Download defensa de la competencia y ley de medios

Informes de Economía e Instituciones - Año 2012 - Número VI – Diciembre 2012
Pontificia Universidad Católica Argentina
Facultad de Ciencias Económicas
Escuela de Economía “Francisco Valsecchi”
DEFENSA DE LA COMPETENCIA
Y LEY DE MEDIOS
GUILLERMO SABBIONI
University of Florida
Resumen
El autor estudia la evolución de las
para garantizar la pluralidad de puntos
diversas
de
regulaciones
respecto
a
la
vista
representados, y nota
que
propiedad de medios en las últimas
últimamente la tendencia internacional
décadas en distintos países, y sobre todo
ha ido a favor de la desregularización,
en
en
los
Estados
Unidos.
Analiza
los
distintos puntos de vista del debate
defensa
de
la
libertad
y
de la
propiedad privada.
sobre quién debería tener su propiedad
El contenido del presente informe es responsabilidad de sus autores y no compromete la opinión de la UCA. Los
autores de los artículos publicados en el presente número ceden sus derechos a la editorial de la UCA, en forma no
exclusiva, para que incorpore la versión digital de los mismos al Repositorio Institucional de la UCA, como así
también a otras bases de datos que considere de relevancia académica. Se autoriza su reproducción citando la
fuente.
PEI- Programa de Economía e Instituciones
1
Informes de Economía e Instituciones - Año 2012 - Número VI – Diciembre 2012
Defensa de la competencia y ley de medios
Guillermo Sabbioni1
En los Estados Unidos, las regulaciones respecto a la propiedad de medios de
comunicación
existen
desde
hace
décadas.
La
Federal
Communications
Commission (FCC) fue creada en 1934, con el objetivo de regular el sector de las
telecomunicaciones. En 1940, la FCC prohibió que un mismo grupo económico
fuera dueño de más de una radio FM en la misma zona de influencia, y en 1943
impuso una restricción similar para radios AM. Adicionalmente, en una época en
la cual comenzaba a aparecer la televisión abierta, la FCC decidió que un mismo
grupo económico podría tener a lo sumo tres señales.
Estos son sólo algunos de los ejemplos de restricciones a la propiedad de medios
de comunicación impuestas en los Estados Unidos. En líneas generales, el
objetivo detrás de dichas restricciones tenía (y tiene) que ver con la intención de
promover la diversidad de puntos de vista. La FCC ha manifestado que la
diseminación amplia de información, proveniente de fuentes antagónicas y
variadas, es esencial para el bienestar de la población. Esta postura ha sido
incluso ratificada por la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos.
Sin embargo, en los últimos años las
regulaciones en los Estados Unidos se han
venido
relajando.
Por
ejemplo,
la
Telecommunications Act de 1996 eliminó
las restricciones relativas a la cantidad
máxima
de
señales
de
televisión
La FCC ha manifestado que la
diseminación
amplia
de
información,
proveniente
de
fuentes antagónicas y variadas, es
esencial para el bienestar de la
población
abierta
que
un grupo
podía
poseer,
manteniendo simplemente el límite máximo de audiencia de 35% que una
misma compañía podía alcanzar a través de todas sus señales. Con la
Telecommunications Act, el Congreso específicamente instruyó a la FCC a
realizar revisiones cada dos años, de manera de determinar si seguía siendo
apropiado conservar, modificar o eliminar las restricciones a la propiedad de
señales de televisión abierta en un mismo mercado.
Más recientemente, la FCC decidió en 2001 reexaminar los méritos de la vieja
prohibición a la propiedad cruzada—que había nacido con la administración
Nixon—la cual impedía que un mismo grupo poseyera en el mismo mercado un
1
Doctor en Economía, University of Florida, Profesor de Teoría de los Juegos y Organización
Industrial y Director de la carrera de Economía, Facultad de Ciencias Económicas UCA
PEI- Programa de Economía e Instituciones
2
Informes de Economía e Instituciones - Año 2012 - Número VI – Diciembre 2012
diario y un canal de televisión abierta, o una señal de radio y una de televisión.2
Adicionalmente, en 2003 la FCC decidió elevar desde 35 a 45% el porcentaje
máximo de audiencia que un grupo mediático puede alcanzar mediante todos
sus canales de televisión abierta.
El argumento principal detrás de la desregulación ha sido que las leyes de
defensa de la competencia son lo suficientemente efectivas, en caso de aplicarse
El argumento principal detrás de la
desregulación ha sido que las leyes de
defensa de la competencia son lo
suficientemente efectivas como para
garantizar la competencia entre ideas
alternativas.
rigurosamente,
como
para
garantizar la competencia entre
ideas
alternativas.
importante,
Internet
la
como
No
menos
aparición
de
mecanismo
de
rápida difusión de ideas e información también ayudó a atenuar los temores
respecto del riesgo de monopolización de puntos de vista.
En línea con este razonamiento, en 2003 la FCC desarrolló el llamado Índice de
Diversidad, con el objetivo de cuantificar efectivamente la variedad de opciones
del público a la hora de obtener información por parte de los medios. Este índice
tiene una gran similitud con el Índice Herfindahl-Hirschman (HHI) utilizado por el
Departamento de Justicia al momento de evaluar una fusión entre empresas,
desde el punto de vista de la ley antimonopolio. De la misma manera que el HHI
tiene en cuenta la cantidad y tamaño relativo de las diferentes empresas que
venden un producto o servicio en un mercado, el Índice de Diversidad tiene en
cuenta la cantidad de opciones disponibles para informarse (por ejemplo,
diarios, radios y canales de televisión abierta) en un mercado particular. Además
de los Estados Unidos, en otros países también se ha observado últimamente
una gradual relajación de los controles. En el Reino Unido en particular, se ha
eliminado la restricción que impedía a un no-europeo ser dueño de un medio
británico. En Nueva Zelanda, Suecia y Finlandia ya no existen límites respecto de
la propiedad de los medios de comunicación. Por el contrario, el gobierno en
Australia encontró recientemente una férrea oposición a la propuesta de relajar
los controles a la propiedad de medios de comunicación.
En otros países también se ha
observado
últimamente
una
gradual
relajación
de
los
controles.
Por supuesto, el proceso de desregulación
norteamericano no ha estado exento de
2
Debe notarse que al momento de adoptar la regulación, en numerosos mercados ya existían
propiedades cruzadas de medios, en violación de la nueva norma. La FCC forzó entonces la
desinversión sólo en aquellos casos de alta concentración. Es así como hasta el día de hoy persisten
unos setenta casos de propiedad cruzada de diarios y señales de televisión abierta en los Estados
Unidos.
PEI- Programa de Economía e Instituciones
3
Informes de Economía e Instituciones - Año 2012 - Número VI – Diciembre 2012
controversias. Los críticos apuntan al hecho de que las ideas no son susceptibles
de ser analizadas bajo la óptica del mercado. En otras palabras, sostienen que el
“mercado de las ideas” es simplemente una metáfora. La principal debilidad del
Índice de Diversidad mencionado previamente sería que simplemente cuenta el
número de “voces”, sin prestar atención al contenido. Es decir, un mercado
donde hay diez fuentes de información que transmiten un único mensaje sería
mas diverso (de acuerdo al Índice de Diversidad) que un mercado donde existen
sólo un diario y una señal de televisión con puntos de vista diametralmente
opuestos. El debate, en definitiva, puede caracterizarse como el contraste de
quienes
apoyan
la
regulación,
sustentándose
en
argumentos
de
democratización, y quienes se oponen a ella, al manifestar que el mercado es
democrático por definición, ya que eventualmente reflejará—sin necesidad de
intervención, más allá de las leyes antimonopolio—los intereses de la mayoría de
los consumidores.
Con la nueva ley de servicios de comunicación audiovisual (habitualmente
llamada “Ley de Medios”) nuestro país estaría yendo hacia una mayor regulación
del sector. En medio de este proceso, llama la atención que no hayamos
observado un debate respecto a lo que podríamos lograr (o no) aplicando en
forma estricta la Ley de Defensa de la Competencia, Nº 25.156. Por el lado de
quienes están a favor de la Ley de
Medios,
no
explicación
nuestras
hemos
apreciado
respecto
leyes
de
de
por
defensa
de
una
qué
la
competencia no resultan suficientes a
El debate, en definitiva, puede
caracterizarse como el contraste de
quienes
apoyan
la
regulación,
sustentándose en argumentos de
democratización, y quienes se oponen
a ella, al manifestar que el mercado
es democrático por definición.
la hora de impedir la monopolización de puntos de vista. Al mismo tiempo,
desde el lado de los opositores a la Ley de Medios, tampoco hemos visto un
énfasis sobre los resultados positivos que se obtendrían si se aplicara
rigurosamente la Ley de Defensa de la Competencia. Esto pone en evidencia la
poca importancia que tienen en nuestro país, desde el punto de vista práctico,
las leyes antimonopolio.
A modo de contraste, el ejemplo norteamericano respecto de la propuesta de
fusión entre las (únicas) dos empresas proveedoras de televisión satelital,
DirecTV y Echostar, es elocuente. Dicha propuesta de fusión del año 2001 fue
rechazada debido a que hubiera implicado: (i) la creación de un duopolio para
decenas de millones de norteamericanos, quienes luego de la fusión podrían
optar solamente entre un proveedor de televisión por cable o un proveedor de
televisión satelital; (ii) la creación de un monopolio para millones de ciudadanos
PEI- Programa de Economía e Instituciones
4
Informes de Economía e Instituciones - Año 2012 - Número VI – Diciembre 2012
norteamericanos, que directamente no tienen acceso a un proveedor de
televisión por cable. Lo curioso es que en términos de legislación antimonopolio,
nuestro país posee las mismas herramientas que los Estados Unidos, las cuales
se utilizaron para aprobar la fusión entre Cablevisión y Multicanal hace pocos
años.
Los Lineamientos para el Control de las Concentraciones Económicas de la
Comisión Nacional de Defensa de la Competencia, modelados siguiendo las
Horizontal Merger Guidelines del Departamento de Justicia de los Estados
Unidos, constituyen una herramienta poderosa a la hora de impedir la creación
de monopolios. De aplicarse con rigurosidad la Ley de Defensa de la
Competencia, la cual se apoya en los Lineamientos para el Control de las
Concentraciones Económicas, la discusión respecto de las restricciones que la
Ley de Medios debería exigir hubiera sido menos acalorada. En todo caso, el
debate que hoy enfrentaríamos sería precisamente respecto de la necesidad de
lograr resultados adicionales, que quizás no se obtienen a través de la aplicación
de la ley antimonopolio.
Para concluir, es útil destacar los resultados obtenidos por Djankov, McLies,
Nenova y Shleifer, en un estudio elaborado en 2001 para el Banco Mundial.
Mas allá de la discusión respecto de la
cantidad de restricciones que deben
imponerse a un mismo grupo económico
para que pueda ser propietario de
medios de comunicación, la propiedad
privada siempre es deseable frente a la
alternativa.
Estos
autores
propiedad
de
los
comunicación
cruzando
numerosos
analizaron
en
dicha
medios
97
la
de
países,
información
indicadores.
con
En
particular, son llamativos los resultados observados en el campo de lo social y lo
educativo. Los investigadores encontraron que, por ejemplo, en aquellos países
con mayor presencia del Estado en cuanto a la propiedad de los medios de
comunicación, existe una menor asistencia escolar y una menor tasa de
graduación, así como un menor ratio profesores/alumnos. Al mismo tiempo, la
esperanza de vida, mortalidad infantil y desnutrición son peores en los países
donde el Estado es dueño de medios de comunicación en una proporción
relativamente alta. Esto indicaría que mas allá de la discusión respecto de la
cantidad de restricciones que deben imponerse a un mismo grupo económico
para que pueda ser propietario de medios de comunicación, la propiedad privada
siempre es deseable frente a la alternativa de que sea el Estado quien tome el
control de dichos medios—al menos, según lo sugerido por indicadores de
desempeño en lo social y en lo educativo.
PEI- Programa de Economía e Instituciones
5