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A NUEVA GESTIÓN PÚBLICA1
Primera parte
La transformación de la Gestión Pública consiste en el reemplazo de los
métodos burocráticos por métodos manejados por el mercado para la
provisión de bienes y servicios producidos por el gobierno. A tal efecto, se
trata de constituir mercados para la mayoría de los servicios públicos,
separando la elaboración de políticas de la provisión de servicios (o
ejecución de políticas). Ello se realiza abriendo éstos a la competencia y
desarrollando vínculos contractuales entre los proveedores de los servicios,
los consumidores y los financiadores, de manera que las agencias puedan
responder a las presiones del mercado.
(Cunill, 1997)
Introducción
En diversos textos clásicos de economía se analiza un dilema
relacionado con el tamaño óptimo del sector público y el grado
de eficiencia que alcanza en el desempeño de sus funciones. Es
así como se plantean distintos argumentos, unos a favor y otros
en contra o del Estado o del Mercado; no obstante, algunos
libros de texto convencionales consideran situaciones de
complementariedad entre los sectores público y privado. Las
razones de la discusión se explican, en parte, por los fallos que
producen tanto el Mercado como el Estado, en los procesos de
asignación de recursos.
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Armando Gil Ospina. Docente del Programa de Economía de la UCP.
Bernardo González Lozano. Docente del Programa de Economía de la UCP.
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Las desigualdades del ingreso nacional en las sociedades
durante el siglo XIX, y la ineficiencia de los mercados
favorecieron la intervención y regulación del Estado y la
asunción de un papel más activo, intentado con ello enmendar
los “fallos del mercado”. Sin embargo, en el decenio del
setenta del siglo XX, comienza la preocupación por las
ineficacias detectadas en la ejecución de los programas
públicos, surgiendo el planteamiento de “los fallos de la
intervención del Estado” en la Economía, asociados a la
burocracia, la competencia política o derivados de la propia
naturaleza de los bienes públicos.
De todos modos, ante la coexistencia de fallos generados por
uno y otro y sus efectos en el bienestar de la población, ambos
se han granjeado un cierto grado de repudio y pérdida de
credibilidad como gestores del desarrollo social; no obstante, la
crisis del Estado de Bienestar en los años setenta, permitió que
las renovadas ideas liberales relacionadas con la Economía de
Mercado se establecieran como alternativa de bienestar
ciudadano.
El decenio de los noventa empezó con un panorama global que
convenía a los intereses de las ideas liberales que terminaron
por afianzarse en lo que se llamó Nuevo Orden Mundial
(Perestroika, Glasnot, “caída del muro de Berlín”, entre otros).
El afamado “Consenso de Washington”, impulsó los cambios y
transformaciones que requería el nuevo contexto
internacional, entre las que se destacan la modernización del
Estado y la Administración Pública: exigencia a las instituciones
públicas para que actúen aplicando principios de economía,
eficiencia, eficacia y efectividad. “Estas nuevas demandas, cada
vez más importantes como consecuencia de la magnitud del
déficit público en prácticamente la totalidad de países, tuvieron
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en un primer momento un importante impacto en los procesos
de construcción de políticas públicas, pero en la actualidad no
se circunscriben únicamente a la esfera política o ministerial,
sino que se han ampliado a todas las actuaciones de la
administración en sus diferentes órdenes territoriales. Así, las
administraciones estatales, autonómicas, provinciales y locales
se ven envueltas en procesos de regeneración, de cambio.
Nuevos patrones de actuación y comportamiento, comunes
internacionalmente, son los que han llevado a diseñar un
nuevo sistema operativo público, una nueva filosofía de
actuación: la nueva gestión pública”. (García, 2007, 38)
Bajo la teoría de la public choice se establece que el Estado ha
de favorecer unos fuertes derechos de propiedad privada
individual, el imperio de la ley, y las instituciones del libre
mercado y del libre comercio. Éstos son los puntos de acuerdo
considerados esenciales para garantizar las libertades
individuales.
Lo anterior supone contemplar al Estado y a la sociedad como
un instrumento auxiliar del mercado, al servicio de su lógica de
racionalización, y que sea el mercado el que gobierna y el
gobierno quien gestiona. Únicamente se justifica la presencia
del Estado por la corrección de los fallos de mercado y el logro
de los objetivos de justicia social, ya que en la medida en que el
Estado representa al conjunto de la ciudadanía, ha de asumir
entre sus tareas las relacionadas con la redistribución social, al
objeto de permitir que la asignación de rentas y activos se
aproxime a aquella que se considera socialmente deseable.
Sobre estas dos grandes tareas -corrección de los fallos de
mercado y redistribución social- se asienta la justificación
económica del Estado (Altaba, 2009).
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Se ha hecho evidente en países (por ejemplo, Reino Unido),
que todos los cambios que se han impulsado con la NGP
carecen de validez si no existe un sistema de control efectivo
que permita contrastar la bondad de la intervención pública.
Por ello, desde los años noventa se empezaron a perfeccionar
los tradicionales sistemas de control orientados hacia la
verificación del cumplimiento de la legalidad, encaminándose
asimismo a contrastar los principios de eficiencia, eficacia,
calidad y participación ciudadana.
Es de precisar que el análisis de las principales teorías que
sustentan este paradigma emergente permite entender la
razón de cada una de las políticas o cambios que han tenido,
tienen o tendrán lugar en las administraciones. Hay que partir
de la base de que la nueva gestión pública extrae las ideas
claves de distintos enfoques teóricos, analiza sus características
y aplica aquellas que le permiten conseguir la intervención más
adecuada al bienestar de la sociedad en general. Es
precisamente la amplitud teórica sobre la que se fundamenta
su marco de acción lo que le permite no rechazar unas
preferencias de actuación frente a otras por mera ideología,
sino en función del análisis de las distintas alternativas
posibles.
Antecedentes de la Nueva Gestión Pública -NGPSegún Osborne (2006), el debilitamiento del paradigma
tradicional de la administración pública y del Estado de
Bienestar -que alcanzó su máximo desarrollo en Inglaterra y
Estados Unidos en los años de posguerra y hasta el decenio del
sesenta- se puede explicar a partir de dos factores
relacionados: por un lado, su aplicación mostró un
debilitamiento paulatino del Estado en su capacidad de
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satisfacer las crecientes necesidades sociales de la población;
por otro, el paradigma comenzó a recibir fuertes críticas de
parte de las comunidades académicas y de las élites políticas de
los diferentes países (Acosta, 2010).
Por lo anterior, a lo largo de los últimos cuatro decenios, ha
aumentado el interés por el estudio de la administración
pública en las distintas regiones del mundo (empezando por los
países de influencia anglosajona) como reacción a los cambios
que han tenido lugar en las esferas económica, política y social.
En los años setenta se empezó a evidenciar el “desgaste” y la
“inoperancia” tanto de las instituciones como de los
mecanismos e instrumentos de negociación, cooperación e
intercambio internacional establecidos en los años de
posguerra. Además, en dichos años emergieron con inusitada
fuerza las corrientes neoliberales que centraban su interés en
la disminución del papel del Estado como regulador de los
procesos económicos; de ellas se derivó la doble exaltación de
este contexto histórico: la primera referida a la incapacidad de
los gobiernos para lograr una asignación y distribución
equitativas de los recursos; la segunda dirigida al papel
preponderante que debía cumplir el mercado como mecanismo
encargado de asumir las funciones reguladoras de forma
eficiente.
“El surgimiento de los regímenes conservadores en Gran
Bretaña (1979) y en los Estados Unidos (1980) Y Alemania
(1982) condujo al llamado “neoliberalismo”, que trajo consigo
el apremio por la reforma del sector público conocida como
“Nueva Gerencia Pública” (NGP) o “neo-Taylorismo” La reforma
perseguía alterar las relaciones entre los sectores público y
privado de la economía, examinando esencialmente el papel
del estado en la economía y la promoción de valores
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fundamentales tales como la libertad individual, la opción del
consumidor y una mayor iniciativa del sector privado en el
desarrollo económico” (Mascarenhas, 1993; citado por
Campero 2006).
En esencia, el propósito fundamental fue incorporar dentro del
sector público valores centrales identificados con las economías
de empresa privada y sustentarse en el pensamiento de la ‘nueva
derecha’, mediante la “reducción del estado”, a través de la
desregulación, la liberalización económica y la privatización. En el
fondo, se persiguió un cambio radical desde un servicio público
cuyo propósito era promover el bienestar público, mediante “una
cultura empresarial” basada en la economía y la eficiencia
(Mascarenhas, 1993).
El proceso renovador se consolidó en el decenio del noventa,
bajo un contexto que representó un cambio de modelo
aplicado al sector público que impuso mayor grado de
exigencia en la organización y dirección de las actividades, y un
dominio de medios, métodos y técnicas modernas y avanzados,
sustentados en la creciente introducción de las innovaciones, y
la constante exigencia de la eficiencia y la gestión por
resultados.
“A lo largo de los últimos veinte años, en la mayoría de los países
del mundo occidental se ha podido observar una verdadera
«revolución global”. El ascenso de un gobierno y sector público
de corte empresarial. Ha surgido un nuevo paradigma cuya
expresión más clara es la New Public Management. El
management privado, entendido como el conjunto de técnicas,
valores y principios se ha convertido en una de las principales
fuentes de inspiración de la modernización del sector público en
los países occidentales. Este enfoque pone el énfasis en la
eficiencia y la eficacia del gobierno” (Friedmann, 2003).
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