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XII Curso Breve de Política Comercial
para los Países Miembros de ALADI
Montevideo, 5-16 de noviembre, 2012
Pasado, Presente y Futuro
de las Zonas Francas en
América Latina y el Caribe:
El Ajuste a las Nuevas
Realidades Globales
Jaime Granados
Especialista Líder en Integración y Comercio
Sector de Comercio e Integración (INT)
Vice-Presidencia de Sectores y Conocimiento (VPS)
Banco Interamericano de Desarrollo
Un cambio de paradigma…
 Antes (1970s-2000s): ZFs como mecanismos de desarrollo exportador
 Hoy (2000s- ): ZFs como instrumentos de desarrollo productivo
¿Qué significa esto y por qué sucedió?
ZFs en su contexto más amplio
 Reconocimiento de la importancia de los mercados globales (límites de
la Estrategia de Industrialización por Substitución de Importaciones)
 Los países adoptaron políticas de liberalización comercial unilateral,
bilateral, regional y multilateral (1980s – a la fecha)
 Los acuerdos comerciales facilitan el acceso a los mercados (la
demanda), pero se necesitaron políticas para activar la oferta
doméstica
 El entorno de negocios lleno de obstáculos: regulación, tributación,
trámites, infrastructura pobre (otro sesgo anti-exportador)
 Las condiciones no eran adecuadas para activar inversiones para la
exportación
 ZFs fueron instrumentos de política, entre otras, para crear mejores
condiciones para atraer IED orientada a la exportación
ZFs en ALC (1)
Estimates of the development of Export Processing Zones, 1975-2006
Years
1975
1986
1995
1997
2002
2006
Number of countries with EPZs
29
Number of EPZs or similar types of zones 79
Employment (millions)
n.d.
of which China
n.d.
of which other countries with
0.8
figures available
47
176
n.d.
n.d.
73
500
n.d.
n.d.
93
845
22.5
18
116
3000
43
30
130
3500
66
40
0.9
n.d.
4.5
13
26
Source: ILO (2003), Singa (2007).
ZFs como instrumentos en ALC (2)
Geographic Distribution of Export Processing Zones, 2006
Geographical Area
Number of Zones
Asia
of which China
of which bonded factories in
Bangladesh
900+
Employment
55,741,147
(40,000,000)
(3,250,000)
Central America and Mexico
155
5,252,216
Middle East
50
1,043,597
North Africa
65
643,152
Sub-Saharian Africa
90+
860,474
United States
713
340,000
South America
43
459,825
Transition Economies
400
1,400,379
Caribbean
250
546,513
Indian Ocean
1
182,712
Europe
50
364,818
Pacific
14
145,930
3500+
66,980,763
Total (estimated)
Source: ILO (2007)
ZFs como instrumento en ALC (3)
EPZs Export Values and % of Total Exports of Some LAC Countries
(US$ millions, 2006)
Country
EPZ exports
% of total exports
Dominican Republic
4,734.7
80.00%
Nicaragua**
1,400.0
70.70%
El Salvador
3,264.0
62.00%
Honduras
2,800.0
60.52%
Costa Rica*
4,314.2
52.60%
10,678.0
47.07%
Panama
4,500.0
46.90%
Colombia
3,843.0
40.00%
22,341.0¹
16.20%
Guatemala
560.0
15.10%
Ecuador**
51.0
3.20%
Mexico
Brazil**
¹ Includes exports from its National Cus tom s Territory (US$ 21.300 m illions )
Source: ILO (2007)
* PROCOMER Database, 2006
** Free Zones Chamber (ANDI), 2007
ZFs como instrumentos en ALC (4)
% of EPZs Participation in Exports of some LAC Countries
(2000-2006)
Country
2000
2006
Variation
Dominican Republic
81.1%
80.0%
-1.1%
Nicaragua
21.8%
70.7%
48.9%
El Salvador
48.8%
62.0%
13.2%
Honduras
50.0%
60.5%
10.5%
Costa Rica
51.1%
52.6%
1.5%
Colombia
4.3%
40.0%
35.7%
Brazil
1.4%
16.2%
14.8%
Guatemala
6.5%
15.1%
8.6%
Source: Free Zones Committee of the Americas (2000), ILO (2007)
ZFs en ALC
 Objetivos originales:
– Generación de divisa extranjeras (exportaciones & IED)
– Generación de empleos
– Desarrollo regional
 Problemas identificados:
– Débiles ligámenes con el resto de la economía
– Poca capacidad para diversificar/generar actividades de mayor valor
agregado
– Externalidades sociales (laborales y ambientales)
– Dudas sobre su costo/beneficio fiscal
– Distraer la atención respecto a problemas horizontales de la economía
nacional y la reforma regulatoria
Un nuevo entorno para las ZFs en ALC (1)
 Nuevas reglas que imponen límites a los subsidios y a los
incentivos que distorsionan el comercio y la inversión:
– El Acuerdo de Subsidios de la OMC prohibe exoneraciones tributarias
condicionadas a la exportaciones de bienes
– Acuerdos Regionales de Comercio (ARCs) restringen la importación dutyfree de insumos (sobre bienes) desde terceros países (plataformas de
exportación) e imponen reglas de origen restrictivas
– Se regulan los “requisitos de desempeño” para el comercio y la IED
 Competitividad inducida por la liberalización comercial:
– Competitividad sistémica (nacional y regional)
– Competitividad de las cadenas globales de valor
 Nuevas estrategias y oportunidades de negocios (fragmentación
productiva exacerbada por necesidades competitivas y la crisis financiera global):
– Outsourcing
– Offshoring y Postponement
Un nuevo entorno para las ZFs en ALC (2)
 Nuevos competidores en el mercado:
– BRICs
– Otros países asiáticos
 Aumento del comercio internacional de servicios
(fragmentación de procesos productivos):
– Transporte, logística, telecom
– Turismo, servicios profesionales, BPO
– Servicios ambientales, etc
 Presión por la preservación ambiental
– Ansiedades del cambio climático: adaptación y mitigación
 Más sensibilidad por la responsabilidad social corporativa
¿Qué objetivos de política son todavía relevantes?
Tradicionales:



Divisa extranjera (exportaciones e IED)?
Generación de empleo?
Desarrollo regional?
Nuevas (o con nuevo énfasis):




Ligámenes con el resto del país
Integración con la comunidad local
Transferencia de tecnología y know-how
Sostenibilidad ambiental
Fallas de mercado y de gobierno todavía existen…
(…o por qué las ZF son todavía necesarias)
 El sesgo anti-exportador original ha disminuido
considerablemente, pero quedan barreras al comercio,
particularmente en el sector servicios
 El éxito de la apertura comercial ha dejado expuesta una gran
cantidad de cuellos de botella regulatorios para el establecimiento
y desarrollo de los negocios (indicadores de Doing Business)
 Ausencia de incentivos para la generación funcional de clusters y
para la concentración geográfica de las firmas
La transformación de las Zonas Francas: (1)
1. OMC y ARCs están desmantelando los incentivos fiscales a la
exportación en las ZFs. Las nuevas políticas facilitan ZFs más
neutrales al comercio, que promueven IED y buscan generar
empleos (desarrollo productivo)
2. Hay un auge de ZFs con enfoque en servicios (offshoring), para los
cuales actualmente no hay reglas duras (GATS) que restrinjan los
incentivos
3. Las ZFs se están enfocando más en la facilitación y simplificación
del entorno regulatorio, con servicios de valor agregado como
procedimientos aduaneros simplificados, ventanillas únicas
electrónicas, centros de capacitación, facilidades de hospitalidad,
entre otros
La transformación de las Zonas Francas: (2)
4. Políticas de ZFs recientes ponen mucho más énfasis en la
integración de las ZFs con la economía local mediante la
generación de encadenamientos y otros efectos “derrame”
5. Eliminación de exoneraciones tributarias para las firmas en las ZFs
parecieran contribuir a catalizar un proceso de convergencia
tributaria corporativa dentro y fuera de las zonas
6. ZFs líderes están desarrollando una clara inclinación hacia la
protección ambiental y la neutralidad-carbón: incentivos alineados
para promover I+D en energía sostenible, disposición de desechos
sólidos, tecnologías límpias, tratamiento de aguas, etc.
Los TLCs y ZFs en las Américas…(1)
 TLCs profundizan la integración productiva, en consecuencia,
pueden contribuir a facilitar encadenamientos productivos
regionales. Sin embargo, su proliferación puede causar problemas.
 Contemplan tratamientos variables de los productos de ZFs: desde
tratamientos restrictivos hasta más liberales (ver Granados, 2006);
en consecuencia, cualquier estrategia de promoción de cadenas de
valor en la plataforma de ZFs debe revisar dicho tratamiento
cuidadosamente:
– Los regímenes de origen permiten la acumulación de procesos y de
insumos, incluso con frecuencia permiten la acumulación de tipo
“diagonal”
– Mecanismos de compensación con frecuencia buscan eliminar las
exoneraciones que benefician a los insumos provenientes de terceros
mercados (NAFTA).
Los TLCs y ZFs en las Américas… (2)
Apalancar los TLCs…
 Promover su correcta implementación y administración
 Desarrollar políticas activas de aprovechamiento: desarrollo y
promoción de exportaciones, atracción de inversiones, apoyo a
cadenas productivas nacionales y regionales
 La generación de TLCs de Convergencia: reducir el efecto
spaghetti bowl, acelerar sus procesos de convergencia para facilitar
encadenamientos e inserción en cadenas globales de valor, sobre
la plataforma de las ZFs:
–
–
–
–
–
–
Multilateralizar los TLCs
Sustituir múltiples instrumentos por un número menor de TLCs
Reducir complejidades normativas existentes
Eliminar TLCs o instrumentos obsoletos
Armonizar las reglas en nuevos TLCs o en TLCs preexistentes
Ampliar la membresía
Algunas observaciones sobre evaluación de ZFs…

No hay metodologías específicas de evaluación de ZFs. En general, se
utilizan metodologías de evaluación de proyectos sociales:
– costo/beneficio (TIRE, valor presente neto, valor presente de beneficios, valor presente de
costos)
– impacto económico (impacto directo –empleo- más impactos inducidos –consumo
inducido por los empleados- menos impacto indirecto –industrias locales afectadas-)

Análisis de generación de empleo, niveles salariales, costo fiscal, actividad
comercial (importaciones y exportaciones), productividad intra-zona vrs.
extra-zona, valor agregado, contenido tecnológico, generación de divisas,
participación en PIB, encadenamientos, externalidades…

Análisis de decisión de localización por parte de inversionistas

Análisis de factibilidad comercial del sitio seleccionados para la ZF

Comparación de impactos cuando los costos son públicos vrs. privados

La siguiente frontera: análisis contra-factuales.
En resumen…
 Muchas ZFs en ALC han tenido un rol importante en la generación de
divisas, desarrollo y diversificación de exportaciones y atracción de
IED. Pero también hay malas experiencias.
 La liberalización (OMC y ARCs) ha modificado la estructura de
incentivos en las ZFs restringiendo las exoneraciones tributarias y
arancelarias, catalizando así una transformación de las ZFs
tradicionales hacia ZFs más neutrales al comercio y la inversión
 Las ZFs continúan ofreciendo un ambiente atractivo al inversionista,
particularmente en sectores como servicios, BPO, offshoring servicios
ambientales (incluyendo industrias de bajo carbón), y quizás en
agricultura. Asombrosa capacidad de adaptación!
 Nuevos incentivos se derivan de las economías de aglomeración,
facilitación comercial y simplificación regulatoria
 Muy importante: la nueva generación de ZFs buscarán una más
profunda integración con la economía doméstica
Al diseñar o reformar las ZFs para atraer negocios, los
gobiernos deberían brindar un paquete completo…
(o la necesidad de alinear las estrellas)
 Los costos/beneficios fiscales y sociales
 Un régimen tributario competitivo: bajo y simple
 Localización e infraestructura física
 Ventanilla única, electrónica, en línea
 Régimen laboral flexible
 Regímenes ambientales y de planeación claros y simples
 Tratados de doble tributación y cooperación
 Nuevas herramientas para apoyar el desarrollo regional
 NO RELEGAR EL ENTORNO DE NEGOCIOS EXTRA-ZFs!!!
jaimeg@iadb.org
(506) 2588-8709