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INTERVENCIONES EN EL TERRITORIO. EL GOBIERNO MUNICIPAL FRENTE A LOS NUEVOS ESCENARIOS DE LA
ECONOMÍA. EL CASO DE LA CUENCA MATANZA-RIACHUELO Y EL MERCADO CENTRAL DE BUENOS AIRES
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INTERVENCIONES EN EL TERRITORIO. EL GOBIERNO MUNICIPAL FRENTE
A LOS NUEVOS ESCENARIOS DE LA ECONOMÍA. EL CASO DE LA CUENCA
MATANZA-RIACHUELO Y EL MERCADO CENTRAL DE BUENOS AIRES
Arq. Pedro Conrado SONDERÉGUER
Director de la Carrera en
Gestión Ambiental Urbana
Universidad Nacional de Lanús
Abstract: La intervención en el territorio debe dar cuenta de las transformaciones
sucedidas en la relación Estado/Sociedad y en los procesos recientes, en
su mayor parte espontáneos, de territorialización de la economía y las
dificultades experimentadas por el Estado Municipal frente a estos
cambios. La necesidad de levantar un nuevo marco teórico de
interpretación del impacto de estos procesos en el Area Metropolitana de
Buenos Aires, la concepción de la Cuenca Matanza-Riachuelo como
pieza urbana de alcance metropolitano y la potencialidad del Mercado
Central de Buenos Aires como organismo de gran influencia territorial,
son los elementos que guían esta propuesta de actualización de la
actividad sectorial del Mercado Central y construcción de un Observatorio
Urbano Ambiental del AMBA.
En este texto sobre gobernabilidad y territorios urbanos intentaré anotar los a mi
juicio principales componentes de la cuestión, en la idea de fijar una posición, un
punto de vista para el análisis. Digamos, de una manera general, que hemos
asistido a cambios muy profundos, cambios esenciales en la relación
Estado/Sociedad, y que esos cambios han significado al mismo tiempo un
retroceso del Estado nacional y la posibilidad de un fortalecimiento en los niveles
más sencillos del aparato estatal, un fortalecimiento potencial del Estado
Municipal, no siempre realizado y no siempre realizado de la misma manera.
1.- Hay entonces un primer componente: la importancia de la cuestión urbana en
los nuevos escenarios globales (la ciudad como centro cada día más complejo de
actividades económicas y culturales) que en la Argentina tiene una cualidad
fundacional. País urbano desde los orígenes, construido sobre la conquista de
territorios nunca enteramente ocupados y siempre escasamente poblados, el
hecho urbano es acá el hecho constitutivo, razón por la cual los nuevos
escenarios (dominados por el protagonismo de las ciudades) deberían ser
escenarios favorables, como lo han sido para aquellos países de parecida
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composición demográfica. Las condiciones esenciales de la transformación en
marcha -economía de flujos, desregulación y retroceso del Estado, emergencia de
nuevos actores, favorecen al habitante urbano.
La revolución tecnológica en comunicaciones tornó más flexible el dispositivo
urbano, que gana complejidad e incluye lo productivo pero lo trasciende: la crisis
urbana está quizás más en nuestras cabezas que en nuestras ciudades. Nuestras
construcciones intelectuales han sido más lentas que los cambios de la realidad y
no hemos sido capaces de captar las lógicas de la ciudad actual (Guy Burgel).
Una serie de procesos de cambio –no agotados en ningún caso y algunos apenas
en sus primeras etapas- caracterizan el contexto internacional:
•
•
•
Recomposición espacial de las actividades económicas a escala
planetaria, liberadas de límites jurisdiccionales y necesidad de recursos
naturales inmediatos.
Creciente
importancia
de
los
sistemas
internacionales
de
comunicaciones y transporte, pero también de la capacidad local de innovar
y crear sinergia.
Importancia del conocimiento en la nueva economía. Aparición de nuevos
polos de atracción: infraestructura de servicios y transporte/ centros de estudio
e investigación.
Estos factores han impulsado la multiplicación de nuevos procesos de integración
económica intrarregional, procesos que se están convirtiendo en unas de las
herramientas más eficaces para insertarse en el proceso de la globalización de los
mercados a escala mundial. Regionalismo y globalización son en este sentido
aspectos complementarios y no contradictorios. Es a través de la definición y
realización de espacios económicos integrados (con tendencia a constituir redes
productivas y comerciales de carácter regional antes que internacional) que se
constituye el nuevo sistema productivo global y se reorganizan los mercados.
Estos cambios a escala global influyen en las modalidades de construcción del
espacio urbano, que conoce ahora universalmente los fenómenos siguientes:
•
Fragmentación y división social del espacio urbano. Crisis de los modelos
funcionalistas que organizaron las ciudades en sistemas interrelacionados
según funciones, servicios, distancias. Intensa recomposición social/
marginación durable de grupos sociales. La liberalización de los flujos
financieros internacionales determina una integración financiera entre
mercados de capitales, con efectos visibles sobre la ocupación del espacio.
•
Impacto creciente de las firmas transnacionales en los procesos de
urbanización por sobre los Estados y políticas públicas. Influencia de los
grandes operadores privados en la conformación del nuevo urbanismo.
Debilidad relativa de los organismos municipales.
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•
Inicio probable de un ciclo de nuevas formas de urbanización: fragmentación/
polarización/ reticulación (F. Ascher). La fragmentación y división social del
espacio conduce a un fenómeno de polarización sobre un continuo urbano en
crisis. La interconexión es una nueva noción clave. Aparecen regiones como
“redes”. Sobre un contexto empobrecido (en América Latina) se extiende un
conjunto metropolitano disperso pero articulado, en un proceso de reticulación
que vincula nuevos y antiguos polos de desarrollo urbano.
Una aproximación a la cuestión territorial podría retomar los términos de una
polémica de los años 80: el escenario actual de la economía mundial disminuye
el valor relativo de los territorios en la medida en que genera oportunidades más
amplias que las propias de las condiciones locales. Hasta cierto punto el escenario
actual iguala los territorios precisamente porque los tecnifica. Por otra parte, al
mismo tiempo, los territorios pueden aportar su especificidad (productiva, cultural)
a la oferta global. En este sentido el valor de los territorios aumenta. En esta
perspectiva, un territorio se construye: no hay territorios sin futuro, hay sólo
territorios sin proyecto.
El territorio se construye mediante la interacción de una serie de relaciones
complejas: Estado/ Sociedad/ Ambiente/ Sistema Productivo. Esta construcción
territorial no es sencilla: los territorios urbanos que han sabido crear las
instituciones necesarias a su funcionamiento en los nuevos escenarios
económicos, han encontrado la respuesta en su propia evolución desde el gran
intercambio comercial de la segunda posguerra hasta la revolución de
comunicaciones y transportes iniciada en los años 70. Un camino de décadas de
constante y paulatina ampliación de las atribuciones jurisdiccionales heredadas.
En el caso del Area Metropolitana de Buenos Aires se ha vivido, en cambio, un
proceso que ha profundizado las diferencias interjurisdiccionales, desde la
disolución de la CONAMBA (Comisión Nacional del Area Metropolitana de Buenos
Aires) hasta la sanción de la Autonomía de la Ciudad de Buenos Aires –decisiones
que multiplicaron las dificultades de gobernabilidad del conjunto metropolitano.
Desde fines de los años 80 hemos asistido entonces a dos procesos simultáneos y
en cierta medida opuestos: por un lado, transformaciones en la economía:
desregulación, apertura. Por otro lado y al mismo tiempo, fraccionamiento
jurisdiccional y político del territorio, consolidación de liderazgos municipales
basados en un proyecto local teñido muchas veces de resistencia a los embates
de la globalización.
Ha faltado en Buenos Aires una correcta interpretación del acontecimiento mayor
de la última década: la globalización de los mercados y sus efectos sobre la
ciudad. Lógica de poderes de sector, urgencias de la coyuntura, instalaron la idea
de que la transformación de la relación Estado/Sociedad ha dejado en situación de
debilidad relativa a los gobiernos locales frente a las presiones del sector privado.
Pero esa debilidad es una debilidad de proyecto histórico. Proviene de la dificultad
para elaborar y proponer líneas generales de acción, objetivos estratégicos
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abarcadores y al mismo tiempo eficaces frente a las presiones de los mercados.
Nada se gana sin una mirada prospectiva del conjunto urbano. Al contrario, se
corre el riesgo de reforzar así la ideología del especulador privado, al que favorece
la falta de un proyecto social urbano y se beneficia entonces cuando el Estado
reproduce su propia estrategia. Sólo en ese sentido el Municipio tradicional, hoy
huérfano del Estado Protector, es débil frente a los nuevos escenarios.
Entender la ciudad en su múltiple condición histórica, social, productiva, es
enfrentarse a la necesidad de pensar su evolución, reflexionar sobre los impactos
urbanos de la economía global, elaborar estrategias de transformación territorial y
reparación ambiental, incorporar nuevas formas de participación social.
Cuestiones todas que llevan a una discusión sobre el Estado, la Sociedad, el
Territorio: infraestructuras, jurisdicciones, competencias de gobierno, movimientos
de personas y mercaderías, productividad, empleo, nuevos actores sociales, flujos
financieros e inversión de capitales. ¿Cómo enfrentar la realidad urbana con
razonable probabilidad de éxito si esta discusión no se desarrolla intensa y
públicamente? ¿Cómo, si no, renovar viejos conceptos de la política local, propios
de un escenario en gran medida desvanecido?
El Estado, herramienta legal de la Modernidad, instrumento conciliador y
mediador, expresión de la voluntad general y en ese sentido del orden y
finalmente -es cierto- rigurosamente normativo, fue también el gran organizador de
la ciudad moderna: dispositivo de racionalización de la vida, espacio socializador,
herramienta para la producción. La experiencia muestra que el equilibrio alguna
vez expresado en el orden urbano (con todas sus tensiones, contradicciones e
injusticias) depende hoy más de una voluntad política que de una necesidad de la
economía.
La ciudad se ha vuelto un dispositivo altamente vulnerable ante los impactos de la
economía financiera. El crecimiento urbano orientado ciegamente por los
mercados no sólo genera conflictos de intereses a mediano plazo entre distintos
proyectos de intervención territorial y conflictos de intereses inmediatos entre el
área intervenida y su contexto, intensificando la fragmentación, sino que a largo
plazo se encamina a la consolidación de lógicas potencialmente destructoras del
dispositivo urbano en sí mismo.
Los nuevos escenarios globales han puesto a las ciudades frente a una durísima
prueba. Una economía de flujos y fuerte presencia del sector financiero no sólo ha
disminuido el poder de los Estados nacionales: ha intensificado la aparición de
pares opuestos. Creación de riqueza, pero polarización de su distribución social;
incremento de la producción, pero creciente desocupación; emancipación del
individuo, pero pérdida de derechos y garantías (reales); libre circulación de la
información, pero aparición de monopolios y soportes tecnológicos que alejan a la
mayoría. Ahora bien: es propio de la ciudad ser la representación espacial del
sistema económico y social. Así, hoy, aquellos pares antagónicos van
remodelando las ciudades.
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Frente a esto deberá erigirse la acción de los gobiernos locales, buscando
preservar las condiciones democráticas del dispositivo urbano y construir una
mirada de conjunto del área urbana, para así moderar los impactos del cambio y
conducir la renovación. Esto es lo que ha impulsado en prácticamente todas las
grandes ciudades movimientos indisolublemente ligados a proyectos de
integración metropolitana y a propuestas estratégicas de desarrollo urbano.
Fórmula que se verifica construyendo formas específicas de colaboración
institucional intermunicipal, coordinando la gestión de los servicios urbanos y
desarrollando conjuntamente la planificación estratégica del territorio.
2.- Esto lleva al segundo componente de la cuestión: el debate sobre el Proyecto
Moderno y la situación contemporánea. Una discusión recorrió el ámbito
académico de la arquitectura y el urbanismo en los años ochenta: la cuestión de la
Modernidad y su crisis. Discusión en más de un sentido indicio de la profunda
relación existente entre la ciudad y el proyecto social. Discusión sobre el pasado
aparente, y perdida en la misma medida en que se internó, con demasiada
frecuencia, en los meandros de visiones negativas de la Modernidad. Con lo que
se perdió la posibilidad de prepararse para prevenir -y quizás moderar- lo que se
venía: un neoliberalismo acrítico que desarticuló las herramientas sociales de la
modernidad y se encontró con una fosilización del pensamiento urbanístico oficial
(en el mismo momento en que necesitaba renovarse).
Por las mismas características del trabajo arquitectónico y sus relaciones con la
economía, la técnica, las costumbres y las demandas sociales, resulta
prácticamente inevitable pasar de la cuestión de la modernidad en la arquitectura y
el urbanismo a preguntas más amplias dirigidas a los procesos de cambio
experimentados por el conjunto de la sociedad.
Reflexionar sobre la Modernidad en la arquitectura y el urbanismo (modernidad del
lenguaje, modernidad como proceso de ruptura con la sociedad tradicional,
modernidad como proyecto democrático que se expresa en la construcción del
espacio) es una necesidad del momento histórico, cuando ese mismo proyecto de
una sociedad integrada esta siendo amenazado por la fuerza crecientemente
disgregadora de los mercados globales. Puesto que la modernidad urbana
entendida como proyecto integrador es una opción de la sociedad, pero no una
fatalidad inevitable del desarrollo.
Las ciudades necesitan desarrollar un replanteo teórico de la lógica de sus
espacios (integrando visión del escenario global y realidad propia) no para
desplegar una discusión teleológica sino para recuperar eficiencia frente a las
nuevas condiciones de la economía. Es una discusión terrenal, que exige
mantener la memoria del proyecto social original, capacidad de percepción directa
de los cambios y una humildad esencial.
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El último tercio del siglo XX encontró a las disciplinas urbanas instaladas en un
academicismo “moderno”, que había dejado atrás las tareas del Movimiento
Moderno: valoración del contexto, escala humana, libertad artística, contenido
social de la disciplina. Esteticismo, manierismo modernista que, al abandonar la
búsqueda de las vanguardias, se desvinculó de la relación con el entorno (cultural,
social, tecnológico, económico, geográfico).
El ideal que animó las múltiples corrientes del Movimiento Moderno expresaba un
compromiso social y una gran confianza en la capacidad humana para organizar la
utopía. La sensibilidad racionalmente conducida podía ser el medio para inducir
cambios en la sociedad: no fue sólo una discusión estética, sino la elaboración de
una preceptiva poética para expresar objetivos de orden ético. La vanguardia
vivida no sólo como lenguaje sino como visión del mundo: una acción, un estilo de
vida, en palabras de Octavio Paz.
En los años ’80, la cuestión del pos-modernismo sacudió el gris parnaso en que
había caído aquella historia y reabrió la discusión. ¿Qué enseñanzas debió dejar
la polémica sobre la Modernidad?: no solo la constatación de los límites de aquella
preceptiva, su definitivo envejecimiento, sino la sospecha o el anuncio (a fines de
los años 70) de profundos cambios en las necesidades de la ciudad, en la
condición de sus habitantes, en sus modos de producción: modernización de
infraestructuras, reclamos de nuevos actores ciudadanos, impacto de nuevos
materiales y técnicas, fueron los elementos que, en todo el mundo, anticipaban la
transformación de la cuestión urbana.
Hoy podemos ver una continuidad: envejecimiento de una preceptiva, sin duda,
pero también actualización de una serie de problemas sociales y culturales. En la
cuestión urbana, la polémica local sobre la Modernidad no se relacionó
suficientemente con la polémica sobre la Globalización. No se establecieron los
vínculos directos que las unen y las múltiples relaciones de causa-efecto que
suponen, a fin de identificar los elementos de gobierno necesarios a la gran
transformación en curso. Instrumentos efectivos de participación ciudadana.
Instrumentos de gobierno urbano ampliados a la ciudad real. Instrumentos de
conocimiento y difusión de los datos del escenario regional. Instrumentos de una
más justa distribución de la renta urbana.
La ciudad autónoma cayó en el anacronismo de enfrentar el siglo XXI con una
ampliación de la legislación del XIX. Improba tarea que dejó fuera de la cuestión
los resortes esenciales del poder en los nuevos escenarios: manejo integrado de
las grandes infraestructuras de transporte que condicionan el desarrollo de la
ciudad (puerto, aeropuertos, autopistas, ferrocarriles); control ciudadano sobre los
nuevos actores globales con capacidad de intervenir erráticamente en fragmentos
urbanos siguiendo sus propios intereses y no los del conjunto (terrenos vacantes,
shoppings, multicines); coordinación e incorporación moderna al proyecto urbano
de actores vecinales que requieren una participación más activa que un sistema
de consultas públicas.
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En países como Francia esta discusión fue desarrollada desdefines de los años
‘70 por el Estado y los Sindicatos: hoy pueden consultarse en Internet, por
ejemplo, los documentos de Gaz de France y Electricité de France (GDF-EDF) o
de la CGT francesa, que incorporan no solamente un análisis de los procesos de
cambio en la producción y el consumo, sino cuestiones como la significación de
los procesos de transferencia de poder que aquellos cambios suponen y
reflexiones sobre Teoría de la Acción y modos de participación ciudadana.
Entre nosotros el proceso fue distinto y en muchos aspectos opuesto. Hoy,
finalmente, la áspera experiencia de la intemperie neoliberal ha logrado el
descrédito de las reinterpretaciones locales críticas a la Modernidad. El
menosprecio de la Modernidad ha pasado de moda y sus comentaristas han
enmudecido. La debilidad del pensamiento crítico de la Modernidad (señalada,
entre otros, por Alain Touraine): suponer la omnipotencia del Estado, tuvo
además, entre nosotros, la falencia de un anacronismo esencial (asistíamos
justamente a los inicios de la descomposición del Estado y a la multiplicación de
los flujos externos).
Ese desfasaje entre una querella de salón y la verdadera transformación en curso,
vació de contenido a la discusión local sobre Modernidad y Posmodernismo,
postergando la necesaria tarea de repensar las funciones de los Estados locales y
las transformaciones del dispositivo urbano ante los cambios del escenario global.
Una crítica obsesiva del proceso de racionalización, más libresca que impregnada
de realidad local, ocupó el lugar de la reflexión. Allí, una verdadera discusión está
pendiente todavía.
Para la ciudad como para el individuo, la crisis de la Modernidad es también la
oportunidad de una liberación, sin duda, pero sólo si el proceso se conduce
estableciendo objetivos de largo plazo, identifica las constantes de la construcción
social y se alimenta de una verificación de las transformaciones globales
(buscando integrar un sistema de interpretación y respuesta) más que de
preconceptos. Sólo así podrá ponerse en pie una mirada prospectiva sobre el
territorio, una mirada que pueda adelantarse a los acontecimientos y, quizás, a las
estrategias de la especulación.
Hablar de la condición urbana como expresión de la voluntad común, como
construcción social consciente y siempre renovada, supone hablar de la
participación ciudadana, uno de los temas centrales del urbanismo desde
mediados del siglo XX: equilibrio necesario entre el fragmento y el conjunto, entre
libertad individual de los actores y unidad de acción, entre descentralización y
capacidad ejecutiva, mecanismos que sólo adquieren sentido cuando están
habitados por la elaboración de un proyecto.
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En el último tercio del siglo, las grandes ciudades del mundo incorporaron la
participación vecinal como modo ineludible de modernización del gobierno urbano,
profundizando en cada caso tradiciones propias: institucionalización de las juntas
vecinales en Nueva York -en 1977-; consolidación del urbanismo concertado en
París (las ZAC); puesta en marcha de mecanismos participativos en Montreal y en
Seattle, etc.
En esos mismos años, como bien sabemos, Buenos Aires entró en un período de
barbarie que atentó violentamente contra la sociabilidad urbana, agrediendo una
tradición de participación ciudadana que, nacida con la Independencia, se había
desarrollado a lo largo de más de un siglo y medio, entrelazando ámbitos de todos
los sectores sociales (clubes y sociedades de fomento, comités y unidades
básicas, parroquias y juntas vecinales).
La dictadura de 1976 irrumpió violentamente en ese mundo solidario, sumando
como siempre a la violencia extrema la extrema ineptitud: desgarró el tejido social
de la comunidad, convirtió la condición ciudadana en delito, justo cuando la ciudad
más necesitaba esa condición. Ese proceso no fue revertido todavía y sus
consecuencias impregnan hasta hoy las dificultades de la ciudad para poner en
marcha un proyecto estratégico plural y consensuado.
Una vez más: las prácticas de asociación y debate democrático de los problemas
locales, los valores de libertad, solidaridad y justicia que informan esas prácticas
son hoy funcionales a la sociedad hipercomunicada en gestación. Esas mismas
prácticas son hoy herramientas de un urbanismo concertado, adecuado a la nueva
ciudad, que necesita redefinir su rol regional, reasignar recursos, resignificar
terrenos y replantear funciones si quiere recuperar competitividad económica y
mejorar al mismo tiempo su calidad ambiental (PCS, Terrenos ferroviarios en la
Ciudad de Buenos Aires, Documento FADU/ UBA, 1995).
Esta condición ha sido señalada, entre otros, por la Dra. Alcira Argumedo y el Dr.
Oscar Tangelson, desde la sociología y la economía orientadas al estudio del
empleo.
3.- HIPÓTESIS: La Cuenca Matanza-Riachuelo, eje vertebrador del futuro
crecimiento del Area Metropolitana de Buenos Aires.
El Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) cuenta con algo más de
12.000.000 de habitantes, es decir, un tercio de la población argentina, sobre una
superficie de aproximadamente 2.500 Km2, con una extensión de 70 Km sobre el
Río de la Plata. La Cuenca, con una superficie de algo más de 2200 Km2 y 75 Km
de extensión, cuenta con casi 3.500.000 habitantes, es decir, cerca del 10 % de la
población argentina y del 30 % de los habitantes del AMBA. Se la puede definir
como una cuña en torno al Río Matanza-Riachuelo, estructurada por la Autopista
Buenos Aires-Ezeiza-Cañuelas.
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La Cuenca reúne las más diversas situaciones, desde barrios marginales carentes
de toda infraestructura hasta sectores de alto poder adquisitivo residentes en
clubes de campo, desde áreas totalmente urbanizadas hasta zonas de producción
agrícola-ganadera, desde asentamientos ilegales hasta conjuntos habitacionales
construidos por el Estado, desde los centros logísticos más modernos hasta las
industrias más obsoletas, y se localizan en ella los más importantes equipamientos
de escala metropolitana y nacional.
La condición de espacio intersticial que caracterizó a la Cuenca del MatanzaRiachuelo desde la federalización de Buenos Aires (1880), se ha visto
profundamente afectada en las últimas décadas (en un proceso que
probablemente empieza con la instalación del Aeropuerto Internacional de Ezeiza
en la década de 1950), con la transformación de los elementos básicos que
históricamente estructuraron el desarrollo del AMBA: sistema ferroportuario, centro
urbano histórico, peso relativo de BsAs en el territorio, funcionamiento del
mercado interno, papel regulador del Estado.
De ser un espacio intersticial, la Cuenca del Matanza-Riachuelo ha pasado a
ser un potencial eje vertebrador del futuro crecimiento metropolitano, como
consecuencia de una serie de transformaciones ocurridas en las últimas
décadas:
a) Cambios en el sistema ferro-portuario:
•
erradicación de la actividad portuaria en Puerto Madero,
• crecimiento del puerto privado de Exolgan en la desembocadura del Riachuelo,
(que maneja un tercio del movimiento de contenedores del puerto de BsAs),
• consolidación de la función residencial del área norte de BsAs y,
consecuentemente, fortalecimiento de las limitaciones para la expansión de
Puerto Nuevo,
• impacto de los puntos anteriores sobre las posibilidades de optimización de los
accesos ferroviarios Norte y Oeste al Puerto, con ventajas de desarrollo
potencial para el acceso Sur.
b) Radicación de actividades estratégicas y construcción de grandes
equipamientos públicos y privados en la Cuenca:
• Aeropuerto Internacional de Ezeiza
• Comisión Nacional de Energía Atómica
• Instituto Nacional del Agua
• Mercado Central de Buenos Aires
• Plataforma Logística de Román SA
• Centro de distribución de correspondencia de Correo Argentino
• Centro de distribución de Supermercados Coto
• Centro de distribución de la Cementera Loma Negra
• Universidades de Lanús, La Matanza, Lomas de Zamora y Tecnológica de
Avellaneda
• Mercado de las flores
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•
•
•
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•
•
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•
•
Proyecto Centro Internacional de Diseño en Barracas
Hospitales especializados de escala nacional
Centros de recreación y deportes de escala metropolitana
Mercado de Liniers (y proyectos de traslado)
Puerto privado de Exolgán
Playas ferroviarias de Km5, Estación Sola, Estación Buenos Aires
Ferrocarril Belgrano Sud
Eje vial Autopistas 25 de mayo-Dellepiane-Riccheri-Ezeiza-Cañuelas
Espacios de atracción turística internacional en San Telmo, La Boca y
Mataderos
c) Desindustrialización: aparición de grandes áreas vacantes donde es posible
radicar nuevas instalaciones funcionales a una nueva propuesta territorial.
d) Agotamiento de la utilidad política de la división jurisdiccional vigente: el
Riachuelo como límite entre la Capital Federal y la Prov. de BsAs, división
jurisdiccional muy marcada por el momento histórico de su implantación (proyecto
de la Generación del ‘80), frente a una circunstancia que requiere para las
ciudades la construcción de organismos de gobierno de alcance metropolitano, a
fin de actuar con eficiencia en los nuevos escenarios económicos.
La problemática jurisdiccional de la Cuenca Matanza-Riachuelo, tiene su punto
clave en la coexistencia de jurisdicciones de los ámbitos nacional, provincial y
municipal, a lo que se suma el particular nivel jurisdiccional de Ciudad Autónoma
de Buenos Aires. Como consecuencia de ello, se puede observar:
- En lo normativo; superposición jurídica de normas inconsistentes entre ellas, y
por otra parte vacíos legales.
- En lo específicamente jurisdiccional, una superposición que se presenta como
un natural obstáculo para el control de la autoridad.
A este proceso interno a la Cuenca, se suman los efectos de los cambios globales
de los últimos treinta años. El territorio del AMBA no ha permanecido ajeno a las
modificaciones y mutaciones de jerarquías y flujos económicos y sociales que han
caracterizado a todas las áreas metropolitanas del mundo en las últimas décadas.
Una lectura integradora de estas transformaciones está todavía por hacerse. El
Observatorio Urbano Ambiental es un paso en esa dirección.
4.- El Observatorio Urbano Ambiental de la Universidad Nacional de Lanús: La
construcción de una mirada diacrónica sobre este largo proceso es la clave de
este estudio y permite reconocer una suma de anacronismos interrelacionados –
en los estudios especializados, en la conformación de los equipos técnicos de
gobierno, en el diseño y articulación de propuestas, en la puesta en marcha y
seguimiento de políticas públicas que inciden sobre la configuración territorial
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Esta integración de miradas sobre el AMBA, interrelacionando aspectos de
configuración histórica de la Cuenca del Matanza-Riachuelo y pertinencia o
inadecuación de las propuestas técnicas de transporte, comercialización e
institucionales adoptadas para el desarrollo de su actividad específica, fundamenta
la selección de tres grandes Áreas Temáticas orientadoras de la misión y
funcionamiento del Observatorio Urbano Ambiental:
•
Identificación y jerarquización de los ejes de crecimiento metropolitano más
dinámicos y su valoración frente a los nuevos escenarios económicos, políticos
y sociales de la región, en una perspectiva que integre la preservación (y
recuperación) de la calidad ambiental del medio urbano;
•
Identificación de actividades económico-productivas del AMBA capaces de
encontrar en los terrenos del MC un lugar de radicación y crecimiento, acorde
con las aptitudes del lugar y de manera complementaria a las tradicionales
actividades del sector fruti-hortícola;
•
Estudio de modos de integración de los sistemas de transporte inspirados al
mismo tiempo en la concepción radio céntrica y en la concepción lineal de
crecimiento metropolitano (Esquema Director Bs. As. 2000), entendidos como
dos propuestas de estructuración territorial que requieren la puesta en marcha
de un sistema de interfases de conexión.
5.- La propuesta para el Mercado Central de Buenos Aires.
El proyecto del Observatorio Urbano Ambiental del AMBA y la propuesta para el
Mercado Central es el resultado de un estudio realizado en 2003 conjuntamente
por expertos de la Universidad Nacional de Lanús y la Corporación del Mercado
Central de Buenos Aires, con financiamiento de la Unidad de Preinversión
(UNPRE) del Ministerio de Economía. Esta ponencia se apoya en gran medida en
el Informe Final del estudio y especialmente en la publicación La Cuenca del
Matanza-Riachuelo. El caso del Mercado Central de Buenos Aires, presentada en
ocasión de las IV Jornadas Cuenca Matanza-Riachuelo, UNLa, Octubre 2004.
El Mercado Central de Buenos Aires es producto de un acuerdo jurisdiccional triestadual entre la Ciudad de Buenos Aires, la Provincia y el Estado Nacional,
pensado cuarenta años atrás (hacia 1960) y puesto en marcha veinte años
después de su concepción (en 1984). Una conducción errática, como
consecuencia de los constantes cambios internos en la estructura organizativa, y
la carencia de una visión estratégica, han obstaculizado la gestión ejecutiva y el
cumplimiento de los objetivos, impidiendo la adecuación del proyecto a los
cambios sucedidos desde su concepción. De este modo, el Mercado Central ha
perdido primero la exclusividad y luego el liderazgo en la comercialización
frutihortícola, ha disminuido
su participación relativa dentro del Área
Metropolitana, y no ha sabido aprovechar la potencialidad que le brindan la
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accesibilidad y su posición central en el Corredor Puerto-Aeropuerto, para la
localización de nuevas actividades.
El Mercado Central de Buenos Aires fue concebido como centro único de
concentración de productos fruti-hortícolas para el Área Metropolitana de Buenos
Aires, lo que implicaba el cierre de todos los mercados de abasto existentes. Por
ello, fue localizado en una ubicación central respecto del área de distribución y con
condiciones de accesibilidad tanto desde las regiones de producción como hacia
el mercado de consumo. Sin embargo, al momento de su puesta en
funcionamiento, la red vial, especialmente la de distribución, estaba incompleta y
presentaba discontinuidades, muchas de las cuales aún persisten. Las distancias
a los sitios de comercialización minorista y consumo alcanzaban hasta los 40 km
desde el nuevo Mercado, recorridos por avenidas o rutas urbanas y sólo en
algunos casos por autopistas. Algunos de los mercados de abasto preexistentes
en los hechos nunca cerraron y en pocos años comenzó un proceso de instalación
de nuevos centros de abastecimiento fruti-hortícola, en muchos casos carentes de
regulaciones, que, para algunos sectores del AMBA, presentaban una importante
ventaja localizacional en competencia con el Mercado Central: la cercanía a los
sitios de comercialización minorista y consumo. Las actividades del Mercado
Central, desde entonces, se desempeñan en competencia, y no en
complementación, con los otros mercados de abasto, a lo que se agrega el circuito
propio de provisión de productos fruti-hortícolas de los super e hiper mercados.
El Mercado Central de Buenos Aires ha atravesado dos décadas de cambios
cruciales en su contexto, sin haber producido modificaciones en su estrategia de
inserción ni en sus funciones. Así, se ha transformado en un organismo
desactualizado en su función social, ha perdido participación en la oferta de
alimentos, su modelo de funcionamiento no permite establecer precios de un
modo totalmente transparente y no ha avanzado en la implementación de servicios
necesarios para favorecer la exportación y el abastecimiento del mercado interno.
Esta crisis recurrente del MCBA ha alcanzado un punto máximo durante la década
de 1990, con el impacto de las medidas de desregulación económica y
transformación del Estado, que produjeron una transformación esencial del
escenario regional, desencadenando un cambio de calidad en el funcionamiento
de los elementos básicos del Area Metropolitana de Buenos Aires. Es necesario
entonces abordar el problema desde una perspectiva más amplia en el tiempo y
en el espacio. En un intento de caracterización del proceso de creación e
instalación del Mercado Central, podemos señalar los siguientes desfasajes entre
su concepción y puesta en marcha:
-
El proyecto MCBA parece haber sido pensado para un sistema urbano propio
de la distribución urbana argentina tradicional: “macrocefalia” de BsAs/ modelo
mercado de Roungis, sobre el comienzo de la década de 1960;
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-
Este modelo de distribución urbana ya estaba en una fase avanzada de cambio
en el momento de concepción del MCBA, y una nueva distribución territorial
emergía, (consolidación de las ATIs, pérdida de importancia relativa de BsAs).
Hacia fines de la década del 40 se transformó el clásico cuadro urbano de la
Argentina agroexportadora. Este sistema se podía describir a partir de un
esquema constituido por una gran ciudad portuaria, Buenos Aires; dos puertos
menores, Rosario y Bahía Blanca; y algunas aglomeraciones
administrativo/académicas -Córdoba, La Platau orientadas hacia la
producción de bienes agroindustriales para el mercado interno bajo régimen de
protección aduanera -Mendoza, Tucumán-. Lo reemplazó uno nuevo, en el
cual el rol más dinámico y activo lo presentaban las aglomeraciones de tamaño
intermedio (ATIs, definidas como las aglomeraciones de más de 50 000
habitantes), sin que el proyecto MCBA advirtiera esa nueva situación;
-
Para cuando comienza la puesta en marcha efectiva del proyecto, un nuevo
cambio de escenario comenzaba. Las políticas implementadas desde
mediados de la década de 1970 (apertura económica, desregulación,
desindustrialización, reforma del Estado, privatización ferroviaria) cambian
profundamente las condiciones del escenario, sin que el proyecto MCBA de
cuenta de esos cambios. Las condiciones de consolidación de las ATIs
(mercado interno, Estado regulador de la economía) desaparecen y el sistema
urbano sufre las consecuencias. Se pone en pie un organismo anacrónico, que
carga además con un anacronismo tecnológico de origen: el proyecto
ferroviario del MCBA, desactualizado para los años 70, era ya rutinario y no
innovador en los años 60.
Análisis y estudios técnicos señalan que el Mercado Central, por su localización y
diseño original, es apto para asumir el rol de estación concentradora de
operaciones ferroviarias y de transferencias multimodal de cargas pudiendo
constituirse en una de cuatro zonas de actividades logísticas a implementarse en
la Región Metropolitana de Bs.As (conjuntamente con Km 16/San Martín, Alianza,
Caseros y Km 5/Gerli). Sin embargo, en la RGMA el transporte de cargas
mantiene esquemas operacionales donde prima la competencia inter e intramodal
por sobre la complementación de servicios necesaria para satisfacer la demanda
tanto de productores como de consumidores.
La importancia del Mercado Central en el movimiento de cargas dentro de la
Región Metropolitana de Buenos Aires se aprecia a partir de las siguientes cifras:
en el año 1999 el MCBA movió 1.456.114 toneladas -entre hortalizas (858.073
ton.), frutas (595.477 ton.) y pescado (2.564 ton.)-, cuando la totalidad de las
cargas movidas en la Región Metropolitana era de 126.753.602 toneladas, de las
cuales el ferrocarril trasladaba 6.753.602 ton. Las cifras muestran la escasa
participación del MCBA en el movimiento de cargas de la región ya que participa
solo en 1,15% de las toneladas movidas. Al mismo tiempo, teniendo en cuenta
que el más importante concentrador de cargas metropolitano (Puerto Nuevo y
Dock Sur) conjuntamente reúnen el 16,17% de las cargas totales, puede decirse
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que incluso en la actual situación el posicionamiento del Mercado no es
irrelevante. Sin embargo, convertir el MCBA en un mercado eficiente y una
plataforma logística para el AMBA supone la instalación de una gestión
ferroautomotor integrada que jerarquice cada modo en función de sus mejores
aportes al sistema, (flexibilidad, agilidad, capacidad de carga y velocidad).
Por razones propias de la cultura política local (lentitud de los organismos del
Estado sumada a su funcionamiento espasmódico entre gobiernos de facto) la
inauguración efectiva del MCBA se demora hasta la recuperación democrática
(1984), sin que por eso sean reconocidos y correctamente identificados los
cambios iniciados en 1976. El MCBA inicia sus actividades en ausencia de un
marco teórico que oriente su actuación en las nuevas condiciones de la economía.
El resultado será una progresiva deriva hacia el incumplimiento de parte de las
tareas previstas en su creación, la aparición de zonas grises en la aplicación real
de la ley y en la capacidad de detectar y dar respuesta a sus problemas de
obsolescencia tecnológica (equipamiento, infraestructura de comunicaciones y
transporte).
6.- EL MERCADO CENTRAL: POLO TECNOLÓGICO / CENTRO LOGÍSTICO
A pesar de lo señalado, la estratégica ubicación geográfica del MCBA, su
compleja infraestructura de transporte vial y ferroviario, su propia función
específica, parecen destinarlo a ser un poderoso centro concentrador y distribuidor
de mercancías, de gran impacto económico en el conjunto del AMBA.
Es posible adjudicar a la indeterminación de su ámbito específico de influencia e
interrelación con el entorno –en un sentido amplio- un peso determinante en esta
cuestión: es la ausencia de una estrategia territorial por parte del Mercado Central,
la razón fundamental de las dificultades para su pleno funcionamiento
experimentadas desde su creación.
Una estrategia de plena ocupación del predio guía esta propuesta de intervención
sobre el MCBA:
•
Área Logística al Sur, sobre la ribera del Riachuelo,
•
Área de Reserva Ecológica sobre los terrenos bajos del Oeste,
•
Polo Tecnológico al Nor-Oeste, vinculado a la actividad del Mercado.
En el escenario de la nueva economía, el conocimiento es la herramienta. La
creación de conocimiento el camino para la creación de empleo y la preservación
y ampliación de áreas de reserva natural un elemento esencial de la valorización
territorial. La inclusión de un polo de conocimiento ligado a la actividad sectorial
del Mercado aparece entonces como una necesidad de la propuesta.
Un Polo Tecnológico es un lugar de encuentro de actividades industriales con
centros de investigación, donde se comparten conocimientos y donde las
empresas se encuentran fortalecidas porque son capaces de contar con servicios
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que van más allá de los servicios que les podrían facilitar los parques industriales
o los polígonos industriales: son servicios tecnológicos que permiten no distraer
capacidades y utilizar infraestructuras de manera compartida. Esta interacción
permite que se produzca con más facilidad el fenómeno de transferencia de
tecnología y que fluyan con mayor facilidad los intercambios de conocimientos.
En el caso del MCBA, la creación de un Polo Tecnológico bien puede pensarse
como una extensión y multiplicación de actividades preexistentes. Entre otras:
convenios con el INTA para la elaboración de Manuales de Buenas Practicas
Agrícolas en el Cinturón Hortícola Bonaerense; acciones técnicas de cooperación
con el CFI y con gobiernos provinciales, participando en la definición de Talleres
de Visión Estratégica y Programas de mejoramiento de la producción en distintas
regiones del país; desarrollo de tecnologías post-cosecha como el de las
prácticas de tratamiento aplicables al control de plagas, preparación y
conservación en frío de productos destinados al mercado interno y a la
exportación, con aplicación de rayos láser para selección de calidad de frutas;
empleo de tecnologías de liofilización -deshidratación con alto vacío desde el
estado de congelamiento- para garantizar la inocuidad de las mercaderías;
radiación por cobalto en procesos de radio-pasteurización de alimentos en general
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y de inhibición de la brotación en distintas especies. Tecnologías que requieren
procesos de investigación para optimizar procedimientos aplicables a distintos
tipos de productos alimenticios y tienen como componente común la necesidad de
una producción a gran escala para lograr adecuados niveles de rentabilidad.
Sería ingenuo esperar que la simple racionalización de su funcionamiento
alcanzara a poner en marcha una verdadera transformación en el sentido
deseado: realizar la potencialidad del MCBA como gran pieza logística de alcance
metropolitano, sin antes inducir una profunda mutación interna. La aplicación de
nuevas tecnologías en la órbita de la alimentación ha creado una nueva
concepción de la agregación de valor económico y han abierto un camino donde el
capital humano se convierte en factor imprescindible, eventualmente por encima
del valor del capital financiero. En esa visión se inscribe el proyecto de instalación
de un espacio para la investigación y desarrollo de tecnologías aplicadas en el
Mercado Central, destinado a ser el impulsor de la evolución deseada.
BIBLIOGRAFÍA
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TOURAINE, A., Critique de la Modernité, Fayard, París, 1992
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METODOLOGÍA UTILIZADA EN LA PROPUESTA OBSERVATORIO / MCBA
Como se explica en la ponencia, la propuesta para el Mercado Central se funda
ante todo en un replanteo del marco teórico de interpretación de la función del
Mercado Central en la Cuenca Matanza-Riachuelo, entendida como gran pieza
urbana de alcance metropolitano.
Para la caracterización de la Cuenca del Matanza-Riachuelo se ha optado por una
línea metodológica que responde a tres conceptos básicos:
a) una lectura de la morfología urbana, en su doble dimensión material y social,
incorporando al análisis las transformaciones del espacio construido y su mayor o
menor aptitud frente al proceso de territorialización económica en curso.
b) una mirada de largo plazo sobre la ciudad, es decir, una lectura desde la
geografía histórica, como único camino que permite entender y evaluar la
evolución de la ciudad, sus tensiones y conflictos internos, el peso remanente de
los distintos proyectos (económicos/ políticos/ sociales) que coexisten en el
escenario actual.
c) un análisis de la ciudad como configuración de un dispositivo que expresa tanto
la inercia histórica como los movimientos de cambio, y recibe el impacto de
políticas de inversión pública y privada orientadas por análisis urbanísticos
expresados en algunos grandes textos. En el caso de la RMBA, el último gran
texto en este sentido es el documento del CONADE “Esquema Director BsAs
2000” de 1969, texto fundador de una mirada que adopta como “eje preferencial
de urbanización la disposición lineal (Rosario-La Plata) en reemplazo del
radiocentrismo”, y al hacerlo se desentiende tanto del peso de la geografía local
(cuencas, grandes infraestructuras) como de la existencia de grandes piezas
urbanas con influencia y dinámica metropolitana y –también- de los conflictos
creados por la yuxtaposición de dos matrices de crecimiento diferentes: una real,
heredada, histórica y de no extinguida vitalidad; otra incipiente, probable, y, lo que
es peor, contradictoria en su funcionamiento, que requería la puesta en marcha de
un sistema de interfases, la instalación de grandes plataformas cuya localización
permitiera integrar el funcionamiento del conjunto, sistema de interfases que
nunca llegó a completarse.
Arq. Pedro Conrado SONDERÉGUER
Observatorio Urbano Ambiental UNLa / MCBA
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RESEÑA BIOGRÁFICA DEL AUTOR
Pedro Conrado SONDERÉGUER
Universidad Nacional de Lanús
29 de Septiembre 3901 – (B1826GLC) Lanús, Prov. Bs.As.
Tel.: 6322-9200, interno 150
E-Mail: pcsonder@arnet.com.ar
Arquitecto UNAM (1985). Título revalidado FADU/UBA (1986)
Estudios de posgrado en Francia y España
Matrícula CPAU (BsAs) N°19168
Antecedentes en docencia universitaria e investigación en el campo de Historia y
Crítica de la Arquitectura Moderna y en estudios sobre cuestiones urbanas
(Universidad Autónoma Metropolitana-México; FADU-UBA, Argentina; CONICET,
Argentina, UNMdelPlata, Argentina; UNLa, Argentina) Experiencia laboral en
arquitectura y urbanismo en México, Francia y España.
Dirige la Licenciatura en Gestión Ambiental Urbana de la Universidad Nacional de
Lanús (desde Febrero 2000).
Está a cargo del Programa Urbano, Vial y Usos del Suelo del Comité de Cuenca
Matanza-Riachuelo (desde Octubre 2003).
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