir toda
clase de conducta antisocial.
Lo interesante es que muchos de los programas no estaban enfocados directamente contra
los comportamientos ilícitos. Por supuesto, hubo programas para restringir el porte de
armas, que animaba la entrega de armas y su destrucción posteriormente; pero también,
los programas de convivencia ciudadana tocaron el tema de tránsito y la cultura del peatón
y hubo una inversión grande en el transporte público. Estos cambios afectaron bastante el
sentido de caos en las calles y hubo una caída en el número de accidentes de tránsito.
Otras inversiones fomentaron la inclusión de todos los ciudadanos en la vida pública, con
la llegada de bibliotecas de alta tecnología a los barrios pobres. Detrás de los programas
estaba la idea de que todos los bogotanos compartían el mismo lugar, que todos merecían
servicios públicos, y que todos tenían la responsabilidad de cuidar los espacios públicos.
La alcaldía apoyó esto último con la recuperación de los entornos degradados y la
renovación de los parques.
En general se dispusieron políticas para “aumentar el cumplimiento voluntario de normas,
la capacidad de celebrar y cumplir acuerdos, y la mutua ayuda para actuar según la propia
conciencia, en armonía con la ley.”3 Por ejemplo, creó programas escolares sobre el tema
de cultura de la legalidad en los colegios públicos, para educar a la próxima generación.
3
Bogotá Para Vivir Todos al Mismo Lado: Memorias de un Plan de Desarrollo. Alcaldía Mayor de Bogotá, IDCT,
Bogotá, Marzo de 2002, p. 144.
Durante el verano de 1995, cuatrocientos jóvenes vestidos como mimos, “instruyeron a
los bogotanos sobre el respeto a las convenciones del tránsito peatonal y de vehículos;
utilizaron la vergüenza para educar hasta que los mismos ciudadanos se convirtieron en
jueces de los infractores.” 4
La Policía Metropolitana recibió cursos especiales como parte del programa llamado
Formación para Formadores de Ciudadanos con el objeto de capacitar a la policía en
cómo corregir el comportamiento ilegal y educar a la ciudadanía sobre la ley sin tener que
recurrir a la fuerza. Se crearon las Escuelas de Seguridad Ciudadana y Frentes Locales de
Seguridad con el fin de mejorar las relaciones entre la policía y la comunidad. Como
resultado de estas acciones, un estudio realizado por la Universidad Javeriana en el 2002
concluye que el 85% de los encuestados tiene una percepción positiva de la policía
comunitaria y se sienten satisfechos con la policía. 5
El resultado de la creación de todos los programas sostenidos a lo largo de tres
administraciones municipales fue un cambio profundo en el sentido de pertenencia de los
bogotanos. Igualmente, hubo cambios notables en el comportamiento y en las actitudes de
la ciudadanía. Notablemente, los homicidios también cayeron casi en un 50 por ciento
durante este período (1993-2003) de 80 homicidios por cada 100,000 habitantes a 23. Con
base en dichos cambios, el nivel de violencia en Bogotá cayó de manera impresionante y
sostenible, y llamó la atención del resto del mundo. En lugar de ser visto como la capital
de un país sin control, ahora Bogotá representa las posibilidades del cambio cultural y la
recuperación del orgullo y la convivencia pacífica.6
Por supuesto, los cambios en cada uno de los lugares mencionados podrían ser revocados si
la población no sigue apoyándolos. Siempre se corre el peligro de olvidar como se llegó al
momento más pacífico; entonces, es esencial que los ciudadanos y los gobernantes se
mantengan alertos frente a nuevas amenazas. Sin embargo, lo que caracteriza a Palermo,
Hong Kong y Bogotá, es el hecho que los ciudadanos no quieren perder la tranquilidad por la
cual han luchado y que tiene un alto precio – recordando los muertos y las pérdidas de las
épocas de desorganización o corrupción.
Lo más importante, como hemos visto en los casos ejemplares sin desconocer el narcotráfico, la
corrupción en la economía y la política, y las actividades delictivas de los grupos al margen de la
ley, el fomento de una nueva cultura fundamentada en la legalidad y en los valores requirió el
esfuerzo conjunto de todos los sectores influyentes del gobierno y de la sociedad civil. Cada uno
jugó un papel esencial en la transformación.
4
Bogotá: Acción Pedagógica y Gobierno manuscrito sin publicar.
Ibid.
6
Martin, Gerard and Miguel Ceballos. 2004. Bogotá: Anatomía de una transformación: Políticas de seguridad
ciudadana 1995-2003. Editorial Pontificia Universidad Javeriana; Vease también a
http://www.monografias.com/trabajos14/cultura-ciudad/cultura-ciudad.shtml
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