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Número 22 – Julio de 2015
La minería como eje de desarrollo sostenible para
Antioquia: retos y oportunidades
Jorge Calle R.
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Documentos de Trabajo Centro de Pensamiento Social
No. 22 de julio de 2015
ISSN 2339-3882 Edición electrónica
© Fundación para el Progreso de Antioquia – Proantioquia
Carrera 43 A No. 1-50, Torre 1, Oficina 1252, San Fernando Plaza
Medellín, Colombia
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Edición: Centro de Pensamiento Social
Unidad Operativa
Sergio Andrés Tobón Ospina, Coordinador
Jorge Andrés Calle Ríos, Asistente
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La minería como eje de desarrollo sostenible para Antioquia: retos y
oportunidades.
Jorge Calle Ríos, Politólogo
Asistente Técnico
Centro de Pensamiento Social
Tabla de Contenido
1. Introducción ................................................................................................................................4
2. Contexto de la minería ................................................................................................................4
3. Posiciones frente a la minería ......................................................................................................8
4. Proyectos con impacto regional: Antioquia y el oro ..................................................................13
5. Agenda regional y conclusiones. ................................................................................................19
6. Bibliografía .................................................................................................................................24
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1. Introducción
En Colombia, especialmente en Antioquia, la minería cumple un papel trascendental en el
desempeño económico y en la construcción del imaginario social en términos de identidad. Las
dinámicas de relacionamiento comunitario e interinstitucional se basan en las lógicas que se
desprenden de esta actividad productiva, es decir, los territorios con injerencia minera han
consolidado sus procesos políticos, sociales, económicos y culturales en torno a la capacidad que
tiene esta actividad de ofrecer los elementos para que se desarrollen. Es por esta razón que el
Centro de Pensamiento Social (CPS) en aras de observar dicha actividad y los fenómenos que de esta
se desprenden ha construido este documento que se inscribe al interior de la Línea Estratégica de
Desarrollo Sostenible que ha incorporado el CPS en el marco de su Plan de Acción.
Desde este primer ejercicio de acercamiento y análisis del sector se pretende observar, en un primer
momento, el estado de la minería en Colombia a partir de factores como el precio y producción de
tres commodities en los que se centra la economía minera del país: petróleo, carbón y oro. Esto
último, permitirá darle paso al análisis de los aspectos positivos y negativos de la minería desde la
lupa de la institucionalidad y los efectos sobre esta. Asimismo, señala el fenómeno de la minería
criminal como una modalidad de renta ilegal estructurada por redes criminales que se apropia de
las regalías de la minería sin el cumplimento de los parámetros medioambientales y sociales a causa
de la carencia de tipificación en esta materia en la legislación colombiana. Esto se torna en un vacío
jurídico que incentiva a las organizaciones ilegales a adelantar esta actividad suplantando las
funciones de seguridad y tributación que son exclusivamente de carácter estatal.
Un tercer momento, señala los tres proyectos principales que se están adelantando en Antioquia y
que buscan impulsar económicamente la región mediante procesos de explotación a gran escala y
a mediano plazo. La apuesta del Departamento con estos proyectos es asumir los incentivos del
Gobierno Nacional para el desarrollo de la actividad, además de posicionar el ejercicio legal de la
actividad.
Por último, se despliegan una serie de temas que el CPS considera esenciales incorporar en la agenda
y en el análisis sectorial que se pueda realizar de la minería. El desarrollo de estos temas en el marco
de una discusión entre agentes sociales, permitiría encausar y articular la actividad a la
sostenibilidad entre rentabilidad económica y social desde una perspectiva de legalidad.
Este primer ejercicio de aproximación al análisis de la minería se soporta en actividades que ha
realizado anteriormente el CPS. Por una parte, desarrolló la Cátedra de Pensamiento Social del
Sector Minero donde se trataron los aspectos más relevantes de la minería en materia de beneficios
e impactos negativos sociales y medioambientales que tienen los procesos de extracción en
Colombia y Antioquia. Además, el Centro ha generado una serie de informes breves y noticias
respecto a la coyuntura del sector en materia de producción y despliegue ilegal de la actividad en
Colombia.
2. Contexto de la minería
En los últimos años se ha evidenciado un auge del sector minero en el mundo. Las actividades de
exploración y explotación de recursos naturales como fuente de ingresos y crecimiento económico
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han sido una constante para países en vía de desarrollo, especialmente de América Latina. Así,
Colombia ha participado en esta actividad productiva como elemento potenciador del PIB,
dinamizador del empleo, atractivo de inversión extranjera directa (IED), y generación de regalías por
parte de las regiones del país que se benefician de la minería.
De igual forma, se han presentado una serie de factores de carácter coyuntural a nivel internacional
que han permitido que tanto Latinoamérica como Colombia se avoquen al desarrollo de esta
actividad, esto es, la consolidación de mercados emergentes como China1 e India han exigido una
mayor demanda de productos de la minería, como por ejemplo el oro y su destinación a la joyería.
Así mismo, las dudas generadas a partir de una política monetaria concreta en Estados Unidos y los
problemas de deuda pública en Europa, han desviado la atención hacia los commodities (Giraldo,
2012).
No obstante, si bien las economías latinoamericanas han concentrado históricamente su desarrollo
económico en fuentes de ingresos provenientes de los sectores de hidrocarburos, minas y energía,
es evidente que en el último año se ha presentado un desplome en los precios del petróleo y del
cobre que pone en un escenario difícil a la economía regional.
Al respecto, las finanzas del país se ven afectadas por la expectativa de ingreso para 2016 de 3,3
billones de pesos por parte del sector petrolero frente a los 23 billones que ingresaron en el 2013,
momento cúspide en la venta de hidrocarburos. Asimismo, la radiografía del sector se torna más
crítica cuando se tiene presente que la producción de 2014 no superó el millón de barriles diarios y
el atractivo de inversión se está volcando sobre México a partir de la reforma del sector petrolero
que hace más atractiva la exploración allí que en Colombia.
Así, para el primer semestre de 2015 se presentaron resultados poco alentadores en materia
petrolera que tienen que ver con la perforación de pozos que disminuyeron un 81,6% frente al
mismo periodo de 2014. Sin embargo, el Gobierno Nacional en el Marco Fiscal de Mediano Plazo
señala que entre los años 2016 y 2022 se podrán producir más de un millón de barriles de crudo por
día, con una disminución de aproximadamente 940.000 barriles al día en 2026. De igual forma,
entendiendo que el barril de crudo se encuentra actualmente en 55 dólares, el impacto sobre los
ingresos corrientes del país serían de aproximadamente 18 billones de pesos en el periodo de seis
año señalado por el Marco Fiscal.
De cara a la producción de carbón, se ha evidenciado un aumento significativo entre los años 2000
y 2012 que se ve representado en un paso de 38,2 millones de toneladas a 89,2 millones de
toneladas. Así, en América Latina, Colombia es el primer productor de este mineral con una
participación del 92% en el 2012. Mientras que su participación a nivel mundial es del 1,1%,
ubicándose en el puesto once para este mismo año (Fedesarrollo, 2014: 9). En materia de reservas
probadas, Colombia para el año 2012 tenía 6.746 millones de toneladas que es el 0,8% de las
reservas mundiales, ocupando el puesto decimo en la lista de países.
1
La importancia de la economía china y su papel demandante de la actual bonanza de commodities se
refleja en que las importaciones de estos productos crecieron diez veces entre 2001 y 2006. Mientras que su
participación en la demanda de metales creció del 10% al 25%. (Cárdenas y Reina, 2008: 15).
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Para junio de este año, el carbón registró un descenso de producción de 3,6% frente al mismo
periodo de 2014, generando 42 millones de toneladas. Esto último pone en jaque las previsiones
del Gobierno de producir 24% más que en 2014.
Frente al precio internacional del mineral, respecto al año 2008 cuando se cotizó en 170 dólares la
tonelada – precio máximo alcanzado desde el año 2000 – el valor del carbón empezó a descender
hasta mediados de 2009 ubicándose en 60 dólares la tonelada, con una leve recuperación hasta el
año 2011. No obstante, para septiembre de 2013 la tonelada alcanzó casi los mismos precios que a
mediados del 2009; es decir, la caída que empezó después de 2011 hasta finales de 2013 representó
el 76% de la disminución (Ver Ilustración 1).
Ilustración 1. Precio internacional del carbón colombiano y australiano
Fuente: Banco Mundial
Por su parte, la minería aurífera en Colombia se caracteriza por ser uno de los principales
promotores de la economía y el empleo en algunas regiones del país (Antioquia, Bolívar, Caldas,
Cauca, entre otros). No obstante, este peso significativo dentro de la economía se ha visto cruzado
por factores de informalidad e ilegalidad que ponen en entredicho las condiciones de producción:
si bien este sector es uno de los más dinámicos en la economía nacional, se debe tener en cuenta
que la informalidad marca el 87% de las unidades de producción minera que desarrollan las
actividades de extracción sin título minero. Asimismo, la premisa de que la explotación de oro es
una de las principales fuentes de crecimiento económico del país se ha ido desvaneciendo en tanto
se presentan resultados que muestran un decrecimiento de la explotación del mineral metálico en
el primer trimestre de 2015 de 41% frente al mismo periodo del año anterior.
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Lo anterior debido, por una parte, a la caída internacional del precio del oro que se registró en 1.088
dólares la onza en julio de 2015, a diferencia de los 1.900 dólares presentados a mediados de 2011
(Ver Ilustración 2); por otra, el fortalecimiento del dólar que lleva a los inversionistas a vender las
reservas del mineral para concentrarse en la adquisición de la divisa estadounidense. A esto se le
suma el posicionamiento de China en el mercado internacional: el país asiático sacó al mercado a
finales de julio de este año 33 toneladas, lo cual centra la atención de compra de los principales
demandantes de este producto.
Ilustración 2. Precio del oro
Fuente: Bloomberg
Ante un balance del sector aurífero, Colombia ha ido disminuyendo los niveles de producción, ya
que en el año 2014 se generaron 57 toneladas frente al registro de 66 toneladas en el año 2012.
Igualmente, para los primeros cinco meses de 2015, de acuerdo con la Asociación Colombiana de
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Minería, la exportación de oro ha descendido en un 39%. Para el Bureau-económico australiano de
recursos y energía, los precios internacionales del mineral irán cayendo hasta un 6% al 2019.
El sector minero en general mostró un comportamiento que responde a una economía regional que
se está ajustando a propósito de un proceso de desaceleración económica que se debe en gran
medida a la caída de los precios internacionales del petróleo y otros commodities. En el último
trimestre de 2014 la minería presentó un crecimiento de 2,4%, 0,2% menos que el mismo periodo
en el año inmediatamente anterior. De esta forma, el sector minero en este trimestre tuvo una
participación de 2,1% sobre el PIB nacional (Asociación Colombiana de Minería – PIB 2014).
Por su parte, el crecimiento de personas ocupadas en el sector minero en el último trimestre de
2014 fue del 16,5%, es decir, 23.024 nuevos empleados frente al mismo periodo de 2013. Sin
embargo, la proporción en la participación del empleo en Colombia por parte de este sector es de
apenas 0,73% (Asociación Colombiana de Minería – Mercado laboral 2014).
En materia de inversión extranjera directa, el sector de minería en 2014 atrajo 12.405 millones de
dólares, con una disminución del 9,7% respecto al 2013.
Ahora bien, las actividades de exploración y explotación minera suscitan posiciones contrarias
frente a los resultados e impactos que estas generan en una región o en el entorno inmediato donde
se desempeñan. Es por esta razón que el objetivo del próximo apartado será mostrar las
implicaciones que el desarrollo del proceso productivo trae consigo, esto es, dar cuenta de los
panoramas que afectan positiva o negativamente el territorio, el entorno, las instituciones y la
comunidad que está sujeta a estos factores. A lo anterior se le suman los impactos
medioambientales y sociales que se pueden generar toda vez que la gestión de la actividad se realice
de forma desarticulada de los principios de conservación natural y concertación social y
comunitaria.
3. Posiciones frente a la minería
En Colombia se evidencia una abundancia de recursos naturales que podrían soportar la base
productiva y de especialización de cara al comercio internacional. Lo anterior, se podría justificar en
que la teoría comercial dicta que el máximo bienestar y punto de equilibrio entre importaciones y
exportaciones se generaría en la especialización de la producción intensiva de aquellos bienes con
mayor capacidad con los que cuenta el país.
Esto último, entra a discusión cuando el patrón de crecimiento económico de los países en
desarrollo se supedita a la explotación de los recursos pertenecientes al sector primario. Esto es, se
parte de la tesis que los recursos naturales son finitos y no generan cadenas de valor que posibiliten
la especialización de cara a la producción y distribución, además, pronostican síntomas nocivos
explicados en el fenómeno de la “enfermedad holandesa”. En esta medida, se resalta que una
política de industrialización soportada en el modelo de sustitución de importaciones, con
herramientas de protección arancelaria y adecuados términos crediticios, dinamizan la economía y
dispersan el riesgo de poner todos los huevos en la misma canasta.
Las economías emergentes – entre ellas las latinoamericanas – han amortiguado las últimas crisis
financieras mundiales debido a las demandas generadas por el resto de economías de bienes y
servicios en materia de alimentos y productos de la minería.
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Sin embargo, análisis del tema sugieren que los efectos de la minería en términos económicos,
sociales y ambientales son negativos, ya que afecta la calidad de las instituciones y la relación que
esto genera con el tejido y la cohesión social y su capacidad de regulación y control; influye en la
generación de dependencia de recursos fiscales y de regalías, así como de las exportaciones.
Igualmente, en términos productivos, no establece incentivos para la vinculación a sectores de alta
productividad y alto impacto y se evidencia la volatilidad de los ingresos y su función redistributiva.
En materia social y ambiental, la minería ha provocado una serie de problemáticas en torno a la
tierra. Por una parte, la llegada de las industrias a localidades con instituciones débiles posibilita el
desarraigo de los habitantes y su relación económica, productiva y social frente a la tierra.
Igualmente, se establecen entornos de desconfianza frente los distintos actores radicados en la zona
de influencia de la actividad, lo cual se transforma en factores propicios para la inseguridad, es decir,
un tejido social debilitado conlleva a baja capacidad relacional de la sociedad con estamentos
institucionales, no gubernamentales y privados, hecho que se traduce en la prestación del servicio
de seguridad por fuera de la estatalidad, creando actividades extorsivas y de control social ilegal.
Por otra parte, el deterioro ambiental y la degradación de la calidad del agua, por ejemplo,
obstruyen un desarrollo sostenible y sustentable, en la medida que la expansión de la actividad de
explotación requiere más recursos naturales, la vocación productiva en materia agropecuaria se
reduce, el acaparamiento de la industria se hace mayor, el desplazamiento de pobladores hacia
otras zonas es inevitable y el ecosistema ambiental, económico, social y político se ve afectado a
causa de una sola actividad.
Entre tanto, la otra perspectiva de la minería abre el panorama hacia el crecimiento económico y el
desarrollo social. Esta posición alternativa argumenta que el adecuado desempeño de la actividad
está influido por otros factores como instituciones sólidas, políticas macroeconómicas bien
definidas, capacidad de desarrollo tecnológico y cualificación del capital humano.
Lo anterior, determina los principios básicos para que las acciones de la minería posibiliten la
generación de empleo, mayor producción y crecimiento de las exportaciones. Esto último, tiene un
impacto directo sobre los ingresos de la nación, ya que juega un papel importante en las finanzas
públicas en materia de impuestos al patrimonio y la renta e IVA, así como el efecto redistributivo de
las regalías sobre el desarrollo regional.
Así, la visión alternativa propone que la minería no se debería restringir a las labores de exploración
y explotación, sino que este sector tiene mayores legados en tanto se agregue a otras actividades
de generación de valor. De igual forma, el encadenamiento productivo se puede lograr mediante el
establecimiento de clusters en la generación de maquinaria y tecnología industrial que incentivaría
de forma integral el empleo, la economía regional y nacional.
Al respecto, la producción y explotación de elementos minerales propicia una serie de
encadenamientos sobre el valor agregado en una dinámica hacia adelante y hacia atrás, es decir, las
actividades mineras permiten generar relaciones económicas de cara a la provisión de insumos,
bienes y servicios que activan el ciclo económico de otros sectores a nivel local: metalurgia,
construcción, industria de plástico, entro otros. De igual forma, el encadenamiento hacia adelante
se da en el flujo de exportaciones por tipo de materia mineral que cumple la misma función de
suministro de insumos a nivel internacional.
9
Por otra parte se encuentra el encadenamiento hacia atrás, que da cuenta de la producción
agregada del sector en términos de PIB y empleo. En esta medida, las actividades mineras dinamizan
la economía toda vez que permite la inscripción de grupos de interés a la lógica de mercado. Si bien
– como se señaló anteriormente – el impacto que tiene la minería sobre la generación de empleo
puede no ser tan representativa como el sector manufactura o comercio, es necesario acotar que
las zonas donde incide esta actividad no tienen los niveles de institucionalidad para abarcar la
demanda del mercado laboral, lo cual hace del sector no sólo un atractivo de inversión sino también
de generación de trabajo (Martínez y Aguilar, 2013: 52).
Ahora bien, las posiciones tradicionales y alternativas de la minería arrojan una serie de
conclusiones para el caso colombiano. Por una parte, las condiciones de ciertas regiones de
Colombia en términos institucionales de estabilidad política y social no generarían el marco de
acción adecuado para que la actividad minera estableciera incentivos por fuera del crecimiento
económico. A su vez, los altos niveles de corrupción 2 incidirían de forma sistémica en los bajos
niveles de confianza interpersonal, conceptos distorsionados de legalidad, baja disposición a la
acción colectiva, clientelismo, entre otros aspectos.
Es por esta razón, que el Banco Mundial ha creado un modelo de Cadena de Valor de las Industrias
Extractivas, con el fin de articular una serie de principios alrededor de cinco ejes temáticos y de
acción que buscan la integración productiva de la minería al fortalecimiento institucional,
socioeconómico y ambiental.
Tabla 1. Cadena de Valor de las Industrias Extractivas
Ejes
1. Adjudicación de
contratos y licencias
2. Regulación y
monitoreo de
operaciones
3. Recaudación de
impuestos y regalías









4. Administración y
asignacion de
ingresos



5. Implementación
de políticas y
prácticas de
desarrollo
sustentable




Acciones
Responsabilidades institucionales bien definidas
Procedimientos transparentes y competitivos
Marco legal, regulador y contractul claro
Responsabilidades de los reguladores bien definidas
Autoridad, capacidad institucional y disponibilidad de recursos
Formación de capacidades
Capacidad administrativa y de auditoría adecuada para garantizar
transparencia
Apego a las normas internacionales de contabilidad
Política macroeconómica para mitigar impactos negativos de la
apreciación de la tasa de cambio
Moderación del gasto público en vista de la volatilidad de ingresos
Acumulación de activos dada la naturaleza finita
Gastos públicos prudentes por el marco a mediano plazo y una
estrategia de desarrollo del país
Sistemas sólidos de adquisición
Medidas de manejo y rehabilitación ambiental
Decisiones de inversión públicas a través de la diversificación
Programas de desarrollo comunitario en regiones afectadas
Fuente: Banco Mundial
2
Ver Índice de Percepción de Corrupción en Transparencia Internacional. www.transparency.org/cpi
10
Los principios de la Cadena de Valor de las Industrias Extractivas sirven de guía para el desarrollo de
la actividad no sólo por parte de las empresas mineras, sino también para que la institucionalidad
local y regional forme planes operativos, de acción y seguimiento a la actividad productiva. Es por
esta razón, que la incorporación en la agenda de estos temas a nivel regional resulta fundamental a
la hora de establecer reglas de juego y regular acciones que, de forma consensuada entre actores
involucrados, permita el adecuado desarrollo de la minería.
Asimismo, este modelo de regulación y control sirve de incentivo para hacer frente a fenómenos de
criminalidad en torno a la minería, ya que desde su operación se necesita que se ratifique de forma
institucional la posición de las administraciones subnacionales desde las instancias que
comprometen el accionar de la Cadena. Lo anterior requiere del fortalecimiento de las capacidades
de los gobiernos locales para el diseño, implementación y ejecución de cada uno de los puntos que
se inscriben en la Cadena de Valor. Igualmente, es un mecanismo de empoderamiento ciudadano y
comunitario que convoca no sólo en el proceso de construcción, sino también de seguimiento y
evaluación, lo cual la constituye en un instrumento de base participativa que propicia la rendición
de cuentas y la formación de confianza entre actores que intervienen en cada una de las fases de
dicha cadena.
De igual forma, la Cadena de Valor define la carga de responsabilidades que debe asumir la
capacidad institucional en términos de respuesta frente a la actividad minera, es decir, la acción
estatal debe tener un carácter planificador, no tanto reactiva de cara a fenómenos que cortan el
adecuado desarrollo productivo. Es por esta razón, que surge, desde el aspecto de regulación, la
necesidad de incorporar la caracterización normativa de los tipos de minería que se han generado
en el país.
Es por esta razón que es necesario hacer una salvedad sobre el marco conceptual que diferencia a
la minería ilegal de la criminal. Lo anterior con el fin de establecer medidas puntales que permitan,
por un lado, formalizar a los mineros informales y artesanales y, por otro, reconocer a los actores
ilegales que hacen parte de redes criminales en la actividad minera. No obstante, en cada una de
estas dimensiones de la minería hay un factor común: ausencia institucional y estatal que facilita la
cooptación de estos espacios por parte de grupos armados ilegales inmersos en las dinámicas de
economía ilegal.
En la medida que no se tenga una definición clara de las formas y fenómenos que constituyen la
minería ilegal y criminal, el marco de acción estatal se limita en tanto los vacíos normativos cobijan
en la informalidad a los ilegales y criminales. Asimismo, esta situación permite que se efectúen
vínculos entre actores que pertenecen al negocio del narcotráfico y aquellos que buscan raptar las
funciones institucionales en la producción de la minería.
Tabla 2. Tipificación de la minería en Colombia
Tipificación
Minería Formal
Descripción
La minería realizada por empresas legalmente constituidas, que
tienen organizada su contabilidad, pagan impuestos, seguridad
social entre otras características.
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Minería Ilegal
Minería Informal
Minería legal
Minería Criminal
Minería de subsistencia
o artesanal
Minería que se realiza en áreas sin título minero o que no tiene
la autorización del dueño del título.
Minería realizada por individuos o negocios que no están
legalmente constituidos y no tienen ningún tipo de registro
contable.
Minería amparada por un título minero inscrito en el Registro
Minero Nacional.
Aunque no está concebida dentro de la legislación vigente, la
minería criminal ha sido definida como aquella que está
financiada, controlada y/o gestionada por grupos al margen de
la ley.
1. Minería desarrollada por personas naturales que dedican su
fuerza de trabajo a la extracción de algún mineral mediante
métodos rudimentarios y que en asocio con algún familiar o con
otras personas generan ingresos de subsistencia.
2. Se denomina así a la explotación de pequeña minería de
aluvión, más conocida como barequeo, y a la extracción
ocasional de arcillas, en sus distintas formas, y los materiales de
construcción
Fuente: Ministerio de Minas y Energía
En este sentido, se observa como en 213 de los 32 departamentos de Colombia hay presencia de
bandas criminales que se dedican a la extracción de los recursos minerales mediante acciones
ilegales que afectan el medio ambiente e influyen en la salud humana. Para esto, organizaciones
criminales y frentes de las FARC (6, 16, 29 y 30) hacen uso del cianuro y el mercurio como
instrumento para decantar el oro, afectando el ecosistema y las dinámicas sociales que se tejen
alrededor de este. Esta economía ilegal ha encontrado grandes rentabilidades que se articulan con
las fuentes de financiación del narcotráfico, potenciando la capacidad operativa de estos grupos y
sus funciones de control social que repercuten en las relaciones económicas y políticas, propias del
entramado social y estatal que se derivan de la confianza institucional. Dicho soporte económico,
que oscila en los 45.000 millones de pesos mensuales (El Tiempo), se ampara en el fantasma estatal
que no responde a sus funciones primarias, es decir, licencias falsas y títulos mineros artesanales
ilegales son la carta de navegación en esta actividad que no encuentra una contraparte que ejerza
control, seguimiento y auditoria a las labores desempeñadas.
Por otra parte, en materia medioambiental y teniendo en cuenta el panorama anterior, es
preocupante que el 40% de los títulos mineros se encuentren en zonas de páramo – en Colombia
está el 49% de los páramos del mundo – ya que la inspección y vigilancia del desarrollo del sector es
débil y pone en riesgo las áreas de reserva; esto último, si se entiende que las reservas de agua del
país se encuentran en estas zonas, corresponden al 2% del territorio nacional y abastecen el 70% de
la población.
3
Cauca, Antioquia, Chocó, Santander, Norte de Santander, Amazonas, Guainía, Putumayo, Valle, Vichada,
Cundinamarca, Sucre, Boyacá, Vaupés, Bolívar, Magdalena, Cesar, Córdoba, Risaralda, Caldas y Caquetá.
12
La necesidad imperante de divulgar entre los entes territoriales instrumentos de control como el de
la Cadena de Valor de las Industrias Extractivas sirve para gestionar de forma adecuada elementos
sociales, medioambientales e institucionales que son afectados por la minería ilegal y criminal. La
tipificación normativa de estos fenómenos sirve a su vez para que desde la generación de
diagnósticos y planes se haga una diferenciación de estos dos tipos de minería que no atienden a
parámetros jurídicos de la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE).
En esta medida, distinguir entre tipos de minería posibilitaría que las acciones estatales se enfocaran
en combatir directamente la minería criminal como fuente de recursos y coerción social de redes
criminales y delincuenciales. Por su parte, la población que hace parte de la MAPE podría ser
integrada a planes de fomento económico y productivo con las protecciones laborales formales y
legales debidas, ya que del estimado de 314.000 personas implicadas directamente en la minería
artesanal y de pequeña escala, sólo el 45% estaba amparado en las prestaciones que un contrato
laboral provee (Briefing, 2015).
En este punto radica la necesidad que los macroproyectos de minería que se adelanten en el país,
principalmente en Antioquia, puedan generar las condiciones laborales adecuadas para incentivar
a los mineros artesanales a vincularse a estos proyectos a gran escala. Lo anterior permitiría
establecer relaciones entre comunidad y empresa, lo cual facilitaría el desempeño productivo y
generaría confianza y tejido social al interior de la comunidad.
En Antioquia están contemplados tres proyectos a gran escala de exploración y explotación aurífera
que buscarán impulsar la economía regional y afianzar al departamento como el principal productor
de oro del país. Es importante señalar que los proyectos se desarrollarán con el fin de generarle
mayores recursos al departamento y a las zonas donde su incidencia es directa. No obstante, es el
Estado quien debe disponer de los recursos técnicos e institucionales en materia de seguimiento y
regulación a la actividad minera, con el fin de que su desarrollo no sea sólo provechoso para las
empresas, sino también para la comunidad.
4. Proyectos con impacto regional: Antioquia y el oro
El oro en Antioquia ha sido el elemento de activación y dinamización económica más significativo
desde la primera parte del siglo XIX. No en vano se le atribuya el legado cultural que dejó en la región
incentivando el espíritu empresarial e industrial a través del encadenamiento del capital producto
de la extracción del mineral con sectores como el caficultor y de construcción (Giraldo y Muñoz,
2012: 53).
De acuerdo con la Gobernación de Antioquia, el 50% del oro que se ha producido en los últimos diez
años en el país proviene de Antioquia, principalmente de 59 municipios productores. Igualmente, el
carbón tiene en la región unas reservas probadas de 87 millones de toneladas. Sin embargo, se
reconoce que el desarrollo adecuado del sector se ve restringido en el departamento por la
presencia de aproximadamente 1.664 minas ilegales e informales ubicadas en el Bajo Cauca,
Nordeste y Suroeste.
Así, Antioquia presenta un amplio potencial en explotación de oro y otros elementos minerales que
deben servir como fuente de desarrollo subregional. En esta medida, se evidencia que Urabá posee
reservas de manganeso y carbón, minerales utilizados en obras de infraestructura vial, lo cual puede
ser potenciado toda vez que se articule con proyectos de desarrollo vial a nivel nacional y regional.
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Por su parte, las subregiones de Occidente, Nordeste y Bajo Cauca, focalizados en 59 municipios,
producen el 75% del oro del departamento y les establece grandes retos en materia de
encadenamiento productivo, consolidación institucional, redistribución de recursos mediante
identificación de prioridades, generación de empleo, articulación público – privada, entre otros.
No obstante, la informalidad en el departamento da cuenta de una línea base de 1.664 unidades
mineras (Gobernación de Antioquia) por fuera de la formalidad que permite observar los desafíos
en materia de formulación de una política pública clara a nivel nacional y con apropiación a partir
de particularidades a nivel regional que posibilite la vinculación de estas unidades a grandes
proyectos de explotación aurífera; estableciendo mejores condiciones laborales y transformando el
panorama de las zonas de influencia minera con factores de desarrollo integral.
Ilustración 3. Informalidad minera en Antioquia
Fuente: Gobernación de Antioquia
A diferencia de otros sectores productivos, la minería sólo produce el 1% de los empleos formales
de la región concentrados en la ejecución de 1.487 títulos mineros legales.
Por otro lado, se evidencia un panorama de la actividad de la minería en Antioquia que parte de
fenómenos de ilegalidad, desigualdades sociales y daño ambiental que le generan más cargas a las
instancias territoriales y mayores retos de responsabilidad social al sector. Lo anterior, se desprende
de situaciones que afectan la calidad de vida de los ciudadanos, tales como: 50 toneladas de
químicos vertidos a los ríos, emisión al aire de cerca de 180 toneladas de mercurio, 45.000 hectáreas
14
destruidas sólo en el Bajo Cauca, inasistencia escolar, trabajo infantil, presencia de grupos armados
ilegales y falta de acceso a agua potable 4. Esto último, se debe a la carencia de una política clara de
Estado que regule el sector minero, a la falta de coordinación entre las instancias de justicia, a la
inseguridad jurídica y a la ausencia de fuentes de información respecto a la posesión del suelo y el
subsuelo.
No obstante, la articulación de la industria aurífera con otros sectores económicos ha sido una de
las principales causas del desarrollo y crecimiento económico de Antioquia. Así, es importante
señalar que la región es la que mayor participación tiene en el total de producción de oro del país
(Ver Tabla 3). Esta constante se evidencia en la selección de zonas antioqueñas por parte de grandes
multinacionales para iniciar procesos de exploración y explotación.
Tabla 3. Principales departamentos productores de oro
Departamento
Antioquia
Chocó
Nariño
Cauca
2012
27.451,79
24.438,01
2.827,87
3.166,92
Volumen (Kg)
2013
2014
26.456,88
28.091,13
15.153,76
11.317,68
3.586,91
5.187,62
4.435,48
4.314,42
20155
3.274,09
2.088,02
1.685,42
434,46
Fuente: Elaborado con información del Sistema de Información Minero Colombiano (SIMCO)
De esta forma, se presentan tres proyectos que, al corto y mediano plazo, intentarán potenciar la
capacidad de producción aurífera en Antioquia (Ver Ilustración 3): i) AngloGold Ashanti con
Gramalote; ii) Red Eagle con San Ramón en Santa Rosa de Osos; y iii) Continental Gold con Proyecto
Buriticá en el municipio con el mismo nombre.
4
Hallazgos expuestos en el marco de la Catedra de Pensamiento Social sobre el sector minero desarrollada
el 28 de mayo de 2015.
5
Los datos del 2015 están actualizados al primer trimestre.
15
Ilustración 4. Zonas de depósito de oro en Antioquia
Tomado de: Giraldo y Muñoz, 2012: 57
Gramalote es un proyecto de explotación de oro a cielo abierto adelantado por AngloGold Ashanti,
tercera empresa más grande del mundo en desarrollar este tipo de actividad. Este proyecto está
programado para once años y tendrá lugar en el municipio de San Roque, ubicado a 125 km de la
ciudad de Medellín. El área de intervención especifica corresponde a 2.088 hectáreas localizadas en
los corregimientos de Providencia y Cristales, y en las veredas El Iris, La Linda, Peñas Azules,
Manizales, La Trinidad, El Balsal, El Diluvio, Guacas Abajo y La María.
El objetivo de Gramalote será producir, en el periodo que dura el proyecto, 5 millones de onzas de
oro, con potencial de crecimiento a 7 millones de onzas, es decir, se espera que al año la producción
sea entre 350 y 450 mil onzas. Las proyecciones realizadas por la empresa del precio internacional
del mineral están en los 1.300 dólares por onza.
En la etapa de construcción se pretenden generar alrededor de 3.500 empleos directos y 7.000
indirectos; cifra que disminuye en el periodo de producción en tanto se estima que se empleen de
forma directa a 700 trabajadores e indirectamente a 2.000.
16
La inversión inicial de Gramalote será cercana a los 2,3 billones de pesos colombianos y se estima
que la inversión total será de 1,1 billones de dólares. Por su parte, los costos de operación son de
aproximadamente 2,5 billones de dólares.
Con lo anterior, se busca que el promedio de producción anual de oro – que en los últimos cinco
años ha sido aproximadamente de 22,5 toneladas por año – se incremente en 12,4 toneladas por
año, es decir, la producción anual representaría cerca del 54% del total generado en todo el
departamento.
Ilustración 5. Plan de actividades Gramalote
Por su parte, el proyecto San Ramón de la empresa canadiense Red Eagle, será el primer proyecto
minero a gran escala desde 1995. La empresa iniciará operaciones en el mes de agosto del presente
año en el municipio de Santa Rosa de Osos, ubicado a 65 km de la ciudad de Medellín, con un
proceso de explotación subterránea.
El objetivo de este proyecto será producir 50.000 onzas de oro al año, durante ocho años que dura
el proceso de explotación, es decir, 2,5 toneladas de oro en total. Para lograr este cometido, la
empresa deberá remover aproximadamente 1.000 toneladas de tierra en 500 hectáreas que es su
zona de influencia.
De acuerdo con Rafael Silva, gerente de San Ramón, se necesitarán en toda la fase del proyecto
recursos aproximados de 80 millones de dólares que, a su vez, generarán 120 empleos directos en
17
la zona. Igualmente, las proyecciones de la minera del precio internacional del oro están en 1.300
dólares la onza, lo cual le aportaría a la nación 40.000 millones de pesos en el transcurso del
proyecto.
Actualmente, con la intención que su área de influencia se expanda, Red Eagle está en proceso de
titulación de 17.000 hectáreas que rodean el proyecto principal de San Ramón.
Por último se encuentra el Proyecto Buriticá, adelantado por la empresa canadiense Continental
Gold, el cual se encuentra localizado en el municipio que tiene el mismo nombre del proyecto,
ubicado en el noroeste antioqueño a 72 km de Medellín.
Este proyecto tiene un área de influencia de 59.285 hectáreas y tendrá una inversión total de 390
millones de dólares que generarán 300.000 onzas de oro anuales a partir de 2017. En el mercado
laboral, esta inversión representará una tercera parte de la población de Buriticá, esto es, de
acuerdo con proyecciones poblacionales de 2015 de la Gobernación de Antioquia, el proyecto
generaría 2.200 empleos.
En consecuencia, el eje transversal del desarrollo productivo de la minería radica en las capacidades
institucionales que se deben propiciar en los territorios para generar las condiciones pertinentes
que lleven a que la actividad se adelante correctamente a partir de una regulación permanente y
adecuada de los procesos de exploración y explotación. En esta medida, los retos que se observan
por parte del gobierno nacional y regional deben ser el fortalecimiento de las competencias de las
autoridades locales para que se empoderen de los proyectos mineros en tanto aspectos de
legalización y formalización; gestión en la sostenibilidad medioambiental; afianzamiento de las
relaciones entre comunidad – empresa; consolidación de sistemas de información que permitan
servir de insumo para la construcción de la política pública; desarrollo industrial y tecnológico; entre
otros.
Asimismo, los proyectos de AngloGold Ashanti, Continental Gold y Red Eagle, desde el marco de
responsabilidad social territorial, deben tener en consideración las particularidades de los entornos
en términos de identificación de necesidades y priorización de aspectos problemáticos. Lo anterior,
con el fin de que las actuaciones mineras no se adelanten de forma desarticulada de la autoridad
local y la comunidad. Por su parte, estos proyectos mineros a gran escala pueden cumplir la función
de ser un polo de atracción para el desarrollo, es decir, además de los beneficios económicos que
son evidentes, el progreso social atado a la inversión es fundamental para generar cadenas de valor
y actividades productivas sostenibles.
18
5. Agenda regional y conclusiones.
En el marco de un desarrollo sostenible de la minería, que incorpore parámetros sociales,
medioambientales, culturales e institucionales, el Centro de Pensamiento Social desde una posición
de análisis objetivo y crítico que indague por los principales fenómenos que se circunscriben a dicha
actividad extractiva, se ha vinculado a la iniciativa de la Mesa de la Sociedad Civil para la
Transparencia de las Industrias Extractivas que busca analizar aspectos de regulación a partir del
modelo EITI6 (por sus siglas en inglés). En consecuencia, de cara a esta proyecto se ha propuesto
conformar una Mesa Departamental que no sólo se cuestione por asuntos presupuestales de las
empresas privadas inmersas en el negocio de la minería, sino también que incida de forma
concertada con los demás actores de la mesa en la construcción de una política pública que dé
cuenta de los principales problemas a nivel regional y logre atender, a partir de las particularidades
de las subregiones productoras, la diferenciación del tipo de minería, caracterizando los principales
rasgos de que distinguen el carácter informal, artesanal, ilegal y criminal de la actividad.
Entendiendo que el modelo EITI es una herramienta útil de accountability financiero por parte de
las empresas privadas inmersas en la minería, el CPS con la participación en la Mesa Departamental
busca que se discutan otros temas de importancia para el desarrollo sostenible del sector. Es por
esta razón que dentro de la agenda que el Centro quiere adelantar se priorizan cuatro temas que
son trascendentales para analizar de cara al desarrollo de Antioquia como región con mayor
participación en la producción aurífera y con potencial de incremento a propósito de los proyectos
señalados. Estos temas son: institucionalidad; medio ambiente y catastro minero; PIPE 2.0; y
regalías.
La priorización de estos cuatro temas responde a la necesidad de fortalecimiento del sistema
institucional en esta materia en términos de definición de tipos de minería; consolidación de
políticas y planes que encaren los retos sociales, económicos y medioambientales que la minería
suscitan; conocimiento del potencial y riesgos mineros a los que se enfrenta el país y las regiones a
partir del establecimiento de un catastro minero; disposición de recursos por parte de la región
transferido por sistema de regalías (redistribución); estrategias de incentivo del Gobierno Nacional
para proyectar la minería como factor de crecimiento económico y atractivo de inversión extranjera;
importancia de generar comités interinstitucionales entre la Secretaria de Minas de la Gobernación
de Antioquia y delegados académicos para definir ejes de inversión que potencien la ciencia y la
tecnología; entre otros.
En este marco, los principales retos identificados a continuación, se convierten en el horizonte de
acción que el Centro de Pensamiento asume en su tarea de analizar la relación entre minería y
desarrollo sostenible en el departamento.
6
El modelo busca aumentar la transparencia en los países donde se desarrollan actividades de minería por
parte de empresas privadas. El objetivo principal es analizar y promover información precisa que sea útil y
práctica socialmente de cara a los procesos desatados por la cadena de valor del sector extractivo en
términos de pagos e ingresos al gobierno por parte de las empresas del sector. Lo anterior con el fin de
establecer procesos orientados al desarrollo sostenible a nivel local y nacional.
19
Tema de agenda
Institucionalidad
Situación
El desarrollo de la actividad de la minería
le ha puesto una serie de retos a las
instancias territoriales – local y regional –
en el fortalecimiento de su capacidad
administrativa de una serie funciones
propias del Estado: tributación, justicia y
seguridad. Para el adecuado desempeño
de cada uno de estos elementos, los
Estados subnacionales cuentan con una
serie de instrumentos que van desde
documentos de política (planes sociales y
económicos; políticas públicas; acuerdos;
ordenanzas; planes de desarrollo, entre
otros) hasta planes intersectoriales que
sirven al cumplimiento de las demandas
sociales como insumo para reconocer y
diagnosticar la situación de un territorio.
Así, las características de cada uno de los
tipos de minería – formal, informal, ilegal
y criminal – han esbozado diferentes
desafíos a los que la oferta institucional
debe responder.
Retos
Construcción de una política pública que
permita reconsiderar la forma de gestión
y acción pública que se articule con la
acción colectiva teniendo sobre la base la
identidad social.
En consecuencia, la política pública
minera
debe
entender
las
particularidades de cada tipo de minería
y su impacto radial, con el fin de
establecer una nueva mirada sobre los
instrumentos jurídicos y de política en
términos de su eficacia. Así, la tarea es
lograrse articular a lo ya existente y
funcional con aquello que demanda una
reforma estructural. Lo anteior, parte de
un marco de gobernanza en el que la
gestión pública y territorial debe integrar
grupos de interés.
Asimismo, mecanismos de información
permitirán generar procesos de rendición
de cuentas.
La política pública minera debe pensar
un escenario de posconflicto donde las
instancias
territoriales
tienen
la
responsabilidad de desarrollo en
términos de generación de recursos,
programas y proyectos, vertebración
territorial, participación ciudadana.
Antioquia tiene un proceso adelantado
en el diagnóstico e implementación de
20
Medio ambiente y Catastro minero
planes basados en la institucionalidad y la
educación, deben ser estos objeto de
vinculación a una política pública
ampliada.
i) Generar un marco de principios
reguladores que sea común entre los
principales agentes de la minería como
El impacto negativo que genera la instrumento
de
vinculación
e
minería sobre el medio ambiente juega intencionalidad de cumplimiento de los
un papel importante en el seguimiento compromisos
adquiridos
y
la
que deba hacerse de los proyectos normatividad.
regionales de cara al balance entre la ii) Diagnóstico de limitaciones y posibles
necesidad de los procesos productivos y soluciones que se pueden encontrar en el
los procesos de responsabilidad social.
sector y de este en alianza con el sector
público en el cuidado de las fuentes de
Lo anterior es causa a su vez de la agua, emisiones de carbón, utilización de
carencia de un catastro minero que no mercurio, cianuro y ácido nítrico.
permite identificar las condiciones del iii) Consolidación institucional de cara al
subsuelo como punto de partida para cumplimiento de la norma, los acuerdos
georreferenciar las riquezas naturales del pactados y los principios de desarrollo
país; definir la proyección de la actividad sostenible en una lógica de rendición de
minera en materia del estimado de cuentas. Esto último con el fin de
reservas nacionales en cada mineral; y responder ante cuatro dimensiones:
mirar la factibilidad en términos de económica,
social,
ambiental
y
adecuación al contexto y sus beneficios gobernanza.
ambientales y sociales.
iv) Construcción de indicadores de
desempeño y seguimiento que aporte a
un sistema de información robusto.
v)
Vinculación
de
cooperación
internacional y sector privado en la
definición de programas de educación
21
medioambiental al interior de sus
unidades de responsabilidad social.
PIPE 2.0
El PIPE 2.0 tiene dentro de sus medidas
sectoriales impulsar la exploración y
mantener la producción minera. De esta
forma, se continúan y promueven
beneficios arancelarios y tributarios. Lo
anterior, se puede ver en las medidas de
la disminución de regalías toda vez que se
supere los márgenes de producción
pactados. Igualmente, la prórroga al
Decreto 1755 de 2013 permite un
beneficio arancelario del 0% por
inversiones realizadas en el sector. En
este sentido, partiendo del hecho que
hace falta un catastro minero, la
asignación permanente de zonas de
exploración y explotación puede afectar
de forma directa el medio ambiente y las
dinámicas sociales del entorno.
El PIPE 2.0 en materia minera debe
integrarse a una visión sistemática de las
condiciones y situaciones de los
territorios, con el fin de apalancarlo más
allá del desarrollo económico y ubicarlo
del lado de una política pública integral.
Las medidas sectoriales del PIPE 2.0 en
materia de minería, deben ir de la mano
de las dimensiones de inversión
estratégica de este mismo plan, es decir,
la actividad minera debe encadenarse en
la promoción de la vivienda, la
infraestructura pública y las regalías.
De esta forma, el Plan de Impulso debe
ser uno de los elementos de análisis para
la construcción de la política pública, ya
que este establece nuevos parámetros
para incentivar la producción minera.
Al respecto, el PIPE debe ser un
instrumento
que
incentive
la
formalización minera y la inscripción de la
pequeña y mediana minería a procesos
de innovación y competitividad. Esto
último a propósito de un ciclo virtuoso de
captación de regalías que involucre a la
pequeña minería, pero que la grande
también se comprometa sin reducción de
aportes.
i) Generación de mecanismos efectivos
que garanticen la reinversión de regalías
en educación, ciencia, tecnología y
educación. Funcionamiento del Órgano
22
Regalías
Colegiado de Administración y Decisión
(OCAD).
El sector minero y su generación de ii) Establecer comités de trabajo entre
recursos por transferencias y regalías Gobierno, gobernadores y universidades.
tienen el objetivo de generar iii) La política pública de minería debe
encadenamientos de valor hacia estar alineada a su vez con las directrices
adelante y hacia atrás.
de la política CT+I.
Dentro de los factores de competitividad iv) Desarrollo de macroproyectos que
de una región se encuentra la capacidad definan áreas estratégicas de corto y
de establecer mecanismos de engranaje mediano plazo, de carácter sectorial o
empresarial e industrial que puedan transversal, que especialicen actividades
tecnificar procesos y ampliar el mercado económicas y apalanquen las ventajas
en zonas donde la actividad minera es la competitivas regionales.
principal dinamizadora de recursos.
v) Promover el trabajo en red de los
Lo anterior, parte del hecho que la institutos de investigación con mayor
inversión extranjera es promotora de reconocimiento y acreditación de la
progreso social en tanto logre consolidar región, con aquellos que se encuentra
relaciones económicas que se vean más alejados y necesitan de capacitación
reflejadas
en
el
fortalecimiento y formación investigativa.
institucional y en las condicione vi) Aprobación de los proyectos de
medioambientales. i
ciencia e investigación por instancias
académicas
que
prioricen
las
necesidades de los análisis.
23
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Inversión extranjera directa.
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Centro de Pensamiento Social – La importancia del progreso social para la inversión extranjera
directa
El Colombiano – Páramos bajo la lupa
El Tiempo – Editorial: Minería ilegal, un flagelo que envenena al país
El Tiempo - Inversión extranjera no solo cae por el petróleo
El Tiempo - Proyectan baja en la producción petrolera a partir del 2016
La República – La producción de carbón cayó 3,6% a junio, según informe de la ACM
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La República – Minminas anunció que en mayo se dará luz verde a proyecto en Buriticá
Portafolio - ‘Mina San Ramón es rentable con los nuevos precios del oro'
Semana – El negocio del oro pierde su color
Zero – La extracción de oro: ¿maldición en Colombia oportunidad en India?
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