Download Número 91 - Ministerio de Empleo y Seguridad Social

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Economía y sociología
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NIPO:790-11-062-0
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Revista del Ministerio
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Economía y Sociología
DIRECTOR
José Antonio Panizo Robles
SUBDIRECTOR
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Francisco Javier Andrés González
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COORDINADORES DE LA SERIE
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Maximino Carpio García
Raquel Peña Trigo
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SECRETARÍA
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Subdirección General de Información
Administrativa y Publicaciones
del Ministerio de Trabajo e Inmigración
Agustín de Bethencourt, 11
28003 Madrid
Telf.: 91 363 23 45
Fax: 91 363 23 49
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SUMARIO
La Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración
no se responsabiliza de las opiniones expresadas
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Se permite la reproducción de los textos siempre
que se cite su procedencia.
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Catálogo de publicaciones de la Administración General del Estado
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Edita y distribuye:
Ministerio de Trabajo e Inmigración
Subdirección General de Información
Administrativa y Publicaciones
Agustín de Bethencourt, 11. 28003 Madrid
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EDITORIAL, Maximino Carpio García, 7
I. INFORMES Y ESTUDIOS
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Inmigración: crisis económica y protección por desempleo. Paloma Tobes Portillo,
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La Estrategia 2020 y el empleo. Luis Molina Temboury,
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Gobierno y gestión de las entidades del Tercer Sector Social: referencia a España.
Isabel de la Torre Prados 55
Lo social como elemento de desarrollo del territorio. Ricard Calvo Palomares,
73
Responsabilidad social corporativa. ¿Un nuevo paradigma organizacional? Vicente
Enciso de Yzaguirre, 89
La protección en la UE. El Reglamento 883/2004 por fin entra en vigor. José Agustín
González Romo, 107
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II. DOCUMENTOS
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité
Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: Estrategia para la
igualdad entre mujeres y hombres 2010-2015, 125
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Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité
Económico y Social Europeo, al Comité de las Regiones y al Banco Europeo de
Inversiones: Conclusiones del V Informe sobre cohesión económica, social y
territorial: el futuro de la política de cohesión, 137
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité
Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: Estudio Prospectivo Anual
sobre el Crecimiento: anticipo de la respuesta global de la UE a la crisis, 149
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III. BIBLIOGRAFÍA 161
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e abre este número con un trabajo de la profesora Paloma Tobes Portillo, titulado «Inmi­
gración: crisis económica y protección por desempleo», en el que se aborda una proble­
mática que en estos momentos cobra especial relevancia, por lo que resulta oportuno su
estudio, con objeto de valorar ciertos parámetros que permitan conocer la incidencia relativa de
la crisis en el colectivo inmigrante, como la cifra de beneficiarios, el periodo de cobertura, el nivel
de integración en el sistema de protección o la renta monetaria de sustitución salarial.
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En opinión de la autora, si bien a corto plazo la crisis económica ha provocado un ajuste par­
cial en el saldo migratorio, a medio plazo la repercusión sobre el mismo no está clara, puesto que
va a depender de un conjunto de variables cuya evolución es difícil de prever en estos momentos:
la duración de la crisis y su incidencia sobre el empleo inmigrante, el modelo de crecimiento
adoptado y la necesidad derivada de trabajadores con menor o mayor grado de cualificación, así
como la evolución que experimente la población activa de los nativos e, incluso, la nacionalidad
de la población inmigrante.
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Uno de los primeros rasgos que caracterizan a la población inmigrante es su intensa vincula­
ción con el mercado laboral, lo que se ha traducido en que se haya visto proporcionalmente más
castigada por el desempleo en los dos últimos años, de forma que su tasa de desempleo se ha
situado tres puntos por encima de su tasa de participación en la población activa. Sin embargo,
el aumento en el desempleo sufrido por la población inmigrante en los primeros años de crisis
económica no respondió a las mismas causas en los distintos años, sino que, por el contrario, pre­
senta elementos diferenciales. En tanto que en el año 2008 una parte muy importante del des­
empleo inmigrante se explica por la incorporación de nuevos activos al mercado laboral, en 2009
la destrucción de puestos de trabajo constituye el principal elemento explicativo de este proceso.
Como resultado, el peso de este colectivo en el total de beneficiarios del sistema de protección
se duplicó en sólo dos años, pasando del 6,67 por 100 en el año 2007 a situarse en el 14,53 por 100
en 2009, a pesar de que la tasa de cobertura para este colectivo se situaba en dicho año en torno
a 30 puntos porcentuales por debajo de la correspondiente a la población nativa. Como contra­
partida, el grado de vinculación de los trabajadores inmigrantes con los programas de garantía
de rentas se ha intensificado con la crisis, como queda reflejado al analizar la participación de
este colectivo en el Programa temporal de Desempleo e Inserción. En 2009, el 10 por 100 del total
de inmigrantes beneficiarios del sistema se encontraba bajo esta política de protección, mientras
** Catedrático de Economía Aplicada. Universidad Autónoma de Madrid.
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EDITORIAL
que esa proporción se establecía en el 2 por 100 para los nativos. En 2010, la participación de los
inmigrantes en este programa ha seguido aumentando, hasta alcanzar el 12 por 100.
Como conclusión del estudio se pone de manifiesto que la cobertura proporcionada por el sec­
tor público a la población inmigrante en situaciones de pérdida de empleo es reducida, aunque
creciente a lo largo del tiempo.
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En la colaboración firmada por Luís Molina se analiza la Estrategia Europa 2020 y el empleo.
La Estrategia 2020 ha sido diseñada como sucesora de la Estrategia de Lisboa, que, como se
sabe, fue lanzada en 2000 con el objetivo de convertir a la Unión, antes del 2010, en la economía
del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, pero cuyos resultados echó por tierra
la recesión de 2008-2009, si bien quedaban todavía lejos de los objetivos propuestos.
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La nueva Estrategia, por su parte, se propone tres prioridades sobre la calidad del creci­
miento: que se base en el conocimiento, que sea sostenible y que sea integrador. En esta última
prioridad de crecimiento integrador se incluye una mayor cohesión social y territorial y un alto
nivel de empleo. Se establecen también cinco objetivos principales, el primero de los cuales es
que en 2020 esté empleada el 75% de la población entre 20 y 64 años, incrementando la partici­
pación de los jóvenes, los trabajadores de mayor edad y los trabajadores con bajas cualificacio­
nes, e integrando mejor a los inmigrantes en situación regular. Los otros cuatro objetivos se
refieren a la inversión en I+D, el clima y la energía, la educación y la reducción de la pobreza. La
Estrategia establece también siete iniciativas emblemáticas, de las que tres están relacionadas,
en mayor o menor medida, con el empleo y en su desarrollo se han elaborado diez directrices, las
cuatro últimas referidas al empleo.
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El principal objetivo cuantificable incluido en la Estrategia Europa 2020 es alcanzar una tasa
de ocupación conjunta en la UE del 75% en 2020. Si el porcentaje que le corresponda cumplir a
España, que está todavía por decidir, se fijara en el entorno del 72%, en opinión del autor es pre­
visible que sea el Estado miembro de entre los grandes que esté en mejor posición para alcanzar
dicha tasa de ocupación, tasa que casi se había alcanzado ya en 2007 cuando se llegó al 69,5% de
tasa trimestral promedio, si bien con una gran disparidad por sexo. En cambio, nuestros socios
comunitarios nunca han estado cerca de la tasa de ocupación que deberán cumplir en 2020, por
lo que deberán hacer grandes esfuerzos para crear empleo a un ritmo que tampoco han regis­
trado durante los últimos años.
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A continuación el autor analiza aquellos factores que, a su juicio, contribuirán al cumpli­
miento de ese objetivo, algunos de los cuales ya se han puesto en marcha, así como las reformas
pendientes que pueden contribuir a impulsar y modernizar el mercado laboral.
En el artículo firmado por la profesora Isabel de la Torre titulado Gobierno y gestión de las
entidades del Tercer Sector Social: referencia a España, la autora se propone ofrecer un análisis
descriptivo de los rasgos más sobresalientes de las entidades del Tercer Sector Social en Espa­
ña, tanto desde el punto de vista de sus características organizativas como de su gobierno y ges­
tión, a partir de las funciones sociales que desempeñan estas entidades y su creciente protago­
nismo en nuestra sociedad durante las tres últimas décadas. Para solventar el problema de deli­
mitación y definición de las entidades que conforman el Sector, la autora se basa en el Anuario
del Tercer Sector Social (2010), en el que se adopta una definición que trata de recoger todas las
características del mismo. Se trata de entidades de carácter voluntario, no gubernamentales y
sin ánimo de lucro que, surgidas de la libre iniciativa ciudadana, funcionan de forma autónoma
y solidaria tratando, por medio de acciones de interés general, de impulsar el reconocimiento y
el ejercicio de los derechos sociales, de lograr la cohesión y la inclusión social activa de las per­
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sonas en todas sus dimensiones, prestando especialmente apoyo a las personas y grupos socia­
les que se encuentran en situación más vulnerable o en riesgo de exclusión social.
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Por lo que respecta a la organización del Sector, los aspectos más visibles se refieren al ori­
gen, tamaño, actividad, evolución y a sus relaciones con el sector público y el sector privado, lo
que conduce a una formalización organizativa, con distintos grados, y a su reconocimiento insti­
tucional, aunque sin cristalizar en estructuras organizativas reconocidas, al coexistir organiza­
ciones formales, que pueden tener su propia regulación jurídica, agrupaciones con presencia y
actuación puntual que no adoptan una organización permanente, así como los componentes
informales de interrelación social presentes en toda organización.
La coincidencia de la aportación voluntaria y la contribución profesional en las entidades del
Tercer Sector Social supone integrar la actuación voluntaria, como tiempo personal no remune­
rado que se aporta de manera regular, y la contribución profesional, como una aportación labo­
ral que se remunera según patrones vigentes en el mercado de trabajo.
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Esta pluralidad de estructuras organizativas está en consonancia con los parámetros de ges­
tión de las entidades del Sector, lejos aún del desarrollo alcanzado en la gestión de las organiza­
ciones empresariales, ya que, durante largo tiempo, el mundo de la solidaridad ha mostrado una
cierta indiferencia por incorporar los esquemas de administración y gestión de la empresa, acti­
tud derivada de la tradicional tendencia de los directivos de estas organizaciones de dar por des­
contada la bondad intrínseca de sus actuaciones. Pero en los últimos años se ha ido imponiendo
la necesidad de aplicar mayor control y de dotar de mayor transparencia al destino de los recur­
sos que reciben las entidades, bien de la administración pública, bien del sector privado. En este
nuevo escenario es obligado preguntarse si es necesario que el Tercer Sector Social adopte mode­
los de gestión centrados en la calidad de las prestaciones realizadas y en el éxito de sus diversos
componentes, adaptando modelos de gestión más afines al modelo empresarial, o si, por el con­
trario, en su pluralidad organizativa son capaces de desarrollar modelos específicos de gestión
en los que se garantice la calidad de la acción externa y de la gestión interna.
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Dado que la mayoría de las entidades del Tercer Sector Social son de pequeño tamaño y de
reciente implantación, sus objetivos de supervivencia se sustentan en unas formas específicas
de realizar su gestión que, según la autora, se manifiestan en cinco grandes apartados: planifi­
cación y organización, gobierno, recursos económicos, separación entre donante y receptor y
trabajo voluntario, que en la mayoría de las entidades se suma a la actividad profesional remu­
nerada, pudiendo existir en cada uno de los apartados mencionados riesgos que afectan tanto a
la viabilidad de las actuaciones de intervención social como a la permanencia del núcleo de
valores que nutren la misión y garantizan la identidad de estas organizaciones. Este riesgo es
especialmente notorio en la gestión de los recursos económico-financieros y en la gestión de las
personas.
Finalmente, por lo que se refiere al gobierno de estas entidades, basado en el principio de
transparencia a nivel interno y externo, hay tres apartados de especial consideración, dos de
carácter externo, la rendición de cuentas y la información periódica de las actividades realiza­
das, y uno de carácter interno, la información participativa y democrática de los procedimientos
seguidos en el ejercicio de las actividades.
El objetivo que se propone el profesor Ricard Calvo Palomares en el artículo que lleva por títu­
lo Lo social como elemento de desarrollo territorial es iniciar la reflexión y el debate sobre la
importancia que tiene en la actualidad lo social, a nivel local, como elemento esencial para el
desarrollo integral del territorio. A partir de los resultados parciales de una investigación en
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curso, propone los principales factores que han posibilitado la transición de un modelo de desa­
rrollo local basado en una perspectiva puramente económica a otro en el que predomina lo social.
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Parte de la idea de que la crisis de los setenta significó un cambio en el concepto de desarro­
llo, ya que rompió con la hegemonía predominante de lo macro, proponiendo el nivel micro como
fuente de regeneración del tejido en todas sus dimensiones, económica, productiva y social. En
esta nueva visión el desarrollo no se derivará solamente de la función y del valor económico de
las actividades sino también de la organización social de los individuos. Desde esta perspectiva,
el territorio será un agente de transformación social y no simplemente un soporte físico del desa­
rrollo, devolviendo al territorio y a su población el protagonismo principal en la dinamización de
los procesos económicos y en la creación de riqueza social. Por lo que hablar en la actualidad de
políticas de desarrollo local supone hablar necesariamente de dos dimensiones de intervención:
la económica y la social.
Un análisis de viabilidad de una estrategia de desarrollo local requiere identificar los actores,
evaluar los intereses que representan y el poder del que disponen. El desarrollo local supone la
interacción, negociación y concertación entre diferentes actores en torno a un proyecto colectivo,
que concretan su presencia en tres ámbitos de acción: político-administrativo, empresarial y
socio-territorial.
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A partir de los datos tomados de una investigación en curso en el departamento de Sociología
de la Universitat de València, cuyo objetivo principal es analizar los efectos generados sobre el
territorio por las actuaciones emprendidas por los Agentes de Empleo y Desarrollo Local
(AEDL) desde sus agencias, se constata la importancia actual de lo social en el trabajo desarro­
llado en los servicios locales de empleo –y por tanto por los técnicos que están al frente–, su cer­
canía al territorio, la interacción con los recursos de todo tipo presentes en el medio y su orien­
tación a la acción. Por lo que concluye que esta situación ha posicionado al técnico AEDL como
uno de los agentes sociales a nivel local mejor situados para tomar la iniciativa y afrontar la
generación de redes sociales locales de mejora e interés colectivo.
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En su aportación sobre Responsabilidad social corporativa el profesor Vicente Enciso de Iza­
guirre sostiene la tesis de que la responsabilidad social corporativa es un concepto que ha inci­
dido en las conciencias de los empresarios y de los inversores hasta el punto de poder contemplar
en la actualidad el nacimiento de un nuevo paradigma: la empresa responsable y sostenible.
Aunque el concepto de responsabilidad social corporativa resulta polisémico y hasta la fecha ha
recibido definiciones diversas, sin que exista todavía una definición universalmente aceptada,
el autor considera como la definición más precisa la aportada por los representantes del ámbito
académico , según la cual «la responsabilidad social supone una integración voluntaria por par­
te de las empresas de las preocupaciones sociales y medioambientales en sus operaciones comer­
ciales y en sus relaciones con sus interlocutores».
El fenómeno de la responsabilidad social corporativa, aun resultando una corriente empre­
sarial claramente actual, presenta antecedentes desde hace varios siglos, de los que el autor rea­
liza un acertado y sintético balance, entre los que cabe citar, por su actualidad, los llamados
Montes de Piedad, que tienen su origen en la Italia del siglo XV, o la figura del Pósito, nacido en
España, en concreto en la Castilla de mediados del siglo XV. Como antecedente más próximo se
cita a la economía de iniciativa social, tercer sector, o simplemente economía social, que se con­
figura a partir de la Segunda Guerra Mundial en países de tradición católica de la Europa meri­
dional tales como: Bélgica, España, Francia y Portugal. La potencia ideológica de la filosofía de
la economía de iniciativa social ha trascendido su campo de actividad y sus ámbitos organizati­
vos y se ha trasladado al conjunto de la sociedad.
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Estas preocupaciones respecto a las consecuencias de la actividad que desarrollan las grandes
corporaciones de la economía de mercado se trasladan a los organismos internacionales, cuyas
iniciativas conducen finalmente a la firma, en el año 2000, del llamado Pacto Mundial entre la
Organización de Naciones Unidas y las cincuenta corporaciones internacionales de mayor dimen­
sión, que se concreta en la libre aceptación de nueve principios que giran alrededor de la defensa
de los derechos humanos, de la defensa y protección de los derechos laborales, de la protección del
medio ambiente, a los que, en el año 2004 en el marco de la Convención de las Naciones Unidas
contra la Corrupción, se añade un décimo principio de lucha contra la corrupción.
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En España, aún tomando por antecedentes el Informe Olivenza, del año 1998, y el Informe
Aldama, del año 2003, los primeros documentos relevantes se producen en el año 2006, con el
Informe de la Subcomisión para Potenciar y Promover la Responsabilidad Social de las Empre­
sas o Libro Blanco de la Responsabilidad Social publicado en el Boletín Oficial del Congreso de
los Diputados, y Las Políticas Públicas de Fomento y Desarrollo de la RSE en España del Foro
de Expertos, en el año 2007.
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Por último, en el año 2008, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales crea el Consejo Esta­
tal de Responsabilidad Social de las Empresas que tiene como cometido principal constituir un
foro de debate sobre Responsabilidad Social de las Empresas entre las Organizaciones Empre­
sariales y Sindicales más representativas, Administraciones públicas y otras organizaciones e
instituciones, fomentar las iniciativas sobre Responsabilidad Social de las Empresas, informar
sobre las iniciativas y regulaciones públicas que afecten a las actuaciones de empresas, organi­
zaciones e instituciones públicas y privadas, promocionar estándares y/o características de las
memorias y/o informes de Responsabilidad Social de las Empresas y de sostenibilidad, así como
herramientas más adecuadas para su elaboración y seguimiento y analizar el desarrollo de la
Responsabilidad Social de las Empresas en España, la Unión Europea y países terceros, y, final­
mente, informar sobre actuaciones en materia de Responsabilidad Social de las Empresas.
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En cuanto al lugar propio para la gestión de la responsabilidad, considera que en el ámbito de
la empresa es la alta dirección o a la dirección estratégica; en el ámbito académico, el lugar de la
responsabilidad social no es otro que los departamentos de organización de empresas, en tanto
que en las administraciones públicas se deben ocupar de manera trasversal un conjunto coordi­
nado de departamentos ministeriales, y en la sociedad civil deberán adquirir el protagonismo
las consultoras estratégicas, los «think tank», las redes culturales, los movimientos sociales, los
sindicatos y las organizaciones no gubernamentales.
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Se concluye afirmando que la responsabilidad social es una idea fuerza que modifica sustan­
cialmente el concepto de empresa, la misión básica de la misma y la visión que los «stakeholders»
tendrán de su despliegue futuro , por lo que la responsabilidad social corporativa plantea un
nuevo paradigma organizacional. Si bien, una empresa responsable y sostenible es, al igual que
una empresa tradicional, una organización que se dedica por cuenta propia a determinadas
actividades, que realiza con una doble intencionalidad: de una parte, satisfacer las necesidades
de los consumidores y de otra, generar valor de un manera eficiente, pero, además, la empresa
responsable y sostenible debe ser sensible ante el entorno y tener sentido de comunidad, capa­
cidad innovadora y orientación a la creación de valor.
El trabajo de José Agustín González Romo se centra en el Reglamento 883/2004/CE de 29 de
abril, que deroga el Reglamento 1408/71, si bien su entrada en vigor quedó supeditada (según su
propio artículo 91) a la aprobación del nuevo Reglamento de desarrollo que sustituiría al
574/1972, lo que finalmente ocurrió con la aprobación del Reglamento 987/2009, de 16 de sep­
tiembre, que entró en vigor en mayo de 2010. El Reglamento 883/04 no supone, según el autor,
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un texto innovador, configurador de un nuevo Sistema, sino que más bien intenta ser un simple
catalizador ante los fenómenos ocurridos en los últimos años dentro de la Unión Europea y que
afectan al ámbito de la Seguridad Social, limitándose a ser un texto con afán simplificador y
racionalizador de las normas anteriores.
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El primer reflejo del objetivo principal de este Reglamento, es el propio título del nuevo regla­
mento: «Reglamento 883/04 de 29 de abril de 2004, sobre la Coordinación de los Sistemas de
Seguridad Social», mucho más reducido que el del que sustituye y en el que se enfatiza el carác­
ter último del Reglamento, esto es, ser la herramienta coordinadora empleada por la Comuni­
dad para, respetando siempre la competencia nacional en materia de Seguridad Social, aplicar
una serie de principios que garanticen a los propios ciudadanos de los Estados miembros los
derechos reconocidos en el Tratado de la UE y, en última instancia, en el propio Reglamento.
En el trabajo comentado, el autor, con el fin de estudiar y resaltar todas las novedades que se
disponen en el nuevo Reglamento y poder realizar un análisis comparativo con el Reglamento
1408/71, considera adecuado seguir el propio orden del citado Reglamento 883/04, estudiando
disposición por disposición y aclarando aquellos conceptos que resaltan por su novedad en algu­
nos casos, modificación en otros e, incluso, en algunos por la conveniencia o importancia de su
explicación o simple citación.
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Después del exhaustivo análisis comparativo entre los dos Reglamentos, el autor obtiene
unas conclusiones, de las que resaltamos alguna de ellas, como la de que el nuevo Reglamento,
a pesar de ser una norma extensa, con un contenido denso, hace más accesible y próximo al pro­
pio ciudadano una norma que antes sufría de ignorancia, ingratitud u olvido, moviéndose su
valoración por el gran público entre el desconocimiento y la indiferencia. No es un Código Euro­
peo único sobre Seguridad Social, pero aunque quizá eso fuera lo más deseable desde una pers­
pectiva teórica, no parece factible ir más allá de un buen texto de coordinación de sistemas nacio­
nales. En definitiva, este nuevo Reglamento, en opinión del autor, ha logrado avanzar, dentro de
lo prácticamente posible, respecto del anterior Reglamento 1408/71, y precisamente es en mate­
ria de desempleo donde se han producido mayores reformas, por lo que en general, se puede
decir que el balance es positivo.
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En la Sección Documentos se reproducen tres comunicaciones de la Comisión:
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Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y
Social Europeo y al Comité de las Regiones: Estrategia para la igualdad entre mujeres y hom­
bres 2010-2015.
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Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y
Social Europeo, al Comité de las Regiones y al Banco Europeo de Inversiones: Conclusiones del
V Informe sobre cohesión económica, social y territorial: el futuro de la política de cohesión.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y
Social Europeo y al Comité de las Regiones: Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento:
anticipo de la respuesta global de la UE a la crisis.
Se completa este número 91 con la habitual sección de Bibliografía, dedicada al tema de Inmi­
gración y Mercado Laboral, elaborada por la Biblioteca del Departamento, dependiente de la
Subdirección General de Informes Socioeconómicos y Documentación.
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I. Informes y Estudios
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Inmigración: crisis económica
y protección por desempleo
PALOMA TOBES PORTILLO*
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l objeto central de este artículo lo
constituye el análisis de la inciden­
cia que el desequilibrio económico
provoca sobre la cobertura ante el desempleo
de la población inmigrante1.
zar la evolución que registra el número de
beneficiarios; la tendencia que manifiesta la
tasa de cobertura y sus elementos condicio­
nantes; los niveles de acceso a la protección
(contributivo y asistencial); la determinación
de la prestación monetaria sustitutiva de la
renta salarial. Por último, se hace referencia
a la tendencia que presenta la tasa de depen­
dencia como un indicador de la relación de los
trabajadores inmigrantes con el sistema de
protección por desempleo.
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1. INTRODUCCIÓN
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Por ello, se abordará, en primer lugar, los
posibles efectos que la crisis económica puede
ejercer sobre el saldo poblacional de los inmi­
grantes residentes en nuestro país, en tanto
en cuanto constituye «elemento origen» de su
población activa. A renglón seguido, se anali­
zará la evolución de los distintos indicadores
que revelan la relación de la población inmi­
grante con el mercado laboral, en este caso
cobran especial relevancia las tasas de activi­
dad, ocupación y desempleo.
2. INCIDENCIA DEL DESEQUILIBRIO
ECONÓMICO SOBRE LA POBLACIÓN
Y EL EMPLEO DE LOS INMIGRANTES
* Universidad Autónoma de Madrid.
1
En este trabajo el término inmigrante hace referen­
cia a los inmigrantes económicos.
Los factores que han dado lugar a que
España se haya convertido, desde el año
2000, en un país de destino y acogida de
inmigración presentan perfiles de distinta
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Una vez establecidas las coordenadas de
referencia de la población inmigrante y el
empleo, se desarrolla el estudio de la cobertu­
ra que este colectivo presenta ante el desem­
pleo, desde dos planos de referencia: extensi­
vo e intensivo. Para ello, es necesario anali­
España ha sido protagonista, en la última
década, de un proceso migratorio sin prece­
dentes, como lo prueba el hecho de que la
población inmigrante constituye en la actua­
lidad casi el 10 por 100 de la población resi­
dente en nuestro país, mientras que hace 10
años suponía poco más del 1 por 100, como se
desprende de la información recogida en el
cuadro 1.
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INFORMES Y ESTUDIOS
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CUADRO 1. POBLACIÓN
Fuente: Ine. Padrón y elaboración propia.
Ello supone que se ha producido un ajuste
del saldo migratorio a las nuevas condiciones
de la economía. Pero, hasta el momento, éste
se ha efectuado de forma parcial, principal­
mente vía entrada de población y no a través
de procesos de retorno.
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Los procesos de retorno muestran un alto
grado de rigidez respecto a las condiciones de
la economía española. De forma que la resis­
tencia que se observa en los movimientos de
salida de población obedece, principalmente,
al diferencial de nivel de vida existente entre
España y el país de origen del inmigrante,
aún cuando se produzca una merma relevan­
te en la renta disponible por la pérdida de
empleo. En este caso, se apunta la protección
que ofrece el Estado de Bienestar en nuestro
país como una de las causas que inciden de
forma más relevante en los supuestos de no
retorno.
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índole2: económicos y sociales, manteniendo
como núcleo central los excelentes resultados
que, durante los últimos años, ha registrado
nuestra economía y su traslación al mercado
de trabajo. De forma, que en tanto en cuanto
las condiciones económicas inciden en el bino­
mio población inmigrante versus mercado
laboral, el actual desequilibrio podría plante­
ar un punto de inflexión en el proceso migra­
torio de mayor o menor amplitud.
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Si el crecimiento de la economía españo­
la ha sido un factor de atracción de movi­
mientos migratorios, el estancamiento podría
ser un factor de salida de población inmigran­
te. Sin embargo, hasta el momento, la crisis
no se ha dejado sentir de forma especialmen­
te intensa sobre el saldo de población inmi­
grante residente en nuestro país. Es cierto
que en el año 2009 el avance de la población
inmigrante ha sido la mitad que el registrado
en el ejercicio precedente, pero lejos de expe­
rimentar una reducción, la población inmi­
grante en 2009 ha crecido en 295.074 perso­
nas, respecto del año 2008.
2
Entre ellos se puede destacar: el alto grado de
inserción de la población inmigrante en un mercado
laboral con sectores intensivos en factor trabajo; la faci­
lidad de integración en la sociedad española, sobre todo
para las personas procedentes de América Latina por
compartir la lengua; la política migratoria desarrollada
en nuestro país en este periodo, e incluso se puede
apuntar la protección del Estado de Bienestar.
16
Una prueba fehaciente de la resistencia al
retorno se desprende del análisis de las cifras
del Programa de retorno voluntario de traba­
jadores extranjeros no comunitarios3, apro­
bado en 2008, que posibilita la capitalización
de la prestación por desempleo. Este Progra­
ma ha tenido un seguimiento muy reducido,
de forma que sólo el 3 por 100 de los potencia­
les beneficiarios han optado por la capitaliza­
ción y el retorno.
3
Real Decreto-ley 4/2008, de 19 de septiembre.
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CUADRO 2. POBLACIÓN INMIGRANTE
Fuente: EPA y elaboración propia.
tan en los últimos años el 7 por 100 del
total de cotizantes.
O
La población inmigrante, al presentar una
vinculación tan intensa con el mercado labo­
ral, ha sido duramente castigada por el des­
empleo en los dos últimos años, de forma que:
– El 18 por 100 del total de desempleados,
en los dos últimos ejercicios, han sido
trabajadores inmigrantes, mientras
que su participación en la población
activa se sitúa tres puntos por debajo.
DE
TR
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AJ
Si a corto plazo la crisis económica ha pro­
vocado un ajuste parcial sobre el saldo migra­
torio, a medio plazo la repercusión sobre la
población trabajadora extranjera, dependerá
del periodo de duración de la crisis y su inci­
dencia sobre el empleo inmigrante; del mode­
lo de crecimiento adoptado y la necesidad de
factor trabajo con menor o mayor grado de
cualificación; de la evolución que experimen­
te la población activa de los nativos; e incluso
de la nacionalidad de la población inmigran­
te, en tanto en cuanto pertenezcan a países
con potencial de desarrollo económico a corto
plazo.
TE
RIO
La vía de inserción, de la población inmi­
grante en nuestro país, ha sido el mercado
laboral. De forma que uno de los elementos
más característicos de este colectivo es que se
trata de una población eminentemente traba­
jadora:
MI
NIS
– La población inmigrante en edad de tra­
bajar supone, en 2009, en torno al 83
por 100, del total de la población inmi­
grante establecida en España4.
– La tasa de actividad de este colectivo se
sitúa en el 77 por 100, en el año 2009.
– Las cotizaciones a la Seguridad Social
de los inmigrantes ocupados represen­
4
Dato obtenido a partir de la explotación del
Padrón INE.
– Su tasa de desempleo ha aumentado 17
puntos en dos años, llegando a suponer
el 29 por 100 en el año 2009.
– En el sentido anterior, apuntan las
tasas de ocupación, que en dos años se
han reducido en más de 10 puntos,
situándose en el año 2009 en el 54,3 por
100.
Sin embargo, el desempleo sufrido por la
población inmigrante en estos dos primeros
años de crisis económica no responde de for­
ma inequívoca a las mismas causas, sino que,
por el contrario, presenta elementos diferen­
ciales.
En el año 2008, la tasa de desempleo se
situó en el 19 por 100 y los inmigrantes benefi­
ciarios de la protección por desempleo regis­
traron un avance cercano al 90 por 100. Estos
datos constatan que se produjo una pérdida de
empleo muy relevante, sin embargo, ésta no
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
17
INFORMES Y ESTUDIOS
fue acompañada de un saldo neto de destrucción de puestos de trabajo, en tanto en cuanto
los cotizantes a la Seguridad Social se incrementaron como media en torno al 2 por 100.
no al 50 por 100, se explica por la incorpora­
Por lo tanto, una parte muy importante del
desempleo inmigrante, en el año 2008, en tor-
un crecimiento muy relevante, como se puede
ción de nuevos activos al mercado laboral. De
hecho, en este ejercicio las autorizaciones de
trabajo concedidas a extranjeros muestran
EI
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ver en el cuadro adjunto.
DE
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CUADRO 3. AUTORIZACIONES DE TRABAJO A EXTRANJEROS
Fuente: Ministerio del Interior y Ministerio de Trabajo e Inmigración.
MI
NIS
TE
RIO
El análisis de las cifras de desempleo de la
población inmigrante en 2008 no quedaría
cerrado, sino se destacara que en ese ejercicio
se produjo claramente un proceso de subem­
pleo. Cuestión que se pone de manifiesto al
analizar la división por regímenes que pre­
sentan los inmigrantes afiliados a la Seguri­
dad Social (cuadro 6). Así, la proporción de
cotizantes al Régimen General descendió en
este ejercicio, en más de 5 puntos porcentua­
les y por el contrario el Régimen Agrario y el
Régimen de Empleados de Hogar, con meno­
res elementos de relación contractual,
aumentaron su participación en el 2,7 por
100 y 2,2 respectivamente.
En el año 2009, el problema del desempleo
de la población inmigrante se revela con
18
mayor gravedad que en el ejercicio anterior,
ya que en este caso la destrucción de puestos
de trabajo constituye el principal elemento
explicativo de este proceso.
La tasa de desempleo, de este colectivo,
experimenta, en 2009, un avance de 10 pun­
tos porcentuales; los inmigrantes desemplea­
dos alcanzan el 19 por 100 del total de desem­
pleados en el país; los beneficiarios de protec­
ción registran un aumento superior a la uni­
dad y la cifra de inmigrantes cotizantes a la
Seguridad Social presenta una variación
negativa del 10 por 100.
Respecto a la posición actual de la pobla­
ción inmigrante en el mercado laboral, los
indicadores que disponemos, hasta el
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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PALOMA TOBES PORTILLO
3.1. Inmigrantes protegidos ante
el desempleo
momento, de los dos primeros trimestres del
año 2010, reflejan las tendencias registradas
en los años precedentes aunque presentan
menor amplitud en las variaciones inter­
anuales. Así, se observa un aumento en el
número de inmigrantes desempleados, aun­
que su tasa de paro ralentiza el ritmo de cre­
cimiento; se advierte una reducción en el
número de ocupados y el mantenimiento, e
incluso cierta contención de su tasa de activi­
dad.
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Ello ha dado lugar a que, en solo dos años,
el peso de este colectivo sobre el total de bene­
ficiarios del sistema, se haya duplicado,
pasando de una ratio de 6,67 por 100 en el año
2007, a situarse en el 14,53 por 100 en 2009.
O
La explosión advertida el número de inmi­
grantes beneficiarios de protección por des
empleo es consecuencia, principalmente, de
la combinación de dos factores de muy distin­
ta naturaleza:
AJ
Por todo lo anterior, se puede concluir que
si bien el desequilibrio económico, a corto pla­
zo, sólo ha provocado el ajuste parcial sobre el
saldo de la población inmigrante residente en
España, éste se ha dejado sentir de forma
intensa sobre el desempleo inmigrante, máxi­
me cuando el factor de referencia, en el ejerci­
cio 2009, ha sido la destrucción de puestos de
trabajo.
Los inmigrantes beneficiarios de la protec­
ción por desempleo, a través de políticas pasi­
vas, han registrado un fuerte avance en los
últimos años de recesión de nuestra econo­
mía5. Así, en términos absolutos, los inmi­
grantes protegidos ante el desempleo han
aumentado, entre los años 2007 y 2009, en
295.000 personas, con unas tasas de creci­
miento inusitadas, llegando a alcanzar en el
año 2009 una variación del 119 por 100.
RIO
DE
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AB
Ante este escenario, la implementación de
políticas de protección por desempleo se con­
vierte en una cuestión costosa pero ineludi­
ble, debiendo aunar políticas pasivas de
garantía o sustitución de rentas, con políticas
activas que faciliten la reinserción de los tra­
bajadores inmigrantes en el mercado laboral,
cobrando en este ámbito una especial rele­
vancia los programas de formación.
MI
NIS
TE
3. LA COBERTURA DE
LOS INMIGRANTES ANTE
EL DESEMPLEO
La crisis económica ha afectado a la inte­
gración de los inmigrantes en el sistema de
protección por desempleo, provocando una
reestructuración entre los distintos niveles
de cobertura.
Por ello, en este apartado se recogen dis­
tintos epígrafes en los que se efectúa un aná
lisis de los elementos que condicionan la rela­
ción entre el desempleo de los inmigrantes y
su cobertura por el sector público.
– La presencia del desequilibrio económi­
co.
– La evolución que registra la tasa de
cobertura, de esta política de protección
social, en relación a los trabajadores
extranjeros.
La incidencia del desequilibrio económico
sobre el mercado laboral ha provocado, como
se advierte en el epígrafe anterior, un aumen­
to del desempleo de los trabajadores inmi­
5
Aún cuando se recogen en los cuadros las cifras
relativas al año 2010, al tener carácter provisional, no se
ha considerado oportuno incluirlas en el análisis. Ya que
el reducido incremento que experimenta el número de
inmigrantes beneficiarios de protección por desempleo,
en un año en que el desempleo sigue avanzando y la
ocupación retrocediendo puede dar lugar a suponer
que se está produciendo una expulsión de los inmigran­
tes del sistema de protección por desempleo, cuestión
que no se puede apoyar en datos que no presentan
carácter definitivo.
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SUMARIO
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Las cifras del 2000 son estimadas.
(*) Incluye desempleo parcial.
(**) Cifras provisionales.
Fuente: Anuario de Estadísticas Laborales y elaboración propia.
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CUADRO 4. INMIGRANTES BENEFICIARIOS DE PROTECCIÓN POR DESEMPLEO
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INFORMES Y ESTUDIOS
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PALOMA TOBES PORTILLO
grantes, ampliando con ello el ámbito de
potenciales beneficiarios de las políticas pasi­
vas de protección por desempleo.
– Los trabajadores inmigrantes registran
carreras de cotización cortas en relación
a los requisitos de acceso a la protección
por desempleo. Sobre todo, en el nivel
contributivo en el que el periodo máxi­
mo de protección, 720 días, exige la coti­
zación a la Seguridad Social, por la con­
tingencia de desempleo, correspondien­
te a 6 años.
3.2. La tasa de cobertura
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El proceso migratorio en nuestro país es
relativamente reciente, de forma que la
probabilidad de que la población inmi­
grante pueda contar con un periodo de
trabajo regular amplio es poco significa­
tiva. Además, su alta tasa de temporali­
dad en el empleo incide de forma negati­
va sobre la continuidad de sus carreras
de cotización.
O
– El 20 por 100 de los inmigrantes ocupa­
dos y en alta en la Seguridad Social se
encuentran integrados en un régimen
que no contempla la cobertura de la con­
tingencia del desempleo. Este supuesto
se produce en los ocupados integrados
en el Régimen Especial de Trabajadores
Autónomos; en el Régimen Especial de
Empleados de Hogar, en el que existe
una sobrerrepresentación de trabajado­
res inmigrantes; y en el caso de los tra­
bajadores eventuales agrarios, que sólo
a partir de julio de 2002 tienen acceso a
la prestación contributiva (cuadro 6).
AB
AJ
La primera cuestión que pone de manifies­
to esta ratio es que la protección que presen­
tan los inmigrantes ante el desempleo es
reducida, aunque advierte una tendencia cre­
ciente a lo largo del periodo de estudio
2000–2009.
N
La tasa de cobertura, definida como la
relación entre beneficiarios y desempleados,
constituye el elemento que determina de for­
ma efectiva el grado de protección por desem­
pleo de nuestro Estado de Bienestar. Por lo
tanto, la tasa de cobertura se revela como un
indicador de primer orden sobre el carácter
redistributivo que presenta esta política de
protección social.
RIO
DE
TR
Este indicador se situó, para este colectivo,
en el año 2009, en el 50 por 100, lo que signi­
fica que sólo la mitad de los inmigrantes desempleados en la economía regular se encon­
traban protegidos ante la pérdida de empleo,
advirtiendo, paralelamente, un amplio dife­
rencial, en torno a 30 puntos porcentuales
respecto a la población nativa.
MI
NIS
TE
Entre las razones que explican la parque­
dad de la tasa de cobertura que presentan,
ante el desempleo, los trabajadores inmi­
grantes, se pueden apuntar las siguientes:
– Por último, el tiempo de reinserción en
el mercado laboral tras la pérdida del
CUADRO 5. TASA DE COBERTURA DE LOS INMIGRANTES ANTE EL DESEMPLEO
Fuente: Elaboración propia.
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INFORMES Y ESTUDIOS
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CUADRO 6. INMIGRANTES AFILIADOS A LA SEGURIDAD SOCIAL
EN ALTA LABORAL
– Los distintos procesos de regularización
llevados a cabo, que han permitido el
trasvase de trabajadores desde la eco­
nomía irregular a la economía formal6.
DE
TR
AB
AJ
puesto de trabajo se apunta como otra
de las causas de la baja cobertura que
presentan los inmigrantes. De ahí que,
como ya se ha advertido anteriormente,
la importancia que para este colectivo
presenta el Programa temporal de Des­
empleo e Inserción (cuadro 7).
O
Fuente: Boletín de Estadísticas Laborales y elaboración propia.
RIO
La tasa de cobertura presenta una evolu­
ción muy dinámica, de forma que en los últi­
mos años se ha duplicado, como se puede
observar en el cuadro 5.
MI
NIS
TE
La razón que subyace tras el avance conti­
nuado que registra esta ratio no es otra que el
ensanchamiento que observa el segmento de
trabajadores inmigrantes que cumplen con
los requisitos necesarios para acceder al sis­
tema de protección por desempleo.
Esta ampliación en el volumen de trabaja­
dores inmigrantes que pueden acceder a los
beneficios derivados de esta política de pro­
tección social pivota sobre dos factores:
– La buena marcha que nuestra economía
registró hasta finales del 2007 y su tra­
ducción en la creación de puestos de tra­
bajo ocupados por inmigrantes.
22
En relación a los procesos de regulariza­
ción es necesario puntualizar que si a medio
plazo amplían la tasa de cobertura, a muy
corto plazo provocan una retracción de este
indicador, como se puede observar por los
registros relativos a los años 2005 y 2006,
influidos por el proceso de normalización de
extranjeros que se produjo en el año 20057.
La regularización de extranjeros de 2005
exigía, junto con un tiempo de empadrona­
6
La regularización del año 2000 se produce tras la
aprobación de la Ley Orgánica 4/2000, mientras que la
efectuada el año 2001 es una prórroga de la anterior,
consecuencia de la reforma de la Ley Orgánica 4/2000
por la Ley Orgánica 8/2000. La regularización de 2005
se contiene en la Disposición transitoria tercera del Real
Decreto 2393/2004.
7
Real Decreto 2393/204, de 30 de diciembre, por
el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica
4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de
los extranjeros en España y su integración social.
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PALOMA TOBES PORTILLO
disfunción en la protección por desempleo
que afecta a este colectivo.
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La cuestión anterior se evidencia, adicio­
nalmente a la información que proporciona la
tasa de cobertura, por la brecha existente
entre dos ratios: la relativa a inmigrantes
desempleados respecto del total de desemple­
ados de nuestra economía, 19 por 100 en
2009, y la de inmigrantes beneficiarios res­
pecto al total de los beneficiarios del sistema,
15 por 100 en 2009.
3.3. Los niveles de protección
O
En el análisis sobre los inmigrantes bene­
ficiarios de protección por desempleo es nece­
sario hacer referencia a su incardinación en
los distintos niveles de protección. En este
sentido, se aprecia que el desequilibrio econó­
mico ha provocado una reestructuración de
éstos (cuadro 7). De forma, que si hasta 2008
se advierte un claro predominio del nivel con­
tributivo respecto al asistencial, en el segun­
do año de crisis económica la distribución de
la protección por desempleo se presenta pari­
taria entre los dos niveles, y en 2010, aunque
con cifras provisionales, se observa el avance
del nivel asistencial sobre el contributivo.
AJ
miento, un contrato de trabajo por un periodo
mínimo de seis meses. Ello permitió regulari­
zar, por una parte, una situación laboral que
se estaba desarrollando de facto; pero, ade­
más, en otros casos, se produjo una «compra
de contratos», siendo el propio inmigrante,
que no contaba con empleo, el que hacía fren­
te a las cotizaciones a la Seguridad Social. En
todo caso, aquellos trabajadores que a los seis
meses perdían un empleo (real o virtual),
engrosaban el registro de parados pero no
podían acceder al sistema de protección o lo
hacían por un breve plazo en el nivel asisten­
cial, al no contar con el periodo mínimo de
cotización exigido para acceder al contributi­
vo. Una vez que se neutraliza el «efecto regu­
larización», la entrada de trabajadores a la
economía formal provoca un ensanchamiento
de la tasa de cobertura, ya que se incrementa
el número de cotizantes por desempleo y, por
tanto, de los beneficiarios potenciales de pro­
tección.
RIO
DE
TR
AB
En otro plano de análisis, es necesario
dejar constancia de que si en términos abso­
lutos se aprecia un avance indiscutible de los
inmigrantes con cobertura ante el desempleo,
y éstos aumentan su participación sobre el
total de personas protegidas, paralelamente,
se percibe la existencia de una importante
MI
NIS
TE
CUADRO 7. INMIGRANTES BENEFICIARIOS DE PROTECCIÓN POR DESEMPLEO
(Estructura por niveles)
(*) Incluye desempleo parcial.
(**) Cifras provisionales.
Fuente: Anuario de Estadísticas Laborales y elaboración propia.
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INFORMES Y ESTUDIOS
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El proceso de trasvase, desde el nivel con­
tributivo hacia el asistencial, descrito en
estas páginas, se puede consolidar en el corto
plazo; ello dependerá de los efectos que el des­
equilibrio económico provoque sobre la ocu­
pación y el periodo de desempleo de los traba­
jadores inmigrantes. Es más, según la dura­
ción del desequilibrio y su incidencia sobre el
tiempo de desempleo, se puede llegar a pro­
ducir la expulsión de los trabajadores inmi­
grantes del eje vertebrado del sistema de pro­
tección por desempleo, de ahí la importancia
de articular medidas complementarias de
garantía de rentas como las recogidas en el
Programa temporal de Desempleo e Inser­
ción.
AB
AJ
En este sentido, la Encuesta Nacional de
Inmigración de 2007 mantiene que el 83 por
100 de los inmigrantes desempleados, con
tres años como mínimo de permanencia en
España, habían tenido un periodo de desem­
pleo de corta duración. Por tanto, no se pro­
ducía el trasvase de beneficiarios desde el
nivel contributivo hacia el asistencial, de for­
ma que el acceso al subsidio obedecía a la
insuficiencia de los periodos de cotización
necesarios para acceder al nivel contributivo.
grantes con los programas de garantía de
rentas se está intensificando con la crisis eco­
nómica, como queda reflejado al analizar la
participación de este colectivo en el Programa
temporal de Desempleo e Inserción. En 2009,
el 10 por 100 del total de inmigrantes benefi­
ciarios del sistema se encontraba bajo esta
política de protección, mientras que esa pro­
porción se establecía en el 2 por 100 para los
nativos. En 2010, la participación de los inmi­
grantes en este programa aumenta, en dos
puntos porcentuales, hasta alcanzar el 12 por
100.
O
La supremacía del nivel contributivo sobre
el asistencial, registrada hasta que entra en
escena el desequilibrio económico, obedece a
que los trabajadores inmigrantes habían
tenido, hasta ese momento, frecuentes episo­
dios de desempleo pero de muy corta dura­
ción. Por lo que su integración en el sistema
de protección mantenía un carácter muy
dinámico, en el que el tiempo de permanencia
era reducido, no agotando así el periodo de
percepción de la prestación.
DE
TR
La modificación en la distribución por
niveles que afecta a la protección del desem­
pleo inmigrante, en los últimos años de crisis
económica, constituye el resultado de la con­
fluencia de dos elementos.
MI
NIS
TE
RIO
Por una parte, la ampliación continuada
de la población activa inmigrante con escaso
tiempo de inserción en el mercado laboral y
por tanto de cotización, provoca que ante
situaciones de desempleo el único nivel de
acceso a la protección sea el asistencial.
Por otra, el periodo de permanencia en el
desempleo de la población inmigrante está
provocando la salida de beneficiarios desde el
nivel contributivo hacia el asistencial, en tan­
to en cuanto sus carreras de cotización no les
permiten alcanzar el periodo máximo de pro­
tección contributiva de 720 días, ya que para
ello habrían tenido que cotizar un periodo de
6 años.
A todo lo anterior, cabe añadir que el gra­
do de vinculación de los trabajadores inmi­
24
La tendencia creciente que presenta la
tasa de cobertura es, sin lugar a dudas, fruto
del progresivo proceso de inserción laboral de
la población inmigrante al que estamos asis­
tiendo en la última década. Ahora bien, si la
crisis económica provoca un aumento de su
permanencia en el desempleo y se produce la
expulsión de los inmigrantes del sistema de
protección, su tasa de cobertura se verá
inequívocamente reducida.
3.4. La Prestación Media
Además del número de beneficiarios y el
periodo de cobertura, el otro elemento que
interviene en la determinación del grado de
protección del sistema es la renta de sustitu­
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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PALOMA TOBES PORTILLO
3.5. Tasas de Dependencia
ción del nivel contributivo, o de garantía de
rentas en el caso del asistencial.
Una vez se han analizado las variables que
determinan la protección ante el desempleo
de la población inmigrante, bajo este epígrafe
se recoge la relación de los inmigrantes con el
sistema de protección de desempleo en su
doble vertiente: perceptores y aportantes.
EI
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La tasa de dependencia indica la relación
existente entre los beneficiarios de la protec­
ción por desempleo y los cotizantes por esta
contingencia, en el mismo periodo de tiempo.
O
El cuadro 8 muestra el progresivo deterio­
ro, que registra en el periodo de estudio, la
tasa de dependencia de los inmigrantes, fiel
reflejo de las dificultades de carácter laboral
que, en los últimos años, atraviesa esta
población.
Hasta el año 2007, la tasa de dependencia
de la población inmigrante en el sistema de
protección por desempleo se manifiesta clara­
mente favorable para las cuentas públicas. A
partir de 2008, sin embargo, y de forma más
contundente en el año 2009, este indicador
refleja el importante menoscabo que sufre la
relación beneficiarios-cotizantes, de forma
que en ese año por cada 100 inmigrantes coti­
zantes por desempleo, existen 40 perceptores.
AJ
Así, en la medida que el 70 por 100 de los
trabajadores inmigrantes adscritos en el
régimen general de la Seguridad Social se
encuadran en los de menor nivel salarial
(grupos: 8 , 9 y 10), su prestación se encuen­
tra vinculada a emolumentos reducidos. De
forma que, en la actualidad, la renta asociada
a la prestación contributiva de los inmigran­
tes se estima un 25 por 100 menor a la relati­
va a los españoles8.
N
La renta de sustitución, del salario dejado
de percibir por el desempleo, se establece en
función de las bases de cotización por contin­
gencias profesionales que, dentro de los lími­
tes mínimos y máximos establecidos por la
ley, se encuentran vinculadas a los niveles
salariales de los trabajadores.
RIO
DE
TR
AB
En el nivel asistencial, sin embargo, la
cuantía de la renta monetaria de cobertura
no se encuentra ligada a los niveles salaria­
les sino que, con carácter general se estable­
ce en el 80 por 100 del IPREM9, por lo que no
cabe esperar diferencias significativas, a
este respecto, entre los trabajadores inmi­
grantes y nacionales cubiertos por el nivel
asistencial.
MI
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TE
CUADRO 8. TASA DE DEPENDENCIA DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN
POR DESEMPLEO (INMIGRANTES)
Fuente: Boletín de Estadísticas Laborales y elaboración propia.
Véase TOBES, P. y ANGOITIA, M. (2010).
Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples.
En 2010, este indicador se establece en 532,51 (men­
sual); 6.390,13 (12 pagas) y 7.455,14 (14 pagas).
8
9
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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25
INFORMES Y ESTUDIOS
minio del nivel contributivo frente al asisten­
cial, en 2010 se presenta la situación opuesta.
4. CONCLUSIONES
Esta modificación en la estructura de
beneficiarios, caracterizada por la intensifi­
cación del nivel asistencial, se deriva de la
confluencia de dos tendencias, una de acceso
directo y otra indirecto.
Entre los factores que inciden en los proce­
sos de no retorno, es de destacar la influencia
del Estado de Bienestar, y por tanto también
de la cobertura ante el desempleo, en tanto en
cuanto constituye una política de protección
social de primer orden para la población
inmigrante, por su intensa relación con el
mercado laboral.
El elemento de acceso indirecto, por tras­
vase del nivel contributivo al subsidio, se pro­
duce por el proceso de agotamiento temporal
de la prestación contributiva.
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La causa de acceso directo al nivel asisten­
cial es la presencia de carreras de cotización a
la Seguridad Social de corte reducido.
O
La menor cobertura con que cuenta la
población inmigrante ante el desempleo, se
advierte también de forma intensiva al anali­
zar la prestación monetaria. En este caso, la
renta de sustitución se encuentra condiciona­
da por los menores niveles salariales que
caracterizan a este colectivo.
TR
AB
AJ
La protección de los inmigrantes ante el
desempleo, aún cuando ha experimentado un
importante avance en los últimos años, se
presenta reducida, tanto en relación al ámbi­
to de los beneficiarios, como en la prestación
de rentas.
N
El desequilibrio económico, hasta el
momento, ha provocado un ajuste parcial
sobre el saldo de la población inmigrante resi­
dente en España, vía entrada, ya que los pro­
cesos de retorno presentan un alto grado de
rigidez en relación a las condiciones económi­
cas.
MI
NIS
TE
RIO
DE
De hecho, en la actualidad sólo el 50 por 100
de los inmigrantes regulares desempleados
cuentan con cobertura ante esta contingencia.
Muchas son las razones que se esconden bajo
esta reducida protección, pudiendo destacar la
presencia de carreras de cotización reducidas,
la sobrerrepresentación en regímenes de la
Seguridad Social que no cotizan por la contin­
gencia de desempleo y en los últimos años el
periodo de permanencia en el desempleo.
En este último aspecto es de destacar la
importancia que para este colectivo mantie­
ne el Programa temporal de Desempleo e
Inserción, que supone en 2010, el 12 por 100
de los inmigrantes con cobertura ante el des­
empleo.
En el análisis de los beneficiarios se advier­
te los efectos que la crisis económica ha provo­
cado sobre la configuración del sistema de pro­
tección de los trabajadores inmigrantes. De
forma que, si hasta 2008 se producía el predo­
26
Por último, otro indicador a tener en cuen­
ta en el estudio de la relación de los inmi­
grantes con el sistema de protección por des­
empleo es la tasa de dependencia. Esta ratio,
hasta el 2008 se presenta claramente favora­
ble para el sistema público de protección por
desempleo, a partir de ese momento, sin
embargo, este indicador advierte un deterioro
considerable, de forma que en 2009, por cada
100 inmigrantes que cotizan por desempleo,
existen 40 beneficiarios de la prestación.
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MI
NIS
TE
RIO
M INISTERIO DE T RABAJO E I NMIGRACIÓN (varios
años): Anuario Estadístico de Inmigración,
Madrid.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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27
INFORMES Y ESTUDIOS
El análisis de la protección por desempleo de los trabajadores inmigrantes, en un momen­
to en que la economía española atraviesa por serias dificultades, constituye el tema central
de este artículo. Por ello, se estudia, en primer lugar la posible incidencia del desequilibrio
sobre el saldo de la población inmigrante residente en nuestro país, y, de forma más espe­
cífica, sobre su situación laboral.
A continuación, se abordan los elementos singulares que condicionan la protección por des­
empleo de este colectivo. En este sentido, cobra especial relevancia la valoración de los
parámetros siguientes: la cifra de beneficiarios; el periodo de cobertura, el nivel de inte­
gración en el sistema de protección y la renta monetaria de sustitución salarial.
Como conclusión del estudio se pone de manifiesto que la cobertura que proporciona el sec­
tor público a la población inmigrante ante la pérdida de empleo es reducida, pero creciente
a lo largo del tiempo. Advirtiendo, en los últimos años, una reestructuración en los niveles
de protección que supone el predominio del nivel asistencial sobre el contributivo.
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RESUMEN
Palabras clave: Inmigración, desempleo, protección por desempleo.
Clasificación JEL: H55, J65
This paper analyses the unemployment protection of migrant workers at a time in which
the Spanish economy is experiencing serious difficulties. Firstly, it studies the possible
incidence of the imbalance on resident migrant population and, more specifically, on their
employment situation.
Then, it tackles specific elements determining this group's unemployment protection. In
this regard, assessing the following parameters is particularly important: the number of
beneficiaries, the coverage period, the level of integration into the protection system and
the monetary income replacing a salary.
As a conclusion, the paper reveals that coverage given by the public sector to migrant
population when losing employment is limited but growing in time. Moreover, in the last
years, there has been a restructuring of protection levels leading to the dominance of non­
contributory over contributory assistance level.
DE
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ABSTRACT
RIO
Key words: immigration, unemployment, unemployment protection.
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JEL classification: H55, J65.
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SUMARIO
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La Estrategia 2020 y el empleo
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LUIS MOLINA TEMBOURY*
dos principales objetivos, llegar a una tasa de
empleo del 70% y dedicar el 3% del PIB a I+D,
habían evolucionado en lo que se refiere a la
tasa de empleo, desde el 62% de 2000 al 66%
de 2008 antes de caer por la crisis; y la inver­
sión en I+D sólo aumentó desde el 1,82% del
PIB en 2000 hasta el 1,9% en 2008. Es preci­
so reconocer que la crisis ha supuesto un cam­
bio cualitativo y no solo cuantitativo en la
evolución de la creación de empleo. El fuerte
incremento de la ocupación hasta el año 2007
descansó, en gran medida, en la generación
de puestos de trabajo inestables, aunque
también creció en empleo indefinido. Pero el
periodo de crisis 2007-2009 representa una
corrección radical respecto de la tendencia
seguida en la década anterior. El hecho es
que la caída de la actividad en España ha
tenido una incidencia negativa en el empleo
muy superior a la registrada en otros países,
que con reducciones más drásticas del PIB
han tenido moderadas caídas del empleo.
TR
AB
AJ
O
E
l 26 de marzo de 2010, el Consejo
Europeo acordó asumir la propuesta
Estrategia Europa 2020, de 3 de
marzo de 2010, de la Comisión Europea. Este
documento sentaba los objetivos que de
manera conjunta debían asumir los EE.MM.
para que la UE saliera reforzada de la rece­
sión 2008-2009 y pudiese encarar con éxito
los retos económicos y sociales del próximo
decenio.
MI
NIS
TE
RIO
DE
Europa 2020´ ha sido diseñada como suce­
sora de la Estrategia de Lisboa, que fue lan­
zada en 2000 con el objetivo de convertir a la
Unión en «la economía del conocimiento más
competitiva y dinámica del mundo, antes del
2010, capaz de un crecimiento económico
duradero acompañado por una mejora cuan­
titativa y cualitativa del empleo y una mayor
cohesión social». Este objetivo fue reforzado y
renovado en 2005 para mejorar la inversión
en redes y en conocimiento, reforzar la com­
petitividad de la industria y de los servicios y
promover la prolongación de la vida activa.
La recesión 2008-2009 echó por tierra los
resultados que, por otro lado, quedaban toda­
vía lejos de sus objetivos (no obstante, en
España sí se había alcanzado el objetivo fija­
do para 2010 del 66% de tasa de empleo). Los
* Jefe de Servicio en la Subdirección General de Estra­
tegias de Empleo del Ministerio de Trabajo e Inmigración.
En todo caso, las dos fases de la Estrategia
de Lisboa tuvieron efectos positivos, por ejem­
plo, en cuanto al aumento del empleo, la dis­
minución de la burocracia, el consenso en
cuanto a políticas como la flexiguridad, los
métodos de trabajo, con la introducción del
concepto de asociación (partnership) entre los
EE.MM. y la UE, o el método abierto de coor­
dinación, en el que unos Estados examinan
las políticas y resultados de otros. Pero la
Estrategia de Lisboa también tuvo defectos de
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INFORMES Y ESTUDIOS
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Y finalmente, en el desarrollo de la Estra­
tegia Europa 2020 se han elaborado diez
directrices. Las diez directrices están recogi­
das en dos documentos legales. Las seis pri­
meras, referidas a política económica, en vir­
tud del artículo 121 del Tratado de Funciona­
miento de la UE, han dado lugar a la Reco­
mendación del Consejo de 13 de julio de 2010.
Las cuatro últimas directrices, referidas al
empleo, en virtud del artículo 148 del mencio­
nado tratado, tienen mayor fuerza legal: fue­
ron publicadas como una Decisión del Conse­
jo el 27 de abril de 2010.
AJ
La Estrategia Europa 2020 se construye
para superar los defectos e impulsar las vir­
tudes de la Estrategia de Lisboa. Para ello se
pretende lograr un mayor grado de compro­
miso entre los EE.MM. y las instituciones
comunitarias. Europa 2020 se propone tres
prioridades sobre la calidad del crecimiento:
que se base en el conocimiento, que sea soste­
nible e integrador. En esta última prioridad
de crecimiento integrador se incluye una
mayor cohesión social y territorial y un alto
nivel de empleo.
da, con el empleo: «Juventud en movimiento»,
entre cuyos objetivos está facilitar la entrada
de los jóvenes en el mercado de trabajo; la
«Agenda de nuevas cualificaciones y empleos»,
que pretende modernizar los mercados labora­
les, potenciando la movilidad laboral y la ade­
cuación de la oferta y la demanda de empleo; y
la «Plataforma Europea contra la pobreza»,
que garantizará la cohesión social para que los
beneficios del crecimiento y del empleo sean
ampliamente compartidos. La Comisión pre­
sentó las siete iniciativas a lo largo de 2010.
O
funcionamiento, como haber mantenido un
enfoque poco abierto hacia el exterior de la
UE, la ausencia de compromisos claros, la dis­
paridad en los logros de los Planes Nacionales
de Reforma, no haber disminuido la pobreza,
haber tenido una débil difusión de las políti­
cas entre los ciudadanos y, finalmente, no
haber previsto la crisis que se avecinaba.
DE
TR
AB
Se establecen también cinco objetivos prin­
cipales, entre los cuales el primero es que en
2020 esté empleada el 75% de la población
entre 20 y 64 años. Los otros cuatro se refie­
ren a la inversión en I+D, el clima y la ener­
gía, la educación y la reducción de la pobreza.
RIO
El Consejo Europeo de 17 de junio de 2010
confirmó los cinco objetivos prioritarios y dejó
el primero de ellos, el del empleo, como sigue:
TE
«Procurar llegar a un índice de ocupación
del 75% de los hombres y mujeres con edades
comprendidas entre los 20 y los 64 años, incre­
mentando la participación de los jóvenes, los
trabajadores de mayor edad y los trabajadores
con bajas cualificaciones, e integrando mejor a
los inmigrantes en situación regular».
Las Directrices 7 y 8 están relacionadas
con los mercados laborales y exigirán adoptar
acciones a nivel nacional.
Directriz 7: Aumentar la participación en el
mercado laboral y reducir el desempleo estruc­
tural. Para lo cual será necesario:
La Estrategia Europa 2020 establece tam­
bién siete iniciativas emblemáticas. De ellas
hay tres relacionadas, en mayor o menor medi­
• Aumentar la participación en el mercado
laboral teniendo en cuenta el objetivo
global de llegar a una tasa de ocupación
MI
NIS
El Consejo recordó también el compromiso
de los EE.MM. de presentar sus objetivos a
nivel nacional, a más tardar en otoño de
2010, según había acordado previamente el
Consejo Europeo de 25 y 26 de marzo de 2010.
• Integrar y aplicar las políticas de flexi­
guridad en las políticas del mercado de
trabajo, introduciendo regímenes con­
tractuales flexibles y fiables que pro­
muevan la movilidad laboral (que debe­
rá ser recompensada), dentro de un sis­
tema que promueva la responsabilidad
del trabajador en la búsqueda de traba­
jo activa. Con los interlocutores socia­
les, prestar atención también a la flexi­
bilidad interna.
30
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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LUIS MOLINA TEMBOURY
del 75% de hombres y mujeres entre los
20 y los 64 años, incrementando la parti­
cipación de los jóvenes, los trabajadores
de más edad, los de baja cualificación y
los inmigrantes en situación regular.
tos y competencias adecuadas para la
demanda actual y futura del mercado
de trabajo.
• Introducir incentivos eficaces al apren­
dizaje de ocupados y parados, garanti­
zando que todos ellos puedan acceder a
una nueva formación o un nivel supe­
rior de cualificación.
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N
• Combatir la pobreza entre los trabaja­
dores y promover la salud y la seguri­
dad en el trabajo.
• Eliminar los obstáculos a la movilidad
profesional y geográfica.
• Redoblar el diálogo social y abordar la
segmentación del mercado laboral para
luchar contra el empleo precario, el des­
empleo y el trabajo no declarado.
• Mejorar el acceso a la formación, la edu­
cación y la orientación profesional (en
cooperación con los interlocutores socia­
les y las empresas) combinándola con la
información sistemática de nuevas
vacantes y oportunidades de empleo.
• Promover la participación en progra­
mas de formación de jóvenes, especial­
mente los de más baja formación, y esta­
blecer sistemas de cooperación con los
interlocutores sociales para que puedan
encontrar un primer empleo, adquirir
experiencia laboral o continuar su edu­
cación a través de prácticas.
AB
AJ
• Examinar los sistemas de fiscalidad y
prestaciones, así como los servicios
públicos para dispensar el apoyo nece­
sario con el fin de aumentar el empleo y
la demanda de mano de obra.
O
• Propiciar adecuadas condiciones marco
para la negociación salarial y una evo­
lución de los costes salariales compati­
bles con la estabilidad de los precios y
las tendencias de la productividad.
DE
TR
• Reforzar los servicios de empleo, inclu­
yendo servicios individualizados y
medidas activas y preventivas hacia los
colectivos más vulnerables.
MI
NIS
TE
RIO
• Promover el envejecimiento activo, la
igualdad entre los sexos, incluida la
retributiva, y la integración en el mer­
cado laboral de los jóvenes, los discapa­
citados, los inmigrantes y otros colecti­
vos vulnerables.
• Eliminar obstáculos a la incorporación
de nuevos trabajadores al mercado
laboral.
• Reducir el desempleo estructural.
Directriz 8: Conseguir una población acti­
va cualificada que responda a las necesidades
del mercado laboral, promover la calidad del
trabajo y el aprendizaje permanente. Lo que
exigirá:
• Promover la productividad y la inser­
ción profesional facilitando conocimien­
• Movilizar al FSE y otros fondos de la
UE en apoyo de los objetivos anteriores.
1. LA POSICIÓN DE ESPAÑA
EN LA UE-27
Como hemos visto, el principal objetivo
cuantificable incluido en la Estrategia Euro­
pa 2020 es alcanzar una tasa de ocupación
conjunta en la UE del 75% en 2020. Aunque,
según los cálculos preliminares de la Comi­
sión, el porcentaje que le correspondería cum­
plir a España, dentro de ese objetivo conjunto
estaría alrededor del 72%, el gobierno se ha
comprometido con un 74%, en línea con el
objetivo recogido en la Estrategia Española
de Desarrollo Sostenible.
Sea cual sea la cifra final, de lo que no cabe
duda es que para hacer un buen pronóstico de
la evolución previsible del empleo en España
en el contexto de la Unión Europea y a diez
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INFORMES Y ESTUDIOS
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Con ese propósito, se ha calculado la evolu­
ción de seis grandes macromagnitudes, Pobla­
ción, PIB, PIB per cápita, Población activa,
Empleo y Paro, tanto en España como en otros
cinco Estados miembros que son, destacadamente, los mayores por población: Alemania,
Francia, Reino Unido, Italia y Polonia. En los
cuadros y gráficos siguientes se presenta el
peso o la proporción que cada uno de estos paí­
ses supone sobre el total de la actual Unión
Europea de 27 Estados miembros, tomando
como referencia tres años: 2000, 2007, antes
de la crisis, y 2009 (o 2010 si hay datos dispo­
nibles), cuando ya se considera que la recesión
2008-2009 ha tocado fondo. La fuente, salvo
que se indique otra cosa, es EUROSTAT.
EI
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años vista, es imprescindible conocer cual ha
sido el comportamiento de los indicadores
básicos del crecimiento económico y del mer­
cado laboral durante la década anterior.
1.1. Población, PIB y PIB per cápita
El primer bloque de datos está resumido
en el cuadro 1 adjunto y se completa con los
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DE
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CUADRO 1. PESO DE LOS EE.MM. DE LA UE-27
Población, PIB y PIB per cápita
(*) Para el 2010 estimación propia.
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Fuente: EUROSTAT.
O
demás el aumento del peso de la población
española, que sube 0,93 puntos, pasando de
representar el 8,26% de la UE-27 en el año
2000, al 9,19% en 2010. En este aumento tie­
ne un papel decisivo la inmigración.
DE
TR
AB
AJ
gráficos 1, 2, 3, 4, 5 y 6. Se refieren a la evolu­
ción del peso de la población, el PIB y el PIB
per cápita, tres variables básicas que servi­
rán para encuadrar mejor el análisis del
segundo bloque, ya referido a indicadores del
mercado laboral, como son la población acti­
va, el empleo y el paro. Se comentan a conti­
nuación algunas cifras significativas de este
primer bloque de datos.
RIO
1.1.1. Población
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TE
Como se comprueba en el cuadro 1, y en el
gráfico 1, los seis mayores Estados miembros
de la actual Unión Europea de 27 Estados
suponían en el año 2000 el 69,8% de la pobla­
ción. Según los datos a 1 de enero de 2010, la
población de este grupo de países ha ganado
peso sobre el total, pasando a representar el
70,5% de la Unión Europea, siete décimas
más. Este aumento conjunto se reparte de
manera desigual. El peso de la población de
Polonia y Alemania sobre la UE es ahora
menor. En el caso de Polonia, 0,42 puntos
menor y en el de Alemania 0,69 puntos. La
población de Francia, Reino Unido e Italia
tiene ahora más peso sobre la Unión, al haber
ganado algunas décimas (0,42, 0,22 y 0,23,
respectivamente). Destaca sobre todos los
1.1.2. PIB (a precios de mercado)
Se observa en el cuadro 1 y en el gráfico 2,
que los seis grandes sumaban en el año 2000
nada menos que el 77,38% del PIB de la UE.
Según las previsiones, en 2010 habrán perdi­
do más de dos puntos y medio, pero todavía
supondrán casi tres cuartas partes de toda la
producción de la UE (el 74,81%).
Hay que destacar que este comportamien­
to conjunto de las seis mayores economías de
la UE durante la pasada década ha sido muy
desigual. Según las previsiones de 2010
sobre los datos reales de 2000, Reino Unido
habrá perdido más de tres puntos y medio
sobre el peso total de la economía de la UE (­
3,54), en gran parte debido a la evolución
alcista del tipo de cambio del euro sobre la
libra esterlina durante la recesión; Alema­
nia habrá perdido más de dos puntos (-2,13),
esta vez sin el factor tipo de cambio; Italia
quedará casi como estaba (-0,05); la econo­
mía francesa habrá ganado peso en la UE en
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GRÁFICO 1. PESO DE LA POBLACIÓN DE LOS SEIS MAYORES EE.MM.
SOBRE LA UE-27
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(*) Para el 2010 estimación propia.
Fuente: EUROSTAT.
ñola habrá pasado del 6,85% en 2000 al
8,71% en 2010. Esto supone que España
habrá ganado un peso de 1,86 puntos sobre
el total de la economía de la UE, habiendo ya
sido descontado el efecto de la recesión 2008­
2009.
DE
TR
AB
casi medio punto (+0,49); el peso de la econo­
mía polaca habrá subido casi nueve décimas
(+0,88), lo que es reseñable viniendo de
representar sólo el 2,02% de la producción
de la UE en el año 2000; y, destacadamente
por encima de las demás, la economía espa­
MI
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GRÁFICO 2. PESO DEL PIB (precios de mercado) DE LOS SEIS
MAYORES EE.MM. SOBRE LA UE-27
(*) Para el 2010 estimación propia.
Fuente: EUROSTAT.
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Según las previsiones macroeconómicas
del Programa de Estabilidad, el PIB sólo
comenzaría a crecer en 2011 (1,3%), pero en
2012 y 2013 el incremento alcanzaría el 2,5%
y 2,7%, respectivamente. Según la OCDE, el
fuerte ajuste del empleo en España habría
cambiado sustancialmente el umbral a partir
del cual la economía empieza a generar
empleo. De esta forma, la OCDE señala que
con incrementos del PIB superiores al 1%
podría iniciarse la generación de empleo.
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la media de todos los países de la actual UE
de 27 Estados miembros–, una cifra lejos del
119 de Reino Unido, el 118,5 de Alemania, el
116,8 de Italia o el 115,4 de Francia. Sin
embargo, en 2009, España se sitúa, con 103,
por encima de Italia por cuarto año consecuti­
vo, que ha bajado hasta el 101,6, y ya no tan
lejos de Francia, cuyo índice de PIB per cápi­
ta es ahora el 107,3. Alemania, con 116,2 y
Reino Unido, con 117, siguen estando lejos,
pero ya no tanto. España está instalada tres
puntos por encima de la media, aún después
de haber bajado dos puntos desde 2007 como
consecuencia de la crisis.
Esta evolución positiva de España queda
más patente en el gráfico 4, donde se observa,
año a año, cómo el resto de los cinco grandes
EE.MM. vieron descender su PIB per cápita
entre 2000 y 2009, si bien de manera desigual.
Alemania tuvo una evolución estable, Reino
Unido mejoró durante cuatro años para luego
caer por debajo de lo que había ganado, Fran­
cia tuvo una tendencia descendente, que le
hizo bajar más de 8 puntos, e Italia tuvo una
bajada considerable, más de 15 puntos, que
AB
AJ
En cuanto al PIB per cápita, que EUROS­
TAT calcula teniendo en cuenta la paridad
del poder de compra de cada país, el cuadro 1
y el gráfico 3 muestran que el aumento del
peso de España dentro de la UE ha sido tam­
bién muy notable en la última década, desta­
cando además que ha pasado del quinto al
cuarto puesto entre los 6 grandes.
O
1.1.3. PIB per cápita en paridad de poder
de compra
TR
En el año 2000, España tenía un índice de
PIB per cápita de 97 –tomando como base 100
MI
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GRÁFICO 3. PIB PER CÁPITA (en paridad de poder de compra)
DE LOS SEIS MAYORES EE.MM.
(*) Para el 2010 estimación propia.
Fuente: EUROSTAT.
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GRÁFICO 4. EVOLUCIÓN DEL PIB PERCÁPITA DE LOS CINCO MAYORES EE.MM.
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Fuente: EUROSTAT.
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GRÁFICO 5. PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN DE ESPAÑA SOBRE
LA POBLACIÓN DE LA UE-27
Fuente: EUROSTAT.
tiene como consecuencia que su PIB per cápita, que en 2000 se situaba incluso por encima
de Francia, esté en 2009 por debajo del PIB per
cápita de España. Llama también la atención,
36
en el gráfico 4, esa evolución desigual que han
seguido los cuatro mayores estados miembros
de la UE, pues partían en 2000 de un PIB per
cápita similar, entre el mínimo de 115,4 de
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GRÁFICO 6. PORCENTAJE DEL PIB DE ESPAÑA SOBRE EL PIB DE LA UE-27
1.2.1. Población Activa
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Francia y el máximo de 119,0 de RU, y esa dis­
tancia se ha ampliado en 2009 entre el mínimo
de 101,6 de Italia y el máximo de 117 de RU.
También se observa muy bien en el gráfico 4.
cómo España ha superado la brecha del PIB
per cápita que le separaba en el año 2000 de
los cuatro grandes EE.MM.
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Fuente: EUROSTAT.
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RIO
En resumen, España, de entre los seis
mayores Estados miembros de la Unión
Europea, es el que más peso ha ganado, tanto
en población como en PIB y PIB per cápita,
durante la pasada década, progresión que se
observa con más detalle, año a año, en los
gráficos 4, 5 y 6. La evolución de esas tres
macromagnitudes encuadra el análisis de lo
que ha ocurrido y lo que puede ocurrir en el
futuro en el mercado laboral, cuyos indicadores básicos se analizan a continuación.
1.2. Población activa, ocupados
y parados
El cuadro 2 resume la evolución del peso
de los seis mayores Estados miembros de la
UE-27, en cuanto a Población activa, Empleo
y Paro.
En el gráfico 7, se observa que España no
sólo ha ganado peso en la UE por población,
como vimos en 1, sino también, y más acen­
tuadamente, en cuanto a la población activa.
Si en el año 2000 la población activa española
era el 7,87% de la UE-27, en el año 2007 ya
representaba el 9,40% y en 2009, tras dos
años de recesión, había continuado creciendo
hasta alcanzar el 9,63%. Este aumento de
1,76 puntos en sólo una década es espectacu­
lar si se compara con el resto de los grandes
Estados miembros. Por ejemplo, la población
activa polaca sobre el total de la población
activa de la UE-27 entre 2000 y 2009, bajó en
0,58 puntos, la alemana en 0,27 y la italiana
en 0,13. Reino Unido mantuvo su peso prácti­
camente igual y Francia fue el único del resto
de los mayores Estados miembros que subió
en 0,31 puntos, pero muy lejos de los 1,76
puntos que sumó España. Las siguientes
cifras, en relación a nuestro más próximo
competidor, pueden dar también idea de la
progresión comparativa de la población acti­
va española. En el año 2000, España tenía el
8,26% de la población y el 7,87% de la pobla-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
37
N
En España se ha producido, por tanto, una
importante y progresiva incorporación de la
población en edad de trabajar al mercado
laboral durante la última década, lo que se
refleja en una tasa de actividad que ha pasa­
do, entre 16 y 64 años, del 66,36% en el año
2000, al 74,03% en 2009. Ese aumento de la
tasa de actividad, sumado a un considerable
aumento de la población, ha sido mucho más
intenso en España que en el resto de los gran­
des Estados miembros, lo que se refleja clara-
EI
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ción activa de la UE-27, cuando Italia tenía el
11,82% y el 10,57%, respectivamente. Una
década después, en 2009, Italia tenía el 12%
de la población de la UE-27 y sólo el 10,4% de
la población activa; España, con el 9,2% de la
población, tenía en 2009 el 9,6% de la pobla­
ción activa.
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CUADRO 2. PESO DE LOS EE.MM. DE LA UE-27
Población Activa, Empleo y Paro
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Fuente: EUROSTAT.
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GRÁFICO 7. PESO DE LA POBLACIÓN ACTIVA DE LOS SEIS MAYORES EE.MM.
Fuente: EUROSTAT.
mente en el gráfico 7 y con mayor detalle, año
a año, en el gráfico 8.
Un fenómeno que se ha dado en España, y
no en el resto de países analizados, es el papel
jugado por la fuerte entrada de población
inmigrante desde el año 2000. Esto explica,
en buena parte, el diferente comportamiento
de la población activa en España, al tratarse,
además, de personas con tasas de actividad
claramente superiores a la media de la pobla­
ción.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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39
INFORMES Y ESTUDIOS
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GRÁFICO 8. PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN ACTIVA DE ESPAÑA SOBRE
LA POBLACIÓN ACTIVA DE LA UE-27
Fuente: EUROSTAT.
de la UE. Italia ganó 0,19 y Polonia 0,18.
Otros dos grandes, Reino Unido y Alemania,
perdieron peso en cuanto al empleo en la
Unión, 0,34 puntos y 0,31, respectivamente.
El caso de España se sale otra vez de la nor­
ma. En la última década, el número de ocu­
pados españoles sobre el total de la UE-27
subió más de un punto porcentual (1,03) y
AJ
O
1.2.2. Empleo
DE
TR
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Si la progresión de la población activa
española durante la pasada década ha sido
destacable, no lo ha sido menos la del
empleo. Como se observa en el gráfico 9 (y en
el cuadro 2), entre 2000 y 2009, Francia ganó
0,34 puntos más de peso sobre el empleo total
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GRÁFICO 9. PESO DEL EMPLEO DE LOS SEIS MAYORES EE.MM. SOBRE LA UE-27
Fuente: EUROSTAT.
40
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
LUIS MOLINA TEMBOURY
de hoy, ha sido singular y muy notable, como
reflejan el gráfico 9 y detalladamente, año a
año, el gráfico 10.
ello descontados los efectos de la crisis, que
de no haberse producido registraría unos
datos espectaculares, pues hasta el año 2007
el peso de España había subido nada menos
que 1,66 puntos desde el año 2000 en rela­
ción a todos los ocupados de la Unión Euro­
pea. Esta progresión es reflejo de la enorme
creación de empleo, sin comparación con nin­
gún otro Estado miembro, que se produjo en
España durante el decenio anterior a la cri­
sis, que alcanzó un promedio por encima de
los 700.000 nuevos empleos al año. La caída
inversa, e incluso superior (734.000 empleos
menos cada año), durante los dos años de la
recesión, ha dejado el empleo en el nivel que
alcanzó en 2005.
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Si el balance de las dos variables anterio­
res, aún con la virulencia de los efectos de la
crisis sobre el mercado de trabajo español, ha
sido muy positivo, no ha ocurrido lo mismo
con el desempleo.
O
La recesión de 2008-2009 tuvo un balance
demoledor sobre el paro en España. En sólo
dos años se incorporaron al paro más de
2.3000.000 trabajadores, a una media supe­
rior al millón ciento cincuenta mil por año.
Como muestra el gráfico 11, este efecto es
aún más notable en comparación con nues­
tros socios comunitarios, pues los otros
EE.MM. aguantaron mucho mejor la crisis en
cuanto al número de parados. El efecto de
esta intensa subida del paro en España ha
provocado que Francia haya mejorado su
posición relativa, a pesar de haber tenido un
aumento del paro de 350.000 personas duran­
te la crisis, o que Italia la haya empeorado
TR
AB
AJ
Se demuestra así que el empleo en España
tiene una evolución muy fluctuante, en fun­
ción de la coyuntura económica, algo que se
ha puesto en evidencia en la crisis actual, en
la cual la pérdida de empleo ha sido muy
superior a la registrada en otros países en los
que el PIB ha disminuido mucho más que en
España.
1.2.3. Paro
DE
Aún así, el avance de la creación de empleo
en España dentro de la Unión Europea al día
MI
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GRÁFICO 10. PORCENTAJE DEL EMPLEO EN ESPAÑA SOBRE EL EMPLEO
DE LA UE-27
Fuente: EUROSTAT.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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INFORMES Y ESTUDIOS
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GRÁFICO 11. PESO DEL PARO DE LOS SEIS MAYORES EE.MM. SOBRE LA UE-27
Fuente: EUROSTAT.
Fuente: EUROSTAT.
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DE
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GRÁFICO 12. PORCENTAJE DEL PARO EN ESPAÑA SOBRE EL PARO DE LA UE-27
sólo ligeramente, a pesar de haber sumado
440.000 parados más. Ambos registraron un
porcentaje de parados del 12,1% y del 9,15%
en 2009, respectivamente, sobre el total de la
UE. A Reino Unido le fue peor (730.000 para­
dos más), lo que se tradujo en una subida de
su proporción de parados europeos desde el
9,62% en 2007 al 11,04% en 2009. Alemania
fue la excepción durante la crisis, pues dismi­
42
nuyó el paro en 375.000 personas, por lo que
(sobre todo por el fuerte aumento del número
de parados españoles) pasó de tener el
21,46% de todos los parados de la UE en 2007
al 15,19% en 2009. España, desde luego, se ha
llevado la peor parte del paro durante la rece­
sión, pues pasó de tener el 10,94% de los
parados de la UE en 2007 a alcanzar el
19,55% en 2009.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
LUIS MOLINA TEMBOURY
durante la recesión 2008-2009, resulta muy
interesante observar la evolución de los ocu­
pados año a año desagregados por sectores de
actividad. Como veremos a continuación, esa
evolución tiene mucho que ver con el hecho de
que la crisis tiene su origen en un sector (el
mercado financiero e inmobiliario norteame­
ricano) que en España había crecido también
demasiado deprisa. Pero en la perspectiva de
lo que puede ocurrir en los próximos años,
resulta alentador que el empleo en el mayor
sector, el de los servicios, fue el que tiró en
mayor medida de la economía y aguantó
mejor la crisis.
El gráfico 12 muestra con mayor detalle
ese fuerte aumento del peso del paro de Espa­
ña sobre el paro de la UE durante los dos años
de la crisis.
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N
No cabe duda de que el intenso aumento
del paro en España ha tenido mucho que ver
con el aumento de la población activa que
vimos anteriormente. Como muestra, si en
Alemania la población activa hubiese aumen­
tado entre 2000 y 2009 al mismo nivel que lo
hizo en España, habría pasado de 39,6 millo­
nes a 52 millones en esos años. Teniendo en
cuenta su evolución real, que le llevó a una
población activa de 42 millones en 2009, es
comprensible que aparte de otros factores,
como el reparto de trabajo mediante reduccio­
nes de jornada, su comportamiento en cuanto
al paro durante la crisis, haya sido muy dife­
rente al de España.
AJ
O
Como se observa en el gráfico 13, los ocu­
pados en la agricultura han ido descendiendo
en la última década, tendencia que continuó
con la misma pendiente de los últimos cinco
años durante la crisis. Entre 2000 y 2009, se
destruyeron 243.000 empleos.
AB
2. EVOLUCIÓN DEL EMPLEO
POR SECTORES
DE
TR
Para entender mejor el comportamiento
del mercado laboral en España, antes y
El sector construcción fue el más afectado
por la crisis en términos absolutos. Entre
2007 y 2009 se destruyeron más de 809.000
empleos. Sin embargo, debido al fuerte incre­
mento del empleo en los años anteriores a la
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CUADRO 3. EVOLUCIÓN DEL EMPLEO (de 16 y más años) POR SECTORES
* La Clasificación Nacional de Actividades Económicas utilizada hasta el 31 de diciembre de 2008 era la correspon­
diente a la CNAE-93. A partir del 1 de enero de 2009 se utiliza la CNAE-09, que conlleva una reclasificación de acti­
vidades económicas, lo que impide efectuar comparaciones entre una y otra. Solamente para el año 2008 se dispo­
ne de información cubierta tanto por la CNAE-93 como por la CNAE-09.
Fuente: INE, EPA.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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INFORMES Y ESTUDIOS
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GRÁFICO 13. OCUPADOS (de 16 y más años) EN EL SECTOR DE LA AGRICULTURA
Medias anuales
Fuente: INE, EPA.
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Fuente: INE, EPA.
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GRÁFICO 14. OCUPADOS (de 16 y más años) EN EL SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN
Medias anuales
crisis, el saldo entre 2000 y 2009 continúa
siendo positivo en 166.000 empleos. En el
gráfico 14 se observa bien esta evolución.
El empleo en la industria se vio aguda­
mente afectado por la crisis, como refleja el
gráfico 15. Aunque en términos absolutos la
destrucción de empleo entre 2007 y 2009 fue
menor que en el sector de la construcción, en
términos relativos fue considerablemente
mayor, pues el crecimiento del empleo en este
44
sector había sido menor en los años anterio­
res, e incluso ya mostraba síntomas de agota­
miento antes de la crisis. El saldo entre 2000
y 2009, fue de 308.000 empleos menos en la
industria.
El comportamiento del sector servicios
durante la crisis (gráfico 16) fue positivamen­
te singular, pues entre 2007 y 2009 sólo se
destruyeron 33.000 empleos. Durante los
años anteriores a la crisis, la creación de
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LUIS MOLINA TEMBOURY
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GRÁFICO 15. OCUPADOS (de 16 y más años) EN EL SECTOR DE LA INDUSTRIA
Medias anuales
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Fuente: INE, EPA.
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GRÁFICO 16. OCUPADOS (de 16 y más años) EN EL SECTOR DE LOS SERVICIOS
Medias anuales
Fuente: INE, EPA.
empleo había sido muy intensa, por lo que el
saldo de creación de empleo entre 2000 y
2009 en el sector supuso, nada menos,
3.767.000 nuevos empleos. El empleo en el
sector servicios ha tenido, pues, un comporta­
miento muy diferente al del resto de los secto­
res, lo que es una buena noticia por dos moti­
vos. Primero, porque es un sector que previsi­
blemente seguirá ganando peso sobre los
demás hasta acercarnos al nivel de terciari-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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INFORMES Y ESTUDIOS
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GRÁFICO 16.bis PORCENTAJASALARIADOS EN EL SECTOR SERVICIOS:
SECTOR PÚBLICO Y PRIVADO
Fuente: INE, EPA.
Fuente: INE, EPA.
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GRÁFICO 17. OCUPADOS (de 16 y más años)
Medias anuales
zación de las economías más desarrolladas.
Y, segundo, porque en 2009 representaba el
71% del empleo en la economía española.
cia al alza, o del sector privado, en el que la
cifra de asalariados registra una disminu­
ción, pero solo en 2009.
En todo caso, como refleja el gráfico 16.bis,
el número de asalariados en el sector de ser­
vicios ha tenido un comportamiento durante
la crisis muy distinto, según se trate del sec­
tor público, donde se ha mantenido la tenden­
Agregando los datos anteriores por sectores
(cuadro 3 y gráfico 17) se puede obtener el sal­
do total del empleo en España: entre 2000 y
2009, se crearon 3.382.000 empleos. Desagre­
gando hasta la crisis y durante la crisis, el sal­
46
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
LUIS MOLINA TEMBOURY
población del INE para 2020, supondría
alcanzar 20.400.000 ocupados, como mucho,
en dicho año.
do, desde luego, es muy diferente (entre 2000
y 2007 se crearon 4.850.000 empleos y entre
2007 y 2009 se destruyeron 1.468.000, que es
una cifra de pérdida de empleo realmente muy
elevada para un periodo de dos años), pero en
conjunto, el saldo de la creación de empleo en
España entre 2000 y 2009 sigue siendo muy
positivo, y destacadamente el mayor de entre
los grandes socios comunitarios.
EI
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Ese objetivo, según la evolución del empleo
de la última década en España, parece per­
fectamente asumible. Hay que tener en cuen­
ta que en 2009 España cuenta con 18.888.000
ocupados, y que la media de empleo creado
entre 2000 y 2009 (ya incluida la destrucción
de empleo habida durante la recesión 2008­
2009) ha tenido un promedio anual de creci­
miento de 376.000 empleos. Crear 136.000
empleos anuales en los próximos 11 años,
aunque haya que contar con un par de años
en que el empleo se estabilice, no parece difí­
cil de alcanzar. Por ello, el gobierno se ha pro­
puesto llegar no sólo a ese 71% o 72% que nos
había correspondido en el reparto europeo,
sino poner el objetivo en el 74% que se propo­
ne cumplir la Estrategia de Desarrollo Soste­
nible (EDS).
El gráfico 18 presenta ese objetivo de la
EDS de alcanzar una tasa de ocupación del
TR
AB
AJ
La Comisión Europea debía decidir, en
conversaciones con los EE.MM. el reparto por
países del objetivo global de alcanzar una
tasa de ocupación, entre 20 y 64 años, del 75%
en el año 2020. Según los cálculos prelimina­
res de la Comisión, a España le correspondía
cumplir con una tasa en banda entre el 70,5%
y el 72%, lo que, según las proyecciones de
O
3. PERSPECTIVA DE CUMPLIMIENTO
DE LA DIRECTRIZ 7 (TASA
DE OCUPACIÓN ENTRE 20 Y 64 AÑOS
EN EL AÑO 2020) PARA ESPAÑA
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GRÁFICO 18. OCUPADOS (entre 20 y 64 años) Y OBJETIVO DE LA ESTRATEGIA
DE DESARROLLO SOSTENIBLE
Fuente: INE, EPA.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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INFORMES Y ESTUDIOS
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Alemania y Reino Unido, por ejemplo, se
encuentran en una buena posición de partida,
pues ambos tienen una alta tasa de ocupa­
ción, muy por encima de la media de la UE-27.
Sin embargo, el objetivo de una tasa de ocu­
pación del 75% en 2020 les resultará difícil de
alcanzar por varios motivos. Primero, porque
tienen una tasa de actividad ya de por sí alta,
lo que dificultará la incorporación de nuevos
AB
AJ
Se puede concluir, por tanto, que es realis­
ta contar con que España cumplirá el objetivo
de la tasa de empleo fijado en la directriz 7 de
la Estrategia Europa 2020. Por supuesto,
esto no debe llevarnos a echar las campanas
al vuelo, porque la tasa de paro, que supera
con mucho la tasa promedio de nuestros
socios comunitarios, es y seguirá siendo el
gran problema, tanto del mercado de trabajo
como del conjunto de la economía española,
en el medio plazo.
Resulta también interesante observar la
posición de partida en 2009 de los seis mayo­
res EE.MM. (por población) para prever sus
posibilidades de cumplir con el objetivo de
alcanzar una tasa de ocupación en el entorno
del 75% en 2020. En el gráfico 19 se presen­
tan las tasas de actividad, ocupación y paro,
que dan pistas interesantes para saber dónde
deben actuar estos países para conseguir el
objetivo de ocupación de la Estrategia Europa
2020.
O
74% en 2020, lo que supondría tener cerca de
21 millones de ocupados en 2020, según las
proyecciones de población del INE. Ese objeti­
vo significa un promedio de creación de
empleo de 188.000 ocupados más por año
entre 2010 y 2020, que viene a ser justo la
mitad del empleo creado anualmente entre
2000 y 2009 en España –y a pesar de la rece­
sión 2008-2009–.
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TR
GRÁFICO 19. TASAS DE ACTIVIDAD, OCUPACIÓN Y PARO (escala de la derecha)
DE LOS SEIS MAYORES EE.MM. DE LA UE-27. 2009
Fuente: EUROSTAT.
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REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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LUIS MOLINA TEMBOURY
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España deberá en la práctica recuperar
un par de puntos más del empleo perdido
durante la crisis 2008-2009. Por tanto, una
vez que la economía española recupere su
ritmo de crecimiento, aunque no sea tan
alto como en los años anteriores a la crisis,
el proceso de creación de empleo, como ya se
ha visto en la última década, será previsi­
blemente mucho más rápido que en el resto
de los Estados miembros, pues los efectivos
que hacen falta para elevar la tasa de ocu­
pación están disponibles en el paro, sin
necesidad de otras reformas sociales que
pueden requerir más tiempo y esfuerzo
cuando el aumento de la ocupación tiene
que contar con la conversión de población
inactiva en activa.
O
Así pues, el motor principal para que
España pueda llegar al objetivo de empleo
2020, ya que la tasa de actividad es relativa­
mente alta, será lograr convertir los parados
en ocupados. No obstante, hay que tener en
cuenta que la creación de empleo en los próxi­
mos años deberá producirse a través de
empleos de mayor calidad, que exigen una
mayor cualificación y que deberán contribuir
a una mejora de la productividad de la econo­
mía española. Esto debería llevar a que los
aumentos futuros del empleo se desenvuel­
van en niveles inferiores a los de años ante­
riores. A pesar de ello, el potencial de genera­
ción de empleo de la economía española debe
permitir el logro de ese objetivo.
TR
AB
AJ
ocupados al mercado de trabajo. Segundo,
porque tienen menos margen para convertir
parados en ocupados (ya que su tasa de paro
es comparativamente baja) y finalmente, por­
que su evolución durante el decenio anterior,
en comparación con lo que ocurrió en el resto
de la UE, fue a perder peso en cuanto a la cre­
ación de empleo (gráfico 9). Francia está
demasiado lejos, más de diez puntos por
debajo del objetivo del 75% de tasa de empleo
en 2020, aunque puede ganar varios puntos si
consigue bajar el paro de manera sostenida e
incorporar más inactivos al mercado de tra­
bajo, pues su tasa de actividad tiene más
margen de maniobra. Italia será probable­
mente el Estado miembro que tendrá más
difícil cumplir el objetivo, pues para ello debe­
ría emprender un intenso proceso de incorpo­
ración de la población en edad de trabajar a la
actividad, lo que no ocurrió en los últimos
años (actualmente tiene una muy baja tasa
de actividad, 62,4%) y tampoco tiene mucho
margen para convertir parados en ocupados.
Polonia deberá esforzarse también en incor­
porar ocupados bajando su alto porcentaje de
inactivos.
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DE
Nuestros socios comunitarios nunca han
estado cerca de la tasa de ocupación que debe­
rán cumplir en 2020, por lo que deberán hacer
grandes esfuerzos para crear empleo a un rit­
mo que tampoco han registrado durante los
últimos años. Como su tasa de paro, en gene­
ral, no es excesivamente alta, el esfuerzo mar­
ginal para reconvertir a sus parados en ocupa­
dos será considerable y más difícil cuanto más
baje su tasa de paro. Por tanto, ese empleo
comprometido en 2020 deberá salir de la
población que ha estado hasta ahora inactiva,
lo que resulta difícil (en términos de creci­
miento marginal) en aquellos países que tie­
nen una alta tasa de actividad, como Reino
Unido o Alemania. Italia, sí tiene mucho mar­
gen para convertir inactivos en ocupados, ya
que tiene una bajísima tasa de actividad, pero,
salvo que experimente un boom en el empleo
que no ha tenido en los últimos años, está
demasiado lejos del objetivo de Europa 2020.
Como veremos a continuación, hay facto­
res que contribuirán al cumplimiento de ese
objetivo y ya se han puesto en marcha, pero
todavía hay margen para otras reformas pen­
dientes.
4. ALGUNOS FACTORES QUE PUEDEN
CONTRIBUIR A LA CREACIÓN
DE EMPLEO PARA CUMPLIR CON
EL OBJETIVO DE EUROPA 2020
En términos cuantitativos, España ha
dado muestras de tener un mercado de traba-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
49
INFORMES Y ESTUDIOS
frente a -4% en Alemania). La OCDE
señala, por ejemplo, que el PIB de Ale­
mania deberá crecer un 8% antes de
absorber su trabajo acumulado y
comenzar a crear empleo, mientras que
en España se empezará a crear empleo
con un crecimiento en el entorno del 1%
del PIB.
EI
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jo capaz de crear el mayor número de puestos
de trabajo de la UE-27 en el último decenio. El
hundimiento del empleo en el sector de la
construcción durante la crisis ha arrastrado
al sector industrial, pero no así al sector de
los servicios, que seguirá siendo, previsiblemente, el principal motor de la creación de
empleo. No obstante, la importancia del
empleo industrial ha llevado al Gobierno
español a elaborar un Plan Integral de Políti­
ca Industrial (PIN 2020). Además, otros fac­
tores pueden contribuir a la recuperación del
empleo al ritmo necesario para alcanzar el
objetivo previsto en la Estrategia Europa
2020, entre los que cabe destacar:
• Según la OCDE, el efecto conjunto de la
acumulación de horas y el descenso de
productividad han supuesto un recorte
de la tendencia del PIB anterior a la cri­
sis que equivale al -9% en Alemania, el ­
6,5% en RU, o el -4% en Francia. Espa­
ña es el único país de la OCDE en el que
ese indicador resulta positivo (un 2%),
por haber aumentado tanto las horas
promedio trabajadas como la producti­
vidad durante la crisis.
• Al comienzo de la reactivación económi­
ca se habrán emprendido importantes
reformas que tendrán un efecto positivo
sobre la creación de empleo. Por ejem­
plo, España ha decidido rápidamente
medidas de contención del déficit, que
otros países comunitarios están todavía
pendientes de adoptar, y estas medidas
han sido valoradas muy positivamente
por los organismos internacionales. El
sector financiero español se encuentra
en mejor posición comparativa respecto
a otros países comunitarios: la banca
privada tiene una posición muy solven­
te y el proceso de restructuración de las
cajas de ahorros está próximo a finali­
zar con éxito. España ha puesto tam­
bién tempranamente los pilares del
cambio hacia un nuevo modelo económi­
co sostenible y tiene una sólida posición
en sectores estratégicos de futuro. Y por
último, pero no menos importante, se
ha acometido una reforma en profundi­
dad del mercado laboral, que debería
contribuir a la creación de empleo
durante el próximo ciclo de crecimiento
económico.
RIO
DE
TR
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AJ
• La economía española tiene tradicional­
mente una alta sensibilidad entre creci­
miento y empleo. Durante la crisis esa
propensión se ha manifestado aguda­
mente, pues España es el país en el que
se ha destruido más empleo en relación
con la caída de la producción. En Ale­
mania, por ejemplo, la caída en la pro­
ducción ha sido considerablemente
mayor que en España, pero no ha habi­
do destrucción de empleo. Es previsible
que, poco tiempo después de que la eco­
nomía vuelva a crecer, se recupere un
ritmo sostenido de creación de empleo.
O
• El ajuste del empleo durante la crisis ya
ha tenido lugar.
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NIS
TE
• España no sólo no ha acumulado traba­
jo durante la crisis, sino que es el único
país de la OCDE en el que ha aumenta­
do el número promedio de horas traba­
jadas. El mercado laboral se encuentra
en una situación comparativa mejor
para empezar a crear empleo a la salida
de la crisis, pues –a diferencia de otros
países, como Alemania, que han utiliza­
do el recurso a la reducción del tiempo
de trabajo como alternativa al despido–
no se ha acumulado trabajo ni trabaja­
dores. Esto se refleja en una importante
ganancia de productividad del trabajo
como efecto de la crisis (4% en España
50
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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LUIS MOLINA TEMBOURY
• Intensificar la responsabilidad social de
las empresas. La destrucción de empleo
durante la recesión, a pesar de que la
caída en la producción no ha sido tan
intensa como en otros países de nuestro
entorno, ha sido un indicador de que el
despido ha sido el recurso principal de
las empresas españolas para ajustar
sus balances. Este recurso al despido ha
sido en muchas ocasiones desproporcio­
nado e injustificado.
5. OTROS FACTORES QUE PUEDEN
CONTRIBUIR A UNA MAYOR
CREACIÓN DE EMPLEO
N
Hay otras reformas pendientes que pueden
contribuir a impulsar y modernizar el merca­
do laboral, entre las que cabría destacar:
• Acelerar las reformas administrativas y
la eliminación de obstáculos burocráti­
cos a la creación de empleo. Está previs­
to que el Mercado interior europeo ten­
ga un nuevo impulso que habrá que
aprovechar.
O
• Facilitar orientación laboral, asesora­
miento y prácticas a los jóvenes para­
dos, lo que también se ha emprendido
recientemente con la importante refor­
ma de las políticas activas, cuyos resul­
tados tocará evaluar. Favorecer tam­
bién el aprendizaje de idiomas como
recurso de capacitación laboral y para
aumentar el empleo en actividades rela­
cionadas con el sector exterior, que tie­
ne una amplia potencialidad de creci­
miento.
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• Promover un mayor recurso a las moda­
lidades de contratación que contribuyen
a compatibilizar la vida laboral y fami­
liar, como el empleo a tiempo parcial,
que en España es comparativamente
bajo respecto a nuestros socios comuni­
tarios. Para ampliar el uso de la contra­
tación a tiempo parcial es importante
garantizar que sea una opción volunta­
ria del trabajador y no un recurso
empresarial para abaratar los costes
laborales, como ha señalado la OCDE
que ha ocurrido en gran medida en
España. El fomento del empleo a tiempo
parcial es una de las medidas incluidas
en el Plan de Choque para combatir el
desempleo que se acaba de aprobar.
Habrá que seguir la evolución de esta
modalidad de contratación.
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• Invertir en centros de infancia y de
atención a dependientes para aumentar
el empleo. Esta es una de las recomen­
daciones de la Estrategia Europa 2020.
En España, los centros de infancia
públicos son todavía escasos y el peso de
la atención a los dependientes sigue
siendo una carga importante para las
familias, concretamente para las muje­
res que, por ello, tienen una baja tasa de
ocupación.
• Reforzar el diálogo social. Superado el
desencuentro ocurrido en la reforma
laboral, se han encontrado fórmulas de
acuerdo que alcanzan a otros asuntos
importantes, como la reforma de la
negociación colectiva o la reforma del
sistema de pensiones. Sería importante
continuar profundizando en el consenso
entre los agentes sociales.
• Aumentar la inversión en educación y
formación para conseguir mejores
resultados escolares y una mayor inser­
ción laboral. Seguir tendiendo puentes
entre el mundo educativo y el laboral.
Estos compromisos europeos deben ser
asumidos por todas las CCAA, evitando
recortes en educación, como los decidi­
dos recientemente por alguna de ellas.
• Coordinar, reformar y reforzar los ser­
vicios públicos de empleo, lo que tam­
bién se ha hecho recientemente con el
Acuerdo Social y Económico. La aten­
ción y seguimiento personalizado a los
parados es uno de los compromisos de la
Estrategia Europa 2020 que exigirá
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• Aprovechar las aportaciones del Fondo
Social Europeo y otros fondos comunita­
rios, que la UE tiene previsto aumentar
para cumplir con los objetivos de Euro­
pa 2020.
• Acometer una profunda reforma de los
planes de formación para el empleo
para adaptarlos a las necesidades del
nuevo modelo productivo. Es importan­
te que se aplique una política de trans­
parencia informativa en cuanto a la pla­
nificación y resultados de dichos planes
de formación, lo que, además de aumen­
tar su eficacia, aumentaría la confianza
de los trabajadores en dichos planes.
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• Coordinar mejor la política laboral y la
social. El objetivo de disminuir la pobre­
za en la UE hará necesario aumentar
los salarios –o bien proporcionar ayu­
das– a aquellos colectivos de trabajado­
res, ya sean ocupados o parados, que
estén por debajo del umbral del 60% de
los ingresos medios disponibles.
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• Desarrollar, con los agentes sociales, la
política de flexiguridad, una de las ini­
ciativas introducidas en la Estrategia
52
de Lisboa renovada de 2005 más valora­
das por la Comisión Europea, que conti­
nuará siendo uno de los pilares de la
Estrategia Europa 2020. Esta política
empieza por asumir que el progreso tec­
nológico y la globalización están cam­
biando muy rápidamente las necesida­
des de las empresas, por lo que los tra­
bajadores tienen que interiorizar que la
reestructuración empresarial, debido a
esa presión modernizadora, es un fenó­
meno cotidiano. Los trabajadores deben
valorar que aunque el cambio de mode­
lo exigirá una menor protección del
empleo, esa menor protección del
empleo, en general, puede y debe ser
compensada con un nuevo sistema que
proteja al trabajador. Ahí es donde
entra la necesidad de una buena protec­
ción social y sobre todo de mecanismos
de formación continua que reintegren
rápidamente al trabajador donde hace
falta. Esta política tiene claras dificul­
tades de adaptación a España, donde el
mercado parece suficientemente flexi­
ble en cuanto a la movilidad, que se
hace a costa del trabajador mediante un
uso desproporcionado de la contratación
temporal, y sobre todo porque la alta
tasa de paro es un grave obstáculo para
una política de protección al trabajador.
No obstante, cuando el desempleo y la
temporalidad comiencen a remitir,
habrá que estar preparados para cum­
plir con la política europea de flexiguri­
dad.
N
mayor esfuerzo. Por tanto, será impor­
tante evaluar los resultados de la
reciente reforma de las políticas activas
y adaptar lo que sea necesarios. Un
asunto de la máxima importancia en la
actual coyuntura y para los próximos
años, es la vinculación entre políticas
activas y pasivas.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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LUIS MOLINA TEMBOURY
La Estrategia Europa 2020 ha venido a suceder a la Estrategia de Lisboa, cuyos objetivos
para el año 2010 se vieron desbordados por las consecuencias de la recesión mundial. Como
reflejan las estadísticas de EUROSTAT, los efectos de la crisis se dejaron notar en toda su
crudeza sobre los mercados laborales europeos durante los años 2008 y 2009. En España,
como consecuencia de la burbuja inmobiliaria, la destrucción de empleo y, sobre todo, el
aumento del paro fueron especialmente intensos, lo que nos sitúa en una posición muy ale­
jada del nuevo objetivo cuantitativo sobre el empleo que se propone cumplir la UE hacia el
final de la década. Sin embargo, haciendo un análisis comparativo de las seis mayores eco­
nomías europeas según población, a la luz de lo ocurrido en la década anterior, y por lo que
se puede deducir de los principales indicadores productivos y del mercado laboral, España
tiene la potencialidad suficiente para cumplir de manera holgada con el nuevo objetivo
europeo sobre el empleo para el año 2020. Este artículo hace, primero, un breve resumen
introductorio de la nueva estrategia europea sobre el empleo. Analiza a continuación, sobre
la base de la estadística de EUROSTAT, el peso y la evolución en las seis mayores econo­
mías europeas de la población, el PIB, el PIB per cápita, la población activa, el número de
ocupados y el de parados. En un segundo apartado se analiza el desigual comportamiento
del empleo por sectores en España durante la última década, para pasar a comentar en el
siguiente, sobre la base de los datos estadísticos, la perspectiva de cumplimiento por parte
de España del objetivo europeo sobre el empleo. Concluye el artículo, de intención divulga­
tiva, más que investigadora, comentando cuáles son los factores que facilitarán el cumpli­
miento de los compromisos laborales de España con Europa, algunos de ellos ya puestos en
marcha y otros que deberán desarrollarse en el medio plazo.
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Europe 2020 strategy has followed Lisbon Strategy, whose objectives for 2010 were over­
whelmed by the consequences of the global recession. As shown by EUROSTAT statistics,
in 2008 and 2009 European labour markets experienced the crisis impact in all its harsh­
ness. In Spain, jobs destruction and, mainly, unemployment increase were particularly
intense due to the housing bubble, which places Spain at a great distance from the new
quantitative objective for employment that EU is trying to achieve by the end of the
decade. However, in light of what happened in the previous decade and of what can be
deduced from the main productivity and labour market indicators, an analysis of the six
largest European economies by population shows that Spain has ample capability to meet
the new European objective on employment for 2020. This paper presents, firstly, a brief
introductory summary of the new European strategy for employment. Then, based on
EUROSTAT statistics, the paper analyses the weight and evolution of the six largest
European economies by population, as well as GDP, per capita GDP, active population,
and the number of employed and unemployed. Secondly, the paper analyses the unequal
behaviour of employment by sectors in Spain over the last decade. Then, based on statis­
tical data, it discusses Spain's prospects of complying with the European objective on
employment. Of an informative rather than a research nature, the paper concludes by
mentioning the factors which will facilitate Spain's compliance with labour commitments
in Europe, some of which have already been implemented, and others which should be
developed mid-term.
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ABSTRACT
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RESUMEN
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Gobierno y gestión de las entidades
del Tercer Sector Social: referencia
a España
ISABEL DE LA TORRE PRADOS*
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Las entidades del Tercer Sector Social reco­
gen un amplio espectro de objetivos, una casu­
ística variada de orígenes y en base a ellos sus
formas de actuación e intervención social se
estructuran y orientan, «formando un conjun­
to de organizaciones caracterizadas por el ras­
go común de su orientación al bienestar gene­
ral, por su capacidad de dar respuesta a moti­
vaciones de acción colectiva y por representar
los valores de un modelo de convivencia social
en el marco de una sociedad civil organizada»
(De la Torre, I.: 20052). Las entidades del Ter­
cer Sector Social operan en una sociedad civil
preparada para acoger estas acciones colecti­
vas que fomentan la participación social en
dos sentidos: a) Como participantes recepto­
res de una intervención específica que atiende
demandas sociales que surgen en la sociedad y
cada organización cubre en su área de activi­
dad y b) Como provisión de personas dispues­
tas a colaborar y trabajar en la aplicación de
las actividades programadas.
O
1. INTRODUCCIÓN: DELIMITACIÓN
DEL TERCER SECTOR SOCIAL
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i hay un punto de acuerdo entre los
estudiosos del Tercer Sector Social es
la dificultad de fijar sus límites y la
heterogeneidad de las formas organizativas
de las entidades que responden a una lógica
no lucrativa (non profit) con la finalidad de
atender demandas sociales con criterios de
bienestar social. Estas dos características
ofrecen una manera esquemática de descri­
birlo, máxime si se tiene en cuenta que la
pluralidad de sus estructuras organizativas
conforma un entramado de diferentes formas
de participación desde la acción colectiva y
desde la aportación voluntaria, cuya expan­
sión está siendo notable en la sociedad espa­
ñola, aunque su presencia es muy anterior
en el tiempo, como expresa Pérez Díaz1 al
calificar la locución de Tercer Sector Social
como «un término nuevo para una realidad
antigua».
* Catedrática de Sociología UAM.
1
PÉREZ DÍAZ, V. «Sociedad civil y Tercer Sector», en
GARCÍA DELGADO, J.L. (coord.) (2005). La economía social
en España. Fundación ONCE.
En el Anuario de Tercer Sector Social
(2010: 12) se adopta una definición que enu­
DE LA TORRE, ISABEL (2005). Tercer Sector y participación ciudadana en España. Opiniones y Actitudes.
REIS nº 51, CIS, Madrid.
2
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INFORMES Y ESTUDIOS
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– La primera dimensión se refiere a la
provisión complementaria de servicios
sociales, que se corresponde con una
tendencia de carácter neoliberal, en la
que las entidades se identifican a partir
de colaboraciones con el gobierno en la
gestión del bienestar social. Anheier
destaca esta dimensión al considerar
estas entidades como «contratistas que
prestan servicios que son retribuidos, en
parte, por el gobierno», por lo que su pre­
sencia garantiza la extensión de la
cobertura del Estado, sobre todo en
aquellos colectivos afectados por proble­
máticas sociales específicas. La pers­
pectiva neoliberal entiende la descen­
tralización del Estado en el ámbito de
los servicios sociales como una forma de
organización de la sociedad civil que
resulta operativa a efectos de resolver
situaciones sociales mediante la inter­
vención que provee el Tercer Sector. Las
entidades de este Sector responden así
a una lógica de descentralización del
Estado que opera bajo la siguiente fór­
mula: «menos intervención= menos
burocracia= más flexibilidad y mayor
eficiencia»5.
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Los principales fundamentos teóricos que
se establecen en torno al Tercer Sector Social,
refieren, en un primer momento a las nocio­
nes de participación ciudadana, cohesión e
inclusión social, sociedad civil y acción colec­
tiva en el contexto de una sociedad compleja
en la que ha alcanzado un apreciable grado
de desarrollo la información y la comunica­
ción por redes con gran capacidad de influen­
cia en la movilización social. Las nociones
mencionadas forman parte de teorías explica­
tivas políticas y sociales de origen ideológico
contrapuesto, pero con la común coincidencia
de destacar el ejercicio participativo de la
población al amparo de las iniciativas surgi­
das de la sociedad civil en el contexto de cam­
bio experimentado por el Estado de Bienestar
en nuestra sociedad.
estar establecidas en los años sesenta y
setenta coincidiendo con el momento expansi­
vo de crecimiento y modernización de la socie­
dad española. Es así como las entidades del
Tercer Sector Social desarrollan su principal
actividad en la provisión de bienestar social
colectivo y en el fomento de nuevas formas de
participación social. Estos dos fines permiten
destacar dos dimensiones, formuladas por
Anheier (2005)4:
O
mera todas sus características: «entidades de
carácter voluntario, no gubernamentales y
sin ánimo de lucro que, surgidas de la libre
iniciativa ciudadana, funcionan de forma
autónoma y solidaria tratando, por medio de
acciones de interés general, de impulsar el
reconocimiento y el ejercicio de los derechos
sociales, de lograr la cohesión y la inclusión
social activa de las personas en todas sus
dimensiones, prestando especialmente apoyo
a las personas y grupos sociales que se
encuentran en situación más vulnerable o en
riesgo de exclusión social.»
MI
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En efecto, la eclosión en las últimas tres
décadas de distintas formas de participación
ciudadana a través de las entidades del Ter­
cer Sector Social discurre en paralelo a los
cambios producidos por el Estado del Bienes­
tar en el nuevo escenario de la globalización,
cuando a principios de los años ochenta del
pasado siglo, se cuestiona la viabilidad del
modelo vigente motivada por la aplicación de
contención del gasto social3 en las políticas
sociales desarrolladas por el Estado de Bien­
3
RODRÍGUEZ CABRERO, G (coord.), (2003). Las entida­
des voluntarias de acción social en España, Informe
General. Edita: Fundación FOESSA, Madrid.
56
– La segunda dimensión se refiere a la
capacidad de acción de la sociedad civil.
ANHEIER, H.K. ¿Qué clase del Tercer Sector? ¿Qué
tipo de sociedad? Efectos de las políticas gubernamenta­
les en las organizaciones sin fines de lucro. En GARCÍA
DELGADO, J.L. (coord.) (2005). La economía social en
España. Fundación ONCE.
5
ANHEIER, H.K.op. cit.
4
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miento de una serie de requisitos que garan­
ticen la consecución de sus objetivos y la
correcta administración de sus recursos,
aspectos esenciales que sustentan la imagen
pública especialmente positiva de estas enti­
dades, según se viene reflejando en las
encuestas sobre el nivel de confianza institu­
cional por parte de la población7.
O
Los requisitos que acompañan la formali­
zación organizativa de las entidades del Ter­
cer Sector Social redundan en perseguir la
mejora de la gestión de sus actividades, en
integrar de manera efectiva la participación
de las personas voluntarias que las apoyan
con las responsabilidades y tareas de los pro­
fesionales que trabajan en ellas, en buscar el
equilibrio en la dotación de sus recursos eco­
nómicos procedentes de las cuotas de asocia­
dos, las ayudas públicas y las donaciones pri­
vadas y en ofrecer una información transpa­
rente de sus resultados al conjunto de la
sociedad. Unos requisitos que pueden alcan­
zarse si las entidades cuentan con modelos de
gestión acordes a sus características organi­
zativas, tendentes a la plena integración de
los elementos formales e informales8 y se con­
templa en la rendición de cuentas el valor
añadido de sus actuaciones en base a los valo­
res tangibles e intangibles que generan en el
conjunto de la sociedad.
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Las entidades del Tercer Sector Social
se presentan como un instrumento de
cohesión social con nuevas manifesta­
ciones de participación asociativa que
se suman a las organizaciones sociales
tradicionales representadas por la Igle­
sia, los sindicatos o los partidos políti­
cos. El tejido social se reactiva a partir
de las nuevas propuestas que ofrecen
las organizaciones no lucrativas, en las
que bajo un interés común, se expresan
nuevas formas de asociación y movi­
miento de personas, con especial prota­
gonismo del voluntariado. El marco de
la participación, asociado a los movi­
mientos sociales, surgidos en la década
de los 70 y 80, se modifica para dar paso
a nuevas formas voluntarias de solida­
ridad social, que canalizan las entida­
des del Tercer Sector Social y producen
cambios en la propia organización y ges­
tión de estas entidades. Unos cambios
que reflejan la confrontación entre dos
perspectivas: una perspectiva que
resalta la importancia de estas nuevas
formas de participación social, a las que
confieren un «evidente potencial de crea­
ción de ciudadanía activa6» y por otro
lado, una perspectiva que identifica la
necesidad de una administración eficaz
del trabajo de la organización, que
garantice su supervivencia, con vistas a
la consecución de los fines para los que
se creó.
MI
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Ambas dimensiones suponen el reconoci­
miento social de la provisión de servicios que
realizan las entidades del Tercer Sector
Social gracias al flujo de financiación para
sus proyectos de intervención por parte de la
administración pública y del sector privado a
nivel personal o a nivel de empresa, y la obli­
gación de un mayor grado de formalización en
sus estructuras organizativas y el cumpli­
6
ZURDO ALAGUERO, ÁNGEL. Voluntariado y estructura
social: funciones sociales y límites. En RODRÍGUEZ CABRE­
RO, G (coord.), (2003). Op. Cit.
2. CARACTERÍSTICAS ORGANIZATIVAS
DE LAS ENTIDADES DEL TERCER
SECTOR SOCIAL
A la hora de describir la estructura organi­
zativa de las entidades del Tercer Sector
Social, los aspectos más visibles se refieren al
DE LA TORRE, I. (2007) Imagen pública del Tercer
Sector en España. CIRIEC, nº 57 (pp. 33-63).
8
HERRERA GÓMEZ, M. AYUSO SÁNCHEZ, L (20009). Las
asociaciones sociales, una realidad a la búsqueda de
conceptuación y visualización. REIS, nº 126. Madrid.
«En su configuración formal, la emergencia de estas aso­
ciaciones responde a la necesidad de mayores dosis de
auto-organización para las esferas informales».
7
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Además de este rasgo distintivo, en el pro­
ceso de configuración de las estructuras orga­
nizativas del Tercer Sector Social hay que
considerar la influencia de otras variables que
influyen en la forma organizativa adoptada:
Finalidad de la organización y sector de inter­
vención social; Marco normativo; Tamaño de
la organización; Ámbito territorial de actua­
ción; Orígenes y evolución histórica de cada
organización; y la aportación voluntaria.
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Por ello, en el Tercer Sector Social se apre­
cia la existencia de un tejido organizacional
diverso en el que se integran organizaciones
formales, que pueden tener su propia regula­
ción jurídica (asociaciones, fundaciones,
etc…); agrupaciones con presencia y actua­
ción puntual que no adoptan una organiza­
ción permanente, así como los componentes
informales de interrelación social presentes
en toda organización 9 . Las tres grandes
modalidades reflejan la propia evolución de
las entidades, que abarca desde el nivel de
movimientos sociales y formas no estructuradas de participación hasta formas de organi­
zación complejas con fines de intervención y
transformación social que presentan eleva­
dos niveles de administración y gestión. Pero
aún en el caso de las formas organizativas
más simples no se renuncia a conseguir «un
mínimo de permanencia, una cierta estructu­
ra interna y unas normas regladas»10.
cipal rasgo distintivo que caracteriza la confi­
guración organizativa de las entidades del
Tercer Sector Social, supone integrar la
actuación voluntaria, considerada como
tiempo personal no remunerado que se apor­
ta de manera regular, y la contribución profe­
sional, entendida como una aportación labo­
ral que se remunera según patrones vigentes
en el mercado de trabajo. Conviene señalar
que la remuneración de la aportación profe­
sional no suele aplicarse en los órganos de
gobierno de la mayoría de asociaciones y fun­
daciones, cuyos miembros asumen su respon­
sabilidad con carácter voluntario, Anuario
del Tercer Sector Social (2010- 73)11.
O
origen, al tamaño; al sector de actividad; a la
evolución, ya sea en sentido positivo de man­
tenimiento o crecimiento, ya sea en sentido
negativo de disminución o desaparición; y a
las relaciones con el sector público y el sector
privado a través de actuaciones conjuntas y
de la confluencia de objetivos complementa­
rios, que conduce a la formalización organiza­
tiva y su reconocimiento institucional. Un
conjunto de elementos que puede discurrir en
un proceso en el que se observan distintos
grados de formalidad, sin cristalizar en
estructuras organizativas reconocidas, según
sea la finalidad y los medios disponibles para
satisfacer las diferentes demandas sociales.
La coincidencia de la aportación volunta­
ria y la contribución profesional como el prin­
9
RUIZ OLABUENAGA, J.I. (2007). Sociología de las
organizaciones complejas. Universidad de Deusto, Bil­
bao.
10
IZQUIETA ETULAIN, J.L. «Las organizaciones no lucra­
tivas. Naturaleza y dinámica actual», en VALERO MATAS, J.
A. (Coord) (2008). Las instituciones y organizaciones
sociales. Editorial Pirámide, Madrid.
58
A) De la clasificación de Naciones Unidas
en trece grandes áreas12, la finalidad y las
11
Anuario del Tercer Sector de Acción Social (2010)
«En la inmensa mayoría de los Órganos de Gobierno de
las entidades del TSAS (el 95 %), alguno de sus miem­
bros no percibe remuneración por la responsabilidad
que desempeña. Por otra parte, el 20 % de las entidades
tiene entre los miembros de sus órganos de gobierno a
algunos que perciben una remuneración por servicios
que prestan, al margen del cargo que desempeñan.
Finalmente, el 2,47 % de las entidades remuneran por el
cargo que representan a personas de sus Órganos de
Gobierno.» (pág. 73)
12
United Nations (2003). Handbook of National
Accounting: Handbook on Non-Profit Institutions in the
System of National Accounts. United Nations publica­
tion, Sales No. E.03.XVII.9. Las trece áreas son las de
Cultura deporte y ocio; Educación e investigación;
Salud; Servicios Sociales; Medio ambiente; Desarrollo y
vivienda; Derechos civiles y políticos; Intermediarios
filantrópicos y promoción del voluntariado; Actividades
y programas internacionales; Religión; Negocios y activi­
dades profesionales; Otras no clasificadas.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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ISABEL DE LA TORRE PRADOS
vulnerables: personas con discapacidad,
niños y personas mayores y de las actividades
dirigidas al fomento de la sociedad civil es el
conjunto de la población a través de la sensi­
bilización y movilización dirigida de forma
singularizada, así como por el apoyo al fun­
cionamiento de otras entidades sociales y de
las instituciones que operan en el campo de la
acción social.
áreas de intervención del Tercer Sector Social
se corresponde con cuatro tipos de entidades:
– Organizaciones proveedoras de servi­
cios sociales en centros de cuidado y
asistencia social.
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– Organizaciones no gubernamentales:
para promoción del desarrollo económi­
co y la reducción de la pobreza.
B) Respecto a la normativa jurídica, den­
tro del denominado Sector No Lucrativo se
distinguen las asociaciones, las fundaciones y
las organizaciones no gubernamentales. En
el caso de España, las entidades más nume­
rosas y las que más recursos económicos y
humanos movilizan14 son las asociaciones y
las fundaciones.
– Grupos de apoyo: dedicados a la promo­
ción de los derechos civiles y sociales en
relación a intereses de grupos social­
mente vulnerables.
– Organizaciones religiosas que desarro­
llan labores de acción social como parte
fundamental de su misión institucional.
O
La naturaleza jurídica de cada una de ellas
responde a las siguientes características:
Asociaciones: Según La Ley Orgánica
1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Dere­
cho de Asociación15, en la se establece los
aspectos relacionados con la creación, el fun­
cionamiento y la declaración de utilidad
pública, en base a los siguientes requisitos16:
–Sus fines estatutarios tiendan a promover el
interés general; –su actividad no esté restrin­
gida exclusivamente a beneficiar a sus pro­
pios asociados, sino abierta a cualquier otro
posible beneficiario; –cuenten con los medios
personales y materiales adecuados con la
organización idóneos para garantizar el cum­
plimiento de los fines estatutarios; –se
encuentren constituidas e inscritas en el
Registro correspondiente.
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En estos cuatro tipos de entidades 13 se
encuentra una pluralidad de estructuras
organizativas de mayor o menor grado de
complejidad, que atienden tres grandes gru­
pos de actividades: a) Las de intervención
directa de ayuda social tales como: asistencia
psicosocial, inserción laboral, educación y for­
mación, ayuda a domicilio, ayudas a la disca­
pacidad, provisión de alimentos, ayudas eco­
nómicas. Estas actividades de intervención
directa las realizan el 44, 1 % de las entidades;
b) Actividades relacionadas con la promoción
de la sociedad civil, tales como la promoción
del voluntariado, el desarrollo comunitario
local, la promoción de derechos, coordinación
y apoyo entre entidades. Estas actividades las
realizan el 25,3 % de las entidades; c) Activi­
dades de información, sensibilización y aseso­
ramiento sobre las funciones y las actividades
que se realizan desde el Tercer Sector Social,
que realizan la mayoría de las entidades para
favorecer su visibilidad social.
Los beneficiarios de las actividades de
ayuda social son los grupos de población más
13
En el Anuario del Tercer Sector Social también se
incluyen las Cooperativas Sociales y los Centros Especia­
les de empleo y Empresas de Inserción.
14
GARCÍA DELGADO, J. L. et alia (2009) Las cuentas de
la economía social. Magnitudes y financiación del Tercer
Sector en España Editorial Civitas Thomson Madrid.
15
Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, regulado­
ra del Derecho de Asociación. Disponible en
www.boe.es.
16
DE LORENZO GARCÍA, R. Tipología jurídica de las
organizaciones. un repaso a los distintos tipos de perso­
nas jurídicas y su legislación aplicable. En Revista del Ter­
cer Sector, nº 1 Oct-Dic 2005.Edita Fundación Luis
Vives.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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59
INFORMES Y ESTUDIOS
Fundaciones: que se regulan a partir de la
Ley 49/2002 de 23 de diciembre, de Régimen
Fiscal de las Entidades sin Fines Lucrativos
y de los Incentivos Fiscales al Mecenazgo,
que determina tres elementos básicos de este
tipo de entidades: –Entidades sin fines lucra­
tivos; tributan en el impuesto sobre socieda­
des; –aplican el régimen de tributos locales
(que depende de la autonomía en la que se cir­
cunscriban y tengan su ámbito de actuación).
de federaciones que pueden agrupar ONG’s o
asociaciones o fundaciones y confederaciones
que resultan de la unión de federaciones.
Según sus objetivos fundacionales y las
actividades que lleven a cabo, pueden clasifi­
carse como asistenciales, culturales, docentes
y laborales.
C) El tamaño de la organización tiene una
relación directa con el grado de formalización
de la estructura organizativa y la búsqueda
de permanencia, ya que implica el estableci­
miento de normas regladas para asegurar su
funcionamiento y la adopción de procedi­
mientos cualificados de gestión para garanti­
zar la provisión de recursos procedentes del
sector público y del sector privado. Una forma
de medir el tamaño de la entidad es compro­
bar el volumen presupuestario gestionado
por cada entidad en cada ejercicio anual. En
el Anuario del Tercer Sector Social se conclu­
ye que casi seis de cada diez entidades gestio­
na un presupuesto anual inferior a 300.000 ,
siendo las asociaciones las que en mayor
medida se sitúan en este rango, pues tres de
cada cuatro entidades con este volumen pre­
supuestario son asociaciones19.
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Organizaciones No Gubernamentales de
Desarrollo (ONGD) tienen una naturaleza
jurídica específica, como así se muestra en la
Ley 23/1998, de 7 de julio, reguladora de la
Cooperación Internacional para el Desarro­
llo, donde en el artículo. 32 se reconoce que
«se consideran organizaciones no guberna­
mentales de desarrollo aquellas entidades de
derecho privado, legalmente constituidas y
sin fines de lucro, que tengan entre sus fines o
como objeto expreso, según sus propios estatu­
tos, la realización de actividades relaciona­
das con los principios y objetivos de la coope­
ración internacional para el desarrollo17». En
el caso de las ONGD, su singularidad reside
en el objetivo principal de su creación y la rea­
lización de sus actividades: la cooperación
internacional para el desarrollo, pero existe
también un amplio espectro de temas que
corresponden a diferentes finalidades por las
que se crea una organización no guberna­
mental y que delimitan y orientan su campo
de actuación e intervención social con colecti­
vos de población específicos.
La mayor parte de las entidades del Tercer
Sector Social adopta la primera de las tres
formas jurídicas: El 69,5 % son asociaciones,
el 11 % son fundaciones, otras entidades el
12,5 % y el 7 % restante son federaciones o
confederaciones18.
Además de estas tres formas jurídicas de
organizaciones singulares existen las figuras
17
Para la obtención de financiación de carácter
público, es requisito indispensable que la ONGD conste
en el Registro oficial, que está adscrito a la Agencia Espa­
ñola de Cooperación Internacional para el Desarrollo
(AECID).
60
Existen también las denominadas entida­
des singulares: Caritas, Cruz Roja y Funda­
ción ONCE, que por su dimensión y su ámbi­
to territorial responden a formas específicas
de funcionamiento.
D) El tamaño de la organización está rela­
cionado con el ámbito territorial de actuación
de las entidades y supone una estructura
organizativa más compleja con un núcleo cen­
tral y distintas organizaciones dependientes.
En la práctica se establece una diversidad de
niveles en relación a los procedimientos de
gestión y organización interna, así como la
capacidad de extensión de su marco de actua­
18
19
Anuario del Tercer Sector Social 2010 pp. 30 ss.
Op. cit., pp. 21-22.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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ISABEL DE LA TORRE PRADOS
F) Finalmente, el elemento diferenciador
más característico en el funcionamiento de
las organizaciones del sector no lucrativo es
la aportación del trabajo voluntario, que con­
diciona la articulación funcional interna de
las estructuras organizativas y de sus mode­
los de gestión. La presencia de personas
voluntarias en la actuación de estas entida­
des, al representar físicamente los valores del
altruismo y la solidaridad, refuerza la esen­
cia de su identidad institucional y consolida
la imagen simbólica del Sector No Lucrativo
en el tejido social. Según los datos del Anua­
rio del tercer Sector Social, el 83,5 % de las
entidades del Tercer Sector Social cuenta con
personas voluntarias en el desarrollo de sus
actividades y en términos comparativos supe­
ran el número de personas que trabajan o
colaboran con estas entidades, ya que repre­
sentan el 62,3 % del total de personas impli­
cadas en sus actuaciones, además una de
cada cuatro entidades funciona únicamente
con la aportación voluntaria.
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E) A lo largo de su desarrollo histórico,
las acciones en pro del bienestar social han
estado inspiradas en el rasgo común de la
ausencia de lucro, aunque el origen y la evo­
lución histórica de cada organización se
basen en una pluralidad de motivaciones
promovidas mayoritariamente por la inicia­
tiva ciudadana, las entidades religiosas u
otro tipo de entidad: partidos políticos, sindi­
catos, empresas o la propia administración.
El acto fundacional de las entidades del Ter­
cer Sector Social tiene especial importancia a
la hora de mantener viva la misión origina­
ria de cada entidad como núcleo central de la
organización y base de su reputación social,
ambos elementos constituyen el núcleo esen­
cial de su capital social y contribuyen a la
proyección simbólica de la imagen pública
del Tercer Sector. Pero igualmente tiene
importancia su capacidad de permanencia en
el tiempo: los datos del Anuario del Tercer
Sector Social muestran que tres de cada cua­
tro entidades tiene una antigüedad de más
de diez años, aunque una gran parte, el 43,7
% de estas entidades se han constituido en
los últimos doce años, confirmando la necesi­
dad de consolidar sus procedimientos de ges­
tión.
N
ción e intervención social. Las organizaciones
pueden, por tanto, estructurarse a nivel local,
autonómico, estatal o internacional. Y dentro
de esta clasificación, también pueden subdi­
vidirse en aquellas que cuenten con sedes de
la organización en diferentes territorios o
dentro del propio país, lo que se traduce en
una mayor cantidad de recursos con los que
abordar el diseño y la ejecución de sus pro­
yectos. La implantación territorial del Tercer
Sector Social muestra un predominio del
ámbito autonómico (34,8 %), seguido del
ámbito provincial (29,9 %) y local (19,9 %). En
menor medida figuran entidades que operan
a nivel estatal (14,1 %) o en el ámbito inter­
nacional (6,3 %)20.
20
Op. cit., pp. 35.
Las variables mencionadas: finalidad y
objetivos de cada entidad, sectores de activi­
dad, forma jurídica, tamaño, ámbito territori­
al, origen y evolución, así como la presencia
del voluntariado influyen en la configuración
de la estructura organizativa de cada entidad
del Tercer Sector Social y su examen, en cada
caso, contribuye a definir los procesos de ges­
tión y dirección en base a modelos específicos
de eficacia y eficiencia aplicados en estructu­
ras organizativas flexibles.
3. GESTIÓN DE LAS ENTIDADES
DEL TERCER SECTOR SOCIAL
La pluralidad de las estructuras organiza­
tivas, anteriormente descrita, está en conso­
nancia con los parámetros de gestión de las
entidades del Tercer Sector No Lucrativo,
alejados del desarrollo alcanzado en la ges­
tión de las organizaciones empresariales
cuya abundante literatura refleja. Durante
algún tiempo, el mundo de la solidaridad ha
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organizativa son capaces de desarrollar
modelos específicos de gestión en los que se
garantice la calidad de la acción externa y
de la gestión interna. Desde la segunda de
las opciones cabe examinar tres posibilida­
des de gestión diferenciada que suponen dis­
tinto grado de implantación desde herra­
mientas experimentales a propuestas de
aplicación:
O
1) En el proceso de convergencia hacia la
profesionalización de la gestión de las
entidades no lucrativas, se viene apli­
cando prácticas instrumentales de
gestión empresarial, como ocurre con
los diagnósticos basados en el análisis
DAFO 21 , acrónimo que sintetiza un
tipo de diagnóstico para identificar las
Debilidades, Amenazas, Fortalezas y
Oportunidades de cada entidad, cuyos
datos se representan en una matriz
que facilita la visión de conjunto y
permite la elaboración de planes de
mejora en la gestión y el correspon­
diente fortalecimiento organizativo.
Las ventajas del modelo DAFO, sobre
todo si se aplica por expertos externos,
es que proporciona a los responsables
de las entidades un diagnóstico sufi­
cientemente explícito para argumen­
tar el orden de prioridad de los objeti­
vos y de las actuaciones, anticipando
posibles dificultades y estableciendo
unas previsiones temporales más
acordes a los recursos disponibles, en
definitiva, es una buena herramienta
de análisis en los procedimientos de
gestión y contribuye a la planificación
estratégica.
AJ
desarrollado una actitud marcada por la indi­
ferencia hacia lo que podríamos denominar
las lógicas racionales de administración y
gestión. Una de las principales razones de
esta situación se encuentra vinculada a la
tradicional tendencia de los directivos de
estas organizaciones de dar por descontada la
bondad intrínseca de sus actividades. La sola
existencia de la asociación o fundación es vis­
ta como un hecho positivo, como un indicador
de buen trabajo, dejando en un segundo plano
la necesidad de alcanzar unos objetivos esta­
blecidos en una previsión temporal y ofrecer
cuenta puntual de sus resultados. Por otra
parte, esta misma visión de su funcionamien­
to mitiga el fracaso en el alcance de los objeti­
vos establecidos, que se considera como un
aviso de la necesidad de reforzar los propios
esfuerzos personales de quienes intervienen
en ella, en vez de interpretarlo como señal de
ineficacia en la gestión que puede ser corregi­
da.
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En los últimos años, sin embargo, se ha ido
imponiendo la necesidad de dar cuenta a la
sociedad de los recursos financieros que reci­
ben las entidades vía administración pública
y/o por iniciativa del sector privado, princi­
palmente por la necesidad de aplicar rigor al
control de los recursos públicos y por la pre­
sión social de exigir transparencia en su ges­
tión, de tal modo que progresivamente se ha
ido transformando el contenido de la gestión
de estas entidades desde el planteamiento
tradicional de estar basada en el principio de
hacer el bien a los otros a un modo de operar
más racional, desde el punto de vista de la
gestión, de hacer bien la actividad que se
orienta al bien de los otros.
En este nuevo escenario es obligado pre­
guntarse si es necesario que las organizacio­
nes del Tercer Sector Social adopten mode­
los de gestión que se centren en la calidad de
las prestaciones realizadas y en los niveles
de éxito de sus diversos componentes adap­
tando modelos de gestión más afines al
modelo empresarial o si, por el contrario, las
entidades del tercer Sector en su pluralidad
62
21
La Fundación Luis Vives desde hace tres años rea­
liza un proyecto, cofinanciado con el Fondo Social Euro­
peo, para elaborar diagnósticos individualizados de las
entidades solicitantes y seleccionadas en cada convoca­
toria anual. http://www.fundacionluisvives.org/servi­
cios/apoyo_entidades/diagnosticos_organizativos_ong/
48408/index.html.
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valores tangibles e intangibles a tra­
vés de indicadores financieros, no
financieros, cuantitativos y cualitati­
vos, todos ellos interrelacionados. En
el caso de la gestión empresarial, el
éxito en la aplicación del modelo de
gestión Cuadro de Mando Integral o
Balance Scorecard como herramienta
de medida de sus aspectos sociales y
ambientales23 y el protagonismo reco­
nocido al factor humano en la genera­
ción de valor en el medio y largo plazo
(Kaplan y Norton: 1997), principal­
mente a sus cualidades de creatividad,
experiencia y capacidad de innovación,
puede garantizar su adaptación a la
gestión de las entidades del Tercer
Sector Social. Su aplicación supone
establecer un proceso de interrelación
permanente entre cuatro áreas claves:
Recursos, Procesos internos, Creci­
miento y Usuarios desde una Visión
Estratégica que las enlaza e interrela­
ciona entre sí, equilibrando los objeti­
vos a corto y largo plazo.
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2) Una propuesta de autoconocimiento
apropiada a las características organi­
zativas de las entidades no lucrativas,
es el modelo de Gestión de Triple Coro­
na (Aragón-Correa: 2004)22 que consis­
te en diferenciar tres niveles de ges­
tión: el primero denominado «corona
central» en la que prima la misión o
finalidad última de la organización
como elemento inspirador y esencial de
la gestión; el segundo nivel, que es el
denominado «corona intermedia», que
se refiere a los objetivos definidos y
jerarquizados para conseguir la finali­
dad última de la organización, siempre
que se orienten a facilitar la mutua
comprensión entre todos los miembros
de la organización en sus diferentes
niveles y otorgar credibilidad de la
entidad frente a terceros; el tercer nivel
o «corona externa» se refiere a los pro­
gramas de actuación que contribuyen a
lograr los objetivos establecidos en el
marco de cultura participativa vigente
en estas entidades, siguiendo el criterio
de aunar flexibilidad de propuestas y
compromiso común, una vez fijada la
jerarquía de actuaciones para alcanzar
los objetivos establecidos. La ventaja
de este modelo de gestión es la diferen­
ciación que establece entre los princi­
pios inspiradores como núcleo perma­
nente y su concreción operativa en
objetivos y programas, así como su pla­
nificación temporal entre el largo y el
corto plazo.
3) La peculiaridad de las actividades rea­
lizadas por las entidades del Tercer
Sector Social y la importancia de sus
componentes intangibles permite pro­
poner herramientas y modelos espe­
cialmente adecuados para gestionar
ARAGÓN-CORREA, J. A. et alia: 2004 Gobierno y
Gestión de las entidades del Tercer Sector en GARCÍA DEL­
GADO, J.L. La Economía Social en España Serie Documen­
to de Trabajo nº 4, Madrid Fundación ONCE.
22
23
Desde los años noventa se aprecian líneas de
convergencia en la gestión de las entidades no lucrati­
vas y en la gestión de las empresas, debido a la difusión
alcanzada por las prácticas de Responsabilidad Social
Corporativa, como resultado de aplicar un modelo de
gestión basado en el principio de sostenibilidad y res­
peto ambiental y en los llamados grupos de interés:
empleados, proveedores, accionistas, clientes y comu­
nidad local. El grupo de interés de la comunidad local
ha desarrollado distintas modalidades de acción social
promovidas por las empresas con el apoyo y mediación
de entidades no lucrativas en una positiva alianza entre
el sector privado, el sector público y el tercer sector
social.
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FIGURA 1. ESQUEMA DEL CUADRO DE MANDO INTEGRAL
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3.1. Elementos para la gestión
de las organizaciones del Tercer
Sector
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Fuente: Elaboración propia a partir de Kaplan y Norton (1997)
TE
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Una mayoría de las entidades del Tercer
Sector Social son de pequeño tamaño y de
reciente implantación, por lo que sus objeti­
vos de supervivencia se sustentan en unas
formas específicas de realizar su gestión, que
se manifiestan en cinco grandes apartados:
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a) Planificación y organización, cuya
principal peculiaridad es determinar
unos objetivos cuyo seguimiento y
resultado no estén sujetos exclusiva­
mente a criterios monetarios y obli­
guen, por tanto, a enriquecer el tradi­
cional esquema de in-puts y out-puts
en la generación y distribución de pro­
ductos y servicios.
b) Gobierno, entendido como defensa de
la misión establecida por los promoto­
res de la entidad, que debe transfor­
marse en objetivos y conseguir el apro­
piado cumplimiento de los mismos.
64
c) Recursos económicos, procedentes de
ayudas y conciertos del sector público y
aportaciones del sector privado de
carácter finalista, que no contempla la
existencia de excedentes ni su posible
capitalización.
d) Separación entre donante y receptor,
que en términos empresariales suele
materializarse en la relación comercial
entre proveedor y cliente y que en la
gestión de la acción social supone una
forma de revalidar resultados a través
del grado de satisfacción del usuario.
e) Aportación de trabajo voluntario, que
en la mayoría de las entidades se suma
a la actividad profesional remunerada
y requiere adoptar modelos de lideraz­
go que genere una comunicación diná­
mica y participativa y facilite la gestión
eficaz y eficiente de ambos tipos de
aportaciones.
En cada uno de los apartados mencionados
pueden existir riesgos que afectan tanto a la
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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ISABEL DE LA TORRE PRADOS
viabilidad de las actuaciones de intervención
social como a la permanencia del núcleo de
valores que nutren la misión y garantizan la
identidad de estas organizaciones24. Hay dos
apartados en los que los riesgos cobran espe­
cial importancia:
organizaciones del Tercer Sector Social.
Internamente, esta fuente de financiación se
articula en dos secciones: financiación directa
y financiación indirecta. En el ámbito de la
financiación directa se encuentran los dos
principales instrumentos de soporte y apoyo
a disposición del sector público para promo­
ver y promocionar las organizaciones del Ter­
cer Sector Social: el sistema de las contribu­
ciones y de las subvenciones y el sistema de
las convenciones vía convenios o contratos.
La modalidad de financiación indirecta se
desdobla también en dos tipos de medidas:
Las primeras proceden del conjunto de dispo­
siciones encaminadas a conferir un status de
exención (total o parcial) a la actividad y al
patrimonio de la organización. Las segundas
se refieren a la posibilidad de deducir del pro­
pio ingreso imponible, por parte de aquellos
que ofrecen las contribuciones económicas, de
todo o parte de la suma donada.
TR
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La particularidad de las fuentes de finan­
ciación de las entidades del Tercer Sector
Social depende y está estrechamente ligada a
las características organizativas, a la tipolo­
gía de las actividades y a las funciones socia­
les que toda organización del Tercer Sector
realiza. Las diferencias con las empresas de
mercado y con las agencias públicas son nota­
bles y se manifiestan en la forma mixta que
presentan las entradas en las organizaciones
del Tercer Sector, ya sea con aportaciones de
particulares y empresas, con subvenciones y
ayudas procedentes del sector público o, en
algunos casos, con ganancias procedentes de
alguna actividad mercantil mediadora tales
como sorteos, rastrillos, fiestas y eventos
organizados con este fin.
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• Primero. La gestión de los recursos eco­
nómico-financieros.
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DE
Las principales fuentes de financiación de
las organizaciones del Tercer Sector pueden
agruparse en cuatro vías:
a) Entradas derivadas del sector público.
TE
b) Entradas que tienen su origen en dona­
ciones de particulares y empresas.
MI
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c) Entradas derivadas de las cuotas aso­
ciativas.
d) Entradas procedentes de la venta de
actividades mercantiles mediadoras.
a) La financiación pública, constituye
una de las entradas más extendidas en las
24
CHRISTENSEN, S. AND MOLIN, J. «Organizational
Adaptation to Conflicting and Shifting Institutional and
Technical Enviroments». The Institutional Construction
of Organizations. Scott, R. Christensen, S. (Editors)
(1995). SAGE Publications, California.
b) El segundo tipo de financiación es el
que se refiere a las entradas derivadas de
donaciones del sector privado y posiblemente
constituye la fuente de financiación más
característica de estas organizaciones, aque­
lla que de manera más explícita las distingue
de las empresas de mercado y de las agencias
públicas. Las contribuciones económicas
englobadas en la categoría de donaciones tie­
nen un doble origen: a) Donaciones de parti­
culares (ciudadanos contribuyentes y fami­
lias); b) Donaciones de empresas y otras insti­
tuciones (fundaciones, empresas comercia­
les).
c) El tercer tipo de entradas financieras
está constituido por las cuotas asociativas y
las contribuciones procedentes de los miem­
bros de la organización. Se trata de una for­
ma tradicional de financiación que no requie­
re la utilización de técnicas y mecanismos de
gestión particularmente sofisticados. Más
bien se debe desarrollar una política de mar­
keting interno, es decir de atención a los pro­
pios miembros, que deben ser considerados y
tratados como clientes de la organización. La
demostración de una capacidad de escucha
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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INFORMES Y ESTUDIOS
equilibrio inestable que afecta a la planifica­
ción de las actividades y a la consecución de
los objetivos programados.
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O
d) El cuarto tipo de financiación son las
entradas procedentes de actividades mercan­
tiles mediadoras que se originan en dos tipos
de actividades:
– Las entradas derivadas de la realiza­
ción de actividades comerciales propia­
mente dichas, que deben tener un
carácter secundario en la finalidad de
la organización y, si se quieren benefi­
ciar de las exenciones fiscales even­
tualmente previstas, deben ser comple­
tamente invertidas en la organización
con el fin de mejorar la capacidad de
consecución de los fines vigentes en los
estatutos. Un ejemplo representativo
es el sorteo extraordinario de la Cruz
Roja.
• Segundo. El otro gran apartado rela­
cionado con las entidades No Lucrati­
vas es el de la gestión de las personas
que integran las entidades, ya que
constituye uno de los aspectos cruciales
y una de las tareas principales de la
dirección de estas entidades, pues las
organizaciones que proveen servicios (y
las del Tercer Sector Social están entre
éstas) exigen una alta intensidad de
trabajo y una determinada fracción de
recursos aportados para cada unidad
generada de output. Además las orga­
nizaciones voluntarias deben conciliar
la presencia de profesionales y volunta­
rios, de aquí que los especialistas en la
materia (Jeavons, 1993, Brudney,
1993, Young, 1993) dividan las perso­
nas que trabajan en las organizaciones
del Tercer Sector en dos grupos dife­
renciados con necesidades muy diver­
sas y, a veces, opuestas, distinguiendo
entre personal retribuido y personal
voluntario:
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(atención a las sugerencias procedentes de los
socios), de voluntad para poner en práctica
las acciones prometidas, además de la adop­
ción de una modalidad de gestión participati­
va, son elementos que refuerzan el clima
motivacional de la organización y, con ello, el
sentido de pertenencia de los miembros indi­
viduales.
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– También en algunas entidades se con­
templa un eventual recargo monetario
en determinados servicios establecidos
en la consecución del propio fin asocia­
tivo y regulado en sus estatutos. Un
ejemplo puede ser la utilización de
determinados servicios especiales en
una asociación de ayuda a enfermos de
Alzheimer, cuyo recargo está aprobado.
Si se exceptúa la fuente de financiación
procedente de las cuotas de los miembros, que
puede ofrecer un cierto margen de seguridad
en los ingresos de las entidades, compatible
con posibles devoluciones y bajas, el resto de
las vías de financiación requiere esfuerzos de
gestión notables que exigen un grado de cua­
lificación especializada por parte de sus res­
ponsables y la adopción de procedimientos de
captación y seguimiento de los recursos. Aún
así, las fuentes de financiación ofrecen un
66
– Respecto al personal retribuido, los
puntos cruciales son el momento de
la contratación (selección) y el esta­
blecimiento de un sistema de incen­
tivos, pecuniarios o no, coherente
con la misión de la organización.
Otros momentos importantes son los
relacionados con la promoción y los
planes de carrera.
– En cuanto al personal voluntario, las
fases más importantes son: el recluta­
miento, la permanencia en la organi­
zación, la asignación a una tarea
determinada, los aspectos motivacio­
nales y el reconocimiento interno. Las
estrategias para el reclutamiento de
voluntarios pueden basarse en una
pluralidad compleja de motivaciones
que van desde el interés personal
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ISABEL DE LA TORRE PRADOS
tratados o movilizados, establecer incentivos
ad hoc para mantener su motivación.
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En el primero de los casos, las característi­
cas de estas entidades, aún con las limitacio­
nes de los recursos disponibles, pueden supo­
ner un incentivo para la atracción de perso­
nal cualificado, entre estas características
cabe mencionar:
a) Atención y compromiso con la calidad.
b) La imagen de la organización y su
reputación como institución solidaria y
agencia distribuidora de bienes de uti­
lidad pública.
c) La capacidad de proveer beneficios no
pecuniarios compensatorios en lugar
de recompensas financieras.
O
Un aspecto complementario a considerar
como reflejo de la confluencia entre el ámbito
empresarial y el de las entidades del tercer
Sector Social es el que se refiere al volunta­
riado corporativo, que es una modalidad de
aportación voluntaria en proyectos y actua­
ciones de intervención social impulsadas por
las empresas entre sus empleados para impli­
carles en modelos de gestión basados en la
Responsabilidad Social Corporativa, que tie­
ne una importante difusión desde finales de
los años noventa.
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(auto-estima, reputación, carrera,
acrecentamiento personal) a motivos
altruistas (bienestar de la comuni­
dad, valores de solidaridad y caritati­
vos, beneficios sociales). La gestión de
las personas voluntarias se regula
desde 1996 por la Ley del Voluntariado de ámbito estatal. También en los
últimos años casi todas las Comuni­
dades Autónomas han producido nor­
mas legales sobre el voluntariado, en
algunos casos se trata de leyes apro­
badas por sus parlamentos respecti­
vos y en otros casos, de decretos
administrativos dentro de su ámbito
territorial en desarrollo de sus com­
petencias. En términos generales, se
trata de normas que pretenden "pro­
mover y facilitar la participación soli­
daria de los ciudadanos en las actua­
ciones de voluntariado, en el seno de
organizaciones sin ánimo de lucro
públicas o privadas" (Ley del Volun­
tariado 6/1996). En todo caso, como
regla general hay que tener presente
«los deberes y derechos de los que son
portadores los voluntarios, con arre­
glo a los cuales deben aplicarse las
normas legales existentes o las que
tenga establecidas la organización y
que deben ser conocidas y aceptadas
por los voluntarios. Tampoco hemos
de olvidar el compromiso temporal
que adquieren y que, en la medida de
lo posible, debería formalizarse por
escrito», según indica Gutiérrez
Resa25.
La complejidad de la gestión y la dirección
de personas en las organizaciones del Tercer
Sector, se concreta en dos direcciones principa­
les: Competir por la adquisición del personal
en el mercado de trabajo y, en su caso, atraer
también al personal voluntario. Una vez con­
25
G UTIÉRREZ R ESA , A (1997). Acción Social No
Gubernamental. Análisis y reflexiones sobre las organi­
zaciones voluntarias. Tirant lo Blanch, Valencia.
Tras este recorrido, no resulta aventurado
llegar a la siguiente conclusión: garantizar los
recursos a través de las vías disponibles de
financiación y facilitar la gestión de las perso­
nas y de las relaciones interpersonales son los
dos grandes retos planteados en la gestión de
las entidades del Tercer Sector Social y ambos
exigen una manera apropiada de entender y
aplicar el gobierno y la dirección.
4. GOBIERNO DE LAS ENTIDADES
DEL TERCER SECTOR SOCIAL
Una de las peculiaridades en las organiza­
ciones del Tercer Sector Social es la que se
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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67
INFORMES Y ESTUDIOS
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Para conocer el grado de integración-aisla­
miento de una entidad del Tercer Sector
Social con su entorno, un indicador muy utili­
zado y significativo es el que viene dado por el
análisis de la composición de sus órganos de
gobierno ejecutivo. Tal composición puede
variar en función de la diversidad de las orga­
nizaciones externas representadas o en rela­
ción al grupo social de pertenencia de los
miembros. Frecuentemente, la relación con el
ambiente exterior es descrita en términos de
captación selectiva. Ello significa que, por
una parte, las entidades del Tercer Sector
Social tienden a seleccionar los miembros de
los propios órganos directivos entre los expo­
nentes de las élites políticas, sociales y econó­
micas de la comunidad o territorio de referen­
cia; y, a su vez, las personas seleccionadas
presentan afinidades respecto a los valores y
a la finalidad de la propia organización. Por
otra parte, dichas élites utilizan los órganos
de dirección para intercambiar informacio­
nes, establecer acuerdos, crear alianzas
(reforzando de esta manera la cohesión del
grupo), o bien como instrumento para mejo­
rar la propia imagen social y la propia repu­
tación en la comunidad.
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En las Asociaciones los órganos de gobier­
no están representados por la Asamblea
General, a la que pueden asistir todos los aso­
ciados y la Junta Directiva, cuyo número de
miembros se establece en los propios estatu­
tos de cada asociación, así como el periodo de
vigencia y renovación. En algunas asociacio­
nes existe también la figura del Comité Per­
manente, en el 11,4 % de las Asociaciones
(Anuario del Tercer Sector Social, 2010: 67).
EI
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CIÓ
En las Fundaciones el órgano de gobierno
y representación es el patronato, que suele
estar formado por nueve miembros, según la
composición media calculada en el Anuario
del tercer Sector Social (2010:67). En una de
cada cuatro fundaciones además del patrona­
to existe un Comité Permanente de carácter
ejecutivo con un número medio de seis miem­
bros.
Es decir, la función externa engloba el con­
junto de medidas encaminadas a establecer
la presencia de la entidad en la sociedad y a
reforzar su capacidad de actuación, especial­
mente todas aquellas medidas que tienen
como fin atraer los recursos económicos. Por
su parte, la función interna se expresa en las
actividades de gobierno y de control del per­
sonal para garantizar los servicios que presta
a la comunidad.
O
refiere al modo de organizar el gobierno de la
entidad, que varía según la forma jurídica de
cada entidad.
MI
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TR
Un aspecto referente a los datos sobre los
órganos de gobierno de estas entidades es la
estabilidad de su tamaño, ya que en más de
dos tercios del conjunto de entidades no ha
variado el número de sus componentes, fren­
te a un 24,1 % de entidades en las que ha cre­
cido y casi un 9 % en las que ha disminuido.
La tendencia al crecimiento se localiza prefe­
rentemente en las entidades que desempe­
ñan acciones de integración y socio-sanita­
rias como consecuencia del dinamismo expe­
rimentado en ambos campos de actuación en
los últimos años.
La acción de gobierno puede ser represen­
tada a través de una doble función:
a) Externa, referente a las relaciones que
el órgano de dirección mantiene con el
entorno de la organización.
b) Interna, esto es, las relaciones entre el
órgano de gobierno y los sectores inter­
nos a la organización.
68
Por lo que respecta a las dinámicas inter­
nas de las organizaciones del Tercer Sector
Social, ofrece un especial interés la relación
entre órganos de dirección y directivos técni­
cos. Una relación que puede ser descrita como
una interacción dinámica, lo que significa
estar en situación de afrontar la tensión,
siempre presente, entre ambos polos para
alcanzar la construcción de un pacto de
mutua confianza.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
ISABEL DE LA TORRE PRADOS
Además a nivel interno se producen dos
líneas paralelas de autoridad: a) del órgano
máximo de gobierno a los niveles operativos y
b) de los profesionales a los voluntarios.
de recogida de fondos muy específicas
(la atipicidad y, al mismo tiempo, la
peculiaridad de las medidas a emplear
deriva de la necesidad de encontrar un
equilibrio entre las entradas, ya que
presentan exigencias de gestión no
siempre conciliables: financiación
pública, donaciones y contribuciones
privadas, cuotas asociativas, ingresos
procedentes de actividades mercantiles
puntuales). El principio de transparen­
cia en este caso se aplica a la rendición
de cuentas.
EI
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O
4. Gestión de las personas. En función de
las características estructurales de
estas organizaciones, que las configu­
ran como organizaciones de alta inten­
sidad del trabajo, la gestión del perso­
nal resulta ser uno de los aspectos cru­
ciales de la administración (bajo esta
categoría se incluyen las técnicas enca­
minadas a la gestión del personal con­
tratado, del personal voluntario y de los
colaboradores externos).
AB
AJ
1. Planificación estratégica del gobierno.
Aquí vienen sometidos a examen los
mecanismos a través de los que las enti­
dades del Tercer Sector Social ponen a
punto sus objetivos de largo plazo, a la
par que conservan la integridad de la
organización (se analizan las activida­
des de los órganos de gobierno y la
actuación de los directivos y mandos
intermedios). El principio básico a
seguir es el de transparencia a nivel
interno y en la comunicación externa.
N
Sobre las cuestiones mencionadas en rela­
ción a la acción de gobierno externa e interna
de las entidades del Tercer Sector Social exis­
te una literatura especializada, que puede ser
resumida en los siguientes apartados (Young
et alia: 199326):
MI
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TE
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DE
TR
2. Dirección ejecutiva. En este apartado se
agrupan los estudios sobre los procedi­
mientos y las medidas instrumentales
que los directivos de estas organizacio­
nes consideran operativos para el des­
arrollo de las políticas y las orientacio­
nes generales (las figuras clave son: el
patronato o junta directiva, el comité
permanente, los directivos técnicos, los
mandos intermedios y todos los que tie­
nen alguna responsabilidad en la ges­
tión de la entidad).
3. Gestión de los recursos financieros. El
problema de la disponibilidad económi­
co-financiera que caracteriza a estas
organizaciones, unido al carácter pecu­
liar de sus fuentes de financiación, obli­
ga al desarrollo de técnicas de gestión y
26
YOUNG D. R., HOLLISTER R. M., HODGKINSON V. M.
y otros (1993), Governing, Leading, and Managing Non­
profit Organizations, Jossey-Bass Publishers, San Fran­
cisco.
5. Gestión estratégica del cambio. Una
considerable serie de presiones exter­
nas influyen de manera decisiva en las
entidades del Tercer Sector Social. En
buena medida, se encuentran afectadas
por influencias institucionales y funcio­
nales del ambiente organizativo en que
actúan. En concreto, las entidades del
Tercer Sector Social se encuentran sub­
ordinadas a los cambios del contexto
legal-administrativo, a las mutaciones
del clima político-social, a los desafíos
derivados del cambio social, a las inno­
vaciones procedentes del campo meto­
dológico y profesional.
Respecto a los objetivos y a las funciones
de los dirigentes de las entidades del Tercer
Sector Social, se puede incluso hablar de dos
cometidos de la dirección asumidos a nivel
personal: por un lado, el dirigente se encuen­
tra realizando un rol emprendedor en cuanto
iniciador de nuevos programas o a través del
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
69
INFORMES Y ESTUDIOS
organización, gestión de los recursos econó­
mico-financieros y gestión de las personas.
Por lo que se refiere al gobierno de estas enti­
dades, basado en el principio de transparen­
cia a nivel interno y externo, hay tres aparta­
dos de especial consideración, los dos prime­
ros son de carácter externo: a) la rendición de
cuentas del ejercicio presupuestario progra­
mado y b) la información periódica de las
actividades realizadas a través de las Memo­
rias, Informes y Página Web; el tercer apar­
tado es de carácter interno: c) la información
participativa y democrática de los procedi­
mientos seguidos en el ejercicio de las activi­
dades.
La gestión y el gobierno de las entidades
del Tercer Sector Social garantizan su per­
manencia y el reconocimiento de sus funcio­
nes sociales reforzando su identidad institu­
cional y su imagen pública como resultado de
su proyección y la valoración positiva de sus
actuaciones y servicios27. La adecuada ges­
tión y el buen gobierno de las entidades no
lucrativas se basan en la coherencia entre su
misión fundacional y la eficacia y calidad del
servicio prestado a los grupos usuarios de sus
funciones sociales. Desde esta perspectiva, la
búsqueda de la excelencia en la gestión y el
gobierno de las entidades del Tercer Sector
Social refuerza su identidad institucional y
favorece la cohesión de toda la sociedad.
DE
TR
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AJ
El crecimiento experimentado por las enti­
dades del Tercer Sector Social en España
refleja el dinamismo de la sociedad civil y la
vigencia de los valores solidarios, ya que des­
arrollan actuaciones dirigidas a grupos vul­
nerables de población, que son reconocidas de
interés general y se vinculan a diferentes fun­
ciones sociales. El reconocimiento de estas
funciones por parte de la sociedad permite un
efecto de retroalimentación entre las entida­
des como agentes sociales, y la sociedad que
recibe los beneficios de su actuación, a través
de la acción social de las entidades, pero tam­
bién a través del propio fomento de la partici­
pación ciudadana y las distintas vías de vin­
culación: voluntariado, profesional remune­
rado, miembro activo, miembro cotizante, y
vinculación puntual.
O
5. A MODO DE SÍNTESIS
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desarrollo de nuevos recursos y por otro lado,
recae sobre él la responsabilidad de la gestión
del personal con los supuestos de la misión
establecida en el origen fundacional y la obli­
gada adaptación de la entidad a la evolución
experimentada en el entorno.
MI
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El examen de las características organiza­
tivas de las entidades no lucrativas y espe­
cialmente su rasgo más significativo, que es
la presencia de personal voluntario, muestra
su plural influencia en la configuración de
sus estructuras organizativas y la dificultad
de establecer modelos de gestión y gobierno
para organizaciones tan heterogéneas. Aún
así, la creciente exigencia de profesionalidad
en la administración y gestión de los recursos
y la garantía de calidad en los servicios reali­
zados requiere una selección de propuestas
específicas y una relación de los temas cen­
trales, que afectan a la gestión y al gobierno
de estas entidades, con el propósito de orien­
tar la toma de decisión y el seguimiento de
sus objetivos.
Las orientaciones en la gestión se centran
en tres grandes apartados: Planificación y
70
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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SUMARIO
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ISABEL DE LA TORRE PRADOS
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REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
71
INFORMES Y ESTUDIOS
El objetivo del artículo es ofrecer un análisis descriptivo de los rasgos más sobresalientes
de las entidades del Tercer Sector Social en España, tanto desde el punto de vista de sus
características organizativas como de su gobierno y gestión, a partir de las funciones socia­
les que desempeñan estas entidades y su creciente protagonismo en nuestra sociedad
durante las tres últimas décadas. Los cinco elementos básicos que se vinculan a las orga­
nizaciones no lucrativas (Salamon y Anehier: 1992 a y 1993 b): carácter privado, principio
de no distribución de beneficios, movilización de recursos voluntarios, estructura organi­
zativa formal y capacidad de autonomía y gobierno caracterizan sus componentes organi­
zativos y condicionan sus formas específicas de gobierno y gestión.
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RESUMEN
Palabras clave: Tercer Sector Social, estructuras organizativas, modelos de gestión,
buen gobierno, imagen pública.
This paper aims to offer a descriptive analysis of the most distinguishable features of the
entities composing the Social Third Sector in Spain from the point of view of both their
organisational features as well as their governance and management characteristics, and
starting at the social functions they develop and their growing presence in our society in
the last three decades. The five main basic elements linked to non-for-profit organisations
(Salamon and Anehier, 1992a and 1993b) –private nature, the non-benefits sharing prin­
ciple, mobilising voluntary resources, formal organisational structure and capacity of
autonomy and governance– characterise their organisational components and determine
their specific way of governance and management.
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ABSTRACT
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Key words: Social Third Sector, organisational structures, management models, good
governance, public image.
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Lo social como elemento
de desarrollo del territorio
RICARD CALVO PALOMARES*
1. INTRODUCCIÓN
AJ
L
O
1.1. Lo local como punto de encuentro
entre territorio y población
ciones en materia de empleo y desarrollo
local, ya que además de facilitar la integra­
ción de las acciones en el contexto natural de
las mismas, era el nivel más próximo para la
detección y análisis de las necesidades reales
del territorio. Lo que es en sí mismo un factor
clave que permite articular un proceso de
retroalimentación ascendente para el redise­
ño y ajuste de las nuevas políticas. Es sustan­
cialmente un cambio en la concepción y en la
manera de plantear el desarrollo, que tomará
como centro de actuación lo micro, y en él al
territorio, a su población y a los recursos exis­
tentes como elementos estratégicos para la
consecución del mismo. El desarrollo es un
proceso localizado de cambio social y creci­
miento económico sostenible, que tiene por
finalidad el progreso permanente de la comu­
nidad y de cada individuo integrado en ella
(Valcárcel-Resalt, 1992).
MI
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a crisis de los setenta, con efectos
sobre la economía española una déca­
da posterior, significó algo más que
un mero punto de inflexión en el modelo de
desarrollo económico vigente hasta ese
momento. Supuso un cambio conceptual en el
mismo, ya que rompió con la hegemonía pre­
dominante de lo macro, proponiendo el nivel
micro como fuente de regeneración del tejido
en todas sus dimensiones, económica y pro­
ductiva, pero también social. Una nueva
visión en la que el desarrollo no se derivará
solamente de la función y del valor económico
de las actividades sino también de la organi­
zación social de los individuos (Vachon,
2001). Esta nueva concepción apostó encare­
cidamente por los recursos endógenos pre­
sentes en el territorio como el motor regene­
rador de riqueza, planteando por tanto una
actuación desde la base, de abajo a arriba
(Alburquerque, 2002).
Lo local se convertía pues, en el espacio
idóneo para la implementación de las actua­
* Universitat de València.
Desde esta perspectiva, el territorio será un
agente de transformación social y no simple­
mente un soporte físico del desarrollo, por lo
que hemos pasado del espacio funcional al
espacio activo, tal y como indica Vázquez Bar­
quero (1988). Ello posibilitará abordar por
igual procesos de reestructuración del territo­
rio y la sociedad como origen de formas social­
mente estructuradas de crecimiento y crea­
ción de riqueza. Sociedad y territorio serán los
protagonistas de la economía y del crecimiento
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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73
INFORMES Y ESTUDIOS
MI
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DE
Conforme a lo expuesto hasta el momento
parece lógica la afirmación de que cualquier
intervención pública sobre el territorio debe
buscar la consecución de mayores niveles de
bienestar social colectivo. Por ello, hablar en
la actualidad de políticas de desarrollo local
supone hablar necesariamente de dos dimen­
siones de intervención: la económica y la
social. Dos perspectivas que en nuestra socie­
dad actual deben complementarse para con­
seguir así efectos sinérgicos sobre lo colectivo,
definido en términos del interés común, gene­
ral, público o de utilidad social del bien
común –bien colectivo cuyo disfrute no es pri­
vativo de una persona individual sino de una
colectividad territorial–.
La visión relacional del desarrollo entien­
de a éste como resultado de un continuo con­
junto de interacciones, negociaciones, coali­
ciones y contratos entre individuos y organi­
zaciones que compiten para lograr sus objeti­
vos, de posiciones y de intereses no necesaria­
74
N
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TR
2.1. Un claro objetivo: el bien social
colectivo
AB
2. LA BASE SOCIAL LOCAL COMO
FUENTE DE RIQUEZA COLECTIVA
Para avanzar en esta línea argumentativa
con un propósito analítico nos parece conve­
niente introducir el concepto de práctica
social (Giddens, 1995). Los actores individua­
les y colectivos se constituyen y estructuran a
través de sus prácticas, es decir, de lo que
hacen y, particularmente, del significado que
le otorgan a lo que hacen. Los intercambios
entre actores sociales son el resultado y la
condición de las relaciones sociales, y se esta­
blecen a partir de principios y reglas que los
organizan estableciendo las condiciones de
acceso a los recursos. La inserción de esas
prácticas sociales en un determinado espacio,
junto con su continuidad (dimensión tempo­
ral) nos permite recortar y definir lo local.
Desde esta perspectiva, como ya fue dicho, lo
local es la particular configuración que
adquieren, con cierta continuidad, las rela­
ciones entre los actores estructuradas a tra­
vés de sus prácticas.
O
En síntesis, el territorio es un ámbito y el
desarrollo un proceso de construcción socioe­
conómico. Lo local representa su punto de
encuentro, el ámbito donde los agentes terri­
toriales adquieren capacidad de fijar el rum­
bo y por tanto de construir su desarrollo. Por
todo ello el Desarrollo Local adquiere una
nueva dimensión, convirtiéndose en un pro­
ceso territorializado de maduración social, de
aprendizaje colectivo para el cambio cultural
y de construcción que se va a desplegar en
múltiples dimensiones (Madoery, 2001).
mente armónicos, aunque sí factibles de ser
integrados en un proyecto de desarrollo
local1. Por lo tanto, el gran desafío de los
gobiernos locales será ver cómo se expresan,
regulan y gobiernan estos conflictos de inte­
reses y que reviertan sobre el territorio efec­
tos positivos (Madoery, 2001).
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y se hallan en estrecha imbricación con la mis­
ma. El modelo apostará por devolver al terri­
torio y a su población el protagonismo princi­
pal en la dinamización de los procesos econó­
micos y en la creación de riqueza social.
2.2. Los actores sociales a nivel local.
Concepto y clasificación
Un análisis de viabilidad de una estrategia
de desarrollo local requiere identificar este
último tipo de actores, evaluar los intereses
que representan y el poder del que disponen.
Por lo que si nos disponemos a hablar en tér­
1
Esta lógica organizativa se ha manifestado en ten­
dencias diferentes en la transformación organizativa,
pero todas ellas se basan en redes. Las redes son el ele­
mento fundamental del que están y estarán hechas las
nuevas organizaciones. Y son capaces de formarse y
expandirse por todas las calles principales y los callejo­
nes traseros de la economía global porque se basan en el
poder de la información, proporcionado por el nuevo
paradigma tecnológico» (CASTELLS, 2000).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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RICARD CALVO PALOMARES
les, étnico-culturales, políticas y territoriales)
cuyo comportamiento se determina en fun­
ción de una lógica local y/o su comportamien­
to determina los procesos locales.
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Hay actores locales que deben ser identi­
ficados y evaluados en función del poder que
detentan, sea por riqueza, ubicación políti­
ca, prestigio, conocimiento, o debido a su
inserción en la malla de organizaciones
sociales. El gobierno local, las empresas
públicas, las agencias del gobierno central y
provincial, son actores político-instituciona­
les. La microempresa y el artesanado, la
pequeña y mediana empresa, la gran empre­
sa, las comisiones vecinales, las organizacio­
nes de voluntarios, las iglesias, los comités
políticos, las organizaciones no gubernamen­
tales, son actores sociales (Arocena, 1995).
En la siguiente figura hacemos nuestra pro­
puesta de clasificación de los actores sociales
locales, diferenciando entre si tienen una
relación directa o indirecta con el desarrollo
del territorio (ver figura 1).
AB
AJ
minos de actuaciones en la esfera de lo social,
resulta imprescindible la referencia a los acto­
res que van a intervenir en dicho ámbito. En
este sentido por actor social local podemos
entender todo aquel individuo, grupo u orga­
nización, cuya acción se desarrolla dentro de
los límites de la sociedad local, es por tanto
aquel agente que en el campo político, econó­
mico, social y/o cultural es portador de pro­
puestas que tienden a capitalizar mejor las
potencialidades locales. En este sentido Arocena (1995) apunta que el actor local será
aquel cuyo sistema de acción coincide con el
sistema de acción local, y cuya actividad con­
tribuye a desplegar las potencialidades exis­
tentes en la sociedad local. Por tanto, si los
actores sociales son las unidades concretas de
acción que expresan esa heterogeneidad,
serán las unidades reales de acción en la
sociedad: tomadores y ejecutores de decisio­
nes que inciden en la realidad local. Como
parte de la base social, deben ser definidos por
ella como individuos o colectivos que, además,
están sometidos a otras condiciones (cultura­
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TR
FIGURA 1 . CLASIFICACIÓN DE LOS ACTORES SOCIALES LOCALES (ASL)
Fuente: Calvo y Lerma (2009).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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INFORMES Y ESTUDIOS
2. El sistema de acción en el ámbito
empresarial, que apostará por un
modelo de crecimiento en el que las
empresas –generalmente pequeñas y
medianas– se posicionan como el actor
local clave.
N
AJ
3. El sistema de acción en el ámbito socioterritorial, caracterizado por actuacio­
nes en dos ámbitos principalmente: en
primer lugar en la esfera de la reivindi­
cación, acción crítica, movilizaciones
tendentes a la satisfacción de necesida­
des básicas locales (vivienda, agua,
saneamiento, etc.); y en segundo, en la
esfera de la voluntariedad de la presta­
ción de un servicio a la comunidad sin
contrapartida remunerada, que no
busca la reivindicación de lo genérico
sino la actuación sobre problemas con­
cretos y puntuales.
Desarrollo local supone la interacción,
negociación y concertación entre diferentes
actores en torno a un proyecto colectivo. Y en
ese proyecto conjunto asume un rol funda­
mental la constitución de redes que densifi­
quen la realidad de la sociedad local, favore­
ciendo el encuentro horizontal entre la plura­
lidad de actores sociales locales existentes y
permitiendo la interrelación con los conteni­
dos específicos de cada experiencia local colec­
tiva. Junto a ello, debe servir de impulso para
la movilización del conjunto de los actores,
fomentando la multiplicación de iniciativas
en todos los terrenos de la sociedad local, así
como conformarse como instrumento que per­
mita la recuperación del sistema democrático
y participativo para la toma de decisiones.
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1. El sistema de acción en el ámbito políti­
co-administrativo que vendrá determi­
nado por la búsqueda de la concerta­
ción institucional entre lo público y lo
privado.
red de relaciones sociales entre todos los agen­
tes con presencia (Calvo, 2009).
O
Estos actores concretan su presencia prin­
cipalmente en tres ámbitos de acción: políti­
co-administrativo, empresarial y socio-terri­
torial. En este mismo sentido, podemos apun­
tar tres sistemas de actuación o de acción de
los agentes sociales locales:
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AB
3. LA REALIDAD ACTUAL DEL MODELO
DE DESARROLLO LOCAL:
SU EVOLUCIÓN DE LO ECONÓMICO
A LO SOCIAL
MI
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Desde un punto de vista social, la proximi­
dad remite al valor de la confianza, fundamen­
to de la interacción y el compromiso. La proxi­
midad a su vez favorece los procesos de apren­
dizaje de carácter colectivo en el que partici­
pan todos los actores presentes en el territorio.
Por tanto, la generación de sinergias en el
ámbito local requiere de la participación de
todos y cada uno de los agentes presentes en el
medio. Alcanzar un verdadero partenariado
local, requiere de la voluntad, participación e
implicación para la consecución del objetivo de
mejora colectiva. Se trata de superar la mera
coordinación entre actores y de generar una
76
Un modelo que como hemos apuntado es
originado como respuesta a la situación de
crisis del momento, apostó encarecidamente
por la reactivación económica y productiva
desde abajo, centrando su atención en la cre­
ación numeraria de empleos, autoempleos e
iniciativas empresariales promovidas a nivel
local. Dejando de lado, al menos no definién­
dola como una prioridad del modelo, la impor­
tancia de la dimensión social de todos esos
procesos. En palabras de Vachon (2001) el
desarrollo no debería depender solo de los
grandes sistemas macroeconómicos ni de las
instituciones centralizadas, también tiene
mucho que ver con las micro-iniciativas. Pero
la premura en la consecución de resultados
que avalaran el cambio en las tendencias de
indicadores sociales como el desempleo –que
había alcanzado niveles de más del veinte por
cien y que se convertía en uno de los más altos
de la zona europea–, o el número de cierres de
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
RICARD CALVO PALOMARES
modelo hacia una autarquía funcional trans­
formada en una independencia funcional de
carácter operativa, donde cada territorio se
ha encontrado con la capacidad sobrevenida
de configurar su carta de objetivos sin aten­
der a ningún patrón ni regla preestablecida
que cumplir.
centros de trabajo –que se había convertido
en la tónica dominante desde que los efectos
de la crisis de los setenta habían llegado a
nuestra economía– definió la implantación de
un modelo de circunstancias.
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3.1. La irrupción de las políticas
(activas) de empleo
O
La delicada situación económica del
momento posibilitó la irrupción de una serie
de actuaciones de intervención pública dirigi­
das a reequilibrar y reparar los efectos gene­
rados por ella. Este intervencionismo público
en materia de empleo y desarrollo local se
materializó con la aparición de las conocidas
actualmente como políticas activas de
empleo. Intervenciones adoptadas por el
Estado y las comunidades autónomas que tie­
nen por finalidad el desarrollo de programas
y medidas tendentes a la consecución del ple­
no empleo, así como a la mejora de la calidad
en el empleo, a la adecuación cuantitativa y
cualitativa de la oferta y demanda del mismo,
a la reducción y a la debida protección de las
situaciones de desempleo3.
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2
La figura del técnico local AEDL se configura con­
forme a lo establecido en el artículo 7 de la Orden de 15
de julio de 1999, por la que se establecen las bases de
concesión de subvenciones públicas para el fomento del
desarrollo local e impulso de los proyectos y empresas
calificados como I+E3, como un trabajador de las cor­
poraciones locales o entidades dependientes o vincula­
das a una Administración local que tiene como misión
principal colaborar en la promoción e implantación de
las políticas activas de empleo relacionadas con la crea­
ción de actividad empresarial. Para lo cual se le enco­
miendan originariamente las siguientes tareas (art. 8 de
la citada orden):
1. Prospección de recursos ociosos o infrautilizados,
de proyectos empresariales de promoción económica
local e iniciativas innovadoras para la generación de
empleo en el ámbito local, identificando nuevas activi­
dades económicas y posibles emprendedores.
2. Difusión y estímulo de potenciales oportunidades
de creación de actividad entre los desempleados, pro­
motores y emprendedores, así como instituciones cola­
boradoras.
3. Acompañamiento técnico en la iniciación de pro­
yectos empresariales para su consolidación en empre­
sas, los proyectos generadores de nuevos empleos, ase­
sorando e informando sobre la viabilidad técnica, eco­
nómica y financiera y, en general, sobre los planes de
lanzamiento de las empresas.
4. Apoyo a promotores de las empresas, una vez
constituidas éstas, acompañando técnicamente a los
mismos durante las primeras etapas de funcionamiento,
mediante la aplicación de técnicas de consultoría en
N
Modelo experimental que al no contar con
una concepción clara puso sus miradas casi
por completo en el corto plazo –y por lo tanto
en los resultados visibles– embargando sin
saberlo cualquier atisbo de cambio estructu­
ral profundo. La inexistencia de objetivos
definidos –claros y concretos– para el modelo,
salvo los establecidos para los técnicos pro­
motores del empleo y del desarrollo local
–denominados como Agentes de Empleo y
Desarrollo Local (AEDL o ADL)– que no tení­
an mayor alcance que las intenciones genéri­
cas en ellos recogidos2, ha ido encauzando al
A este hecho se le añadió la entrada de
España en la por aquellos momentos Comu­
nidad Económica Europea –CEE– que permi­
tió el acceso a grandes cantidades de ayudas
y subvenciones procedentes de los Fondos
Sociales Europeos, fondos que pretendían la
corrección de los desequilibrios existentes
entre los distintos territorios comunitarios.
Todo ello, definió un entramado de actuacio­
nes públicas que quedaban en manos de los
gestión empresarial y asistencia en los procesos formati­
vos adecuados para coadyuvar a la buena marcha de las
empresas creadas.
5. Y cualesquiera otras que contribuyan a la promo­
ción e implantación de políticas activas de empleo e
impulse la creación de actividad empresarial.
3
Artículo 1 Ley 56/2003, de 16 de diciembre, Ley
de Empleo.
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INFORMES Y ESTUDIOS
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Desde un punto de vista más aplicado, la
evolución de lo económico –el empleo– a lo
social, la podemos observar en los datos apor­
tados en la siguiente tabla (ver figura 4). En
ella, claramente se pone de manifiesto este
hecho, representando en la actualidad lo
social casi un tercio de las actuaciones
emprendidas por estos técnicos.
TR
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AJ
Estas actuaciones, establecidas habitual­
mente conforme a tres grandes líneas (Sáez,
1997; Ruesga, 2002; Ruiz et al, 2004; Sacris­
tán, 2006): fomento del empleo y autoempleo,
formación y orientación laboral, se concreta­
ron en una serie de programas operativos de
y para el empleo. En el siguiente cuadro (ver
figura 2) se recogen tanto las líneas como los
programas en una propuesta de clasificación
de los mismos.
Si bien es verdad que tanto la concepción
como las funciones que se le encomendaron
inicialmente a estos técnicos estaban muy
orientadas hacia la creación de empleo a tra­
vés del desarrollo y ejecución de las políticas
activas de empleo, con el paso de los años y
con el afianzamiento del modelo en el ámbito
local, estos técnicos responsables de la mate­
ria han ido abriendo su campo de actuación,
no centrándose tan solo en la perspectiva eco­
nómica del empleo, sino que han apostado por
opciones más vinculadas con la esfera de lo
social. Entre estas actuaciones relacionadas
con lo social –y de verdadero desarrollo local–
podríamos citar las que aparecen en figura 3,
que como hemos mencionado servirán de
complemento a las tradicionales políticas de
empleo.
O
técnicos AEDL, actuaciones que en su mayor
parte no suponían ningún coste para la enti­
dad local que las ejecutara. Esta dinámica de
funcionamiento derivó con los años en un
clientelismo subvencionado que hoy en día
supone una importante limitación del modelo
(Calvo y Lerma, 2008). Tanto es así que inclu­
so la figura central del modelo, el citado
Agente de Empleo y Desarrollo Local, se ori­
ginó gracias a la existencia de una línea de
ayudas que subvencionaba los costes de su
contratación durante un periodo de tiempo
determinado4.
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DE
4
La primera regulación legal del programa I.L.E.
aparece en una Orden Ministerial de 21 de febrero de
1986, que incluye medidas de apoyo a la creación de
empleo. Contemple subvenciones destinadas a las enti­
dades locales para financiar el 50 % de los costes labora­
les derivados de la contratación de un profesional del
desarrollo local con el límite de una anualidad. Poste­
riormente entra en vigor la Orden del Ministerio de Tra­
bajo de 12 de abril de 1994 por la que se regulan las ini­
ciativas locales de empleo y los Agentes de Empleo y
Desarrollo Local, y se establecen las bases reguladoras
para la concesión de subvenciones. Esta norma introdu­
ce nuevos aspectos: por primera vez se contempla la
denominación de agente de empleo y desarrollo local,
donde se amplía la subvención hasta el 75 % de los cos
tes laborales totales durante un periodo de tres años.
Con la Orden TAS/49/2005, de 14 de enero, se posibili­
tó que los agentes de empleo y desarrollo local que
hubieran estado contratados y subvencionados por los
servicios públicos de empleo durante la duración máxi­
ma subvencionable establecida de cuatro años. Final­
mente la Orden TAS/360/2008, de 6 de febrero, por la
que se modifica la Orden de 15 de julio de 1999, elimi­
nó el límite de los cuatro años existente hasta el momen­
to para la concesión de subvenciones a los ayuntamien­
tos que contratasen AEDL.
78
4. UNA APROXIMACIÓN
A LOS FACTORES QUE ESTÁN
POSIBILITANDO LA EVOLUCIÓN
DE LO ECONÓMICO A LO SOCIAL
DEL MODELO DE DESARROLLO
LOCAL
4.1. Los datos metodológicos básicos
Los datos que se aportan como base empí­
rica para la elaboración de este apartado de
conclusiones han sido extraídos de una inves­
tigación en curso en el departamento de
Sociología de la Universitat de València, cuyo
objetivo principal es analizar los efectos gene­
rados sobre el territorio por las actuaciones
emprendidas por los AEDL desde sus agen­
cias. Por tanto toma como referencia los datos
parciales obtenidos en una etapa de dicho
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FIGURA 2 . CLASIFICACIÓN POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO
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Fuente: Elaboración propia.
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estudio, etapa que analizaba el papel asumi­
do por los distintos técnicos como agentes
líderes en el proceso de cambio y mejora eco­
nómica y social a nivel local, a través del dise­
ño e implementación de las políticas activas
de empleo.
La población de referencia del estudio fue­
ron las Agencias de Empleo y Desarrollo
Local en funcionamiento en la Comunitat
Valenciana en 2008 (un total de 401 agencias
de carácter local y/o comarcal, lo que a su vez
representaba a una población total de 610
5
Sustituye a la anterior Formación Profesional Ocu­
pacional (F.P.O) y Formación Profesional Continua.
6
Sustituye a los Programas de Garantía Social
(P.G.S.).
técnicos AEDL). Concretamente las informa­
ciones aportadas fueron recogidas entre octu­
bre de 2008 y junio de 2009 obteniendo un
grado de respuesta del 26,8 por cien de la
población total de referencia, lo que supone
que en el estudio participaron un total de 164
técnicos AEDL.
Por lo que respecta a las técnicas utiliza­
das para la recogida de las informaciones,
además de la consulta de las fuentes existen­
tes de carácter secundario –sobre todo fuen­
tes documentales–, se utilizaron dos de carác­
ter primario, el envío de un cuestionario a
través del correo electrónico y el contacto
telefónico posterior con la finalidad de pun­
tualizar determinados aspectos de las infor­
maciones facilitadas por los mismos.
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FIGURA 3 . PROGRAMAS DE DESARROLLO LOCAL
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Fuente: Elaboración propia.
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FIGURA 4. PROGRAMAS DESARROLLADOS POR LAS AEDL COMUNITAT
VALENCIANA (1985-2009)
Fuente: Elaboración propia.
El cuestionario estructurado en base a los
objetivos específicos pretendidos, combinaba
preguntas cerradas con algunas semiabiertas
en las que el técnico según su respuesta debía
concretar sus aportaciones. Se diseñó en diecisiete ítems que respondían a un proceso de
operacionalización en el que la variable
dependiente fue el grado de actuación en la
esfera de lo social del técnico. Por su parte las
80
principales variables independientes fueron
las siguientes: 1. recursos humanos disponi­
bles; 2. tipo de programas desarrollados en la
Agencia; 3. tipo de financiación de los progra­
mas; 4. existencia de foros sociales a nivel
local; 5. tipos de foro social existente a nivel
local; 6. prioridad en la actividad de la Agen­
cia; 7. grado de implicación política de la Cor­
poración local; y, 8. tipo de dificultades y
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FIGURA 5 . FACTORES DETERMINANTES Y DEPENDENCIA
ENTRE VARIABLES
El tiempo de experiencia medido en el
número de años en funcionamiento de la
agencia y/o de experiencia del técnico en el
puesto, se posiciona como el factor que mayor
influencia genera para la apuesta por lo
social a nivel local. Se trata de un proceso de
evolución que sufre la agencia o el propio téc­
nico en el desarrollo de su actividad. Aspecto
que observamos con claridad en la figura 6,
donde a mayor número de años en funciona­
miento de la Agencia, mayor orientación
hacia los programas sociales de desarrollo
local, ganando terreno y peso específico a los
programas de empleo.
TR
4.2. Los resultados más destacados
AB
AJ
resistencias existentes en el desarrollo de
este proceso de coordinación social.
O
Fuente: Elaboración propia.
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DE
Una vez planteado como tema de interés
científico el giro hacia lo social del modelo de
desarrollo local, nos proponemos como objeti­
vo particular de este subapartado concretar
los principales factores que han posibilitado
esta situación. El análisis pretende, además
de la mera detección de los aspectos con algún
tipo de influencia, el estudio de las posibles
correlaciones existentes entre las distintas
variables independientes determinadas y la
variable dependiente que hemos considerado
como principal: la orientación del modelo
(económica o social)7. Presentamos a conti­
nuación los diez factores que han obtenido
mayor coeficiente, y que por tanto nos indican
aquellas variables con un mayor grado de
influencia (ver figura 5).
7
Ello lo hemos obtenido a partir del cálculo del coe­
ficiente de Pearson (r)
Junto a ello adquiere importancia el hecho
de que la cuestión social ha sido fuente de
riqueza y de financiación para muchos muni­
cipios gracias a la existencia de abundantes
fondos económicos que han permitido el des­
arrollo de abundantes programas, tanto ha
sido así que muchos técnicos de empleo se
definen incluso como «cazadores de subven­
ciones». Buena muestra de ello lo vemos refle­
jado en los datos aportados en la figura 7, en
términos generales casi el 90 por cien de las
actuaciones emprendidas sobre el territorio
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FIGURA 6 . PROGRAMAS DESARROLLADOS SEGÚN LOS AÑOS
DE EXPERIENCIA
Fuente: Elaboración propia.
FIGURA 7 . FINANCIACIÓN DE LOS PROGRAMAS DESARROLLADOS
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Fuente: Elaboración propia.
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FIGURA 8 . . EXISTENCIA DE UNA PARTIDA PRESUPUESTARIA PARA EMPLEO
Y DESARROLLO LOCAL
RIO
Fuente: Elaboración propia.
TE
son con cargo a ayudas y subvenciones no
municipales.
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Pese a ello, dentro de esta dinámica cabe
destacar cómo cada vez son más los munici­
pios que cuentan con la existencia de una par­
tida presupuestaria específica para empleo y
desarrollo local (ver figura 8). Y en este senti­
do también cabe hacer patente la apuesta que
desde lo local se está haciendo por los progra­
mas sociales de desarrollo local. Un 91,3 por
cien de las aportaciones realizadas directa­
mente desde los Ayuntamientos se dedican al
desarrollo de programas vinculados con lo
social en el desarrollo local.
Como complemento de lo dicho hasta el
82
momento, otro factor muy a tener en cuenta
en este sentido es el tamaño del municipio.
En este sentido observamos claramente que
cuanto mayor es la población más abre el
abanico de actuaciones y por tanto asume su
competencia en lo social, así lo pone de mani­
fiesto la figura siguiente.
A continuación, los colectivos a los que van
destinados la mayoría de los programas que
conforman las políticas activas de empleo son
en su mayor parte colectivos en situación de
riesgo de exclusión social. La figura 10 nos
indica que casi el 80 por cien de estos progra­
mas –recordemos subvencionados– van diri­
gidos específicamente para colectivos en esta
situación.
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FIGURA 9 . PROGRAMAS SEGÚN NÚMERO HABITANTES
Fuente: Elaboración propia.
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FIGURA 10 . COLECTIVOS DESTINATARIOS
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Fuente: Elaboración propia.
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Fuente: Elaboración propia.
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FIGURA 11 . ANÁLISIS ESTRUCTURA DEL SERVICIO
La estructura y organización interna de la
agencia manifestada en el número de recur­
sos humanos disponibles y en la existencia de
una delimitación de tareas a realizar por
cada uno de ellos) es también uno de los fac­
tores generadores de dependencias entre las
variables. La unipersonalidad mayoritaria de
las agencias pone de manifiesto su limitación
operativa en el desarrollo de programas de
carácter social.
La vocación personal-profesional con la
que el técnico AEDL realiza su labor es el
siguiente factor en el listado presentado ante­
riormente. Aspecto que tiene estrecha rela­
ción con la titulación en origen del técnico,
con su experiencia previa y sobre todo con su
actitud hacia la cuestión social. A grandes
rasgos podemos apuntar que se observa
mayor existencia de programas sociales en
aquellas agencias en las que el técnico res-
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SUMARIO
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83
INFORMES Y ESTUDIOS
N
A continuación, un grupo de factores nos
sitúan en la capacidad de liderazgo del técni­
co o de la agencia concretada en la iniciativa,
implicación y decisión para crear y poner en
funcionamiento redes sociales a nivel local
(ver figura 14), y el grado de conocimiento de
las necesidades reales del territorio, que pese
a ser una carencia –ya que el nivel de realiza­
ción de estudios es muy bajo (ver figura 15)–,
O
Y muy relacionado con la orientación for­
mativo-profesional, aparece el grado de auto­
nomía de que dispone el técnico en el desarro­
llo de su labor, lo que influirá sobre las líneas
desarrolladas. Este nivel de decisión que
ostenta los programas desarrollados por la
agencia tiene una relación con el estilo de
liderazgo y perfil del responsable político
–concejal o alcalde en su caso. En la figura
siguiente aportamos datos de la valoración
realizada por los técnicos participantes en el
estudio desde tres perspectivas: la operativa
habitual de trabajo, la gestión del proceso y la
decisión sobre el mismo.
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ponsable procede de titulaciones vinculadas
con las ciencias sociales, tales como Psicolo­
gía, Sociología, Trabajo Social o Relaciones
Laborales por citar las principales. Aporta­
mos en la figura 12 informaciones respecto de
las cuatro titulaciones predominantes en la
profesión de AEDL.
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Fuente: Elaboración propia.
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FIGURA 12 . CORRELACIÓN ENTRE LA TITULACIÓN Y LA IMPORTANCIA
OTORGADA A LAS LINEAS DESARROLLADAS
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FIGURA 13 . VALORACIÓN AUTONOMÍA DEL TÉCNICO
Fuente: Elaboración propia.
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RICARD CALVO PALOMARES
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FIGURA 14 . EXISTENCIA DE FOROS SOCIALES LOCALES
Fuente: Elaboración propia.
FIGURA 15 . REALIZACIÓN DE ESTUDIOS
O
Fuente: Elaboración propia.
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Fuente: Elaboración propia.
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FIGURA 16 . COORDINACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE EMPLEO Y DESARROLLO
LOCAL CON EL RESTO DE ACTUACIONES MUNICIPALES
MI
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no desvirtúa que sea influyente sobre la
socialización del modelo.
Cierra la lista de factores, la capacidad de
coordinar el empleo y el desarrollo local con
otras áreas de la corporación –servicios socia­
les principalmente, pero también educación,
cultura, juventud, ciudadanía, inmigración o
servicio a la comunidad entre otros– y deter­
minar así un objetivo común a todas ellas: el
bien social colectivo. A tenor de lo observado
en la figura 16, la coordinación es uno de los
aspectos que todavía pueden mejorar en gran
medida.
5. A MODO DE CONCLUSIÓN FINAL:
LA SITUACIÓN ACTUAL,
UNA OPORTUNIDAD DE FUTURO
Una vez constatada la importancia actual
de lo social en el trabajo desarrollado en los
servicios locales de empleo –y por tanto por
los técnicos que están al frente–, su cercanía
al territorio, la interacción con los recursos de
todo tipo presentes en el medio y su orienta­
ción a la acción, los posicionan como un ele­
mento clave para la consecución de la mejora
social colectiva. Superada la limitación ini-
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INFORMES Y ESTUDIOS
N
Referencias bibliográficas
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ARXIUS de Ciències Socials, núm. 21.
AB
AJ
Ya que el agente de desarrollo, se define en
el terreno de la acción, en el campo político,
económico, social y cultural, siendo portador
de propuestas que tienden a capitalizar mejor
las potencialidades locales. Son portadores de
proyectos de cambio que expresan incidencia
y compromiso sobre el proceso de desarrollo
territorial. El actuando como un mediador,
capaz de observar, analizar, comprender y
traducir las lógicas y racionalidades de los
otros agentes, incorporar propuestas de con­
certación y de ofrecer el diseño de las actua­
ciones necesarias.
los mecanismos adecuados para integrar
estas perspectivas sociales de tanta impor­
tancia para el municipio. La consigna será en
lo micro, lo concreto es fácil de encontrar.
O
cial intrínseca al puesto de técnico AEDL, y
habiendo alcanzado una perspectiva donde el
binomio económico-social es fuente de benefi­
cios para el territorio y para su población,
como cierre del artículo apuntamos que esta
situación ha posicionado al técnico AEDL
como uno de los agentes sociales a nivel local
mejor situados para tomar la iniciativa y
afrontar la generación de redes sociales loca­
les de mejora e interés colectivo.
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TR
La actuación del técnico AEDL, en su con­
dición de máximo representante del modelo
de desarrollo y del paradigma intervencionis­
ta del Estado, ha de regirse en la medida de lo
posible por realizar tres grandes aportacio­
nes al proceso de intervención social (Calvo,
2009). Estas son: la dimensión integral, ya
que se debe plantear para todo el territorio; la
dimensión integrada, que entiende el territo­
rio como un todo indivisible, y que debe ajus­
tarse a las necesidades y requerimientos del
mismo; y, la dimensión integradora, ya que
debe tener en cuenta todos los agentes socia­
les con presencia en el territorio.
Desde esta perspectiva social, el técnico
AEDL se enfrenta a un claro reto de futuro en
su compromiso con el desarrollo y la promo­
ción socioeconómica del territorio, el reto de
ser capaz de generar sinergia positiva entre
los distintos agentes sociales locales. Para
ello, el primer paso será detectar y conocer
todos aquellos agentes con presencia en el
mismo, para a continuación, poder articular
86
C ALVO P ALOMARES , Ricard (2009): «La sinergia
entre los actores sociales locales como apuesta
estratégica para la intervención social», en Foro
EXCLUSIÓN Y CIUDADANÍA. Foro Pro-Posi­
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Papeles de Economía Española, núm. 72, pp.
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REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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RICARD CALVO PALOMARES
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MI
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EI
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CIÓ
N
VACHON, Bernard (2001): El desarrollo territorial.
Teoría y práctica. Oviedo, CeCodet.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
87
INFORMES Y ESTUDIOS
El objetivo del presente artículo es plantear la reflexión y el debate sobre la importancia
que tiene en la actualidad lo social a nivel local como elemento esencial para el desarrollo
integral del territorio. Para ello, mostrará cómo el modelo para el desarrollo local ha ido
evolucionando desde la esfera de lo económico a la esfera de lo social. Y cómo en la actuali­
dad separar estas dos dimensiones de la intervención pública resulta prácticamente impo­
sible y funcionalmente inviable. Tomando como base los resultados parciales de una inves­
tigación en curso, propondrá los principales factores que han posibilitado la transición del
modelo de desarrollo local de una perspectiva puramente económica a otra definida en tér­
minos socioeconómicos, situación que posiciona estratégicamente a los técnicos al frente
del mismo para liderar el proceso de mejora a nivel micro.
This paper aims to bring up the reflection and the debate on the current importance of the
social sphere at the local level as a key element for the integral development of a territo­
ry. Accordingly, it will show how the local development model has evolved from the eco­
nomic sphere to the social sphere. It will further describe how currently it is practically
impossible and functionally unfeasible to separate these two public intervention dimen­
sions. Based on the partial results of an on-going investigation, the main factors facilitat­
ing the transition of the local development model from a purely economic perspective into
a socioeconomic one are put forward. This situation strategically locates technicians in
charge of the model to lead the improvement process at the micro level.
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ABSTRACT
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RESUMEN
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Responsabilidad social corporativa.
¿Un nuevo paradigma
organizacional?
VICENTE ENCISO DE YZAGUIRRE*
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Se puede afirmar sin temor a error que la
presión social está resultando decisiva para
conseguir que las compañías adopten nuevos
comportamientos más éticos y más responsa­
bles.
O
1. LA RESPONSABILIDAD SOCIAL
CORPORATIVA: SUS ORÍGENES
DE
TR
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n los momentos actuales no se puede
comprender la dinámica de las socie­
dades del primer mundo sin consta­
tar que estas realidades surgen de la conti­
nua interacción del sector económico privado,
del sector público y de la iniciativa social.
MI
NIS
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RIO
En las últimas décadas, el peso relativo de
estos tres sectores se ha ido modificando. El
estado ha disminuido el tamaño de su activi­
dad cediendo al mercado numerosas empre­
sas e instituciones públicas y transfiriendo al
mercado muchas de sus funciones.
Las corporaciones han crecido incremen­
tando su actividad, su capacidad económica y
su poder relativo y han adquirido un mayor
protagonismo económico, político y social.
En los últimos tiempos las corporaciones
han asimilado este papel responsable y fruto
de este cambio de mentalidad se puede obser­
var el crecimiento de los conceptos propios de
la responsabilidad social corporativa
* Universidad Católica de Ávila.
El fenómeno de la responsabilidad social
corporativa que presenta en las organizacio­
nes del siglo veintiuno un importante sesgo
de preocupación operativa por el entorno, por
la sociedad y por las personas que se relacio­
nan con su actividad, aun resultando una
corriente empresarial estruendosamente
actual, presenta antecedentes claros y preci­
sos desde hace varios siglos.
Además, a lo largo del tiempo, y hasta la
actualidad, este fenómeno ha seguido produ­
ciéndose con múltiples formas e intensidades
en la práctica totalidad de los países de nues­
tro entorno socioeconómico y cultural.
1.1. Antecedentes remotos
La primera manifestación de una activi­
dad económica de mercado cuya intención
principal, además de la sostenibilidad en su
operación mercantil, es de marcado acento en
el bienestar de los diferentes stakeholders
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
89
INFORMES Y ESTUDIOS
Los Montes de Piedad, otorgan préstamos,
con cargo a limosnas y donativos, inicialmen­
te sin interés y posteriormente con tipos de
interés muy moderados, para satisfacer las
necesidades más elementales de personas
necesitadas.
N
A finales del siglo XVIII y comienzos del
XIX, las cajas de ahorro, cuya misión era cana­
lizar el ahorro popular y realizar una labor
social en el entorno en el que operaban, se
extienden por Alemania, Inglaterra y España.
Estas Cajas de Ahorro se promueven unas
veces a iniciativa de instituciones de marcado
carácter religioso; y, otras veces, a iniciativa
de sociedades de carácter filantrópico.
RIO
DE
TR
AB
AJ
En España, en concreto en la Castilla de
mediados del siglo XV, a iniciativa de perso­
nas caritativas como el Cardenal Cisneros,
surgen los Pósitos. La figura del Pósito, pre­
cursor de los montes de piedad en España,
tiene por finalidad el acopio de grano para
poder prestarlo a los agricultores que lo nece­
sitasen, en tiempos de escasez; mediante ope­
raciones de préstamo con un moderado inte­
rés.
EI
NM
IG
RA
CIÓ
La operación que realizan los Montes de
Piedad, con cargo a limosnas y donativos, es
otorgar préstamos con prenda, inicialmente
sin interés y posteriormente con tipos de inte­
rés muy moderados, para satisfacer las nece­
sidades más elementales de personas necesi­
tadas.
Con el paso de los años, siglos más bien, los
Montes de Piedad van necesitando de mayo­
res fuentes de capital para sus operaciones de
préstamo y surgen las Cajas de Ahorro, la pri­
mera en el Reino Unido de Gran Bretaña en
el siglo XVIII, con un doble efecto: de una par­
te, la remuneración del ahorro de las clases
medias y trabajadoras, lo que les otorgaría
más seguridad económica; y, de otra parte, la
aportación de recursos estables y baratos tan
necesaria para poder otorgar préstamos con
garantía o prenda accesibles a las personas
necesitadas, que de esta forma podrían evitar
la labor cainita de los usureros
O
relacionados con ella, son los llamados Mon­
tes de Piedad. Los montes de piedad tienen su
origen en la Italia del siglo XV y de mano de
la Orden Franciscana. Posteriormente, los
Montes de Piedad se extenderán paulatina­
mente por toda la Cristiandad.
MI
NIS
TE
Posteriormente, los Pósitos se extienden
por toda España, en muchos casos, por inicia­
tiva de los propios vecinos de los pueblos que
gobiernan con fórmulas semejantes a las pro­
pias del ahorro cooperativo.
El Pósito, precursor de los montes de pie­
dad en España, tiene por finalidad el acopio
de grano para poder prestarlo a los agriculto­
res que lo necesitasen, en tiempos de escasez;
mediante operaciones de préstamo con un
moderado interés.
El primer monte de Piedad de España lo
promueve en Madrid Don Francisco de
Piquer y Rodilla, Capellán del convento de las
Descalzas Reales, en el año 1702.
90
A finales del siglo XVIII y comienzos del
XIX, las cajas de ahorro, cuya misión era
canalizar el ahorro popular y realizar una
labor social en el entorno en el que operaban,
se extienden por Alemania, Inglaterra y
España.
1.2. Antecedentes próximos
Ya en el siglo XX, el panorama de las
empresas que producen bienes o servicios de
mercado se mueve entre la iniciativa lucrati­
va del sector privado y la iniciativa política
del sector público
La empresa pública surge como reacción
del Estado para corregir las asignaciones de
recursos que realizan los mercados y que des­
de posiciones políticas diversas se consideran
no equitativas o no acordes con la elección
social. Además, el Estado también utiliza la
empresa pública como mero instrumento de
poder.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
VICENTE ENCISO DE YZAGUIRRE
primacía de las personas y del trabajo perso­
nal sobre el capital en el reparto de las ren­
tas; priorización de la finalidad de servicio a
sus miembros y a la colectividad antes que el
ánimo de lucro, siempre necesario para
garantizar la sostenibilidad de la iniciativa y,
finalmente, autonomía de gestión, sobre todo
frente a las entidades pertenecientes a la
esfera pública, constituida por entidades que
teóricamente procuran el bien común pero
que habitualmente, están sometidas a los
intereses cortoplacistas de poder de los políti­
cos de turno.
La empresa pública surge como reacción
del Estado para corregir las asignaciones de
recursos que realizan los mercados y que des­
de posiciones políticas diversas se consideran
no equitativas o no acordes con la elección
social.
EI
NM
IG
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CIÓ
Estos valores informan de un modo imagi­
nativo y plural las distintas formas sociales
de las instituciones que integran la economía
de iniciativa social.
O
Pues bien, la potencia ideológica de la filo­
sofía de la economía de iniciativa social ha
trascendido a su campo de actividad y sus
ámbitos organizativos y esta sensibilidad se
ha trasladado al conjunto de la sociedad.
TR
AB
AJ
La economía social se refiere al campo
integrado por aquellas formas sociales priva­
das, que producen bienes y servicios de mer­
cado, que en su funcionamiento no se rigen
exclusivamente por los criterios financieros,
sino que su finalidad sin abandonar el ánimo
de lucro, sin el que carecerían de sostenibili­
dad, buscan fundamentalmente el logro y la
consecución de fines de carácter social en
beneficio de las personas y de los pueblos.
N
Pues bien, además del mercado y del esta­
do en el siglo XX surge una tercera fuerza que
interactúa con ellos que es la economía de ini­
ciativa social. La economía de iniciativa
social, tercer sector, o simplemente economía
social, se configura a partir de la Segunda
Guerra Mundial en países de tradición católi­
ca de la Europa meridional tales como: Bélgi­
ca, España, Francia y Portugal.
TE
RIO
DE
Frente a las doctrinas dominantes del
capitalismo y del socialismo, la necesidad de
la existencia de una tercera fuerza de equili­
brio entre el Estado y el Mercado: la economía
de iniciativa social.
MI
NIS
En la actualidad esta doctrina de la inicia­
tiva social en el campo de las relaciones eco­
nómicas a todos los niveles y grados goza
también de un reconocimiento creciente aus­
piciado por las iniciativas de la Unión Euro­
pea en países como Grecia, Italia, Reino Uni­
do y Suecia.
La economía de iniciativa social de merca­
do integrada fundamentalmente por organi­
zaciones privadas tales como cooperativas,
mutualidades y sociedades civiles diversas,
responde a los siguientes principios propios:
procesos de decisión democráticos –una per­
sona un voto frente a una acción, un voto–;
Pues bien, la potencia ideológica de la filo­
sofía de la economía de iniciativa social ha
trascendido a su campo de actividad y sus
ámbitos organizativos y esta sensibilidad se
ha trasladado al conjunto de la sociedad.
Así, estas preocupaciones se trasladan los
organismos internacionales respecto a las
consecuencias de la actividad que desarrollan
las grandes corporaciones de la economía de
mercado; por ejemplo, cuando en le año 1976
la OCDE propone en su Declaración sobre
Inversión Internacional y Empresas Multi­
nacionales, que denomina Líneas Directrices
de la OCDE para Empresas Multinacionales,
una serie de principios y normas que las orga­
nizaciones multinacionales pueden adoptar
de forma voluntaria para ejercer su actividad
con el desarrollo de una conducta empresa­
rial responsable en armonía con las políticas
nacionales en temas como: información,
empleo, medio ambiente, lucha contra la
corrupción, consumidores, competencia, fis­
calidad, etc.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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91
INFORMES Y ESTUDIOS
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CIÓ
Posteriormente, en el año 2002, la Comi­
sión, en su comunicación «Responsabilidad
Social Empresarial: la contribución empresa­
rial al desarrollo sostenible», se establece un
marco de acción europeo para la responsabili­
dad social corporativa y se otorga un manda­
to para la creación de un foro multilateral
europeo al respecto. Con este mandato se crea
el European Mutistakeholders Forum o Foro
Europeo Multilateral.
AJ
Sin duda la iniciativa más importante en
este sentido es la tomada por Kofi Annan, a la
sazón Secretario General de las Naciones
Unidas, cuando en el escenario del Foro Eco­
nómico Mundial de Davos, del año 1999, hace
un llamamiento a los líderes empresariales
del mundo para que se adhieran a una inicia­
tiva internacional que integraría a las gran­
des corporaciones con las agencias de la
ONU, las organizaciones laborales, las orga­
nizaciones no gubernamentales y otros agen­
tes de la sociedad civil para adoptar medidas
consensuadas con el fin de conseguir una eco­
nomía global integral y sostenible.
Así, en el propio año 2000, en la Cumbre de
Lisboa, la Unión Europea publica el Libro
Verde, subtitulado «Fomentar un marco
europeo para la responsabilidad social de las
empresas», en el que, en el marco de una
Cumbre cuyo objetivo fue convertir a Europa
en una economía competitiva capaz de un cre­
cimiento económico sostenible y con mayor
cohesión social, se hace un llamamiento a las
empresas en torno a su responsabilidad
social. Se trata de la primera iniciativa para
la implantación de la responsabilidad social
corporativa en Europa.
O
En este mismo sentido se alinea el Conve­
nio de Lucha Contra la Corrupción de Agen­
tes Públicos Extranjeros en las Transaccio­
nes Comerciales Internacionales de la
OCDE, firmado en el año 1997 por 34 países y
que entró en vigor en el año 1999.
MI
NIS
TE
RIO
DE
TR
AB
Esta iniciativa conduce finalmente a la fir­
ma, en el año 2000, del llamado Pacto Mun­
dial entre la Organización de Naciones Uni­
das y las cincuenta corporaciones internacio­
nales de mayor dimensión. El objeto de este
pacto es consensuar principios aceptados
internacionalmente de manera que las
empresas tengan confianza de que las medi­
das que vayan adoptando en el ejercicio de su
actividad sean universalmente respaldadas y
avaladas. El pacto mundial se concreta en la
libre aceptación de nueve principios que
giran alrededor de la defensa de los derechos
humanos, de la defensa y protección de los
derechos laborales, de la protección del medio
ambiente y, en el año 2004 en el marco de la
Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción, se añade un décimo principio de
lucha contra la corrupción.
A partir de la firma del Pacto Mundial, los
diferentes organismos internacionales y las
organizaciones sociales se han ido haciendo
eco de esta nueva frontera que supone la
aceptación de responsabilidades sociales por
parte de las corporaciones empresariales.
92
Por otra parte, la Organización de Nacio­
nes Unidas a través de su Consejo Económico
y Social emite en el año 2003 unas Normas de
Naciones Unidas sobre las responsabilidades
de las Empresas Transnacionales y otras
Empresas Comerciales en la esfera de los
Derechos Humanos donde se enuncia una lis­
ta detallada de las obligaciones empresaria­
les en la esfera de los Derechos Humanos.
En el año 2004, se publica el Informe Final
del Foro Europeo Multilateral en el cual se
recomienda a los gobiernos y a las adminis­
traciones públicas que asuman su papel en
materia de responsabilidad social.
También en el año 2004, se publica un
incendiario informe de Amnistía Internacio­
nal respecto a las Normas de Naciones Uni­
das titulado Las Normas de Derechos Huma­
nos de la ONU para Empresas, en el que se
reclama una responsabilidad legal de las cor­
poraciones y empresas en lugar de una res­
ponsabilidad social libremente asumida.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
VICENTE ENCISO DE YZAGUIRRE
medidas que vayan en ese sentido, pres­
tando una atención especial a la singu­
laridad de las PYMES.
Aún tomando por antecedentes el Informe
Olivenza, del año 1998, y el Informe Aldama,
del año 2003; los primeros documentos rele­
vantes en España se producen en el año 2006,
con el Informe de la Subcomisión para Poten­
ciar y Promover la Responsabilidad Social de
las Empresas o Libro Blanco de la Responsa­
bilidad Social publicado en el Boletín Oficial
del Congreso de los Diputados, y Las Políticas
Públicas de Fomento y Desarrollo de la RSE
en España del Foro de Expertos, en el año
2007.
N
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O
• Promocionar estándares y/o caracterís­
ticas de las memorias y/o informes de
Responsabilidad Social de las Empre­
sas y de sostenibilidad, así como herra­
mientas más adecuadas para su elabo­
ración y seguimiento y analizar el des­
arrollo de la Responsabilidad Social de
las Empresas en España, la Unión
Europea y países terceros.
TR
AB
AJ
En el año 2007 la Organización de Nacio­
nes Unidas hacen público el Informe del
Representante Especial del Secretario Gene­
ral sobre la cuestión de los derechos humanos
y las empresas transnacionales y otras
empresas comerciales, más conocido como
INFORME RUGGIE ya que era John Ruggie
el Representante Especial, en el que se anali­
za las relaciones de las empresas y los dere­
chos humanos, estableciendo un catálogo de
las normas internacionales sobre responsabi­
lidad y rendición de cuentas por actos cometi­
dos por empresas.
• Informar, en su caso, sobre las iniciati­
vas y regulaciones públicas que afecten
a las actuaciones de empresas, organi­
zaciones e instituciones públicas y pri­
vadas, que constituyen un valor añadi­
do al cumplimiento de sus obligaciones
legales, contribuyendo a la vez al pro­
greso social y económico en el marco de
un desarrollo sostenible.
RIO
DE
Por último, en España, en el año 2008, el
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales crea
el Consejo Estatal de Responsabilidad Social
de las Empresas que tiene como cometido
principal:
MI
NIS
TE
• Constituir un foro de debate sobre Res­
ponsabilidad Social de las Empresas
entre las Organizaciones Empresaria­
les y Sindicales más representativas,
Administraciones públicas y otras orga­
nizaciones e instituciones de reconocida
representatividad en al ámbito de la
Responsabilidad Social de las Empre­
sas que sirva como marco de referencia
para el desarrollo de la Responsabilidad
Social de las Empresas en España.
• Fomentar las iniciativas sobre Respon­
sabilidad Social de las Empresas, pro­
poniendo al Gobierno, en el marco de
sus funciones asesoras y consultivas,
• Informar sobre actuaciones en materia
de Responsabilidad Social de las
Empresas.
2. ALGUNAS DEFINICIONES
El concepto de responsabilidad social cor­
porativa resulta polisémico y hasta la fecha
ha recibido definiciones diversas sin que exis­
ta todavía una definición universalmente
aceptada.
Así, el Libro Verde de la Unión Europea
(2001) definirá la responsabilidad social como
«integración voluntaria, por parte de las
empresas, de las preocupaciones sociales y
medioambientales en sus operaciones empre­
sariales y sus relaciones con sus interlocuto­
res». El Libro Verde incide en la asunción
voluntaria de la responsabilidad de la empre­
sa en las cuestiones sociales y medioambien­
tales de la comunidad en la que opera.
La Comunicación de la Comisión Europea
en el año 2002 dirá que «la responsabilidad
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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INFORMES Y ESTUDIOS
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CIÓ
Por su parte las administraciones públicas
inciden en la aparición de un nuevo modelo de
empresa que junto al beneficio incorpora
otros valores sociales y medioambientales.
AB
AJ
En el informe del Foro de Expertos de
España, en el año 2007, se dirá que «la Res­
ponsabilidad Social de la Empresa es, ade­
más del cumplimiento estricto de las obliga­
ciones legales vigentes, la integración volun­
taria en su gobierno y gestión, en su estrate­
gia, políticas y procedimientos, de las preocu­
paciones sociales, laborales, medio ambienta­
les y de respeto a los derechos humanos que
surgen de la relación y el diálogo transparen­
tes con sus grupos de interés, responsabili­
zándose así de las consecuencias y los impac­
tos que se derivan de sus acciones». El Foro
de Expertos añade un matiz que no resulta
baladí: la responsabilidad ya no debe ser una
adhesión voluntaria sino que debe resultar
una responsabilidad legal por las «consecuen­
cias» y por los «impactos» que se entiende
todavía no regulan las leyes nacionales ni
internacionales y que éstas deben hacerlo.
do es algo parecido a esto: hacer las cosas
bien, poner cuidado, diligencia en aquello que
hacemos, y hacer de forma excelente», o «el
compromiso que asume una empresa de
actuar de forma correcta y responsable en la
consecución de sus objetivos económicos, cre­
ando valor no sólo para los accionistas, sino
también para el resto de la sociedad» o, inclu­
so, «promover la responsabilidad social de la
empresa obtendrá como recompensa que las
empresas sean más transparentes, más dia­
logantes, y que en el trabajo en común con
esos grupos de interés se logre trabajar más
eficientemente, conseguir que los productos y
servicios sean de mayor calidad, y sobre todo
que se fortalezca tremendamente el papel de
la empresa con estos grupos de interés y con
la sociedad.»
O
social consiste también en gestionar los cam­
bios dentro de la empresa de una manera
socialmente responsable, lo que ocurre cuan­
do una empresa procura reconciliar los inte­
reses y las necesidades de las distintas partes
de manera aceptable para todas ellas. Una
gestión socialmente responsable de los cam­
bios generará efectos positivos para las
empresas en el ámbito macroeconómico». La
Comisión aporta los efectos de la asunción de
los conceptos de responsabilidad social en el
interior de las propias compañías.
Así, «el concepto de responsabilidad que
[…] casi todas las compañías están trabajan­
Los representantes de grupos que consti­
tuyen la sociedad civil integrantes del Foro de
TE
RIO
DE
TR
Así, los empresarios que participan del
citado Foro de Expertos inciden en los crite­
rios de calidad y excelencia más que en los
propiamente referidos a la responsabilidad
social.
Los representantes de las varias adminis­
traciones públicas presentes en el Foro de
Expertos opinan que «un concepto que es
inevitablemente amplio […] pero del que
podemos afirmar que incluye las acciones
voluntarias de las empresas que están dirigi­
das a atender las preocupaciones de trabaja­
dores, consumidores o de inversores y accio­
nistas. En definitiva, del conjunto de la ciu­
dadanía», o «es un nuevo modelo de gestión,
es una forma más humana de entender la
empresa, pero es también más eficiente y es
un compromiso real en el largo plazo, tanto
en el entorno del medio ambiente como en el
entorno social» o, también, «se está creando
un nuevo modelo [...] que es de futuro [...] un
nuevo modelo de empresa […] donde ya no
solamente vale el principio de maximización
de beneficios, de mayor captación cuotas de
mercado, sino donde se incorporan otros valo­
res, valores sociales, valores medioambienta­
les».
MI
NIS
Además de estas definiciones resulta inte­
resante conocer como ven la responsabilidad
los diferentes representantes sectoriales del
Foro de Expertos. Cada uno de ellos refleja
sensibilidades distintas respecto al concepto
de responsabilidad social.
94
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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VICENTE ENCISO DE YZAGUIRRE
MI
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TE
RIO
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TR
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O
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AJ
Y definen que, «no es solamente optimizar
al máximo los beneficios y repartir los divi­
dendos sino estar también preocupados por
las sensibilidades de cada momento de los
ciudadanos en la oferta de sus bienes y pro­
ductos en ese mercado»; o bien, «un compro­
miso por la rentabilidad y la sostenibilidad en
términos sociales y ambientales, y una
apuesta decidida por la viabilidad de empre­
sas de inserción para los sectores más desfa­
vorecidos de la sociedad […] La destinación
de recursos humanos, técnicos y/o financieros
a proyectos sociales: asistencia social, educa­
ción, formación profesional, empleo y equipa­
mientos»; o, «la adopción por las empresas de
prácticas sociales solidarias hacia el respeto
a los principios de igualdad de oportunidades
con independencia de por ejemplo el género,
la raza, o la discapacidad de los trabajadores,
y la puesta en práctica de acciones positivas
para incorporar dichos valores»; o, «el marco
de referencia en el que entendemos tiene que
seguir planteándose el debate sobre la res­
ponsabilidad social corporativa […] es el mar­
co de Naciones Unidas, el marco de las inicia­
tivas internacionales en marcha, un marco de
establecimiento de estándares y de obligacio­
nes claras y de mecanismos de cumplimiento
y exigencia»; o, finalmente, «lo que no cree­
mos que sea bueno ni para la RSC o la res­
ponsabilidad social, sobre todo para sus fines,
es la situación actual del libre albedrío […]
Hay que limitar muy bien el terreno de juego,
porque además también hay un riesgo de
querer llevar o de poder llevar los derechos al
terreno incierto de los compromisos volunta­
rios».
Y manifestarán que «la empresa respon­
sable debe atender tanto a los requisitos
internos de potenciar los recursos humanos
y evaluar la actuación responsable de sus
proveedores, como de los impactos medioam­
bientales y comunitarios de la empresa y,
por supuesto, del buen gobierno corporativo.
Todo ello debe hacerse compatible con una
cuenta de resultados saneada»; o, «el concep­
to de responsabilidad social empresarial
sitúa a la empresa dentro de la sociedad, […]
absolutamente inserta en ella y siendo res­
ponsable, no solo de intercambios económi­
cos, sino […] de lo que está pasando, sobre
todo, de lo que está pasando mal»; o bien, «la
responsabilidad social de las empresas […]
podrá impulsar […] un marco de relaciones
en el que prime la creación de riqueza, nece­
saria y evidentemente legítima, entendida
no solo como la maximización de los benefi­
cios, sino como la capacidad para integrar,
en el mismo corazón del negocio, principios
que conlleven una mayor cohesión social
basada en la sostenibilidad ambiental, la
sostenibilidad social y la sostenibilidad eco­
nómica».
N
Expertos inciden en extender la regulación a
los aspectos que constituyen la responsabili­
dad social para así transformar la responsa­
bilidad social en responsabilidad legal.
Los inversores participantes en el Foro de
Expertos se inclinaban por incidir en la
importancia de una conducta empresarial
socialmente responsable en la garantía de
obtener una rentabilidad sostenible a largo
plazo.
Los consultores invitados a participar en
el Foro de expertos inciden más bien en el
aspecto estratégico de una conducta empre­
sarial socialmente responsable.
Así, «la responsabilidad social corporativa
centra su atención en la satisfacción de las
necesidades de los grupos de interés a través
de determinadas estrategias, cuyos resulta­
dos son medidos, verificados y comunicados
adecuadamente. […] Supone un plantea­
miento de tipo estratégico que afecta a la
toma de decisiones y a las operaciones de toda
la organización creando valor en el largo pla­
zo y contribuyendo significativamente a la
obtención de ventajas competitivas durade­
ras»; o, «la información es lo último y las
memorias son consecuencias, una compañía
no puede hacer una memoria si no tiene pro­
cesos y relaciones internas que justifiquen
esa información. Para nosotros la responsabi­
lidad social debe estar integrada en la estra-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
95
INFORMES Y ESTUDIOS
grupos sociales con quienes se interac­
túa.
tegia, misión y valores de la empresa, no es
un postizo ni se dice «esta es mi responsabili­
dad social corporativa»; o bien, «supone para
las empresas integrar en la gestión las preo­
cupaciones económicas, sociales y medioam­
bientales. La gestión responsable tiende
hacia un modelo en que los beneficios sociales
y medioambientales forman parte de la defi­
nición del éxito corporativo».
N
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O
• Va más allá del mero cumplimientos de
la normativa legal establecida y de la
obtención de resultados exclusivamente
económicos a corto plazo. Supone un
planteamiento de tipo estratégico que
afecta a la toma de decisiones y a las
operaciones de toda la organización, cre­
ando valor en el largo plazo y contribu­
yendo significativamente a la obtención
de ventajas competitivas duraderas.
Responsabilidad social corporativa Los
expertos de AECA definen la responsabilidad
social corporativa del siguiente modo: El com­
promiso voluntario de las empresas con el
desarrollo de la sociedad y la preservación del
medio ambiente, desde su compromiso social
y un comportamiento responsable hacia las
personas y grupos sociales con quienes se
interactúa. Centra su atención en la satisfac­
ción de las necesidades de los grupos de inte­
rés. Va más allá del mero cumplimientos de
la normativa legal establecida. Supone un
planteamiento de tipo estratégico que afecta
a la toma de decisiones y a las operaciones de
toda la organización, creando valor en el lar­
go plazo y contribuyendo significativamente
a la obtención de ventajas competitivas dura­
deras.
AJ
Los representantes del ámbito académico
definen la responsabilidad social corporativa
de una forma más precisa. Así, sitúan en el
centro del concepto la asunción voluntaria de
nuevas responsabilidades respecto a todos y
cada uno de los stakeholders: «la responsabi­
lidad social supone una integración volunta­
ria por parte de las empresas de las preocu­
paciones sociales y medioambientales en sus
operaciones comerciales y en sus relaciones
con sus interlocutores».
• Centra su atención en la satisfacción de
las necesidades de los grupos de interés
a través de determinadas estrategias,
cuyos resultados han de ser medidos,
verificados y comunicados adecuada­
mente.
RIO
DE
TR
AB
Finalmente, parece conveniente destacar
a modo de resumen la definición que de res­
ponsabilidad social corporativa hace un gru­
po de trabajo de la Asociación Española de
Contabilidad y Administración de Empresas,
AECA, asociación que integra a la mayor par­
te de los expertos españoles en estas cuestio­
nes.
MI
NIS
TE
Pues bien AECA en un documento del año
2004 titulado «Marco Conceptual de la Res­
ponsabilidad Social Corporativa» define este
concepto incidiendo en tres caracteres bási­
cos: compromiso con la sociedad y el medio
ambiente, satisfacción de las necesidades de
los stakeholders y visión estratégica largo­
placista.
Así, los expertos de AECA definirán la res­
ponsabilidad social corporativa diciendo que
es:
• El compromiso voluntario de las empre­
sas con el desarrollo de la sociedad y la
preservación del medio ambiente, desde
su compromiso social y un comporta­
miento responsable hacia las personas y
96
La definición de la responsabilidad social
corporativa resulta verdaderamente polisé­
mica y cada grupo de interés busca en ella
una oportunidad diferente ante el marco con­
ceptual en el que se desenvuelven las empre­
sas en el siglo veintiuno.
Tres cuestiones quedan en el aire respecto
al concepto de responsabilidad social:
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
VICENTE ENCISO DE YZAGUIRRE
nuevo paradigma: la empresa socialmente
responsable.
• En primer lugar, si se entiende por res­
ponsabilidad, la capacidad existente en
todo sujeto activo de derecho para reco­
nocer y aceptar las consecuencias de un
hecho realizado libremente; y, por obli­
gación, el vínculo que sujeta a hacer o
abstenerse de hacer algo, establecido
por precepto de ley, por voluntario otor­
gamiento o por derivación recta de cier­
tos actos: ¿Se trata de una responsabili­
dad social o de una obligación social de
las empresas?
EI
NM
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CIÓ
N
La implantación de los conceptos de res­
ponsabilidad social corporativa en las empre­
sas se viene realizando de una manera infor­
mal y poco a poco se ha venido demandando
algunos instrumentos que permitiesen poder
establecer criterios de medida, evaluación y
diagnóstico que permitiesen a las empresas
emprender planes de mejora en la aplicación
de estos conceptos.
O
La implantación de los conceptos de res­
ponsabilidad social corporativa en las empre­
sas se viene realizando de una manera infor­
mal y poco a poco se ha venido demandando
algunos instrumentos que permitiesen poder
establecer criterios de medida, evaluación y
diagnóstico que permitiesen a las empresas
emprender planes de mejora en la aplicación
de estos conceptos.
AB
AJ
• En segundo lugar, ¿se trata de una res­
ponsabilidad social o más bien se trata
de una responsabilidad empresarial? es
decir, los aspectos propios de la respon­
sabilidad social corporativa enunciados
inicialmente en el Pacto Mundial ¿son
una responsabilidad que está incluida
en las responsabilidades que son pro­
pias del desempeño de toda actividad
empresarial?¿se necesita una explicita­
ción adicional?
3. LA IMPLANTACIÓN DE LA RSC
RIO
DE
TR
• En tercer lugar, ¿se trata de filantropía
social o más bien se trata de una filan­
tropía estratégica?¿Estamos hablando
de «buenismo» o nos encontramos ante
una oportunidad estratégica de lograr
una ventaja competitiva en el corto y
medio plazo?
MI
NIS
TE
El buen gobierno corporativo implica lega­
lidad; se ejecuta desde la autorregulación ya
que los principios se adoptan de forma volun­
taria; y se construye desde la transparencia
ya que hay que suministrar al mercado infor­
mación.
Ante estas cuestiones se puede adelantar
que a medida que se va profundizando en la
cuestión parece más evidente que la respon­
sabilidad social corporativa conduce a desta­
car una obligación empresarial que genera
responsabilidades empresariales y que, lejos
de significar posiciones filantrópicas propias
del buenismo o del oportunismo, incoa un
Este objetivo se ha visto cumplido con la
aparición de sucesivas herramientas de eva­
luación del desempeño de las empresas con
los principios y las prácticas de la responsabi­
lidad social.
La metodología de los sistemas de evalua­
ción tienen en común las siguientes cuestio­
nes:
• El elemento principal de la evaluación
es el informe de responsabilidad social
que elaboran y presentan las propias
compañías.
• Los modelos que se aplican incluyen
evaluadores externos entre los que se
encuentran representados todos los sta­
keholders tanto internos como externos.
• Los resultados de las evaluaciones esta­
blecen áreas y planes de mejora que
permiten la gestión de la responsabili­
dad social a los directivos de las compa­
ñías.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
97
INFORMES Y ESTUDIOS
ticas y las prácticas de responsabilidad
en las empresas en España.
La metodología de los sistemas de evalua­
ción tienen en común las siguientes cuestio­
nes: el informe de responsabilidad social que
elaboran y presentan las propias compañí­
as; evaluadores externos entre los que se
encuentran representados todos los stake­
holders tanto internos como externos; y los
planes de mejora, en función de los resulta­
dos, que permiten la gestión de la responsa­
bilidad social a los directivos de las compa­
ñías.
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O
• Los premios EFQM, «EFQM Excellence
Award Prize Winners: Corporate Social
Responsibility». Como ya vimos, el Pre­
mio Europeo a la Calidad es el galardón
europeo más prestigioso otorgado a la
Excelencia en la Organización. Desde el
año 2003 EFQM introdujo una nueva
categoría de premios, los Premios Espe­
ciales, basados cada uno de los ocho
Principios Fundamentales de la Exce­
lencia, entre ellos, el correspondiente a
la responsabilidad social corporativa.
TR
AB
AJ
Los principales rankings y modelos de eva­
luación existentes, tanto nacionales como
europeos, son: el Observatorio de la RSC. «La
Responsabilidad Social Corporativa en las
memorias anuales de las empresas del IBEX­
35»; el Observatorio de la RSE. «Cultura, polí­
ticas y prácticas de responsabilidad de las
empresas del IBEX-35»; los premios ESRA,
«Premios Europeos de Información sobre Sos­
tenibilidad»; los premios EFQM, «EFQM
Excellence Award Prize Winners: Corporate
Social Responsibility» ; el modelo de la Funda­
ción Empresa y Sociedad. «Premios Empresa y
Sociedad».
• Los premios ESRA, «Premios Europeos
de Información sobre Sostenibilidad».
Los Premios Europeos de Información
Medioambiental (European Environ­
mental Reporting Awards, EERA) fue­
ron instituidos en 1996, fruto de la cola­
boración entre tres organizaciones de
auditores financieros: ACCA (Gran Bre­
taña), Royal Nivra (Holanda) y FSR
(Dinamarca). Desde entonces se han ido
incorporando otras organizaciones y
asociaciones de auditores de varios paí­
ses europeos.
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DE
• El Observatorio de la RSC. «La Respon­
sabilidad Social Corporativa en las
memorias anuales de las empresas del
Ibex-35». Es una asociación integrada
por once organizaciones representati­
vas de la sociedad civil, entre las que se
encuentran ONGs, Comisiones Obreras
y Organizaciones de Consumidores. Es
un organismo que pretende ser inde­
pendiente y complementario a la activi­
dad de las empresas privadas en la
tarea de implementación de la respon­
sabilidad social. Su objeto de análisis
son las empresas del IBEX 35.
• Observatorio de la RSE. «Cultura, polí­
ticas y prácticas de responsabilidad de
las empresas del IBEX-35». Ha sido cre­
ado por la Unión General de Trabajado­
res (UGT) y colaboran diversas organi­
zaciones de su ámbito ideológico. Tra­
tan de hacer un seguimiento de las polí­
98
• El modelo de la Fundación Empresa y
Sociedad. «Premios Empresa y Socie­
dad». La Fundación Empresa y Socie­
dad, constituida en el año 1995, impul­
sa un movimiento que promueve un
concepto de empresa donde la acción
social está integrada en su estrategia.
Su ámbito de actuación se concentra en
la acción social, entendida como la dedi­
cación de recursos empresariales a pro­
yectos relacionados con personas desfa­
vorecidas.. Los Premios Empresa y
Sociedad, otorgados por primera vez en
el año 2002 tienen como objetivo distin­
guir a las empresas que han destacado
por la gestión de su acción social.
Existen otros modelos propiciados por
organizaciones que valoran aspectos relacio­
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
VICENTE ENCISO DE YZAGUIRRE
nados con la responsabilidad social el Ran­
king anual de las mejores empresas para tra­
bajar, promovido por la revista Actualidad
Económica; Premios de Medio Ambiente que
otorgan el Ministerio de Medio Ambiente y la
Unión Europea; los premios sobre Gobierno
Corporativo de la Fundación de Estudios
Financieros, etcétera.
rias y de la gestión de la responsabilidad.
N
Se observa que generalmente son los
departamentos de comunicación, de marke­
ting o de recursos humanos los encargados
den las empresas del IBEX-35 los encargados
de la elaboración de las memorias y de la ges­
tión de la responsabilidad.
EI
NM
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CIÓ
Por otra parte, en el campo académico, las
cuestiones que afectan a la responsabilidad
social corporativa son analizados y explica­
dos en los departamentos de contabilidad o de
finanzas, quizá por extensión respecto a la
redacción periódica de las cuentas anuales,
ya que las compañías, bien por imperativo
legal o bien por motivos de transparencia,
realizan periódicamente memorias públicas
relacionadas con la materia.
4. INCARDINACIÓN DE LA RSC
En las administraciones públicas, en
España, la iniciativa ha correspondido al
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales vin­
culando la responsabilidad social corporativa
con cuestiones de índole laboral y orientadas
a la gestión de recursos humanos.
TR
AB
AJ
Así, si se acude a analizar cuales son los
órganos que se ocupan de la implantación y
gestión de la responsabilidad social en las
empresas, por ejemplo, se observa que gene­
ralmente son los departamentos de comuni­
cación, de marketing o de recursos humanos
los encargados den las empresas del IBEX-35
los encargados de la elaboración de las memo­
O
En la actualidad las cuestiones relativas a
la responsabilidad social se encuentran
incardinadas de diferentes formas depen­
diendo del tipo de organización que se ocupa
de estas cuestiones.
MI
NIS
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RIO
DE
FIGURA 1. INCARDINACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD SOCIAL CORPORATIVA
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
99
INFORMES Y ESTUDIOS
N
Por su parte, en el campo de las adminis­
traciones públicas se deben ocupar de mane­
ra trasversal de estas cuestiones un conjunto
coordinado de departamentos ministeriales
tales como los que se ocupan de la economía,
de la industria, del comercio, del medio
ambiente, de la innovación y de la tecnología,
de los asuntos sociales y del trabajo.
AJ
Así, en el campo empresarial, mientras las
cuestiones relacionadas con la responsabili­
dad social corporativa dependan de los depar­
tamentos de comunicación y marketing o del
departamento de recursos humanos nos
encontraremos con que estos aspectos resul­
tan completamente periféricos a la actividad
de la empresa: responsabilidad social será
sinónimo de argumento actual y pasajero de
comunicación y venta, en el caso de depender
de comunicación o marketing; bien, un aspec­
to sectorial relacionado con la gestión laboral,
en el supuesto de que los temas de responsa­
bilidad dependan de los departamentos de
recursos humanos.
El lugar propio de la responsabilidad
social corporativa no es otro que los departa­
mentos de Organización de empresas ya que
estas cuestiones pueden informar de una
manera creciente la propia e íntima identi­
dad de las empresas del siglo veintiuno
EI
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CIÓ
A medida que se profundiza en los plante­
amientos propios de la responsabilidad
social, y tal como se indica en la figura 1,
«Incardinación de la responsabilidad social
corporativa», los aspectos relacionados con la
cuestión deben ser tratados desde otros orga­
nismos y departamentos, tanto en las empre­
sas como fuera de ellas.
contabilidad y finanzas, en los que se encuen­
tra por un el motivo puramente instrumenta­
les; en muchas empresas las memorias de
responsabilidad social son apéndices de las
cuentas anuales.
O
Por parte de la sociedad civil, estas cues­
tiones las han analizado mayoritariamente
los sindicatos, y organizaciones no guberna­
mentales, generalmente vinculadas a la
defensa del medio ambiente y, en muchos
casos, de carácter alternativo, antiglobaliza­
ción, etcétera; y, esporádicamente, algunas
organizaciones de carácter sectorial vincula­
das al campo de la contabilidad y de la audi­
toría.
DE
TR
AB
Finalmente, en la sociedad civil, en la que
han tomado la iniciativa en España práctica­
mente solo los sindicatos, deberán adquirir el
protagonismo que merece la cuestión las con­
sultoras estratégicas, los think tank, las
redes culturales, los movimientos sociales,
los sindicatos y las organizaciones no guber­
namentales.
En esta misma línea, en el campo acadé­
mico, el lugar de la responsabilidad social no
se debe encontrar en los departamentos de
De no ser así, la responsabilidad social cor­
porativa será un asunto pasajero, una moda
de marketing basada en el «buenismo», en un
MI
NIS
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RIO
En cualquier caso este dependencia orgá­
nica conlleva una desvirtuación de los funda­
mentos básicos de la responsabilidad social
corporativa. El lugar propio para la gestión
de la responsabilidad en el ámbito de la
empresa es la alta dirección o a la dirección
estratégica que es quien definirá la nueva
visión de la empresa y tratará de posicionar­
la de cara al futuro.
El lugar propio para la gestión de la res­
ponsabilidad en el ámbito de la empresa es la
alta dirección o a la dirección estratégica; en
el ámbito académico, el lugar de la responsa­
bilidad social no es otro que los departamen­
tos de Organización de empresas; en las
administraciones públicas se deben ocupar
de manera trasversal un conjunto coordinado
de departamentos ministeriales; y en la socie­
dad civil, deberán adquirir el protagonismo
las consultoras estratégicas, los think tank,
las redes culturales, los movimientos socia­
les, los sindicatos y las organizaciones no
gubernamentales.
100
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
VICENTE ENCISO DE YZAGUIRRE
• En primer lugar, una empresa es una
organización, un entramado de perso­
nas y de recursos materiales y financie­
ros, suficientemente estructurada y
ordenada como para obtener un resulta­
do final que resulte superior a la mera
suma de las partes intervinientes. Una
empresa es una organización que, par­
tiendo de la ordenación y asignación de
recursos, crea valor.
caso; o, en otro caso, una herramienta de la
lucha sindical y política por el control de las
empresas y del ámbito económico en general.
N
5. LA RSC: UN NUEVO PARADIGMA
ORGANIZACIONAL
• En segundo lugar, es una organización
que se dedica a actividades determina­
das, bien de carácter industrial o de pro­
ducción de bienes; bien de distribución; o
bien, a actividades de prestación de ser­
vicios
O
• En tercer lugar, en la empresa la gene­
ración de bienes o de servicios se realiza
con una doble intencionalidad: de una
parte, con el ánimo de intervenir en los
mercados es decir, con el ánimo de satis­
facer las necesidades de los consumido­
res.
AJ
Se debe valorar cuanto y de qué manera
influyen los criterios y aplicaciones de la res­
ponsabilidad social ni solo en los modos de
hacer o de manifestarse de las compañías, no
solo en los aspectos operativos, sino también
en la finalidad misma de las empresas.
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NM
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CIÓ
Por las consideraciones realizadas hasta
ahora, resulta evidente que la asunción de la
responsabilidad social corporativa por las
organizaciones no es una operación que resul­
te neutral para cada compañía, en particular,
ni para el concepto mismo de empresa, en
general.
DE
TR
AB
La responsabilidad social es una idea fuer­
za que modifica sustancialmente el concepto
de empresa, la misión básica de la misma y la
visión que los stakeholders tendrán de su
despliegue futuro.
TE
RIO
Se debe analizar, en primer lugar, qué es y
a quién sirve la empresa tradicional y se deben
comparar esas características con la exigen­
cias que, a la luz de la responsabilidad social,
requiere la nueva empresa responsable.
MI
NIS
La definición más sencilla de lo que es una
empresa la aporta el Diccionario de la Real
Academia al establecer que una empresa es
la ordenación por cuenta propia de factores
productivos con la intención de intervenir en
la distribución de bienes y servicios; o tam­
bién, que una empresa es una unidad de
organización dedicada a actividades indus­
triales, mercantiles o de prestación de servi­
cios con fines lucrativos.
Existen unas notas distintivas que definen
suficientemente el concepto de empresa tra­
dicional.
• En cuarto lugar, una empresa, por otra
parte, se caracteriza porque genera
valor en su actividad. Así, las activida­
des propias de una empresa son activi­
dades recurrentes en el tiempo y la
obtención del beneficio, va a depender
del margen operativo y de la velocidad
de rotación de que la empresa sea capaz.
• En quinto lugar que, en la empresa tra­
dicional, ese beneficio está destinado a
remunerar y enriquecer al capital apor­
tado por los propietarios, los socios o, en
general, a los accionistas.
• En sexto y último lugar, la empresa
para que se denomine así y no se consi­
dere como un simple negocio, debe ser
eficiente: debe estar capacitada para
poder obtener riqueza de manera soste­
nible en el tiempo; así, la actividad
empresarial será perdurable a largo
plazo.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
101
INFORMES Y ESTUDIOS
N
Un sentido de comunidad que le lleva a
actuar de manera coordinada y solidaria con
una visión compartida ante la misión que
desempeña. Así, todos los integrantes de la
compañía pondrán al servicio de la causa
todas sus potencialidades: sus mayores
esfuerzos y sus mejores conocimientos; cabe­
za y corazón; inteligencia y tesón. Además,
esa visión compartida exige una comunión de
valores que resulten en armonía con el con­
junto de principios que informan la empresa
responsable y un conjunto de prácticas y de
virtudes que todos se esfuerzan por vivir de
manera coherente.
AJ
Hasta aquí las notas comunes entre la
empresa tradicional y la nueva empresa.
Pero, además, la empresa responsable y sos­
tenible reúne otras características que le son
propias: apertura y sensibilidad hacia el
entorno, sentido de comunidad, capacidad
innovadora, consideración del largo plazo y
creación de valor.
Una empresa responsable, sostenible y
abierta y sensible al entorno en el que opera
debe tener necesariamente sentido de comu­
nidad.
EI
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Así, una empresa responsable y sostenible
es, al igual que una empresa tradicional, una
organización que se dedica por cuenta propia
a determinadas actividades, que realiza con
una doble intencionalidad: de una parte,
satisfacer las necesidades de los consumido­
res. Y de otra parte, generar valor de un
manera eficiente.
dose a las necesidades de los consumidores y
de los mercados.
O
La mayor parte de las características de la
empresa tradicional son perfectamente apli­
cables al nuevo paradigma de la empresa res­
ponsable y sostenible.
Otra manifestación de la nueva empresa
es la elasticidad ante la innovación. Una
empresa capaz de la innovación constante
tiene asegurada, con toda probabilidad, su
permanencia en el futuro.
RIO
DE
TR
AB
La empresa responsable debe estar abierta
en el entorno en el que realiza sus activida­
des, debe ser permeable a las dinámicas, a las
tendencias y cambiar con el cambio social.
Los cambios de tendencia y los cambios del
entorno podrá sentirlos la empresa si está en
permanente posición de diálogo con todos los
stakeholders que de una manera u otra pue­
den estar vinculados a su operación.
MI
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TE
La empresa responsable y sostenible cola­
bora activamente y está comprometida con el
conjunto de la sociedad en un proceso positivo
de progreso y de cambio social.
La apertura y sensibilidad ante el entorno
conduce a la nueva empresa a una continua
mejora económica, social y medio ambiental
ante los retos a los que se enfrentan las per­
sonas, las organizaciones y la sociedad en su
conjunto en este mundo global.
Esta interrelación permanente con la rea­
lidad le conducirá a poder contemplar y a
poder comprender eficazmente su entorno y
actuar de la manera más eficiente anticipán­
102
La formación constante, un ambiente pro­
picio a la libre iniciativa y en el que, por tan­
to, se asuma con sencillez que las personas
que componen la organización tienen derecho
a equivocarse; que sea frecuente el trabajo
compartido, no ya en equipo sino en red; y,
que, por tanto, toda la experiencia se comuni­
que con facilidad y naturalidad en el seno de
la compañía hará posible la generación de
nuevas ideas, de nuevos conceptos, de nuevos
intangibles.
La permanencia a lo largo del tiempo
resulta capital para una empresa que preten­
da ser responsable y sostenible. El cortopla­
cismo solamente es útil para operaciones que
fácilmente resultan irresponsables y deslocalizadas en el espacio.
La sostenibilidad, la permanencia en el
tiempo exige responsabilidad de procesos
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
VICENTE ENCISO DE YZAGUIRRE
para saber invertir en el presente en aras de
un rendimiento futuro suficiente.
basados en el «gano-ganas» –gana la empre­
sa, ganan los clientes y gana el entorno–; ya
que en relaciones continuadas es imposible
que unos consigan siempre todo y los otros
siempre nada.
Por otra parte todas las empresas deben
evitar el contacto exterior para proteger sus
competencias exclusivas pero a la vez deben
estar orientadas al entorno y por tanto
expuestas a mostrar y poner en juego sus
competencias nucleares ante sus competido­
res.
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O
Estas tensiones deben administrarse de
manera tal que permita un beneficio conti­
nuado y suficiente para todos los stakehol­
ders: los accionistas e inversores reciban su
valor y su rentabilidad; los clientes, con la
percepción de recibir más que con otras ofer­
tas de la industria por el precio que pagan; los
empleados valoren que están suficientemen­
te considerados y con su trabajo retribuido
convenientemente; las administraciones
públicas, pudiendo contar con una organiza­
ción que satisface a los mercados y paga sus
impuestos; la sociedad, en general, porque la
sensibilidad social de la empresa hace que se
adelante a satisfacer necesidades y le lleva a
cooperar solidariamente al bien común.
TR
AB
AJ
Pero no solo la consideración de las opera­
ciones a largo plazo es imprescindible para
obtener confianza en las relaciones de la com­
pañía con los grupos de interés con los que
interactúa. Así, que una empresa consiga
desarrollar la apertura y sensibilidad hacia el
entorno no es algo que se consiga de la noche
a la mañana; ni el sentido de comunidad, que
todos los miembros de la empresa hagan suya
la visión, los valores y ejerciten las virtudes
propias de la compañía y los compartan
requiere, indudablemente, tiempo, mucho
tiempo.
N
Cuando se practica el gano-ganas, se obtie­
ne un intangible de difícil valoración pero
imprescindible para la permanencia en las
relaciones: la confianza. La confianza solo se
construye y se consolida con unas relaciones
generadoras de beneficio mutuo a lo largo del
tiempo.
Las empresas solo serán capaces de perma­
necer responsablemente en los mercados, y
por ende en la sociedad, en la medida en que
creen valor para todos los stakeholders de
manera sostenida.
En definitiva, las características que con­
forman la nueva empresa responsable y sos­
tenible necesitan una visión a largo plazo,
precisan de tiempo para su desarrollo.
6. CONCLUSIONES
MI
NIS
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DE
La capacidad de iniciativa, de creatividad
y de ejercicio de la libertad y la colaboración
continuada, condiciones todas ellas necesa­
rias para la innovación precisa de tiempo,
nuevamente, de mucho tiempo.
La eficiencia es una característica impres­
cindible. Una empresa responsable y sosteni­
ble debe generar valor tanto para los accionis­
tas, como para sus clientes, como para su
entorno.
Toda empresa debe incurrir en costes con­
tinuos destinados a preparar el futuro.
Muchas veces esos costes no se traducen en
éxitos de la investigación y el desarrollo pero
es preciso tener la generosidad suficiente
1. El fenómeno de la responsabilidad
social corporativa que presenta en las organi­
zaciones del siglo veintiuno un importante
sesgo de preocupación operativa por el entor­
no, por la sociedad y por las personas que se
relacionan con su actividad, aun resultando
una corriente empresarial estruendosamente
actual, presenta antecedentes claros y preci­
sos desde hace varios siglos.
2. El eslabón final de esta cadena de ini­
ciativas propias de empresas responsables
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
103
INFORMES Y ESTUDIOS
N
6. Las dimensiones de la Responsabilidad
social corporativa son variadas y poco a poco
a lo largo de estos años se han venido defi­
niendo con una mayor precisión aunque esta
cuestión está en el centro de la discusión en
todos los países del primer mundo. Algunos
de los aspectos más relevantes de la respon­
sabilidad social corporativa afectan, entre
otros temas: al gobierno corporativo, al códi­
go de conducta, a la prevención de la corrup­
ción, a la reputación, al patrocinio y mece­
nazgo, a la innovación responsable y ecoefi­
ciencia, a la gestión de los recursos humanos,
a la inversión socialmente responsable, a las
compras responsables y a la acción social de
la empresa.
TR
AB
AJ
4. A partir de la firma del Pacto Mundial,
los diferentes organismos internacionales y
las organizaciones sociales se han ido hacien­
do eco de este nueva frontera que supone la
aceptación de responsabilidades sociales por
parte de las corporaciones empresariales.
EI
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3. Sin duda la iniciativa más importante
en el campo de la empresa responsable es la
tomada por Kofi Annan, a la sazón Secretario
General de las Naciones Unidas, cuando en el
escenario del Foro Económico Mundial de
Davos, del año 1999, hace un llamamiento a
los líderes empresariales del mundo para que
se adhieran a una iniciativa internacional
para adoptar medidas consensuadas con el
fin de conseguir una economía global integral
y sostenible. Esta iniciativa conduce final­
mente a la firma, en el año 2000, del llamado
Pacto Mundial entre la Organización de
Naciones Unidas y las cincuenta corporacio­
nes internacionales de mayor dimensión.
obtención de resultados exclusivamente eco­
nómicos a corto plazo. Supone un plantea­
miento de tipo estratégico que afecta a la
toma de decisiones y a las operaciones de
toda la organización, creando valor en el lar­
go plazo y contribuyendo significativamente
a la obtención de ventajas competitivas dura­
deras.
O
surge en el siglo XX con lo que, además del
mercado y del estado, una tercera fuerza
interactúa con ellos: la economía de iniciativa
social.
MI
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DE
5. La responsabilidad social corporativa
supone el compromiso voluntario de las
empresas con el desarrollo de la sociedad y la
preservación del medio ambiente, desde su
compromiso social y un comportamiento res­
ponsable hacia las personas y grupos sociales
con quienes se interactúa. Centra su aten­
ción en la satisfacción de las necesidades de
los grupos de interés a través de determina­
das estrategias, cuyos resultados han de ser
medidos, verificados y comunicados adecua­
damente. Va más allá del mero cumplimien­
tos de la normativa legal establecida y de la
104
7. Por las consideraciones realizadas has­
ta ahora, resulta evidente que la asunción de
la responsabilidad social corporativa por las
organizaciones no es una operación que resul­
te neutral para cada compañía, en particular,
ni para el concepto mismo de empresa, en
general. Se trata de una idea fuerza que
modifica sustancialmente el concepto de
empresa, la misión básica de la misma y la
visión que los stakeholders tendrán de su
despliegue futuro: la responsabilidad social
corporativa plantea un nuevo paradigma
empresarial.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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VICENTE ENCISO DE YZAGUIRRE
Durante la segunda mitad del siglo veinte, las entidades de carácter empresarial y mer­
cantil en el primer mundo dedicaron sus esfuerzos a profundizar en la mejora de la calidad
y en un esfuerzo continuado por la internacionalización.
Además, el desarrollo de las comunicaciones y la revolución de las TIC han facilitado la
aproximación tanto espacial como temporal de las relaciones mundiales; lo que está posi­
bilitando, no sin dificultades, la progresiva generalización a todo el planeta de “las cuatro
libertades” –libertad de circulación de bienes, libertad de circulación de servicios, libertad
de circulación de personas, libertad de circulación de capitales– que han caracterizaron a
la Unión Europea y han sido una de las causas del éxito que la ha acompañado desde su
nacimiento.
En este estado global de cosas, una vez que la aspiración por la calidad ha pasado de la bús­
queda de calidad en los productos puestos a disposición y en los servicios prestados al logro
de la excelencia por la extensión de la gestión de calidad total en las empresas y en las
industrias, en el último tercio del siglo veinte se va conformando la idea de que existen unos
agentes sociales que con su actividad y por su capacidad deberían ser tenidos en cuenta en
la gobernanza del mundo y así, en la última década del pasado siglo, se produjo una cierta
cesión de soberanía de las naciones al establecerse el Pacto Mundial, en el que la Organi­
zación de Naciones Unidas acordó un programa de cooperación y corresponsabilidad con
las cincuenta grandes corporaciones globales.
La responsabilidad social corporativa es un concepto que ha incidido en las conciencias de
los empresarios y de los inversores hasta el punto de poder contemplar en la actualidad el
nacimiento de un nuevo paradigma: la empresa responsable y sostenible.
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N
RESUMEN
TE
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DE
Throughout the second half of the twentieth century, business entities in the first world
devoted their efforts to improve quality and achieve internationalisation.
Besides, the communications development and the ICT revolution have facilitated both
the spatial and temporal rapprochement of global relations. This, in turn, is allowing,
albeit with difficulties, for a progressive generalisation across the planet of the "four liber­
ties" –free movement of goods, persons, capitals and services–, which are a particular fea­
ture of the European Union and have been one of the reasons for the EU success from its
inception.
In this global scenario, once quality aim has shifted from searching for quality products
offered and services rendered to achieving excellence through total quality management
in companies and industries, in the last third of the twentieth century an idea is progres­
sively shaped: that there exist social agents who should be taken into account in the world
governance because of their activity and capacity. Thus, in the last decade of the last cen­
tury, something of a surrender of national sovereignty took place as the Global Compact
was set up, by means of which the United Nations agreed on a cooperation and mutual
accountability programme with 50 large global corporations.
Corporate social responsibility is a concept that has affected businessmen and investors'
consciences to the point that the emergence of a new paradigm can currently be witnessed:
the responsible and sustainable company.
MI
NIS
ABSTRACT
TR
AB
Palabras clave: Gobernanza, Globalización, Buenas prácticas, Sostenibilidad, Respon­
sabilidad social.
Key words: governance, globalisation, good practices, sustainability, social responsi­
bility.
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La protección en la UE.
El Reglamento 883/2004
por fin entra en vigor
JOSÉ AGUSTÍN GONZÁLEZ ROMO*
AJ
«R
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eccóndito, impenetrable, miste­
rioso, enigmático»1, así califica
García de Cortázar y Nebreda
al Reglamento 1408/71 para referirse a un
Reglamento cuya terminología empleada
«parece más próxima a a la ciencia ficción
(Fahrenheit 451) que a una norma de utiliza­
ción masiva por parte de millones de euro­
peos».
TE
No es que este Reglamento de «articulado
casi ilegible»2 haya sido siempre así. Desde
MI
NIS
1971, se ha ido modificando en numerosas
ocasiones para adaptarse a la evolución de las
legislaciones nacionales y para incorporar las
mejoras aportadas por las sentencias del Tri­
bunal de Justicia de las Comunidades Euro­
peas (casi el 20 % de todas sus sentencias
corresponden al Reglamento 1408), lo que ha
ido contribuyendo a aumentar la complejidad
de las normas comunitarias de coordinación,
llegando a calificarse de «normativa anticua­
da y parcheada»3.
O
1. EL REGLAMENTO 1408/71
Y SU DISCUTIDA PERVIVENCIA
* Técnico Superior de la Administración de la Seguri­
dad Social.
1
CARLOS GARCÍA DE CORTÁZAR Y NEBREDA. «La Coordi­
nación de regímenes de Seguridad Social. El Reglamen­
to CEE 1408/1971. Simplificación y extensión a nacio­
nales de terceros Estados». Revista del Ministerio de Tra­
bajo y Asuntos Sociales nº 64. pág. 71.
2
A NTONIO O JEDA AVILÉS . «Prólogo». Revista del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 64.
En este sentido señala que «No es que ambos Regla­
mentos hubieran permanecido inmóviles a lo largo de
treinta años, pues hubiera sido imposible hacer frente al
cúmulo de transformaciones habidas desde la crisis del
petróleo en 1969 sin algún tipo de reformas, y de ahí la
La realidad es que el Reglamento fue enve­
jeciendo y nadie se percató de ello hasta que
quizás, fue demasiado tarde.
elevada cifra de cambios que absorbió a través de las
«Consolidaciones» y del amplio número de reglamentos
que lo modificaron sin por ello querer suplantarlo, como
si de un viejo y acariciado Código se tratara. Pero las
reformas se acumulaban y terminaron por hacer casi ile­
gible el articulado, además de plantear dudas sobre las
propias bases en que se asentaba».
3
FRANCISCO JAVIER FERNÁNDEZ ORRICO. «La Coordi­
nación de las prestaciones especiales no contributivas
en los diversos Estados de la Unión, antes y después
del Reglamento (CE) 883/2004, de 29 de abril». Revis­
ta del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales nº 64.
pág. 41.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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107
ESTUDIOS
AJ
AB
2. EL NUEVO REGLAMENTO 883/2004
DE 29 DE ABRIL DE 2004 SOBRE
LA COORDINACIÓN
DE LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD
SOCIAL
En primer lugar, porque da ejemplo de la
simplificación y depuración que se quería lle­
var a cabo con él, y así, su primera traducción
es reducir un título que más bien parecía una
declaración de intenciones con el extenso
título «Reglamento 1408/1971 del Consejo,
de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación
de los regímenes de seguridad social a los tra­
bajadores por cuenta ajena, a los trabajado­
res por cuenta propia y a los miembros de su
familias que se desplazan dentro de la Comu­
nidad»8.
O
Otra vez a esperar. De nuevo reuniones,
largos estudios y muchas sesiones que por fin
dieron su fruto con la aprobación del Regla­
mento 987/2009 de aplicación del Reglamen­
to 883/20046 y que entró en vigor el 1 de mayo
del pasado año7.
El primer reflejo de estas intenciones o del
objetivo principal de este Reglamento, es el
propio título del nuevo reglamento. No podía
haber escogido el legislador uno mejor, y ello
por dos razones.
N
El Reglamento 883/2004/CE de 29 de abril
deroga el Reglamento nº 1408/71, si bien su
entrada en vigor quedaba supeditada (según
su propio artículo 91)5 a la aprobación del
nuevo Reglamento de desarrollo que sustitui­
ría al 574/1972.
dor ante los fenómenos ocurridos en los últi­
mos años dentro de la Unión Europea y que
afectan al ámbito de la Seguridad Social,
limitándose a ser un texto con afán simplifi­
cador y racionalizador de las normas anterio­
res.
EI
NM
IG
RA
CIÓ
Tendrán que pasar la friolera de 33 años
hasta que, finalmente, se llega a la aproba­
ción del Reglamento en abril de 20044.
DE
TR
El Reglamento 883/04 no supone un texto
innovador, configurador de un nuevo Siste­
ma, más bien intenta ser un simple cataliza­
MI
NIS
TE
RIO
4
Reglamento nº 883/2004 de 29 de abril de 2004
sobre la Coordinación de los Sistemas de Seguridad
Social. Publicado en el Diario Oficial de la Unión Euro­
pea, núm. L 166, de 30-4-2004; corrección de erratas:
Diario Oficial de la Unión Europea, núm. L 200, de 7-6­
2004.
5
Artículo 91:
«El presente Reglamento entrará en vigor a los veinte
días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión
Europea.
Será aplicable a partir de la entrada en vigor del Regla­
mento de aplicación.
El presente Reglamento será obligatorio en todos sus
elementos y directamente aplicable en cada Estado
miembro».
6
Reglamento 987/2009 del Parlamento Europeo y
del Consejo de 16 de septiembre de 2009 por el que se
adoptan las normas de aplicación del Reglamento nº
883/2004, sobre la Coordinación de los sistemas de
Seguridad Social, núm. L 284/1, de 30-10-2009.
7
Artículo 97 Reglamento 987/2009.
108
Por otro lado, este nuevo título enfatiza el
carácter último del Reglamento, esto es, ser
la herramienta coordinadora empleada por la
Comunidad para, respetando siempre la com­
petencia nacional en materia de Seguridad
Social, aplicar una serie de principios que
garanticen a los propios ciudadanos de los
Estados miembros los derechos reconocidos
en el Tratado de la UE y en última instancia,
en el propio Reglamento.
Para estudiar y resaltar todas las noveda­
des que se disponen en el nuevo Reglamento
así como poder realizar un análisis compara­
tivo con el Reglamento 1408/71, parece ade­
cuado seguir el propio orden del citado Regla­
mento 883/04, estudiando disposición por dis­
posición y aclarando aquellos conceptos que
resaltan por su novedad en algunos casos,
8
En su lugar, el «Reglamento 883/04 de 29 de abril
de 2004, sobre la Coordinación de los Sistemas de Segu­
ridad Social».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
JOSÉ AGUSTÍN GONZÁLEZ ROMO
modificación en otros e incluso en algunos por
la conveniencia o importancia de su explica­
ción o simple citación.
Sin embargo, cuando hablamos de políti­
cas pasivas, es decir, la protección social y,
sobre todo, económica del trabajador que de
forma involuntaria pierde su empleo y que
quiere trabajar, entramos en un campo más
complejo, donde cada Estado mantiene su
propio sistema de cobertura y su propia legis­
lación al respecto, por lo que la UE tan sólo
puede limitarse a coordinar las diferentes
legislaciones que los Estados miembros
aprueban para paliar estas situaciones10.
3. EL DESEMPLEO EN LA UE
EI
NM
IG
RA
CIÓ
N
El desempleo es un tema controvertido y
difícil en el ámbito de la UE, al menos desde
el punto de vista de las prestaciones. La UE
siempre ha dado un carácter preferencial a
las políticas activas de empleo, esto es, el
fomento del empleo para todos los ciudadanos
europeos que voluntariamente deseen traba­
jar. Esta preferencia se debe principalmente
a un hecho puramente competencial, es decir,
la UE es competente en el marco de actuación
respecto al fomento del empleo, dónde puede
establecer medidas y ayudas (a través, por
ejemplo del Fondo Social Europeo)9.
AJ
O
Las reestructuraciones son consecuencias inevita­
bles del progreso económico y de la integración
del mercado. Sin embargo, pueden tener efectos
desestabilizadores para los ciudadanos afectados
por ellas. La Comisión va a crear un nuevo fondo
para ayudar a las personas y a las regiones más
afectadas por dichas reestructuraciones a hacer
frente a la nueva situación. También hará un
seguimiento de su Comunicación sobre reestruc­
turación y empleo.
En el Informe estratégico sobre la Estrategia de
Lisboa renovada para el crecimiento y el
empleo: ciclo 2008-2010, presentado el 11 de
diciembre de 2007, la Comisión señalaba que
tras el relanzamiento de la Estrategia de Lisboa
en 2005, la UE y los Estados miembros han vuel­
to a aliarse para garantizar un crecimiento y un
empleo sostenibles. Después del primer ciclo
(2005-2008), ya se registraron resultados visibles
por lo que respecta a la tasa de crecimiento
(especialmente, gracias a las reformas estructura­
les), la creación de empleo y las tasas de empleo
y desempleo. El destacado papel de la Estrategia
de Lisboa renovada se confirmó en la cumbre
europea informal de Lisboa de octubre de 2007,
que preconizó también su profundización
durante el próximo ciclo. La parte II de la Comu­
nicación presenta los progresos registrados en los
distintos Estados miembros. El paquete de Lis­
boa contiene también una cuarta parte en la que
se exponen las Directrices Integradas para el
Crecimiento y el Empleo (2008-2010). El con­
junto de estos documentos debería permitir al
Consejo Europeo de primavera de 2008 poner
en marcha un nuevo ciclo ambicioso, en parti­
cular con la adopción de las acciones propuestas
por la Comisión.
10
Considerando núm. 4 Reglamento 883/2004: «Es
necesario respetar las características especiales de las
legislaciones nacionales en materia de seguridad social y
establecer únicamente un sistema de coordinación».
MI
NIS
TE
RIO
DE
TR
AB
9
En este sentido, en julio de 2005, la Comisión pro­
puso que se creara un programa comunitario sobre la
estrategia de Lisboa para responder a los desafíos socia­
les, económicos y medioambientales que se le plantean
a la Unión Europea. Dicho programa incluye tres objeti­
vos y ocho acciones clave.
Entre los tres objetivos, dos ellos están relacionados
con el fomento del empleo:
– Atraer más inversiones y facilitar el trabajo,
mediante la facilitación del acceso al mercado,
mejorando el marco reglamentario y completan­
do el mercado interior.
– Crear más empleo y de mejor calidad.
La Comisión completará también las acciones de
los Estados miembros para alcanzar los objetivos
que están en el centro de la Agenda Social. A tal
efecto, se invita en particular a los interlocutores
sociales a desempeñar un papel significativo.
Para conseguir un verdadero mercado paneuro­
peo de la mano de obra, es necesario eliminar los
obstáculos a la movilidad. La Comisión propon­
drá en este sentido un marco de cualificaciones
europeas creando condiciones de transparencia y
confianza mutua.
La Comisión trabajará igualmente por un marco
común de gestión de la migración económica a
escala de la UE que incluya procedimientos ace­
lerados de admisión para estancias prolongadas
de investigadores de terceros países, y la simplifi­
cación de la concesión de visados para las estan­
cias breves.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
109
ESTUDIOS
N
Con carácter general y antes de entrar en
el estudio pormenorizado de los artículos del
nuevo Reglamento 883/04, hay que destacar
que la postura del legislador en este punto es
incentivar que el problema de los desemplea­
dos sea resuelto por el propio mercado, man­
teniendo una postura bastante liberal al res­
pecto. La finalidad de la regulación en mate­
ria de desempleo es la protección social, sí,
pero unida al fomento e incentivación del tra­
bajo, del empleo, por lo que si un desemplea­
do se traslada a otro Estado miembro, el obje­
tivo del Reglamento debe ser intentar posibi­
litar que esta persona encuentre trabajo y no
facilitarle su estancia o facilitarle la tramita­
ción de las pensiones, como ocurre con los
pensionistas (jubilados, etc.)13.
TR
AB
AJ
El objeto del nuevo reglamento es permi­
tir, con carácter general, a todos los ciudada­
nos de la UE, con independencia de que sean
trabajadores por cuenta ajena, trabajadores
por cuenta propia, jubilados, funcionarios,
estudiantes o no activos, conservar sus dere­
chos en materia de prestaciones sociales
cuando se desplacen en la UE y entre ellas,
como decimos, se incluyen las prestaciones de
desempleo11.
5. LA REGULACIÓN
DE LAS PRESTACIONES
DE DESEMPLEO
EN EL REGLAMENTO 883/2004
EI
NM
IG
RA
CIÓ
Las prestaciones de desempleo vienen
reguladas en el Título III del flamante Regla­
mento 883/04, al igual, eso sí, que lo hacía el
Reglamento 1408/71. Dicho Título, de hecho,
no cambia en demasía, al menos en lo que res­
pecta al contenido genérico, puesto que sigue
dedicado a regular de forma específica las
distintas prestaciones que se recogen en el
Reglamento, sin embargo, sí que se pueden
observar diversas modificaciones al analizar
su interior.
aunque bien es cierto, como iremos viendo a
lo largo de la exposición, que se potencia el
Estado de empleo.
O
4. LAS PRESTACIONES DE DESEMPLEO
COMO PRESTACIONES
DE SEGURIDAD SOCIAL
MI
NIS
TE
RIO
DE
Uno de los rasgos diferenciadores del nue­
vo Reglamento respecto al de 1971 es el prin­
cipio de «lex loci residentiae» como prioritario
para determinados casos, en contraste con el
Reglamento 1408/71 donde la norma habi­
tual era hacer prevalecer el principio de «lex
loci laboris». En el caso de la prestación por
desempleo, sin embargo, sigue destacando en
este nuevo Reglamento, como lo hacía en el
anterior, por mantener una territorialidad
muy marcada, tanto en el acceso a la protec­
ción como en la exportación de prestaciones12,
El TJCE en la Sentencia de 15 de marzo de 2001,
asunto de Laat (C-444/98) señala que se trata de «garan­
tizar al trabajador migrante la percepción de las presta­
ciones por desempleo en las condiciones más favorables
mientras busca un nuevo trabajo».
12
DESDENTADO BONETE, A. «Trabajadores desplaza­
dos y trabajadores fronterizos en la Seguridad Social
europea: Del Reglamento 1408/71 al Reglamento
883/2004». Pág. 35. Revista MTAS 2006. Núm. 64.
11
110
El nuevo Reglamento, por tanto, no hace
sino acoger la doctrina que ya el TJCE venía
imponiendo, protegiendo así a una persona
que deja de ser trabajador, pero aplicándole,
sin embargo, el principio de la libre circula­
ción de trabajadores, a pesar de que strictu
sensu, no lo sea.
En este sentido, fue el TJCE el que mani­
festó que dicho principio recogido en el artí­
culo 39 del Tratado CE14 tiene cabida para los
Considerando núm. 32 Reglamento 883/2004:
«Para fomentar la movilidad de los trabajadores, resulta
especialmente oportuno facilitar la búsqueda de trabajo
en los distintos Estados miembros. Por consiguiente, es
menester velar por una coordinación más estrecha y efi­
caz entre los regímenes de seguro de desempleo y los ser­
vicios de empleo de todos los Estados miembros».
14
«Artículo 39
1. Quedará asegurada la libre circulación de los tra­
bajadores dentro de la Comunidad.
13
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
JOSÉ AGUSTÍN GONZÁLEZ ROMO
desempleados, ya que una interpretación que
los dejase fuera de su ámbito de aplicación
«comprometería las oportunidades reales de
que el nacional de un Estado miembro que
busca empleo lo encuentre en los demás Esta­
dos miembros»15 por lo que se deduce que
dicho artículo ha de ser aplicado también a
los desempleados, asimilándolos a los traba­
jadores.
N
reconoce en su considerando núm. 3. De esta
forma, se eliminan muchas secciones (acerta­
damente, ya que eran del todo innecesarias),
y finalmente, el Capítulo 6 «prestaciones por
desempleo», queda integrado por 5 artículos
(art. 61 a 65).
EI
NM
IG
RA
CIÓ
5.1. Normas especiales sobre
totalización de períodos de seguro,
de empleo o de actividad
por cuenta propia
No obstante no debemos olvidar que, si
bien es cierto que el desplazamiento de
demandantes de empleo que carecen de ofer­
ta alguna dentro de la UE es posible, lo es «de
manera ciertamente limitada»16, tal y como
iremos viendo más adelante.
O
AB
AJ
Desde el punto de vista formal, el nuevo
Reglamento 883/04 mantiene la misma
estructura, es decir, los mismos artículos
que ya existían en el anterior Reglamento
1408/71, aunque ejerciendo una gran simpli­
ficación tal y como el propio Reglamento 883
Al igual que ya hacía el anterior Regla­
mento 1408/71, en su artículo 67, el nuevo
Reglamento mantiene la norma general,
señalando en su artículo 6117 que la institu­
ción competente de un Estado miembro ten­
drá en cuenta los períodos de seguro, de
empleo o de actividad por cuenta propia y
los considerará como si se hubieran cubierto
bajo la legislación que dicha institución
aplica.
MI
NIS
TE
RIO
DE
TR
2. La libre circulación supondrá la abolición de toda
discriminación por razón de la nacionalidad entre
los trabajadores de los Estados miembros, con res­
pecto al empleo, la retribución y las demás condi­
ciones de trabajo.
3. Sin perjuicio de las limitaciones justificadas por
razones de orden público, seguridad y salud públi­
cas, la libre circulación de los trabajadores impli­
cará el derecho:
a) de responder a ofertas efectivas de trabajo;
b) de desplazarse libremente para este fin en el
territorio de los Estados miembros;
c) de residir en uno de los Estados miembros con
objeto de ejercer en él un empleo, de confor­
midad con las disposiciones legales, reglamen­
tarias y administrativas aplicables al empleo de
los trabajadores nacionales;
d) de permanecer en uno de los Estados miem­
bros con objeto de ejercer en él un empleo, en
las condiciones previstas en los reglamentos de
aplicación establecidos por la Comisión.
15
Sentencia de 26 de febrero 1991, asunto Antonis­
sen (C-292/89).
16
LÁZARO SÁNCHEZ, J.L.. «La libre circulación de tra­
bajadores y las dificultades de desplazamiento de los
desempleados». Derecho y conocimiento, vol. 1,
pag. 416.
Las novedades radican en que:
– Se simplifica y favorece la comprensión
del artículo comprimiendo dos aparta­
dos en uno sólo. Así antes se distinguían
dos posibilidades, dedicando un aparta­
17
Artículo 61.1 Reglamento 883/2004, «La institu­
ción competente de un Estado miembro cuya legislación
subordine la adquisición, la conservación, la duración o
la recuperación del derecho a las prestaciones al requisi­
to de haber cubierto períodos de seguro, de empleo o de
actividad por cuenta propia tendrá en cuenta, en la
medida necesaria, los períodos de seguro, de empleo o
de actividad por cuenta propia cubiertos bajo la legisla­
ción de cualquier otro Estado miembro como si se
hubieran cubierto bajo la legislación que dicha institu­
ción aplica.
No obstante, cuando la legislación aplicable supedite
la concesión de determinadas prestaciones al cumpli­
miento de períodos de seguro, no se tendrán en cuenta
los períodos de empleo o de actividad por cuenta propia
cumplidos bajo la legislación de otro Estado miembro,
salvo en caso de que dichos períodos se hubieran consi­
derado períodos de seguro de haberse cumplido con
arreglo a la legislación aplicable.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
111
ESTUDIOS
N
Suponemos, por tanto, que el legislador ha
dado por hecho que el Tribunal supo interpre­
tar correctamente el anterior Reglamento y
que la cuestión estaba solventada, por lo que
ha creído oportuno en la nueva redacción
dedicar únicamente un párrafo al supuesto
especial de que la legislación aplicable supe­
dite la concesión de determinadas prestacio­
nes al cumplimiento de períodos de seguro, en
cuyo caso, sólo se tendrán en cuenta los perí­
odos de empleo o de actividad por cuenta pro­
pia cumplidos bajo la legislación de otro Esta­
do miembro cuando se hubieran considerado
períodos de seguro de haberse cumplido con
arreglo a la legislación aplicable, sobreenten­
diendo, por exclusión, que los períodos de
seguro (calificados así por la legislación del
otro Estado miembro donde se cubrieron
dichos períodos) siempre han de ser totaliza­
dos por el Estado competente, aún en el caso
de que dichos períodos no fuesen calificados
como tales según su propia legislación.
AB
AJ
– Se incluye además, la actividad por
cuenta propia, actividad que queda defi­
nida en el Artículo 1 b) del propio Regla­
mento18, y que supone la admisión del
derecho de los trabajadores autónomos a
la prestación por desempleo por sus
períodos cotizados como tales, siempre,
por supuesto, que dichos períodos sean
contabilizados por el Estado competente
como tales o que hubiesen sido conside­
rados períodos de seguro de haberse
cumplido con arreglo a dicha legislación.
Fue el TJCE el que tuvo que resolver la
cuestión en el Asunto 126/7719 (Frangiamore)
recordando que para determinar si un perío­
do de empleo se debe considerar como período
de seguro a efectos de la aplicación de la tota­
lización a que se refiere el artículo 61 (anti­
guo 67) conviene atenerse a la legislación
bajo la que se haya cubierto este período,
cuando no se hubiera considerado como tal en
el Estado competente.
EI
NM
IG
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CIÓ
Ahora siguen dándose ambas posibilida­
des, pero, como decimos, se regula de for­
ma más somera y comprensible en un
solo apartado, el primero del artículo 61.
haber trabajado en un Estado en el que el
derecho a las prestaciones de desempleo
depende del cumplimiento de períodos de
empleo y de percibo de salario, se traslada a
un Estado cuya legislación no considera los
períodos anteriores como períodos de seguro.
O
do a cada una de ellas. Que en el Estado
competente se exigiese haber cubierto
determinados períodos de seguro (anti­
guo artículo 67.1) y que en el Estado
competente se exija haber cubierto
determinados períodos de empleo (anti­
guo 67.2).
MI
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DE
TR
– En la anterior redacción, hablaba úni­
camente de trabajador por cuenta aje­
na, lo que además planteaba problemas
de interpretación, puesto que podía dar­
se el caso de que el concepto de trabaja­
dor por cuenta ajena en la legislación
del Estado de empleo no fuese la misma
que en la del Estado que debía hacerse
cargo de la prestación. Ahora se supri­
me dicha acepción, incluyendo por tanto
toda actividad profesional, sin necesi­
dad de que un Estado miembro la cata­
logue como ajena o no.
No obstante, la actual redacción sigue sin
resolver el problema que puede surgir cuando
un trabajador migrante que, después de
18
Artículo 1. B) Reglamento 883/2004: «Actividad
por cuenta propia: Toda actividad o situación asimilada
considerada como tal a efectos de la legislación de segu­
ridad social del Estado miembro en el que se ejerza dicha
actividad o se produzca dicha situación».
112
El apartado 2 del artículo 6120 mantiene el
mismo requisito que establecía el apartado 3
19
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda)
de 15 de marzo de 1978. Maria Frangiamore contra
Office national de l’emploi. Asunto 126/77.
20
Artículo 61.2 Salvo en los casos a que se refiere la
letra a) del apartado 5 del artículo 65, la aplicación del
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
JOSÉ AGUSTÍN GONZÁLEZ ROMO
certificado relativo a los miembros de la
familia que han de ser tenidas en cuen­
ta para el cálculo de las prestaciones,
tal y como señalaba el artículo 8221,
dejando en su lugar la competencia de
la comunicación entre las instituciones
de los Estados afectados, sin que sea
necesaria la intervención del interesa­
do.
del artículo 67 del anterior Reglamento, esto
es, con carácter general, el interesado ha de
haber cumplido en último lugar el período de
seguro, empleo o actividad por cuenta propia
requerido en el Estado donde van a solicitarse las prestaciones.
EI
NM
IG
RA
CIÓ
O
Como decimos, con ello se solventa un tras­
pié del anterior Reglamento 574/72, puesto
que su artículo 80 parecía establecer, o mejor
dicho, establecía, según la propia redacción22,
la obligación de que el solicitante presentase
en la institución competente el certificado.
Sin embargo, en el apartado 2 del mismo artí­
culo daba la posibilidad de que fuese la insti­
tución competente la que se dirigiese a la otra
institución para obtenerlo en caso de que el
interesado no lo hubiese hecho.
De esta forma, en realidad, el Reglamento,
derivaba la responsabilidad de obtener el cer­
tificado a la institución competente, a pesar
de señalar que el interesado debía presentar­
lo, ya que tampoco establecía ningún tipo de
consecuencia o sanción para el interesado en
caso de incumplir con la supuesta obligación.
Así, el nuevo Reglamento subsana esta ano­
malía y establece, como decimos, como norma
general que sean las propias instituciones las
que se comuniquen entre sí 23, dejando, al mis­
mo tiempo, la libertad al interesado de ser él
el que solicite y presente el citado certificado.
AB
AJ
El Reglamento 987/2009 corrige así doble­
mente al anterior Reglamento de aplicación,
y decimos doblemente porque:
N
Asistimos aquí a una novedad, concreta­
mente respecto de las certificaciones de los
períodos de seguro, ya que el nuevo Regla­
mento de desarrollo que sustituye al vetusto
574/72, señala en su artículo 54 que «el inte­
resado podrá presentar ante la institución
competente un documento expedido por la ins­
titución del Estado miembro a cuya legisla­
ción estuviera sujeto en relación con su último
período de actividad laboral por cuenta ajena
o por cuenta propia en el que se precisen los
períodos cubiertos al amparo de dicha legisla­
ción».
DE
TR
– Por un lado, ahora tan sólo se da la
opción al interesado de que presente
una certificación ( el artículo 54 dice
«podrá» lo cual no supone ni obligación
ni exigencia para el trabajador).
MI
NIS
TE
RIO
– Por otro, en realidad esto supone que se
dejan de exigir los tres certificados que
aparecían en el Reglamento 574/72, el
certificado de los períodos de seguro o de
empleo, recogido en el antiguo artículo
80, el certificado para el cálculo de las
prestaciones (anterior artículo 81) y el
apartado 1 del presente artículo estará supeditada a que
el interesado haya cumplido en último lugar, con arreglo
a la legislación en virtud de la cual solicita las prestacio­
nes:
– períodos de seguro, si así lo requiere esa legisla­
ción
– períodos de empleo, si así lo requiere esa legisla­
ción, o
– períodos de actividad por cuenta propia, si así lo
requiere esa legislación.
Además, con ello, el nuevo Reglamento
legisla en concordancia con el Tribunal de las
21
Ayuso Mozas, R. «La prestación por desempleo
en la normativa y la jurisprudencia comunitaria». Pág.
178. Revista MTAS 2008. Núm. 72.
22
Artículo 80.1 Reglamento 574/72: «... el interesa­
do deberá presentar en la institución competente un
certificado...».
23
Artículo 12.1 Reglamento 987/2009: «... la insti­
tución competente se dirigirá a las instituciones del Esta­
do miembro a cuya legislación también haya estado suje­
to el interesado para determinar todos los períodos
cubiertos bajo esa legislación».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
113
ESTUDIOS
EI
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N
Una novedad, también de carácter termi­
nológico, es que se deja de hablar de territorio
en el que se haya llevado a cabo la última acti­
vidad, a efectos de computar las retribucio­
nes, y en su lugar se toma como referencia la
legislación bajo la cual dicha actividad fue
regulada.
Esta modificación, era tan necesaria como
obvia, y ello porque carecía totalmente de
sentido que el antiguo artículo 68 establecie­
se como criterio determinante el lugar donde
la actividad había tenido lugar, puesto que
podían darse situaciones en que el trabaja­
dor realizase su actividad en un Estado dis­
tinto al competente o que no estuviese inclui­
do en su Sistema de Seguridad Social, como
ocurriría, por ejemplo, en el caso de un tra­
bajador desplazado por su empresa a otro
Estado miembro por un período inferior a 24
meses25.
DE
TR
AB
AJ
Un detalle que destaca de la nueva regula­
ción de los otrora certificados es que la nueva
redacción en el Reglamento de aplicación,
habla de documentos, en lugar de certifica­
dos, lo que supone una ligera degradación del
papel en cuestión, lo que unido al hecho de
que entre el contenido que ha de figurar en
dicho «documento» según el artículo 55.1 no
se prevea la cuantía de la prestación que se
ha de abonar al desempleado (que sí figuraba
en el artículo 83 del Reglamento 574/72) deja
muy a las claras el papel menos trascenden­
tal de dicho certificado, ahora simplemente
documento.
de los trabajadores por cuenta propia. Por la
misma razón se utiliza el término retribución
e ingresos profesionales en lugar de salario,
un concepto mucho más amplio y que no
denota ajenidad respecto a la actividad reali­
zada por el interesado.
O
Comunidades, que también se manifestó
sobre una tercera posibilidad, la de que la ins­
titución competente del Estado miembro en
que reside el interesado quisiera comprobar
directamente la situación del interesado,
independientemente de que éste presentase
el dichoso certificado24, lo cual además supo­
nía una nueva paradoja, puesto que según el
Tribunal, los certificados no constituían una
prueba inequívoca, por lo que carecía de sen­
tido que el interesado solicitase los certifica­
dos y los presentase, si después no iban a
tener validez absoluta.
RIO
5.2. Cálculo de las prestaciones
MI
NIS
TE
El artículo 62 del nuevo Reglamento
883/04 recoge la regulación respecto al cálcu­
lo de las prestaciones de desempleo, siguien­
do en muy poco la redacción del anterior
Reglamento.
Así, en primer lugar, como modificaciones
meramente léxicas o conceptuales, destaca
que de nuevo se habla de actividad, en lugar
de empleo, con el fin de seguir con la inclusión
24
STJCE de 8 de julio de 1992, asunto C-102/91,
Knoch, y STJCE de 11 de noviembre de 2004, Asunto
Adanes-Vega, C-372/2002. Según las cuales, los certifi­
cados que presenta el interesado no son una prueba
irrefutable.
114
Resulta además más contradictorio el
hecho de que en su artículo precedente, el
artículo 67, sí que recogiese dicha posibilidad
para la totalización de seguros de acuerdo con
la redacción que seguía, por lo que no llegaba
a entenderse que el artículo 68 cometiese
semejante desliz.
Aún mayor era la sorpresa al acudir al
Reglamento de aplicación del 72, en cuyo artí­
culo 81, que desarrollaba el citado artículo 68,
volvía a incidir, respecto a la solicitud y expe­
dición de certificados, en la remisión al Esta­
do miembro donde había «estado ocupado».
25
El Artículo 12 del Reglamento 883/2004 estable­
ce que la duración previsible del desplazamiento no
puede exceder de 24 meses, alargando así el plazo
máximo de 12 meses que establecía el artículo 14.1 a)
del Reglamento 1408/1971.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
JOSÉ AGUSTÍN GONZÁLEZ ROMO
de ese período a la legislación de otro Estado
miembro». Dicho de otro modo, aunque la
legislación del Estado competente establezca
un período mínimo determinado para esta­
blecer la retribución, bastará con que el tra­
bajador haya cumplido dicho período incluso
en otro Estado, sin importar la duración de
cada período y el lugar de realización.
En este sentido, el nuevo Reglamento
987/09, en su artículo 54.2 también corrige el
despropósito y habla del «Estado miembro a
cuya legislación haya estado sujeta la persona
interesada durante su última actividad por
cuenta ajena o por cuenta propia».
EI
NM
IG
RA
CIÓ
O
El último apartado del nuevo artículo 62,
el apartado 3, incluye una novedad que no
recogía el anterior reglamento, sino que pre­
cisamente supone una solución a un proble­
ma que surgía al aplicar el antiguo apartado
1 del artículo 68 a los trabajadores fronteri­
zos en determinados casos. En este sentido, el
artículo 68.1 establecía, como decimos, que la
base reguladora se calcularía en base al sala­
rio percibido por el interesado en el último
empleo, siempre que se hubiesen cumplido 4
semanas de empleo en el Estado competente,
ya que de otra forma, se tendría que fijar un
salario ficticio basado en el usual que corres­
ponda, en el lugar de residencia, a un empleo
equivalente o análogo al que haya ocupado en
el otro Estado.
AJ
Así, en el Reglamento 1408/71, la presta­
ción era calculada en relación al último
empleo realizado (actividad, según el nuevo
Reglamento) lo cual podía suponer un perjui­
cio para el trabajador, en distintos supuestos,
como para aquél que hubiese ejercido varias
actividades en el Estado competente, en cuyo
caso, sólo se tendría en cuenta la última de
las realizadas.
N
A pesar de los cambios señalados en la
nueva redacción, tanto del Reglamento
883/04, como del de aplicación, algunas defi­
ciencias han quedado sin subsanar en detri­
mento del trabajador.
MI
NIS
TE
RIO
DE
TR
AB
Esto sigue vigente en el nuevo reglamento,
que además elimina el requisito de la dura­
ción mínima de cuatro semanas en el último
«empleo» que señalaba el extinto artículo 68
para poder servir como «salario calculable»,
lo cual no sabemos si no es incluso peor, ya
que ahora, con que el interesado haya reali­
zado una actividad por tan sólo unos días, la
retribución percibida por esa actividad será
la que sirva para el cálculo de la prestación,
con independencia de las actividades realiza­
das con anterioridad, no ya en otros Estados,
sino incluso aunque éstas se hayan realizado
en el mismo Estado competente en el que se
ha realizado la última. Esto carece de toda
lógica.
El apartado 2 del mismo artículo 62, sin
embargo, abunda en este misma idea, seña­
lando que esta misma norma se aplicará
incluso cuando «la legislación que aplique la
institución competente prevea un período de
referencia determinado para establecer la
retribución que servirá de base al cálculo de
las prestaciones, y de que el interesado haya
estado sujeto durante la totalidad o una parte
El problema surgió ante el Tribunal en el
caso Fellinger26, donde se planteó la situación
de un trabajador alemán fronterizo en situa­
ción de desempleo total, el Sr. Fellinger,
quien impugnó la cuantía que le fue concedi­
da como prestación por desempleo por estar
calculada en base al salario que hubiese reci­
bido en su Estado de residencia, la República
Federal Alemana, por un empleo equivalente
al ejercido en último lugar en Luxemburgo,
sosteniendo que la que se le debía pagar tenía
que calcularse sobre el salario percibido por
su último empleo en la República Federal
Alemana.
El Tribunal entendió que en estos casos
(trabajador fronterizo en situación de desem­
pleo total) el artículo 68.1 tenía que adaptar­
26
Sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de febre­
ro de 1980. Asunto Fellinger (67/79).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
115
ESTUDIOS
clarificar la complejidad, no ya de dicho pre­
cepto, que, como decimos, se mantiene intac­
to, sino del procedimiento que el antiguo
Reglamento de aplicación establecía en su
artículo 82, donde exigía un certificado espe­
cificando que ninguno de ellos ha sido tenido
en cuenta a la hora de calcular, con arreglo a
la legislación de dicho Estado miembro, las
prestaciones por desempleo de cualquier otra
persona.
De esta forma, el nuevo Reglamento se
limita en su artículo 62.3 a confirmar dicha
doctrina jurisprudencial, regulándola de la
siguiente forma: «No obstante lo dispuesto en
los apartados 1 y 2, por lo que respecta a los
trabajadores fronterizos mencionados en la
letra a) del apartado 5 del artículo 65, la ins­
titución del lugar de residencia tendrá en
cuenta la retribución o los ingresos profesio­
nales del interesado en el Estado miembro a
cuya legislación haya estado sujeto durante
su última actividad por cuenta ajena o pro­
pia, con arreglo al Reglamento de aplicación».
Dicho procedimiento era complejo, pero
además adolecía de múltiples deficiencias,
como el hecho de no prever que el certificado
pudiese ser obtenido por la propia institución
del Estado competente, tal y como sí hacía,
como ya vimos anteriormente para el resto de
certificados. ¿Significaba eso que este certifi­
cado sí que tenía el carácter de prueba irrefu­
table? La eliminación de dicho procedimiento
en el nuevo Reglamento nos contesta negati­
vamente a esa pregunta.
AJ
O
EI
NM
IG
RA
CIÓ
N
se y, en realidad, la institución competente
del Estado de residencia, cuya legislación
previese que el cálculo de la prestación se
había de basar en la cuantía del salario ante­
rior, debía calcular estas prestaciones tenien­
do en cuenta el salario que hubiese percibido
el trabajador en el último empleo que hubiera
ejercido en el Estado miembro en el que estu­
vo ocupado inmediatamente antes de inscri­
birse como demandante de empleo27.
AB
Pero además, como apunta Ayuso Mozas,
se establecía una validez máxima del certifi­
cado de 12 meses, pero sin señalar el período
de validez de su renovación o la posibilidad de
volver a renovar ésta29.
TE
RIO
DE
TR
Por último, destaca del nuevo Reglamento
la eliminación a la alusión que se hacía en el
anterior, en su artículo 68.2 a la posible
determinación de la cuantía de la prestación
en función del número de miembros de la
familia. Esta eliminación en realidad no es
tal, ya que la misma disposición aparece en el
Reglamento de aplicación 987/2009, en su
artículo 54.328. Con ello lo que se pretende es
MI
NIS
27
VAN RAEPENBUSCH, S. «La Seguridad Social de los
trabajadores migrantes en el Derecho Europeo», Colec­
ción Seguridad Social, núm. 5, 1992 Pág. 614-615.
28
Artículo 54.3 Reglamento 987/2009 «A los efectos
de la aplicación del artículo 62 del Reglamento de base y
no obstante lo dispuesto en su artículo 63, la institución
competente de un Estado miembro cuya legislación dis­
ponga que el cálculo de las prestaciones varía según el
número de los miembros de la familia tendrá también en
cuenta a los miembros de la familia del interesado que
residan en otro Estado miembro, como si residiesen en el
Estado miembro competente. Esta disposición no se apli­
cará si, en el Estado miembro de residencia de los miem­
bros de la familia, otra persona tiene derecho a presta­
ciones de desempleo para cuyo cálculo se toman en con­
sideración esos miembros de la familia».
116
De esta forma, el nuevo Reglamento de
aplicación opta por eliminar tan complejo
procedimiento y en su lugar, se traslada la
disposición que recogía la posibilidad de que
se tuviesen en cuenta los familiares para el
cálculo de la prestación al Reglamento de
aplicación, considerándolo un mero supuesto
procedimental y ahorrando un coste de carác­
ter burocrático y administrativo importante.
5.3. La exportación de las prestaciones
El supuesto de los desempleados que se
desplazan a un Estado miembro distinto del
29
AYUSO MOZAS, R. «La prestación por desempleo
en la normativa y la jurisprudencia comunitaria». Pág.
183. Revista MTAS 2008. Núm. 72.
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JOSÉ AGUSTÍN GONZÁLEZ ROMO
Estado competente se regula en el nuevo
Reglamento 883/2004 prácticamente igual
que en el anterior Reglamento, seguramente
por el hecho de seguir garantizando el princi­
pio de la libre circulación de trabajadores
recogido en el propio Tratado y que el TJCE
ha calificado como uno de los cimientos de la
Comunidad30.
EI
NM
IG
RA
CIÓ
N
para buscar trabajo en él conservando el dere­
cho a las prestaciones durante un período de
tres meses. Sin embargo, el citado artículo
introduce la novedad de que las instituciones
o los servicios competentes puedan prorrogar
dicho período hasta un máximo de seis meses.
Si la persona desempleada no regresara en la
fecha de expiración de dicho período, perderá
todo derecho a prestaciones.
TE
RIO
DE
TR
AB
AJ
Por lo demás, los requisitos, o límites, como
gusta decir al propio Reglamento, siguen sien­
do prácticamente los mismos que recogía el
anterior Reglamento de 1978, debiendo, la
persona desempleada, haberse registrado
como demandante de empleo antes de su sali­
da del país y haber permanecido a disposición
de los servicios de empleo del Estado miem­
bro competente durante al menos cuatro
semanas desde el inicio de su situación de
desempleo31, por lo que la persona desemple­
ada podrá desplazarse a otro Estado miembro
Este período máximo de seis meses que
antes quedaba ilimitado a discreción de los
servicios e instituciones competentes, puede
parecer, y de hecho lo es, algo breve y estricto,
por cuanto estamos hablando, en la mayoría
de los casos, de personas que se trasladan a
otro país, con otro idioma y otra cultura, por
lo que, a pesar de la ampliación expresa y
delimitada de tiempo, por el doble. Sin
embargo, es cierto que el nuevo Reglamento
ha logrado ampliar el plazo a seis meses, lo
que supone un primer paso y, por tanto, su
lectura ha de ser positiva, a pesar de que des­
de el punto de vista de homogenización y
coordinación de las distintas legislaciones,
este periodo nos sigue pareciendo escaso.
O
En nuestra opinión, el artículo 64 viene a
enfatizar la libertad del trabajador de mover­
se o desplazarse por distintos Estados miem­
bros mientras percibe la prestación de des­
empleo. De hecho, el título del artículo habla
ahora de «Desplazamiento de desempleados a
otro Estado miembro» en lugar del antiguo
artículo 69 que fijaba las «Condiciones y lími­
tes para la conservación del derecho a las
prestaciones», en un claro guiño a la absoluta
libertad de desplazamiento del desempleado.
MI
NIS
30
El TJCE en su sentencia de 3 de junio de 1986,
Asunto Kempf, 139/85, señalaba que «según jurispru­
dencia constante de este Tribunal, la libre circulación de
los trabajadores forma parte de los cimientos de la
Comunidad».
31
Este mismo artículo establece la posibilidad de
que los servicios o instituciones competentes autoricen
su salida antes de dicho plazo. En este sentido la Reco­
mendación N º U2 de 12 de junio de 2009 relativa a la
aplicación del artículo 64, apartado 1, letra a), del
Reglamento (CE) 883/2004 del Parlamento Europeo y
del Consejo, a desempleados que acompañen a su cón­
yuge o pareja de hecho que ejerza una actividad profe­
sional en un Estado miembro distinto del Estado compe­
tente, dispone que los Estados competentes han de
autorizar la salida antes de las cuatros semanas a aque­
En este sentido, otra novedad que trata de
flexibilizar la posibilidad de desplazarse a
otro Estado miembro, es el hecho de que el
nuevo Reglamento permite salir varias veces
a buscar empleo, con la única condición de
que no se agote el período máximo establecido
(tres o seis meses), tal y como se desprende
del apartado 3 del artículo 64, esto supone un
avance, ya que suprime otra limitación, la
establecida en el apartado 4 del artículo 69
del Reglamento 1408/71, y que impedía salir
al trabajador más de una vez, señalando que
«el beneficio de las disposiciones del apartado
1 sólo puede ser invocado una vez entre dos
periodos de empleo».
llas personas que cumpliendo todos los requisitos exigi­
dos, acompañen a su cónyuge o pareja de hecho que
haya aceptado un empleo en un Estado miembro distin­
to del Estado competente.
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117
ESTUDIOS
N
EI
NM
IG
RA
CIÓ
Este precepto, sin embargo, no termina de
parecer útil, y a la postre parece que dará pro­
blemas o incluso creará conflictos entre Esta­
dos miembros vinculados por un desemplea­
do, por lo que podemos augurar en un futuro,
en este sentido, mucho trabajo al Tribunal de
las Comunidades, y ello porque cada Estado
tiene su propio Sistema de Seguridad Social,
y por ende, cada uno tendrá unas disposicio­
nes distintas respecto los requisitos para
tener derecho a la prestación, aquellas cir­
cunstancias que pueden hacer perder el dere­
cho a la misma e incluso los propios sistemas
de control de las prestaciones.
DE
TR
AB
AJ
Esto explica, tal y como señalábamos ante­
riormente al estudiar la presentación de cer­
tificados o documentos, que se haya suprimi­
do del artículo 55.1 del nuevo Reglamento de
aplicación, el requisito de que en el documen­
to informador de la situación del desemplea­
do respecto de la prestación que recibe, figure
la cuantía de la prestación que se ha de abo­
nar al desempleado, ya que con este nuevo
apartado, carece de toda lógica desde el
momento en que seguirá siendo de competen­
cia exclusiva de la institución competente.
Este artículo 55 recoge así los preceptos
relativos a la realización y coordinación de la
cooperación y la comunicación entre los Esta­
dos miembros afectados, dándole un mayor
énfasis e importancia a la misma. De hecho,
se incluye un nuevo supuesto, en el párrafo
tercero del apartado 4, por el que la institu­
ción del Estado miembro al que se ha despla­
zado el interesado habrá de informar con
carácter mensual sobre el seguimiento de la
situación de éste, particularmente respecto a
si «se encuentra aún inscrito en los servicios
de empleo y si cumple con los procedimientos
de control organizados».
O
Junto a los límites que se recogen en al
apartado 1 del artículo 64 y que, con las modi­
ficaciones señaladas anteriormente, son los
mismos que se recogían en el artículo 69 del
Reglamento 1408/71, encontramos un apar­
tado d) que es del todo novedoso. Señala este
apartado que «las prestaciones serán facilita­
das y sufragadas por la institución competen­
te con arreglo a la legislación que aplique».
Esto significa que la institución del Estado al
que el desempleado se haya desplazado, no
tiene ninguna responsabilidad ni obligación
respecto a la prestación, que seguirá siendo
competencia absoluta de la institución del
Estado competente.
MI
NIS
TE
RIO
Por último, destaca también el nuevo
apartado 4 del artículo 64, que deja en manos
del Reglamento de aplicación la coordinación
entre los Estados miembros afectados y sus
instituciones a efectos de de establecer «las
condiciones de intercambio de información,
cooperación y asistencia recíproca». Este
apartado y su desarrollo por el artículo 55 del
Reglamento de aplicación está en consonan­
cia con la idea expresada por el Reglamento
de que sean las propias instituciones las que
se comuniquen entre sí, sin necesidad de la
intervención del interesado32.
Recordamos que el artículo 54 del Reglamento
987/2009 en su apartado 1 modificaba significativamen­
te la palabra de «deberá» por «podrá», a la hora de que,
a efectos de la totalización de períodos, el interesado
presentase ante la institución competente un documen­
to expedido por la institución del Estado miembro a
32
118
5.4. Personas desempleadas
que residen en un Estado miembro
distinto del Estado miembro
competente
El artículo 65 del Reglamento 883/2004
regula el que quizás sea el supuesto que más
quebraderos de cabeza ha traído, tanto al Tri­
bunal de Luxemburgo como a la doctrina, y
por supuesto, al propio legislador, que cons­
cuya legislación estuviera sujeto en relación con su últi­
mo período de actividad laboral. Así, respecto a la
exportación de prestaciones, el artículo 55.1 suple la
expresión «habrá de presentar» por la de «informará» y
«pedirá», derogando tácitamente ese carácter obligato­
rio existente en el anterior Reglamento.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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JOSÉ AGUSTÍN GONZÁLEZ ROMO
– El desempleado total, que percibirá la
prestación conforme a la legislación del
Estado de residencia, como si hubiese
estado sometido a su legislación en el
último empleo, y con cargo a su Institu­
ción. Aquí se incluye una novedad, y es
la posibilidad (como medida comple­
mentaria) de que el desempleado pueda
optar por ponerse a disposición de los
servicios de empleo del Estado miembro
en que haya trabajado por última vez35.
Esta posibilidad sólo se reconocía a los
trabajadores no fronterizos, ampliándo­
la ahora también a los fronterizos sin
hacer distinción entre unos y otros36.
EI
NM
IG
RA
CIÓ
O
Una de las novedades que encontramos en
la redacción es que el artículo 65.2 se refiere a
«las personas en situación de desempleo total
que durante su último período de actividad
(…) hayan residido en un Estado miembro
distinto del Estado miembro competente y
sigan residiendo en dicho Estado miembro o
regresen a él (…)». Como vemos, no se refiere
ya al trabajador fronterizo «que se halle en
paro total»37 que simplemente «resida» en
otro Estado miembro distinto a aquél donde
ocupó su último empleo. Se subsana así un
problema que surgía con esta última redac­
ción, ya que se daba la oportunidad de que el
trabajador, una vez terminada su relación
laboral, podía variar su residencia, fijándola
en un tercer Estado miembro, que tendría
que abonar y sufragar estas prestaciones
como si hubiera estado sometido a su legisla­
ción mientras ocupaba su último empleo. El
TR
AB
AJ
De esta forma, cambia el propio título del
artículo, aunque de forma poco acertada, ya
que mientras el artículo del antiguo Regla­
mento rubricaba: «Desempleados que residie­
ran, mientras ocupaban su último empleo, en
un Estado miembro distinto del Estado compe­
tente», el nuevo artículo 65 habla de «Personas
desempleadas que residen en un Estado miem­
bro distinto del Estado miembro competente».
No acertamos a entender qué justificación ha
llevado al legislador a suprimir la expresión
«mientras ocupaban su último empleo», ya que
si bien, como después veremos, en la redacción
del propio artículo 65 procede a aclarar para
qué supuestos y para qué personas puede apli­
carse este artículo, la rúbrica queda demasia­
do generalista y ambigua, puesto que a prime­
ra vista podría parecer que este artículo es
aplicable a cualquier persona que cambia de
residencia una vez que es desempleada.
N
ciente de la defectuosa redacción33 del artícu­
lo 71 del Reglamento de 1408 redacta un artí­
culo totalmente distinto, en cuanto a la for­
ma, aunque ciertamente, no tanto en cuanto
al contenido.
DE
Como decimos, a pesar de que la redacción
está bastante remozada, el contenido básico del
artículo sigue siendo el mismo, diferenciando:
MI
NIS
TE
RIO
– El desempleado parcial o intermitente
(en lugar de accidental, como recogía el
anterior Reglamento), que recibirá la
prestación con arreglo a la legislación
del Estado miembro competente como si
residieran en dicho Estado miembro y
con cargo a la Institución de dicho Esta­
do. En este caso, por tanto, se mantiene
la norma general, de competencia del
Estado del último empleo, de acuerdo
con la doctrina jurisprudencial.34
33
Así la califica Ayuso Mozas. AYUSO MOZAS, R. «La
prestación por desempleo en la normativa y la jurispru­
dencia comunitaria». Pág. 186.. Revista MTAS 2008.
Núm. 72.
34
Sentencia del TJCE de 15 de marzo de 2001,
Asunto De Laat, C-444/98.
Artículo 65.2 Reglamento 883/2004.
En este sentido, la Decisión no U3, de 12 de junio
de 2009, relativa al ámbito de aplicación del concepto
«desempleo parcial» aplicable a las personas desemple­
adas a que se refiere el artículo 65, apartado 1, del
Reglamento (CE) no 883/2004 del Parlamento Europeo y
del Consejo, se encarga de aclarar que determinar si la
naturaleza del desempleo es parcial o total «dependerá
de la existencia o del mantenimiento del vínculo contrac­
tual laboral entre las partes, y no de la duración de una
suspensión temporal de la actividad del trabajador».
37
Artículo 71.1 a) ii) Reglamento 1408/1971.
35
36
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
119
ESTUDIOS
N
Al hilo de este apartado 5, el apartado
siguiente mismo artículo establece otra nove­
dad, ya que en aquellos casos en que, de
acuerdo con aquel apartado, el Estado de
residencia esté haciéndose cargo de las pres­
taciones del desempleado, la institución com­
petente del Estado miembro a cuya legisla­
ción haya estado sujeto en último lugar ten­
drá que reembolsar a la Institución de aquél
el importe total de las prestaciones facilita­
das durante los tres primeros meses, sin que
dicho importe no pueda superar la cuantía
total que dicho Estado miembro hubiera debi­
do pagar de permanecer el desempleado en su
propio territorio. Esto quiere decir que aun­
que la gestión del pago siempre corresponda
al Estado de residencia del beneficiario, el
pago efectivo durante los tres primeros meses
(e incluso en determinados casos durante los
cinco primeros meses) se realizará por el
Estado competente, mediante la técnica del
reembolso.
TR
AB
AJ
El artículo 56.1 del Reglamento 987/2009
desarrolla el precepto del apartado 4 del artí­
culo 65, respecto a la puesta a disposición de
los desempleados a los servicios de empleo del
Estado competente así como a la coordinación
de información entre ambas instituciones.
EI
NM
IG
RA
CIÓ
Este artículo 65.2 también elimina una
distinción que el antiguo artículo 71 mante­
nía, entre el desempleado que «regrese» al
Estado miembro donde residía, sin estar obli­
gado a ponerse a disposición de los servicios
de empleo de dicho país, y aquél que sigue
residiendo en éste, los cuáles sí que tienen
dicha obligación. Como decimos, dicha dife­
renciación carecía de sentido, y así lo ha
entendido el legislador, por cuanto para optar
a la prestación de desempleo, lo normal es
que el desempleado haya de ponerse a dispo­
sición de los servicios de empleo respectivos.
nes en el Estado miembro al que estuvo some­
tido en último lugar 38. En este sentido, y
siguiendo este jurisprudencia, el artículo 65.5
b) suprime la desacertada expresión de
«poder pretender» a las prestaciones, cam­
biándola por la nítida y clara «mientras perci­
ba prestaciones», dejando claro, por tanto, el
requisito previo necesario de percibir presta­
ciones de acuerdo a la legislación a la que ha
estado sujeto en último lugar, para que pueda
suspenderse la percepción de las prestacio­
nes.
O
nuevo Reglamento, con atino, en la redacción
antes descrita, excluye esta posibilidad, limi­
tando, por tanto, la norma a que el Estado de
residencia sea aquél en que el trabajador
residía mientras ejercía su actividad.
MI
NIS
TE
RIO
DE
El apartado 5 del artículo 65 en su aparta­
do b) establece una nueva modificación res­
pecto al anterior Reglamento, por cuanto
éste, en su artículo 71.1 b) ii) parecía liberar
al Estado de residencia de la obligación de
abonar las prestaciones de desempleo, al
menos durante el plazo de tres meses que
señalaba el artículo 69 del Reglamento
1408/71 para aquellos casos en que el traba­
jador por cuenta ajena no fronterizo, en paro
total, se hubiese puesto a disposición, volun­
tariamente, de los servicios de empleo de su
aquél Estado, por el mero hecho de tener
aquél la posibilidad de reclamar las presta­
ciones, incluso sin haberlas percibido o aún
sin haberlas solicitado.
Fue el TJCE el que tuvo que restringir
esta amplia redacción, señalando que era
necesario que se cumpliesen efectivamente
los requisitos exigidos por el artículo 69 y que
el interesado percibiese por ello las prestacio­
120
Este apartado se completa con el siguien­
te, el 65.7, que siendo por tanto, también
novedoso, amplía hasta cinco meses el perío­
do de reembolso anterior, siempre que el inte­
resado haya completado, en los 24 meses
anteriores, períodos de actividad por cuenta
ajena o propia por un total de al menos 12
meses en el Estado miembro a cuya legisla­
ción haya estado sujeto en último lugar,
38
Sentencia del TJCE de 8 de julio de 1992, Asunto
Knoch, C-102/91.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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JOSÉ AGUSTÍN GONZÁLEZ ROMO
nación comunitarias resultan complejas y
sumamente extensas»39.
cuando dichos períodos puedan tenerse en
cuenta para generar un derecho a prestacio­
nes de desempleo.
A pesar de que algunos autores, como Pen­
nings, sostienen que la simplificación del
Reglamento reclama más disposiciones y no
menos40, la opción de simplificar el contenido
a través de un recorte de disposiciones parece
acertada, haciendo más accesible y próximo
al propio ciudadano una norma que antes
sufría de ignorancia, ingratitud u olvido,
moviéndose su valoración por el gran público
entre el desconocimiento y la indiferencia41.
EI
NM
IG
RA
CIÓ
O
No cabe duda de que no es un texto nove­
doso, establecedor de un nuevo Sistema,
como algunos reclamaban desde hace tiempo.
No es un Código Europeo único sobre Seguri­
dad Social. Quizá eso sería lo más deseable
desde una perspectiva teórica, una entele­
quia quizás42, pero no parece factible ir más
allá aún de un buen texto de coordinación de
sistemas nacionales.
TR
AB
AJ
Con estas novedades, se otorga al Estado
miembro a cuya legislación el desempleado
ha estado sujeto en último lugar, un mayor
grado de responsabilidad, o, si se prefiere, se
trata de distribuir la responsabilidad, que
antes recaía en el Estado de residencia única­
mente, compartiéndola con aquél, ya que, en
alguna forma, no deja de ser el Estado donde
el trabajador ejerció la actividad, y por tanto,
y de acuerdo con la norma general del Regla­
mento, el Estado competente. Esto supone un
gran cambio, positivo, por supuesto, a pesar
de que a España le afecte en menor medida.
N
El apartado 8 y último del artículo 65,
establece, a efectos meramente procedimen­
tales, la posibilidad de que los Estados invo­
lucrados convengan formas alternativas de
reembolso o incluso la posibilidad de renun­
ciar a dicho reembolso.
DE
6. CONCLUSIÓN
MI
NIS
TE
RIO
El Reglamento 883/04 es una norma
extensa, con un contenido denso, como el pro­
pio Reglamento señala «las normas de coordi­
Este nuevo Reglamento ha logrado avan­
zar, dentro de lo prácticamente posible, res­
pecto del anterior Reglamento 1408/71 y pre­
cisamente es en materia de desempleo dónde
se han producido mayores reformas, por lo
que en general, podemos decir que el balance
es positivo.
Considerando 3 Reglamento 883/04.
PENNINGS, F. «La propuesta de la Comisión Euro­
pea sobre la simplifiación del Reglamento 1408/71».
41
GARCÍA DE CORTÁZAR Y NEBREDA, C. «La coordina­
ción de regímenes de Seguridad Social. El Reglamento
CEE 1408/71. Simplificación y extensión a nacionales de
terceros Estados», Revista del Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales, núm. 42, 2003. Pág. 71.
42
SÁNCHEZ CARRIÓN, J.L. «Los Convenios bilaterales
de Seguridad Social suscritos por España y su conexión
con el Derecho comunitario». Revista del Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 47, 2003. Pág. 47.
39
40
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121
ESTUDIOS
El desempleo y su protección social es un tema controvertido y difícil, y más aún en el ámbi­
to de la UE, donde se unen factores como el libre mercado y la libertad de desplazamiento
del trabajador entre los Estados miembro junto a los propios sistemas de cobertura y legis­
laciones pertinentes de cada uno de los mismos.
La situación del trabajador que, involuntariamente pierde su empleo y que quiere traba­
jar, se reguló por la UE mediante un instrumento coordinador, el Reglamento 1408/71, jun­
to con el resto de medidas de protección social.
Tras más de 30 años de vigencia del Reglamento 1408/71, en 2004 llegó un nuevo Regla­
mento que trataba de situar la legislación a la altura de los cambios producidos en Europa.
Sin embargo, su entrada en vigor tendría que esperar algunos años más, hasta mayo del
2010, cuando por fin, su Reglamento de aplicación, el Reglamento 987/2009, vio la luz.
A lo largo de este trabajo, se analiza, respecto a la protección por desempleo, el nuevo
Reglamento 883/2004 junto a su Reglamento de aplicación y para ello ha parecido adecua­
do seguir el propio orden de su articulado, concepto por concepto y disposición por disposi­
ción, analizando los cambios producidos en relación a la anterior legislación y aclarando las
novedades así como su conveniencia, pero sin dejar también de ahondar en el fin último del
Reglamento y su cumplimiento.
De esta forma, el capítulo 6 del Título III del Reglamento 883/2004, desde su artículo 61
hasta el 65, recoge novedades que aquí se señalan, pero sobre todo establece un sistema de
coordinación de las diferentes legislaciones nacionales en materia de desempleo, y es ése
sistema el que aquí se trata, en última instancia, de describir y desgranar, a través de un
estudio comparativo, entrando a juzgar incluso si la nueva regulación carece ya de imper­
fecciones, a pesar de su reciente puesta de largo.
Unemployment and social protection are a difficult and controversial issue, even more
within the EU, where factors such as free market and free movement of workers amongst
Member States converge with their different coverage systems and relevant legislations.
EU regulated the situation of workers who lose their jobs unintentionally and who want
to work, together with the rest of social protection measures, by means of a coordinating
instrument –Regulation 1408/71.
More than 30 years after Regulation 1408/71 came into force, a new Regulation was
drawn up in 2004 trying to update legislation in response to the changes which had
occurred in Europe. However, the new Regulation would have to wait for a few years. It
was not until May 2010 that it came into force, when its implementing Regulation
987/2009 appeared.
This paper analyses the new Regulation 883/2004 and its implementing Regulation with
regards to unemployment protection. It has seemed only logical, to this end, to follow the
enacting terms structure, concept by concept and provision by provision, analysing
changes in relation to former legislation, and clarifying new elements and their appropri­
ateness while, at the same time, deepening into the analysis of the Regulation's ultimate
purpose and its compliance.
Thus, Chapter 6, Title III, articles 61 to 65, of Regulation 883/2004, include novelties
referred to in this paper but particularly establish a system to coordinate the different
national unemployment legislations. It is precisely this system that this paper ultimate­
ly attempts to describe and unravel through a comparative study, even considering
whether the new legislation is flawed despite its recent implementation.
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ABSTRACT
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RESUMEN
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II. Documentos
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Comunicación de la Comisión
al Parlamento Europeo, al Consejo,
al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones:
Estrategia para la igualdad entre mujeres
y hombres 2010-2015
AB
AJ
O
INDICE: INTRODUCCIÓN.–1. IGUAL INDEPENDENCIA ECONÓMICA.–2. SALARIO
IGUAL A TRABAJO IGUAL Y TRABAJO DE IGUAL VALOR.–3. IGUALDAD EN LA
TOMA DE DECISIONES.–4. DIGNIDAD, INTEGRIDAD Y FIN DE LA VIOLENCIA
SEXISTA.–5. IGUALDAD EN LA ACCIÓN EXTERIOR.–6. CUESTIONES HORIZONTA­
LES.
TR
INTRODUCCIÓN
RIO
DE
Los progresos de la Unión Europea hacia
la igualdad entre mujeres y hombres han per­
mitido mejorar las vidas de muchos ciudada­
nos europeos y sentar las bases sobre las que
ahora hemos de cimentar una sociedad
auténticamente igualitaria.
MI
NIS
TE
En 1975 se invocó con éxito el principio de
igualdad de retribución para defender a
Gabrielle Defrenne, azafata de las líneas
aéreas nacionales belgas, y los derechos deri­
vados de este caso constituyen un patrimonio
inalienable para las mujeres de la Unión
Europea. El caso llevó a la adopción de las
primeras directivas europeas sobre igualdad
entre los sexos.
En fechas recientes, la presencia cada vez
mayor de la mujer en el mercado de trabajo y
sus logros en la educación y formación son
tendencias alentadoras. No obstante, en
muchos ámbitos persisten disparidades entre
hombres y mujeres, y las mujeres siguen
siendo mayoritarias en sectores laborales
peor retribuidos y están infrarrepresentadas
en puestos de responsabilidad. La materni­
dad limita las tasas de empleo femenino, y en
el hogar las mujeres siguen trabajando más
horas, sin salario, que los hombres.
Las desigualdades entre mujeres y hom­
bres violan derechos fundamentales. Ade­
más, imponen una pesada carga a la econo­
mía y suponen un despilfarro de talentos.
Por otra parte, promover una mayor igual­
dad entre los sexos puede aportar ventajas
económicas y empresariales1. Para lograr los
objetivos de Europa 20202, es decir, un creci­
miento inteligente, sostenible e integrador,
es preciso utilizar el potencial y los talentos
1
Conclusiones del Consejo sobre «Igualdad de los
sexos: potenciar el crecimiento y el empleo», Sesión nº
2980 del Consejo de Empleo, Política Social, Sanidad y
Consumidores, 30.11.2009.
2
COM(2010) 2020.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
125
DOCUMENTOS
N
1. IGUAL INDEPENDENCIA
ECONÓMICA
La independencia económica es un requisito
previo para que mujeres y hombres puedan
controlar sus vidas y tengan auténtica libertad
para elegir. La manera más generalizada de
lograr esta independencia es ganarse la vida:
la participación de la mujer en el mercado de
trabajo avanzó en la década pasada, y el nivel
de empleo femenino creció hasta el 62,5%7. En
la UE, las mujeres ocuparon, entre 2000 y
2009, 9,8 de los 12,5 millones de empleos adi­
cionales. Este aumento de la participación ha
contribuido al crecimiento económico de la UE.
AJ
La igualdad es uno de cinco valores en los
que se fundamenta la Unión Europea. La
Unión está comprometida a luchar por la
igualdad entre mujeres y hombres en todas
sus actividades3. La Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea4 consa­
gra esta igualdad y prohíbe la discriminación
por razón del sexo.
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CIÓ
Los roles asignados a los sexos siguen
influyendo en decisiones individuales crucia­
les sobre cuestiones de educación, carrera
profesional, organización del trabajo, familia
y fertilidad. A su vez, estas decisiones tienen
un impacto en la economía y la sociedad. Por
tanto, para todos es positivo que se ofrezcan
auténticas opciones, tanto a los hombres
como a las mujeres, a lo largo de las distintas
fases de sus vidas.
describen acciones clave para estimular el
cambio y obtener progresos; en el documento
de trabajo adjunto se ofrecen propuestas más
detalladas. Las acciones propuestas siguen el
doble enfoque consistente en integrar la pers­
pectiva de género en todas las políticas y defi­
nir al mismo tiempo medidas específicas. La
Estrategia constituye el programa de trabajo
de la Comisión Europea sobre igualdad entre
los sexos, y aspira además a alentar los pro­
gresos a nivel nacional y proporcionar una
base para la cooperación con las demás insti­
tuciones europeas y las partes interesadas.
O
de las mujeres de manera más extensa y efi­
caz.
TE
RIO
DE
TR
AB
En marzo de 2010, para conmemorar el 15º
aniversario de la Declaración y la Plataforma
de Acción de la Conferencia Mundial de las
Naciones Unidas sobre la Mujer celebrada en
Pekín y el 30º aniversario de la Convención de
las Naciones Unidas sobre la Eliminación de
todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer, la Comisión adoptó la Carta de la
Mujer5, en la que renueva su compromiso por
la igualdad entre los sexos y la consolidación de
la perspectiva de género en todas sus políticas.
MI
NIS
Sobre la base del Plan de Trabajo para la
Igualdad entre las Mujeres y los Hombres
2006-2010, así como del Pacto Europeo por la
Igualdad de Género6, la presente Estrategia
detalla acciones con arreglo a cinco áreas
prioritarias definidas en la Carta de la Mujer,
además de un capítulo de cuestiones trans­
versales. Respecto a cada área prioritaria se
Artículos 2 y 3 del TUE, artículo 8 del TFUE.
DO C 303 de 14.12.2007, p. 1, artículo 23.
5
COM(2010) 78.
6
Conclusiones del Consejo Europeo de marzo de
2006, doc. 7775/1/06.
3
La atracción de más mujeres hacia el mer­
cado de trabajo ayuda a compensar los efectos
de una población en edad laboral en retroce­
so, reduciendo la presión para las arcas públi­
cas y los sistemas de protección social,
ampliando la base del capital humano y refor­
zando la competitividad. Las medidas para
facilitar el equilibrio entre vida privada y
vida laboral pueden tener un impacto positi­
vo en la fertilidad. Para lograr el objetivo de
Europa 2020 de que la tasa de empleo de
mujeres y hombres alcance el 75 % ha de
prestarse especial atención a la participación
en el mercado de trabajo de las mujeres de
más edad, las personas solas con hijos, las
4
126
7
Del 57,3 % al 62,5 % entre 2000 y 2009 (edades
comprendidas entre 20 y 64 años).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
DOCUMENTOS
mujeres con discapacidad, las inmigrantes y
las mujeres pertenecientes a minorías étni­
cas. Las tasas de empleo de estos grupos son
aún relativamente bajas, y es preciso reducir
las disparidades persistentes entre los sexos,
tanto cuantitativas como cualitativas8.
N
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O
La tasa de empleo de las inmigrantes es
aún baja14, especialmente durante los prime­
ros tres años de estancia en el país de acogida.
Por esta razón, es muy importante ayudar des­
de el principio a estas mujeres, y hacer un
seguimiento del efecto de esta ayuda. Es esen­
cial hacer que sean más conscientes de sus
derechos y facilitar su integración y su acceso
a la educación y a la atención sanitaria.
Las maneras en que mujeres y hombres
experimentan la pobreza y la exclusión social
siguen siendo muy diferentes. Las mujeres se
enfrentan a un mayor riesgo de pobreza, par­
ticularmente las que crían solas a sus hijos y
las de más edad, cuando la disparidad sala­
rial conduce a una disparidad de pensiones.
Las barreras para el empleo también se refle­
jan en mayores índices de inactividad y en
tasas de paro de larga duración más eleva­
das. Además, entre los grupos desfavorecidos
(población inmigrante, con discapacidad o de
edad avanzada) la disparidad tiende a ser
mucho mayor, y a causar graves problemas
para las mujeres. Se requieren políticas de
envejecimiento activo y medidas específicas
en materia de pensiones para velar por que
las mujeres dispongan de medios suficientes
al jubilarse15.
RIO
DE
TR
AB
AJ
Aún hoy, el impacto de los hijos en la par­
ticipación en el mercado laboral es muy dife­
rente para las mujeres y para los hombres,
porque las mujeres siguen llevando sobre sus
hombros una parte desproporcionada de las
responsabilidades que entraña la vida de una
familia. Muchas mujeres piensan que aún
tienen que elegir entre hacer carrera y tener
hijos. Las tendencias demográficas actuales
implican también que las mujeres y los hom­
bres tienen cada vez más que cuidar a perso­
nas dependientes, aparte de los hijos, duran­
te períodos de tiempo indefinidos. En los
Estados miembros que han adoptado políti­
cas de conciliación, el número de mujeres y
hombres que trabajan es alto, y los índices de
natalidad son relativamente sostenibles.
Recientemente, la UE ha mejorado el marco
global para un mejor equilibrio entre la vida
privada y el trabajo9. La Comisión va a perse­
guir nuevos progresos en este campo, pres­
tando especial atención a la disponibilidad de
cuidados asequibles y de alta calidad.
Directiva revisada11 sobre mujeres que ejer­
cen una actividad autónoma elimine una
barrera importante para el espíritu empresa­
rial femenino12. Las mujeres jóvenes sin duda
van a beneficiarse de la importancia crecien­
te que tiene el espíritu empresarial como una
de las capacidades básicas que las escuelas
deben enseñar a todos los alumnos, según
prevé la iniciativa emblemática Juventud en
Movimiento13.
MI
NIS
TE
La proporción de empresarias, que alcanza
el 33 %10 (un 30 % en nuevas empresas), no
llega a un nivel óptimo, y la mayoría de las
mujeres aún no consideran la actividad
empresarial como una opción de carrera inte­
resante. Es de esperar que la aplicación de la
8
Véase en particular la directriz de empleo nº 7,
documento 10907/10 del Consejo, de 9.6.2010.
9
COM(2008) 635; Directiva 2010/18/UE, por la
que se aplica el Acuerdo marco revisado sobre el permi­
so parental (DO L 68 de 18.3.2010, p. 13); Directiva
2010/41/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de
7 de julio de 2010, sobre la aplicación del principio de
igualdad de trato entre hombres y mujeres que ejercen
una actividad autónoma, y por la que se deroga la Direc­
tiva 86/613/CEE del Consejo (DO L 180 de 15.7.2010).
10
Encuesta de población activa, 2008.
Véase la nota a pie de página nº 9.
Véase también la directriz de empleo nº 8.
13
COM(2010) 477.
14
Conclusiones del Consejo y de los Representantes
de los Gobiernos de los Estados miembros sobre la inte­
gración como motor de desarrollo y cohesión social,
10307/10 de 3.6.2010.
15
Véase también la directriz de empleo nº 10.
11
12
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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DOCUMENTOS
Acciones clave
La Comisión:
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• Apoyará el fomento de la igualdad entre los sexos en la aplicación de todos los aspectos
y todas las iniciativas emblemáticas de la Estrategia Europa 2020, especialmente en lo
que respecta a la definición y aplicación de medidas nacionales pertinentes, ya sea pres­
tando apoyo técnico o aportando el respaldo de los Fondos Estructurales y de los demás
programas importantes de financiación, como el Séptimo Programa Marco de Investi­
gación. Supervisará estrechamente, en el contexto de las directrices de empleo y de la
evaluación de las políticas nacionales de empleo, las políticas adoptadas en los Estados
miembros para reforzar la igualdad en el mercado de trabajo e impulsar la integración
social de las mujeres.
• Promoverá el espíritu empresarial y la actividad autónoma de las mujeres.
• Evaluará las disparidades persistentes en relación con los permisos por motivos
familiares, como el permiso de paternidad y el permiso para cuidados, y las posibilida­
des de reducirlas. Consultará a los interlocutores sociales sobre otras medidas, de con­
formidad con el artículo 154 del TFUE.
O
• Informará sobre los resultados de los Estados miembros por lo que se refiere a la oferta
de guarderías.
TR
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• Promoverá la igualdad entre los sexos en todas las iniciativas relacionadas con la inmi­
gración y la integración de los inmigrantes.
DE
2. SALARIO IGUAL A TRABAJO IGUAL
Y TRABAJO DE IGUAL VALOR
MI
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RIO
El principio de igualdad de retribución
para hombres y mujeres por un trabajo igual
está consagrado en los Tratados de la UE. A
pesar de eso, la disparidad salarial (promedio
de la diferencia entre los ingresos brutos por
hora de hombres y mujeres en todos los secto­
res de la economía) sigue siendo, en toda la
UE, del 17,8 %, con valores que van desde el
30,9 % en Estonia, el 26,2 % en la República
Checa, el 25,5 % en Austria y el 23,2 % en
Alemania hasta el 4,9 % en Italia, el 8,5 % en
Eslovenia o el 9 % en Bélgica y Rumanía16.
Claramente esta es una situación que tiene
que cambiar con el tiempo, si se atiende al
espíritu de los Tratados de la UE.
16
128
Cifras de 2008, a excepción de Estonia (2007).
Las causas profundas de la diferencia de
retribución entre hombres y mujeres van
mucho más allá de la cuestión de la igualdad
salarial por un trabajo igual. Hay una clara
disparidad entre el nivel de estudios que
alcanzan las mujeres y sus perspectivas pro­
fesionales, por lo que debe prestarse especial
atención a la transición entre la educación y
el mercado laboral. Las causas de la dispari­
dad salarial también proceden de la segrega­
ción en el mercado laboral, ya que las mujeres
y los hombres aún tienden a trabajar en sec­
tores y tareas diferentes. Por una parte, unas
u otros están sobrerrepresentados en deter­
minados sectores, y los empleos «femeninos»
(principalmente la atención sanitaria, la edu­
cación y la administración pública) suelen
ser, en general, menos valorados que las pro­
fesiones típicamente masculinas. Por otra
parte, en el mismo sector o empresa, las tare­
as desempeñadas por las mujeres tienden a
estar menos pagadas y peor valoradas.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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DOCUMENTOS
El desfase salarial refleja también otras
desigualdades laborales que afectan sobre
todo a las mujeres, como la carga despropor­
cionada de las responsabilidades familiares
y las dificultades para conciliar el trabajo
con la vida privada. Muchas mujeres traba­
jan a tiempo parcial o con contratos atípicos:
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si bien esto les permite seguir integradas en
el mercado de trabajo mientras llevan ade­
lante sus responsabilidades familiares, tam­
bién puede tener un impacto negativo en su
nivel de salario, la evolución de su carrera,
sus perspectivas de promoción y sus pensio­
nes17.
Acciones clave
La Comisión:
• Estudiará, con los interlocutores sociales europeos y respetando la autonomía del diálo­
go social, las posibles maneras de mejorar la transparencia de las retribuciones y el
impacto para la igualdad salarial de modalidades como el trabajo a tiempo parcial o
los contratos de duración determinada.
AJ
O
• Apoyará las iniciativas en pro de la igualdad salarial en el trabajo, como etique­
tas, cartas y premios de igualdad, así como el desarrollo de herramientas para que los
empleadores corrijan las diferencias injustificadas de retribución entre hombres y muje­
res.
TR
AB
• Establecerá un Día Europeo de la Igualdad Salarial, que sirva para sensibilizar
cada año sobre el tiempo suplementario que tienen que trabajar las mujeres para ganar
lo mismo que los hombres.
RIO
DE
• Procurará animar a las mujeres a incorporarse a profesiones no tradicionales, por
ejemplo en sectores ecológicos e innovadores.
TE
3. IGUALDAD EN LA TOMA
DE DECISIONES
MI
NIS
En la mayoría de los Estados miembros,
las mujeres siguen estando infrarrepresenta­
das en los procesos y puestos de decisión, en
especial a los niveles más altos, a pesar de
constituir casi la mitad de la mano de obra y
más de la mitad de los nuevos licenciados uni­
versitarios de la UE.
Si bien es cierto que se avanza hacia un
equilibrio entre hombres y mujeres en la
toma de decisiones políticas, queda aún
mucho por hacer: por término medio, solo uno
de cada cuatro miembros de los parlamentos
o ministros de los gobiernos nacionales es
una mujer18.
En la economía, la presencia femenina es
inferior a la masculina a todos los niveles de
gestión y toma de decisiones. En el Consejo de
Administración de las principales empresas
con cotización en bolsa de la UE, las mujeres
ocupan uno de cada diez asientos, y solo lo
presiden en un 3 %. Las investigaciones
muestran que la diversidad es rentable, y que
hay una correlación directa entre la prese­
Véase también la directriz de empleo nº 7.
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=
762&langId=es&furtherPubs=yes.
17
18
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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129
DOCUMENTOS
aumentar la competitividad y valorizar al
máximo el potencial de innovación.
La Comisión va a aplicar las mismas nor­
mas que pide a otros que apliquen, haciendo
los esfuerzos necesarios para mejorar la
representación equilibrada de hombres y
N
El objetivo que se fijó la UE en 2005 de que
el 25 % de los puestos directivos en el sector
público de la investigación estuviera ocupado
por mujeres está lejos de alcanzarse, pues
solo un 19 % de los profesores universitarios
titulares son mujeres 19 . El desequilibrio
entre hombres y mujeres en la ciencia y la
investigación sigue siendo un obstáculo
importante para el objetivo europeo de
mujeres en su personal, especialmente en las
EI
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cia de mujeres en posiciones directivas y el
rendimiento de las empresas.
posiciones con responsabilidad decisoria.
Acciones clave
La Comisión:
• Estudiará iniciativas específicas para mejorar el equilibrio entre los sexos en la
toma de decisiones.
AJ
O
• Supervisará el objetivo del 25 % de mujeres en las posiciones con mayor respon­
sabilidad decisoria en la investigación.
AB
• Controlará el avance hacia el objetivo de que cada sexo esté representado al menos
por el 40 % de los miembros de comités y grupos de expertos establecidos por la Comi­
sión20.
DE
TR
• Apoyará los esfuerzos para promover una mayor participación de la mujer en las elec­
ciones al Parlamento Europeo, señaladamente como candidatas.
RIO
4. DIGNIDAD, INTEGRIDAD Y FIN
DE LA VIOLENCIA SEXISTA
MI
NIS
TE
Hay muchas formas de violencia que las
mujeres sufren por el mero hecho de ser
mujeres. Entre estas se incluyen la violencia
doméstica, el acoso sexual, la violación, la vio­
lencia sexual durante los conflictos y también
costumbres o tradiciones dañinas, como la
mutilación genital femenina, las bodas forza­
das y los crímenes de honor. Se calcula que
entre el 20 % y el 25 % de las mujeres de
Europa han sufrido violencia física al menos
Personal docente de la categoría A (profesores)
(«She figures», 2009).
20
Decisión 2000/407/CE de la Comisión, de 19 de
junio de 2000.
19
130
una vez en su vida21 y, según algunas estima­
ciones, hasta medio millón de mujeres que
viven en Europa pueden haber sufrido muti­
lación genital22.
Del mismo modo, el Plan de Acción por el
que se aplica el Programa de Estocolmo23
pone el énfasis en la protección de las vícti­
Consejo de Europa, Combating violence against
women: Stocktaking study on the measures and actions
taken in Council of Europe member states (Combatir la
violencia contra las mujeres: inventario de las medidas y
acciones adoptadas en los Estados miembros del Conse­
jo de Europa) (2006).
22
Resolución del PE de 24.3.2009 sobre la lucha
contra la mutilación genital femenina practicada en la
UE.
23
COM(2010) 171.
21
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
DOCUMENTOS
mas de violencia y de mutilación genital, y
anuncia una estrategia global de la UE en
materia de violencia sexista. Además, la Car­
ta de la Mujer prevé el establecimiento de un
marco político completo y eficaz para comba­
tir la violencia sexista, además de medidas
para erradicar la mutilación genital femeni­
na y otros actos de violencia en toda Europa,
incluso mediante legislación penal, dentro de
los límites de sus facultades.
N
gos sanitarios y enfermedades específicos,
que es preciso abordar adecuadamente en la
investigación médica y en los servicios de
salud. Hay que garantizar que los servicios
sociales y de salud sigan mejorando su adap­
tación a las necesidades específicas de las
mujeres y los hombres.
EI
NM
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RA
CIÓ
Las cuestiones de género también son
especialmente relevantes en el ámbito del
asilo. Las propuestas de la Comisión de 2008
y 2009 para modificar los instrumentos
actuales en materia de asilo de la UE seña­
lan, entre otras cosas, los ámbitos en los que
es necesario reforzar aspectos específicos
atendiendo al sexo.
Las desigualdades basadas en el sexo
están asimismo presentes en la atención
sanitaria y los cuidados prolongados, al igual
que en las consecuencias para la salud. Las
mujeres y los hombres se enfrentan con ries-
Acciones clave
AJ
O
La Comisión:
TR
AB
• Adoptará una estrategia a escala de la UE para combatir la violencia contra las mujeres
que perseguirá, por ejemplo, la eliminación de la mutilación genital femenina usando
todos los instrumentos pertinentes, incluida la legislación penal, dentro de los límites de
los poderes de la UE, con el apoyo de una campaña europea de sensibilización sobre la
violencia contra las mujeres.
RIO
DE
• Velará por que la legislación en materia de asilo tenga en consideración la igualdad
entre los sexos; promoverá formación específica y buenas prácticas que tengan en cuen­
ta la dimensión de género para la Oficina Europea de Apoyo al Asilo, y para el respaldo
financiero del Fondo Europeo para los Refugiados.
MI
NIS
TE
• Elaborará un informe sobre la salud de los hombres, a continuación del informe sobre la
salud de las mujeres de 2010.
5. IGUALDAD EN LA ACCIÓN EXTERIOR
La política de la Unión Europea para pro­
mover la igualdad entre hombres y mujeres
en la UE está estrechamente vinculada al
trabajo que realiza en terceros países. A tra­
vés de todas las políticas pertinentes de su
acción exterior, la UE puede ejercer una
influencia significativa para fomentar la
igualdad entre los sexos y el empoderamiento
de la mujer en todo el mundo.
Los países candidatos deben asumir ínte­
gramente el principio fundamental de la
igualdad entre mujeres y hombres. Controlar
la transposición, la aplicación y el cumpli­
miento de la legislación de la UE en este cam­
po sigue siendo una prioridad del proceso de
ampliación, que cuenta con apoyo financiero
de la UE.
En el contexto de la Política Europea de
Vecindad (PEV), la UE apoya esfuerzos de los
países socios para promover la igualdad de
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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131
DOCUMENTOS
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CIÓ
La UE también se compromete a proteger
a las mujeres durante los conflictos y en la
fase posterior, y a garantizar su plena parti­
cipación en los procesos de prevención de
conflictos, consolidación de la paz y
reconstrucción, y pone en aplicación activa­
mente el planteamiento global para la aplica­
ción por la UE de las Resoluciones 1325 y
1820 del Consejo de Seguridad de las Nacio­
nes Unidas sobre la mujer, la paz y la seguri­
dad. Las consideraciones de género también
se seguirán integrando en la ayuda huma­
nitaria26.
AJ
La UE sigue estando comprometida a
lograr prontamente los Objetivos de Des­
arrollo del Milenio, y a ayudar a alcanzar
los niveles previstos por la Convención de
las Naciones Unidas sobre la Eliminación de
todas las Formas de Discriminación contra
la Mujer, así como por la Plataforma de
Acción de Pekín y el Programa de acción de
El Cairo, tal como se prevé en el Plan de
Acción de la UE sobre igualdad de género y
capacitación de las mujeres en la coopera­
ción para el desarrollo (2010-2015) 24. Las
directrices de la UE sobre la violencia con­
tra las mujeres y las niñas y encaminadas a
combatir toda forma de discriminación con­
tra ellas aportan orientación para empren­
der el diálogo político y tomar las medidas
que sean oportunas en los casos individuales
de violaciones de los derechos de las muje­
res. La UE continuará utilizando sus políti­
cas de desarrollo para promover la igual­
dad entre los sexos y el empoderamiento de
las mujeres25.
favorecer el empoderamiento de las mujeres,
así como con ONU Mujeres, la nueva Enti­
dad de la ONU para la Igualdad de
Género, y apoyará la participación de la
sociedad civil, el desarrollo de capacidades y
las campañas en defensa de la igualdad
entre los sexos y el empoderamiento de las
mujeres.
O
género. Los planes de acción de la PEV esta­
blecen una agenda de prioridades de refor­
ma decidida conjuntamente, y contienen
compromisos de los países socios para
emprender un diálogo sobre estas cuestiones
y llevar a término reformas estratégicas y
legislativas.
RIO
DE
TR
AB
La UE integra también la igualdad entre
los sexos en su política comercial dentro de un
marco más amplio de desarrollo sostenible, y
fomenta la aplicación efectiva de las normas
fundamentales del trabajo de la OIT y de su
Programa de Trabajo Decente, particular­
mente en relación con la no discriminación,
en sus acuerdos comerciales preferenciales.
La igualdad entre mujeres y hombres se abor­
da también en las evaluaciones del impacto
sobre la sostenibilidad que se preparan para
orientar a los negociadores de acuerdos
comerciales.
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Asimismo, cooperará activamente con las
organizaciones internacionales que tra­
bajen en temas de igualdad de género, como
la OIT, la OCDE, las Naciones Unidas y la
Unión Africana, para producir sinergias y
Anexo de las Conclusiones del Consejo sobre los
objetivos de desarrollo del milenio con miras a la reu­
nión plenaria de la Asamblea General de las Naciones
Unidas que se celebrará en Nueva York, y para después
de la misma.
25
Véase la referencia anterior.
24
132
26
Especialmente en el contexto de la aplicación del
consenso europeo sobre la ayuda humanitaria, DO C 25
de 30.1.2008, p. 1.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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DOCUMENTOS
Acciones clave
La Comisión:
• Supervisará y respaldará el respeto de los criterios de Copenhague para la adhesión a la
UE en el ámbito de la igualdad de trato entre mujeres y hombres, y ayudará a los países
de los Balcanes Occidentales y a Turquía a transponer y aplicar la legislación.
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• Aplicará el Plan de Acción de la UE sobre igualdad de género y capacitación de las muje­
res en la cooperación al desarrollo (2010-2015).
• Seguirá animando a los países socios de la PEV a promover la igualdad entre los sexos
a través del diálogo político regular, el intercambio de experiencia y el estudio de las
posibilidades de ayuda del Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación.
• Seguirá integrando las consideraciones de género en la ayuda humanitaria de la UE.
6. CUESTIONES HORIZONTALES
sociedad. La Directiva refundida de 200627 y
las Directivas de 2010 sobre los derechos al
permiso parental28 y la actividad autónoma29
son hitos importantes en este sentido.
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La atribución a hombres y mujeres de
roles tradicionales rígidos puede restrin­
gir las opciones individuales y limitar el
potencial de unos y otras. Por ello, una con­
tribución esencial en pro de la igualdad es
fomentar los roles no discriminatorios en
todos los ámbitos de la vida, como la educa­
ción, la promoción profesional, el empleo o el
deporte. La igualdad entre los sexos exige la
contribución activa, el apoyo y la participa­
ción de los hombres, y las medidas deben
también abordar las situaciones de desigual­
dad que perjudican a hombres y muchachos,
como los índices de alfabetización, el aban­
dono escolar prematuro o la salud en el tra­
bajo.
O
6.1. Roles en función del sexo
6.2. Legislación
La UE tiene desde hace tiempo un corpus
legislativo contra la discriminación por
razón del sexo, tanto en el empleo como en
otros campos de la vida diaria. Recientemen­
te, con una importante simplificación y
modernización, esta legislación se ha hecho
más accesible, para reflejar la evolución de la
Para que pueda alcanzar su propósito, un
marco jurídico efectivo requiere supervi­
sión, ejecución, evaluación periódica y
actualización, además de un diálogo conti­
nuo con las empresas, los interlocutores
sociales, los organismos responsables de
igualdad y los representantes de la sociedad
civil. Los organismos nacionales de igualdad
que ayudan a las víctimas, defienden los
derechos y hacen avanzar la investigación
son esenciales para que los derechos se ejer­
zan en la práctica; también son fundamenta­
les los derechos de las asociaciones y sindica­
tos a defender a las víctimas.
En este contexto, la Comisión ha puesto en
marcha un estudio exhaustivo sobre el fun­
cionamiento de los organismos de igualdad
en los veintisiete Estados miembros, además
de un estudio más general sobre el acceso a la
justicia en este ámbito. Por otra parte, las
deliberaciones del Foro sobre discriminación
27
28
29
2006/54/CE.
2010/18/CE.
Véase la nota a pie de página nº 9.
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DOCUMENTOS
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Para avanzar es preciso reforzar la coope­
ración con las diversas instituciones y partes
activas en el ámbito de la igualdad entre los
sexos: gobiernos de los Estados miembros,
Parlamento Europeo, organizaciones de
interlocutores sociales, sociedad civil, orga­
nismos de igualdad, organizaciones interna­
cionales y agencias de la UE.
MI
NIS
A partir de su informe anual sobre la
igualdad entre mujeres y hombres, que gira
cada año en torno a un tema particular y
reseña las buenas prácticas de los Estados
miembros, la Comisión va a establecer un
Diálogo de Alto Nivel sobre la Igualdad de
Género, anual, en el que participarán el Par­
lamento Europeo, las presidencias del Conse­
jo y los protagonistas europeos más destaca­
dos, como los interlocutores sociales y la
sociedad civil, para evaluar los progresos en
la ejecución de esta estrategia.
La estrecha colaboración con los gobiernos
de los Estados miembros proseguirá a través
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La integración de la perspectiva de género
en el conjunto de las políticas se llevará a
cabo como parte integrante de la formulación
de políticas de la Comisión, y también
mediante procesos de análisis de impacto y
evaluación. La Comisión se propone aumen­
tar la base de conocimientos sobre la igualdad
entre mujeres y hombres. Se espera que la
creación del Instituto Europeo de la Igualdad
de Género tenga un impacto significativo.
Dentro de su programa de trabajo, el Institu­
to ayudará a la Comisión y a los Estados
miembros a informar sobre los indicadores a
nivel de la UE establecidos con arreglo a la
Plataforma de acción de Pekín en ámbitos de
especial transcendencia, y a desarrollar otros
indicadores en caso necesario (por ejemplo,
sobre mujeres y medio ambiente).
AB
6.3. Gobernanza y herramientas
de la igualdad
Además, seguirá cooperando estrecha­
mente con los interlocutores sociales europe­
os y las organizaciones que representan a la
sociedad civil.
AJ
A la hora de aplicar la legislación perti­
nente y los actos jurídicos que protegen con­
tra la discriminación por los otros motivos
mencionados en el artículo 19 del TFUE, es
preciso abordar las consecuencias agravadas
de la discriminación por dos motivos o
más, por ejemplo, la edad y el sexo en el caso
de las mujeres de edad avanzada que buscan
acceder al empleo. La Comisión también está
estudiando los problemas específicos relati­
vos a la discriminación en relación con la
identidad de género.
del Grupo de alto nivel para la integración de
la igualdad entre los sexos. El comité consul­
tivo, integrado por representantes de los
Estados miembros, las organizaciones euro­
peas de interlocutores sociales y la sociedad
civil, seguirá asesorando a la Comisión sobre
iniciativas políticas y legislativas. La Comi­
sión intensificará los intercambios de buenas
prácticas entre los Estados miembros en
todos los ámbitos de esta estrategia.
O
por razón del sexo en el acceso a seguros y ser­
vicios financieros afines creado con arreglo a
la Directiva 2004/113/CE, así como los resul­
tados de sendos estudios en profundidad
sobre prácticas en los seguros y posible discri­
minación de género en la educación, provee­
rán de material al próximo informe de aplica­
ción sobre la Directiva.
La Comisión continuará sensibilizando
sobre los beneficios de las políticas de igual­
dad entre mujeres y hombres, y dándoles
publicidad. Por ejemplo, perfeccionará su
portal de Internet sobre igualdad de género
con vínculos e información actualizada sobre
los logros.
El próximo marco financiero plurianual de
la UE se presentará en la primera mitad de
2011. Este marco destinará ayudas, después
de 2013, para la ejecución de las acciones pre­
vistas en la presente Estrategia. Además, con
una mejor integración de las cuestiones de
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DOCUMENTOS
igualdad entre los sexos en la ejecución y la
elaboración de informes sobre los programas
actuales (2007-2013) se obtendrá una base
sólida para garantizar que la perspectiva de
género se incorpore al diseño de la próxima
generación de programas, de manera que se
apoyen en una evaluación seria de la situa­
ción de las mujeres y los hombres.
N
Acciones clave
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La Comisión:
• Abordará el papel de los hombres en la igualdad entre los sexos; promoverá las bue­
nas prácticas en relación con los roles de hombres y mujeres en los ámbitos de la juven­
tud, la educación, la cultura y el deporte.
• Supervisará la aplicación correcta de la legislación de la UE sobre igualdad de tra­
to, prestando especial atención a las Directivas 2004/113/CE y 2006/54/CE. Controlará
en qué medida se ha tenido en cuenta la dimensión de género en la aplicación de las
Directivas sobre no discriminación.
O
• Promoverá la plena aplicación de la Plataforma de Acción de Pekín, sin olvidar el
desarrollo y la actualización de indicadores, con el apoyo del Instituto Europeo de la
Igualdad de Género.
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• Presentará un informe anual sobre los logros en pro de la igualdad de género, espe­
cialmente en los ámbitos cubiertos por la presente estrategia, con anterioridad a un diá­
logo anual de alto nivel sobre igualdad entre hombres y mujeres entre el Parla­
mento, la Comisión, los Estados miembros y las principales partes interesadas.
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Comunicación de la Comisión
al Parlamento Europeo, al Consejo,
al Comité Económico y Social
Europeo, al Comité de las Regiones
y al Banco Europeo de Inversiones:
O
Conclusiones del V Informe sobre cohesión
económica, social y territorial: el futuro
de la política de cohesión
TR
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AJ
INDICE: 1. INTRODUCCIÓN.–2. INCREMENTO DEL VALOR AÑADIDO EUROPEO
DE LA POLÍTICA DE COHESIÓN .–3. MEJORA DE LA GOBERNANZA.–4. UN SISTE­
MA DE APLICACIÓN RACIONALIZADO Y SIMPLIFICADO.–5. LA ESTRUCTURA DE
LA POLÍTICA DE COHESIÓN.–6. PRÓXIMAS ETAPAS.
DE
1. INTRODUCCIÓN
MI
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Europa afronta una ingente tarea: salir de
una profunda crisis y reducir el desempleo y
la pobreza al tiempo que impulsa una econo­
mía baja en carbono. Para llevar a cabo esta
ambiciosa tarea es necesario actuar con rapi­
dez en numerosos frentes, motivo por el cual
el Consejo Europeo adoptó la estrategia
Europa 20201. Europa solo alcanzará su obje­
tivo si todas las instancias, a nivel europeo,
nacional, regional y local cumplen su parte. A
fin de lograr un crecimiento inteligente, sos­
tenible e integrador, al tiempo que se pro­
mueve el desarrollo armonioso de la Unión y
de sus regiones mediante la reducción de las
disparidades regionales, la política de cohe­
1
«Europa 2020: Una estrategia para un crecimiento
inteligente, sostenible e integrador», COM(2010) 2020,
de 3 de marzo de 2010.
sión ha de seguir desempeñando un papel
fundamental en estos tiempos difíciles.
Dicha política ha contribuido en gran medi­
da a propagar el crecimiento y la prosperidad
a través de la Unión, reduciendo al mismo
tiempo las disparidades económicas, sociales
y territoriales. El V Informe sobre cohesión
económica, social y territorial pone de mani­
fiesto que, gracias a la política de cohesión, se
ha generado empleo, ha aumentado el capital
humano, se han creado infraestructuras bási­
cas y ha mejorado la protección medioambien­
tal, en particular en las regiones menos des­
arrolladas. No hay duda de que, sin la política
de cohesión, las disparidades serían mayores.
Sin embargo, los duraderos efectos sociales de
la crisis, la necesidad de innovar derivada de
los retos mundiales, cada vez mayores, y la
obligación de aprovechar al máximo cada euro
del gasto público hacen necesaria una ambi­
ciosa reforma de esta política.
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EI
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N
sables de las políticas, representantes del
mundo académico y otras partes interesadas.
Algunos sostienen que la vinculación de la
política de cohesión a las prioridades de la
UE no es muy estrecha, que los recursos se
dispersan en pequeñas cantidades entre los
distintos ámbitos políticos y que su impacto
suele ser difícil de medir. Si bien el Informe
muestra que la política de cohesión ha con­
tribuido al desarrollo económico y social de
las regiones, así como al bienestar de los ciu­
dadanos, la Comisión se toma muy en serio
estas críticas.
O
Por tanto, las nuevas reformas de la polí­
tica de cohesión, sin olvidar el objetivo global
de esta, deberían tratar de orientarla decidi­
damente a la obtención de resultados y per­
mitir las reformas necesarias para lograr di­
chos resultados, al tiempo que disminuyen el
papeleo y simplifican la gestión diaria de la
política.
AJ
Como se indicó en la revisión del presu­
puesto de la UE2, es necesario progresar, en
particular, en los siguientes ámbitos clave:
concentración de recursos en los objetivos y
metas de Europa 2020; compromiso de los
Estados miembros con la implantación de las
reformas necesarias para que la política sea
eficaz; y mejora de la eficacia de la política
mediante una mayor focalización en la obten­
ción de resultados. La vinculación explícita
de la política de cohesión a Europa 2020 pro­
porciona una oportunidad real para seguir
ayudando a las regiones más pobres de la UE
a ponerse al nivel de las demás, para facilitar
la coordinación entre las políticas de la UE y
para hacer de la política de cohesión un fac­
tor principal del crecimiento para toda la UE,
incluso en términos cualitativos, afrontando,
al mismo tiempo, retos sociales como el enve­
jecimiento de la población o el cambio climá­
tico.
TR
AB
Con estas conclusiones, la Comisión pone
en marcha una consulta pública sobre el fu­
turo de la política de cohesión, organizada en
torno a una serie de preguntas sobre las
principales ideas para su reforma.
MI
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DE
En los siguientes apartados se estudian
sucesivamente: el modo de incrementar la
eficacia de la política de cohesión y mejorar
su impacto, a fin de aumentar el valor añadi­
do europeo (apartado 2); el modo de seguir
mejorando la gobernanza de la política
(apartado 3); el modo de racionalizar y sim­
plificar el sistema de aplicación (apartado 4);
y la estructura de la política (apartado 5).
2. INCREMENTO DEL VALOR AÑADIDO
EUROPEO DE LA POLÍTICA
DE COHESIÓN
El valor añadido de la política de cohesión
es objeto de debate recurrente de los respon­
2
«Revisión del presupuesto de la UE», COM(2010)
700, de 19 de octubre de 2010.
138
2.1. Consolidación de la programación
estratégica
La política de cohesión ya se ha adaptado
en gran medida a la estrategia de Lisboa, en
particular por lo que se refiere a la asigna­
ción de recursos financieros. No obstante, es­
ta adaptación no es suficiente, debido a una
ausencia de gobernanza entre los dos proce­
sos estratégicos. En el futuro podrá hacerse
más por seguir adaptando la política de cohe­
sión a la estrategia Europa 2020. Para ello es
necesario, en primer lugar, contar con unas
directrices claras a nivel europeo e iniciar un
proceso de negociación más estratégico con
su correspondiente seguimiento.
La revisión del presupuesto de la UE des­
tacó un nuevo planteamiento estratégico de
programación para la política de cohesión,
con vistas a una mayor integración de las po­
líticas de la UE de cara a la aplicación de la
estrategia Europa 2020 y las directrices inte­
gradas. Este planteamiento constaría de los
elementos siguientes:
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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DOCUMENTOS
se, la celebración de un debate político con
carácter periódico en las formaciones perti­
nentes del Consejo y en las comisiones co­
rrespondientes del Parlamento Europeo me­
joraría la transparencia, la responsabilidad y
la evaluación de los efectos de la política de
cohesión.
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CIÓ
En la revisión del presupuesto de la UE se
plantean tres propuestas que inciden espe­
cialmente en la política de cohesión: la con­
centración de los recursos financieros, el sis­
tema de condiciones e incentivos y la focaliza­
ción en la obtención de resultados.
2.2. Incremento de la concentración
temática
O
En las evaluaciones ex post de la política
de cohesión se concluyó que es necesaria una
mayor concentración de recursos para crear
una masa crítica y lograr un impacto tangi­
ble.
TE
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AJ
– Un contrato de colaboración en
materia de desarrollo e inversión,
que, basado en el marco estratégico co­
mún, determinaría las prioridades en
materia de inversión, la asignación de
recursos nacionales y de la UE entre
los ámbitos y programas prioritarios,
las condiciones establecidas y los objeti­
vos perseguidos. El ámbito de aplica­
ción de dicho contrato sería la política
de cohesión; no obstante, a fin de pro­
mover la cohesión económica, social y
territorial de manera coherente e inte­
grada, podría ser útil ampliarlo a otras
políticas e instrumentos de financia­
ción de la UE. Este contrato sería el re­
sultado de los debates entre los Estados
miembros y la Comisión sobre la estra­
tegia de desarrollo presentada en sus
programas nacionales de reforma y en
él se describiría la coordinación de los
fondos de la UE a nivel nacional.
N
– Un marco estratégico común, adop­
tado por la Comisión mediante la
transformación de las metas y objetivos
de Europa 2020 en prioridades de cara
a la inversión. Dicho marco abarcaría
el Fondo de Cohesión, el Fondo Euro­
peo de Desarrollo Regional, el Fondo
Social Europeo, el Fondo Europeo Agrí­
cola de Desarrollo Rural y el Fondo Eu­
ropeo de la Pesca.
MI
NIS
– Programas operativos, que, como en
el período actual, serían la principal
herramienta de gestión y transformarí­
an los documentos estratégicos en prio­
ridades concretas de cara a la inver­
sión, acompañadas de objetivos claros y
cuantificables, que deberían contribuir
a alcanzar los objetivos nacionales
establecidos en el marco de Europa
2020.
Los plazos de los informes anuales de
seguimiento de los avances hacia el logro de
los objetivos se adaptarían al ciclo de gober­
nanza de Europa 2020. Partiendo de esta ba­
En el futuro, habrá que velar por que los
Estados miembros y las regiones concen­
tren los recursos nacionales y de la UE
en una pequeña cantidad de prioridades que
respondan a los retos específicos que afron­
tan. Esto podría lograrse mediante el esta­
blecimiento, en la normativa sobre la política
de cohesión, de una lista de prioridades te­
máticas vinculadas a las prioridades, las di­
rectrices integradas y las iniciativas emble­
máticas de Europa 2020.
Los países y regiones tendrían que cen­
trarse en un mayor o menor número de prio­
ridades, en función del importe de los fondos
recibidos de la UE. Por tanto, los Estados
miembros y regiones que recibieran menos
fondos tendrían que asignar la totalidad del
importe disponible a dos o tres prioridades,
mientras que los que recibieran más ayuda
financiera podrían seleccionar más priorida­
des. Algunas prioridades serían obligato­
rias.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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DOCUMENTOS
N
Sobre esta base, se estipularían con cada
Estado miembro o región (dependiendo del
contexto institucional), al inicio del ciclo de
programación, en los documentos de progra­
mación (es decir, los contratos de colabora­
ción en materia de desarrollo e inversión y
los programas operativos), condiciones espe­
cíficas vinculantes en los ámbitos directa­
mente relacionados con la política de cohe­
sión, siguiendo un planteamiento coordinado
con todas las políticas pertinentes de la UE.
Su cumplimiento podría ser un requisito pre­
vio para el desembolso de los recursos de co­
hesión tanto al inicio del período de progra­
mación como con ocasión de las revisiones
que la Comisión lleve a cabo para evaluar los
avances hacia la finalización de las reformas
acordadas.
AB
AJ
La crisis económica y financiera ya ha
obligado a la Comisión a proponer medidas
para mejorar la gobernanza económica de la
Unión3. Unas políticas macroeconómicas
adecuadas, un entorno microeconómico favo­
rable y unos marcos institucionales sólidos
son requisitos previos para crear empleo, im­
pulsar el crecimiento, reducir la exclusión so­
cial y emprender cambios estructurales.
EI
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2.3. Mejora del rendimiento mediante
el establecimiento de condiciones
e incentivos
En relación con cada prioridad temática,
el marco estratégico común establecería los
principios clave que deberían seguir las in­
tervenciones. Dichos principios deben dejar
margen para la adaptación a los contextos
nacional y regional. Su objetivo principal se­
ría ayudar a los países y regiones a combatir
los problemas que en experiencias anteriores
han resultado ser especialmente pertinentes
para la aplicación de las políticas. Estos
principios podrían estar relacionados, por
ejemplo, con la transposición de legislación
específica de la UE, la financiación de pro­
yectos estratégicos de la UE o la capacidad
administrativa, institucional y de evalua­
ción.
O
Al mismo tiempo, la concentración temá­
tica no debería impedir a los Estados miem­
bros y regiones experimentar con proyectos
innovadores y financiarlos. También podría
plantearse el gasto protegido para grupos
determinados o planteamientos experimen­
tales (por ejemplo, el desarrollo local), posi­
blemente en forma de subvenciones globa­
les.
RIO
DE
TR
Esto es todavía más cierto en el caso de la
política de cohesión, ya que su eficacia de­
pende en gran medida del entorno económico
en el que opere. Por tanto, es posible estre­
char los lazos entre la política de cohesión y
el marco político económico de la Unión.
MI
NIS
TE
En primer lugar, a fin de respaldar el nue­
vo sistema de gobernanza económica, se in­
troducirían nuevas normas de condicionali­
dad, creando incentivos para las reformas.
Los Estados miembros tendrían que introdu­
cir las reformas necesarias para garantizar
el uso eficiente de los recursos financieros en
los ámbitos directamente relacionados con la
política de cohesión, por ejemplo: protección
medioambiental, políticas de flexiguridad,
educación o investigación e innovación.
3
«Reforzar la coordinación de las políticas econó­
micas para fomentar la estabilidad, el crecimiento y el
empleo: Instrumentos para una mejor gobernanza eco­
nómica de la UE», COM(2010) 367.
140
Llevar a cabo la reforma institucional es
fundamental para consolidar el ajuste
estructural, impulsar el crecimiento y el
empleo y reducir la exclusión social, en par­
ticular mediante la disminución de las car­
gas normativa y administrativa que pesan
sobre las empresas o la mejora de los servi­
cios públicos. Como ocurre en la actualidad,
esto se complementaría con ayuda de la polí­
tica de cohesión para desarrollar la capaci­
dad administrativa e institucional y una
gobernanza eficaz. Todos los Estados miem­
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DOCUMENTOS
asignaría, con ocasión de las revisiones inter­
medias, a los Estados miembros y regiones
cuyos programas hubieran contribuido en
mayor medida (con respecto a su punto de
partida) a los objetivos y metas de 2020. Asi­
mismo, la experiencia adquirida a lo largo del
período actual ha demostrado que la Comi­
sión necesita algunos recursos para apoyar
directamente la experimentación y el
establecimiento de redes, en la línea de
las acciones innovadoras de anteriores perío­
dos de programación.
bros y regiones deberían poder acceder a
esta ayuda.
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2.4. Mejora de la evaluación,
el rendimiento y los resultados
O
La mejora de la calidad y del funciona­
miento de los sistemas de control y evalua­
ción es fundamental para avanzar hacia un
planteamiento de la política de cohesión más
estratégico y orientado a la obtención de
resultados. Una serie de modificaciones ayu­
darían a introducir este cambio.
DE
TR
AB
AJ
Siguiendo en el contexto más general de la
gobernanza económica de la UE, debería re­
formarse la verificación del principio de
adicionalidad mediante su vinculación al
proceso de supervisión económica de la UE,
utilizando indicadores que ya figuran en los
Programas de Estabilidad y Convergencia
que los Estados miembros presentan cada
año a la Comisión.
N
En segundo lugar, hasta ahora las sancio­
nes e incentivos económicos vinculados al
Pacto de Estabilidad y Crecimiento se han li­
mitado al Fondo de Cohesión. La Comisión
ha propuesto ampliarlos al resto del presu­
puesto de la UE, como impulso complemen­
tario para garantizar el cumplimiento de las
principales condiciones macroeconómicas en
el contexto de la vertiente correctora de di­
cho Pacto. En los casos de incumplimiento de
las normas del Pacto, deberían crearse in­
centivos suspendiendo o anulando parte de
los créditos actuales o futuros a cargo del
presupuesto de la UE sin que ello afecte a los
beneficiarios finales de los fondos de la UE.
Los recursos anulados se mantendrían en di­
cho presupuesto.
MI
NIS
TE
RIO
La cofinanciación es uno de los princi­
pios fundamentales de la política de cohesión
que garantiza la autoría de la política sobre
el terreno. Debería revisarse su nivel y, si es
posible, diferenciarse, de manera que refleje
más adecuadamente el nivel de desarrollo, el
valor añadido de la UE, los tipos de acción y
los beneficiarios.
Por último, es necesario explorar otros ins­
trumentos que podrían reforzar en mayor
medida la eficacia de la política de cohesión.
Por ejemplo, podría establecerse a nivel de la
UE una reserva de eficacia para alentar
los avances hacia los objetivos de Europa
2020 y otras metas y objetivos nacionales
relacionados: se apartaría un porcentaje
reducido del presupuesto de cohesión y se
En primer lugar, el punto de partida de un
planteamiento orientado a la obtención de
resultados es la fijación ex ante de unos obje­
tivos claros y cuantificables y unos indi­
cadores de resultados. Los indicadores
deben ser claramente interpretables, estar
validados desde un punto de vista estadístico,
ser verdaderamente sensibles a la aplicación
de la política y estar directamente vinculados
a ella; además, deben recogerse y publicarse
de manera inmediata. Los indicadores y
metas deben estipularse en las discusiones
sobre los documentos de programación, junto
con unos cuantos indicadores importantes
específicos de los Fondos para todos los pro­
gramas operativos vinculados al marco de
Europa 2020. Además, la presentación opor­
tuna y completa de información precisa sobre
los indicadores y los avances hacia los obje­
tivos estipulados sería fundamental para los
informes anuales.
En segundo lugar, las evaluaciones ex
ante deberían centrarse en mejorar la confi-
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A fin de mejorar los instrumentos de inge­
niería financiera en el marco de la política de
cohesión, podrían estudiarse las siguientes
medidas:
– Proporcionar mayor claridad y dife­
renciar mejor las normas que rigen
la financiación basada en subvenciones
y las que rigen las formas reembolsa­
bles de asistencia en el marco regula­
dor, en particular por lo que se refiere a
la subvencionabilidad del gasto y las
auditorías.
AB
AJ
En tercer lugar, en la evaluación deberían
utilizarse con mucha más frecuencia métodos
rigurosos que estén en consonancia con nor­
mas internacionales, como la evaluación de
impacto. Siempre que fuera posible, las eva­
luaciones de impacto se configurarían en una
fase temprana, para garantizar la recogida y
difusión de los datos adecuados. Además, los
planes de evaluación en curso de cada pro­
grama se convertirían en una obligación, ya
que facilitan la transparencia a nivel de la
UE, fomentan las estrategias de evaluación y
mejoran la calidad global de las evaluaciones.
También podría plantearse la posibilidad de
realizar evaluaciones tras la certificación por
parte de la Comisión de una cantidad de fon­
dos determinada.
haciéndolos más sostenibles a largo plazo.
Constituyen también una manera de ayudar
a Europa a aumentar los recursos destina­
dos a la inversión, en particular en épocas
de recesión. Además, abren nuevos merca­
dos a formas diferentes de colaboración
público-privada, aportando los conocimien­
tos de instituciones financieras internacio­
nales.
O
guración de los programas, de manera que las
herramientas e incentivos destinados a
alcanzar los objetivos y metas puedan ser
controlados y evaluados durante la aplica­
ción.
RIO
DE
TR
Por último, los Estados miembros podrían
elaborar un informe en el que sintetizaran los
resultados de las evaluaciones que estén rea­
lizando durante el período de programación,
con vistas a ofrecer una breve evaluación glo­
bal del rendimiento del programa.
TE
2.5. Apoyo a la utilización de nuevos
instrumentos financieros
MI
NIS
La revisión del presupuesto de la UE con­
cede mucha importancia al efecto palanca de
este. En el período de programación 2007­
2013 se han desarrollado nuevas formas de
financiar la inversión, pasando del tradicio­
nal método basado en subvenciones a innovadoras formas de combinar subvenciones y
préstamos. A la Comisión le gustaría que, en
el futuro, los Estados miembros y regiones
hicieran un uso más extensivo de estos ins­
trumentos.
Los instrumentos financieros ayudan a
crear métodos de financiación renovable,
142
– Encauzar la ayuda financiera gené­
rica destinada a las empresas prin­
cipalmente a través de instrumentos de
ingeniería financiera y recurrir a las
subvenciones para cofinanciar regíme­
nes de ayuda específicos (innovación,
inversión medioambiental, etc.).
– Ampliar tanto el ámbito de aplica­
ción como la magnitud de los ins­
trumentos de ingeniería financie­
ra: en relación con el ámbito de aplica­
ción, para englobar nuevas actividades
(por ejemplo, transporte urbano soste­
nible, investigación y desarrollo, ener­
gía, desarrollo local, aprendizaje per­
manente o acciones en materia de
movilidad, cambio climático y medio
ambiente o TIC y banda ancha); en
cuanto a la magnitud, para combinar la
bonificación de intereses con préstamos
u otras formas de financiación reembol­
sable.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
DOCUMENTOS
• Cómo podrían aproximarse más la estrategia Europa 2020 y la política de cohesión a
nivel subnacional, nacional y de la UE?
• ¿Debería ampliarse el ámbito de aplicación del contrato de colaboración en materia de
desarrollo e inversión más allá de la política de cohesión? En ese caso, ¿de qué manera?
N
• ¿Cómo podría lograrse una mayor concentración temática en las prioridades de Europa
2020?
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• ¿Cómo podrían las condiciones, los incentivos y la gestión basada en la obtención de
resultados hacer que la política de cohesión fuera más eficaz?
• ¿Cómo podría lograrse que la política de cohesión se orientara más a la obtención de
resultados? ¿Qué prioridades deberían ser obligatorias?
3. MEJORA DE LA GOBERNANZA
aplicación de estrategias de desarrollo urba­
no. La acción urbana, los recursos conexos y
las ciudades afectadas deberían estar clara­
mente identificadas en los documentos de
programación.
De cara al futuro, un aspecto que debería
examinarse es si la estructura reguladora de
la política de cohesión debería permitir una
mayor flexibilidad en la organización de
los programas operativos, a fin de reflejar
mejor la naturaleza y la geografía de los pro­
cesos de desarrollo. A partir de ahí, los pro­
gramas podrían configurarse y gestionarse
no solo a nivel nacional y regional, sino tam­
bién a nivel de grupos de poblaciones o de
cuencas fluviales y marítimas, por ejemplo.
DE
TR
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El Tratado de Lisboa ha añadido la cohe­
sión territorial a los objetivos de cohesión eco­
nómica y social. Consecuencia de ello es la
necesidad de abordar este objetivo en los nue­
vos programas, haciendo especial hincapié en
el papel de las ciudades, las áreas geográficas
funcionales, las zonas que sufren problemas
geográficos o demográficos específicos y las
estrategias macrorregionales.
O
3.1. Introducción de una tercera
dimensión: la cohesión territorial
MI
NIS
TE
RIO
Las zonas urbanas pueden ser motores del
crecimiento y centros de creatividad e inno­
vación. Siempre y cuando se establezca una
masa crítica de participantes, como empre­
sas, universidades e investigadores, pueden
generarse mayores niveles de crecimiento y
nuevos puestos de trabajo. Los problemas
urbanos, tanto si tienen que ver con la degra­
dación medioambiental como con la exclusión
social, requieren una respuesta específica y
la intervención directa de la instancia de
gobierno correspondiente. Por consiguiente,
debe establecerse una ambiciosa agenda
urbana en la que los recursos financieros
estén identificados con más claridad para
abordar las cuestiones urbanas; las autorida­
des urbanas, por su parte, desempeñarían un
papel más importante en la configuración y
El Informe ha puesto de manifiesto que, en
algunos casos, las características geográ­
ficas o demográficas podrían intensificar
los problemas de desarrollo. Esto ocurre,
sobre todo, en las regiones más remotas, pero
también en las más septentrionales con muy
baja densidad de población, así como en las
insulares, transfronterizas y de montaña,
como reconoce de manera explícita el Tratado
de Lisboa. Será necesario desarrollar disposi­
ciones específicas para reflejar estas particu­
laridades, sin multiplicar de manera innece­
saria los instrumentos y programas. Cohe­
sión territorial también significa ocuparse de
los enlaces entre zonas urbanas y rurales, por
lo que se refiere al acceso a infraestructuras y
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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143
DOCUMENTOS
N
A fin de movilizar plenamente a todas las
partes implicadas, debe reforzarse la repre­
sentación de las partes interesadas locales y
regionales, los interlocutores sociales y la
sociedad civil tanto en el diálogo como en la
aplicación de la política de cohesión. Tenien­
do esto presente, debería mantenerse la ayu­
da al diálogo entre entidades públicas y pri­
vadas, incluidos los interlocutores socioeco­
nómicos y las organizaciones no guberna­
mentales.
En este contexto, debería reforzarse la fun­
ción de los planteamientos locales de des­
arrollo en el ámbito de la política de cohe­
sión, por ejemplo: mediante el apoyo a la
inclusión activa, el fomento de la innovación
social, el desarrollo de estrategias de innova­
ción o la configuración de sistemas de regene­
ración de las zonas desfavorecidas. Todo ello
debería coordinarse de cerca y deberían lle­
varse a cabo acciones similares financiadas
por la política de desarrollo rural y la política
marítima.
O
Por último, las futuras tareas relativas a
nuevas estrategias macrorregionales
deberían basarse en un análisis profundo de
las estrategias existentes y en la disponibili­
dad de recursos. Las estrategias macrorre­
gionales deberían ser instrumentos integra­
dos de amplio alcance, centrados en retos
clave y respaldados por una corriente trans­
nacional reforzada, si bien la mayor parte de
los fondos debería proceder de programas
nacionales y regionales cofinanciados por la
política de cohesión y de otros recursos
nacionales.
de administración local, regional, nacional y
de la UE.
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servicios asequibles y de calidad, y de los pro­
blemas en las regiones con una elevada con­
centración de comunidades marginadas
socialmente.
AJ
3.2. Refuerzo de la colaboración
DE
TR
AB
Para la aplicación efectiva de Europa 2020
es necesario un sistema de gobernanza que
implique a los protagonistas del cambio en los
Estados miembros y que conecte los niveles
RIO
• ¿Cómo puede la política de cohesión tener más en cuenta el importante papel de las
zonas urbanas y de los territorios con características geográficas particulares en los pro­
cesos de desarrollo, así como el surgimiento de estrategias macrorregionales?
MI
NIS
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• ¿Cómo se puede mejorar el principio de colaboración y participación de las partes inte­
resadas locales y regionales, los interlocutores sociales y la sociedad civil?
4. UN SISTEMA DE APLICACIÓN
RACIONALIZADO Y SIMPLIFICADO
Aunque es demasiado pronto para extraer
conclusiones definitivas sobre la eficacia del
sistema de aplicación de la política de cohe­
sión durante el período 2007-2013, los Esta­
dos miembros se han quejado de la modifica­
ción excesivamente frecuente y drástica de
las normas, que podría obstaculizar la aplica­
ción. No obstante, algunos cambios específi­
cos merecen ser examinados.
144
4.1. Gestión financiera
En consonancia con la reciente propuesta
de revisión del Reglamento Financiero4, cada
año la autoridad responsable de gestionar los
programas de la política de cohesión presen­
4
«Propuesta de Reglamento del Parlamento Euro­
peo y del Consejo relativo al Reglamento Financiero
aplicable al presupuesto general de la Unión Europea»,
COM(2010) 260.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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DOCUMENTOS
los gastos generales de los diferentes Fondos
de la UE. La armonización de las normas
sobre subvencionabilidad del gasto en los dis­
tintos ámbitos políticos, instrumentos finan­
cieros y Fondos simplificaría el uso de estos
por parte de los beneficiarios y su gestión por
parte de las autoridades nacionales, redu­
ciendo el riesgo de error y, al mismo tiempo,
estableciendo una diferenciación cuando es
necesario reflejar las particularidades de la
política, el instrumento y los beneficiarios.
taría una declaración del órgano directivo
acompañada de las cuentas anuales y un dic­
tamen de auditoría independiente. Esto
reforzaría la responsabilidad del gasto cofi­
nanciado a cargo del presupuesto de la UE en
un ejercicio determinado.
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O
En consonancia con el principio de propor­
cionalidad, también sería útil examinar el
modo de lograr que las medidas de control
sean más rentables y se basen en el riesgo, a
fin de mejorar su eficacia y su eficiencia, sin
dejar de garantizar la adecuada cobertura de
los riesgos inherentes a un coste razonable,
de conformidad con el principio de buena ges­
tión financiera.
AJ
La Comisión tiene que plantearse si el
hecho de no reembolsar a las autoridades
nacionales hasta que la contribución corres­
pondiente de la UE no haya sido abonada a
los beneficiarios aceleraría el pago de los sub­
sidios a estos e incitaría a un rígido control
nacional.
N
Sobre la base de la declaración anual del
órgano directivo, la Comisión propone intro­
ducir un procedimiento periódico de liquida­
ción de las cuentas para la política de cohe­
sión, lo que reforzaría el proceso de fiabilidad
y permitiría el cierre parcial regular de los
programas.
DE
TR
AB
Además, la Comisión examinará la posibi­
lidad de introducir elementos basados en las
conclusiones o los resultados para el desem­
bolso de la contribución de la UE en los pro­
gramas operativos o en partes de los progra­
mas, dependiendo del tipo de acción.
MI
NIS
TE
RIO
Por último, deberían promoverse más los
métodos simplificados de reembolso, como los
baremos estándar de costes unitarios o el
pago de cantidades globales, en relación con
los subsidios introducidos para 2007-2013 y,
de este modo, aumentar su impacto. Esta
sería otra manera de avanzar hacia un plan­
teamiento basado en mayor medida en la
obtención de resultados.
4.2. Reducción de la carga
administrativa
Debería aplicarse el planteamiento gene­
ral de 2007-2013, en cuyo marco las normas
de subvencionabilidad se establecen a nivel
nacional. Sin embargo, deberían adoptarse
normas comunes sobre elementos clave, como
4.3. Disciplina financiera
La norma de liberación pretende garanti­
zar que los proyectos se apliquen en un tiem­
po razonable e impulsar la disciplina finan­
ciera. Sin embargo, puede distorsionar el
comportamiento de los Estados miembros y
las regiones, al concentrar en exceso la aten­
ción en la rapidez del uso de los recursos en
lugar de en su eficacia. Además, la aplicación
de la norma de liberación se ha complicado
con una serie de excepciones. Es necesario
establecer un cuidadoso equilibrio entre la
garantía de calidad de la inversión y la apli­
cación fácil y rápida. Una posibilidad sería
aplicar N+2, con la excepción del primer año,
a todos los programas y suprimir todas las
salvedades y excepciones.
4.4. Control financiero
Por lo que se refiere a los sistemas de ges­
tión y control, no solo es necesaria una mayor
fiabilidad, sino también alcanzar un mayor
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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145
DOCUMENTOS
N
La primera propuesta consiste en revisar
el procedimiento de evaluación ex ante de los
sistemas, teniendo en cuenta la experiencia
adquirida con la evaluación ex ante de la con­
formidad de los programas de 2007-2013, a
fin de evitar problemas con los sistemas de
gestión y control. Debería racionalizarse el
procedimiento conservando sus ventajas.
Para ello, podría concentrarse la evaluación
en el principal organismo de gestión respon­
sable, mediante un proceso de acreditación, y
revisarse la participación de la Comisión en
el proceso.
La segunda propuesta consiste en reforzar
la fiabilidad concentrando las responsabili­
dades. Un organismo acreditado asumiría
toda la responsabilidad de la gestión y el con­
trol adecuados del programa operativo.
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compromiso con el control de calidad por par­
te de los Estados miembros. Esto permitiría
al Parlamento Europeo, la Comisión y los
Estados miembros centrarse más en la
obtención de resultados y en el impacto de la
política.
• ¿Cómo puede simplificarse el proceso de auditoría y cómo pueden integrarse mejor las
auditorías de los Estados miembros y la Comisión, manteniendo un elevado nivel de fia­
bilidad en el gasto cofinanciado?
AJ
O
• ¿De qué manera la aplicación del principio de proporcionalidad podría aliviar la carga
administrativa de la gestión y el control? ¿Deberían introducirse medidas de simplifica­
ción específicas para los programas de cooperación territorial?
TR
AB
• ¿Cómo puede alcanzarse un equilibrio adecuado entre las normas comunes para todos
los Fondos y el reconocimiento de las particularidades de cada uno de ellos al establecer
las normas de subvencionabilidad?
DE
• ¿Cómo puede garantizarse la disciplina financiera y, al mismo tiempo, disponer de sufi­
ciente flexibilidad para configurar y aplicar programas y proyectos complejos?
RIO
5. LA ESTRUCTURA DE LA POLÍTICA
DE COHESIÓN
MI
NIS
TE
El objetivo de la política de cohesión es
promover un desarrollo armonioso del con­
junto de la Unión y de sus regiones reducien­
do las diferencias entre estas (artículo 174 del
Tratado). La política de cohesión también
consolida el modelo de crecimiento de la
estrategia Europa 2020 al incluir la necesi­
dad de responder a los retos en materia de
sociedad y empleo que afrontan todos los
Estados miembros y regiones. La política de
cohesión respalda el desarrollo con una clara
estrategia de inversión en cada región, incre­
mentando la competitividad, aumentando el
empleo, mejorando la inclusión social y prote­
giendo y optimizando el medio ambiente. El
146
sistema de gobernanza a varios niveles de la
política de cohesión ayuda a hacer más visi­
ble la UE para sus ciudadanos.
Todas las regiones y Estados miembros
podrían tener acceso a la política de cohesión
y confeccionar su estrategia integrada en fun­
ción de sus puntos fuertes y débiles específi­
cos.
Como ocurre en la actualidad, la asigna­
ción de ayudas sería diferente para cada
región y estaría basada en el nivel de des­
arrollo económico (medido en función del PIB
per cápita), estableciendo una clara distin­
ción entre las regiones «menos» y «más» des­
arrolladas. Para facilitar la transición entre
estas dos categorías y garantizar un trato
más justo para las regiones con un nivel simi­
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
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DOCUMENTOS
lar de desarrollo económico, podría plantearse
la pregunta de si un sistema más simple con
una nueva categoría intermedia de regiones
podría sustituir al actual sistema del «phas­
ing-out» y «phasing-in». Esta categoría inclui­
ría también regiones que en la actualidad pue­
den acceder al objetivo de convergencia, pero
cuyo PIB es superior al 75 % de la media de la
Unión según las últimas estadísticas.
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El Fondo de Cohesión seguiría benefician­
do a los Estados miembros cuya RNB per
cápita es inferior al 90 % de la media de la
Unión.
O
Por último, la política de cohesión seguiría
promoviendo las dimensiones territoriales de
la cooperación (transfronteriza, transnacional
e interregional). Esto incluiría una revisión y
una simplificación de las disposiciones vigen­
tes en materia de cooperación transfronteriza,
incluida la cooperación transfronteriza del
Instrumento de Preadhesión, el Instrumento
Europeo de Vecindad y Asociación y el Fondo
Europeo de Desarrollo, en las fronteras exte­
riores de la UE, así como las prácticas vigentes
de las acciones transnacionales financiadas a
cargo del Fondo Europeo de Desarrollo Regio­
nal y el Fondo Social Europeo.
TR
AB
AJ
Al mismo tiempo, y en coherencia con la
revisión del presupuesto de la UE, es necesa­
rio considerar, con vistas a la futura estruc­
tura de la política de cohesión, cómo podría
reorientarse el Fondo Social Europeo para
garantizar los objetivos y metas de 2020 y
cómo para lograr una mayor visibilidad y
unos volúmenes de financiación predecibles.
Es importante también examinar de qué
manera el Fondo podría ser más útil para la
Estrategia Europea de Empleo y contribuir a
la iniciativa europea de empleo de gran
alcance que se reivindica en la revisión del
presupuesto de la UE.
La política de cohesión seguirá centrándo­
se en la aplicación de las directrices integra­
das para las políticas económica y de empleo.
DE
• ¿Cómo se puede garantizar que la estructura de la política de cohesión tenga en cuenta
la especificidad de cada Fondo y, en particular, la necesidad de aportar mayor visibili­
dad y volúmenes de financiación predecibles en el caso del Fondo Social Europeo, y de
centrarlo en garantizar los objetivos de 2020?
TE
RIO
• ¿Cómo podría designarse una nueva categoría intermedia de regiones para acompañar
a las que no han recuperado completamente su retraso?
MI
NIS
6. PRÓXIMAS ETAPAS
El V Informe sobre cohesión presenta
varias ideas clave de la Comisión para refor­
mar la política de cohesión, tras un largo deba­
te que se inició con el IV Informe de Cohesión,
en 2007. En los próximos meses estas ideas se
perfeccionarán y se consolidarán.
La Comisión invita a todas las partes inte­
resadas a responder a las preguntas que se
incluyen en la Comunicación. Pueden enviarse comentarios hasta el 31 de enero de 2011 a
través de la dirección siguiente: http://ec.
europa.eu/regional_policy/consultation/index
_es.htm.
A la hora de elaborar las propuestas legis­
lativas que se presentarán inmediatamente
tras la adopción del nuevo Marco Financiero
Plurianual, en 2011, se tendrán en cuenta
debidamente las respuestas recibidas.
El V Foro de Cohesión, que se celebrará en
Bruselas el 31 de enero y el 1 de febrero de
2011, ofrecerá una buena oportunidad para
debatir estas ideas.
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Comunicación de la Comisión
al Parlamento Europeo, al Consejo,
al Comité Económico y Social
Europeo, y al Comité de las Regiones
Estudio Prospectivo Anual sobre
el Crecimiento: anticipo de la respuesta
global de la UE a la crisis
TR
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O
INDICE: CONTEXTO.–REPERCUSIONES DE LA CRISIS.–PERSPECTIVAS.–EL
ESTUDIO PROSPECTIVO ANUAL SOBRE EL CRECIMIENTO ABRE EL SEMESTRE
EUROPEO.–I. PRERREQUISITOS MACROECONÓMICOS PARA EL CRECIMIEN­
TO.–II. MOVILIZACIÓN DE LOS MERCADOS LABORALES Y CREACIÓN DE PERS­
PECTIVAS DE EMPLEO.–III. COLOCACIÓN DE LAS MEDIDAS DE FOMENTO DEL
CRECIMIENTO EN UN PRIMER PLANO.–
DE
Contexto
MI
NIS
TE
RIO
Este primer Estudio Prospectivo Anual
sobre el Crecimiento marca el inicio de un
nuevo ciclo de gobierno económico en la UE y
abre el primer semestre europeo de coordina­
ción de la política económica. Para poner coto
a la crisis, la UE ha adoptado medidas reso­
lutivas a consecuencia de las cuales el dete­
rioro de las finanzas públicas y el aumento
del desempleo han resultado menos acusados
que en otras partes del mundo. Los elevados
niveles de protección social de la UE han
amortiguado los impactos más fuertes de la
crisis pero el lento crecimiento de la producti­
vidad ralentiza la recuperación en Europa.
Según las últimas previsiones, se observan
ciertos signos –aunque dispares– de recupera­
ción económica. Si bien los mercados financie­
ros permanecen volátiles, ciertos sectores de la
economía real muestran algunos indicios de
mejora, entre los que destaca el aumento de las
exportaciones tras la reactivación del comercio
mundial. Pero persisten incertidumbres. Los
periodos de renovación de la confianza en el
retorno del crecimiento alternan con retroce­
sos, fenómeno que también se debe a los ries­
gos asociados con el mercado de la deuda sobe­
rana. Las economías europeas tienen pendien­
tes importantes ajustes. El sector financiero
aún no ha recobrado sus condiciones normales
y se registran situaciones de vulnerabilidad
frente a la tensión y de dependencia respecto
de la ayuda estatal. Las condiciones crediticias
aún no han vuelto a la normalidad y, en una
serie de Estados miembros, la deuda familiar y
empresarial sigue siendo excesiva.
Repercusiones de la crisis
A pesar de la rápida reacción de la UE, el
legado de la crisis tiene serias implicaciones:
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DOCUMENTOS
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La crisis podría tener efectos duraderos en
el crecimiento potencial. Según las proyeccio­
nes, el crecimiento potencial de Europa a
medio plazo se mantendrá en niveles bajos en
torno al 1,5 % hasta el año 2020 si no se adop­
tan medidas estructurales dirigidas, concre­
tamente, a reducir la diferencia de producti­
vidad de la mano de obra respecto de nuestros
principales competidores. Habida cuenta de
su naturaleza cíclica, la recuperación no bas­
ta por sí sola para infundir a Europa el impul­
so necesario para devolverla a la situación
previa a la crisis económica y absorber el défi­
cit acumulado.
Si desea evitar estancamientos, tenden­
cias insostenibles de la deuda y desequili­
brios acumulados y asegurar su competitivi­
dad, Europa debe acelerar el saneamiento de
sus finanzas públicas y la reforma de su sec­
tor financiero y situar en un primer plano las
reformas estructurales.
RIO
DE
TR
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La crisis se ha cobrado un tributo muy ele­
vado en las sociedades europeas, a pesar de
los «colchones» que constituyen los sistemas
de protección social. El aumento del desem­
pleo es un problema crucial. En términos
agregados, un 9,6 % de la población activa
carece de empleo. En algunos países, el des­
empleo juvenil se sitúa en cifras tan elevadas
como el 40 %. Se estima que en Europa, cerca
de 80 millones de personas viven por debajo
del umbral de pobreza.
Perspectivas
O
se ha registrado una gran disminución de la
actividad económica, un importante aumento
del desempleo, una brusca caída de la produc­
tividad y un considerable debilitamiento de
las finanzas públicas. Está previsto que, al
final de 2012, once Estados miembros perma­
nezcan en niveles de producción inferiores a
los precedentes a la crisis. En 2010, la deuda
pública bruta de la UE aumentó, en términos
agregados, hasta alcanzar valores cercanos al
85 % del PIB en la zona del euro y al 80 % en
el conjunto de la UE. Las repercusiones pre­
supuestarias de la crisis potenciarán los efec­
tos de los cambios demográficos, lo que añadi­
rá una carga fiscal próxima al 4,5 % del PIB a
largo plazo. Las deficiencias estructurales
que no habían sido abordadas antes de la cri­
sis se han hecho ahora más evidentes y apre­
miantes.
MI
NIS
TE
A pesar del carácter global de la crisis, sus
repercusiones económicas han variado
mucho en las distintas partes del mundo. Si
bien el desempleo y los déficits públicos han
aumentado de manera más acentuada en los
EE.UU. que en la UE, la crisis ha ampliado la
diferencia de productividad de la mano de
obra de la UE con respecto a los EE.UU. La
competitividad de precios y costes sigue pre­
sentando problemas. Las economías emer­
gentes están volviendo a la fase de crecimien­
to a un ritmo más acelerado, aunque algunas
de ellas tienen grandes dificultades económi­
cas por delante. Está claro que UE debe apro­
vechar esta crisis para abordar con decisión
el problema de su competitividad global.
150
Ese es el motivo que impulsó al Consejo
Europeo a adoptar la estrategia Europa 2020,
que encierra ambiciosos objetivos para una
nueva vía de crecimiento1. Las indicaciones
preliminares de los Estados miembros sobre
sus objetivos nacionales para los cinco secto­
res acordados en la estrategia Europa 2020
ponen claramente de manifiesto la trayecto­
ria que debe seguir la UE para cumplir sus
propias ambiciones.
De aplicarse en su totalidad, esa estrate­
gia contribuirá a que la UE salga reforzada
de la crisis y se convierta en una economía
inteligente, sostenible e inclusiva que genere
elevados niveles de empleo, productividad,
competitividad y cohesión social. Así se crea­
1
Aumentar la tasa de empleo, incrementar los nive­
les de inversión en I+D, cumplir nuestros objetivos en
materia de cambio climático y energía, mejorar los nive­
les de educación terciaria o equivalente, reducir el
abandono prematuro de los estudios y fomentar la inclu­
sión mediante la reducción de la pobreza.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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DOCUMENTOS
de actuación propuesta resulta especialmen­
te pertinente para la zona del euro, actual­
mente afectada por la crisis de la deuda sobe­
rana. El saneamiento fiscal, las reformas
estructurales y las medidas de fomento del
crecimiento son ingredientes necesarios para
la respuesta global que la zona del euro debe
ofrecer ante la crisis.
rá la economía competitiva social de mercado
del siglo XXI que estimule la confianza tanto
de los agentes del mercado como de las
empresas y los ciudadanos.
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El Estudio Prospectivo Anual sobre
el Crecimiento abre el semestre
europeo
No obstante, esa respuesta debe incluir
otros elementos, como la revisión del Fondo
Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF).
A este respecto, la Comisión considera que la
capacidad de financiación efectiva de ese fon­
do debe reforzarse y su ámbito de actividad
ampliarse. Este Estudio Prospectivo Anual
sobre el Crecimiento representa también una
contribución a la respuesta global de la zona
del euro a la crisis de la deuda soberana.
Además, es necesario progresar en el esta­
blecimiento de un mecanismo permanente
para resolver las crisis de la deuda soberana
a fin de aportar seguridad y estabilidad a los
mercados. El nuevo mecanismo europeo de
estabilización financiera deberá complemen­
tar en 2013 el nuevo marco de refuerzo del
gobierno económico con vistas a una supervi­
sión económica efectiva y rigurosa que inclu­
ya un examen de la eficacia de los actuales
mecanismos de apoyo financieros.
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El Estudio Prospectivo Anual sobre el Cre­
cimiento reúne las distintas intervenciones
esenciales para consolidar la recuperación a
corto plazo, mantenernos al nivel de nuestros
principales competidores y preparar a la UE
para avanzar hacia los objetivos de Europa
2020.
O
En este contexto, la UE ha decidido tam­
bién transformar su gobierno económico. En
enero de 2011 comienza el primer semestre
europeo de coordinación estratégica ex-ante
inaugurado por este Estudio Prospectivo
Anual sobre el Crecimiento anclado en la
estrategia Europa 2020.
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TR
Habida cuenta de la urgencia de esta
actuación, la Comisión ha optado por presen­
tar diez medidas prioritarias. Si bien seguirá
trabajando en una amplia gama de sectores
(incluido el comercio y toda una serie de polí­
ticas internas), la Comisión ha preferido no
desarrollar esas cuestiones en la presente
Comunicación y centrarse en un enfoque
integrado de la recuperación basado en las
medidas clave de la estrategia Europa 2020,
que cubren tres grandes ámbitos:
– Un saneamiento fiscal riguroso que per­
mita aumentar la estabilidad macroeco­
nómica.
– Reformas del mercado de trabajo para
lograr mayores tasas de empleo.
– Medidas de fomento del crecimiento.
Este primer Estudio Prospectivo Anual
sobre el Crecimiento está previsto para toda
la UE, pero deberá ser ajustado a la situación
específica de cada Estado miembro. La línea
En los tres informes que acompañan a la
presente Comunicación se ofrece el análisis
más detallado en el que se sustenta la eva­
luación de la Comisión y que incluye un estu­
dio de la implantación inicial de la estrategia
Europa 2020 en los Estados miembros.
I. PRERREQUISITOS
MACROECONÓMICOS PARA
EL CRECIMEINTO
Consecución de un riguroso
saneamiento fiscal
La tarea más urgente de la UE es restable­
cer la confianza, para lo que debe prevenir la
formación de un círculo vicioso de deuda insos-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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DOCUMENTOS
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Corrección de los desequilibrios
macroeconómicos
La existencia de grandes y persistentes
desequilibrios macroeconómicos es una
importante fuente de vulnerabilidad, espe­
cialmente dentro de la zona del euro. Muchos
Estados miembros han de resolver urgente­
mente su falta de competitividad.
• Los Estados miembros con importantes
déficits de la balanza por cuenta co­
rriente y elevados niveles de endeuda­
miento deberán presentar medidas co­
rrectoras concretas (entre las que podría
incluirse una moderación estricta y sos­
tenida de los salarios con revisión de
las cláusulas de indexación en los siste­
mas de negociación salarial).
TR
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• Todos los Estados miembros y, especial­
mente, aquellos inmersos en el procedi­
miento de déficit excesivo, deberán
mantener el aumento del gasto público
estrictamente por debajo del porcentaje
que refleja la tendencia de crecimiento a
medio plazo del PIB, otorgando al mis­
mo tiempo prioridad a un gasto propi­
ciatorio del crecimiento sostenible en
sectores como la investigación, la edu­
cación y la energía. Todos los Estados
miembros habrán de demostrar que sus
programas de estabilidad o convergen­
cia se basan en previsiones de creci­
miento e ingresos prudentes.
impositivas resulta preferible al aumen­
to de los tipos impositivos. Las subven­
ciones carentes de justificación, como las
que resulten perjudiciales para el medio
ambiente, deberán suprimirse.
O
tenible, perturbación de los mercados finan­
cieros y bajo crecimiento económico. Un requi­
sito previo para el crecimiento futuro es conse­
guir encarrilar el gasto público por una vía
sostenible. Unos ajustes anuales del saldo pre­
supuestario estructural del orden del 0,5 % del
PIB serán claramente insuficientes para acer­
car los ratios de endeudamiento al requisito
del 60 %. Es evidente la necesidad de un
mayor saneamiento basado en las normas fis­
cales reforzadas propuestas por la Comisión.
TE
RIO
DE
• Los Estados miembros incursos en el
procedimiento de déficit excesivo debe­
rán determinar sus planes de gasto así
como las principales medidas que se
proponen adoptar para eliminar sus
déficits excesivos.
• Los Estados miembros con cuantiosos
déficits presupuestarios estructurales,
elevados niveles de deuda pública o
situaciones de penuria financiera debe­
rán anticipar sus esfuerzos en 2011.
Cuando el crecimiento económico o los
ingresos superen las previsiones, el
saneamiento fiscal deberá acelerarse.
Garantía de estabilidad del sector
financiero
• Es posible que algunos Estados miem­
bros se vean obligados a aumentar los
impuestos. Los impuestos indirectos son
más propicios para el crecimiento que los
directos, y la ampliación de las bases
Al nivel de la UE, es preciso seguir refor­
zando el marco regulador, mientras que la cali­
dad de la supervisión debe ser mejorada por la
JERS y la Autoridad Europea de Supervisión,
instancias operativas desde el comienzo de
MI
NIS
152
• Los Estados miembros con grandes
superávits de la balanza por cuenta
corriente deberán determinar y abordar
las causas de la persistente debilidad de
la demanda interna (incluidas la mayor
liberalización del sector de servicios y la
mejora de las condiciones de inversión).
No obstante, cuando la demanda inter­
na se mantenga deprimida debido a
fallos de las políticas o los mercados,
deberán implantarse las estrategias
apropiadas.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
DOCUMENTOS
2011. Es necesario acelerar la reestructura­
ción del sector bancario a fin de salvaguardar
la estabilidad financiera y sustentar la provi­
sión de crédito a la economía real.
tivamente baja de la mano de obra en compa­
ración con otras partes del mundo, se necesi­
tan reformas destinadas a fomentar la cualifi­
cación y crear incentivos laborales.
• La reestructuración de los bancos y,
especialmente, de los receptores de
cuantiosos importes de ayuda estatal
resulta esencial para restablecer su via­
bilidad a largo plazo y asegurar el ade­
cuado funcionamiento de los canales
crediticios. Deberá retirarse gradual­
mente el respaldo financiero público al
sector bancario en su conjunto, teniendo
presente la necesidad de preservar la
estabilidad financiera.
N
O
EI
NM
IG
RA
CIÓ
La combinación de tasas de desempleo ele­
vadas, escasa participación en el mercado de
trabajo y horarios de trabajo reducidos en
comparación con otras partes del mundo
mina los resultados económicos de la UE. La
tasa de actividad de los trabajadores con ren­
tas bajas, los jóvenes y los proveedores de
ingresos secundarios es preocupantemente
baja. Los más vulnerables corren el riesgo de
verse excluidos, durante largos periodos, del
mercado laboral. Se impone pues la medida
de vincular más estrechamente la percepción
de los subsidios a la formación y la búsqueda
de empleo.
DE
TR
AB
AJ
• De conformidad con el recientemente
acordado Marco de Basilea III, los ban­
cos deberán reforzar progresivamente
su base de capital a fin de aumentar su
capacidad de resistencia a las repercu­
siones adversas. La Comisión está tra­
bajando en la confección de un marco
global de resolución de crisis bancarias.
Además, en 2011 se efectuará otra
prueba de resistencia más ambiciosa y
rigurosa en toda la UE.
Trabajo más atractivo
RIO
II. MOVILIZACIÓN DE LOS MERCADOS
LABORALES Y CREACIÓN
DE PERSPECTIVAS DE EMPLEO
MI
NIS
TE
Existe el riesgo de que se produzca una
recuperación del crecimiento sin una creación
de empleo suficientemente dinámica. La lucha
contra el desempleo y la prevención de la
exclusión del mercado laboral de larga dura­
ción son tareas esenciales. Uno de los cinco
objetivos de la estrategia Europa 2020 es
aumentar la tasa de empleo al 75 % para 2020.
Los indicadores actuales señalan que la UE no
alcanzará este objetivo –se quedará a falta de
entre un 2 % y un 2,4 %– deficiencia que puede
subsanarse mediante la adopción de medidas
de creación de empleo y aumento de la tasa de
actividad. Habida cuenta del envejecimiento
de la población de la UE y de la utilización rela­
• La aligeración de la presión fiscal sobre
el trabajo debería ser una prioridad
para todos los Estados miembros con
vistas a estimular la demanda de mano
de obra y generar crecimiento.
• Los sistemas de ventajas fiscales, la
organización flexible del trabajo y las
infraestructuras de acogida de niños
deben orientarse a facilitar la integra­
ción de los segundos contribuyentes a
los ingresos familiares en la mano de
obra. Deben asimismo redoblarse los
esfuerzos por reducir el trabajo no
declarado tanto mediante el control de
la aplicación de las normas vigentes
como mediante la revisión de los siste­
mas de ventajas fiscales.
Reforma de los sistemas
de pensiones
El saneamiento fiscal debe ir acompañado
de una reforma que haga más sostenibles los
regímenes de pensiones.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
153
DOCUMENTOS
• Los Estados miembros que aún no lo
hayan hecho deberán aumentar la edad
de jubilación en consonancia con la
esperanza de vida.
• Los Estados miembros deberán estable­
cer prestaciones que primen el retorno
al trabajo o incentiven entre los desem­
pleados el inicio de la actividad por
cuenta propia, a saber, ayudas limita­
das en el tiempo o condicionadas a la
formación y a la búsqueda de trabajo.
N
• Los Estados miembros deberán reducir
con carácter prioritario los regímenes
de jubilación anticipada, y recurrir a
incentivos específicos para dar empleo a
los trabajadores de mayor edad y favo­
recer la formación permanente.
EI
NM
IG
RA
CIÓ
• Los Estados miembros deberán asegu­
rar que el trabajo es rentable mediante
una mayor coherencia entre el nivel del
impuesto sobre la renta (especialmente
en el caso de las rentas bajas) y las pres­
taciones de desempleo.
• Los Estados miembros deberán fomen­
tar el desarrollo de ahorro privado como
complemento de las pensiones de jubila­
ción.
O
Equilibrio entre la seguridad
y la flexibilidad
AB
AJ
• Habida cuenta del cambio demográfico,
los Estados miembros deberán evitar la
adopción de cualquier medida relativa a
sus regímenes de pensiones que mine la
sostenibilidad a largo plazo y la salud
de sus finanzas públicas.
• Los Estados miembros deberán adaptar
sus sistemas de seguro de desempleo al
ciclo económico, de forma que la protec­
ción quede reforzada en las fases de
recesión económica.
RIO
DE
TR
• La Comisión revisará la Directiva sobre
fondos de pensiones2 y presentará nue­
vas medidas complementarias al Libro
Verde sobre las pensiones publicado en
2010.
TE
Reinserción de los desempleados
en el mercado laboral
MI
NIS
Los sistemas de protección social europeos
se han activado para proteger a los ciudada­
nos durante la crisis. No obstante, una vez se
haya afianzado la recuperación, los subsidios
de desempleo deberán ser objeto de una revi­
sión que asegure que esos regímenes siguen
incentivando el trabajo, evitando la depen­
dencia respecto de las prestaciones y fomen­
tando la adaptabilidad al ciclo económico.
2
Directiva 2003/41/CE del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 3 de junio de 2003, relativa a las actividades y la supervisión de fondos de pensiones de
empleo (DO L 235 de 23.9.2003, p. 10).
154
En algunos Estados miembros, la legisla­
ción en materia de protección del empleo pro­
voca rigideces en el mercado de trabajo e
impide el aumento de la participación en el
mismo. Convendría modificar esa legislación
con el fin de reducir la sobreprotección de los
trabajadores con contratos fijos y brindar
protección a quienes se encuentren fuera del
mercado laboral o en sus márgenes. Al mismo
tiempo, la disminución de las tasas de aban­
dono prematuro de los estudios y la mejora de
los resultados educativos son tareas esencia­
les para ayudar a los jóvenes a acceder al
mercado laboral.
• Los Estados miembros podrían introdu­
cir más contratos indefinidos3 en susti­
tución de los contratos temporales o
precarios actuales con el fin de mejorar
3
Según propone la Comisión en su Comunicación
«Agenda de nuevas cualificaciones y empleos: una con­
tribución europea hacia el pleno empleo» - COM(2010)
682 final/2, 26.11.2010.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
DOCUMENTOS
las perspectivas de empleo de los nue­
vos contratados.
miento en 2011-2012, como se expone a conti­
nuación.
• Los Estados miembros deberán simpli­
ficar sus regímenes de reconocimiento
de las cualificaciones profesionales para
facilitar la libre circulación de ciudada­
nos, trabajadores e investigadores.
Aprovechar el potencial del mercado
único
EI
NM
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N
Persisten en el mercado único importantes
obstáculos a la entrada en el mercado y a la
iniciativa empresarial. Los servicios trans­
fronterizos representan únicamente un 5 %
del PIB (menos de una tercera parte del
comercio de mercancías), y solo un 7 % de los
consumidores compra en línea debido a las
numerosas restricciones que impiden el des­
arrollo de las ventas en línea transfronteri­
zas.
• Todos los Estados miembros deberán
dar plena aplicación a la Directiva sobre
servicios. La Comisión está evaluando
su aplicación y las posibilidades de
adoptar nuevas medidas de fomento del
crecimiento a través de una mayor
apertura del sector de servicios.
MI
NIS
TE
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DE
TR
AB
AJ
La UE solo alcanzará los ambiciosos obje­
tivos recogidos en la estrategia Europa 2020
para un crecimiento sostenible e inclusivo si
otorga una prioridad inmediata a una serie
de reformas estructurales urgentes de los
mercados de servicios y de productos destina­
das a mejorar el entorno empresarial. Si
deseamos seguir siendo competitivos en una
economía globalizada, debemos potenciar la
excelencia de nuestra investigación y nuestra
capacidad de innovar y convertir las ideas en
productos y servicios que satisfagan la
demanda de mercados en fuerte crecimiento,
apoyándonos en la capacidad tecnológica de
nuestro sector industrial y ayudando a las
PYME a prosperar e internacionalizarse. El
programa de reforma de la UE deberá explo­
tar además nuevas fuentes de crecimiento
convirtiendo las limitaciones del desarrollo
tradicional basado en los recursos en nuevas
oportunidades económicas mediante un
aumento de la eficiencia de esos recursos.
Además, deberá aprovechar la «ventaja del
pionero» de la UE en lo que respecta a los
bienes y servicios medioambientales competi­
tivos.
O
III. COLOCACIÓN DE LAS MEDIDAS
DE FOMENTO DEL CRECIMIENTO
EN UN PRIMER PLANO
El mercado único puede ser una gran fuen­
te de crecimiento, como bien subrayaba la
Comunicación sobre el «Acta del Mercado
Único», siempre que se actúe rápidamente a
fin de eliminar los obstáculos persistentes.
Para reforzar el mercado único, la Comisión
otorgará prioridad en el «Acta del Mercado
Único» a las medidas de fomento del creci­
• Los Estados miembros deberán locali­
zar y suprimir toda restricción injustifi­
cada de los servicios profesionales, como
las cuotas y los compartimentos cerra­
dos, así como toda restricción que afecte
al sector minorista, como las limitacio­
nes desproporcionadas de los horarios
de apertura y la distribución zonal.
• En 2011, la Comisión propondrá medi­
das que proscriban toda diferenciación
del comercio electrónico dentro del mer­
cado único basada en criterios geográfi­
cos. Además, propondrá un marco euro­
peo de regulación de la propiedad inte­
lectual, elemento clave para el desarro­
llo del comercio electrónico y las indus­
trias digitales.
• Además de seguir trabajando con insis­
tencia en pro de la conclusión de la Ron­
da de Doha, la Comisión progresará en
sus negociaciones para la celebración de
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
155
DOCUMENTOS
• La UE presentará propuestas para la
emisión de obligaciones privadas de la
UE que contribuirán a reunir financia­
ción pública y privada para inversiones
prioritarias, especialmente en los secto­
res de la energía, el transporte y las
TIC, e incluirá esos instrumentos de
financiación innovadores en su inmi­
nente propuesta para el próximo marco
financiero plurianual.
EI
NM
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N
acuerdos de libre comercio con socios
como la India, Canadá y Mercosur,
intensificará la actividad de convergen­
cia reguladora con sus principales inter­
locutores y aumentará la simetría en
cuanto al acceso a los mercados de con­
tratación pública en los países en des­
arrollo y las grandes economías de mer­
cado emergentes.
• En 2011, se propondrá legislación para
facilitar la adopción de normas rápidas
e interoperables en diversos sectores,
incluido el de la TIC.
O
AJ
• Aunque se trata de un sector delicado,
es preciso proseguir la actividad en
materia de fiscalidad debido a su impor­
tante potencial económico para estimu­
lar el crecimiento y la creación de
empleo, reducir las cargas administra­
tivas y eliminar los obstáculos dentro
del mercado único. Todo tratamiento
fiscal que resulte perjudicial para las
inversiones y el comercio transfronteri­
zos deberá ser suprimido. Concreta­
mente, la Comisión propondrá en 2011
medidas de modernización del sistema
de IVA, la introducción de una base
común consolidada para el impuesto
sobre sociedades, y el desarrollo de un
enfoque europeo coordinado para la fis­
calidad del sector financiero. Los pro­
gresos en este campo exigen asimismo
la reducción al mínimo necesario de la
presión fiscal sobre la renta del trabajo
y la adaptación del marco europeo de la
fiscalidad de la energía a los objetivos
energéticos y climáticos de la UE.
• Para facilitar el acceso de las PYME y
las empresas innovadoras emergentes a
la financiación, la Comisión presentará
las propuestas oportunas para permitir
que los fondos de capital riesgo estable­
cidos en un Estado miembro puedan
operar libremente en cualquier parte de
la UE, así como para eliminar los obstá­
culos fiscales que aún entorpecen las
actividades transfronterizas.
MI
NIS
TE
RIO
DE
TR
AB
Crear un acceso rentable
a la energía
Atraer capital privado para
financiar el crecimiento
Se requieren soluciones innovadoras para
movilizar urgentemente una mayor propor­
ción de ahorro privado tanto de la UE como
extranjero.
156
La energía es una variable clave del creci­
miento. Para las empresas, los precios de la
energía son factores de coste fundamentales.
Para los consumidores, las facturas de la ener­
gía constituyen una importante partida del
presupuesto doméstico además de una dificul­
tad particular para los hogares de renta baja.
Los planes actuales de los Estados miembros
corren el riesgo de no alcanzar el objetivo glo­
bal de eficiencia energética del 20 % fijado en
la estrategia Europa 2020, con el consiguiente
desaprovechamiento de oportunidades de cre­
cimiento para numerosos sectores y regiones y
de posibilidades de creación de empleo.
• Los Estados miembros deberán aplicar
rápidamente y en su totalidad el tercer
paquete sobre el mercado interior de la
energía.
• Los Estados miembros deberán intensi­
ficar sus políticas de eficiencia energéti­
ca a fin de generar ahorro y crear pues­
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
DOCUMENTOS
servicios de la UE encierra un vasto poten­
cial, pero ha resultado gravemente afectada
por el descalabro del comercio mundial. Los
positivos resultados de exportación de algu­
nos Estados miembros ponen de manifiesto
que el éxito en los mercados mundiales no
solo se deriva de la competitividad de los pre­
cios sino también de factores más generales
como la especialización por sectores, la inno­
vación y los niveles de cualificación que acen­
túan la competitividad real.
tos de trabajo en los sectores de la cons­
trucción y los servicios.
N
• En 2011, la Comisión propondrá inicia­
tivas para ampliar la infraestructura de
transportes, energía o telecomunicacio­
nes necesaria para un mercado único
realmente integrado.
EI
NM
IG
RA
CIÓ
• La Comisión está desarrollando normas
europeas aplicables a los productos de
alto rendimiento energético para contri­
buir a la expansión de los mercados de
productos y tecnologías innovadoras.
TE
RIO
DE
TR
AB
AJ
La tarea más urgente para 2011/2012 es
impedir que se forme un círculo vicioso de
deuda insostenible, perturbación de los mer­
cados financieros y bajo crecimiento económi­
co. La máxima prioridad del presente Estudio
Prospectivo Anual sobre el Crecimiento es
asentar las políticas presupuestarias en unas
bases sólidas mediante un saneamiento fiscal
riguroso, y restablecer el funcionamiento nor­
mal del sector financiero. La segunda priori­
dad es una rápida reducción del desempleo
mediante reformas del mercado de trabajo.
Pero el acometimiento de ambas prioridades
resultará ineficaz si no va acompañado de un
intenso esfuerzo que sitúe el crecimiento en
un primer plano.
O
Garantizar resultados
En este primer Estudio Prospectivo Anual
sobre el Crecimiento, la Comisión ha fijado
diez acciones enmarcadas en la estrategia
Europa 2020 que la UE deberá ejecutar a lo
largo de 2011/2012. Además, propone que
esas acciones formen la base de un acuerdo
que el Consejo Europeo deberá suscribir y en
virtud del cual los Estados miembros habrán
de comprometerse a aplicar dichas medidas.
Habida cuenta de la interdependencia de los
Estados miembros, especialmente los de la
zona del euro, la coordinación previa en el
seno del Consejo es el factor esencial del
semestre europeo.
MI
NIS
Esas políticas tendrán también repercu­
siones positivas en el saneamiento presu­
puestario al generar unos mayores ingresos
tributarios y reducir el gasto público en
transferencias sociales, y contribuirán a miti­
gar el riesgo de desequilibrio macroeconómi­
co en el futuro. Las reformas estructurales
generarán beneficios ya a corto plazo. Las
reformas de los mercados de productos y de
trabajo generarán un aumento de la produc­
tividad y un crecimiento del empleo.
El comercio es uno de los grandes motores
del crecimiento. La exportación de bienes y de
Basándose en las directrices del Consejo
Europeo, los Estados miembros deberán pre­
sentar antes de mediados de abril sus compro­
misos nacionales en sus estrategias presu­
puestarias a medio plazo, de conformidad con
los programas de estabilidad o convergencia,
y fijar en sus programas nacionales de refor­
ma medidas que reflejen esta respuesta global
a la crisis vinculada a la estrategia Europa
2020. A partir de las recomendaciones de la
Comisión, el Consejo emitirá antes del verano
directrices políticas por países que los Esta­
dos miembros deberán tener en cuenta en su
preparación de los presupuestos para 2012 y
en la aplicación de sus políticas de crecimien­
to. En cumplimiento del enfoque integrado de
la coordinación de las políticas, el Consejo
estudiará conjuntamente las estrategias fis­
cal y de crecimiento, examinando su grado de
ambición y coherencia y sus repercusiones al
nivel de la UE, incluidas las interdependen­
cias dentro de la zona del euro.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
157
DOCUMENTOS
EI
NM
IG
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CIÓ
N
Consejo Europeo ha determinado ya dos
fechas de referencia: el trabajo sobre el meca­
nismo europeo de estabilización deberá haber
concluido antes del final de marzo, y el
paquete normativo para mejorar el gobierno
económico en la UE, en junio. Entre tanto, la
publicación de los resultados de una nueva
prueba de resistencia servirá de guía para la
estrategia de reconstrucción del sector banca­
rio.
Este primer Estudio Prospectivo Anual
sobre el Crecimiento se transmite también al
Parlamento Europeo, a las demás institucio­
nes y a los parlamentos nacionales.
MI
NIS
TE
RIO
DE
TR
AB
AJ
O
La Comisión propone que, en sus próximas
reuniones, el Consejo examine regularmente
la ejecución del Estudio Prospectivo, localice
las deficiencias existentes al nivel de los
Estados miembros y de la UE y determine
rápidamente las medidas correctoras perti­
nentes. Las propuestas que se recogen en la
presente Comunicación deberían permitir
que ya en la próxima reunión del Consejo
Europeo se adopten disposiciones concretas
para mantener y acelerar el ritmo de los
esfuerzos por situar en un primer plano y
aumentar el crecimiento, y se fije el calenda­
rio de aplicación de la respuesta global a la
crisis. En cuanto a este último extremo, el
158
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
SUMARIO
91
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PALACIO MORENA, Juan Ignacio (1951-).
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mistas, n. 119 (2009), p. 328-335.
FLEISCHMANN, Fenella. Unemployment
among immigrants in European labour
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GARCÉS MASCAREÑAS, Blanca. Merca­
dos, ciudadanía y derechos: la regulación
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Selección bibliográfica sobre Inmigración y mercado laboral, elaborada
por la Biblioteca del Departamento, dependiente de la Subdirección General de Informes
Socioeconómicos y Documentación
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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EDITORIAL: Maximino Carpio García • I. INFORMES Y
ESTUDIOS: Inmigración: crisis económica y protección por
desempleo. Paloma Tobes Portillo • La Estrategia 2020 y el
empleo. Luis Molina Temboury • Gobierno y gestión de las
entidades del Tercer Sector Social: referencia a España. Isabel
de la Torre Prados • Lo social como elemento de desarrollo del
territorio. Ricard Calvo Palomares • Responsabilidad social
corporativa. ¿Un nuevo paradigma organizacional? Vicente
Enciso de Yzaguirre • La protección en la UE. El Reglamento
883/2004 por fin entra en vigor. José Agustín González Romo •
II. DOCUMENTOS: Comunicación de la Comisión al Parla­
mento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones: Estrategia para la igualdad
entre mujeres y hombres 2010-2015 • Comunicación de la
Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité
Económico y Social Europeo, al Comité de las Regiones y al
Banco Europeo de Inversiones: Conclusiones del V Informe
sobre cohesión económica, social y territorial: el futuro de la
política de cohesión • Comunicación de la Comisión al Parla­
mento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones: Estudio Prospectivo
Anual sobre el Crecimiento: anticipo de la respuesta global de
la UE. a la crisis • III. Bibliografía.
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