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PROGAMA DE ENERGÍA, MEDIO AMBIENTE y ECONOMÍA
EL MEDIO AMBIENTE Y LA
ECONOMÍA
EN LA FRONTERA ENTRE
MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS:
Llamamiento a la Acción
Para Convertir la Región de la Frontera entre México y
Estados Unidos en un Modelo de Cooperación
Binacional para la Sustentabilidad
PROGAMA DE ENERGÍA, MEDIO AMBIENTE y ECONOMÍA
El Medio Ambiente y la Economía
en la Frontera entre México y Estados Unidos:
Llamamiento a la Acción
Para Convertir la Región de la Frontera entre México y
Estados Unidos en un Modelo de Cooperación Binacional
para la Sustentabilidad
Abril de 2000
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PUBLICADO EN LOS ESTADOS UNIDOS EN 2000
por el INSTITUTO ASPEN
Derechos reservados
Publicado en los Estados Unidos
00-018
ISBN: 0-89843-287-1
Índice
Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1
Nota . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3
Introducción
Llamamient a la acción y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
Documentos que sirvieron de base para el diálogo . . . . . . . . . . . . . . . . .19
Grupo de trabajo sobre el medio ambiente de la frontera
“Panorama general de los desafíos ambientales en la frontera entre México y Estados
Unidos: los problemas de la calidad del aire en El Paso-Ciudad Juárez”
- Octavio E. Chavez
“Unidos en la frontera” - Ernesto C. Enkerlin-Hoeflich
“¡Agua en la frontera! Situación y tendencias” - Felicia Marcus
Grupo de trabajo sobre la infraestructura institucional del medio ambiente de la frontera
“La región de la frontera entre Estados Unidos y México:
tendencias y proyecciones demográficas”- James Peach y James Williams
“Planificación del uso de la tierra” - Luis Felipe Siqueiros
“Síntesis de actividades y prácticas institucionales” - Mark J. Spalding
Grupo de trabajo sobre el sector privado y la movilización de capital privado
“Cómo aprovechar el poder del sector privado para mejorar la calidad del medio
ambiente en la frontera entre Estados Unidos y México” - Ramón Álvarez
“Cómo atraer la participación del sector privado en la región de la frontera entre
México y Estados Unidos- Amanda Martin
“La conciencia de la responsabilidad social en el TLC” - Alberto Bustani
Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .161
Lista de participantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183
Acerca del Instituto Aspen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .185
Acerca de LEAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .187
Selección bibligráfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .189
Prólogo
El Grupo de Diálogo del Instituto Aspen se reunió con el propósito de
abordar la necesidad de influir en dirigentes y responsables de ambos
lados de la frontera entre México y Estados Unidos para impulsarlos a
actuar en pro del mejoramiento de la infraestructura ambiental e institucional, la economía y la calidad de vida de la región mediante la formulación de recomendaciones para la acción. Con el copatrocinio del
Programa de Energía, Medio Ambiente y Economía del Instituto Aspen
y del Programa de Estudios Avanzados en Desarrollo Sustentable y
Medio Ambiente (LEAD-México), los participantes en el diálogo se
reunieron en Aspen, Colorado, del 17 al 20 de octubre de 1999.Asistieron
28 personas (véase la lista en el anexo) en representación del sector público, el sector privado, instituciones universitarias y organizaciones no
gubernamentales (ONG), así como de una amplia gama de puntos de
vista y campos de especialización. Los participantes trabajaron en mesa
redonda, el formato preferido del Instituto Aspen, en un entorno de fácil
comunicación, y adoptaron la norma de no atribuir las intervenciones y
exposiciones a personas determinadas a fin de fomentar un diálogo
abierto y fructífero.
El grupo se reunió también para:
• definir mejor la situación ambiental, económica e institucional;
• señalar tendencias y vínculos;
• presentar alternativas frente a efectos e incentivos ambientales y económicos negativos;
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
• señalar oportunidades para iniciativas gubernamentales,
empresariales, financieras, institucionales e individuales;
• proponer estrategias para mejoras; y
• ayudar a prever y preparar el terreno para ampliar y fortalecer las relaciones ambientales y económicas entre México y
Estados Unidos.
Debido a la necesidad expresada en el Llamamiento a la acción (véase la
Introducción) y a que la administración del crecimiento abarca importantes desafíos relacionados con el medio ambiente, la economía y la
calidad de vida, el diálogo en Aspen se centró en la siguiente pregunta:
¿Cómo reconocer, describir y medir problemas ambientales, económicos y sociales pertinentes y lograr su
integración a fin de mejorar la administración del
crecimiento a lo largo de la frontera, relacionando
entre sí la infraestructura ambiental, las reformas
institucionales y la participación del sector privado?
No encontramos una respuesta sucinta a estas cuestiones complejas,
pero descubrimos una visión común de un medio fronterizo sustentable y un fundamento sólido para nuestro Llamamiento a la
acción con respecto a numerosas recomendaciones valiosas.
El Instituto Aspen y su Programa de Energía, Medio Ambiente y
Economía desean agradecer a LEAD-México, copatrocinador de
este diálogo, así como al grupo encargado de su organización, a
los autores de los documentos de base, que aportaron generosamente su tiempo y pericia, al comité de copresidentes y a los participantes en el diálogo su compromiso y su espíritu de exploración incesante.
Expresamos asimismo nuestro agradecimiento a nuestros patrocinadores, la Fundación Charles Stewart Mott y la Fundación Ford,
sin cuya generosidad y apoyo este diálogo no habría sido posible.
Susan O’Malley Wade
Directora Adjunta
Programa de Energía, Medio Ambiente y Economía
2
Nota:
El Informe del Instituto Aspen: Diálogo sobre el medio ambiente y la
economía en la frontera entre México y Estados Unidos, junto con el
Llamamiento a la acción, se publica por cuenta del Instituto Aspen y
su Programa de Energía, Medio Ambiente y Economía y refleja la
óptica colectiva de los diversos participantes en el diálogo y los
acuerdos a los cuales llegaron en el curso de tres días. Por consiguiente, en el informe se consolidan numerosos puntos de vista y se
presentan fórmulas conciliatorias. Algunos participantes no estuvieron presentes en una o más de las sesiones en las cuales se llegó a
acuerdo sobre determinadas recomendaciones, de tal manera que no
se puede suponer que cada participante apoye a título individual
cada palabra del texto, como tampoco la participación individual
entraña por necesidad el apoyo de las instituciones a las cuales
pertenecen.
Introducción
LLAMAMIENTO A LA ACCIÓN
PARA CONVERTIR LA REGIÓN DE LA FRONTERA
ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS EN UN MODELO
DECOOPERACIÓN BINACIONAL PARA LA
SUSTENTABILIDAD
Este llamamiento a la acción proviene de un grupo diverso de participantes de ambos lados de la frontera entre México y Estados
Unidos que se reunieron hace poco para buscar la forma de mejorar
el ambiente y la economía de la región de la frontera mediante una
gestión más adecuada del crecimiento. El anexo Informe del
Instituto Aspen: Diálogo sobre el Medio Ambiente y la Economía en
la Frontera entre México y Estados Unidos respalda este llamamiento a la acción. En el Diálogo de Aspen sobre la Frontera se llegó a un
acuerdo sobre una visión unificadora que debiera servir de marco
para el cumplimiento de nuestras recomendaciones:
La visión
Un ambiente sustentable y bonancible en la región de la
frontera que suponga una comunidad binacional
involucrada en llevar a cabo una administración adecuada de los recursos como base de una economía de la
frontera que ofrezca a todos sus habitantes una calidad
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
de vida satisfactoria como consecuencia de mejores
oportunidades de trabajo, educativas, sociales,
económicas y empresariales.
¿POR QUÉ ES IMPORTANTE UN MODELO
DE SUSTENTABILIDADA LO LARGO
DE LA FRONTERA? ¿POR QUÉ AHORA?
• En la frontera internacional, la gestión del crecimiento ostenta
por necesidad características singulares pues está vinculada a
tratados y acuerdos que requieren de diplomacia y recursos
distintos a los que se necesitan para administrar el crecimiento en cualquiera de los dos países por sí solo. Aunque las comunidades locales y regionales deben participar, la gestión del
crecimiento a lo largo de la frontera no puede ser asunto puramente local o regional.
• El comercio transfronterizo, las actividades económicas
regionales y la población aumentan año con año. Ambos países comparten costos y beneficios, pero a lo largo de la frontera
se manifiestan determinados efectos perjudiciales en el medio
ambiente y en la calidad de vida. Ello significa que, para
administrar el crecimiento, se necesitan recursos que trascienden la capacidad local o regional: se requieren dirigentes
nacionales audaces e imaginativos que estén dispuestos a
establecer una estrecha colaboración.
¿QUÉ NECESIDADES Y OPORTUNIDADES SE PRESENTAN?
La cooperación binacional en materia ambiental a lo largo de la
frontera va en aumento. Se está progresando por medio de instituciones y programas fronterizos tales como el Banco de Desarrollo de
América del Norte (BDAN), la Comisión de Cooperación Ecológica
Fronteriza (COCEF), la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos
Forestales y Pesca (SEMARNAP), el programa Frontera XXI, el
Consejo Regional para el Desarrollo Sustentable de la Región I y la
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EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Junta Ambiental del Buen Vecino, que están ayudando a lograr éxitos importantes y que permiten definir tendencias y necesidades
actuales y futuras. Sin embargo, el crecimiento y la intensificación de
la actividad económica tenderán a degradar aún más el medio ambiente y la calidad de vida en la frontera a menos que se cree la
infraestructura necesaria para implantar un mayor número de
medidas preventivas. Las municipalidades de la frontera se enfrentan
en medida creciente a dificultades sin precedente para proporcionar
servicios municipales a fin de alcanzar metas económicas, ambientales y sociales que sean aceptables para ambos países. Los participantes en el diálogo están de acuerdo en que los papeles y las responsabilidades de las instituciones y de los sectores público y privado de
esta singular región fronteriza binacional requieren la atención de
nuestros dirigentes nacionales. Con este llamamiento a la acción
deseamos plantear las oportunidades singulares que existen para
formar comunidades fronterizas habitables y sustentables, y para ese
propósito presentamos las siguientes recomendaciones, en dos
ámbitos:
La evaluación y la reforma de los papeles y responsabilidades de
las instituciones y del sector privado
• Los elementos principales son, entre otros, crear el cargo de
Asesor sobre Asuntos Fronterizos en las oficinas de ambas
Presidencias de la República, establecer un Consejo Binacional
integrado por representantes de las dos Presidencias, y tomar
otras medidas conducentes al desarrollo sustentable y a la protección del medio ambiente de la frontera y de la calidad de
vida de los habitantes de la región.
El fortalecimiento de la capacidad comunitaria y de las autoridades municipales
• Los elementos principales son, en resumen, fortalecer la
capacidad, las facultades y la dotación de fondos de las comunidades y los gobiernos municipales de ambos lados de la frontera para que puedan promover el crecimiento económico con
plena responsabilidad y proveer los servicios necesarios.
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EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
RECOMENDACIONES
La evaluación y reforma de los papeles y responsabilidades de las
instituciones y del sector privado
1. Crear en las oficinas de las dos Presidencias de la República el cargo
de Asesor sobre Asuntos Fronterizos,
• con la función de vigilar y asegurar que las políticas presidenciales
y el marco institucional fomenten la sustentabilidad regional a lo
largo de la frontera.
2. Establecer y financiar un consejo presidencial binacional (integrado
por gobernadores, presidentes municipales, dirigentes de grupos
indígenas, organizaciones no gubernamentales, dirigentes empresariales y financieros) cuyas funciones serán:
• definir y supervisar un programa de acción para la cooperación
binacional destinada a la sustentabilidad regional (económica,
social, ambiental) estableciendo objetivos a corto, mediano y largo
plazo en todas las zonas fronterizas, así como para los responsables
de las acciones y para todos los niveles de gobierno;
• evaluar programas, acuerdos e instituciones pertinentes y proponer reformas;
• definir y vigilar el progreso hacia la sustentabilidad, incluidas las
metas de desarrollo compartidas;
• definir indicadores de sustentabilidad relacionados con:
* la conservación de las fuentes y la calidad de los mantos
freáticos y las aguas superficiales;
* el uso del suelo, la expansión urbana y su creciente densidad;
* la administración del transporte en las ciudades y en los
cruces fronterizos, incluidas las modalidades de expansión
del transporte público en relación con el transporte privado;
* la promoción de la rendición de cuentas; y
* la recompensa a los comportamientos favorables al medio
ambiente;
• señalar y apoyar instrumentos económicos que favorezcan la
visión y las metas de la sustentabilidad.
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EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
3. Organizar foros para el público y las partes interesadas y utilizar otros
mecanismos a fin de contribuir a la gestión del Consejo Presidencial
Binacional a que se refiere la recomendación 2.
4. Asignar los recursos necesarios a las entidades fronterizas actuales,
incluidas las autoridades encargadas de velar por el cumplimiento de
las leyes, a fin de:
* hacer cumplir las leyes y normas para proteger la salud y el
medio ambiente, y
• crear condiciones idóneas y previsibles en las cuales puedan florecer los incentivos de mercado y la prevención de la contaminación.
5. Actualizar el Acuerdo de La Paz y los grupos de trabajo del programa
Frontera XXI a fin de:
• incluir a todas las partes interesadas, e
• incorporar y recalcar la visión de sustentabilidad.
6. Establecer incentivos de mercado a fin de:
• promover prácticas empresariales que sean beneficiosas para el
medio ambiente;
• fomentar la competitividad;
• mejorar los servicios públicos; y
• conservar los recursos naturales.
7. Apoyar la participación del sector privado y de otros sectores:
• explorar una nueva definición de papeles y responsabilidades;
• señalar instrumentos que induzcan cambios, entre ellos la aplicación de las leyes y el uso de multas, incentivos y recompensas;
• explorar soluciones regionales, que comprendan mecanismos de
mercado y otros instrumentos, y promover una ética de conservación que guíe todas las decisiones sobre la asignación y el uso del
agua;
• en un contexto regulatorio eficaz y previsible, trabajar con el sector
privado para reducir los riesgos en la obtención de capital, la formación de activos, las operaciones económicas y el desarrollo tecnológico;
• formar y apoyar asociaciones entre los sectores público y privado y
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EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
promover la responsabilización pública con soluciones provenientes del sector privado;
• fijar las prioridades normativas para proteger el medio ambiente; y
• establecer un marco regulatorio que induzca la participación
del sector privado y fomente una buena gestión ambiental y
empresarial.
8. Establecer gravámenes exactos, justos y previsibles a los causantes de
la contaminación y sobre los impactos ambientales.
9. Vincular la dotación de fondos a:
• la obtención de resultados favorables de las reformas locales, y
• al fortalecimiento de la capacidad local.
10. Aumentar la transparencia y la rendición de cuentas del sector público con respecto a las decisiones institucionales.
11. Crear un régimen transfronterizo basado en la colaboración para
realizar evaluaciones de impacto ambiental, incluidos los efectos en
la sustentabilidad regional.
12. Ofrecer incentivos de mercado y de otros tipos que valoren el costo
real de todas las actividades a fin de promover el uso sustentable de
los recursos.
13. Determinar la capacidad de carga de las regiones geográficas y
ecológicas.
14. Establecer indicadores y formular estrategias para que se tenga en
cuenta la capacidad de carga en la administración del crecimiento
regional.
El fortalecimiento de la capacidad comunitaria y de las
autoridades municipales de la frontera
15. Reforzar la capacidad de las autoridades municipales para implementar la visión y las metas de la sustentabilidad.
10
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
16. Mejorar el suministro de servicios locales:
• rar su gestión como administradores;
• garantizar ingresos fiscales a fin de proporcionar servicios
locales relacionados con suelos, impuestos y gravámenes, y
establecer cargos por impactos ambientales;
• aumentar la eficiencia y utilizar tecnologías adecuadas.
17. Aumentar la transparencia de las decisiones:
• fomentar la participación del público y la rendición de cuentas;
• capacitar a las comunidades para que participen en la planificación y en la toma de decisiones por medio de consejos ad
hoc, y proveer instrumentos para facilitar la comunicación
entre todas las partes y fomentar su participación.
18. Crear la capacidad necesaria para hacer cumplir los reglamentos
municipales y las normas legales.
19. Incluir condiciones adecuadas en los préstamos de origen multilateral a fin de fortalecer la capacidad municipal.
20. Crear en territorio de Estados Unidos distritos independientes de
mejoras a fin de:
• construir y operar instalaciones de infraestructura, y
• colaborar con ciudades y municipalidades hermanas de
México para mejorar la prestación de servicios (asistencia técnica transfronteriza).
21. Redistribuir de manera equitativa los ingresos federales, a favor
de entidades estatales y locales, a fin de ayudar a establecer la
infraestructura necesaria.
22. Ofrecer alternativas, incluidos programas de capacitación, para
ayudar a las autoridades municipales y a los gerentes de compañías de servicios públicos a asegurar:
• la continuidad,
• el profesionalismo,
• la eficiencia, y
• la obtención de resultados.
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EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
23. En México, dar carácter de “carrera” a los servicios de administración pública a fin de garantizar la continuidad de la función
pública profesional.
12
Antecedentes
México y Estados Unidos han cooperado desde hace mucho tiempo
en el tratamiento de problemas ambientales a lo largo de su frontera.
Se presenta ahora la oportunidad de aprovechar esta experiencia y
de usar la infraestructura institucional, en particular la que se creó
como consecuencia del Tratado de Libre Comercio de América del
Norte (TLCAN), para ofrecer alternativas ambientales y económicas
innovadoras frente a los efectos negativos del crecimiento rápido de
la actividad económica en la región de la frontera.
México y Estados Unidos firmaron en 1944 un Tratado sobre Aguas
Internacionales en virtud del cual se creó la Comisión Internacional
de Límites y Aguas, que en su forma actual tiene jurisdicción no sólo
sobre asuntos relacionados con el aprovechamiento de agua en la
frontera, sino también sobre su calidad, el tratamiento de aguas
residuales y el saneamiento.
Con posterioridad, en 1983, se firmó el Acuerdo de La Paz para proteger y mejorar el medio ambiente de la frontera. Le siguió el Plan
Integral Ambiental Fronterizo, Primera Etapa 1992/1994, publicado
en 1992.
El TLCAN y los acuerdos paralelos de 1993 ampliaron la estructura
institucional para la cooperación en la administración del medio
ambiente a lo largo de los 3.200 kilómetros de frontera. La Comisión
de Cooperación Ecológica Fronteriza (COCEF) y el Banco de
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Desarrollo de América del Norte (BDAN), creados por acuerdo ejecutivo entre los presidentes de México y de Estados Unidos con el
propósito de obtener apoyo para el TLCAN, forman parte de los
acuerdos paralelos para promover proyectos de infraestructura
ambiental en la región de la frontera. El documento marco de 1996
para el Programa Frontera XXI, que los complementa, parte de esa
base y establece objetivos quinquenales para la protección de la salud
humana y el ambiente a lo largo de la frontera.
El medio ambiente y la economía de la frontera forman parte de un
contexto económico más amplio y una agenda política relacionada
con el comercio, la tecnología y el desarrollo sustentable. La
población, principalmente la urbana, está creciendo rápidamente
debido a la industrialización acelerada y la consiguiente urbanización de la frontera septentrional de México. Cabe insistir en las
cifras para describir mejor la situación. En 1995 vivían casi 10,6 millones de personas en la zona de la frontera, alrededor de 4,8 millones
del lado mexicano y 5,8 millones del lado estadounidense. Las
proyecciones de la población futura en la región de la frontera varían
según las hipótesis metodológicas, pero incluso según cálculos moderados que suponen que la migración de 1995 a la región de la frontera se reduzca a cero (situación sumamente improbable) se produciría un aumento del 50% para el año 2020, lo cual significa que
a la población de la frontera se sumarían casi 5 millones de personas
para 2020, alrededor de 3,1 millones del lado mexicano. Sin embargo, si las modalidades actuales de la migración se mantienen otro
cuarto de siglo (situación probable), la población de la frontera
aumentará el 120%, para llegar a un total de 24 millones el año 2020
(incremento de casi 13 millones en 25 años). De esta forma habría
13,5 millones de personas del lado mexicano.
Es evidente que la región de la frontera está evolucionando, y uno de
los resultados es un deterioro constante del medio ambiente. Las
inversiones y la producción industriales, el consumo de energía, el
transporte y las presiones sobre los recursos, especialmente el agua,
se están incrementando a un ritmo acelerado. Esta situación se exacerbó con la ampliación rápida de la actividad maquiladora después
de la devaluación del peso en 1994 y 1995, impulsada en parte por la
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EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
gran caída del salario real en México. Además, mientras que en
Estados Unidos escasea la mano de obra no calificada en el sector de
servicios y en la agricultura, la fuerza laboral de México está creciendo con mayor rapidez que las oportunidades de empleo en el
país. El resultado que cabe prever es una continuación de la corriente migratoria de México a Estados Unidos y especialmente a la
región de la frontera.
Por lo tanto, es en la frontera donde estos factores convergen y se
manifiestan con mayor intensidad. Aunque hablamos de la frontera
como si fuese una zona precisa, en realidad no es una región autónoma ni fácil de delimitar. La frontera, de San Diego/Tijuana a
Brownsville/Matamoros, tiene 3.200 kilómetros de extensión. La
designación más común de la frontera abarca una franja de 200
kilómetros, 100 de cada lado. La región de la frontera comprende
desiertos y tierras áridas y contiene una gran superficie urbana,
donde vive casi el 90% de la población. Existen 14 pares de ciudades
hermanas. Sin embargo, incluso esta designación es limitada. Hay
ciudades y zonas agropecuarias pertinentes e importantes fuera del
límite de los 100 kilómetros; por ejemplo, Corpus Christi en Estados
Unidos, Monterrey y Saltillo en México, las tierras de labranza de
San José/Sacramento (y la zona denominada Valle del Silíceo), y
algunos de los mejores distritos de riego de México. En el futuro se
multiplicarán necesariamente los nexos entre las actividades de la
región de la frontera y las zonas contiguas.
Es necesario tener en cuenta también una asimetría fundamental. El
sector industrial de la maquila, que reviste gran importancia y
emplea cerca de un millón de trabajadores, es en gran medida
extraterritorial, un enclave de empresas extranjeras en territorio
mexicano que son administradas principalmente por matrices
establecidas en diversas partes de Estados Unidos y en otros países
(de Europa y Asia). Las operaciones de ensamblaje en las maquiladoras forman parte de la estrategia mundial de la mayoría de estas
empresas, de modo que el volumen de la producción está bajo el
control de sus sedes. Lo mismo ocurre con el suministro de piezas y
servicios, las mejoras tecnológicas e incluso las operaciones de mantenimiento. Las adquisiciones de insumos mexicanos locales son
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EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
limitadas, en tanto que las ventas de productos terminados (bienes
intermedios o para el consumidor final) al resto de la economía
mexicana son reducidas.
Las maquiladoras no son la única fuente de desechos y contaminación en la frontera, pero son un factor importante. Otras compañías y plantas industriales, la producción agrícola y muchos servicios también producen contaminación, igual que los hogares como
consecuencia del rápido aumento de la población urbana. Este crecimiento ha rebasado la infraestructura urbana, que no ha crecido
con suficiente rapidez del lado mexicano (Tijuana y Ciudad Juárez
son los ejemplos más obvios) como para resolver los problemas de
disposición de desechos sólidos, de vertido de productos químicos
en los sistemas de alcantarillado y de contaminación del aire, el agua
superficial y los acuíferos. Se ha documentado extensamente el deterioro ambiental de la región de la frontera.
La mayor parte del progreso ambiental en la frontera se ha concentrado en la contaminación industrial y municipal a fin de proteger la
salud y la calidad de vida. Sin embargo, la protección y la administración de los recursos naturales, incluidas las redes de reservas naturales y la protección de cuencas hidrográficas, son tareas que no se
comprenden bien y a las cuales no se asignan suficientes fondos ni
prioridad. Esta falta de atención y de inversiones en la conservación
de ecosistemas y sus servicios a lo largo de la frontera constituye una
amenaza a mediano y a largo plazo para la viabilidad económica de
la región, la salud y la calidad de vida de sus habitantes. Se necesitan
medidas normativas y administrativas para evitar tareas costosas de
mitigación y restauración.
A pesar de las soluciones y el progreso renovado que ofrecen los programas binacionales y locales, el origen fundamental del deterioro
ambiental se halla mucho más allá de la frontera tal como se la
define actualmente y tiene nexos con la economía de Estados Unidos
y la de México en general. La contaminación del aire no respeta
límites territoriales. El agua, recurso escaso cuya calidad está declinando, es objeto también de preocupación más allá de los 200
kilómetros que constituyen la región de la frontera. Los problemas y
16
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
las tendencias en la frontera son suficientemente importantes como
para que las autoridades federales y locales, así como las instituciones bilaterales y de otros tipos, destinen recursos crecientes a
resolverlos.
Por lo tanto, es con cierta urgencia que el Grupo del Instituto Aspen
sobre la Frontera lanza este llamamiento a la acción a fin de convertir la región de la frontera entre México y Estados Unidos en un
modelo de cooperación binacional para la sustentabilidad y de presentar una visión para enmarcar sus recomendaciones.
Los nueve documentos siguientes fueron redactados y distribuidos antes del diálogo con el propósito de dar una base común a los
participantes y de poner de relieve los problemas principales. Se
incluyen tal como fueron presentados, con su enfoque original: el
medio ambiente, la infraestructura institucional y la movilización
del sector privado. El llamamiento a la acción y las recomendaciones precedentes se basan en dichos documentos y en el diálogo
que suscitaron.
17
Documentos Que Sirvieron De Base
Para El Diálogo
Grupo de trabajo sobre el medio ambiente de la frontera
1.
“Panorama general de los desafíos ambientales en la frontera entre México y Estados
Unidos: los problemas de la calidad del aire en El Paso-Ciudad Juárez”
Octavio E. Chavez. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2.
“Unidos en la frontera”
Ernesto C. Enkerlin-Hoeflich. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
3.
“¡Agua en la frontera! Situación y tendencias”
Felicia Marcus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
Grupo de trabajo sobre la infraestructura institucional del medio ambiente de la frontera
1. “La región de la frontera entre Estados Unidos y México:
tendencias y proyecciones demográficas”
James Peach y James Williams . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
2.
“Planificación del uso de la tierra”
Luis Felipe Siqueiros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
3.
“Síntesis de actividades y prácticas institucionales”
Mark J. Spalding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
Grupo de trabajo sobre el sector privado y la movilización de capital privado
1. “Cómo aprovechar el poder del sector privado para
mejorar la calidad del medio ambiente en la frontera
entre Estados Unidos y México”
Ramón Álvarez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
2.
“Cómo atraer la participación del sector privado en
la región de la frontera entre México y Estados Unidos”
Amanda Martin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
3.
“La conciencia de la responsabilidad social en el TLC”
Alberto Bustani. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
20
“Panorama general de los desafíos
ambientales en la frontera entre México
y Estados Unidos:
los problemas de la calidad del aire en–El Paso-Cd. Juarez
Octavio E. Chávez1
Entre los ecosistemas naturales se mantiene un equilibrio bien
definido: nada se desperdicia, y normalmente los bordes de los ecosistemas se entrelazan de forma armónica. Sin embargo, nosotros
hemos impuesto límites políticos a esos ecosistemas. La frontera
actual entre Estados Unidos y México es simplemente un límite
político que tiene 150 años, modificado por última vez por el
Tratado de Chamizal de 1967.
La frontera entre México y Estados Unidos, además de constituir el
límite internacional entre ambos países, es una región que, desde el
punto de vista ambiental, ha sido definida como una faja de 100
kilómetros de ancho de cada lado del límite internacional. Tiene la
singularidad de ser un lugar donde numerosos organismos de
ambos países tienen mandatos. Sin embargo, la frontera también es
una tierra de nadie.
La intervención del gobierno de ambos países en la región, con distintos enfoques y recursos, crea una gran congestión y confusión que
muchas veces tiene resultados negativos. El síndrome del mapa en
blanco es un hecho de la vida en la zona fronteriza. Aunque ha cambiado en los últimos años, los funcionarios del gobierno de un lado
de la frontera no necesariamente saben con pormenores qué está
ocurriendo del otro lado. No obstante, se toman decisiones que
tienen un impacto ambiental del otro lado.
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Generalmente se culpa al crecimiento demográfico como principal factor del deterioro ambiental de la región. Es importante reconocer que
este crecimiento no ha sido uniforme en toda la región fronteriza. El
crecimiento más marcado fuera de la zona de San Diego/Tijuana se
ha producido del lado mexicano. De hecho, las localidades mexicanas tienen por lo menos el doble de la población de las localidades
hermanas del otro lado de la frontera. Del lado mexicano, solamente
13 de los 39 municipios fronterizos han tenido una tasa de crecimiento superior al promedio nacional. Los municipios que ya son
los más poblados integran el grupo selecto que tiene una tasa de
crecimiento elevada: Tijuana, Nogales, Acuña, Juárez, Agua Prieta,
Tecate, Reynosa y Matamoros. No obstante, en algunas localidades
fronterizas la población ha disminuido, como en el caso de Ojinaga
y Díaz Ordaz. El resto ha tenido un crecimiento positivo situado por
debajo del promedio nacional.
La población urbana tiene un impacto ambiental importante. Para
hacer frente a este efecto generalmente se trata de reducir al mínimo
los contaminantes en la fuente o se construye infraestructura para el
tratamiento de contaminantes. Estas medidas requieren recursos
que, en zonas pobres de gran crecimiento demográfico, como la
mayoría de las localidades fronterizas, son muy escasos.
En la frontera entre México y Estados Unidos—la frontera entre el
mundo desarrollado y el mundo en desarrollo—las diferencias
económicas son obvias y notorias. Estas diferencias se reflejan en la
infraestructura ambiental, lo cual, de por sí, crea un sesgo que lleva
a mirar al lado mexicano al abordar los problemas ambientales de la
zona fronteriza. Aunque Estados Unidos también tiene su cuota de
problemas ambientales, la mayoría de los problemas están claramente presentes en el lado mexicano.
En la “agenda ambiental binacional” de la zona fronteriza parece
influir la percepción del impacto ambiental en Estados Unidos. Por
ejemplo, el abastecimiento de agua es un problema en la región de
Sonoita/Lukeville debido a la sobreexplotación del acuífero de la
zona, que se usa para la agricultura y para abastecer de agua a Puerto
Peñasco, que queda a unos 100 kilómetros. Sin embargo, el Bolsón
22
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
del Hueco que abastece de agua a El Paso y Ciudad Juárez, parece
recibir menos atención de la que debiera en vista de su importancia.
El Paso ya ha recurrido a otras fuentes de agua. Entretanto, Ciudad
Juárez depende por completo del Bolsón del Hueco como fuente de
agua.
En cuanto a las aguas residuales, parece haber más preocupación por
la situación de Tijuana, Mexicali y Nogales que por la de Ciudad
Juárez. En los tres primeros casos, las aguas residuales fluyen de
México a Estados Unidos, mientras que en el caso de Ciudad Juárez,
los agricultores mexicanos usan la mayor parte de las aguas residuales, y sólo una parte muy pequeña llega al Río Bravo. De estas cuatro ciudades, solamente Ciudad Juárez no trata sus aguas residuales,
y se prevé que comenzará a hacerlo para fines del año 2000.
Otro caso en el cual parece haber claras diferencias en la forma en
que los problemas ambientales se incluyen en la “agenda ambiental
binacional” es la calidad del aire. Juárez y El Paso acaparan la mayor
parte de la atención binacional, mientras que Tijuana y otras localidades no reciben la atención que deberían. Durante muchos años, la
calidad del aire de Ciudad Juárez ha estado ligada estrechamente a la
calidad del aire de El Paso. En el caso de Tijuana, se calcula que los
contaminantes del aire que recibe del sur de California son más que
los que contribuye al sur de California.
Lo que se incluye en la “agenda ambiental binacional” abarca un
complejo proceso de negociación. Ciertamente, no se limita al
impacto en Estados Unidos. Sin embargo, la percepción de los problemas podría llevar a esa conclusión. El hecho de que el gobierno
mexicano no haya tenido una actitud más firme y no se haya anticipado a los problemas fronterizos, no sólo los ambientales, no
favorece su imagen.
Fue hace poco, con el Acuerdo de La Paz de 1983, que ambos gobiernos federales comenzaron a examinar los problemas ambientales
de la zona fronteriza. Sin embargo, recién en los últimos años, con la
creación del programa Frontera XXI y las “instituciones de la frontera” (la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza y el Banco
23
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
de Desarrollo de América del Norte, surgidos de los acuerdos paralelos del Tratado de Libre Comercio de América del Norte), comenzaron a tomarse medidas concretas a largo plazo. Los programas
ambientales de la zona fronteriza están tratando de ponerse a la par
de las necesidades de la región.
La infraestructura existente no es suficiente para la mayoría de las
localidades, especialmente las de zonas rurales de Estados Unidos y
las del lado mexicano. El crecimiento en la mayoría de las ciudades
mexicanas se ha dado con muy poca planificación urbana y una
infraestructura inadecuada. Por ejemplo, la región fronteriza se
enfrenta con varios problemas relacionados con el abastecimiento de
agua y la calidad del agua. Aunque más de la mitad de la región fronteriza está comprendida en la cuenca del Río Bravo, el agua es escasa
y de mala calidad. Ambos países han celebrado tratados en los cuales
se define el uso compartido del agua superficial y el manejo de las
cuencas hidrográficas compartidas. Sin embargo, no tienen un
acuerdo oficial sobre la forma de manejar los acuíferos compartidos,
aunque la mayor parte del agua para las localidades fronterizas
proviene de acuíferos.
En Estados Unidos hay localidades que no tienen agua potable corriente: son las “colonias”. En el lado mexicano, la situación no es mejor.
Hasta la infraestructura urbana de distribución de agua es insuficiente,
de modo que muchos de los habitantes de localidades urbanas fronterizas no tienen agua corriente y alcantarillado. Alrededor de 88% de las
viviendas están conectadas a la red de distribución de agua y 69% están
conectadas al sistema de alcantarillado. Aunque en los últimos años se
ha observado una clara tendencia a promover la conservación y reutilización del agua, la infraestructura necesaria para estos programas está
a la zaga de las necesidades actuales. El abastecimiento de agua y la calidad del agua también constituyen un problema, ya que no todos los
habitantes conectados a la red de distribución pueden recibir agua las
24 horas todos los días. La escasez y las pérdidas considerables de agua
se deben al mal estado de la red de distribución.
Las aguas residuales también constituyen un problema importante
en toda la región fronteriza, principalmente debido a que la
24
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
infraestructura de tratamiento está muy a la zaga de la demanda. El
problema es crítico para las zonas que se abastecen de agua superficial utilizada por localidades corriente arriba. Eso ocurre en la mayoría de las ciudades de la región fronteriza oriental. El procedimiento más común para el tratamiento de aguas residuales es las lagunas
de oxidación, pero la mayoría son viejas y están funcionando por
encima de su capacidad nominal, lo cual reduce su eficiencia.
La escasez de agua es común en muchas localidades fronterizas mexicanas y en las “colonias” estadounidenses. Los métodos de manejo
deficientes empleados por muchas entidades de abastecimiento de
agua favorecen las ventajas políticas o intereses comerciales, en vez
del bienestar a largo plazo de la población. En el lado mexicano, es
común encontrar entidades de abastecimiento de agua con una
gran cantidad de clientes que están atrasados varios años en los
pagos. Además, hay muy pocas entidades que pueden decir que
por lo menos 80% de sus clientes tienen servicio medido y que
facturan sobre la base del consumo real. Estos hechos ciertamente
menoscaban la capacidad de cualquier compañía de servicios
públicos para proporcionar un servicio adecuado a largo plazo.
Las redes básicas de distribución de agua reflejan los malos métodos de mantenimiento y planificación del pasado. Es justo señalar
que se están realizando grandes esfuerzos para revertir esta tendencia, pero se necesitan enormes recursos financieros para
superar las deficiencias. Las fuentes de estos recursos financieros
son pocas, considerando que, en México, casi 99% de los ingresos
tributarios son recaudados por el sistema federal2. Asimismo, la
distribución fiscal de esos ingresos no devuelve necesariamente
una parte justa para satisfacer la gran demanda generada por el
crecimiento económico y demográfico.
Además de los problemas del agua, está el problema de la eliminación de desechos peligrosos y lo que ocurrirá dentro de unos años
cuando se puedan llevar a México los desechos industriales de
operaciones en otros países. En 1996, alrededor de 86% de las
maquiladoras situadas a lo largo de la frontera cumplían las disposiciones relativas al manejo y la eliminación de desechos peligrosos. La
preocupación principal es que, en México, básicamente hay un solo
25
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
vertedero oficial de desechos peligrosos. ¿Continuará en la frontera el problema del vertido ilegal de desechos peligrosos? La
región fronteriza debe mantenerse alerta y trabajar con todas las
partes para cerciorarse de que los desechos peligrosos reciban un
tratamiento apropiado. También en este caso, los recursos
financieros son parte del problema. El mecanismo y la infraestructura actuales no son adecuados. En lo que atañe a los desechos
sólidos municipales, la situación no es necesariamente mejor. El
sector está a la zaga en cuanto a su infraestructura y métodos.
Prácticamente en todas las localidades mexicanas se vierte basura
en vertederos clandestinos. La costumbre y la infraestructura
inadecuada son parte del problema.
Muchos de los problemas ambientales podrían ser confinados, o al
menos contenidos, en la frontera con cierto grado de éxito. Sin
embargo, los problemas del aire no respetan límites políticos. Los
contaminantes del aire cruzan las fronteras libremente. En la frontera entre México y Estados Unidos, la contaminación del aire es
un grave problema. En dos de los cinco anexos del Acuerdo de La
Paz se aborda la contaminación del aire en la frontera. Estos anexos reflejan más de diez años de negociaciones entre ambos países.
La agenda binacional sobre los problemas de la calidad del aire
abarca desde la visibilidad en un parque nacional hasta la calidad
del aire urbano.
Uno de los casos que figuran en la agenda binacional es el del Parque
Nacional Big Bend, donde la visibilidad ha disminuido. La primera
reacción consistió en culpar a dos centrales eléctricas de carbón situadas a pocas millas de la frontera, en Piedras Negras. Sin embargo,
en estudios posteriores se comprobó que los contaminantes podrían
provenir de lugares muy distantes de México y Estados Unidos. Por
lo tanto, se están realizando más estudios. Este caso muestra claramente que la contaminación del aire no para en la frontera y que los
efectos de fuentes urbanas e industriales pueden sentirse a cientos y
tal vez miles de kilómetros de distancia.
Uno de los anexos del Acuerdo de La Paz, el anexo 5, aunque está
escrito en un lenguaje que se aplica a toda la región fronteriza, fue
26
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
motivado por la calidad del aire en la región fronteriza de El Paso,
Sunland Park y Ciudad Juárez, conocida comúnmente como Paso
del Norte, antiguo nombre español que se aplicaba a la región en la
época de la colonia.
En el Paso del Norte existe una situación especial. Los habitantes de
la zona están tratando de hacer frente a los problemas de la calidad
del aire con una multitud de normas gubernamentales, a veces contradictorias, que llegan hasta la frontera pero no pueden dejar de
tener una influencia recíproca.
La población del Paso del Norte se ha multiplicado varias veces en
las últimas décadas. El crecimiento es más rápido en el lado mexicano, en Ciudad Juárez. Cabe señalar que la proporción de habitantes en ambos lados de la frontera se ha invertido respecto de lo
que era hace un siglo. En 1900, El Paso tenía 15.906 habitantes, y
Ciudad Juárez, 8.212. Ahora ocurre lo opuesto.
El crecimiento demográfico urbano en el Paso del Norte
A medida que la población va creciendo, lo mismo ocurre con
los problemas ambientales. En esta región, la calidad del aire ha
constituido un problema durante muchos años. El clima, las
emisiones de los vehículos y las actividades industriales son los
principales factores determinantes del problema del aire en la
región. El Paso ha sido declarado por el Organismo de
Protección del Medio Ambiente de Estados Unidos (EPA) como
ciudad que dista mucho de cumplir los límites para el ozono y
como caso moderado de incumplimiento de los límites de
monóxido de carbono y partículas. En el lado mexicano no existen categorías de incumplimiento de las normas, pero las lecturas de las estaciones de monitoreo de la calidad del aire en
Ciudad Juárez indican que los contaminantes están por encima
de los límites establecidos en México para el monóxido de carbono, las partículas y el ozono que no son perjudiciales para la
salud.
27
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
1,000,000
El Paso
800,000
Juárez
600,000
400,000
200,000
0
00
19
20
19
40
19
60
19
80
19
95
19
Fuente: Datos de El Paso: Distrito de Salud y Medio Ambiente de la
Ciudad y el Condado de El Paso; datos de Ciudad Juárez: Municipal
de Ecología Ciudad Juárez.
Las enormes diferencias entre los dos centros urbanos contiguos
podrían deberse a varios factores, que van desde el tipo y la cantidad
de fuentes y la ubicación de las estaciones de monitoreo hasta diferencias en las normas numéricas. Con respecto a las normas, México
tiene una norma más estricta que Estados Unidos para el ozono (110
partes por mil millones en comparación con 120 ppmm). Por lo
tanto, una lectura de 115 ppmm excedería la norma en México pero
no en Estados Unidos. Además, en Estados Unidos hay un margen de
tolerancia del 10% para el registro de infracciones de la norma. Por
lo tanto, una lectura debe exceder de 132 ppmm (es decir, debe estar
un 10% por encima de la norma de 120 ppmm) para que se registre
como infracción. A pesar de estas diferencias, en los estudios de las
lecturas de la calidad del aire se ha llegado a la conclusión de que
parece haber una concentración mayor de contaminantes ambientales en Ciudad Juárez.
Los contaminantes del aire en el Paso del Norte provienen de fuentes
tanto humanas como naturales. Las emisiones de vehículos y las
fuentes difusas, como los caminos sin pavimentar, la incineración al
aire libre, las chimeneas y las estufas de leña, encabezan la lista de
28
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
fuentes de contaminación, mientras que las actividades industriales
ahora están más abajo en la lista. Ciertos factores naturales, como el
clima árido de la región y la altitud, contribuyen al problema de la
contaminación. Las montañas que flanquean el Paso del Norte en
tres lados forman un anfiteatro natural que atrapa la contaminación.
Cantidad de días en que los contaminates del aire excedieron
las normas en El Paso y Ciudad Juárez, 1991–1997
20
18
16
El Paso
Cd. Juárez
14
12
10
8
6
4
2
0
91 92 93 94 95 96 97
Ozono
91 92 93 94 95 96 97
Monóxi de carbono
91 92 93 94 95 96 97
PM-10
Las fuentes humanas de contaminantes del aire pueden estar asociadas a cualquiera de los dos lados, y hay indicaciones de que ambos
contribuyen al problema. Por ejemplo, en cuanto a las emisiones de
vehículos, los vehículos de Ciudad Juárez, que son bastante viejos
(más de 60% tienen por lo menos diez años), contribuyen más del
87% de los contaminantes liberados en la atmósfera en la ciudad,
pero los vehículos de El Paso recorren trechos más largos diariamente. En Ciudad Juárez prácticamente no hay operaciones industriales con grandes emisiones en la atmósfera, mientras que en El
Paso hay refinerías de petróleo y minerales. Por otra parte, en
Ciudad Juárez hay varias fábricas de ladrillos donde se queman al
aire libre varios tipos de combustibles, entre ellos combustibles sólidos, como madera y plástico. Los vehículos que viajan hacia el norte
forman largas colas en el cruce para pasar por los puestos de control
de inmigraciones y aduanas. Durante el invierno, los habitantes de
29
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
los barrios pobres de Ciudad Juárez queman madera para calentar
las viviendas, mientras que muchos habitantes de El Paso bajan el
termostato de la calefacción de gas natural para encender la chimenea. Solamente unas 65.000 viviendas de 250.000 de Ciudad Juárez
tienen gas natural.
Con el gran crecimiento demográfico y la planificación urbana deficiente, el problema continúa agravándose, y los habitantes de la región
están buscando enfoques nuevos y diferentes. El Grupo de Trabajo del
Paso del Norte sobre la Calidad del Aire es un ejemplo innovador de
cooperación transfronteriza en materia ambiental. Es un grupo de
base binacional formado en 1993 por representantes de organizaciones no gubernamentales, la industria, el gobierno e instituciones
académicas, además de ciudadanos preocupados por la situación. El
Grupo de Trabajo se concentra en la búsqueda de formas en que instituciones y particulares de ambos lados de la frontera pueden cooperar y trabajar mancomunadamente para mejorar la calidad del aire de
la región. Desde el comienzo, los integrantes definieron la contaminación del aire como problema regional que requiere soluciones binacionales. En 1993, el Grupo de Trabajo propuso la creación de un distrito internacional para el manejo de la calidad del aire que comprende la totalidad de la cuenca atmosférica. El distrito fomentaría la
cooperación y la adopción de normas más eficaces sobre contaminación del aire sin reemplazar las normas gubernamentales vigentes.
Aunque todavía no se ha cumplido este propósito, se ha progresado
mucho en lo que atañe a los aportes locales al proceso de formulación
de las normas aplicables a la región.
Hace mucho tiempo que los habitantes de la zona fronteriza
aprendieron a lidiar con un entorno regulatorio congestionado y a
veces contradictorio. Sin embargo, reconocen que deben trabajar
mancomunadamente para resolver el problema común de contaminación del aire en la región. El Grupo de Trabajo opera en el marco
jurídico de cada país, pero procura depender menos de las decisiones que se toman en oficinas situadas a cientos de kilómetros de
distancia. Ha logrado que ambos gobiernos reconozcan la existencia
de una cuenca atmosférica común que abarca Ciudad Juárez, El Paso
y el condado de Doña Ana, en el sur de Nuevo México. Con el
30
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
reconocimiento oficial de la Cuenca Atmosférica del Paso del Norte,
el 7 de mayo de 1996, se creó un comité asesor binacional. El Comité
Consultivo Conjunto del Paso del Norte (CCC) se creó principalmente para formular recomendaciones al Grupo de Trabajo sobre el
Aire del programa Frontera XXI (también surgido del Acuerdo de La
Paz). El CCC tiene 20 integrantes, con igual número de representantes de cada país y de entidades gubernamentales y no gubernamentales. Los representantes de los gobiernos federales son uno de
Estados Unidos y tres de México (lo cual muestra que el gobierno
federal mexicano todavía tiene mucha influencia en los asuntos
locales de la frontera). El Grupo de Trabajo está tratando de usar el
CCC como mecanismo para influir en las normas que se aplicarán
en la región. El CCC es lo más cerca que el Grupo de Trabajo ha estado de su meta de crear un distrito internacional de manejo de la calidad del aire.
Además de trabajar con organismos gubernamentales, el Grupo de
Trabajo trata de concentrar los esfuerzos para reducir la contaminación donde pueden resultar más beneficiosos. Los integrantes del
Grupo de Trabajo han participado en actividades tales como las
siguientes:
• Capacitación de mecánicos de Ciudad Juárez para la inspección y el mantenimiento de automóviles con miras a reducir al
mínimo la contaminación
• Eventos especiales en las maquiladoras durante los cuales la
gente puede llevar su vehículo para que lo inspeccionen, en
muchos casos con el costo de la inspección pagado o subsidiado por la compañía
• Asistencia a los dueños de talleres de pintura de ambos lados
de la frontera con métodos nuevos para reducir los compuestos orgánicos volátiles con el uso de las nuevas pistolas
pulverizadoras de pintura y cambios en las casetas donde se
realizan los trabajos de pintura
• Reducción de las emisiones de hornos de ladrillos, impulsando
a los fabricantes a que adopten tecnologías nuevas y combustibles que causen menos contaminación
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EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
• Reducción de las emisiones de monóxido de carbono, exigiendo que las gasolineras de la región vendan gasolina oxigenada
durante los meses de invierno y gasolina con baja presión de
vapor durante los meses de verano para reducir los compuestos orgánicos volátiles
• Preparación de un mapa regional computarizado utilizando
tecnologías de sistemas de información geográfica (GIS) para
elaborar modelos, planificar y evaluar estrategias y alternativas
para reducir la contaminación
• Establecer un programa de canje transfronterizo de emisiones.
Con este programa, una compañía que necesite reducir las
emisiones podría invertir en un proyecto en cualquier lado de
la frontera que lleve a la máxima reducción posible de la contaminación al costo más bajo
Además de las medidas concretas antedichas, el Grupo de Trabajo
está colaborando estrechamente con el CCC en la creación de sistemas innovadores que ayuden a mejorar la calidad del aire. Una
posibilidad es los proyectos ambientales suplementarios (PAS), que
se realizarían en caso de que una compañía fuese multada por
infringir una norma ambiental. Si el infractor invierte en un proyecto aprobado que conduzca a la disminución de la contaminación, se
le reduciría la multa. En abril de 1997 se realizó un PAS piloto binacional cuando una compañía de El Paso se comprometió a invertir
en un proyecto en Ciudad Juárez. Este proyecto de modernización
de un taller de soldadura reducirá la contaminación del aire y el agua
y la generación de desechos peligrosos.
Otro ejemplo de las ventajas de la cooperación es la labor de los integrantes del Grupo de Trabajo para reducir la congestión del tráfico y
la espera en puentes internacionales. Han obtenido el compromiso
de varios organismos públicos de asignar un carril al tráfico interurbano cotidiano en el puente Stanton (inaugurado a fines del tercer
trimestre de 1999), asignar carriles a vehículos con varios ocupantes
y mantener todos los puestos de control abiertos durante las horas
de mayor tráfico.
32
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
El progreso realizado por el Grupo de Trabajo no habría sido posible
sin la buena voluntad de varios funcionarios de organismos federales
para probar métodos nuevos. La sombra de la soberanía todavía paraliza a muchos funcionarios que trabajan en asuntos fronterizos. El llamamiento institucional a preservar su mandato frente a las formas
nuevas de resolver problemas parece ser el mayor obstáculo.
Entretanto, los funcionarios estatales y locales ciertamente han
desempeñado un papel decisivo con su apoyo a numerosas propuestas. Sin embargo, todavía no cuentan con suficiente capacidad técnica. Estas deficiencias se deben en su mayor parte a los pocos recursos asignados por funcionarios que ocupan cargos electivos para
resolver problemas ambientales. Se asignan recursos recién cuando
la situación se vuelve crítica, y a menudo esos recursos no son suficientes y llegan demasiado tarde.
En un estudio reciente del Grupo de Trabajo se señalan los siguientes
factores decisivos de su éxito:
1. Hay varios factores importantes del éxito del Grupo de Trabajo del
Paso del Norte. En su mayoría, no se pueden reducir a una fórmula única. Sin embargo, los integrantes del Grupo de Trabajo han
señalado algunos factores decisivos que podrían ser útiles para
otros interesados en crear una organización comunitaria similar.
2. Los integrantes tienen una idea compartida del problema y desde
el comienzo han tenido un objetivo en común: purificar el aire.
3. Participan las personas acertadas. Desde el comienzo se seleccionó a líderes gubernamentales, empresariales y cívicos que
podían lograr que se hicieran las cosas.
4. Se concentran en la búsqueda de soluciones, en vez de echar culpas. Los integrantes del Grupo de Trabajo adoptaron el principio
rector de que la contaminación del aire es un problema común
que requiere soluciones.
5. Establecieron metas y objetivos desde el comienzo, y tienen objetivos a corto y a largo plazo. Los objetivos a corto plazo son
33
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
importantes para que el grupo sienta que está logrando algo. Las
metas y los objetivos a largo plazo mantiene al grupo concentrado en su labor porque algunos problemas no se pueden resolver
rápidamente.
6. Los integrantes tienen incentivos para proseguir su labor. El
Grupo de Trabajo es una organización incluyente, que permite la
participación de cualquiera que esté interesado en buscar soluciones para la contaminación del aire. Durante las reuniones iniciales se recurrió a la prospección de ideas para obtener aportes
de los integrantes. En consecuencia, los integrantes se convierten
en partes interesadas en el éxito de los proyectos del Grupo de
Trabajo.
7. El Grupo de Trabajo presta más atención a las cuestiones de
fondo que a las cuestiones de procedimiento. Ha mantenido un
clima informal. Puede participar cualquiera, no se cobra cuota de
ingreso y cualquiera que esté interesado puede asistir a las
reuniones.
8. Se formó en un momento oportuno. Como consecuencia del
TLC, la frontera comenzó a recibir más atención del gobierno de
Estados Unidos y del gobierno de México. Los problemas ambientales llevaron al compromiso de reducir la contaminación en
la región fronteriza.
9. La paciencia y el sentido del humor son indispensables para crear
una organización.
En la tarea de abordar los problemas de la calidad del aire del Paso
del Norte se han ido perfilando diversos intereses. Dos propuestas
presentadas al CCC son un ejemplo. La idea básica de las propuestas
es que se apliquen las mismas condiciones a todos los habitantes o
que se les pida que hagan los mismos “sacrificios”, reconociendo en
la medida de lo posible las diferencias socioeconómicas. Una propuesta consiste en que toda la gasolina que se distribuye en la región
se ciña a normas idénticas o similares. Estas normas consisten en
que, durante el verano, el vapor de la gasolina debería tener baja pre34
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
sión, y durante el invierno, la gasolina debería estar oxigenada. El
Paso ya cumple estas normas que reducen la presencia de compuestos orgánicos volátiles en el aire, con lo cual se reduce la formación de ozono durante el verano. Esta medida también ayudará a
reducir la formación de monóxido de carbono durante el invierno
ya que la gasolina oxigenada aumenta la eficiencia de la combustión.
En el caso de Ciudad Juárez, con considerable asistencia de las
autoridades ambientales federales en las presiones sobre PEMEX se
logró que la compañía se comprometa a distribuir gasolina en las
condiciones antedichas. Sin embargo, las autoridades ambientales de
Nuevo México no pueden implementar un programa similar porque
no tiene una base jurídica, o por lo menos eso es lo que dicen. Eso
significa que cualquiera podrá viajar algunos kilómetros al oeste del
El Paso para comprar gasolina más barata que no se ciñe a los programas de calidad del aire.
Uno de los principales obstáculos en el caso de la distribución de
gasolina oxigenada por PEMEX en Ciudad Juárez es el aditivo para
oxigenar la gasolina. En El Paso se usa etanol subsidiado. El principal proveedor de gasolina de Ciudad Juárez es la refinería de El Paso.
Sin embargo, PEMEX decidió usar MTBE porque esa es su política
“nacional”. Una vez más, todos tienen que cumplir la misma directriz central en una situación regional particular. Además, los fabricantes mexicanos de automóviles presionaron para que no se use
etanol en la gasolina. El problema para ellos tal vez sea que el etanol
parece afectar a algunos de los materiales que usan en los vehículos
que se venden en México. A pesar de que los vehículos salen de las
mismas cadenas de montaje, para el mercado mexicano se usan
materiales baratos, y para el mercado estadounidense se usan productos de mejor calidad.
La otra propuesta está relacionada también con las emisiones de los
vehículos, que son claramente el principal factor que contribuye a la
contaminación del aire en la región. Hasta hace poco, las dos zonas
con el parque automotor más antiguo (el sur de Nuevo México y
Ciudad Juárez) no tenían un programa de inspección y mantenimiento de vehículos. Recién hace unos años se inició un programa
de ese tipo en Juárez, que al principio era voluntario y en 1998 se
35
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
convirtió en ley estatal. Por otra parte, en Nuevo México todavía no
hay un programa de inspección y mantenimiento de vehículos, y
dicen que el gobierno estatal tampoco tiene una base jurídica para
exigir su cumplimiento.
Además de la base jurídica y de la buena voluntad de los gobiernos
para promover normas adecuadas a fin de reducir la contaminación
del aire, hay problemas reales con respecto al resto de la infraestructura necesaria para aplicar normas de ese tipo. Junto con los
mandatos jurídicos contradictorios, a menudo se cita la situación
socioeconómica como motivo de la falta de viabilidad de una norma
determinada. La falta de una infraestructura apropiada para ofrecer
alternativas frente al uso de vehículos particulares y otros métodos
de producción presenta un verdadero desafío.
Las soluciones, como ha reconocido desde el comienzo el Grupo de
Trabajo sobre la Calidad del Aire del Paso del Norte, requieren la
colaboración de todos. El problema afecta a todos, de modo que en
su solución deberían participar todos los integrantes de la sociedad:
el gobierno, el sector privado, las instituciones académicas, los grupos sociales y la población en general. Es un problema cuya solución
implicará un costo. Actualmente, ningún sector dispone de suficientes recursos para resolver los problemas por sí solo. Por consiguiente, aunando fuerzas es más probable que se encuentren alternativas viables.
Notas Finales
1. También codirector del Instituto de Información Fronteriza
(INFOMEXUS) en Ciudad Juárez. Los conceptos expresados
en esta monografía son únicamente del autor.
2. Environmental Performance Analysis, Mexico. Organization for
Economic Cooperation and Development (OECD), 1998.
36
“Unidos en la frontera”
Ernesto C. Enkerlin-Hoeflich
Resumen
La zona de la frontera debería ser, en nuestras reflexiones y en nuestro trabajo, algo que verdaderamente nos una, en vez de una línea
imaginaria, y a veces muy real, que nos separa. ¿Cómo podemos
estrechar y mejorar nuestra cooperación? El componente ecológico
de los asuntos ambientales, los recursos naturales y la biodiversidad
de los ecosistemas hasta ahora han recibido muy poca atención en
comparación con otros problemas ambientales que, a su vez, todavía
no han recibido suficiente atención en la zona fronteriza y especialmente en la zona del límite nordeste con Tejas. Actualmente se presta más atención al desarrollo social, el alivio de la pobreza, la compensación de déficit fiscales en las municipalidades dedicando fondos “ambientales” a infraestructura básica y obras públicas, y el
manejo de crisis ambientales y políticas. La participación popular
está aumentando, pero todavía es débil, especialmente en el lado
mexicano. Se necesitan con urgencia campañas para concientizar y
dar poder de decisión a la ciudadanía a fin de crear una relación
sinérgica entre los ciudadanos y el gobierno que resulte positiva, con
una labor de amplia divulgación y el “derecho a la información”. En
vista de que el establecimiento de instalaciones para desechos tóxicos o nucleares en un “entorno sin riesgos” es un tema conflictivo
para la mayor parte del público de ambos lados, sería prudente
declarar la zona libre de todo plan de ese tipo, lo cual sería una
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
buena decisión también desde el punto de vista político. Es indispensable vincular el desarrollo de infraestructura a una planificación ecológica regional que abarque la creación o el fortalecimiento de zonas naturales protegidas a fin de asegurar la viabilidad
de especies en peligro de extinción y mantener los servicios que
prestan los ecosistemas. Es necesario establecer un tope para el
desarrollo a fin de que las municipalidades compitan por las mejores
compañías, y no sólo por cualquier compañía o proyecto de desarrollo. Se ha comprobado la importancia de la cooperación binacional a nivel gubernamental y civil en proyectos tales como “Laguna
Madre: iniciativa binacional”. Este proyecto, que ayudará a crear una
visión de futuro para la región por medio de procesos participativos,
servirá de ejemplo de concientización y planificación a largo plazo para
esta región, y será necesario darle seguimiento con actividades concretas de desarrollo. Se presentan nueve recomendaciones concretas.
Solemos creer que las fronteras deben separarnos. Eso es lo que nos
enseñan, y nuestra cultura lo refuerza. Hasta construimos muros y
cercas en las fronteras para demostrar que se supone que nos separen, pero al fin y al cabo siempre estamos unidos en la frontera.
Tal vez deberíamos considerar la frontera más bien como la línea que
marca el punto de convergencia de los hemisferios de un cuerpo
asimétrico o como la cremallera que mantiene dos piezas de tela juntas en vez de dejarnos ridículamente al desnudo. Estamos tan
estrechamente unidos que, para saber de qué lado estamos, recurrimos al sol y las estrellas. La frontera también nos une de muchas formas triviales, pero, en un plano de suma importancia, nos une en
desafíos compartidos tales como la pobreza, los malentendidos, las
asimetrías y el medio ambiente. En lo que se refiere al medio ambiente, el mayor desafío tal vez consista en los recursos naturales,
puesto que, incluso cuando finalmente prestamos atención al medio
ambiente, lo hacemos con un enfoque terminal y una vez más
trazamos límites imaginarios entre las necesidades ambientales
humanas y las ecológicas. Desde el punto de vista del medio ambiente, la zona fronteriza definitivamente tiene un sesgo, y no es verde,
sino marrón (gris).
38
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Esta monografía tal vez sea crítica, o incluso cínica a veces, pero
reconozco los importantes adelantos resultantes del TLC y otras iniciativas en la solución de los problemas fronterizos. Me mantendré
alejado de las cifras y estadísticas porque las cifras reales están en la
tierra y en la gente de la zona fronteriza, que a veces ni siquiera sabe
lo que es bueno para ellos y para su futuro. Tenemos la responsabilidad de concientizarlos y de darles los instrumentos y las posibilidades de elegir lo que más les conviene. Digo esto con espíritu de
optimismo crítico; si no fuese así, ¿quién querría hacer algo?
Finalmente estamos tomando conciencia de la frontera que nos une.
Ahora, cuando pensamos en la frontera, ya no es una línea, sino una
franja de doscientas millas de ancho de cada lado de la línea imaginaria. Esto todavía es una imagen parcial y una negación de los
límites naturales, pero también implica el reconocimiento de que
necesitamos trabajar mancomunadamente y de que eso tiene que
comenzar con un diálogo permanente y continuar por ese rumbo.
Los recursos naturales, agenda olvidada
El medio ambiente y el concepto de desarrollo sostenible tal vez tengan para muchos un estigma ecológico, pero hasta ahora, en la práctica, eso ha sido solamente una forma de camuflar el desarrollo a la
antigua. Las verdaderas preocupaciones ambientales, como la protección y restauración de cuencas hidrográficas, la conservación de
la biodiversidad y el reconocimiento económico de los servicios
ecológicos, han sido excluidas del debate. El medio ambiente ha consistido apenas en encarar—y a veces resolver—los problemas más
apremiantes del momento que influyen en las comunidades
humanas y pueden arreglarse con “infraestructura”. Existe una tendencia a lidiar con el crecimiento, en vez de administrarlo, reorientarlo o incluso frenarlo teniendo en cuenta la disponibilidad limitada de recursos naturales y la posibilidad de menoscabar permanentemente la calidad de vida en la región.
La zona de influencia de nuestra frontera, que abarca desde Big Bend
hasta el golfo, incluye una parte del estado mexicano de Chihuahua
y toda la frontera de Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas. En
Estados Unidos, todo este trecho está en el estado de Tejas. Estos
39
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
cinco estados de ambos lados de la frontera tienen algo en común: se
han beneficiado enormemente del TLC y continuarán haciéndolo
por razones históricas, económicas y geográficas.
Los beneficios del crecimiento económico han permitido mantener
y, en algunos casos, aumentar la asignación de recursos al “medio
ambiente”. Sin embargo, la mayoría abrumadora de estos recursos
han sido desviados a rubros de servicios públicos básicos y justicia
social tales como agua limpia, alcantarillado y eliminación apropiada de desechos, mientras que las inversiones verdaderamente ambientales y los mecanismos orientados hacia el futuro no han recibido
suficientes fondos o simplemente han caído en el olvido, porque las
autoridades municipales y estatales encuentran en los mecanismos
de financiamiento relacionados con el medio ambiente (como el
Banco de Desarrollo de América del Norte y el Banco Mundial) una
vía de escape fácil para muchas de sus propias restricciones fiscales a
las obras públicas. Aunque la mayoría de estas inversiones evidentemente son necesarias, y cabe esperar que se les haya dado la prioridad que les corresponde, lo cierto es que todas son a corto plazo y
responden a situaciones de emergencia. Hasta que se establezca un
mecanismo obligatorio para asignar una parte de los recursos a
rubros verdaderamente ecológicos (basados en ecosistemas y a largo
plazo), veremos un deterioro constante de la calidad de vida y la
disponibilidad de recursos naturales y un aumento constante del
costo y la dificultad de mitigar los impactos, en un juego de suma
cero o de suma negativa que no beneficiará a nadie.
La participación popular
La participación popular ha venido aumentando en la zona fronteriza, pero de una forma demasiado lenta como para hacer
frente a las presiones y decisiones que se producen casi a diario.
Las organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil
que abordan asuntos ecológicos, incluidos los grupos de base,
son muy pocas y no disponen de suficientes fondos en el lado
mexicano. En Tejas están mejor organizadas, cuentan con más
apoyo y son más respetadas. A pesar de las diferencias entre
40
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
ambos países, la mayoría de estas organizaciones son vistas con
apatía por buena parte de la gente, que considera que están
interesadas en la naturaleza y no en el bienestar humano.
Algunas son vistas como fundamentalistas o como organizaciones con motivos políticos. En general, aunque esto finalmente
está cambiando con rapidez, los grupos ambientalistas son considerados como una subcultura minoritaria preocupada por el
futuro cuando el presente ya es tan complicado. En muchos
casos, ciertos intereses contrarios al desarrollo sostenible a largo
plazo, incluidos algunos políticos y funcionarios públicos mal
informados, también han contribuido a socavar la credibilidad y
la acción de los grupos ambientalistas. Huelga decir que, en
algunos casos, unos pocos grupos ambientalistas mismos han
actuado de forma menos que responsable y fundamentada con
respecto a los problemas de la zona.
Los desechos tóxicos están mal vistos en la franja de la frontera
Hasta el sentido común en el plano político debería dar fuertes
señales de que debería prohibirse la acumulación de desechos tóxicos (incluidos los desechos nucleares) en la franja de la frontera. Si
esta zona ha sido declarada por ambos países como zona de especial
preocupación ambiental, realmente es un gran error, para cualquiera
de los dos lados, proponer el almacenamiento de desechos tóxicos en
la franja “verde”. Sierra Blanca fue una iniciativa de Estados Unidos;
imagínense qué pasaría si México tomara la iniciativa de construir
una instalación de ese tipo a menos de 100 millas del límite con
Estados Unidos. ¿Se avendría a ello el público estadounidense? Lo
dudo.
La eliminación de desechos sólidos es un tema diferente y se puede
abordar de forma diferente. Es imprescindible mejorar las instalaciones para este fin, especialmente en México. Se debería prohibir la
construcción de plantas adicionales en zonas que no puedan prestar
un servicio razonable.
41
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Las zonas naturales protegidas: más que una diferencia de
estrategia y contexto
En México, más del 95% de las tierras están en manos privadas. El
nordeste no es una excepción, y la situación en Tejas es muy similar.
La diferencia en México es que alrededor de la mitad de esas tierras
privadas (casi un tercio en el norte árido) consiste en “ejidos”, o sea
propiedades socializadas que hasta 1992 pertenecían al gobierno.
Ahora se pueden vender ejidos, pero no es tan fácil como se creería.
Muchos ejidos actualmente son arrendados por posibles compradores, con la idea de convertirlos en tierras estrictamente privadas más adelante.
Igual que en Tejas y la mayor parte del mundo, la propiedad privada
implica un sentido muy fuerte de independencia. De muchas formas, y en ambos lados de la frontera, los límites de las propiedades
significan también un cambio de orden: el orden de cada propietario. Eso es un hecho que debemos tener en cuenta en la tarea de
conservación y manejo de recursos naturales. Solamente en la medida en que encontremos puntos de convergencia con los propietarios
de tierras privadas tendremos una influencia importante en la conservación fuera de las escasas tierras que se pueden “proteger” en el
sentido tradicional.
México está avanzando en la creación de incentivos para la conservación en tierras privada, de forma bastante similar a lo que se ha
venido haciendo en Estados Unidos durante mucho tiempo. El concepto y movimiento de “fideicomisos de tierras” en Estados Unidos
está comenzando a tener eco en México. Organizaciones como
Pronatura están examinando la posibilidad de crear fideicomisos de
ese tipo. En México, muchos propietarios de tierras, especialmente
los que tienen otras fuentes de ingresos, están examinando la posibilidad de tomar medidas de conservación en sus propiedades a fin
de dejar una “huella”, con incentivos o sin ellos. Existe la posibilidad,
especialmente en el norte, de dedicar una gran extensión de tierra
(millones de hectáreas) de forma total o parcial a proyectos de conservación, y debe aprovecharse de forma creativa. El gobierno de
México está promoviendo la creación de Unidades de Manejo y
42
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Aprovechamiento de la Vida Silvestre (UMA) como mecanismo de
protección. Algunas han dado resultado, pero todavía se cometen
muchos abusos, puesto que hay quienes han usado este concepto
para legitimar planes insostenibles de uso de la fauna y la flora silvestres. Todavía queda mucho por hacer para que este instrumento
interesante sea útil para la conservación, para que todas las UMA
sean como las pocas que son buenas.
La disparidad entre Estados Unidos y México en la asignación de
recursos para el medio ambiente quizá sea más evidente en las zonas
naturales protegidas y los asuntos ecológicos conexos. En la zona
fronteriza, las inversiones de Estados Unidos y México en medidas
de conservación y manejo de la fauna y flora silvestres y ecosistemas
presentan una gran desproporción, del orden de 100:1 y, en el mejor
de los casos, de 30:1. Incluso si se tienen en cuenta las diferencias en
la estrategia y en nuestras respectivas economías, se trata de una disparidad inaceptable. Asimismo, Estados Unidos no está dispuesto a
“invertir” considerables recursos fiscales en proyectos de conservación en el lado mexicano a pesar de la lógica evidente y la gran
rentabilidad de las inversiones de ese tipo. Es necesario asumir compromisos conjuntos para aumentar las asignaciones mexicanas y
permitir el uso de fondos estadounidenses en el lado mexicano para
la creación, el manejo, la mejora, la promoción y la restauración de
zonas naturales y la función de los ecosistemas.
Trabajo binacional en marcha: el caso de la Laguna Madre1
La región geográfica del proyecto abarca los condados de Cameron
y Willacy, en Tejas, los municipios de Matamoros y Valle Hermoso y
las localidades costeras asociadas de Tamaulipas. Nuestros tres objetivos principales para la primera fase de este proyecto son 1) evaluar la situación económica y ambiental de la región por medio de la
creación y medición de un conjunto de “indicadores” comunitarios;
2) fomentar el apoyo de los líderes comunitarios a las decisiones
responsables que promuevan el desarrollo basado en la conservación
de los recursos naturales locales; y 3) publicar un informe sobre la
situación de la región, con los resultados del estudio de los indi43
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
cadores, en el cual se ponga de relieve el hábitat singular de la
Laguna Madre y se promuevan estrategias para la región orientadas
a aumentar el valor económico y la conservación de la Laguna
Madre.
Uno de los aspectos más positivos del proyecto, y también una de las
tareas más delicadas e ingentes, ha sido el trabajo con un comité
consultivo binacional que se reunió varias veces durante los últimos
diez meses (hasta julio de 1999). En estas reuniones se plantearon
algunos asuntos de interés común y los integrantes tuvieron la oportunidad de conocerse y de abordar los objetivos y los estudios iniciales realizados para el proyecto. Varios componentes del proyecto
ya están en marcha o han concluido: 1) encuesta de 400 votantes
empadronados de la localidad sobre la conservación y el desarrollo;
2) cuatro foros para líderes de Brownsville; 3) “diagnóstico” comunitario para el pueblo de pescadores de Mezquital; y 4) estudio bilingüe sobre los aspectos sobresalientes de la Laguna Madre. Estos
componentes se explican con más pormenores a continuación.
La encuesta de la población local (véase el informe adjunto) reveló
que una cantidad sorprendente de personas reconocen el valor
económico de los recursos naturales y creen que es necesario protegerlos. De hecho, entre el 80 y el 90% de los encuestados estuvieron
de acuerdo en que “recursos naturales como la Laguna Madre son
importantes para nuestra economía”. Lo interesante es que los
encuestados señalaron que el vertido de basura es el mayor problema ambiental de la región y que la apatía es la causa principal de los
problemas ambientales. Las respuestas indican que la gente quiere
comunidades más limpias, más árboles y protección de los recursos
hídricos, pero también piensa que el gobierno local podría hacer
más para atraer a una clase diferente de empresas a la región. El 29 y
30 de abril, el Texas Center for Policy Studies (TCPS) organizó un
foro en el cual participaron 35 líderes comunitarios de los condados
de Cameron, Willacy e Hidalgo, para dialogar sobre el equilibrio
entre el medio ambiente y la economía en la zona. Entre los participantes había planificadores urbanos, representantes de consejos de
desarrollo económico, empresarios, directores de distritos de navegación, dueños de empresas constructoras, administradores de sis44
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
temas de riego, biólogos especializados en la fauna y flora silvestres,
funcionarios de turismo, organizadores de base, educadores, agentes
de extensión, pescadores de camarones y activistas. La mayoría de los
participantes señalaron que el crecimiento comunitario es económicamente deseable, pero expresaron la preocupación de que tal vez
fuese “demasiado rápido”. Agregaron que las ciudades no daban
abasto y que con frecuencia se pasa por alto a la naturaleza en la carrera para atraer industrias. El intercambio puso de relieve la profunda necesidad de mostrar a los líderes locales mejores formas de
manejar el desarrollo a fin de mejorar la conservación y obtener su
apoyo para promover otras opciones. El TCPS contrató a un profesor de una universidad local de Tejas en Brownsville para que
preparara un informe, que distribuiremos a líderes comunitarios y
personas interesadas de toda la región.
Además, el personal de Pronatura y Terra Nostra, organización sin
fines de lucro con sede en Ciudad Victoria, realizó un “diagnóstico”
comunitario de la localidad costera de Mezquital, pueblo de
pescadores sumamente pobre situado al sur de Matamoros. Esta
localidad tiene inmensos problemas de pobreza y manejo de desechos sólidos, exacerbados por el crecimiento demográfico que está
afectando en medida creciente a las pesquerías de la Laguna Madre,
las colonias de aves reproductoras y las islas. El organismo estatal de
Tamaulipas a cargo de las pesquerías (SEMARNAP) ya ha expresado
interés en colaborar con nosotros y estuvo representado en una
reunión reciente del comité consultivo de nuestro proyecto en la
cual se examinaron medidas para aliviar las presiones sobre los
recursos y mejorar el nivel de vida de los pobladores. Pronatura y
Terra Nostra convocaron un foro comunitario muy fructífero el 26
de junio en Mezquital, que contó con una participación nutrida de
pobladores locales, funcionarios de la SEMARNAP e integrantes de
nuestro comité consultivo binacional.
El TCPS y Pronatura están preparando un estudio bilingüe que
incluirá los resultados de los intercambios comunitarios y presentará
los análisis iniciales de los indicadores a grupos de ambos lados de la
frontera. El estudio se centrará en cuatro áreas en las cuales hemos
iniciado investigaciones: agricultura, biodiversidad, pesquerías y
45
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
turismo, y será presentado al comité consultivo a fin de recabar su
opinión antes de presentarlo al público. La idea es mostrar visualmente la relación entre el medio ambiente, la economía y la comunidad, usando mediciones que la gente comprenda, con el
propósito de que la conservación se convierta en un factor fundamental en las decisiones. Estamos recopilando información
importante para el estudio de indicadores y durante los próximos
meses dedicaremos la mayor parte del tiempo a la evaluación e
interpretación de esta información. El estudio de los indicadores
constituye la base de la evaluación final y será la clave para galvanizar el apoyo de las localidades situadas a lo largo de la baja
Laguna Madre. Pronatura ha contratado a un pasante para que
ayude con la recopilación de datos en México.
En colaboración con el Centro de Estudios Estratégicos de
Monterrey Tech, tercero neutral de gran confianza y relieve,
realizaremos un proceso de conceptualización para el componente
mexicano del proyecto. Este proceso, denominado “Visión 2025:
Matamoros, Valle Hermoso y Laguna Madre”, promoverá la participación popular en las decisiones y trazará un rumbo que pueda
proyectarse a los inversionistas interesados en la región.
Recomendaciones
1. Planificación amplia, preventiva e integral, a diferencia de la
planificación a corto plazo, de base urbana, desencadenada por
crisis y orientada al extremo terminal de los procesos.
2. Distribución obligatoriamente equilibrada de recursos entre
problemas de corto, mediano y largo plazo, asuntos verdes-marrones y prevención-mitigación-medidas correctivas.
3. Infraestructura normativa adecuada para facilitar el paso a la
sostenibilidad.
4. Establecimiento de un mecanismo financiero para asignar recursos a la protección del medio ambiente, especialmente el man46
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
tenimiento de servicios ecológicos tales como agua y aire puro,
proporcionalmente al aumento de la actividad económica.
5. Fomento de la educación y conciencia ambiental en todos los
niveles y pertinencia para la región que nos interesa.
6. Fomento del traslado de fábricas, plantas gemelas, etc., al interior de México. Establecimiento de un proceso de certificación de
municipalidades vinculado a una cuota (es decir, permitir que
solamente las municipalidades que cumplan la normativa
reciban inversiones en infraestructura y fábricas nuevas, y
establecer un tope basado en la infraestructura actual y la
disponibilidad de recursos naturales).
7. Consolidación y apoyo de un sistema estatal/federal de reservas
naturales que asegure la viabilidad de la biodiversidad en la
región.
8. Ordenamiento ecológico de toda la región, democrático y equilibrado, que imponga la zonificación a largo plazo, incluidas las
áreas que deban restaurarse.
9. Compromiso de las autoridades de Estados Unidos y México de
aumentar la asignación de recursos para la protección y conservación de la fauna y la flora silvestres y los ecosistemas.
Notas Finales
1. De un informe de progreso presentado a la Fundación Ford por
K. Chapman, M. A. Cruz, E. Enkerlin-Hoeflich y M. Kelly.
47
¡Agua en la frontera! Situación y
tendencias
Felicia Marcus
Introducción
La frontera entre Estados Unidos y México es un lugar singular de
encuentro de dos naciones soberanas, dos economías, dos idiomas y
dos culturas. El paisaje, dividido por el límite político internacional,
abarca un ecosistema común: los desiertos de Mojave, Sonora y
Chihuahua. En estos climas áridos hay una rica biodiversidad que
depende del agua para sobrevivir. Las jurisdicciones políticas de
naciones, estados y gobiernos locales se superponen en el paisaje sin
ninguna relación con las vertientes y los acuíferos que se extienden
en ambos lados de la frontera. Han surgido asentamientos (ciudades
hermanas) alrededor de los cruces fronterizos, pero sin relación con
el agua disponible.
En la zona fronteriza hay agua en cursos superficiales, tanto permanentes como efímeros, y en acuíferos subterráneos, que se usa con
fines ecológicos (pantanos, zonas ribereñas, pesquerías, etc.),
agropecuarios (alimentos, fibra, forraje y ganadería), urbanos (sistemas municipales de abastecimiento de agua) e industriales
(maquiladoras, compañías nacionales). El agua es vital para la vida
en la zona fronteriza y para una economía industrial y agropecuaria
robusta. El agua tiene un componente cuantitativo y otro cualitativo; ambos son importantes en una región árida. El manejo del
abastecimiento de agua, así como el tratamiento y la reutilización de
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
aguas residuales, adquieren la dimensión de importantes objetivos
de la normativa.
En esta monografía se examinan las múltiples dimensiones del agua
en la zona fronteriza y se plantean varios asuntos para el análisis y el
diálogo en el contexto del desarrollo sostenible.
Orientación de las vertientes
Las vertientes cruzan el paisaje sin ninguna relación con los límites
políticos. Hay cuencas subterráneas debajo de la frontera. Muchos
de los cursos de agua superficiales están controlados por obras de
ingeniería (diques y canales), mientras que en muchos de los lechos
desecados ahora fluyen continuamente aguas residuales. Hay una
estrecha interdependencia entre el agua superficial y subterránea:
por ejemplo, la extracción de agua subterránea puede afectar a los
flujos del fondo de los lechos superficiales o las “corrientes subfluviales” en la grava de los lechos de los cursos de agua, y el revestimiento de canales puede impedir la reposición del agua y la recarga del agua subterránea. En una región desértica que da la impresión
de no tener agua, la hidrología es bastante compleja.
Algunos ríos fluyen hacia el sur, hacia México. El río Colorado
(sometido a un control completo de ingeniería y a pactos interestatales, tratados internacionales y derechos soberanos de los indígenas) cruza la frontera y llega a la presa de Morelos, donde es desviado prácticamente en su totalidad para usos en México. El delta del
bajo Colorado ha perdido prácticamente toda el agua, excepto por
los desagües agrícolas y los flujos poco frecuentes de inundaciones,
con la pérdida consiguiente de su valor ecológico.
Otros ríos fluyen hacia el norte, hacia Estados Unidos. Los ríos
Tijuana, Nuevo, Álamo, Santa Cruz y San Pedro van hacia el norte.
El flujo superficial natural normalmente habría sido efímero
después de las lluvias, con una “corriente subfluvial” permanente en
la grava del río. Actualmente, estos cursos de agua que se dirigen
hacia el norte son permanentes, alimentados por flujos continuos de
50
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
aguas residuales y desagües agrícolas. A pesar de su mala calidad,
estos ríos albergan ecosistemas acuáticos singulares, que a veces contienen especies en peligro de extinción.
El Río Bravo constituye el límite natural entre Estados Unidos y
México. Es verdaderamente un curso de agua compartido que da
vida y vitalidad económica a los dos países de ambas riberas.
La demanda de agua (actual y prevista)
Idealmente, en la árida región fronteriza el agua debería destinarse a
los usos mejores y de mayor importancia. Sin embargo, no existe un
sistema formal de distribución o asignación de prioridad. Por lo
tanto, la demanda de agua está supeditada a la competencia entre
necesidades ecológicas, agropecuarias, industriales y municipales,
que se explican a continuación.
En el desierto, los animales y las plantas se han adaptado a fuertes
fluctuaciones en la disponibilidad de agua. Los ecosistemas acuáticos
singulares que existen a lo largo de la frontera entre Estados Unidos
y México dependen del agua que llega de forma intermitente y estacional o en inundaciones, la cual refresca y revive los hábitats
ribereños, de arroyos y de pantanos y recarga las fuentes subterráneas de rezumaderos y manantiales. Las estrategias muy específicas que utilizan las plantas y los animales terrestres y acuáticos de
esta biorregión les permite sobrevivir años de sequía e inundaciones
periódicas. Como resultado de las modificaciones ocasionadas por el
uso humano de los recursos hídricos del desierto, la mayoría de estos
sistemas ecológicos ahora sufren un déficit crónico de agua. Al
mismo tiempo, tienen que lidiar con los cambios en la calidad del
agua, como la temperatura más baja, el aumento de la salinidad y la
presencia de contaminantes antropogénicos.
El uso industrial del agua ha aumentado, en gran medida debido al
crecimiento de las maquiladoras, plantas de ensamblaje situadas en
ciudades fronterizas tales como Tijuana, Mexicali, Nogales y Ciudad
Juárez, donde los trabajadores locales ensamblan piezas fabricadas
51
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
en otros lugares. El producto final, que tal vez no se venda en
México, sale del país, en la mayoría de los casos con destino al norte.
Las maquiladoras pertenecen a compañías extranjeras, principalmente de Estados Unidos.
El programa de maquiladoras comenzó en los años sesenta. Se caracterizaba por plantas de ensamblaje que usaban tecnologías poco
avanzadas y una mano de obra constituida en su mayor parte por
trabajadores agropecuarios desplazados. Sin embargo, en los años
noventa este sector de la economía mexicana cobró gran impulso y
actualmente abarca el ensamblaje de productos terminados y más
avanzados, así como servicios. Con la maduración de este sector
industrial, los trabajadores tienen más experiencia en este tipo de
trabajo que la generación anterior. En general, aunque las
maquiladoras usan materiales peligrosos y generan desechos peligrosos, no necesitan una gran cantidad de agua para procesos industriales. Por supuesto, deben proveer instalaciones sanitarias para sus
empleados y servicios de comidas, como comedores, que usan agua.
La atracción de trabajadores a las maquiladoras trajo aparejadas las
presiones de la rápida urbanización, como la insuficiencia de viviendas, infraestructura, saneamiento y otros servicios públicos, en las
ciudades fronterizas. La Comisión Nacional del Agua, de México, ha
estado tratando de mantenerse a la par de la demanda y de abastecer
de suficiente agua potable a todos los vecindarios que van apareciendo en los alrededores de las ciudades fronterizas. El rubro siguiente en la lista es la recolección adecuada de aguas residuales y su
tratamiento. Sin embargo, los trabajadores y sus familias no esperan
hasta que haya suficiente infraestructura para trasladarse hasta la
frontera. En consecuencia, las ciudades fronterizas sufren una
escasez crónica de agua y servicios de saneamiento. Las aguas residuales de origen doméstico se combinan con el agua que usan las
industrias y comercios locales (fuera de las maquiladoras), creando
cursos permanentes de aguas residuales en lugares donde antes
había solamente corrientes intermitentes. A medida que se vaya
avanzando en México en el abastecimiento de agua potable para
todas las viviendas, la demanda per cápita seguramente aumentará,
exacerbando la competencia por el agua para otros usos.
52
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Aunque las maquiladoras y el crecimiento urbano representan una
demanda más reciente de agua, la agricultura fue el primer usuario
importante del agua disponible, principalmente en las zonas
ribereñas del río Colorado y el gran valle de Mexicali-Valle Imperial
de Baja California y California. A fines del siglo pasado se construyeron acueductos y canales para desviar agua del río Colorado.
Para mediados de este siglo ya había presas y grandes embalses en
todo el sistema: se había domado el salvaje río Colorado a fin de que
proveyera agua para la próspera actividad agrícola y las florecientes
ciudades de los desiertos de Arizona, California y México. La agricultura usa la mayor parte del agua disponible, devolviendo una
parte al río en forma de agua de desagüe, donde es reutilizada río
abajo hasta que llega a la última presa en Morelos (México). Los
usuarios de México y Arizona devuelven una parte del agua al vasto
delta del bajo Colorado en cenagales serpenteantes que recrean
algunos de los pantanos que eran otrora la característica predominante de la región.
Los problemas de la contaminación y el deterioro de la
calidad del agua
Los contaminantes más obvios del agua de superficie provienen de
fuentes que no están sometidas a tratamiento ni control: aguas grises y negras, con fuertes olores causados por la descomposición
biológica, que transportan a veces material flotante de aspecto
desagradable, descargadas por tuberías en cursos de agua tales como
arroyos, ríos o el mar. Estos contaminantes, que pueden incluir
microorganismos patógenos, nutrientes, productos químicos industriales con metales pesados y compuestos orgánicos, cambian las
propiedades químicas del agua que los transporta, convirtiéndola en
agua que no es apta para el consumo por seres humanos y otros seres
vivos. Hay fuentes localizadas de contaminación en ciudades y localidades a lo largo de la frontera, en el estuario de Tijuana, el Océano
Pacífico, el río Nuevo en Mexicali y el Santa Cruz en Nogales. Sin
embargo, este tipo de contaminación se puede controlar y reducir
con sistemas adecuados de captación y tratamiento, así como con
53
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
programas de prevención de la contaminación y pretratamiento
industrial.
Los desagües agrícolas, que constituyen una fuente difusa de contaminación, contribuyen la mayor cantidad de contaminantes al agua
de superficie a lo largo de la frontera. Los nutrientes, los productos
químicos orgánicos (plaguicidas y herbicidas) y el cieno son contaminantes comunes de los sistemas de desagües agrícolas. En el
desierto, el agua de riego recoge sales del suelo y las transporta hasta
el curso que la recibe. Como no se diluyen con la lluvia, especialmente durante la estación seca, las sales se concentran a medida que
el porcentaje de agua de desagüe aumenta en la corriente, y los
usuarios río abajo tal vez no puedan usar el agua salada sin perjudicar sus cultivos y suelos. En los años setenta, México y Estados
Unidos celebraron convenios para limitar la salinidad creciente del
millón y medio de acres-pies de agua del río Colorado asignados a
México en virtud de un tratado firmado en 1944.
La contaminación del agua subterránea no es tan obvia. Las sustancias disueltas pueden desplazarse rápidamente en suelos arenosos o
penetrar en un pozo desprotegido y llegar a un acuífero, arruinando
una fuente preciosa de agua durante muchos años o para siempre.
La difusión de compuestos tóxicos para uso doméstico y comercial
en estas condiciones puede comprometer una fuente de agua para
todos los que comparten el acuífero subterráneo. Los sistemas sépticos in situ también pueden contaminar con nutrientes el agua subterránea del desierto.
El problema de la apropiación excesiva
El río Colorado, desagüe de unas 244.000 millas cuadradas, pasa por
siete estados del oeste de Estados Unidos —los de la cuenca superior (Wyoming, Colorado, Nuevo México y Utah) y los de la cuenca
inferior (Nevada, Arizona, California)— y dos estados de México
(Sonora y Baja California). El Colorado es, según el escritor Philip
Fradkin, “el río más usado... litigado y politizado del país”. Los estados del alto Colorado y del bajo Colorado se distribuyeron el agua
54
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
en virtud del Pacto del Río Colorado, de 1922, basado en un flujo
previsto de 16,8 millones de acres-pies en promedio. Según cálculos
más recientes, el promedio se sitúa entre los 13,5 millones y los 15
millones de acres-pies. Esta disparidad no había causado problemas
porque los estados del alto Colorado no han usado toda su cuota,
pero la costumbre de California de tomar más que los 4,4 millones
de acres-pies que se le han asignado está acercando cada vez más el
espectro de una escasez crónica de agua en el oeste, ahora que
Nevada y Arizona están comenzando a usar su cuota completa para
satisfacer la demanda de la población creciente en ambos estados.
Además, hace poco las tribus indígenas del río Colorado reivindicaron ante los tribunales sus derechos sobre el agua asignada a
Arizona, de modo que, en adelante, participarán en todas las deliberaciones sobre usos del agua del río. Por consiguiente, la única
fuente de agua superficial de toda la zona ha sido repartida en exceso, y ciertamente no basta para satisfacer la demanda de la población
humana creciente y las actividades industriales y agropecuarias al
norte y al sur de la frontera.
Debido a la complejidad de la hidrología de los acuíferos subterráneos, es difícil calcular el agua disponible. Los pozos que extraen
agua del acuífero bajan el nivel de la capa freática y causan el
hundimiento de suelos. Sin embargo, los efectos del uso excesivo de
este recurso tal vez tengan mayor alcance aun. El uso del acuífero
que alimenta el río San Pedro, que fluye de Sonora a Arizona, ha
reducido el flujo del lecho del río, amenazando con secar el hábitat
ribereño utilizado por aves y otros animales silvestres del Área de
Conservación de Recursos Naturales del Río San Pedro.
En uno de los irónicos giros que se producen muy a menudo cuando un recurso escasea, la muy elogiada medida tomada por el
Distrito de Riego Imperial de California para usar menos agua
revistiendo el All-American Canal que lleva agua del río Colorado
hasta el Valle Imperial ahora se considera que podría ocasionar
problemas para los agricultores del contiguo valle de Mexicali, que
depende del agua que se filtra del Canal para reponer sus pozos.
55
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Tratamiento de aguas residuales (obras en curso)
En 1983, los presidentes Reagan y de la Madrid firmaron el
“Convenio de cooperación entre los Estados Unidos de América y
los Estados Unidos Mexicanos sobre la cooperación para la protección y mejoramiento del medio ambiente en la zona fronteriza”,
conocido como el Acuerdo de La Paz. El reconocimiento del deterioro del medio ambiente a lo largo de la frontera posibilitó el inicio
de proyectos con fondos binacionales. El primero consistió en la
planificación y construcción de la Planta Internacional de
Tratamiento de Agua (IWTP) en la zona de Tijuana-San Diego. La
Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA), de Estados
Unidos y México, planificó y construyó la IWTP y Ocean Outfall
junto con el Organismo de Protección del Medio Ambiente de
Estados Unidos (EPA) como primera medida para resolver la necesidad apremiante de tratar las aguas residuales de Tijuana. La IWTP ya
está funcionando, para gran alivio de Estados Unidos y México, y se
planea ampliarla en una segunda fase, además de otros proyectos de
captación y tratamiento de aguas residuales previstos para los próximos años en Tijuana.
Los acuerdos ambientales paralelos del Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (TLC), en los cuales se señala la necesidad de mejorar la infraestructura en las ciudades a lo largo de la frontera, llevaron
a la creación de instituciones y otros mecanismos de financiamiento
para planificar, examinar y construir proyectos de ese tipo. Las instituciones fronterizas anteriores y las nuevas han participado en las distintas etapas del proyecto de Mexicali, uno de cuyos componentes consiste
en la construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales al
sur de la ciudad. Aunque por ahora no se planea reutilizar el agua tratada, sino que se verterá en el río Nuevo, por donde irá hacia el norte
hasta el Valle Imperial, México ha expresado interés en reclamar el agua
más adelante para reutilizarla en la agricultura o enviarla hacia el sur,
hasta los pantanos del río Hardy, que son lo que queda del delta del
bajo Colorado.
Se está planificando un proyecto en Ambos Nogales que, por varias
razones, entre ellas los accidentes geográficos de la zona, la necesidad
56
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
de reponer el agua subterránea y las características poco propicias de
la vertiente, presenta grandes desafíos.
Las catorce tribus indígenas que viven en la región fronteriza también han recibido apoyo para proyectos de tratamiento de aguas
residuales, incluidos US$22 millones de la asignación para
infraestructura fronteriza de 1997. Para fines del año fiscal 1999 se
habrán comprometido más de US$12 millones para 11 proyectos de
tratamiento de aguas residuales y 23 de abastecimiento de agua en
tierras tribales.
Las localidades pequeñas situadas a lo largo del límite entre Sonora
y Arizona y entre Baja California y California están aprovechando
los fondos disponibles para infraestructura y el Programa de
Desarrollo Institucional (IDP) a fin de evaluar todos los aspectos de
sus sistemas, con estudios de tarifas, la actualización de las bases de
datos de usuarios, el establecimiento de sistemas de manejo, inspecciones del nivel del agua y del alcantarillado, y estudios de ingeniería.
Hasta la fecha se han certificado 17 proyectos de ese tipo.
Abastecimiento de agua (obras en curso)
El agua subterránea es la fuente preferida de agua para consumo
familiar, y para eso se están utilizando los acuíferos de toda la zona
fronteriza. Estos acuíferos en general no son muy abundantes, y la
posibilidad de recargarlos con agua de cursos adyacentes ha estado
disminuyendo con las modificaciones introducidas en esos sistemas.
Debido al rápido crecimiento demográfico a lo largo de la frontera y
al aumento de las conexiones domiciliarias con la red de agua
potable, la demanda ya es mayor que la oferta. Por ejemplo, la ciudad de Tijuana, que agotó su pequeño acuífero, ahora debe importar 95% del agua que consume del río Colorado, fuente más costosa
y de inferior calidad. Otras zonas donde las fuentes de agua subterránea son motivo de preocupación son el valle de Mexicali y la cuenca del río San Pedro.
En los lugares donde hay suficiente agua, por lo menos para satisfacer la demanda actual, tal vez no haya una infraestructura adecuada para llevar el agua a los posibles usuarios. En las ciudades de
57
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Mexicali, Tecate y Nogales, así como en localidades pequeñas en
ambos lados de la frontera, se están llevando a cabo proyectos para
mejorar los sistemas de abastecimiento y tratamiento. En el caso de
Mexicali, el gobierno está trabajando con inversionistas privados de
Japón en un programa de financiamiento que incluye crédito para
mejoras de sistemas de tratamiento de aguas residuales. En otras palabras, en la planificación del sistema se está integrando todo el proceso de abastecimiento, uso y tratamiento de agua, en vez de abordar cada componente por separado.
Las tribus han recibido apoyo para 23 proyectos de abastecimiento
de agua, además de los proyectos de tratamiento de aguas residuales.
La posibilidad de reclamar el agua
Parecería que reclamar las aguas residuales para reutilizarlas
encabezaría la lista de prioridades de toda entidad de abastecimiento de agua de una zona desértica. Sin embargo, en Estados Unidos
esta práctica no ha cundido con rapidez, obstaculizada por el costo
adicional del tratamiento terciario, la percepción de que el agua
todavía está contaminada de alguna forma e, irónicamente, por el
hecho de que todavía hay agua “sin usar” relativamente económica.
Incluso en el lado mexicano de la frontera, donde se han llevado a
cabo proyectos piloto de reclamación de agua y se está preparando
un proyecto de pantanos con apoyo de la Comisión de Cooperación
Ecológica Fronteriza (COCEF) en la región de Mexicali, la reutilización del agua todavía no se ha difundido. Un proyecto fructífero
de agricultura en zonas pantanosas con aguas residuales en Naco
(Sonora) y el apoyo a una propuesta, conocida como el proyecto
Bajagua, de tratar y reutilizar agua de la IWTP en el valle de Tijuana
son indicios de que eso tal vez esté cambiando.
Sin embargo, es preciso hacer una advertencia. En los casos en que
las aguas residuales no reclamadas se devolvían a su fuente, como el
río Colorado u otro curso de agua pública, redundaban en beneficios ambientales para la corriente en el curso de agua y los hábitats
ribereños y pantanosos asociados. Con los proyectos de recla58
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
mación, que consisten en usar el agua varias veces en vez de
devolverla, se podrían exacerbar los problemas de la calidad y la cantidad de agua para los usuarios río abajo y reducir los beneficios
ambientales. En particular, varias zonas pantanosas del antiguo delta
del bajo Colorado han revivido gracias al agua no reclamada de
desagüe de la agricultura. La Ciénaga de Santa Clara recibe agua de
desagüe de Yuma (Arizona) por medio del Canal Wellton-Mohawk,
y con agua de ese tipo de las fincas de Mexicali se reponen los pantanos del río Hardy. En el caso de la Ciénaga, los proyectos de reclamación disminuirían la cantidad de agua que llega a esta zona pantanosa que ahora está floreciendo.
El agua y el desarrollo sostenible: cómo vivir con poca agua
La idea de que los recursos que podemos usar para mejorar nuestra
situación tienen límites ya ha sido ampliamente aceptada. Los habitantes de la región fronteriza, la más calurosa y seca de Estados
Unidos y México, deben encarar los límites todos días. El verano
largo y caluroso, los vientos que cambian con las estaciones, las tormentas de verano que causan inundaciones repentinas, las formaciones geográficas sorprendentes e inestables y la composición del
suelo definen esta zona fascinante y escabrosa.
Los agricultores del Valle Imperial-valle de Mexicali y a lo largo de
las zonas ribereñas de los ríos Colorado y Gila aprovechan la larga
temporada de cultivo y la gruesa capa de aluvión. Hasta hace poco,
California había podido usar más que su cuota de agua del río
Colorado para la agricultura y las ciudades de zonas desérticas, de
modo que la disponibilidad de agua en dichas zonas no había constituido un problema en el lado de Estados Unidos.
Por otra parte, han florecido otras actividades humanas a pesar de
las dificultades físicas, con el apoyo de estructuras humanas de
índole política, económica y social. Las maquiladoras se instalaron
en la frontera en respuesta a una decisión política del gobierno
mexicano y han prosperado en medio de condiciones de vida para
los habitantes de la zona fronteriza caracterizadas por la mala cal59
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
idad del agua, poca disponibilidad de agua per cápita y servicios
públicos crónicamente deficitarios. Sin embargo, los elogios del
auge económico en la zona franca siguen atrayendo empresas a la
frontera.
Sería inspirador que se pudieran introducir algunos cambios en la
forma en que se da cabida al crecimiento en la zona fronteriza antes
que se llegue a los límites de los recursos de la región. ¿Cuáles serían
esos cambios? En las páginas siguientes examinamos los usos del
agua y proponemos formas de aumentar la eficiencia del sector
económico y mejorar el entorno social dejando suficientes recursos
para rehabilitar el medio natural.
La industria
Aunque las maquiladoras, especialmente las de las industrias predominantes, como la electrónica, la textil y la de accesorios para
automotores, tal vez no usen mucha agua en sus procesos, siempre
se necesita agua en toda instalación donde se congregan muchas personas durante varias horas cada vez. Las instalaciones sanitarias eficientes con dispositivos para conservar agua deberían ser la norma,
y las plantas mismas deberían ser proyectadas y construidas con
materiales que reduzcan el uso ineficiente de servicios públicos,
como electricidad y telecomunicaciones. Se debe tener en cuenta el
clima local en todos los planes de administración de plantas, a fin de
que los períodos de máxima producción no coincidan con las estaciones más calurosas del año o las horas más calurosas del día. Se
deben adoptar principios del sistema de manejo ambiental como
norma para la industria. México ha iniciado un programa de “industria limpia”, invitando a los fabricantes a cumplir voluntariamente
las normas ambientales. En este programa se podrían introducir
también las normas de manejo ambiental de la serie 14000 de la
Organización Internacional de Normalización (ISO).
Al mismo tiempo, el costo de la vida en condiciones saludables es
mucho más alto en la zona fronteriza. Habría que tomar medidas
para reducir la disparidad entre los sueldos prevalentes y lo que se
necesita para mantener una buena calidad de vida en la frontera. Los
trabajadores con dificultades financieras no constituyen una fuerza
60
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
de trabajo estable, y su uso de infraestructura inadecuada podría
acelerar el consumo de recursos naturales.
Toda directiva de incorporar principios del sistema de manejo ambiental en la concepción y el funcionamiento de maquiladoras debería
aplicarse igualmente a las empresas locales. Los fabricantes y
establecimientos comerciales locales también deben examinar su
uso del recurso, incorporar componentes de pretratamiento en sus
procesos y tratar de reducir o eliminar la descarga directa de aguas
residuales sin tratar en desagües a cielo abierto en las ciudades fronterizas. Los beneficios de un aumento de la producción en relación
con los insumos, el menor costo del manejo de desechos industriales
y la disminución general de los gastos de operación compensarán el
tiempo y el dinero que dediquen al examen, la planificación y la
implementación de estas mejoras.
Los servicios públicos
Las municipalidades que se enfrentan con la tarea formidable de
proveer la infraestructura necesaria en la zona fronteriza operan
diariamente en modalidad de crisis. Con el compromiso de ambas
naciones de financiar proyectos de infraestructura, los gerentes
pueden darse el lujo de formular planes a largo plazo orientados a
un uso más racional de los escasos recursos. Cuando se sometan
proyectos a la COCEF para su certificación, deberán incorporar
principios de desarrollo sostenible. Eso se traduce en garantías de
que las empresas de servicios públicos disponen de recursos
financieros no sólo para el funcionamiento básico y el mantenimiento de sus sistemas de abastecimiento de agua y tratamiento de
aguas residuales, sino también para infraestructura nueva. Eso
garantizará que el proyecto funcione según lo previsto. Otros elementos que indican que un proyecto es sostenible es el uso de tecnología apropiada, la capacitación permanente del personal, la
incorporación de programas de pretratamiento y la construcción de
instalaciones duraderas.
En cuanto al crecimiento de la población urbana, no se necesita un
gran debate para decidir si hay que mejorar los sistemas de abastecimiento de agua y captación de aguas servidas. En cambio, en zonas
61
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
donde la población está dispersa, tiene más sentido examinar su
incorporación en un sistema más grande. El costo de la construcción
de infraestructura permanente en esos lugares tal vez no se pueda
sufragar, mientras que con sistemas móviles modernos de distribución de agua y tratamiento in situ se podrían resolver las necesidades
de salud pública de forma más rápida y eficiente.
La planificación urbana
Para todos los usuarios de agua en localidades fronterizas urbanas y
suburbanas, el principio de vivir dentro de los límites de las fuentes
locales debería regir todo desarrollo. Se debería exigir que en todos
los edificios se utilicen dispositivos razonables para conservar el
agua. El precio del agua debería favorecer a aquellos que usan poca
agua, se deberían promover los jardines con plantas xerofíticas
autóctonas y reutilizar aguas grises en la medida de lo posible.
En los planes para obras nuevas, especialmente cuando se prevea la
construcción de numerosas viviendas, también se debería exigir la
incorporación de principios de sostenibilidad. Los edificios deben
estar aislados del calor, en la medida de lo posible con mecanismos
no eléctricos para enfriar los ambientes, y se deberían conseguir
fácilmente aparatos electrodomésticos que consuman poca electricidad. Se debe impulsar a las compañías constructoras a que
aprovechen los terrenos disponibles en zonas urbanas, en vez de
construir en lugares donde los recursos y servicios escasean o no
existen.
Con su abundante energía solar y geotérmica, la región fronteriza
parece ser un lugar naturalmente apropiado para el aprovechamiento de otras fuentes de energía eléctrica que tienen un impacto
reducido en el medio ambiente. En el valle de Mexicali hay una gran
planta geotérmica, pero otras instalaciones del Valle Imperial tal vez
cierren cuando se termine el programa de subsidios estadounidenses en los próximos años. El aprovechamiento de estas fuentes de
energía ofrece a la región alternativas frente a la energía hidroeléctrica, que actualmente se obtiene en las presas del río Colorado.
Además, la venta de electricidad a ciudades costeras ampliaría la base
económica de la zona fronteriza.
62
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
La agricultura
La agricultura ha sido el pilar de la economía en grandes zonas cercanas a la frontera durante casi un siglo. La política nacional de
apoyo a la agricultura en esta región, con el suministro de agua subsidiada y el aplazamiento de programas para reducir el impacto de
los desagües agrícolas en la calidad del agua pública, ha puesto de
relieve la importancia de este sector. Cuando vivían pocas personas
a lo largo de la frontera, el deterioro acumulativo de los cursos de
agua pública no atraía la atención permanente del público. Las
maquiladoras de México, que han atraído a muchas personas a la
zona, han puesto de relieve los problemas de la calidad y la cantidad
del agua en la región. La prioridad que siempre se había dado al uso
del agua para la agricultura es objeto de un examen riguroso ahora
que otros usuarios piden un acceso mayor a este recurso.
Se está instando a los distritos locales de riego a que conserven el
agua, pero la agricultura en zonas desérticas siempre debe contar
con suficiente agua para extraer las sales de las raíces de los cultivos.
El problema de la salinidad creciente del agua de desagüe de la agricultura que vuelve al río Colorado ha sido y continúa siendo tema de
discusión entre México y Estados Unidos, así como, internamente,
en los estados del bajo Colorado y entre ellos. Asimismo, con el crecimiento de las ciudades, las fuentes urbanas de contaminación del
agua se han convertido en un problema a lo largo de la frontera.
Sin embargo, la principal fuente de contaminación del agua en la
interfaz agrícola-urbana del Valle Imperial-valle de Mexicali sigue
siendo la agricultura. Los principales contaminantes son nutrientes,
herbicidas, plaguicidas y sedimentos. ¿Se puede abordar el problema
de la contaminación de fuentes agrícolas no localizadas utilizando
los principios de la sostenibilidad?
La incorporación de medidas de reducción de fuentes y prevención
de la contaminación pueden ser tan eficaces para el manejo de
fuentes agrícolas difusas como lo han sido para las fuentes industriales localizadas. Por ejemplo, se ha comprobado que el manejo integrado de plagas, con el uso de predadores naturales, reduce las plagas más eficazmente que los plaguicidas. Si se suministran nutrientes
63
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
a cada planta con sistemas de riego por goteo, se necesitan menos
productos químicos para acelerar el crecimiento. Una estrategia
obvia para reducir la cantidad de agua de riego, que transporta sedimentos, consiste en cultivar plantas que necesiten menos agua. Se
están instalando cuencas de captación en los extremos de los campos, y los pantanos artificiales también pueden ayudar a captar sedimentos. Sería útil realizar una evaluación económica de las posibilidades comerciales de cultivos que toleren la sal, ya que necesitarían
menos agua para extraer las sales de los campos. En las obras de Bill
Mollison y otros investigadores de los permacultivos se podrían
encontrar otras ideas interesantes sobre distintos métodos de manejo de la agricultura.
Los recursos naturales
Por último, están los recursos naturales de la región: especies
endémicas locales, así como especies migratorias, plantas y animales
indispensables para la integridad de esta biorregión singular de la
frontera, cuya necesidad de agua de buena calidad también hay que
atender. Hay una idea errónea común de que esta región árida es un
páramo y que los métodos agrícolas modernos la han vuelto productiva. De hecho, en esta región hay vida en todos los niveles, criaturas de todos los tipos biológicos adaptadas a los procesos y ciclos
naturales característicos de la región. Con los cambios hidrológicos
en gran escala introducidos en el transcurso del siglo XX, los hábitats se han reducido, las especies invasivas se han vuelto predominantes, y las especies residentes y migratorias están en menos condiciones de realizar su ciclo biológico completo.
¿Se pueden defender estos recursos fronterizos esotéricos en el contexto de la sostenibilidad? El ecosistema de la frontera, que ahora
dispone de mucha menos agua, se las arregla para sobrevivir. En el
cachorrito (pez que vive en las aguas poco profundas del Mar
Salton), los pocos indígenas cocopah que mantienen sus tradiciones
en el delta del bajo Colorado y la vaquita (delfín pequeño del golfo
de California), la zona continúa mostrando su potencial para mantener la biodiversidad. En una región acostumbrada a aprovechar al
máximo la asignación natural relativamente exigua de recursos, tal
vez no se necesite mucha agua para que el ecosistema deje de estar
64
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
en peligro de extinción. Eso es algo que es necesario investigar, pero
tenemos un indicio de la capacidad de recuperación de la región en
la Ciénaga de Santa Clara, zona pantanosa que recibe agua de
desagüe de la agricultura en el delta del bajo Colorado donde florecen las plantas de pantanos, abundan los invertebrados y los peces y
llegan regularmente biólogos y ecoturistas para estudiar el hábitat
restaurado y disfrutarlo.
Debemos evaluar los aspectos económicos del apoyo al ecosistema
mediante la devolución de una parte de su agua preciosa. Por los pantanos y hábitats ribereños se difundirían aves migratorias que ahora
están confinadas a lugares de descanso pequeños, generalmente contaminados, a lo largo del trayecto de vuelo del Pacífico. Las aves atraen a
los aficionados a la observación de aves, uno de los pasatiempos de más
rápida difusión en Estados Unidos. Se podrían aprovechar otros tipos
de oportunidades de recreación con un impacto reducido en el medio
natural, como los paseos en embarcaciones sin motor (por ejemplo, los
kayaks), el camping, la pesca y la caza.
La restauración o rehabilitación ambiental es un área inexplorada de
oportunidades económicas. La enorme tarea de cortar los
tamariscos invasivos a lo largo de las zonas ribereñas podría
realizarse con voluntarios, entre ellos ciudadanos preocupados por
el problema y estudiantes de todos los niveles, aunque también se
podría pagar este trabajo, que podría dar resultado si se consigue
suficiente mano de obra. La necesidad de trabajadores agrícolas es
muy variable; el Valle Imperial, por ejemplo, sufre de un alto índice
de desempleo durante una parte considerable del año. Al trabajar
con investigadores en proyectos de restauración en gran escala y de
larga duración, estos trabajadores adquirirían conocimientos útiles
que podrían aplicar en otros ámbitos. A estos proyectos podrían
sumarse otras oportunidades de educación.
Conclusiones
Por definición, un desierto es una zona con poca o escasa agua. La
región de la frontera entre Estados Unidos y México es desértica, lo
65
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
cual no impidió el desarrollo de la zona que tuvo lugar durante el
siglo XX. Aunque la agricultura estadounidense prosperó con considerable apoyo, el ecosistema del desierto sufrió una gran disminución y deterioro a causa de las modificaciones hidrológicas realizadas para llevar agua a las fincas. Con el crecimiento de los centros
urbanos en México, la demanda de agua municipal ha aumentado
en forma exponencial. La salud pública, a la zaga de la demanda de
infraestructura, se enfrenta con la amenaza de un déficit de agua y el
tratamiento parcial o la falta de tratamiento de las aguas residuales.
La agricultura y los centros urbanos crecientes no podrán prosperar
en la frontera a menos que se haga un esfuerzo para examinar todos
los usos. La preparación y ejecución de un plan regional sostenible a
largo plazo debe abarcar el agua que necesita el ecosistema. Por último, se deberían promover proyectos apropiados y orientados específicamente a la región.
66
La región de la frontera entre Estados
Unidos y México:
tendencias y proyecciones demográficas
James Peach y James Williams1
El rápido crecimiento demográfico de las grandes zonas urbanas a lo
largo de la frontera entre Estados Unidos y México influye en todos
los problemas abordados en esta conferencia y los exacerba, especialmente los problemas relacionados con el medio ambiente y el
desarrollo económico, pero no sería demasiada exageración afirmar
que habría poco interés en la frontera entre Estados Unidos y
México si la población de la región estuviera disminuyendo rápidamente en vez de aumentar con celeridad. El propósito de esta monografía es presentar un resumen de las tendencias y proyecciones
demográficas de la región fronteriza.
El contexto nacional
Entre 1900 y 1995, la población de Estados Unidos pasó de 75 millones a unos 260 millones, o sea que aumentó aproximadamente tres
veces y media. Al mismo tiempo, la población de México se sextuplicó, pasando de alrededor de 15 millones a 91 millones2. En vista
de que la inmigración en México es escasa, es obvio que la tasa de
natalidad ha sido mucho más alta en México que en Estados Unidos
durante este siglo. Un hecho poco conocido en Estados Unidos es
que los demógrafos han estado siguiendo con interés la rápida disminución de la tasa de natalidad que se produjo en México después
de 1970. Aunque la tasa de natalidad sigue siendo más alta que la de
Estados Unidos, la disparidad ha disminuido considerablemente.
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Las tasas más altas de crecimiento demográfico que se produjeron en
Estados Unidos durante el siglo XX corresponden al período anterior a la depresión y al período de auge de la natalidad. En México, en
cambio, la tasa de crecimiento demográfico aumentó cada década
desde los años veinte hasta los años setenta, tras la pasmosa pérdida
absoluta de población que sufrió México durante la revolución (de
1910 a 1920).
Los estados fronterizos
En 1995, los cuatro estados fronterizos de Estados Unidos
(California, Arizona, Nuevo México y Tejas) tenían en conjunto 56,2
millones de habitantes, casi el cuádruplo de los 15,2 millones de los
seis estados fronterizos mexicanos (Baja California, Sonora,
Chihuahua, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas). La tasa de crecimiento demográfico de los estados fronterizos, tanto en Estados
Unidos como en México, ha variado considerablemente de un estado a otro y de una década a otra, pero en general ha sido más alta
que la tasa nacional, especialmente a partir de la segunda guerra
mundial.
En 1900, solamente un estadounidense de cada 18 vivía en un estado fronterizo. Para 1995, esa cifra había aumentado a uno de cada
cinco, y podría llegar a uno de cada cuatro el próximo siglo. Las
cifras son similares en México, aunque con una evolución un poco
menos marcada: un mexicano de cada diez vivía en un estado fronterizo en 1900 y uno de cada seis en 1995. La frontera ha influido
menos en esos cambios en Estados Unidos que en México. En
Estados Unidos, el crecimiento de los estados fronterizos en las últimas décadas está asociado en su mayor parte al crecimiento
demográfico y al aumento de las posibilidades de empleo en los estados del sur y el suroeste. Gran parte de la población de los estados
fronterizos de Estados Unidos vive en ciudades bastante alejadas de
la frontera. En México, en cambio, la frontera ha sido la razón de
gran parte del crecimiento, ya que, por diversas razones, el gobierno
ha promovido con los años la población y las oportunidades laborales a lo largo de la frontera norte.
68
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Los condados y municipios fronterizos
No hay consenso sobre una definición de la región geográfica que se
denomina “la frontera”. Nos concentraremos en 25 condados estadounidenses y 38 municipios mexicanos (divisiones políticas aproximadamente equivalentes) contiguos a la frontera entre Estados
Unidos y México (véanse los cuadros 1 y 2).
En los cuadros 1 y 2 se presentan los totales y cambios porcentuales
de la población de los condados y municipios fronterizos en 1980,
1990 y 1995. Para 1995, casi 10,6 millones de personas vivían cerca
de la frontera entre Estados Unidos y México: alrededor de 5,8 millones en el lado estadounidense y poco menos de 4,8 millones en el
lado mexicano. En 1980 había alrededor de 7 millones de personas
cerca de la frontera, de las cuales 4 millones estaban en Estados
Unidos. La población del condado de San Diego predomina en el
total del lado estadounidense, con 2,6 millones. Si se combina esta
población con la del condado Imperial, se observa que en California
se encuentra casi la mitad de la población estadounidense de la frontera. Juárez, contiguo a El Paso (Tejas), sigue siendo el municipio
mexicano más grande a lo largo de la frontera, aunque para 1995 el
municipio de Tijuana (con poco menos de un millón de habitantes)
era apenas más pequeño que Juárez (con poco más de un millón de
habitantes), según un censo realizado en México a mediados de la
década.
En el lado mexicano, el crecimiento demográfico se ha acelerado
mucho desde los años ochenta: los municipios fronterizos en general pasaron de un promedio de crecimiento anual del 3,1% en los
años ochenta a un 4,5% en los años noventa. Esta aceleración es evidente en todos los estados mexicanos, pero hay grandes diferencias
de un municipio a otro.
En el lado estadounidense de la frontera, el panorama es diferente.
El crecimiento demográfico menguó en general, pasando del 3%
anual en los años ochenta a un 2,4% en los años noventa. Sin embargo, igual que en el lado mexicano, las diferencias en la tasa de crecimiento a lo largo de la frontera son notables. En California, por
69
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
ejemplo, la migración hacia el condado de San Diego se redujo drásticamente debido a las dificultades económicas de la ciudad. En
cambio, el condado Imperial, contiguo a San Diego, presentó un
crecimiento demográfico muy acelerado. En Arizona y Nuevo
México, la tasa de crecimiento se mantenía relativamente estable,
mientras que en los condados fronterizos de Tejas continuó acelerándose durante este período.
La importancia de la estructura de la población según la edad
La estructura de la población según la edad determina por lo menos
en parte el potencial de crecimiento futuro, el tamaño de la fuerza
laboral, los ingresos per cápita, la demanda de establecimientos de
enseñanza, servicios médicos y mucho más. Tanto en los condados
estadounidenses como en los municipios mexicanos situados a lo
largo de la frontera, el mayor crecimiento demográfico de principios
de los años noventa se produjo en el grupo de 0 a 4 años. En general, las zonas fronterizas presentaron una tasa de natalidad elevada y,
probablemente, una gran inmigración de niños pequeños. En el
grupo en edad de trabajar, o sea de 15 a 64 años, hubo un marcado
contraste entre ambos lados de la frontera. En México, el cambio
porcentual de la población en edad de trabajar fue más del doble de
la cifra correspondiente a Estados Unidos.
Las diferencias en la distribución según la edad que se observan en
la figura 1 revelan que los municipios tienen un impulso demográfico mucho mayor que los condados. “Impulso demográfico” significa la capacidad de crecimiento futuro aunque las tasas de fecundidad y de migración se mantengan bajas. Al examinar la figura 1, es
evidente que en México hay una proporción mayor de jóvenes que
en Estados Unidos. Los jóvenes de hoy serán los padres de más niños
de mañana. En otras palabras, las “madres” de los próximos años ya
han nacido y es simplemente cuestión de esperar hasta que lleguen
a la edad fértil. Si la cantidad de mujeres que pueden tener hijos
aumenta en el grupo en edad fértil, la natalidad aumentará en el
futuro incluso si la tasa de fecundidad se mantiene constante.
70
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Con los años, los municipios han presentado un fuerte aumento natural, o sea más nacimientos que defunciones, y el grado de aumento
natural ha sido normalmente mayor en el lado mexicano que en el
lado estadounidense. Sin embargo, el grado de aumento natural en
el lado estadounidense a lo largo de la frontera, aunque en general
ha sido más bajo que en el lado mexicano, ha sido más alto que el
promedio estadounidense. A este fuerte aumento natural se suma
una distribución según la edad, especialmente en el lado mexicano
de la frontera, que favorece un futuro aumento natural.
Por último está el factor migración. Los municipios fronterizos han
atraído a migrantes de otros lugares de México, que han acelerado la
tasa de crecimiento general. En el lado estadounidense de la frontera,
la tendencia ha sido un tanto diferente. Los condados fronterizos de
Estados Unidos también han crecido como consecuencia de la
migración, pero esa migración tiende a consistir en inmigración, y
no en migración proveniente de otros lugares de Estados Unidos.
Por ejemplo, en 1997 llegaron a San Diego 20.176 personas provenientes del exterior, en tanto que 4.196 personas de San Diego se
mudaron a otros lugares de Estados Unidos. Asimismo, El Paso
recibió 11.632 inmigrantes en 1997 pero perdió casi 8.000 personas
que se fueron a otros lugares de Estados Unidos. Este esquema, generalizado en el lado estadounidense, muestra que el crecimiento en
la región fronteriza de Estados Unidos se debe al aumento natural y
a la inmigración, la cual es más que suficiente para compensar la
tendencia de los condados fronterizos a perder habitantes que se
mudan a otros lugares de Estados Unidos. Si la inmigración parara,
la tasa de crecimiento disminuiría drásticamente aunque se mantuviera el aumento natural durante un tiempo. En cambio, si una zona
fronteriza se convirtiera en un imán para la migración nacional,
como Las Vegas (Nevada), la tasa de crecimiento se aceleraría
notablemente.
Las proyecciones de la población futura de la frontera
Las proyecciones que siguen (cuadros 3 y 4) se basan en el “método
de cohortes componentes” y la situación prevalente en el período de
71
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
1990 a 1995. Con este método se efectúan cálculos independientes
para 36 grupos según la edad (cohortes formadas por personas de
ambos sexos con edades que abarcan intervalos de cinco años) para
cada condado y municipio, y se proyectan nacimientos, defunciones y
la migración (componentes) por separado para cada cohorte. Los
períodos disponibles para las proyecciones consisten en intervalos de
cinco años. Hemos aplicado la misma metodología para las proyecciones en ambos lados de la frontera. Por este motivo, nuestras proyecciones son poco comunes, porque si bien encontramos muchas
proyecciones demográficas, que nosotros sepamos en ninguna se han
aplicado métodos uniformes en ambos lados de la frontera.
Hemos preparado tres conjuntos de proyecciones basadas en los mismos supuestos sobre los componentes del aumento natural. Las tasas de
natalidad se mantienen constantes en los niveles del período de 1990 a
1995. Las tasas de mortalidad tienden a disminuir lentamente, conforme a los pronósticos nacionales disponibles. Los conjuntos difieren
en cuanto a los supuestos relativos a la migración. En el conjunto que
llamamos de proyecciones de la serie “ALTA” persisten las tasas de
migración del período de 1990 a 1995. El conjunto de proyecciones de
la serie “BAJA” difiere notablemente de la serie alta porque queríamos
documentar el potencial de crecimiento del aumento natural ante la
total ausencia de migración. Por lo tanto, en la serie BAJA, la migración
neta es cero en todas las zonas justo después de 1995. Por último, elaboramos un cuadro intermedio, de proyecciones de la serie “MEDIANA”,
en el cual redujimos las tasas de migración al 75% del nivel alcanzado a
principios de los años noventa para las proyecciones correspondientes
al período de 1995 a 2000, y después volvimos a reducir la migración al
50% de la tasa de principios de los años noventa para todos los ciclos de
proyecciones posteriores al año 2000.
Las proyecciones de la serie ALTA implican una continuación de las
tendencias demográficas de principios de los años noventa, que no
son desacostumbradas en la historia de la mayor parte de la región
fronteriza, y muestran un tremendo crecimiento demográfico en los
próximos 25 años. La población fronteriza pasaría de unos 10,6 millones en 1995 a más de 24 millones para 2020. En el lado mexicano
de la frontera, la población pasaría de 4,8 millones a casi 13,5 mil72
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
lones, y las zonas metropolitanas de la actualidad se convertirían en
ciudades muy grandes. En el lado estadounidense, las proyecciones
de la serie ALTA implican un crecimiento demográfico importante,
pero la población de los condados fronterizos en conjunto no llegaría siquiera a duplicarse. Sin embargo, la población de muchos de
los condados fronterizos de Tejas aumentaría a más del doble para
2020 en esta situación hipotética.
¿Puede eso ocurrir? Una forma de encarar esta pregunta consiste en tener
en cuenta los aspectos demográficos. Las tendencias migratorias constituyen un verdadero motivo de preocupación. La merma de la migración
hacia zonas fronterizas tiene dos efectos. El primero, por supuesto, es que
el efecto directo de la migración disminuye. Sin embargo, con la intensa
migración a la frontera que incluye mujeres en edad fértil y niños, las tendencias migratorias del pasado han contribuido a los nacimientos futuros, de modo que si la migración disminuyera, tendría dos efectos importantes que llevarían a una disminución de la tasa de crecimiento. ¿Pero
cómo podrían cambiar las tendencias migratorias? En el lado mexicano,
siempre que la frontera norte sea una fuente importante de trabajo y se
mantenga relativamente acaudalada para los mexicanos del resto del
país, es probable que la migración continúe.
Cabe señalar que las proyecciones nacionales mexicanas muestran
un crecimiento demográfico más lento en el próximo siglo, que
refleja la disminución de la tasa de fecundidad observada a fines del
siglo XX. Una parte de la migración actual en México hacia la frontera con Estados Unidos es ciertamente un paso intermedio en la
migración a Estados Unidos, legal o ilegal. Por otra parte, si Estados
Unidos intensifica el control de la inmigración, legal, ilegal o de
ambos tipos, la inmigración, que contribuye mucho al crecimiento
demográfico de la zona fronteriza estadounidense, disminuirá. Hay
que recordar también que las zonas fronterizas presentan emigración a otros lugares de Estados Unidos, pero no sabemos si se
trata de inmigrantes que continúan viajando después de algunos
años o si son habitantes oriundos de la zona que se van. Si estas personas que emigran a otros lugares del país son inmigrantes recientes,
la disminución de la inmigración en Estados Unidos probablemente
reduzca la corriente dirigida a otros lugares del país desde los con73
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
dados fronterizos, lo cual atenuaría el efecto de la disminución de la
inmigración en el balance del crecimiento.
La serie mediana: reducción de la tendencia migratoria a la
mitad
La reducción de la tendencia migratoria a la mitad lleva a una disminución del crecimiento demográfico a lo largo de la frontera hasta
2020 de unos 4,5 millones de personas, con un total nuevo en dicha
zona de alrededor de 19,5 millones de habitantes, en comparación
con los 10,6 millones de 1995. Por consiguiente, ni siquiera con una
reducción radical y considerable de la migración se eliminarían las
perspectivas futuras de crecimiento y la población fronteriza prácticamente se duplicaría en los 25 años siguientes a 1995.
La serie baja: migración cero a partir de 1995
En esta situación hipotética draconiana, todo el crecimiento se
debería al saldo de nacimientos y defunciones, pero el total de la
población fronteriza crecería igualmente en unos 5 millones de personas (alrededor del 50%) para el año 2020. Unos 3,1 millones corresponderían al lado mexicano de la frontera, lo cual refleja su
impulso demográfico relativamente mayor. A lo largo de toda la
frontera, solamente el minúsculo condado de Jeff Davis, en Tejas,
experimentaría una disminución de la población, que de 2.067 personas pasaría a 2.021 entre 1995 y 2020.
Resumen y repercusiones
La evaluación de la información demográfica y económica sobre la
frontera entre Estados Unidos y México depende de la óptica. Desde el
punto de vista de Estados Unidos, el lado estadounidense de la frontera, con la excepción de San Diego en particular, es una región del tercer mundo, con altas tasas de desempleo, sueldos bajos, bajo nivel de
educación y crecimiento demográfico relativamente rápido, alimenta74
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
do por la tasa de natalidad y por la migración proveniente del otro lado
de la frontera. Desde el punto de vista de los habitantes de la zona fronteriza estadounidense que miran hacia el lado mexicano, lo que se ve es
un crecimiento demográfico desenfrenado y toda una gama de graves
problemas de infraestructura que abarcan el agua, el alcantarillado, el
sistema vial, las escuelas, los hospitales y el medio ambiente. Sin embargo, si se mira hacia el lado mexicano de la frontera desde la mayor parte
de México, lo que se ve es un lugar rebosante de oportunidades, con
abundantes fuentes de trabajo y rápida urbanización, próximo a los
centros comerciales y de esparcimiento de Estados Unidos. No es sorprendente, entonces, que los mexicanos continúen migrando hacia la
frontera, sumándose a una población ya creciente como consecuencia
de las tasas de natalidad relativamente altas. No es sorprendente que
algunos vengan a Estados Unidos, un simple paso en la cadena de tendencias migratorias, para establecerse en una tierra similar desde el
punto de vista cultural y étnico que está apenas del otro lado de un
límite político. Se podría parar esta tendencia suponiendo que se
pudiera cerrar por completo la frontera, pero a efectos de la planificación hay que reconocer que estas tendencias son de larga data y no
hay ningún motivo para prever un cambio repentino.
Las proyecciones demográficas no son tan difíciles como un ejercicio
de matemáticas, y para evaluar nuestras proyecciones basta con evaluar las hipótesis. La población de la frontera crecerá incluso si no hay
migración, y ciertamente las presiones sobre los recursos y el medio
ambiente aumentarán. Un crecimiento demográfico del 50% a lo largo
de la frontera para 2020 es cosa segura, salvo que estalle una guerra o
que se produzca un desastre natural o algún otro cambio increíble e
imprevisible en las tasas de natalidad y mortalidad. Las tasas de mortalidad son modernas, y las de natalidad simplemente son más altas
que las tasas muy bajas observadas en la mayor parte de la población
estadounidense. La tasa de natalidad en México ya ha bajado bastante,
pero vemos con escepticismo la posibilidad de que se produzcan más
reducciones importantes. Para alcanzar un crecimiento demográfico
del 50% como mínimo, hay que imaginarse que no habrá más
migración hacia la región, y ciertamente los datos disponibles para los
años posteriores a 1995 muestran que eso no está ocurriendo.
75
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Si las tendencias migratorias se mantienen durante otros 25 años, el
impacto será pasmoso. Imaginémonos a El Paso (Tejas), Ciudad Juárez
(Chihuahua) y Las Cruces (Nuevo México) como una sola zona metropolitana de casi 5 millones de habitantes. Los funcionarios locales
que han visto estas proyecciones responden simplemente que “no hay
suficiente agua”, problema que causa preocupación a lo largo de varios
kilómetros de la frontera entre Estados Unidos y México. Sin embargo,
parar el flujo de gente no es fácil, y con frecuencia los gobiernos locales
tienen grandes dificultades para atender la demanda insatisfecha de
servicios, de modo que parecería prudente hacer planes para lidiar con
un considerable crecimiento demográfico en la frontera y los dolores
del crecimiento que traerá aparejados.
Incluso las proyecciones de la serie BAJA plantean varias preguntas
inquietantes. ¿De dónde provendrán las fuentes de trabajo?
¿Permanecerán en la gama de salarios marginales? ¿De dónde vendrán
el agua, el tratamiento de aguas residuales y mucho más? ¿De dónde
vendrá el capital para las importantes adiciones que se necesitarán en
el futuro? Todavía queda por ver si los respectivos gobiernos federales
tomarán nota de estos problemas o si los dejarán en manos de los gobiernos estatales y locales, con las expectativas del caso con respecto a su
capacidad para resolverlos.
Fuentes de datos
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. (INEGI).
1990. Estadísticas históricas de México. Tomo I. Aguascalientes.
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. (INEGI).
1998. Sistema Municipal de Base de Datos (SIMBAD). Aguascalientes.
United Nations. 1982. Model Life Tables for Developing Countries,
Population Studies No. 77. New York: Department of International
Economic and Social Affairs.
U.S. Department of Commerce, Bureau of the Census. 1983. 1980
Census of Population and Housing, Summary Tape File 3C. (CDROM), Washington: DC.
76
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
U.S. Department of Commerce, Bureau of the Census. 1989.
“Projections of the Population of the United States by Age, Sex and
Race: 1988-2080”, Current Population Reports, Series P-25, No. 1018.
Washington DC.
U.S. Department of Commerce, Bureau of the Census. 1993. 1990
Census of Population and Housing, Summary Tape File 3C. (CDROM), Washington: DC.
U.S. Department of Commerce, Bureau of the Census, 1996a.
Population of States and Counties of the United States: 1790-1990.
Washington, DC: National Technical Information Service.
U.S. Department of Commerce, Bureau of the Census, 1996b.
Statistical Abstract of the United States 1996. Washington, DC.
U.S. Department of Commerce, Bureau of the Census, 1998. “State
and County Population Estimates by Age and Sex: 1990-1996”, (julio
de 1998).
Figura 1
1995 U.S. Border Counties
1995 Mexican Corder Municipios
85 +
80 to 84
75 to 79
70 to 74
65 to 69
60 to 64
55 to 59
50 to 54
85 +
80 to 84
75 to 79
70 to 74
65 to 69
60 to 64
55 to 59
50 to 54
45 to 49
40 to 44
35 to 39
30 to 34
25 to 29
20 to 24
15 to 19
10 to 14
5 to 9
0 to 4
45 to 49
40 to 44
35 to 39
30 to 34
25 to 29
20 to 24
15 to 19
10 to 14
5 to 9
0 to 4
Males
299166
Females
288078
77
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Cuadro 1
Total de la población de la región fronteriza de Estados Unidos
ÁREA
(Miles de personas)
1980
1990
1995
San Diego
1,861.9
Imperial
92.1
California (Subtotal) 1,954.0
Cambio porcentual
1980-90 1990-2000*
2,498.0
109.3
2,607.3
2,626.7
141.1
2,767.8
34.2
18.7
33.4
10.3
58.1
12.3
90.6
531.4
20.5
85.7
728.1
120.7
666.9
29.7
97.6
914.9
136.1
755.3
36.4
110.4
1,038.2
33.3
25.5
45.1
13.9
25.7
25.4
26.5
45.1
26.2
26.9
Hidalgo
6.1
Luna
15.6
Doña Ana
96.3
New México (Subtotal) 118.0
6.0
18.1
135.5
159.6
6.3
22.6
160.0
188.9
-1.5
16.2
40.7
35.3
10.2
49.3
36.1
36.7
Yuma
Pima
Santa Cruz
Cochise
Arizona (Subtotal)
El Paso
Culberson
Hudspeth
Jeff Davis
Presidio
Brewster
Terrell
Val Verde
Kinney
Maverick
Dimmitt
Webb
Zapata
Starr
Hidalgo
Cameron
Tejas (Subtotal)
479.9
3.3
2.7
1.6
5.2
7.6
1.6
35.9
2.3
31.4
11.4
99.3
6.6
27.3
283.2
209.7
1,209.0
591.6
3.4
2.9
1.9
6.6
8.7
1.4
38.7
3.1
36.4
10.4
133.2
9.3
40.5
383.5
260.1
1,532.0
678.6
3.2
3.3
2.1
7.8
9.1
1.3
42.5
3.4
45.2
10.5
172.4
10.9
52.2
482.5
307.9
1,832.7
23.3
2.8
6.9
18.2
27.9
14.6
-11.6
7.8
36.9
15.9
-8.2
34.2
40.0
48.6
35.4
24.0
26.7
29.4
-10.3
15.6
12.4
35.2
9.1
-13.6
19.4
16.2
48.6
1.3
58.8
34.4
57.7
51.6
36.7
39.3
Totales de la
región fronteriza
4,009.1
5,213.8
5,827.4
30.0
23.5
Fuente: Departamento de Comercio de Estados Unidos, Dirección de Censos.
1983, 1993 y 1998.
*Basado en el cambio porcentual correspondiente al período de 1990 a 1995.
En otras palabras, esta cifra es simplemente el doble del cambio porcentual
observado en el período de 1990 a 1995.
78
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Cuadro 2
Total de la población de la región fronteriza de México
(Miles de personas)
ÁREA
1980
1980-90
1990-2000*
Tijuana
Tecate
Mexicali
Baja California
(Subtotal)
461.3
30.5
510.7
747.4
51.6
601.9
991.6
62.5
696.0
62.0
68.8
17.9
65.4
42.6
31.3
1,002.5
1,400.9
1,750.2
39.7
49.9
92.8
110.5
133.1
19.1
40.9
26.8
50.5
6.0
2.2
68.1
1.6
25.3
4.4
34.4
312.1
36.4
59.2
6.5
2.1
107.9
1.5
26.9
4.6
39.1
394.7
37.5
64.5
7.1
2.3
133.5
1.4
29.3
4.9
56.2
469.8
35.9
17.3
7.1
-6.3
58.6
-7.2
6.4
4.5
13.8
26.5
6.3
18.1
20.5
14.8
47.3
-9.9
17.3
11.1
87.5
38.0
Janos
8.9
Asension
12.0
Juárez
567.4
Guadalupe
7.8
Praxedis G Guerrero
8.9
Ojinaga
26.4
Manuel Benavides
4.2
Chihuahua (Subtotal) 635.5
10.9
16.4
798.5
8.4
9.1
23.9
2.8
870.0
10.8
19.6
1,011.8
8.9
9.6
23.5
2.3
1,086.6
22.4
36.5
40.7
8.6
2.0
-9.5
-32.9
36.9
-9.4
40.2
53.4
11.9
11.6
-3.3
-33.6
49.8
Ocampo
Acuña
Jiménez
Piedras Negras
Nava
Guerrero
Hidalgo
Coahuila (Subtotal)
9.0
41.9
8.6
80.3
8.7
2.3
0.8
151.6
7.9
56.3
8.3
98.2
16.9
2.4
1.2
191.1
7.5
81.5
9.3
116.1
20.4
2.1
1.3
238.3
-12.7
34.3
-4.4
22.3
94.8
2.5
62.5
26.1
-9.4
89.4
24.9
36.6
41.7
-20.1
8.0
49.3
16.5
16.5
17.3
17.3
18.3
18.3
5.1
5.1
11.1
11.1
203.3
4.2
6.4
219.5
4.5
6.2
275.1
4.0
6.2
8.0
7.6
-2.2
50.7
-23.9
-0.1
San Luis Rio Colorado
Puerto PenascoPl. Calles
Caborca
Altar
Saric
Nogales
Santa Cruz
Cananea
Naco
Agua Prieta
Sonora (Subtotal)
Anahuac
Nuevo León (Subtotal)
Nuevo Laredo
Guerrero
Mier
1990
Cambio porcentual
1995
79
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Miguel Alemán
Camargo
Gustavo Díaz Ordaz
Reynosa
Río Bravo
Valle Hermoso
Matamoros
Tamaulipas (Subtotal)
Totales de la
región fronteriza
19.6
16.0
17.8
211.4
83.5
48.3
238.8
849.4
21.3
15.0
17.7
282.7
94.0
51.3
303.3
1,015.5
22.4
15.3
15.6
337.1
100.4
55.3
363.5
1,194.7
8.8
-6.1
-0.7
33.7
12.6
6.1
27.0
19.6
9.8
3.0
-23.4
38.5
13.5
15.5
39.7
35.3
2,967.5
3,889.5
4,757.8
31.1
44.6
Fuente: INEGI 1998. *Igual que en el cuadro 1.
Cuadro 1
Proyecciones demográficas para la región fronteriza de Estados Unidos
ÁREA
Estimación
1995
BAJA
2020
MEDIANA
2020
ALTA
2020
San Diego
Imperial
Calif. (Subtotal)
2,626.7
141.1
2,767.8
3,191.2
193.3
3,384.5
3,294.8
327.8
3,622.6
3,397.2
491.8
3,398.0
Yuma-La Paz
Pima
Santa Cruz
Cochise
Arizona (Subtotal)
136.1
755.3
36.4
110.4
1,038.2
167.9
842.7
48.7
126.5
1,185.9
208.3
1,100.4
71.8
162.4
1,542.9
248.9
1,354.6
96.3
198.1
1,897.9
Hidalgo, NM
6.3
Luna
22.6
Dona Ana
160.0
Nuevo Méx (Subtotal) 188.9
7.7
24.9
203.0
235.6
7.6
43.0
277.7
328.3
7.5
66.6
351.7
425.8
906.3
4.4
4.1
2.0
9.6
9.8
1.5
56.9
3.6
64.7
14.1
253.5
1,103.1
3.1
4.4
2.4
13.1
10.7
1.2
61.2
4.4
94.5
11.9
407.1
1,287.2
2.3
4.6
2.7
16.7
11.0
0.9
65.0
5.2
126.0
10.3
583.7
El Paso
Culberson
Hudspeth
Jeff Davis
Presidio
Brewster
Terrell
Val Verde
Kinney
Maverick
Dimmit
Webb
80
678.6
3.2
3.3
2.1
7.8
9.1
1.3
42.5
3.4
45.2
10.5
172.4
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Zapata
Starr
Hidalgo, TX
Cameron
Tejas (Subtotal)
10.9
52.2
482.5
307.9
1,832.7
15.2
78.0
684.0
420.1
2,527.8
19.2
122.7
1,050.2
554.3
3,463.3
23.5
173.3
1,457.5
688.8
4,458.7
Totales de la
región fronteriza
5,827.4
7,333.8
8,957.1
10,671.3
Fuente: Departamento de Comercio de Estados Unidos, Dirección de Censos
(1993 y 1998) y cálculos del autor.
Nota: La suma de los componentes tal vez no corresponda exactamente a los
totales porque se han redondeado algunas cifras.
Cuadro 4
Proyecciones demográficas para la región fronteriza de México
correspondientes a la serie baja
ÁREA
Tijuana
Tecate
Mexicali
Baja Ca. (Subtotal)
San Luis Rio Colo
Puerto Penasco-Pl C.
Caborca
Altar
Saric
Nogales
Santa Cruz
Cananea
Naco
Agua Prieta
Sonora (Subtotal)
Janos
Ascensión
Juárez
P. G. Guerrero
Guadalupe
Ojinaga
Manuel Benavides
Chihuahua (Subtotal)
Ocampo
Censo
1995
BAJA
2020
MEDIANA
2020
ALTA
2020
991.6
62.5
696.0
1,750.2
1,671,328
107,606
1,088,659
2,867,593
2,676.7
134.3
1,233.0
4,044.0
3,822.1
159.5
1,362.0
5,343.6
133.1
37.5
64.5
7.1
2.3
133.5
1.4
29.3
4.9
56.2
469.8
220,955
60,790
104,417
11,673
3,954
235,480
2,462
45,029
8,648
100,042
793,450
272.4
49.9
100.8
11.5
3.6
299.6
1.6
44.0
7.1
198.4
988.9
321.7
42.4
98.1
11.4
3.3
362.2
1.2
43.1
6.1
328.0
1,217.5
10.8
19.6
1,011.8
8.9
9.6
23.5
2.3
1,086.6
20,529
35,004
1,676,142
14,649
16,055
35,336
3,497
1,801,212
14.1
42.3
2,395.0
12.9
14.0
27.3
1.7
2,507.3
10.4
49.1
3,166.1
11.8
12.5
22.2
0.9
3,272.9
7.5
14,184
9.4
6.5
81
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Acuña
Jiménez
Piedras Negras
Nava
Guerrero (Coah)
Hidalgo
Coahuila (Subtotal)
81.5
9.3
116.1
20.4
2.1
1.3
238.3
146,798
15,439
197,117
38,489
3,107
2,102
417,236
294.6
16.1
231.6
45.7
2.0
1.9
601.2
492.5
16.7
263.0
52.4
1.3
1.8
834.1
18.3
18.3
29,328
29,328
26.6
26.6
24.6
24.6
Nuevo Laredo
275.1
Guerrero (Tam)
4.0
Mier
6.2
Miguel Alemán
22.4
Camargo
15.3
Gustavo Diaz Ordaz
15.6
Reynosa
337.1
Rio Bravo
100.4
Valle Hermoso
55.3
Matamoros
363.5
Tamaulipas(Subtotal) 1,194.7
450,103
6,338
9,170
35,976
22,781
22,602
535,293
162,750
87,952
610,587
1,943,552
633.8
4.2
7.9
31.5
18.9
13.3
658.4
147.2
83.2
736.9
2,335.3
828.2
3.1
7.0
28.2
16.3
8.3
774.1
135.9
79.7
854.2
2,735.0
Totales de la
región fronteriza
7,852,368
10,503.2
13,427.8
Anahuac
Nuevo León (Subtotal)
4,757.8
Fuente: INEGI (1998) y cálculos del autor.
Nota: La suma de los componentes tal vez no corresponda exactamente a los
totales porque se han redondeado algunas cifras.
Notas Finales
1. James Peach es profesor de economía y comercio internacional
en la Universidad Estatal de Nuevo México. James Williams es
profesor de sociología en la Universidad Estatal de Nuevo
México. Esta monografía es una versión condensada y revisada de la monografía titulada: “Population and Economic
Dynamics on the U.S.-Mexico Border: Past, Present and
Future”, presentada en la conferencia de U.S. EPA/SCERP
“Roadmap to the Year 2000”, realizada en Rio Rico (Arizona)
en diciembre de 1998.
2. Los datos demográficos se basan en censos, excepto las cifras de
1995 para Estados Unidos, que son cálculos de la Dirección de
Censos. Las fuentes, que figuran en la sección de referencias de
82
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
la monografía, son el Departamento de Comercio de Estados
Unidos, la Dirección de Censos y el Instituto Nacional
Estadística, Geografía e Informática (INEGI).
83
Tiera Use Planear
Luis Felipe Siqueiros
Ciudad Juárez ejemplifica de manera aguda el fenómeno migratorio
transfronterizo y el crecimiento fantástico de la inversión privada
multinacional que genera altas tasas de creación de empleos, instalación de industrias máquiladoras e intercambios comerciales y tráfico, principalmente de carga.
La inmigración constituye mas del 70% del crecimiento demográfico del Municipio, que mantiene la tercer tasa de crecimiento relativo a nivel nacional, únicamente precedida por Tijuana y Zapopan, y
la cuarta en términos absolutos, solo después de Tijuana, Ecatepec y
Zapopan.
La Ciudad ofrece refugio y posibilidad de empleo a más de 30,000
personas que llegan anualmente y que forman un mosaico sociocultural de inmigrantes de diversas regiones del país. El 65.8% de la
población esta compuesta por jóvenes menores de 30 años.
Otro fenómeno típico de la frontera es su alto porcentaje del PIB
comparado con el porcentaje poblacional. A nivel estatal Cd. Juárez
representa más del 50% del PIB y el 32% de la población, mientras
que el nivel nacional representa el 1.64% del PIB y el 1.1% de la
población. A través de los años la inversión máquiladora suma ya
350 plantas en operación, que constituyen el 15% de todas las plantas del país y el 28% de los empleados de México en el Sector.
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
El dinamismo en la creación de empleos también se ha mantanido
constante en la frontera. El último trimestre arrojó un desempleo
abierto del 0.6%, uno de los más bajos del país.
El otro extremo de este desarrollo representa los costos provocados
por el propio desarrollo, la inmigración y ;la falta de capacidad del
sector público por atender las demandas ciudadanas en servicios e
iunfraestructura. Los datos siguientes manifiestan los graves desequilibrios entre desarrollo económico y calidad de vida y una grave
problemática social y ambiental:
Ciudad Juárez representa una ciudad que:
• tiene únicamente pavimento en el 50% de sus calles.
• tiene graves carencias en la dotación de drenaje sanitario.
• ha crecido desmesuradamente : doblo su población cada 20
años, tomando en cuenta los últimos 40 años..
• multiplicó su superficie ocupada por 10 de 1960 a 1980 y
volvió a doblar su superficie de 1980 a 1999: tenía 1894 ha. en
1960, 10,514 en 1980, y 19,500 en 1999.
• tiene ocupado el 76% de su área definida para crecimiento, y
de su área ocupada tiene el 24% de lotes baldíos ociosos.
• tiene un déficit de 50,000 viviendas nuevas y necesidades de
mejoramiento para tener condiciones mínimas de servicio y
espacio de otras 50,000.
Ciudad Juárez también representa una ciudad con:
• un déficit de mas del 80% en cuanto a dotaciones de áreas
verdes, según parámetros de las naciones unidas
• solo 26.3 alumnos por maestro, mientras que la media estatal
es de 17.3 y de la cd. de chihuahua es de 18.2
• un marcado déficit en preparatorias y una distribución
desigual del equipamiento escolar
• graves problemas de congestión vial
• uno de los sistemas de transporte mas caóticos y deficientes del
país
• una ausencia enorme de espacios para actividades deportivas y
de sano entretenimiento
• 10,000 familias viviendo en zonas de alto riesgo o no aptas.
86
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
• sus fuentes de agua actuales agotadas o con fuertes abatimientos y que necesita urgentemente encontrar alternativas para
garantizar su desarrollo.
• graves problemas de contaminación del aire, agua y suelo.
• un rezago de muchos años en infraestructura
• altos índices de violencia e inseguridad.
Se puede decir que la inmigración y la dinámica industrial han sido
los motores del proceso de urbanización y ocupación del territorio
que la ciudad experimenta desde hace veinticinco años. Por un lado
la ciudad ha crecido de manera extensiva y sobre todo a partir de
procesos de ocupación irregular del suelo, y por otro, la industria
genera enormes polos de trabajo, no siempre de forma adecuada u
organizada urbanísticamente. Estos dos factores combinados representan una explosiva demanda de infraestructura y servicios públicos, que ha rebasado las posibilidades de los gobiernos locales.
Crecimiento de la inversión privada y del empleo y graves problemas
sociales y económicos definen un esquema que no está resolviendo
los problemas fundamentales, abatiendo los rezagos o preparándonos para el futuro. De hecho, este esquema de desarrollo nos llevará a una crisis en los próximos años, si no modificamos el rumbo.
Estructura Económica
a) El primer aspecto que resalta es el de la dependencia de la
economía en un solo sector. 69% del empleo formal registrado
en el Seguro Social trabaja directamente en la industria
maquiladora. El sector servicios ha ido reduciendo su participación a lo largo de los años, lo que convierte a Ciudad Juárez en
una ciudad concentrada en el sector secundario.
b) Por otra parte, la competitividad de la ciudad está basada en el
valor en el mercado internacional de la mano de obra, fundamentalmente. El valor de la moneda marca de manera clara las
tendencias de inversión a lo largo de los años. En las gráficas se
87
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
aprecian los aumentos en la inversión de maquiladoras y en la
creación de empleos a raíz de las devaluaciones, y por otro lado,
la caída en términos reales de los ingresos, mientras en otros
países suben.
c) El tercer elemento que destaca es el de la integración local de los
productos en la industria maquiladora. Se calcula que únicamente el 2% del valor de los bienes producidos está conformado
por componentes locales, lo que indica una incapacidad importante en recursos humanos y tecnológicos
d) El último aspecto que pudiéramos mencionar es el de la rotación.
La baja tasa de desempleo ha contraído la oferta de mano de
obra, provocando una intensa rotación que preocupa a las
empresas. Algunas de ellas consideran a la frontera como un
lugar saturado, con restricciones en la oferta de mano de obra, lo
que ha motivado a industrias de menor valor agregado a buscar
otros lugares geográficos menos competidos. La tabla siguiente
muestra la localización de la industria maquiladora en México
durante los años 1966-1995, donde se observa un decenso paulatino en la participación del total de los municipios fronterizos,
en mano de obra y establecimientos, del total de la industria
maquiladora en México. Un estudio reciente de la Universidad de
Juárez muestra otra cara de la rotación, al considerarla como un
elemento que ha logrado un nivel de capacitación atractivo para
la instalación de nuevas industrias. La constante desde 1995, a
raíz de la devaluación en México, ha sido un fuerte dinamismo
en la frontera, que podría alterar las tendencias observadas de
1966 a 1995.
e) El último elemento que podemos destacar es el de la propia
estructura productiva presente en Ciudad Juárez, las cadenas de
proveedores, y los servicios conexos (promoción y venta, desarrolladores y constructores industriales, trámites legales
exportación-importación, bodegas, etc.). Estos aspectos, aunados al de la mano de obra calificada y por supuesto la localización geográfica, configuran ya una base industrial muy rica,
88
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
que va desde las primeras plantas de cupones hasta los insumos
“6T” y los nuevos centros de diseño.
Recursos naturales
A todo lo largo de la frontera mexico-americana compartimos
recursos naturales. Ejemplo de lo anterior, las aguas superficiales del
Río Bravo y los mantos freáticos, como los Bolsones de Mesilla y
Conejos/Médanos y el del Hueco, que alimenta a Ciudad Juárez y El
Paso. Ejemplo de sobreexplotación y uso irracional, este último bolsón lleva acumulado un abatimiento de 50 mts, a los cuales se agrega 1.5 m. cada año. Tanto El Paso como Ciudad Juárez tienen niveles excesivos de consumo. El Paso consume diariamente 656 litros,
mientras que Ciudad Juárez consume 330. El taller llevado a cabo
recientemente en Ciudad Juárez sobre Desarrollo Sustentable, nos
indica que la explotación actual sería suficiente para abastecer
Ciudad Juárez durante 10 años más si tuvieramos niveles de consumo más racionales (280 lts/hab.), inclusive tomando en cuenta el
crecimiento poblacional. Para los próximos diez años se espera una
crisis de agua, si no se mejora la situación de consumo y se ponen en
funcionamiento fuentes alternativas de abastecimiento.
En ciudades planas como Ciudad Juárez, la carencia de sistemas de
drenaje pluvial o la disfuncionalidad de los existentes complica aún más
la problemática de captación de agua para los mantos acuíferos y la conducción superficial de manera adecuada. El agua de lluvia se acumula en
las calles provocando inundaciones, daños al pavimento y un caos vial.
Con cierta frecuencia también provoca pérdidas materiales y humanas,
al arrastrar viviendas localizadas en lechos de arroyos y barrancos.
La calidad del aire de la región Juárez-El Paso también empeora de
manera procupante año con año. El Paso incumple con la certificación ambiental a causa del exceso de sólidos en suspensión y
monóxido de carbono y Ciudad Juárez excedió la norma ambiental
31 días en 1998. Los innumerables vehículos registrados y no registrados, representan la primer fuente de la contaminación ambiental. De los vehículos registrados, el 87% tiene más de 10 años.
89
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
La degradación ambiental se manifiesta de manera visible en el Río
Bravo, elemento que en vez de constituir un elemento de integración
como en la mayoría de las ciudades del mundo, es sinónimo de
división y hostilidad. Al establecer, la guerra con los Estados Unidos
en 1847 el Río Bravo como línea divisoria, se convirtió en barrera lo
que siempre fue el elemento de integración y desarrollo productivo,
a lo largo de sus riberas norte y sur.
La misma situación prevalece con las acequias y canales que conformaban los sistemas de irrigación del Valle del Río Bravo: representan degradación, suciedad y desecho, lo contrario de la función
que tradicionalmente el agua juega en la estructura de las ciudades.
Movilidad Regional
La movilidad regional es uno de los temas cruciales para la región
fronteriza. En la región El Paso-Juárez el tráfico transfronterizo de
vehículos particulares ha crecido en un 80% en los últimos 10 años,
mientras que el trafico de vehículos comerciales ha crecido en un
300% en el mismo lapso. En 1998, cruzaron de sur a norte cerca de
16 millones de vehículos y 50 millones de personas.
En este sentido también se presentan datos preocupantes desde el
punto de vista del desarrollo sustentable: los cruces peatonales disminuyen año con año (8.5 millones en 1989 y 4.5 millones en 1998
y el servicio de transporte colectivo entre las ciudades ha ido empeorando paulatinamente. Hoy en día únicamente funciona un servicio turístico con un movimiento marginal de pasajeros, después de
haber contado con un tranvía desde principios de siglo y con autobuses que dejaron de operar en los años ochenta).
En general, en el movimiento transfronterizo, se aprecia un aumento significativo en el tráfico de carga, un aumento moderado en los
cruces de los vehículos particulares no comerciales y una disminución marcada en el cruce de peatones y usuarios del transporte
público. El aumento moderado en los cruces de vehiculos particulares tiene que ver con los tiempos de espera en los cruces, que ha
90
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
inhibido los traslados. Se considera que la congestión en los puentes
es el principal obstáculo al intercambio internacional de bienes y
personas.
Los movimientos por ferrocarril también requieren modernizarse y
hacerse por lugares menos conflictivos, como el que sucede en la
región Juárez-El Paso, que atraviesa el Centro de las dos ciudades.
Ocupación del territorio y Usos del Suelo
Desde el punto de vista de la ocupación del territorio, el primer elemento que destaca es el del crecimiento disperso, y esto aplica a ciudades fronterizas de ambos lados. La gráfica ___muestra la relación
histórica entre el crecimiento poblacional y el de la mancha urbana
en Ciudad Juárez, con una tendencia muy negativa para la ciudad
desde el punto de vista de un crecimiento ordenado y racional y de
la economía urbana.
Las presiones inmobiliarias han provocado un crecimiento innecesario de terrenos especulativos, lo que ha contribuido a la extensión
horizontal de la ciudad y consecuentemente a una creciente dificultad para dotarla de servicios. Paradójicamente, esto no ha contribuido a abaratar los costos del suelo, sino a inflar, mediante una inversión mínima (ej. la apertura de una calle o avenida) grandes extensiones de terrenos.
El proceso de dispersión urbana es palpable en El Paso, no solo por
el patrón de crecimiento a base de suburbios, sino por subdivisiones
sin previsión de servicios y “colonias” fuera de las zonas consolidadas,
En Ciudad Juárez, una práctica muy socorrida para hacerse de una
vivienda ha sido, desde fines de los años sesenta, la de la invasión de
terrenos, que obligó a iniciar costosos procesos de regularización
que han resuelto muy precariamente las necesidades de viviendas, en
muy poco o muy lentamente las de servicios y por el contrario, sí
han beneficiado a los líderes o promotores que encabezan dichas
prácticas con fines personales, políticos y económicos. Se calcula que
91
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
cerca del 40% de la ciudad ha sido ocupada de forma irregular,
mediante los procesos descritos o a través de fraccionamientos o
subdivisiones clandestinos. Afortunadamente, una serie de medidas
han revertido o frenado este proceso pernicioso: un patrullaje de las
colonias periféricas que evitara las invasiones de predios y alternativas reales para los colonos a través de la participación directa del
municipio en la oferta de terrenos para habitación (expropación
Tierra Nueva). Sin embargo, la inercia de las prácticas clandestinas
no ha sido erradicada: numerosas viviendas continúan en condiciones de irregularidad en la ocupación del suelo y en la tenencia de
la tierra, enganchadas peligrosamente a los cables de electricidad y
sin agua y drenaje entubado.
Una ciudad mejora su ambiente en la medida en que limita su extensión y hace eficientes sus comunicaciones. En la frontera, prácticas
añejas mantienen el divorcio entre la planeación urbana y la
planeación del transporte. De hecho, todavía son muchos los
municipios mexicanos que no tienen injerencia en la regulación del
transporte público urbano, que compete a autoridades estatales y
mantiene un sistema desordenado y caótico, marcado más por una
estrategia de control político que de eficiencia y visión empresarial.
Para los ciudadanos y usuarios, el transporte de la frontera representa: baja confiabilidad, servicio irregular, bajos niveles de confort,
poca seguridad, costo elevado en función del servicio ofertado,
número elevado de transferencias, e contaminación, congestión vial,
potencial de accidentes y una imagen caótica y deteriorada
El sistema no es bueno para la mayoría de los involucrados, no cumple
con los requisitos mínimos en todos sus aspectos: planeación, supervisión, operación y mantenimiento no es equilibrado financieramente
(caro para el usuario y para la ciudad, insuficiente para el transportista)
y es inviable de sostenerse a mediano plazo.
Está comprobado que el gasto que se dedique a mejorar el transporte
público redunda en una enorme disminución de costos sociales
(horas/hombre, tensión, etc.) y ecológicos. Sin embargo las partidas
de inversión se orientan únicamente de manera indirecta al trans92
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
porte público (a través de la construcción de calles). No existe una
operación formal de sistemas integrales de transporte.
Temas fundamentales para la region fronteriza
Los problemas mencionados abordan los temas fundamentales de la
región fronteriza:
• Economía fronteriza
• Recursos naturales
• Movilidad regional
• Ocupación del territorio y usos del suelo (patrones de crecimiento, equipamiento complementario…
• Participación Social
• Información y coordinación
La frontera representa y lo seguirá haciendo una atracción y un espacio de oportunidades que deberá algún día ofrecer a sus habitantes
prosperidad económica, protección ambiental y educación y participación comunitaria, al tiempo que deberá permitirles gozar de las
ventajas culturales y de servicios de dos paises.
La reorientación que pudiera tener la economía fronteriza en los
próximos años deberá permitirnos ajustarnos a los cambios globales
y mantener nuestra competitividad y crecimiento, pero de alguna
manera deben integrarse más productos locales y recursos humanos
más capacitados a la economía. También deben buscarse esquemas
de diversificación
Los diferentes niveles de gobierno en México, principalmente el federal y estatal, deben profundizar los diferentes procesos descentralizadores o subsidiarios. Se requiere asimismo un nuevo orden en términos fiscales para México:
• Nuevos modelos de recaudación y distribución de los recursos
fiscales
• Para fortalecer las capacidades locales para invertir, financiar y
ofrecer incentivos fiscales
• Revisar las relaciones federal, estatal y municipal
93
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
• Estimular la formalización de las actividades económicas
• Para estimular la productividad
• Para estimular el ahorro
En materia de recursos naturales, es urgente desarrollar conjuntamente sistemas de recolección, conducción y recuperación del
drenaje pluvial, mantener la cooperación para el tratamiento de
aguas residuales y multiplicar su construcción, resolver con una
visión regional los problemas del agua, restaurar ambientalmente el
Río Bravo y todas sus derivaciones (acequias y canales) e implementar una serie de acciones de mejoramiento ambiental en múltiples
temas de interés común presentes en la frontera: basura, desechos de
alto riesgo, llantas, yonques, aceites…
La agresión hacia los espacios naturales también debe ser abordada:
las montañas, el valle y el desierto.
El impulso al transporte colectivo, la pavimentación de calles y el control de las emisiones por combustión al aire libre ayudaría a evitar la
degradación del ozono, pero también es necesario insistir en los puntos comunes de mayor congestión vial: los cruces fronterizos.
La movilidad regional necesita una serie de estrategias impregnadas
de conceptos de sustentabilidad. Es indispensable revertir la tendencia a la automovilización, que conlleva los costos sociales y ecológicos mencionados y promover: la calidad y el atractivo de las rutas
peatonales, los sistemas eléctricos de transporte y rutas ciclistas
urbanas. Nuevos puentes fronterizos deben estar ya bajo análisis de
ambos lados de la frontera, estaciones intermodales de carga, estaciones intermodales de pasajeros…Sistemas de transporte masivo
internacional debe ser desarrollados e integrados al corto plazo. La
agilidad en los cruces, seguirá siendo un tema central para las relaciones fronterizas.
Desde el punto de vista del desarrollo urbano, son urgentes estrategias que consideren:
• Un crecimiento racional y equilibrado de la región
94
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
• El desarrollo sostenible, la visión a largo plazo y el
eslabonamiento de las acciones
• Evitar la dispersión urbana
• Reorientar los patrones de crecimiento: buscar la densificación
urbana
• Calidad de vida urbana, ambientes sanos, espacios verdes…
• Esquemas que nos permitan resolver los servicios, la infrastructura, la vivienda y el equipamiento público
Si partimos de la constatación de que los esquemas actuales de
desarrollo urbano tienen fallas profundas, que requieren de cambios
estructurales, necesitamos plantear un cambio o una evolución del
desarrollo en términos de sostenibilidad para el uso de los escasos
recursos naturales, humanos, económicos y tecnológicos.
Necesitamos desiciones orientadas al futuro.
Algunos sociólogos plantean la infraestructura de una ciudad o
región dividida en tres tipos:
• INFRAESTRUCTURA FISICA. Que soporte las comunicaciones y el transporte
• INFRAESTRUCTURA SOCIAL. Organizaciones, instituciones, leyes
• INFRAESTRUCTURA IDEACIONAL. De creencias, valores,
prácticas culturales
Esta última puede significar el motor para la constitución de las
otras dos. En pocos lugares se siente tanto la ausencia de una cohesión social como en la frontera. La llegada constante de personas
cuyas relaciones comunitarias fueron dejadas atrás, la construcción
de viviendas en muchos casos provisionales, el hacinamiento y las
carencias económicas, conforman una sociedad sin una identidad
fuerte y donde la violencia alcanza niveles alarmantes. El arraigo y el
sentido comunitario pueden generar cambios fundamentales que
integren a la propia diversidad característica de la frontera, como un
potencial para el fortalecimiento de valores comunitarios o de la cultura urbana. Es fundamental, por ejemplo, que la comunidad
95
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
adquiera conciencia de la dramática situación que se vive, y de los
costos y esfuerzos necesarios pra tener un futuro sano y prospero.
Tan importante también es reconocer y fortalecer la identidad fronteriza.
Los programas paternalistas y populistas no solo no han resuelto los
problemas de la infrastructura física, sino han contribuido al desmantelar también la infraestructura de las ideas.
La participación ciudadana es indispensable, inclusive a nivel binacional. Existen ya esfuerzos actuales de instituciones, grupos y asociaciones que han mostrado compromiso y resultados concretos. Es
importante mantener el énfasis en planteamientos locales y ampliar
el trabajo cultural y educativo conjunto
Necesitamos la participación privada y las sinergias: para el crecimiento e inversión, para oportunidades de negocio.
Finalmente, en materia de las relaciones fronterizas, podemos trabajar a corto plazo en los mecanismos de coordinación e información.
Por ejemplo, podemos generar información en conjunto mediante el
internet, material promocional, estadísticas y planos. También se
pueden incrementar y mejorar los mecanismos de cooperación.
96
“Síntesis de actividades y prácticas
institucionales”
Mark J. Spalding1
Resumen
Las actividades y prácticas institucionales ambientales en
la zona fronteriza tienen un contexto y una historia muy
ricos. En esta monografía se intenta presentar una síntesis de las actividades y prácticas de dichas instituciones, y
especialmente de las nuevas instituciones ambientales
emanadas del TLC. Además de esta descripción sintética,
en la monografía se presentan algunas sugerencias con
respecto a reformas institucionales relacionadas con el
papel que estas instituciones podrían desempeñar en la
mejora del manejo del crecimiento en la frontera. La
monografía concluye una un análisis general de los
obstáculos y las oportunidades para las instituciones
ambientales de la zona fronteriza.
El medio ambiente, como dijo recientemente la embajadora Rosario
Green, de México, es un “tema no tradicional en las relaciones entre
Estados Unidos y México”. Hasta que se llevó el caso del atún y los
delfines ante el GATT, el medio ambiente ciertamente era un tema
no tradicional en las relaciones comerciales en general. A fin de
poner de relieve este punto de partida que llevó a la inclusión del
medio ambiente en el debate del TLC, hay que tener en cuenta que
el público estadounidense comenzó esta nueva era con imágenes
televisivas de delfines sacudiéndose desesperadamente y ahogándose
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
en las redes de cerco de los pescadores de atún. Entretanto, México
partió con la imagen de una acción unilateral imperialista de
Estados Unidos para proteger una especie que todavía no estaba en
peligro: la exigencia de que se modificara una pesquería que estaba
fuera de su jurisdicción territorial.
Hay muchos problemas ambientales que es preciso abordar en la
zona de la frontera entre Estados Unidos y México: contaminación
originada en el aire, el agua y la tierra, consumo excesivo de agua y
otros recursos naturales, deforestación, pérdida de biodiversidad y
explotación comercial creciente de especies endémicas. Aunque
algunos problemas son localizados, muchos son de índole transfronteriza. Las causas principales están relacionadas con el crecimiento de la población urbana y el desarrollo constante de industrias nuevas y actividades conexas. Por ejemplo, con la expansión de
la maquiladora, han aumentado los desechos industriales y
humanos producidos por el crecimiento demográfico de la zona.
Desafortunadamente, la región fronteriza todavía no se ha concentrado en el manejo adecuado de su crecimiento. La región necesita
una planificación integrada y racional del uso de la tierra, combinada con incentivos para mejorar la calidad de vida sin recurrir a la
búsqueda constante del crecimiento absoluto.
Una de las respuestas fue las instituciones ambientales del TLC o la
institucionalización de estas relaciones “no tradicionales”. Trataré de
responder a las siguientes preguntas: ¿Cuáles son estas instituciones
nuevas? ¿Cómo se percibe su impacto? ¿Qué influencia han tenido
para lograr cambios? ¿Qué nos depara el futuro? Sin embargo, antes
de este análisis, en la monografía se presenta una reseña del contexto en el cual se realizan todas las actividades ambientales fronterizas.
Contexto e historia de las actividades ambientales fronterizas realizadas por instituciones2
La Comisión Internacional de Límites y Aguas
La Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA), que tiene un
antecedente en la Comisión Fronteriza Internacional de 1889, a la
98
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
cual se asignaron ciertas responsabilidades con respecto al agua en
los años treinta, fue creada por el Tratado sobre el Agua de 1944. Es
el principal organismo binacional con facultades relativas a límites
territoriales, la asignación de agua, el tratamiento de aguas residuales, el saneamiento y la calidad del agua. Su principal actividad
consiste en la planificación, construcción y operación de varias plantas de tratamiento de aguas residuales a ambos lados de la frontera.
El mecanismo institucional antedicho ha sido cuestionado por
muchos expertos en asuntos fronterizos y activistas que critican a la
CILA por su incapacidad para actuar en calidad de institución fronteriza independiente y por la falta de transparencia en sus decisiones.
La CILA tiene la mala fama de ser una institución anticuada, de orientación técnica, que se concentra en grandes proyectos convencionales con uso intensivo de capital. La CILA ha sido criticada también por ser una institución demasiado lenta, burocrática y vertical
que no está orientada al público. Para peor, muchas de las propuestas de la CILA con respecto a proyectos fronterizos no han recibido
financiamiento en Washington ni en la Ciudad de México. Por ejemplo, a pesar de las presiones de la población creciente sobre los sistemas actuales de tratamiento de aguas residuales, la CILA agregó
solamente 15 o 16 plantas nuevas de tratamiento de aguas residuales
en los últimos 53 años (según cómo se cuenten los proyectos de
manejo del Río Bravo).
Con respecto a la infraestructura ambiental fronteriza, la CILA ha
concluido varios proyectos en los cincuenta y tantos años de su historia. Sin embargo, un examen de la lista de proyectos llevados a
cabo por la CILA revela que solamente unos pocos consisten en verdadera infraestructura ambiental. Si se eliminan de la lista instalaciones tales como puentes y diversos proyectos de control de inundaciones, no quedan muchos proyectos de infraestructura ambiental propiamente dichos. Evidentemente, no se puede culpar a la
CILA por eso. Tiene otras funciones en su cartera, y el congreso de
Estados Unidos y el de México no siempre han seguido sus recomendaciones con respecto a la infraestructura. Además de la calidad del
agua, el alcantarillado y el saneamiento, la cartera de la CILA incluye
tareas no ambientales, como fijación y mantenimiento de límites,
99
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
medición, monitoreo y distribución de agua, almacenamiento de
agua y control de inundaciones. Obviamente, algunas de estas tareas están relacionadas de forma directa o indirecta con el medio
ambiente.
Afortunadamente, la lentitud de la CILA y su falta de concentración
en la infraestructura ambiental están cambiando. Para demostrarlo,
presentamos en el cuadro que figura a continuación dos ejemplos
del programa de “proyectos provisionales” (Decreto 294) por valor
de US$14 millones. Además, en el Decreto 294 se prevén cinco
proyectos adicionales de aquí al año 2001.
Ejemplos de proyectos provisionales de la CILA
Tipo de proyecto
Lugar
Mexicali, Baja California Mejora de la calidad del
agua del río Nuevo
Nogales, Arizona y
Mejora de la calidad del
Nogales, Sonora
agua del arroyo Nogales
Comentario
Concluido en diciembre
de 1998, US$12,80 millones
Concluido a principios de
1999, US$2,10 millones
En el futuro, la CILA se colocará a la cabeza, ejerciendo sus facultades poco usadas de liderazgo, o pasará a desempeñar un papel de
apoyo más firme. En su papel de apoyo podría aprovechar sus
mejores cualidades y recursos, entre ellos sus medios técnicos y su
papel en la elaboración de su tipo distintivo de acuerdos binacionales conocidos como “decretos”. Cabe esperar que la CILA
adopte un papel más activo en el manejo de los recursos hídricos,
que abarque la planificación regional del uso del agua subterránea y
superficial y el liderazgo en la promoción de negociaciones encaminadas a la firma de un tratado sobre el agua subterránea.
A fin de avanzar en la solución de las necesidades ambientales en la
zona fronteriza, se debe aclarar mejor el papel de la CILA en la
relación con la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza
(COCEF) y el Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN).
La CILA debe adoptar una política propia con respecto al desarrollo
sostenible y la participación del público que sea compatible con la
política de la COCEF. De esta forma se reforzará la sostenibilidad de
100
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
los proyectos de infraestructura ambiental en la frontera, independientemente de quién esté a cargo de su construcción. Con ese fin, la
CILA debe contratar ingenieros con sólida experiencia en tecnologías alternativas y métodos de reducción de costos tales como
ingeniería eficiente. La CILA debe volverse más binacional en sus
operaciones. Una de las medidas drásticas tomadas con la COCEF y
el BDAN consistió en convertirlos en instituciones completamente
binacionales, con personal bilingüe y bicultural.
El Acuerdo de La Paz de 1983
El Convenio entre los Estados Unidos de América y los Estados
Unidos Mexicanos sobre la cooperación para la protección y mejoramiento del medio ambiente en la zona fronteriza, firmado por los
presidentes Ronald Reagan y Miguel de la Madrid en 1983, estableció un marco para la cooperación sobre problemas específicos de
contaminación ambiental. El Organismo de Protección del Medio
Ambiente de Estados Unidos (EPA) y la Secretaría de Medio
Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) de México
actúan en calidad de coordinadores nacionales de la búsqueda e
implementación de soluciones para los problemas ambientales fronterizos, en particular para prevenir, reducir y eliminar las fuentes de
contaminación del aire, el agua y la tierra. Hay grupos de trabajo formales, integrados por expertos gubernamentales y académicos nombrados por el gobierno federal, que formulan recomendaciones normativas en materia de agua, aire, planes para situaciones imprevistas
y respuesta en casos de emergencia, desechos peligrosos, cooperación en la vigilancia del cumplimiento de las normas, y prevención de la contaminación2. Estos grupos de trabajo han tenido resultados mixtos. En su mayoría, no son suficientemente transparentes,
participativos e interdisciplinarios, y su enfoque no abarca diversos
medios. Como el Acuerdo de La Paz carece de una vía formal de
acceso a la política nacional, los críticos lo consideran como algo
simbólico, más que práctico. A pesar de su índole informal, el
Acuerdo de La Paz es considerado como la base de la cooperación
binacional para diversos asuntos ambientales de alcance regional.
101
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
El Plan Integral Ambiental Fronterizo (1992-1994)
El Plan Integral Ambiental Fronterizo (PIAF) fue la primera iniciativa federal binacional emanada de la premisa de que la liberalización del comercio crearía un estrés adicional para el medio ambiente y la salud humana a lo largo de la frontera. El plan fue dado a
conocer en febrero de 1992, en el contexto de las negociaciones del
TLC. Proponía fortalecer la aplicación de las leyes ambientales,
intensificar la planificación en cooperación, concluir la ampliación
de las instalaciones de tratamiento de aguas residuales y establecer
un sistema computadorizado de rastreo del movimiento transfronterizo de desechos peligrosos. Sin embargo, como el PIAF carecía de
un plan de implementación y no se le habían asignado recursos, fue
muy criticado, aduciéndose que es nada más que un plan para planificar y que es demasiado vertical. A pesar de estas críticas, un estudio de la labor del PIAF indica que muchos de sus programas y
actividades han avanzado y han resultado útiles para las localidades
fronterizas.
La Junta Ambiental del Buen Vecino
La Junta Ambiental del Buen Vecino fue creada en el marco de la Ley
de la Iniciativa para las Américas de 1992 con objeto de asesorar al
Presidente y al Congreso sobre asuntos y necesidades relacionados
con el medio ambiente y la infraestructura en los estados que limitan con México.
En virtud de dicha ley, la Junta debe estar integrada por representantes de organismos apropiados del gobierno de Estados Unidos,
así como del gobierno de Arizona, California, Nuevo México y Tejas,
y de organizaciones privadas, entre ellas entidades de desarrollo
comunitario, enseñanza, salud y medio ambiente y otras entidades
no gubernamentales con conocimientos especializados en problemas ambientales y de infraestructura a lo largo de la frontera
sudoeste. Actualmente, la Junta incluye también un representante
tribal. Por Orden Ejecutiva Presidencial se delegan las facultades de
implementación al Organismo de Protección del Medio Ambiente
102
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
de Estados Unidos. La Junta procura reunirse tres veces por año en
distintos lugares a lo largo de la frontera entre México y Estados
Unidos, y ya ha celebrado once reuniones de ese tipo.
La Junta ha presentado tres informes anuales. Aunque los grupos de
trabajo de Frontera XXI y otras instituciones fronterizas han puesto
en práctica muchas de las recomendaciones de la Junta, no es muy
conocida en la legislatura federal. Para tener más éxito, debe reafirmar su papel de asesor de los poderes ejecutivo y legislativo e instarles a que adopten un enfoque más integral de los asuntos ambientales de la región fronteriza, orientado a las soluciones más
duraderas que sean posibles.
El Tratado de Libre Comercio de América del Norte
Probablemente sea prematuro decir qué efecto tendrá el TLC en la
infraestructura ambiental de la región fronteriza o en la infraestructura de la frontera en general3. Sin embargo, evidentemente va a
tener un efecto importante en la contaminación causada por los sectores de las manufacturas, la energía y el transporte. El TLC es el
primer acuerdo comercial que contiene disposiciones para abordar
asuntos ambientales surgidos en el contexto de las relaciones y controversias comerciales:
El texto del acuerdo contiene referencias explícitas a
normas y metas en materia de medio ambiente y salud.
En el preámbulo se enuncia el compromiso con el
desarrollo sostenible y la preservación y protección del
medio ambiente. Asimismo, hay disposiciones específicas en cuatro capítulos: medidas sanitarias y fitosanitarias (capítulo 7b), medidas relacionadas con normas
(capítulo 9), inversiones (capítulo 11) y solución de
controversias (capítulo 20). En resumen, el propósito de
estas disposiciones es garantizar a) la integridad de los
sistemas internos de normas ambientales de los signatarios, b) la adopción de medidas para mejorar las
normas, c) la solución de controversias relacionadas con
103
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
medidas ambientales teniendo en cuenta el medio
ambiente, d) la protección de las disposiciones comerciales de los acuerdos internacionales y e) la exclusión
de inversiones externas que puedan llevar a la creación
de incentivos para la contaminación4.
Frontera XXI
Frontera XXI es un programa binacional innovador que reúne a las
diversas entidades del gobierno federal de Estados Unidos y México
a cargo del medio ambiente compartido de la región de la frontera
en un trabajo basado en la cooperación a fin de promover el desarrollo sostenible mediante la protección de la salud humana y el
medio ambiente y el manejo adecuado de los recursos naturales en
ambos países. Es el sucesor del PIAF.
Independientemente de dónde se originen, los problemas ambientales de la región fronteriza tienen un impacto importante en las
localidades y los ecosistemas de ambos lados de la frontera. Frontera
XXI respeta los derechos soberanos de Estados Unidos y México de
manejar sus recursos según su propia política, velando para que
dichas actividades no ocasionen daños al medio ambiente del país
limítrofe.
La meta principal de Frontera XXI es promover el desarrollo
sostenible en la región de la frontera, buscando el equilibrio entre
factores sociales y económicos y la protección del medio ambiente
en las localidades y zonas naturales fronterizas. La estrategia fundamental de Frontera XXI abarca tres componentes: participación del
público, descentralización del manejo ambiental por medio del fortalecimiento de la capacidad estatal y local, y mejora de la comunicación y la cooperación entre organismos del gobierno federal y de
los gobiernos estatales, tribales y locales. Partiendo de esta meta y de
su estrategia fundamental, Frontera XXI, que se creó con grandes
aportes del público, establece objetivos quinquenales para el medio
ambiente fronterizo y describe mecanismos para alcanzarlos. El
éxito de Frontera XXI depende de la amplia participación binacional
104
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
del gobierno federal y de los gobiernos estatales y locales, así como
de tribus indígenas, instituciones internacionales y académicas,
organizaciones no gubernamentales, el sector privado, y las localidades y los habitantes de zonas fronterizas.
Nueve grupos de trabajo binacionales de Frontera XXI implementan
el programa, integrando la labor de las entidades participantes y formulando proyectos específicos para alcanzar los objetivos de
Frontera XXI. Cada grupo de trabajo está copresidido por un estadounidense y un mexicano. Los grupos velan por la coordinación
eficaz de las tareas bilaterales, acercando a los organismos federales
de ambos países que estén interesados en un tema determinado. Se
están llevando a cabo varios proyectos en el ámbito de cada uno de
los nueve grupos de trabajo (los proyectos figuran en los Planes de
Implementación de 1998).
Como Frontera XXI parte del Acuerdo de La Paz, es probable que
continúe existiendo en su forma actual o en un sucesor similar como
mecanismo de coordinación para ambos países. A medida que
Frontera XXI continúe poniendo de relieve la transparencia frente al
público y a los gobiernos tribales, estatales y locales, habrá una
mayor participación de estos gobiernos, de ONG y del sector privado en las actividades de los grupos de trabajo, lo cual probablemente
prolongue el proceso de adopción de decisiones. Si continúa la
descentralización en México, y el Estado mexicano y los gobiernos
locales tienen mayor margen para tomar decisiones, habrá una
mayor colaboración entre estados en proyectos regionales locales. El
gobierno federal deberá aprender a desempeñar un papel diferente
en este paradigma.
A fin de que Frontera XXI funcione bien, debe haber un compromiso en todos los sectores del gobierno (federal, tribal, estatal y
local) en el sentido de asignarle más recursos, así como una mayor
coordinación entre todos estos niveles del gobierno. Todos los
interesados deben trabajar en pro de una mayor participación del
sector privado. Aquellos que tengan nexos con Frontera XXI deben
esforzarse más para planificar con antelación y anticiparse a las circunstancias (o sea, no limitarse a reaccionar). A diferencia de la
105
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
COCEF, el BDAN o la CILA, que construyen infraestructura, los
grupos de trabajo de Frontera XXI pueden aportar ideas de largo
plazo para la región fronteriza. De esta forma se facilitará la incorporación de políticas de desarrollo sostenible en la planificación y
ejecución de proyectos en la región de la frontera.
¿Cuáles son las instituciones nuevas del TLC?
La Comisión para la Cooperación Ambiental
La Comisión para la Cooperación Ambiental (CCA), con sede en
Montreal (Canadá), fue creada como parte del conjunto de medidas
del TLC para liberalizar el comercio en América del Norte y al
mismo tiempo ofrecer un mínimo de protección para los trabajadores y el medio ambiente. Por consiguiente, la CCA es una organización internacional formada por Canadá, México y Estados
Unidos, que fue creada en 1994 en el marco del Acuerdo de cooperación ambiental de América del Norte a fin de abordar inquietudes ambientales regionales, contribuir a la prevención de conflictos comerciales y ambientales y promover la aplicación eficaz
de las leyes ambientales. El Acuerdo complementa las disposiciones ambientales del TLC, y el trabajo de la CCA abarca cinco
campos principales:
• Protección de la salud humana y el medio ambiente
• Legislación y cooperación en la aplicación de las leyes
• Conservación del medio ambiente
• El medio ambiente, el comercio y la economía
• Información y comunicación con el público
La Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza
La Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza (COCEF), con
sede en Ciudad Juárez (México), fue creada con el propósito de ayudar a vecindarios locales y a otros patrocinadores a formular y ejecutar proyectos de infraestructura ambiental y certificar proyectos a
fin de solicitar financiamiento del Banco de Desarrollo de América
del Norte y otras fuentes. La certificación de la COCEF se basa en un
conjunto de criterios ambientales, técnicos, financieros y relaciona106
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
dos con la salud, la participación comunitaria y el desarrollo
sostenible, por medio de un proceso que requiere un amplio aporte
del público y la localidad. La COCEF recibe subvenciones del EPA
para su programa de asistencia técnica. Hasta la fecha se han proporcionado US$13,2 millones a 70 localidades para el desarrollo de
proyectos.
El Banco de Desarrollo de América del Norte
El Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN), con sede en
San Antonio (Tejas), fue capitalizado por partes iguales por Estados
Unidos y México con el propósito de facilitar US$3.000 millones en
financiamiento nuevo para complementar las fuentes actuales de
fondos y promover una mayor participación de capitales privados5.
El BDAN fue ampliado en 1997 con la creación del Fondo para
Infraestructura Ambiental Fronteriza (BEIF), que puede proporcionar subvenciones para proyectos de agua y tratamiento de aguas
residuales. El BEIF comenzó con unos US$170 millones, que en su
mayor parte han sido asignados a proyectos. El BDAN creó también
el Programa de Desarrollo Institucional (IDP), principalmente para
fortalecer la capacidad de empresas de servicios públicos6. El IDP
cuenta con US$4 millones para subvenciones. El BDAN presentó sus
primeras recomendaciones con respecto a subvenciones del BEIF en
marzo de 1998, y el IDP está llevando a cabo 93 proyectos en 70
localidades.
La COCEF y el BDAN se limitan al desarrollo de tres tipos de
infraestructura ambiental: abastecimiento y tratamiento de agua,
tratamiento y eliminación de aguas residuales, y desechos sólidos
municipales [y asuntos conexos].
¿Cómo se percibe su impacto?
Durante los debates del TLC, se hicieron muchas predicciones con
respecto a las inquietudes ambientales relacionadas con México y, en
particular, con la región fronteriza. Una de las razones es que Estados
Unidos y Canadá ya contaban con medidas bastante buenas de protección ambiental y mecanismos para velar por su cumplimiento. La
107
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
ley general sobre medio ambiente de México (de 1988) era buena,
pero existían serias dudas con respecto a su cumplimiento. Otra razón
de esta preocupación por la situación en México era las anécdotas terroríficas sobre los daños ambientales y sus efectos en la salud humana
en la zona franca y de maquiladoras de la región fronteriza.
A fin de contrarrestar estas predicciones nefastas, los defensores del
TLC hicieron promesas demasiado generosas en nombre de las instituciones ambientales del TLC, y ahora se están pagando las consecuencias. Las instituciones ambientales del TLC dan la impresión de
haber fracasado. Son un pálido reflejo de las poderosas instituciones
que prometían ser.
Los que se oponen al TLC entre las organizaciones ambientalistas y
lo que diplomáticamente llamaré la extrema derecha aluden con frecuencia a estas “promesas rotas”7. Por lo tanto, las instituciones
ambientales del TLC sufren, en la opinión de la mayoría actual del
Congreso, la doble maldición de ser “ambientales” y estar vinculadas
al “TLC”.
En México, muchos consideraban y todavía consideran que estas
instituciones se usan más para el chantaje que para una tarea beneficiosa. Representan el costo del ingreso al TLC. Ahora, y especialmente después de la evaluación del peso, son demasiado costosas.
¿Cómo puede México justificar un gasto tan grande en estas instituciones?
Peor aún, algunos analistas han señalado que, desafortunadamente,
México no está recibiendo la parte que le toca de los beneficios, en
vista de su contribución del 50% a la COCEF y el BDAN.
Muchos afirman que la CCA se ha convertido en un grupo de expertos que no está contribuyendo al desarrollo de México ni a su medio
ambiente. Además, su sistema de solución de controversias crea una
carga innecesaria para el presupuesto de la Secretaría de Medio
Ambiente que México no puede darse el lujo de afrontar.
No hay congruencia entre las percepciones y la realidad. Algunos ven
a estas instituciones por lo que son: los primeros pasos hacia una
108
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
amplia cooperación en América del Norte en materia ambiental,
instituciones que están trabajando para alcanzar esta meta noble de
forma lenta pero segura (aunque ciertamente con algunos obstáculos en el camino). Si bien estamos aquí contemplando el TLC más 5,
con respecto a estas instituciones en realidad estamos hablando de
una trayectoria de tres años o menos (se tardó bastante en ponerlas
en marcha; no aparecieron mágicamente el 1 de enero de 1994).
¿Qué influencia han tenido para lograr cambios?
La CCA
Según un análisis independiente de la CCA realizado hace poco8:
• Elaboración de planes regionales de acción para reducir y eliminar contaminantes muy difundidos y persistentes, como DDT,
bifenilos policlorados (PCB), clordano y mercurio, a fin de
proteger la salud pública y el medio ambiente [MJS –
demostración de la capacidad para innovar, buscar soluciones
y, a la larga, mejorar indicadores ambientales]
• Divulgación de información ambiental importante de alcance
regional, que abarca datos sobre emisiones de contaminantes a
nivel regional en el informe anual de evaluación de la CCA y un
resumen completo en línea de la legislación ambiental de las tres
Partes del TLC [MJS – ampliación de la base de conocimientos]
• Distribución de información científica sobre biodiversidad
entre las tres Partes [MJS – ampliación de la base de
conocimientos]
• Identificación de la causa de mortalidad de aves acuáticas de la
Reserva Silva, en el estado de Guanajuato (México), fortalecimiento de la capacidad y planificación de actividades que han
ayudado a los gobiernos estatal y federal en la rehabilitación de
esta importante reserva natural [MJS – cierta mejora de los
indicadores ambientales]
• Establecimiento de un proceso complejo de participación del
público por medio del Comité Consultivo Público Conjunto
109
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
(JPAC) y comités asesores nacionales, así como reuniones
públicas durante las sesiones del Consejo, y con grupos de trabajo [MJS – institucionalización de la cooperación]
• Trabajo con los tres gobiernos para ayudar a establecer un
mecanismo abierto y transparente a fin de realizar evaluaciones del impacto ambiental transfronterizo de proyectos de
los gobiernos que puedan tener efectos adversos en el medio
ambiente de un país limítrofe del TLC [MJS – mayor previsibilidad, o por lo menos eliminación de las sorpresas]
• Fomento de la cooperación entre los organismos de los tres
países encargados de velar por el cumplimiento de las leyes
ambientales, mediante el intercambio de información sobre
normas y prácticas vigentes y ejercicios de capacitación y para
fortalecer la capacidad [MJS – ampliación de la base de
conocimientos]
• Implementación del procedimiento innovador de presentación
al público, a fin de que los ciudadanos puedan alegar que una
Parte del TLC no exige el cumplimiento de sus leyes ambientales [MJS – fomento de la participación del público]
La COCEF y el BDAN
• Hasta julio de 1999 se habían certificado 27 proyectos (15 estadounidenses y 12 mexicanos) con un costo combinado de más de
US$800 millones. El BDAN ha autorizado préstamos, garantías y
subvenciones por un total de US$105 millones, apalancando más
de US$400 millones en financiamiento global para 14 proyectos.
De estos 27 proyectos, 14 están en construcción y uno ha concluido. Cuando hayan concluido, los proyectos beneficiarán a
alrededor de siete millones de habitantes de la zona fronteriza, o
sea un 60% de la población de la región.
• Participación del público [MJS - fomento de la participación
del público]
• Transparencia y acceso a la información [MJS - eliminación de
las sorpresas]
110
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
• Decisiones de abajo hacia arriba [MJS - y no de arriba hacia
abajo, como de costumbre]
• Criterios para la certificación de la COCEF [MJS - normas
claras y previsibles]
• Establecimiento de un proceso más acelerado que lleve a la
construcción de más infraestructura [MJS - cierta mejora de
los indicadores ambientales]
Perspectivas
Obstáculos
• Algunos continuarán considerando que las instituciones ambientales fronterizas son un fracaso y dirán que no están haciendo nada constructivo.
• El aumento de la fragmentación o compartimentación de las
relaciones entre Estados Unidos y México podría limitar el
poder multiplicador de la vinculación de la protección ambiental con la liberalización del comercio.
• Como consecuencia del reemplazo reciente del director general, la CCA se encuentra en una etapa de transición gerencial. Se está considerando la posibilidad de realizar importantes cambios a fin de resolver problemas gerenciales. Sería
aconsejable que la CCA adoptara una estructura que le diera
mayor independencia y, por consiguiente, credibilidad. De
esta forma podría tener mayor relieve. La CCA debería ampliar sus excelentes estudios con una labor más práctica en las
localidades. Con ese fin se podría aumentar la dotación de
fondos para el Fondo de América del Norte para la
Cooperación Ambiental (FONCA), que apoya actividades de
base.
• Se podría decir también que la CCA sufre del abandono o por
lo menos la indiferencia de Estados Unidos, en tanto que la
Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI) ha
asumido un papel muy importante en la participación de
111
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
México en la Comisión.
• La COCEF y el BDAN deben esforzarse más para planificar.
Pueden aprovechar su presencia en localidades a fin de promover la planificación, reducir los subsidios perversos de los
recursos y fomentar la participación del sector privado. La
COCEF y el BDAN deben trabajar para eliminar la competencia improductiva con los estados por fondos, sin comprometer
las normas aplicables a los proyectos.
• La barrera fundamental para el éxito de las instituciones ambientales fronterizas es de índole financiera. Por ejemplo, según
cálculos razonables, la infraestructura ambiental de la región
fronteriza comprendida en las tres áreas del mandato de la
COCEF y el BDAN se sitúa entre US$8.000 millones y
US$10.000 millones. En el mejor de los casos, el BDAN podría
apalancar solamente entre US$1.000 millones y US$2.000 millones. Es indispensable obtener más fondos no reembolsables
para la preparación de proyectos, el fortalecimiento de la
capacidad, la planificación, etc.
Oportunidades
• El unilateralismo disminuirá. Cabe prever mejores resultados
de una relación más interactiva y recíproca en materia ambiental entre Estados Unidos y México.
• Todavía se aplica la regla de oro: la nación con más oro rige. En
otras palabras, “quién decide” y “quién paga” son conceptos
inseparables. Habiendo dicho esto, hay bastante margen para
manejar mejor el statu quo.
• Lenta armonización ascendente de las normas ambientales.
• Existe la oportunidad para consolidar y ampliar más la labor
conjunta en asuntos de protección y conservación del medio
ambiente sobre los cuales hay consenso.
• Lenta apertura y democratización del sistema político mexicano.
112
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
• Las ONG están adoptando una posición de mayor liderazgo en
las innovaciones y están buscando soluciones viables9.
Notas Finales
1. Los grupos de trabajo prepararon cinco anexos sobre cooperación en los siguientes campos de la contaminación ambiental: 1) problemas de saneamiento en la zona de San
Diego/Tijuana, 2) derrames de materiales peligrosos, 3)
movimiento transfronterizo de sustancias peligrosas, 4) contaminación del aire por fundiciones de cobre en la frontera entre
Arizona y Sonora, y 5) contaminación del aire en centros
urbanos de la frontera.
2. Es igualmente difícil aislar los impactos económicos del TLC: hay
muchos factores que han influido en la economía de América
del Norte en los últimos cinco años; por ejemplo, la devaluación del peso de diciembre de 1994 y sus impactos conexos en
el tipo de cambio y el costo de la mano de obra, el crecimiento económico en Estados Unidos como consecuencia de la
reestructuración durante la última recesión, y la crisis
económica mundial que crea algunas oportunidades y limita a
algunos mercados. La mayoría de los estudios indican que los
efectos económicos del TLC en general son positivos o neutros
en la mayoría de los indicadores tales como crecimiento comercial, PIB, ingresos y empleo. Por supuesto, hay sectores o firmas en los cuales eso no ocurre; no estamos hablando de
impactos netos. Sin embargo, la mayoría de estos estudios
muestran efectos negativos generales en la igualdad y distribución de ingresos.
3. MacDonald, Gordon J. Daniel Nielson, and Marc A. Stern (eds.)
Latin American Environmental Policy in International
Perspective. WestviewPress (1997), p. 122.
4. México y Estados Unidos contribuirán en partes iguales los
US$450 millones de capital pagado y la mitad de los US$2.550
millones en capital exigible. Se calcula que el poder multiplicador de esos fondos podría generar entre US$10.000 millones
113
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
y US$20.000 millones para proyectos de ajuste ambiental y
social.
5. En una medida paralela, el EPA ha proporcionado US$17 millones en subvenciones directas a tribus para este mismo fin.
6. Véase, por ejemplo, Public Citizen, NAFTA’s Broken Promises:
The Border Betrayed (Washington, DC: Public Citizen
Publications, 1996).
7. Un Comité de Examen Independiente formado en 1997 por los
tres ministros de medio ambiente presentó su informe sobre
las operaciones y la eficacia del Acuerdo de América del Norte
sobre Cooperación Ambiental en la quinta reunión ordinaria
del Consejo, en Mérida (México), el 26 de junio de 1998. Mis
comentarios aparecen entre corchetes.
8. Por ejemplo, la Fundación Ford ha patrocinado dos “reuniones
anuales sobre el medio ambiente de la frontera”, con la participación de más de 400 ONG ambientalistas de la región de la
frontera. Las campañas para parar la construcción de una
instalación para desechos nucleares de bajo nivel en Sierra
Blanca (Tejas) y una instalación para la producción de sal
mediante evaporación solar en Laguna San Ignacio (Baja
California Sur) también indican la maduración de la red de
ONG ambientalistas de América del Norte en coaliciones
binacionales eficaces.
114
“Cómo aprovechar el poder del sector
privado para mejorar la calidad del
medio ambiente en la frontera entre
Estados Unidos y México”
Ramón Álvarez
“Los gerentes deben comenzar a reconocer las mejoras
ambientales como una oportunidad económica y competitiva, y no como un costo fastidioso o una amenaza
inevitable.”
—Michael E. Porter and Claas van der Linde, in “Green
and Competitive:
Ending the Stalemate,” Harvard Business Review,
Sept-Oct 1995
Resumen
Las instalaciones manufactureras de la frontera entre Estados
Unidos y México han sido objeto de un intenso escrutinio debido a
la preocupación por su impacto en la salud pública y el medio ambiente. Varios organismos e instituciones han tratado de abordar estas
preocupaciones, fomentando la participación del sector manufacturero en proyectos para reducir el impacto ambiental de sus
actividades. Estos proyectos han mostrado sistemáticamente que
la prevención de la contaminación, la eficiencia energética, la conservación del agua y las iniciativas de reciclaje (que colectivamente
se denominan “eficiencia ecológica”) pueden mejorar el desempeño
ambiental y, al mismo tiempo, el desempeño comercial. Sin embargo, estas prácticas “ecológicamente eficientes” no han cundido en
toda la industria; ni siquiera se han generalizado. La mayoría de los
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
observadores están de acuerdo en que hay muchas oportunidades
para que todos salgan ganando que todavía no han sido descubiertas en otras instalaciones industriales de la frontera. En esta
monografía se examina el desafío que representa llegar a todas
esas instalaciones y se recomiendan estrategias y políticas para
impulsar a la industria a adoptar medidas que promuevan la eficiencia ecológica en la región fronteriza.
Definiciones
En la presente monografía, “eficiencia ecológica” es un término que
se usa como comodín. Abarca varias prácticas deseables de manejo
ambiental, entre ellas la prevención de la contaminación, la eficiencia energética, la conservación del agua y el reciclaje. “Eficiencia
ecológica” abarca también el concepto común de “productividad de
los recursos”, que se refiere a la idea de producir más con menos.
La prevención de la contaminación es toda práctica que reduzca la
cantidad de cualquier corriente de contaminantes o desechos
durante el proceso de producción, antes del reciclaje, el tratamiento
o la eliminación. Al tratar de evitar la generación de desechos en la
fuente, la prevención de la contaminación es lo opuesto del control
de la contaminación, medida que se sitúa en el extremo terminal del
proceso. La prevención de la contaminación abarca modificaciones
del equipo, cambios en los procesos, reformulación o rediseño de
productos, sustitución de materia prima y mejoras en los procedimientos de organización, mantenimiento, capacitación y control de
inventarios.
Si no se puede evitar la creación de una corriente de desechos, hay
que recurrir al reciclaje como método de manejo antes del
tratamiento. La eliminación debe considerarse como la estrategia de
manejo ambiental de última instancia.
Esta monografía se centra exclusivamente en la eficiencia ecológica
en relación con las oportunidades para eliminar o reducir a un mínimo el impacto ambiental de los métodos de manufactura de una
116
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
compañía. No se abordan otros problemas ambientales relacionados
con las operaciones de una compañía, como otras etapas del ciclo de
vida de un producto, el envase o el transporte.
Justificación comercial de la eficiencia ecológica
Durante los últimos diez años ha surgido un campo completo de
investigación que procura evaluar la relación entre el desempeño
ambiental de una firma y su desempeño económico. Esta sección se
propone ser ilustrativa y no exhaustiva.
En una encuesta de instalaciones que habían presentado planes de
prevención de la contaminación al Departamento de Protección del
Medio Ambiente de Nueva Jersey se observó que los ahorros previstos ascendían a más del séptuplo de la inversión. La reducción o
eliminación de corrientes de desechos ofrece ahorros directos para la
firma en el costo de materia prima, mano de obra, cumplimiento de
normas, y transporte y eliminación de desechos. La prevención de la
contaminación también presenta varias ventajas indirectas y menos
tangibles que son más difíciles de cuantificar, entre ellas la disminución de los gastos de seguros, la mejora de la salud y la seguridad de
los trabajadores, y la mejora de la imagen de la firma y sus relaciones
con la comunidad (NEWMOA).
La disminución del consumo de agua y electricidad también reduce
los costos directos de producción. El reciclaje ofrece la posibilidad de
recuperar cierto valor de corrientes de desechos o derivados del proceso de producción.
En un análisis realizado en 1998 de 70 estudios se llegó a la conclusión de que las compañías que tenían un mejor desempeño ambiental también tenían un mejor desempeño en la bolsa de valores
(Deutsch).
En varios proyectos modelo realizados en la frontera entre Estados
Unidos y México se ha comprobado que el buen manejo ambiental
también es bueno para el balance final. Por ejemplo:
117
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
• Desde 1994, la Comisión para la Conservación de Recursos
Naturales de Tejas ha realizado 19 visitas de asistencia in situ a
grandes maquiladoras, que han llevado a un ahorro de alrededor de US$7,8 millones en el costo como producto de proyectos de prevención de la contaminación y reciclaje.
• El Fondo para la Defensa del Medio Ambiente colaboró con
dos compañías de Matamoros (Tamaulipas) para lograr
importantes reducciones de las emisiones en la atmósfera y de
los desechos sólidos y peligrosos, con una reducción concomitante del costo de más de US$300.000 al año.
• La organización Border Waste Wi$e Partnership ayudó a mejorar el desempeño ambiental de 27 compañías de Tijuana, entre
ellas Hasbro, que ahorra US$230.000 al año con la reutilización
o la venta de desechos de plástico, y Sony VTM, cuyo programa de reciclaje obtuvo más de US$500.000 en una combinación de ingresos y reducción de costos en 1995.
Si la eficiencia ecológica es tan buena, ¿por qué no la practican todos?
Barreras relacionadas con la información. Los gerentes tal vez no se
den cuenta de los beneficios que los métodos ecológicamente eficientes proporcionarían a sus firmas (EPA). En general, eso se debe
a que las firmas no usan sistemas de contabilidad que reflejen plenamente todos los costos pertinentes (Frosch). Los métodos de contabilidad típicos atribuyen a la cadena de producción costos “tradicionales” tales como mano de obra, combustible, materia prima,
capital y gastos de operación y mantenimiento, pero pasan por alto
los costos de la materia prima desperdiciada, el tratamiento o la
eliminación de desechos, la responsabilidad civil y el cumplimiento
de las normas (manifiestos, informes, documentación, etc.)
(INFORM). Estos costos ambientales generalmente están ocultos en
los gastos generales y, por lo tanto, pasan desapercibidos para los
gerentes de producción. Cuando se sacan a la luz los costos asociados a procesos de producción ineficientes, eso generalmente motiva
a las firmas para buscar alternativas. Por ejemplo, el Centro Técnico
118
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
de Alcoa, en Pittsburgh, comenzó a cobrar un cargo a cada división
por su contribución a la corriente de desechos. Un gerente señaló
que, “cuando vieron la forma en que los desechos inflaban sus presupuestos, buscaron formas nuevas y creativas de eliminarlos”. En
cuatro años, la instalación redujo en un 66% la cantidad de desechos
que trasladaba a otros lugares y en un 73% los costos conexos de
manejo de desechos (Clean Air News).
Barreras gerenciales y técnicas. Aunque una compañía sepa los verdaderos costos asociados a sus procesos de producción ineficientes,
el personal tal vez no dé prioridad a la búsqueda y aplicación de
mejoras o alternativas ecológicamente eficientes. Es posible también
que la firma ni siquiera cuente con personal con la pericia técnica
necesaria para definir y evaluar opciones.
Barreras económicas. Para muchas medidas que promueven la eficiencia ecológica, la inversión de capital que se necesita es pequeña,
o incluso no se necesita ninguna inversión. Para otras se necesitan
inversiones iniciales moderadas o importantes de capital. Algunas
compañías optan por no tomar medidas de este tipo porque
tropiezan con el obstáculo interno de que las medidas deben tener
una determinada tasa de rendimiento o debido a la limitación de su
presupuesto de capital. Sin embargo, son relativamente pocas las
compañías que han llegado a un punto en el cual la única opción que
tienen es realizar grandes inversiones de capital (EPA).
Recomendaciones
1. Ayudar a las industrias de la región fronteriza a superar
las barreras para la adopción de medidas que promueven la
eficiencia ecológica
Los programas de asistencia técnica tradicionales. Los programas de
asistencia técnica se usan mucho en todo el mundo, incluida la
región fronteriza, para promover las medidas de eficiencia ecológica. El propósito de los programas es derribar las barreras que impiden que las compañías aprovechen los beneficios de la eficiencia
ecológica. Los proveedores de asistencia técnica llegan a las instala119
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
ciones con una óptica diferente y hacen preguntas para determinar
la magnitud de los costos asociados a procesos o métodos ineficientes. Un programa de asistencia técnica típico consiste en una
inspección gratuita de las instalaciones, seguida de recomendaciones
por escrito con respecto a las oportunidades. Los programas prestan
un servicio valioso y han demostrado concretamente que en la frontera existe la posibilidad de ahorrar en los costos.
Por otra parte, llegar a todos los fabricantes de la frontera que
podrían beneficiarse de la asistencia técnica presenta un verdadero
desafío porque los programas no son sostenibles a largo plazo. El
problema fundamental de la mayoría de los programas de asistencia
técnica consiste en la dotación de fondos y de personal. En primer
lugar, estos programas generalmente dependen de subvenciones
anuales del gobierno o de fundaciones privadas. Estos fondos son
limitados y variables, de modo que sólo una pequeña fracción de las
compañías recibirán los servicios necesarios. En segundo lugar, los
programas generalmente dejan de existir cuando se acaban los fondos porque no recurren a expertos mexicanos ni crean la capacidad
local necesaria para promover independientemente medidas de eficiencia ecológica. Asimismo, los programas son vulnerables a la
crítica de que representan subsidios para las empresas, las cuales se
benefician considerablemente sin pagar los servicios que reciben.
Las limitaciones de los programas de asistencia técnica tradicionales
se complican con la falta de un sector afianzado de servicios de consultoría ambiental en México, que en principio podría complementar el trabajo de los programas de asistencia técnica. En general, los
servicios de “consultoría ambiental” no son muy accesibles para las
industrias mexicanas, especialmente en la frontera norte. Debido en
parte a la escasez de expertos debidamente preparados (los cuales
son contratados enseguida por la industria, el gobierno y las universidades) y en parte a la incertidumbre del empleo en un sector no
tradicional, las firmas de consultoría ambiental no tienen una presencia importante en México. En consecuencia, se adjudican contratos regularmente a empresas estadounidenses para que trabajen
con funcionarios del gobierno mexicano y líderes de la industria en
asuntos ambientales. A fin de resolver esta carencia, en las princi120
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
pales universidades de México se incorporó recientemente la prevención de la contaminación y otras estrategias preventivas de
manejo ambiental en los programas de estudios. Sin embargo, se tardará varios años en contar con una cantidad suficiente de expertos
técnicos en prevención de la contaminación en México. Asimismo,
es improbable que estos expertos puedan mantener firmas consultoras independientes hasta que se desarrollen modelos empresariales
apropiados para las circunstancias singulares de México y se compruebe su viabilidad.
La sostenibilidad de los programas de asistencia técnica para la
región fronteriza. Una estrategia infalible para que las firmas
“caseras” de consultoría ambiental afiancen su presencia en México
consiste en ofrecer un valor agregado a sus clientes, al mismo tiempo que buscan una corriente de ingresos para pagar sus servicios. El
modelo empresarial empleado por las compañías de servicios
energéticos (cuyas ventas anuales superan los US$1.000 millones)
ofrece ambas cosas. Estas compañías generan ahorros en los costos
de los clientes al señalar y aprovechar oportunidades para ahorrar
energía en instalaciones a cambio de una parte convenida de los
ahorros. El cliente no paga nada si no se logra un nivel mínimo de
ahorros. Este modelo empresarial podría ampliarse a fin de incluir
otros tipos de medidas para promover la eficiencia ecológica centradas en la mejora de la eficiencia de las manufacturas en general.
El enfoque propuesto por el EDF. La experiencia del Fondo de
Defensa Ambiental (EDF) en la región muestra que hay una forma
de promover el crecimiento económico por medio de la eficiencia
ecológica mientras se va formando una nueva generación de profesionales del medio ambiente, aumentando así la cantidad de personas sobre el terreno que pueden proporcionar asistencia técnica y
otros servicios ambientales. El EDF ha adoptado un enfoque de
divulgación en la industria para tratar de corregir las fallas de los
programas de asistencia técnica actuales, con la esperanza de crear
un mecanismo que lleve a la implementación sostenida de medidas
que promuevan la eficiencia ecológica en las industrias de la frontera
entre Estados Unidos y México. Las principales diferencias son: 1) el
financiamiento (las firmas que reciban servicios deberán pagarlos),
121
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
2) la dotación de personal (el programa recurre a expertos mexicanos) y 3) el fortalecimiento de la capacidad (por medio de alianzas con universidades mexicanas, los alumnos que se convertirán en
profesionales del medio ambiente reciben capacitación práctica en
eficiencia ecológica). El enfoque del EDF amplía el modelo empresarial de las compañías de servicios energéticos a fin de incluir el
aumento de la eficiencia ecológica, en vez de limitarse a la eficiencia
energética.
Específicamente, el EDF está trabajando en la formación de equipos
de especialistas en eficiencia ecológica junto con universidades mexicanas a fin de ayudar a las firmas manufactureras a buscar y
aprovechar oportunidades para aumentar su eficiencia ecológica y
ahorrar en los costos. Tratamos de financiar estas actividades por
medio de un fondo rotatorio establecido con una combinación de
recursos de fuentes públicas y privadas. Este fondo se repondrá con
una parte de los ahorros que realicen los fabricantes con la adopción
de medidas de eficiencia ecológica. Como ya hemos visto, se ha comprobado ampliamente que estas medidas redundan en importantes
beneficios financieros. Eso nos llevó a pensar que se podría
aprovechar una parte de esos beneficios financieros como corriente
segura de ingresos a fin de mantener un programa de asistencia a la
industria para promover la eficiencia ecológica. Las universidades
mexicanas pueden usar una parte de la corriente de fondos con el
propósito de formar estudiantes mexicanos en carreras ambientales
que serán beneficiosas para ellos y su comunidad.
2. Políticas recomendadas para promover la eficiencia
ecológica
Las siguientes políticas recomendadas procuran establecer un nivel
mínimo aceptable de desempeño ambiental y fomentar la innovación, logrando que realmente les convenga a las industrias fronterizas.
Promover la aplicación estricta y equilibrada de las leyes y normas.
Se ha comprobado que un factor importante que motiva a las firmas
a adoptar medidas de eficiencia ecológica es la reglamentación y la
aplicación estricta de las normas (EPA). La amenaza de una acción
122
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
coercitiva desempeña un papel importante en la creación de “presiones externas para superar la inercia institucional y promover la
creatividad” (Porter and van der Linde).
Dar a la industria buenos incentivos y señales de precios. Cuanto
mayores sean las desventajas financieras de la contaminación o el
consumo excesivo de recursos, mayor será el incentivo para que la
industria introduzca mejoras. Algunas políticas que promueven la
eficiencia ecológica y la ética de conservación son las siguientes:
• Cobrar cargos por la liberación de sustancias nocivas en el medio
ambiente y la eliminación de desechos peligrosos. Los ingresos
derivados de estos cargos podrían usarse para complementar el
financiamiento de programas de aplicación de las normas y asistencia a la industria.
•
Eliminar los subsidios para la electricidad y otros servicios públicos.
•
Establecer un sistema de depósitos y reembolsos, con el cual los
usuarios que adquieran sustancias peligrosas paguen un depósito a las autoridades ambientales y reciban un reembolso después
de usar y desechar correctamente la sustancia. Un sistema de este
tipo crea un incentivo financiero para el manejo correcto de
materiales peligrosos “desde la cuna hasta la tumba”, que incluye
la reutilización y la correcta eliminación de productos químicos.
Un sistema de depósitos y reembolsos también facilitaría la tarea
de las autoridades de dar seguimiento al movimiento de productos químicos peligrosos.
Exigir la divulgación pública de datos sobre la liberación de sustancias nocivas en el medio ambiente y el uso de productos químicos.
En Estados Unidos, el programa de “derecho a la información” ha
dado poder de decisión a la población local y ha movilizado a los
directivos de las empresas. A la atención del público a las firmas
responsables de la liberación excesiva de sustancias nocivas en el
medio ambiente se atribuye gran parte de la reducción del 53% en la
liberación de productos químicos en la atmósfera, según el
Inventario de sustancias tóxicas liberadas en el medio ambiente,
entre 1988 y 1997. En cambio, se ha progresado menos en la reduc123
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
ción de los desechos relacionados con la producción, y el volumen
de los materiales trasladados a otros lugares en realidad ha aumentado. Los datos corrientes sobre liberación en el medio ambiente
deberían ampliarse a fin de incluir información sobre la cantidad de
productos químicos tóxicos utilizados por las instalaciones. Con esta
información más completa, los habitantes de la localidad sabrían
qué cantidad de productos químicos se transportan a instalaciones
de las proximidades, los trabajadores sabrían qué cantidad de productos químicos se usan en las plantas industriales y los consumidores sabrían qué productos químicos permanecen en los productos. Esta información serviría de incentivo para que las compañías
reduzcan la cantidad de productos químicos que usan en sus operaciones y productos, de la misma forma que la información
disponible en el Inventario de sustancias tóxicas liberadas en el
medio ambiente ha motivado una disminución de la liberación de
productos químicos.
Los datos sobre productos químicos también permitirían controlar
la exactitud de los datos presentados por las instalaciones al
Inventario (porque los insumos deben ser equivalentes a la producción más la cantidad que quede en los productos). Con un procedimiento llamado “contabilidad de materiales”, el personal de las
instalaciones usaría órdenes de compras y otros datos para determinar los insumos químicos, y mediciones y cálculos para determinar
la producción química y lo que quede en los productos. Las leyes de
derecho a la información de Nueva Jersey y Massachusetts ahora exigen tal notificación del uso de productos químicos.
Referencias
Clean Air News, 22 de noviembre de 1996, p.5.
Deutsch, Claudia H. “For Wall Street, Increasing Evidence that Green Begets Green”,
New York Times, 19 de julio de 1998, p. 7.
Environmental Protection Agency, Pollution Prevention 1997: A National Progress
Report, EPA Document number 742-R-97-00, junio de 1997.
124
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Frosch, Robert A., “Industrial Ecology: Adapting Technology for a Sustainable
World”, Environment, Vol. 37, diciembre de 1995, p. 24.
Informe de INFORM preparado por Marian Wise y Lauren Kenworthy, Preventing
Industrial Toxic Hazards: A Guide for Communities, 1993.
NEWMOA (Northeast Waste Management Officials’ Association), “Pollution
Prevention and Profitability: A Primer for Lenders”, sin fecha.
Porter, Michael E. and van der Linde, Claas, “Green and Competitive: Ending the
Stalemate”, Harvard Business Review, sept.-oct. de 1995, p. 120-134.
125
“Cómo atraer la participación del sector
privado en la región de la frontera entre
México y Estados Unidos”
Amanda K. Martin
Buenos días, y gracias por la oportunidad de participar en el diálogo de hoy sobre el manejo del crecimiento en la frontera entre
México y Estados Unidos y el papel de la privatización en esa tarea.
Aquí, en Aspen, el agua contribuye a una economía que prospera
con la nieve fresca y las rondas interminables de Perrier fría. El agua
de Aspen no es necesariamente barata, pero es salubre y abundante
y está disponible para quien la necesite. Los que venimos de vacaciones no pensamos mucho en el agua de aquí, y rara vez falta o
quedamos decepcionados con el servicio.
Sin embargo, si comparamos eso con el tema del diálogo de hoy, la
realidad es un mundo diferente…
… del otro lado de una frontera políticamente delicada que todavía
no ha adoptado una meta cohesiva para el manejo de los recursos
hídricos;
… con un río notoriamente prohibitivo que sirve de fuente primaria
de agua para la región y aun así sufre los estragos de las aguas residuales y otros desechos sin tratar que se vierten en su sistema;
… en las localidades de rápido crecimiento donde los sistemas
municipales limitados de abastecimiento de agua y tratamiento de
aguas residuales, así como los vertederos de desechos sólidos no
manejados, abandonados o insalubres contribuyen a tasas elevadas
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
de morbilidad, especialmente por enfermedades transmitidas por el
agua;
… en las empresas y maquiladoras que están creciendo con tanta
rapidez que la capacidad de los vertederos fronterizos de desechos y
los depósitos de desechos peligrosos es insuficiente;
… y a lo largo de los caminos muy transitados del TLC, que han promovido el crecimiento económico pero también han abrumado la
infraestructura actual.
Al examinar cada uno de estos temas, no podemos dejar de concluir que
las soluciones tradicionales para el manejo del crecimiento han fracasado en la frontera entre México y Estados Unidos. Los organismos gubernamentales, las organizaciones no gubernamentales y los grupos de
base mejor intencionados no han logrado prevenir la descarga de aguas
residuales sin tratar en el Río Bravo ni su llegada a las playas de
California, no han logrado frenar la propagación de bacterias y virus, y
han avanzado muy poco en la lucha contra la hepatitis A y las altas tasas
de defectos congénitos que persisten en las localidades fronterizas.
Evidentemente, es hora de considerar un nuevo enfoque, de dejar de
lado los diálogos y la política y hacer algo concreto.
El sector privado está interesado en aportar soluciones muy diferentes y creativas para las necesidades de infraestructura de la frontera entre México y Estados Unidos. Sin embargo, enfoques tales
como la privatización no tienen fácil aceptación. Vienen envueltos
en ideas erróneas sobre costo elevado, pérdida del control, cambios
desconocidos y temor al fracaso.
Nuestra tarea es cambiar el paradigma. Las fuerzas económicas están
demostrando que ha llegado el momento de privatizar, como lo
muestran los sistemas privados, nuevos y mejorados, de abastecimiento de agua y tratamiento de aguas residuales de Argentina,
Brasil, Chile, México y muchos otros lugares del mundo.
Comencemos con los temas del diálogo de hoy. Específicamente,
¿dónde se encuentran los problemas, en qué consisten, por qué exis128
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
ten y cómo los resolvemos? Después, veamos qué se necesita para
iniciar un proceso de cambios válidos.
Los problemas
La región de la frontera entre México y Estados Unidos, de 3.200
kilómetros de largo, bordea los estados más secos de Estados Unidos:
Tejas, Nuevo México, Arizona y California. El Río Bravo, que nace
como arroyo en las montañas de San Juan, en el sur de Colorado, y
desemboca 3.200 kilómetros más adelante en el golfo de México, es la
principal fuente de agua para la mayoría de las ciudades fronterizas de
Tejas. Además, las ciudades hermanas de San Diego-Tijuana importan
prácticamente toda el agua. El río Colorado es una fuente importante.
Mientras que toda la región fronteriza se enfrenta con la escasez de
agua subterránea y superficial y con la contaminación del agua,
muchas ciudades hermanas están lidiando con situaciones extremas
porque su infraestructura está abrumada bajo el peso del gran crecimiento y el rápido desarrollo económico. Estos problemas son similares a los de muchas ciudades estadounidenses en crecimiento,
pero el estrés de la infraestructura de la región fronteriza ocasiona
problemas de salud muy importantes. En varios estudios realizados
por instituciones de ambos lados de la frontera se ha observado el
gran peligro que presentan los productos químicos tóxicos cerca de
El Paso/Ciudad Juárez y Laredo/Nuevo Laredo, la sobreexplotación
de los acuíferos Mesillo y Bolsón del Hueco y la filtración de contaminantes, y la elevada concentración de microorganismos coliformes de origen fecal en algunos trechos del Río Bravo.
Las ciudades hermanas de El Paso y Ciudad Juárez extraen agua del
Bolsón del Hueco. El crecimiento demográfico de estas ciudades,
que ya tienen alrededor de 1,8 millones de habitantes, está creando
una demanda aun mayor para la fuente limitada de agua dulce de la
zona. Aunque en los años ochenta se tomaron medidas para conservar agua, las ciudades están extrayendo más agua del acuífero subterráneo de la que se repone, y se calcula que la parte utilizable del
Bolsón del Hueco se habrá agotado para 2025.
129
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
México y Estados Unidos no tienen acuerdos internacionales sobre
el uso compartido del agua subterránea, aunque se está tratando de
afianzar el manejo del agua subterránea transfronteriza. En ese sentido, no hay acceso abierto a un mercado del agua ni se transporta
agua. La región fronteriza necesita nuevas fuentes de agua, y las hay,
pero las leyes vigentes y otras barreras que impiden el transporte
transfronterizo de agua restringen el acceso de los mercados a estas
fuentes.
Además de estas ciudades hermanas sumamente concentradas, casi
400.000 tejanos viven en localidades sin personería jurídica, llamadas colonias, que existen desde hace décadas. Las colonias generalmente carecen de agua potable, sistemas de captación y
tratamiento de aguas residuales e instalaciones adecuadas para el
manejo de desechos sólidos. La infraestructura inadecuada y el agua
insalubre crean peligros para la salud humana, y enfermedades tales
como el cólera, la hepatitis A y la giardiasis constituyen un problema
persistente en las colonias. Tampoco en este caso la situación es muy
diferente de la de otras localidades sin personería jurídica de Estados
Unidos que carecen de servicios municipales, pero se agrava debido
a la densidad de población y el crecimiento demográfico de la región
fronteriza.
Otro fenómeno que ha sobrecargado la infraestructura de la región
fronteriza es el programa de maquiladoras. Atraídas inicialmente
por salarios relativamente bajos y la proximidad al mercado, con
costos de envío bajos y un sistema económico de distribución, las
multinacionales han acudido en tropel a las maquiladoras, especialmente desde la firma del TLC. En septiembre de 1998 había más de
medio millón de personas trabajando en poco más de 1.100
maquiladoras de los estados de México que limitan con Tejas. Estas
plantas representan alrededor del 46% de todas las maquiladoras de
México. Ahora se observa una tendencia de las maquiladoras a alejarse de la frontera, a fin de aliviar la carga para la infraestructura
abrumada.
Más al oeste, a lo largo del límite entre México y California, la
explosión demográfica de la región de San Diego-Tijuana (que de
130
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
los 3,7 millones de habitantes actuales se prevé que aumentará a 7,22
millones para 2020) y el crecimiento de las maquiladoras, combinados con el uso intensivo de plaguicidas en el Valle Imperial de
California, llevarán las fuentes regionales de agua al colapso, sin que
haya fuentes nuevas. La superpoblación de la zona genera una gran
cantidad de aguas servidas, que sobrecargan las instalaciones locales
de tratamiento y se desbordan en los desagües pluviales y los cursos
de agua (como ha ocurrido en los últimos 15 a 20 años). Con frecuencia se cierran playas al público en el condado de San Diego
porque la contaminación llega a las aguas costeras en forma de
escorrentía de aguas pluviales.
¿Por qué existen estos problemas?
El crecimiento sin ningún tipo de manejo ni control en la estrecha
franja de la frontera, combinado con una población que se prevé que
aumentará a más del doble, llegando a los 24 millones en 2020, continuará sobrecargando la infraestructura actual (no solamente el
agua, sino también otros servicios básicos). En este entorno, el tema
de a quién incumbe resolver los problemas de infraestructura de la
región fronteriza y quién debe pagar las soluciones ha adquirido primordial importancia en ambos lados de la frontera.
Como se ha visto en otras economías en desarrollo, las soluciones
nuevas y creativas del mercado pueden ser especialmente eficaces en
estas regiones, pero también son sumamente costosas. Nadie en el
sector privado estará dispuesto a comprometer un capital considerable en proyectos en la región fronteriza de México hasta que el gobierno federal y los gobiernos estatales muestren que han dado prioridad a las inversiones en infraestructura y han creado un entorno
propicio para la participación del sector privado.
Varios organismos gubernamentales y no gubernamentales, e incluso industrias, han tratado de resolver el problema de la calidad del
agua en la región fronteriza. Organizaciones tales como el
Organismo de Protección del Medio Ambiente de Estados Unidos
(EPA), el Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN), la
131
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza (COCEF) y la
Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA) se han comprometido a facilitar el desarrollo de la región y aportar su pericia en
distintos campos al proceso.
No obstante, sin mecanismos de mercado acertados, los sectores de
infraestructura financiados por estas organizaciones presentan el
mayor riesgo, el menor rendimiento y los principales desafíos para la
estructuración de proyectos viables y sostenibles en ambos lados de
la frontera.
• Los proyectos son costosos y las localidades carecen de recursos para construirlos, mantenerlos y operarlos.
• El gobierno federal y los gobiernos estatales y locales no tienen
un concepto unificado con respecto a un plan integral de
infraestructura.
• Los organismos locales que se encargan de los servicios de
abastecimiento de agua, alcantarillado y saneamiento en
muchos casos carecen de la infraestructura administrativa,
comercial, financiera y operacional para hacerlo.
• El sector privado ha mostrado poco interés y ha tenido poco
éxito con el desarrollo de infraestructura para el abastecimiento de agua y el tratamiento de aguas residuales en las circunstancias actuales (que no han cambiado en los últimos 50
años).
• Aunque la Comisión Nacional del Agua está trabajando arduamente con los congresos locales a fin de mejorar la situación,
el marco jurídico no provee los elementos necesarios para dar
a los inversionistas privados suficiente confianza para llevar a
cabo estos proyectos.
La solución real es de una escala mucho más global
En la región fronteriza hemos llegado a un punto en que la contaminación del agua está ocasionando enfermedades mortíferas. Para
combatir las enfermedades hay que realizar importantes inversiones
132
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
financieras en la infraestructura local de sistemas de agua y operarlos y mantenerlos dentro de los límites de las normas de aceptabilidad a fin de proveer una fuente constante de agua limpia. Con el sistema actual, no hay fondos. Los usuarios no pagan lo suficiente
como para mejorar y mantener la infraestructura de sistemas de
agua. Las personas que ocupan cargos electivos no están dispuestas
a imponer aumentos de tarifas a sus votantes, sino que los dejan para
sus sucesores. A los votantes no les entusiasma la idea de pagar tarifas más altas para la operación y el mantenimiento de estaciones de
tratamiento de aguas residuales cuando el agua que sale de sus grifos no es apta para beber.
Y así continúan las enfermedades y el círculo nunca se rompe.
El sector privado puede romper el círculo vicioso
Los participantes del sector privado pueden ayudar a los gobiernos
a superar sus limitaciones presupuestarias mediante la recaudación
intensiva de capital y mecanismos de financiamiento innovadores.
Por ejemplo, en el mercado estadounidense se forman alianzas entre
los sectores público y privado en las cuales las partes realizan inversiones de capital en compañías locales de abastecimiento de agua y
tratamiento de aguas residuales o proporcionan fuentes externas de
capital de bajo costo para financiar la infraestructura necesaria y
oportunidades de crecimiento.
El sector privado ofrece también conocimientos técnicos y operacionales de avanzada de la forma más eficiente y rentable. Estos beneficios, sumados a la capacidad del sector privado para proveer el
capital necesario, han llevado a una mejora del servicio y la calidad
en el sector del agua en el Reino Unido, Argentina y Chile, por citar
unos pocos ejemplos de todo el mundo.
Sin embargo, para atraer al sector privado, se necesitan ciertos elementos:
El primer paso consiste en impulsar la explotación del agua como
producto básico y crear mercados abiertos y transparentes para el
agua. Con la desreglamentación del gas, la electricidad y las líneas
aéreas, vimos que un marco regulatorio que fomenta los mercados
133
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
libres mejora la productividad, la calidad y el servicio, y al mismo
tiempo reduce el costo. Es hora de llevar esta influencia del mercado
al sector del agua, que continuará derrochándose y contaminándose
a menos que se le asigne un valor económico.
El segundo consiste en trasladar al sector privado el riesgo en la asignación de recursos para sistemas de abastecimiento de agua y
tratamiento de aguas servidas. El gobierno federal y los gobiernos
estatales deben trabajar mancomunadamente con el sector privado
a fin de aprovechar su capacidad para recaudar capital y sus
conocimientos técnicos y operacionales a lo largo de la frontera. Con
esta pericia comprobada y el compromiso del sector privado de proteger el medio ambiente y garantizar el cumplimiento de las normas
más elevadas en materia de calidad del agua, el mercado libre florecerá. Con el marco jurídico y regulatorio apropiado para que el producto y los ingresos crucen la frontera en ambas direcciones, el gobierno puede dejar la tarea de la creación del mercado en manos del
sector privado, que sabe buscar la manera de que le paguen.
Por último, las multinacionales, el gobierno de México, las ciudades
fronterizas de Estados Unidos y los organismos multilaterales deben
reconocer que cada uno tiene un papel que desempeñar. Las multinacionales deben asumir la responsabilidad financiera de las operaciones que ocasionen daños al medio ambiente o que contaminen el
agua potable de las localidades. El gobierno de México evidentemente tiene un interés especial porque casi la mitad de su PIB
proviene de estas ciudades fronterizas. Si México quiere que esta
región continúe siendo el motor del crecimiento nacional, debe
invertir en su futuro. Por otra parte, las ciudades fronterizas estadounidenses deben pagar una gran parte del costo actual y futuro de
la falta de atención a este problema, de modo que deberían estar dispuestas a invertir en su solución. Por último, los organismos multilaterales deberían coordinar su labor, trabajar con las municipalidades, oír sus necesidades y ayudarles a buscar soluciones para la
infraestructura, como instalaciones basadas en contratos de construcción-propiedad-transferencia adjudicados mediante licitaciones.
134
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Un entorno de este tipo propiciaría la evolución de toda una gama
de ideas innovadoras:
• Las ciudades estadounidenses, respaldadas y apoyadas por
empresas privadas, podrían participar en concesiones internacionales. Ciudades hermanas tales como El Paso/Ciudad Juárez
y San Diego/Tijuana podrían transportar agua a través de la
frontera. Con los recursos técnicos y financieros del sector privado se podría explotar y distribuir el agua con prudencia en
ambos lados de la frontera.
• Supongamos que hubiera un gran acuífero en el lado mexicano
de la frontera que costaría US$100 millones explotar. Una
compañía estadounidense estaría dispuesta a asumir el riesgo y
obtener financiamiento del BDAN para explotar el acuífero si
se le permitiera transportar el agua a través de la frontera y
usarla como parte de un enfoque de mercado regional a fin de
ofrecer soluciones para el problema del agua.
• Se podrían celebrar acuerdos transfronterizos entre ciudades
hermanas para proyectos de desalación que ofrezcan nuevas
fuentes de agua.
• Se podría usar capital para disminuir efectivamente el uso de
agua en la industria y la agricultura. Los agricultores podrían
recibir financiamiento a fin de usar técnicas de riego más eficientes y vender el agua que no usen.
• Se podría realizar un trabajo más exhaustivo de exploración y
producción en la región fronteriza, orientado a la búsqueda de
acuíferos a mayor profundidad. Algunas ciudades fronterizas
creen que tienen más agua subterránea que no han explotado.
• Se podrían examinar soluciones río arriba que proporcionen más
recursos hídricos en la cabecera de los ríos Bravo y Colorado.
Conclusiones
Los problemas de infraestructura de la frontera entre México y
Estados Unidos no son de abastecimiento. Son de asignación. Hay
135
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
agua, pero no se la explota. Las localidades que necesitan agua no la
tienen.
Las compañías privadas poseen pericia operacional, gerencial y técnica que puede integrar eficazmente las corrientes de agua transfronterizas, proyectos de manejo del agua y otras soluciones innovadoras para ayudar a ambos lados de la frontera a alcanzar cierto
grado de cooperación y lograr un muy necesario aumento de la productividad. Sin embargo, el sector privado no puede iniciar estos
programas hasta que confíe en que obtendrá un rendimiento razonable de sus inversiones.
Es hora de poner fin a los problemas de la región fronteriza, reducir
las barreras, cambiar la legislación, reorientar la mentalidad, abrir
los mercados y reconocer la dinámica útil que se da cuando las
naciones y los estados comienzan a compartir recursos.
Hasta que se produzcan esos cambios, muchas personas nunca
conocerán las ventajas de una comunidad saludable, ríos limpios y
agua potable salubre, cosas de las cuales deberían disfrutar todo el
tiempo durante toda la vida.
136
“La conciencia de la responsabilidad
social en el TLC”
Alberto Bustani1
Resumen
Gran parte de la controversia en torno al TLC se ha centrado en asuntos que no parecen estar directamente relacionados con el comercio en sí, como su impacto en el
medio ambiente, el trabajo, la salud y la seguridad de los
trabajadores, y la inmigración. En esta monografía se
examina la importancia de lograr beneficios sociales
además de las ventajas económicas en la región de la
frontera entre México y Estados Unidos. Se presentan
varios ejemplos de la importancia de obtener beneficios
sociales además de un buen desempeño económico, los
problemas que está creando la migración de personas de
zonas agrícolas a la frontera, la situación actual en lo que
atañe a la prevención de la contaminación y la aplicación
de las leyes y normas ambientales, la preocupación por el
uso y la protección de las fuentes de agua dulce, la
situación de los trabajadores y los derechos humanos. Por
último, se formulan recomendaciones para la acción.
La región de la frontera entre México y Estados Unidos en el
TLC
Toda persona tiene derecho a que se establezca un orden
social e internacional en el que los derechos y libertades
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
proclamados en [la Declaración Universal de Derechos
Humanos] se hagan plenamente efectivos.
El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) entró en
vigor el 1 de enero de 1994. Su propósito era eliminar los aranceles
entre Canadá, México y Estados Unidos en un plazo de diez años.
Desde entonces, el comercio entre México y Estados Unidos ha crecido a una tasa del 17% en promedio, llegando en 1998 a la cifra sin
precedentes de alrededor de US$190.000 millones.
El TLC ha sido un éxito económico, aunque se ha beneficiado de
uno de los períodos de expansión de la economía estadounidense
más largos del último siglo.
Sin embargo, la elaboración del TLC no fue fácil, y se necesitó un
fuerte respaldo político tanto en México como en Estados Unidos
para implementarlo y mantenerlo en vigencia. De hecho, el rápido
vuelco hacia el libre comercio fue una sorpresa política en México
tras más de 50 años de proteccionismo.
Según el TLC, para 2004 América del Norte será una zona de libre
comercio, o por lo menos cabría esperar que sea una región con
aranceles similares a los de países desarrollados. En los años
cuarenta, los aranceles comerciales entre los países desarrollados
eran del orden del 40%. Para el año 2000, ese promedio será inferior al 4%. Esta fuerte reducción de los aranceles llevó alrededor de 60
años, mientras que con el TLC se logrará en sólo 10 años, lo cual
constituye un logro notable.
Una peculiaridad del TLC es que tiene en cuenta ciertos aspectos de la
responsabilidad social. De hecho, gran parte de la controversia en torno
al TLC se ha centrado en asuntos que no parecen estar directamente relacionados con el comercio en sí, como su impacto en el medio ambiente,
el trabajo, la salud y la seguridad de los trabajadores, y la inmigración. Se
trata de asuntos complejos que todavía no comprendemos cabalmente y
que serían sumamente difíciles de resolver para 2004.
Muchos todavía creen que los países subdesarrollados pueden crecer
económicamente ampliando sus fábricas y otras plantas industriales
138
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
a expensas del capital natural. Estos países o regiones no pueden
continuar en ese camino indefinidamente y algunos tal vez ya estén
limitados por factores ambientales inherentes. Por ejemplo, el agua
o la energía ya podría constituir un recurso limitado.
La región de la frontera entre México y Estados Unidos está experimentando justamente ese tipo de expansión económica. La
población a lo largo de la frontera mexicana se ha cuadruplicado en
menos de veinte años (pasando de 3,5 millones en 1980 a más de 12
millones en 1999). Hay unas 4.100 maquiladoras2 que emplean a dos
millones de trabajadores en todo el país, de los cuales alrededor de
63% están en la región fronteriza.
Desde 1985, el número de maquiladoras ha aumentado el 20% anual
en promedio. Las maquiladoras contribuyen actualmente más de
US$7.000 millones a la economía local, y su producción representa
casi el 15% del producto interno bruto de México.
Las maquiladoras ofrecen empleo y estabilidad económica a los trabajadores mexicanos y crean muchas oportunidades conexas para
proveedores mexicanos y estadounidenses de bienes y servicios. En
poco más de 30 años, la industria de las maquiladoras de México ha
pasado de simples plantas de ensamblaje a importante fuente de
inversiones extranjeras, ha creado fuentes de trabajo en ambos lados
de la frontera y ha ampliado las exportaciones.
Las maquiladoras continúan creciendo con mayor rapidez que las manufacturas nacionales, y lo mismo está ocurriendo con la población de la
región fronteriza, que está creciendo con mayor rapidez que la población
de otras regiones de México situadas más al sur. Este rápido crecimiento, sumado al aumento de los recursos utilizados, está produciendo cambios sin precedentes en la región fronteriza. La tierra está sufriendo transformaciones como consecuencia del desmonte, la silvicultura, el pastoreo, la urbanización y la minería. Asimismo, se están alterando los
principales ciclos biogeoquímicos del carbono, el nitrógeno y el agua, así
como el hábitat y la subsistencia de la biodiversidad.
Todavía no sabemos exactamente qué proporción de la superficie ha
sufrido y sufrirá transformaciones, cuánto del agua dulce superficial
139
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
accesible se ha usado y cuánto queda, cuántas especies de aves se han
extinguido. Los impactos en el medio ambiente son más acelerados
que antes del TLC. Los problemas ambientales ocasionados por los
nuevos asentamientos humanos y la actividad industrial han
comenzado a amenazar la sostenibilidad de los sistemas que
mantienen la vida en la región fronteriza. Todavía no sabemos qué
repercusiones tendrán esos cambios en las localidades de ambos
lados de la frontera.
En general, se ha prestado poca atención a nuestro sistema ecológico natural, el sistema que mantiene la vida en la región fronteriza. Es
importante tomar conciencia de la contaminación del aire y el agua,
las inundaciones y sequías, los desechos industriales y municipales,
la contaminación del suelo, el desplazamiento de nutrientes, la pérdida de diversidad biológica y de diversidad cultural humana. Las
localidades fronterizas necesitan mecanismos de retroalimentación,
así como la participación de particulares, líderes empresariales, grupos fronterizos y otras instituciones, a fin de evitar o reducir el deterioro de los sistemas ecológicos de la región fronteriza. La salud
humana, la seguridad nacional y la justicia social también están
estrechamente relacionadas con los problemas porque dependen de
la estructura, la capacidad y la adaptabilidad de nuestros sistemas
ecológicos.
Entre los principales desafíos para estas personas, organizaciones e
instituciones se encuentran la conservación, la restauración y el
manejo acertado de los recursos de la región fronteriza. Por lo tanto,
es importante reflexionar sobre el papel del sector privado, las organizaciones no gubernamentales (ONG), los organismos estatales y
municipales, los grupos comunitarios y otros para hacer frente a los
desafíos de la región fronteriza.
La responsabilidad social y el desempeño económico
La región de la frontera entre México y Estados Unidos está cambiando de muchas formas. La falta de equidad entre las localidades
de ambos lados de la frontera ha empeorado. En México ahora hay
140
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
gobiernos municipales y estatales más democráticos. La tecnología,
las comunicaciones y los sistemas de información han pasado por
cambios revolucionarios. Se están fusionando empresas multinacionales. Las organizaciones no gubernamentales están floreciendo.
El transporte de personas, mercaderías, drogas y microorganismos
está intensificándose.
Ahora, más que nunca, es importante que las empresas logren beneficios sociales además de las utilidades económicas que buscan. Las
empresas y la sociedad no son entidades separadas, sino que están
entrelazadas, y la sociedad espera un comportamiento apropiado de las
empresas. Por lo tanto, habría que tratar de comprender las dimensiones sociales del libre comercio, incluidos los asuntos relacionados
con el medio ambiente, la educación, los derechos humanos, las cuestiones éticas y distintas formas de integración y desarrollo.
¿Cuál es el nexo entre la responsabilidad social y el desempeño
económico? ¿Qué condiciones deben existir para que se manifieste la
responsabilidad social? ¿Representa la responsabilidad social un gasto
improductivo de recursos para la organización? ¿En qué niveles son pertinentes el concepto y la práctica de la responsabilidad social? ¿En los
niveles del gobierno nacional, estatal o municipal? ¿Corresponde esta
responsabilidad a grupos comunitarios y organizaciones no gubernamentales o es solamente obligación de las empresas, de la industria de la
maquiladora en conjunto, de compañías o de particulares?
En general, cuanto más desarrollada está una región, mayor es su
conciencia de la responsabilidad social y su acción en este ámbito.
A nivel federal, hay muchas iniciativas que se pueden impulsar, especialmente por medio del proceso político. Algunos ejemplos son la
promoción de los derechos civiles y las estructuras democráticas, el
reconocimiento en la legislación de una mayor responsabilidad de
los gobiernos estatales y municipales con respecto a la formulación
de políticas y la aplicación de las leyes, y la inclusión de las necesidades locales en la formulación de la política económica nacional.
Es difícil pensar que la industria de la maquiladora en conjunto
pueda actuar como intermediario para promover la responsabilidad
141
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
social. La industria de la maquiladora está formada por firmas con
grandes diferencias en cuanto a su estructura competitiva, relieve
público, control gubernamental, ubicación geográfica, problemas
ambientales, infraestructura, educación y capacitación de los trabajadores, tecnología, sistemas de comunicaciones e información,
disponibilidad de recursos locales, etc.
Sin embargo, hay varias compañías en la región fronteriza que parecen actuar de forma socialmente responsable. Las firmas más nuevas
tienden a ser las más socialmente responsables.
Las firmas más antiguas generalmente presentan un desempeño
más deficiente en este sentido, ya que sus equipos directivos se
formaron y están acostumbrados a trabajar en el entorno empresarial que predominaba en México antes del TLC o antes de la
adopción de normas ambientales, en general con menos escrutinio del público. Uno de los problemas para muchas de estas firmas
es que el gobierno de México está exigiendo el cumplimiento de
normas ambientales, entre otras, en lugares donde no hay suficiente infraestructura ambiental para tratar o eliminar desechos
ni mecanismos financieros adecuados para implementar programas de prevención de la contaminación.
Cabría suponer que las pequeñas y medianas empresas son socialmente más responsables que las firmas más grandes. Generalmente
tratan a los trabajadores como un recurso de capital, fomentando su
participación en las decisiones. Por lo general hay solamente uno o dos
niveles jerárquicos en la organización. Muchas veces, los propietarios
de estas compañías pequeñas son también empleados o trabajadores. A
medida que las compañías van creciendo, generalmente se vuelven más
burocráticas. Las firmas más grandes o sus subsidiarias normalmente
tienen la obligación de actuar en defensa de los intereses de los
accionistas, que la mayoría de las veces están lejos de la planta. Las decisiones normalmente se toman en una estructura jerárquica de varios
niveles que no propicia la participación de los empleados.
Sin embargo, eso no es lo que está ocurriendo en México. Sabemos,
por ejemplo, que la mayoría de las compañías que han iniciado pro142
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
gramas de prevención de la contaminación en México son compañías grandes, principalmente subsidiarias de empresas internacionales, y sus programas se basan en los principios y las prácticas
administrativas de la empresa matriz. Estas grandes compañías están
invirtiendo en la modernización de sus instalaciones y al mismo
tiempo están mejorando su desempeño en la esfera ambiental.
Muchas pequeñas y medianas empresas (PyME), en cambio, todavía
no han iniciado programas de prevención de la contaminación y en
general están más preocupadas por el control de la contaminación y
el cumplimiento de las normas ambientales que por la prevención.
Hasta la eliminación de desechos se ha vuelto demasiado costosa
para estas compañías que no cumplen con las normas. En general,
las PyME no disponen de recursos o pericia para implementar programas ambientales y también parecen creer que la prevención de la
contaminación es costosa. Una tarea difícil para las instituciones de
la zona fronteriza será crear programas de concientización para convencer a los propietarios y gerentes de estas compañías pequeñas de
que un buen desempeño económico está estrechamente relacionado
con la responsabilidad social.
La eliminación apropiada de desechos sólidos, tanto municipales
como industriales, está convirtiéndose en uno de los problemas
ambientales más importantes de la región fronteriza. El manejo
deficiente de desechos está fomentando la propagación de enfermedades y la contaminación del agua y del aire. El volumen de
desechos en la región fronteriza continúa creciendo, pero hay muy
pocas instalaciones que pueden recibir, tratar y eliminar los desechos correctamente y se han realizado muy pocas inversiones en
infraestructura ambiental en comparación con lo que se necesita
en la región fronteriza.
El financiamiento de programas de prevención de la contaminación
también puede constituir un problema para las fábricas pequeñas y
medianas. Los prestamistas generalmente asocian la prevención de la
contaminación con prácticas de manejo del medio ambiente, que
generalmente son costosas, y prefieren otorgar préstamos para
actividades más tradicionales, como ampliación de plantas e insta143
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
lación de bienes de capital. Es importante trabajar con los prestamistas a fin de que comprendan mejor el rendimiento financiero de los
programas de prevención de la contaminación. Se necesitan más
conjuntos de medidas de ayuda financiera e incentivos fiscales para
promover la prevención de la contaminación en las PyME.
También es necesario mejorar la estructura tributaria federal. Una
parte mayor de los impuestos debería permanecer en el ámbito
municipal y destinarse al financiamiento de la infraestructura ambiental indispensable y de otras obras necesarias.
En las compañías, los gerentes y empleados que trabajan en áreas
que tienen naturalmente más contacto con la sociedad se muestran
más inclinados a valorar la responsabilidad social. Por ejemplo, los
departamentos de compras, ventas, relaciones públicas, asesoría
jurídica, medio ambiente y mercadotecnia tienen una actitud socialmente más responsable que las áreas o departamentos que tienen
poco contacto con la gente, como producción, mantenimiento, contabilidad, etc.
En el caso de los particulares, hay básicamente dos tipos opuestos:
con y sin responsabilidad social. La gente tiende a creer en la responsabilidad social pero con mucha frecuencia sus decisiones no reflejan sus convicciones. Es más probable que se tomen decisiones
apropiadas cuando la responsabilidad social forma parte de la escala
de valores. Por lo tanto, la educación y capacitación, así como la
información, son los tipos de medidas que se pueden dirigir hacia las
personas para que cambien su actitud con respecto a la responsabilidad social.
En general, la responsabilidad social abarca las expectativas
económicas, legales y éticas que la sociedad tiene de las organizaciones, las instituciones y los particulares en un momento determinado. Hay costos sociales que la sociedad en general debe pagar
cuando una compañía se instala en una localidad fronteriza o se va
de ella. La cuestión es quién paga esos costos sociales. La respuesta
depende de las preocupaciones sociales de la compañía, los recursos
de las localidades y el apoyo del gobierno federal y los gobiernos
144
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
estatales y municipales. Lo que todas las localidades fronterizas
desearían tener es un nivel mínimo de educación, servicios de salud,
vivienda, un ambiente saludable y alimentos para todos.
La migración hacia la frontera
La familia es el elemento natural y fundamental de la
sociedad y tiene derecho a la protección de la sociedad y
del Estado.
Toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado.
El aumento de la población en la región de la frontera entre México
y Estados Unidos está convirtiéndose en un problema, ya que es
necesario gastar más en necesidades básicas, como alimentos,
vivienda, ropa, educación, etc. Las localidades pequeñas normalmente tienen un nivel de vida mejor. Este rápido crecimiento
demográfico en la región de la frontera podría convertirse en un
problema de seguridad nacional ya que la migración proveniente del
resto del país podría fomentar la propagación de enfermedades, disturbios sociales, la fragmentación política, la competencia por los
escasos recursos, etc.
Muchas de estas personas migran de zonas rurales pobres que están
situadas mucho más al sur de la frontera, dejando atrás su comunidad y su familia en busca de mejores oportunidades en la zona de
la frontera, del lado mexicano o incluso del lado de Estados Unidos.
Esta situación empeoró el año pasado, cuando una sequía generalizada e incendios forestales causaron grandes pérdidas en la agricultura, la ganadería y la pesca en todo el país.
Esta migración de zonas rurales a la frontera del norte también está
relacionada con el desempeño deficiente de la agricultura mexicana
en el marco del TLC. Los productores mexicanos no pueden competir con los estadounidenses debido principalmente a que, en México,
la mayoría de los productos agrícolas, como el maíz, se cultivan
manualmente en parcelas diminutas y a que el TLC abrió las puertas
145
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
también al maíz barato procedente de Estados Unidos y Canadá. En
este caso, el libre comercio ha aumentado la dependencia de México
de los granos importados. Asimismo, el TLC no ha permitido la
entrada de suficientes productos mexicanos en el mercado de
Estados Unidos.
A pesar de ello, México sigue siendo el principal exportador de fruta
fresca y hortalizas al mercado de Estados Unidos, proveyendo
alrededor del 75% de estos productos, por un valor de alrededor de
US$7.500 millones. Aunque esta cifra podría parecer insignificante
en comparación con los productos manufacturados que se exportan
a Estados Unidos, es mucho más importante desde el punto de vista
de la cantidad de personas que intervienen en la producción.
Ambos países deben trabajar conjuntamente en la formulación de
políticas y programas orientados a superar las desventajas tecnológicas del agro mexicano y afianzar esta importante fuente de productos agrícolas para México y Estados Unidos. El desarrollo económico y la prosperidad dependen también de la preservación de una
corriente razonable de los servicios vitales que prestan los ecosistemas naturales. Por lo tanto, es importante establecer un marco
para el manejo del desarrollo sostenible que posibilite la obtención
de utilidades sin perjudicar al medio ambiente y, en general, con
responsabilidad social.
Las organizaciones no gubernamentales
Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación.
La participación de ONG en esta tarea es sumamente importante, ya
sea como promotoras de determinadas políticas o como fuentes de
asistencia técnica, educación, capacitación e información. La participación activa de las ONG abarca desde las actividades de organizaciones nacionales de promoción que se concentran en determinados
sectores de la industria hasta iniciativas locales dirigidas a localidades,
empresas o asuntos determinados, como el medio ambiente, la salud
humana, los derechos humanos, el abastecimiento de agua, etc.
146
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Las ONG, especialmente las que trabajan a lo largo de la frontera
entre Estados Unidos y México, también podrían colaborar en la
aplicación más estricta de las normas. Muchos grupos han estado
trabajando en la puesta en marcha de programas comunitarios que
promuevan el “derecho a la información” y otros mecanismos para
vigilar las prácticas ambientales ilícitas.
La prevención de la contaminación
Toda persona tiene deberes respecto a la comunidad,
puesto que sólo en ella puede desarrollar libre y plenamente su personalidad.
En México y en la región del TLC en general, la mayoría de las actividades ambientales de los últimos 30 a 40 años han estado orientadas
a la reglamentación ambiental y el uso de mecanismos de mando y
control. El enfoque del control de la contaminación comenzó a tener
aceptación hace poco. Sin embargo, la prevención de la contaminación sigue siendo un proceso lento en la región del TLC, y los gastos públicos y privados en esta esfera siguen siendo bajos.
De hecho, las iniciativas de control de la contaminación compiten
con la prevención de la contaminación en el momento de asignar
prioridades y presupuestos. También han influido en los programas
regulatorios de los países del TLC. Los problemas ambientales compiten por la atención del público y por prioridad con otros problemas sociales, políticos y económicos. Esta situación tal vez sea más
evidente y crítica en México que en Estados Unidos.
En general, hay poca experiencia en la región del TLC con el uso de
instrumentos económicos para prevenir la contaminación. Sin
embargo, se han usado algunos instrumentos económicos tales
como planes de depósitos y reembolsos, como en el caso de los
envases de bebidas; cargos sobre ciertos productos, como los
neumáticos usados; responsabilidad civil para disuadir a posibles
causantes de contaminación; reglamentación directa, como la prohibición del uso de determinadas sustancias y la exigencia del uso de
147
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
la mejor tecnología disponible; y subsidios tales como depreciación
acelerada, descuentos tributarios u otros incentivos fiscales. No
obstante, poco se ha hecho para crear instrumentos orientados a la
protección del medio ambiente, como cargos por emisiones y permisos canjeables.
Además de crear incentivos tributarios para estimular las inversiones
en programas de prevención de la contaminación y en equipo de control de la contaminación, es importante que las localidades fronterizas
aprueben leyes para restringir el uso de la tierra a fin de alcanzar el
equilibrio entre el desarrollo económico, el manejo del medio ambiente y la conservación y protección de los recursos naturales.
Los métodos inadecuados de manejo de desechos sólidos y peligrosos
ahora rivalizan con la deforestación y la contaminación del aire entre
los principales problemas ambientales de México. Las compañías de
eliminación de desechos peligrosos han sufrido incontables reveses.
Mientras que los desechos peligrosos están comprendidos en la jurisdicción del gobierno federal, las leyes sobre el uso de la tierra pueden
ser federales, estatales o municipales, lo cual da lugar a conflictos de
jurisdicción entre las autoridades estatales, federales y municipales,
grupos comunitarios locales y defensores del medio ambiente.
La aplicación de las leyes y normas ambientales
La política y las normas ambientales de México se han concentrado
más en la vigilancia y las sanciones que en la promoción de actividades y medidas de prevención de la contaminación. Sin embargo,
incluso velar por el cumplimiento de las normas es una tarea compleja en México, debido principalmente a la falta de un sistema uniforme y congruente de normas para aplicar las leyes, a la falta de
información útil y de planes a largo plazo, y al problema de la corrupción. La aplicación de las leyes en México es una tarea de índole
administrativa en la cual predominan formas no judiciales. Los
organismos administrativos, más que los tribunales, tienen considerable autoridad para determinar si se han infringido leyes y, en ese
caso, las sanciones que deben imponerse.
148
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Actualmente, en México se tiende a dar a los gobiernos estatales y
locales mayor responsabilidad con respecto a la formulación y aplicación de normas ambientales. Los 31 estados tienen leyes y estatutos ambientales, pero la mayor parte de la normatización todavía se
realiza a nivel federal.
Las políticas y medidas ambientales siguen una estrategia de descentralización del manejo de los recursos ambientales y naturales. El
objetivo es fortalecer la capacidad de manejo local, especialmente a
nivel municipal, y ampliar la participación social. Un componente
importante de los programas de descentralización es el fomento de
la planificación regional de la explotación de recursos, teniendo en
cuenta los conocimientos locales y reconociendo las características
específicas de los recursos.
Además de los deberes ambientales que los estados tienen actualmente,
se invita a cada entidad federal y a cada zona crítica desde el punto de
vista del medio ambiente a realizar la zonificación ecológica de su territorio, y se las faculta legalmente para hacer cumplir las leyes ambientales.
Incumbe tanto a los gobiernos estatales como a las municipalidades
tomar las medidas necesarias de prevención y control de la contaminación, incluida la instalación de equipo de control para generadores. Tanto los estados como las municipalidades se encargan
también de preparar inventarios.
La preocupación por el uso y la protección de las fuentes de
agua dulce
La economía mexicana comenzó un período de crecimiento pujante
después de la crisis de 1994. El PIB posiblemente alcance un nivel sin
precedentes en 1999 y quizá también en 2000, a pesar de la proximidad de las elecciones presidenciales.
Sin embargo, la participación privada en el sector del abastecimiento de agua y el tratamiento de aguas residuales en la región fronteriza todavía se encuentra en una etapa embrionaria. La mayoría de los
sistemas pertenecen a gobiernos locales y necesitan grandes sub149
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
sidios. Lentamente está surgiendo en México un mercado para concesiones municipales integrales en las municipalidades más grandes.
Aun así, existe gran preocupación por el uso y la protección de las
fuentes de agua dulce en la región fronteriza.
Casi toda la zona fronteriza situada entre Baja California y la Sierra
Madre Oriental, hacia el este, recibe menos de 250 milímetros de lluvia por año. Solamente las zonas montañosas reciben suficiente lluvia para la agricultura sin riego. La mayor parte de la zona fronteriza de la llanura costera del Golfo de México recibe entre 300 y 500
milímetros de lluvia anualmente, mientras que la zona oriental de la
costa recibe hasta 1.000 milímetros por año.
Todavía no se ha determinado en qué medida sería factible aumentar el uso del agua disponible en la región fronteriza. De hecho, en la
situación actual, es posible que ya se haya excedido el límite. Los ecosistemas de la región fronteriza de México son más precarios y están
más expuestos a daños irreversibles que los ecosistemas de Estados
Unidos, que son más robustos y disponen de mucha más agua que
México.
Por lo tanto, en vista de la escasez de agua, se necesita un esfuerzo
binacional para garantizar la subsistencia de las fuentes de agua en la
región fronteriza. Por ejemplo, hace unos años se promulgó en
Estados Unidos la Ley de desalación del agua, dirigida principalmente a los estados sureños, medida que es necesario emular en el
lado mexicano. Para implementar y mantener vigente una ley de ese
tipo se necesitaría un firme apoyo político, lo cual representa un
enorme desafío para las localidades fronterizas en la actualidad.
Las localidades deberán determinar qué tipos de industrias y tecnologías
son las más compatibles con su desarrollo sostenible a largo plazo. Hasta
ahora no parece que se haya abordado debidamente este tema.
El agua tal vez sea un obstáculo mayor que la tierra para la producción futura de alimentos en México, situación similar a la de otras
regiones agrícolas tales como el norte de China, India, el oeste de
Estados Unidos y la mayor parte del Medio Oriente.
150
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
La situación de los trabajadores
Toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna,
a igual salario por trabajo igual.
Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así
como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario,
por cualesquiera otros medios de protección social.
Toda persona tiene derecho al descanso, al disfrute del
tiempo libre, a una limitación razonable de la duración
del trabajo y a vacaciones periódicas pagadas.
Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y
el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido,
la vivienda, la asistencia médica y los servicios
sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los
seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez,
viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de
subsistencia por circunstancias independientes de su
voluntad.
El desempleo evidente en México en mayo de 1999 era del 2,7%,
pero el poder adquisitivo de los trabajadores es bajo. En México, los
trabajadores perdieron por lo menos el 50% de su poder adquisitivo
durante los últimos veinte años, de modo que no pueden garantizar
el sustento básico de su familia.
Los trabajadores cambian de trabajo con mucha frecuencia. De
hecho, tal vez se vayan de una compañía hoy y mañana los contrate
una compañía cercana, incluso si no les pagan un salario más alto en
el trabajo nuevo.
Alrededor del 60% de la fuerza laboral mexicana vive en la pobreza,
en comparación con el 34% en la década anterior al TLC. Los
salarios han venido decayendo durante casi dos décadas. Entre 1993
151
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
y 1999, disminuyeron el 16,8%, mientras que los precios al consumidor aumentaron casi el 200%.
Las remuneraciones en México son las más bajas de los principales
países industrializados. En 1998, los trabajadores mexicanos ganaban en promedio US$1,51 por hora, en comparación con US$17,20
en Estados Unidos (US$31,88 en Alemania, US$23,66 en Japón y
US$7,40 en Corea). Con ingresos de apenas US$1,51 por hora, es
difícil cubrir las necesidades básicas de una familia, como alimentos,
vivienda, servicios públicos, transporte, atención médica, ropa,
cuidado de los niños y cuidado personal, y menos todavía mantener
reservas para otros gastos y situaciones de emergencia.
En Estados Unidos, una persona tendría que trabajar a tiempo completo, ganando US$13 dólares por hora, para sufragar estas necesidades básicas, pero en realidad los trabajadores ganan en promedio
US$17,20, de modo que les queda US$4,2 por hora para ahorros,
esparcimiento o situaciones de urgencia médica o de otro tipo.
En México, los trabajadores apenas pueden comprar los artículos de
primera necesidad con US$1,51 por hora. La situación es aun peor
si tenemos en cuenta que esta remuneración en realidad es casi el
cuádruplo del salario mínimo que se paga en la zona fronteriza
(US$0,40 por hora).
Incluso con estos salarios bajos, la maquiladora es la segunda fuente
de trabajo en todo México, y los puestos de trabajo que ofrece han
aumentado alrededor del 12% por año durante los últimos diez
años. Da trabajo y cierto grado de estabilidad económica a los trabajadores mexicanos. Sin embargo, los jóvenes generalmente dejan
el trabajo al cabo de unos meses o de un año porque el salario es
muy bajo.
Es evidente que uno de los grandes problemas de la región fronteriza es cómo integrar la economía de salarios elevados de Estados
Unidos (que es actualmente la economía más fuerte y tal vez más
sólida del mundo) con la economía emergente de salarios bajos de
México, en la cual un gran porcentaje de la mano de obra vive en
condiciones de pobreza. Es difícil promover la responsabilidad social
152
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
con esta clase de desigualdad. Por lo tanto, es necesario atraer inversiones, pero con una conciencia social. Es importante incentivar el
empleo, pero también aumentar los salarios.
El gobierno mexicano tiene la oportunidad de adoptar estrategias
para aumentar los salarios ahora que está tratando de prorrogar
hasta el año 2002 la estructura arancelaria actual para las importaciones a lo largo de la frontera. La razón por la cual se deberían considerar cambios más drásticos y extensos es que el programa actual
de maquiladoras terminará en el año 2001.
Las maquiladoras que no forman parte del TLC (o sea, las que operan con capitales asiáticos o europeos) tendrán cuatro años más de
plazo para aumentar el contenido local de sus productos a fin de llegar a los niveles previstos en el TLC. En 2001, las maquiladoras
podrán vender el 100% de la producción en el mercado mexicano si
lo desean, pero deberán pagar aranceles sobre los insumos y la
maquinaria importados de países situados fuera de la región del
TLC. Actualmente, sólo el 75% de la producción se puede vender en
el mercado local.
El futuro del programa de maquiladoras es incierto. Sin embargo,
algunos piensan que, con el TLC, se necesitarán solamente cambios
o ajustes pequeños a fin de mantener los incentivos básicos para la
industria, o que tal vez se prorrogue el programa con un nombre
diferente.
Otros creen que la industria de las maquiladoras debe transformarse
en un centro mundial de conocimientos sobre sus productos o procesos. Sin embargo, para adoptar este tipo nuevo de estructura
empresarial se necesitarán no sólo salarios más altos, sino también
mejor capacitación y educación de los empleados para que tengan
las aptitudes, la competencia y la actitud apropiadas.
La cuestión es cómo evitar una situación en la cual los capitales
pasen de un país con salarios altos a países con salarios bajos, dejando detrás una economía desequilibrada y probablemente también
un colapso financiero, como ocurrió hace poco con muchas
economías asiáticas.
153
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Los derechos humanos
Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección
de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias
de trabajo y a la protección contra el desempleo.
La Declaración Universal de Derechos Humanos reconoce los derechos civiles y políticos, pero también derechos sociales y económicos. Aunque se difunde más información sobre los derechos
humanos civiles y políticos (por ejemplo, Kosovo), los derechos
humanos sociales y económicos también son muy importantes (por
ejemplo, Chiapas). La gente necesita un mínimo de alimentos,
vivienda, atención médica y educación.
La Declaración Universal de Derechos Humanos reconoce, entre
otros, los siguientes derechos humanos sociales y económicos: la
propiedad; la seguridad social; el trabajo en condiciones satisfactorias; el descanso y el disfrute del tiempo libre; la alimentación, el
vestido y la vivienda; la asistencia médica y los servicios sociales; la
educación; la participación en la vida cultural; la protección de la
cultura de las minorías; la libertad de pensamiento, de conciencia y
de religión; igual salario por trabajo igual.
El trabajo en condiciones satisfactorias
Muchos trabajadores, especialmente las mujeres, están expuestos a
productos químicos tóxicos, a posturas difíciles y movimientos
repetitivos durante sus horas de trabajo con maquinaria y herramientas, o a ruidos intensos. Debido a estas condiciones de trabajo, muchos tienen sarpullidos, dolores de cabeza, depresión,
nerviosismo y otros trastornos. Muchos de estos trabajadores
reciben poca o ninguna capacitación sobre medidas de protección. Muchos han estado trabajando con grupos comunitarios
para presionar a la industria a fin de que mejore la seguridad de
las plantas y el nivel de vida mediante inversiones en caminos,
vivienda y guarderías. Varias ONG han formado equipos locales
que promueven en particular la salud de la mujer en el trabajo y
en la comunidad.
154
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
El derecho a la información
Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión
y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir
informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin
limitación de fronteras, por cualquier medio de
expresión.
En México no hay una ley comparable a la Ley de planificación para
situaciones de emergencia y derecho a la información (EPCRA). Los
acuerdos paralelos del TLC contienen disposiciones relativas a la
participación e información del público con respecto a asuntos
ambientales.
Las consecuencias del deterioro del medio ambiente a menudo
afectan de forma despareja a grupos social y económicamente desfavorecidos. Es necesario adoptar leyes, reglamentos y políticas en
México que lleven al trato justo de la gente de distintos niveles de
ingresos, raza, cultura, educación, etc. El trato justo implica que
ninguna persona o grupo debe absorber una parte desproporcionada del impacto negativo en el medio ambiente (o del
impacto social) resultante de actividades industriales o de otros
tipos.
Es obligatorio notificar la liberación de productos tóxicos tanto en
Estados Unidos, conforme al Inventario de la Liberación de
Sustancias Tóxicas (TRI) de 1986, como en Canadá, conforme al
Inventario Nacional de la Liberación de Contaminantes (NPRI) de
1991. México está estableciendo su propio sistema.
Es necesario rendir más cuentas al público en México. La rendición
de cuentas al público debería formar parte del compromiso con la
responsabilidad social.
El gobierno federal, los gobiernos estatales y municipales, la industria, las ONG y otras instituciones fronterizas tienen una responsabilidad colectiva frente a la sociedad.
155
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
La vivienda
No hay suficientes viviendas asequibles para atender la gran necesidad de la región fronteriza. Por consiguiente, los trabajadores suelen
cambiar de trabajo, especialmente si encuentran otro trabajo con
vivienda en las proximidades.
Los criterios de la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza
con respecto al desarrollo sostenible
Algunos buenos ejemplos de iniciativas fronterizas que tienen en
cuenta la responsabilidad social son los proyectos apoyados por la
Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza (COCEF) y el Banco
de Desarrollo de América del Norte (BDAN). La COCEF apoya
proyectos en campos tales como contaminación del agua, tratamiento de aguas residuales y desechos sólidos municipales.
Los proyectos presentados a la COCEF son evaluados sobre la base
de los siguientes criterios con respecto al desarrollo sostenible:
• Enfoque integral del manejo de recursos naturales
• Sostenibilidad de los recursos naturales
• Fuentes de energía
• Eficiencia energética
• Impacto negativo directo en el medio ambiente en el lugar
donde se lleve a cabo el proyecto
• Medidas voluntarias de mitigación del impacto ambiental
• Reducción de la contaminación
• Prevención de la contaminación en los lugares donde se lleve a
cabo el proyecto
• Monitoreo y aplicación de las normas
• Asuntos relacionados con la salud humana
Recomendaciones
a) Las empresas tendrán que aprender a avanzar en este nuevo
entorno con conciencia social mediante la formación de coaliciones más fluidas con diferentes grupos, entre ellos autoridades estatales, federales y municipales, grupos comunitarios
156
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
locales, ONG y defensores del medio ambiente. El éxito de esta
tarea y el vigor, la congruencia y la integridad de estas coaliciones serán decisivos para mantener la salud y la estabilidad
de la economía de la región fronteriza de una forma socialmente responsable.
b) Entre los principales desafíos para las localidades fronterizas y
sus habitantes, organizaciones e instituciones se encuentran la
conservación, la restauración y el manejo acertado de los
recursos de la región fronteriza.
c) En vista de la escasez de agua, se necesita un esfuerzo binacional para garantizar la subsistencia de las fuentes de agua en
la región fronteriza. En Estados Unidos, por ejemplo, se promulgó la Ley de desalación del agua, medida que es necesario
emular en el lado mexicano.
d) A nivel federal, hay muchas iniciativas que se pueden impulsar,
especialmente por medio del proceso político. Algunos ejemplos son la promoción de los derechos civiles y las estructuras
democráticas, el reconocimiento en la legislación de una
mayor responsabilidad de los gobiernos estatales y municipales
con respecto a la formulación de políticas y la aplicación de las
leyes, y la inclusión de las necesidades locales en la formulación de la política económica nacional.
e) Ambos países deben trabajar conjuntamente en la formulación
de políticas y programas orientados a superar las desventajas
tecnológicas del agro mexicano y afianzar esta importante
fuente de productos agrícolas para México y Estados Unidos.
El desarrollo económico y la prosperidad dependen también
de la preservación de una corriente razonable de los servicios
vitales que prestan los ecosistemas naturales. Por lo tanto, es
importante establecer un marco para el manejo del desarrollo
sostenible que posibilite la obtención de utilidades sin perjudicar al medio ambiente y, en general, con responsabilidad
social.
f) La participación de ONG en la promoción de la responsabilidad social en la región fronteriza es sumamente importante,
157
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
ya sea como promotoras de determinadas políticas o como
fuentes de asistencia técnica, educación, capacitación e
información.
g) Aunque en la región del TLC hay una conciencia creciente en
la industria con respecto a la importancia de la prevención de
la contaminación, todavía no se comprenden bien sus ventajas
económicas. A pesar de que muchas compañías han implementado programas para prevenir la contaminación, con frecuencia estas iniciativas están dispersas y desconectadas. Las
industrias de la región fronteriza todavía no perciben la prevención de la contaminación como una oportunidad para
mejorar las operaciones comerciales.
h) El financiamiento de programas de prevención de la contaminación también puede constituir un problema para las pequeñas y
medianas empresas. Los prestamistas todavía creen que la prevención de la contaminación es costosa, y prefieren otorgar préstamos
para actividades más tradicionales, como la compra de equipo.
i) Además de crear incentivos tributarios para estimular las
inversiones en programas de prevención de la contaminación y
en equipo de control de la contaminación, es importante que
las localidades fronterizas aprueben leyes para restringir el uso
de la tierra a fin de alcanzar el equilibrio entre el desarrollo
económico, el manejo del medio ambiente y la conservación y
protección de los recursos naturales.
j) Uno de los grandes problemas de la región fronteriza es cómo
integrar la economía de salarios elevados de Estados Unidos
con la economía emergente de salarios bajos de México. Es
difícil promover la responsabilidad social con esta clase de
desigualdad. Por lo tanto, es necesario atraer inversiones, pero
con una conciencia social. Es importante incentivar el empleo,
pero también aumentar los salarios.
k) El gobierno mexicano tiene la oportunidad de adoptar estrategias para aumentar los salarios ahora que está tratando de
prorrogar hasta el año 2002 la estructura arancelaria actual
para las importaciones a lo largo de la frontera.
158
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
l) Es necesario rendir más cuentas al público en México. La rendición de cuentas al público debería formar parte del compromiso con la responsabilidad social.
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159
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
11. Bustani, A; Haveman, Mark; Issacs, Colin. “Status of Pollution Prevention in
North America”. Commission for Environmental Cooperation; junio de
1996, 89 páginas.
Notas Finales
1. El Dr. Alberto Bustani es decano de la Facultad de Ingeniería y
Arquitectura del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores
de Monterrey (ITESM). De 1992 a 1997 fue director del Centro
de Calidad Ambiental, también del ITESM. Es ingeniero químico (1976, ITESM) y tiene un título de doctorado (1987,
Universidad de Sheffield). Es profesor a tiempo completo en el
Departamento de Ingeniería Química, que presidió hasta febrero
de 1992. Antes trabajó en una acería de Monterrey.
2. Las maquiladoras son plantas de ensamblaje o manufacturas de
zona franca cuya propiedad y gerencia pueden estar total o parcialmente en manos de una compañía no mexicana. La
maquiladora usa la mano de obra mexicana, de precio competitivo, para el ensamblaje, el procesamiento o la manufactura, e
importa temporalmente la mayoría de los componentes de
Estados Unidos u otros países. La legislación mexicana permite a
estas operaciones traer la mayor parte de los bienes de equipo y
la maquinaria del extranjero. Por lo general se considera que las
maquiladoras son centros de costos que hacen uso intensivo de
mano de obra y exportan la mayor parte de la producción. De
conformidad con la legislación mexicana, las maquiladoras
pueden fabricar una amplia gama de productos, quedando
exceptuados el petróleo, los petroquímicos, otros productos
químicos, armas y productos con elementos radiactivos.
160
Anexos
• Lista de participantes
• Acerca del Instituto Aspen
• Acerca de LEAD
• Selección bibliográfica
Lista de Participantes
Andrea Abel
National Wildlife Federation
Mary Kelly
Texas Center for Policy Studies
Dr. Ramón Álvarez
Environmental Defense Fund
Margaret Kuhlow
U.S. Department of the
Treasury
Alberto Bustani
Instituto Tecnológico y de
Estudios Superiores de
Monterrey
Felicia Marcus
U.S.E.P.A., Region 9
Gregg Cooke
U.S.E.P.A., Region 6
Amanda Martin
Azurix Victor Miramontes
North American
Development Bank
Ernesto Enkerlin
ProNatura Noreste, A.C.
Prof. Boris Graizbord
Programa de Estudios
Avanzados en Desarrollo
Sustentable y Medio
Ambiente
LEAD-México
El Colegio de México
Rodolfo Ogarrio
Instituto de Educación y
Capacitación Ambientales de
Norte América
Paul Orbuch
Western Governors’ Association
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Patrice “Pete” Parsons
Fuel Cell Research and
Acquisitions Center
Houston Advanced Research
Center
Mark Spalding
The Graduate School of
International Relations and
Pacific Studies, University of
California, San Diego
James Peach
New Mexico State University
Embajador Alberto Székely
Consultoría Jurídica
Internacional
Carlos Rincón
Environmental Defense Fund
Nelly Rocha
U.S.E.P.A., Region 6
Raúl Rodríguez
North American Development
Bank
Lic. José Luis Samaniego Leyva
SEMARNAP Peter Silva
Border Environmental
Cooperation Commission
(BECC)
Luis Felipe Siqueiros Falomir
Instituto Municipal de
Investigación y Planeación
Ciudad Juárez, Chihuahua
164
Lynda Taylor
Border Environmental
Cooperation Commission
(BECC) (COCEF)
Border Environment & Trade
Project
Prof. Víctor L. Urquidi
El Colegio de México, AC
D. Rick Van Schoik
SW Center for Environmental
Research and Policy
John C. Wise
U.S.E.P.A., Region 9
Rebekah Young
Applied Sustainability, LLC
Acerca del Instituto Aspen
La misión del Instituto Aspen es mejorar la calidad del liderazgo por
medio de un diálogo fundamentado sobre las ideas y los valores de
las grandes culturas y tradiciones del mundo en relación con los
principales desafíos de las sociedades, organizaciones y personas. El
Programa de Seminarios permite a los dirigentes recurrir a esos valores para comprender mejor los problemas contemporáneos. Los
Programas de Políticas presentan las opciones para las sociedades
democráticas en el marco de los valores y las ideas imperecederos
derivados de dichas tradiciones. El Programa de Energía, Medio
Ambiente y Economía (Programa EEE) reúne a dirigentes de empresas, organismos gubernamentales, instituciones de enseñanza, grupos ambientalistas y otras organizaciones no gubernamentales en
torno a un discurso civil sobre problemas de política específicos en
estas tres áreas.
El Programa EEE recurre al diálogo abierto, sin atribución de
exposiciones y declaraciones a personas determinadas, entre una
gama diversa de partes interesadas a fin de ayudarles a descubrir los
valores e intereses de sus colegas y formular alternativas innovadoras en materia de política. En el contexto de problemas ambientales
concretos, este proceso ayuda a los participantes a modificar determinadas posiciones para encontrar intereses comunes que les hagan
más fácil pasar de las ideas a decisiones y acciones mejores. Como
mínimo, los dirigentes se llevan de estos diálogos un mayor dominio
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
del diálogo civil, una mayor comprensión de la gama completa de
aspectos del tema, ideas más claras, una mayor comprensión de los
intereses de otros, y una red de contactos basada en un intercambio
auténtico de ideas. En el mejor de los casos pueden surgir recomendaciones para un público más amplio que sirvan de base para la
acción. Algunos diálogos anteriores llevaron a dirigentes empresariales, ambientales y gubernamentales a superar una trayectoria de
enfrentamientos y proponer políticas y prácticas ambientales
nuevas. Estos participantes no eran siempre expertos, aunque
escuchaban a éstos, sino más bien personalidades deseosas de lograr
resultados y dispuestos a colaborar en torno a un diálogo intencional, basado en valores, para tratar de descubrir enfoques nuevos
respecto a problemas de larga permanencia.
El diálogo sobre la frontera entre México y Estados Unidos complementa otros proyectos del Programa EEE, en particular la Serie sobre
el medio ambiente en el siglo XXI, diálogo de numerosas partes
interesadas del cual han emanado recomendaciones que figuran en
los siguientes informes: The Alternative Path, A Cleaner, Cheaper
Way to Protect and Enhance the Environment, The Stewardship Path
to Sustainable Natural Systems y Uncovering Value: Integrating
Environmental and Financial Performance.
166
Acerca de Lead
El programa Leadership for Environment and Development (LEAD)
se creó con el propósito de ayudar a la próxima generación de dirigentes a formular y llevar a cabo políticas que reflejen el nexo entre
la prosperidad económica, el medio ambiente y la equidad social.
LEAD cuenta con 12 entidades afiliadas en algunos de los lugares
más poblados y económicamente dinámicos del mundo: Brasil,
Canadá, China, la Comunidad de Estados Independientes, Europa,
India, Indonesia, Japón, México, Nigeria, Pakistán y seis países del
sur de África. LEAD-México, denominado Programa de Estudios
Avanzados en Desarrollo Sustentable y Medio Ambiente, tiene su
sede en El Colegio de México.
Una vez por año, cada programa miembro de LEAD selecciona 15
profesionales jóvenes de 28 a 40 años, a la mitad de su carrera, para
un curso internacional intensivo. Los participantes, como cohorte,
tienen la oportunidad de explorar diversos asuntos relacionados con
el medio ambiente y el desarrollo durante el período formal de
capacitación ofrecido por LEAD y con posterioridad al mismo.
Las responsabilidades primordiales de LEAD-México con respecto a
este diálogo consisten en asesorar en la planificación y facilitar la
difusión de los resultados, especialmente en México. Además, la participación de LEAD-México y El Colegio de México en el diálogo del
Instituto Aspen sobre la zona de la frontera entre México y Estados
EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
Unidos ofrecerá la oportunidad de ampliar su programa. La presentación y difusión de los resultados en cursos futuros de LEAD
dará a participantes y colegas la oportunidad de actualizar su información y conocimientos sobre asuntos relacionados con la gestión
fronteriza y la importancia de la interacción transfronteriza de las
diversas partes interesadas.
168
Selección Bibliográfica
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