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DEFINICIÓN DE
INDICADORES SOCIALES
PARA LA INCLUSIÓN
SOCIAL:
TEORÍA Y PRÁCTICA
REMEDIOS LARRUBIA VARGAS
SUSANA R. NAVARRO RODRÍGUEZ
1
2
INDICE
-
INTRODUCCIÓN
-
PRIMERA PARTE.
FUNDAMENTO Y APLICACIÓN DE LOS
INDICADORES SOCIALES
o CAPÍTULO
PRIMERO.
LA
NATURALEZA
DE
LOS
INDICADORES SOCIALES

1.1. LOS ORÍGENES DE LOS INDICADORES SOCIALES

1.2.
DEFINICIONES
Y CLASIFICACIONES DE LOS
INDICADORES SOCIALES

1.3. CARACTERÍSTICAS, FUNCÍON Y ALCANCE DE LOS
INDICADORES SOCIALES
o CAPÍTULO
SEGUNDO.
SISTEMAS
DE
INDICADORES
SOCIALES

2.1.
SISTEMAS
DE
INDICADORES
SOCIALES
INTERNACIONALES

2.2. SISTEMAS DE INDICADORES SOCIALES DE ESPAÑA

2.3 LOS SISTEMAS DE INDICADORES SOCIALES EN
LATINOAMÉRICA Y EL CARIBE
o RECAPITULACIÓN
-
SEGUNDA PARTE. PLANES Y ACCIONES EN RELACIÓN A LA
INCLUSIÓN SOCIAL.
o INTRODUCCIÓN
3
o CAPITULO TERCERO. ANALISIS DE LA NUEVA REALIDAD
SOCIAL

3.1. EXCLUSIÓN SOCIAL: POBREZA Y MARGINACIÓN

3.2. LOS EJES DE LA INTEGRACIÓN SOCIAL

3.3. EL CONCEPTO DE EXCLUSIÓN SOCIAL

3.4. LOS AMBITOS Y LOS FACTORES DE LA EXCLUSIÓN
SOCIAL
o CAPITULO CUARTO. LINEAS DE TRABAJO EN TORNO A LA
INCLUSIÓN SOCIAL DESDE EL ÁMBITO EUROPEO

4.1. PLANES NACIONALES DE ACCIÓN

4.2. INDICADORES E INCLUSIÓN SOCIAL
o CAPITULO QUINTO. ANÁLISIS DE INDICADORES SOCIALES
DESDE UNA PERSPECTIVA TERRITORIAL: PROYECTO
URBAL 10

5.1. CONSIDERACIONES GENERALES PARA AVANZAR
EN POLÍTICAS DE INCLUSO SOCIAL DESDE UNA
PERSPECTIVA TERRITORIAL
5.2. PROPUESTA DE INDICADORES SOCIALES PARA SU
SELECCIÓN POR LOS SOCIOS
Indicadores de Contexto:
- Indice de juventud
- Indice de envejecimiento
- Indice de infancia
- Indice de envejecimiento elevado
- Indice de dependencia
- Sex ratio general
- Sex ratio de población activa
- Sex ratio de mayores
- Tasa de fecundidad total
- Tasa de mortalidad general
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- Tasa de mortalidad infantil
- Tasa de mortalidad en menores de 5 años
- Densidad de población por sección urbana
- Porcentaje de población por sección
- Indice de aloctonía
- Tasa de crecimiento anual intercensal
Indicadores de Nivel de ingresos:
- Umbral monetario de pobreza
- Tasa de renta baja después de las transferencias
- Desfase relativo de renta baja
- Persistencia de renta baja
Indicadores de Trabajo:
- Tasa de actividad
- Tasa de paro
- Tasa de paro de larga duración
- Fuerza de trabajo
- Proporción de desempleo de larga duración
- Porcentaje de población en cada una de las ramas
de actividad
- Porcentaje de población en cada situación
profesional
- Porcentaje de PLD>45 años y nivel educativo
inferior al secundario
- Porcentaje de PLD>25 años y nivel educativo
inferior al secundario
- Tasa de cobertura de desempleo
- Tasa de contratos indefinidos
Indicadores de Formación:
- Tasa de analfabetismo
- Tasa de analfabetismo funcional
- Indice de escolarización obligatoria
-Proporción de Personas que abandonan
prematuramente la enseñanza y no siguen ningún
tipo de educación o formación
- Porcentaje de alumnos matriculados en cada uno
de los niveles educativos
- Porcentajes de personas con bajos niveles
educativos
- Tasa de idoneidad
Indicadores sobre la calidad de la vivienda:
- Porcentaje de población que habita en viviendas
según su régimen de tenencia
- Porcentaje de viviendas con subvención de
alquiler
- Porcentaje de hogares cuyas viviendas no tienen
condiciones mínimas
5
- Porcentajes de viviendas con graves carencias
- Porcentaje de personas a las que les corresponde
en su vivienda una superficie en metros cuadrados
menor a la mínima establecida
Indicadores sobre acceso a la salud
- Esperanza de vida al nacimiento
- Percepción del propio estado de salud por
intervalos de rentas
- Porcentaje de personas discapacitadas
- Porcentajes de personas con SIDA
Indicadores sobre la vulnerabilidad familiar:
- Indice de soledad de adultos
- Indice de soledad de mayores
- Proporción de hogares monoparentales
- Proporción de hogares monoparentales sin
empleo con hijos a cargo
- Proporción de personas mayores de 65 años que
no pueden desarrollar normalmente su actividad
diaria
- Proporción de hogares con madres menores de
16/18 años
- Tasa de inmigrantes
- Proporción de menores infractores
- Proporción de menores maltratados
- Proporción de mujeres maltratadas
- Proporción de hogares con un alto número de
personas dependientes respecto a personas con
ingresos
- Nivel de absentismo escolar
5.3. PROPUETA DE INDICADORES DE GESTION DE LOS
SERVICIOS SOCIALES MUNICIPALES (FEMP)
Indicadores de actividad:
- Personas atendidas en los servios sociales
- Total de intervenciones a los beneficiarios
- Total de intervenciones a los beneficiarios/número
de mujeres atendidas en los S.S.
- Media mensual de personas atendidas con ayuda
domiciliaria mayores de 64 años
- Indice de cobertura del servicios de ayuda a
domicilio
- Total horas anules atención directa trabajadoras
familiares
- Indice de plazas de residencia.
- Número de aparatos de telealarma
- Perceptores de ayudas económicas de urgencia.
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- Cuantía de ayudas económicas
- Importe subvenciones concedidas S.S.
- Inmigrantes atendidos
- Plazas en residencias (asistidas) financiadas por
municipios
- Plazas en casas de acogida para mujeres
- Tiempo medio de espera en los S.S
- Tiempo medio de espera en los servicios de ayuda a
domicilio
- Tiempo medio de espera en servicios de infancia y
familia
- Técnicos en servicios sociales
- Indice de carga de trabajo
- Edad media de la plantilla
Indicadores económicos
Indicadores de presupuesto
- Presión fiscal/habitante
- Ahorro corriente
- Gasto corriente en S.S.
- Gasto de capital en S.S.
- Gasto corriente en S.S.
- Gasto de capital en S.S
- Indice de cobertura de gasto corriente en S.S.
con subvenciones
- Indice de cobertura del gasto corriente en
S.S. con financiación usuarios
Indicadores de coste
- Coste de financiación y orientación
individual en la atención de base
- Coste de teleasistencia domiciliaria
- Coste por usuario de centros de actividad de
personas mayores
- Coste del servicio de atención domiciliaria
- Coste de plazas para personas mayores en
pisos tutelados
- Coste de alojamiento de población
inmigrante
- Coste de atención en centro de día
- Coste de intervención con memores en
situación de riesgo
- Coste de la atención preventiva de menores
en centros de día
- Coste de acogimiento familiar
- Coste de plazas en pisos de emergencia
(violencia de género)
7
5.4.- INDICADORES SOCIALES COMUNES ENTRE LOS
SOCIOS DEL PROYECTO URBAL-10
- BIBLIOGRAFÍA
8
INTRODUCCIÓN
9
Este libro es parte de un trabajo más amplio que se ha desarrollado en el marco
del
PROYECTO URB-AL, perteneciente a la RED10, proyecto aprobado y
subvencionado por la Comisión Europea y desarrollado por el Área de Bienestar Social
del Ayuntamiento de Málaga, que cuenta con los siguientes socios: Aserrí de costa Rica,
Feira de Santana de Brasil, Lima y Oyon de Perú, Navolato de Méjico, El Bosque de
Chile, I.M.F.E. de Granada, España y F.I.D.D.E.M (con sede en St. Denis, Francia) bajo
la coordinación del Ayuntamiento de Málaga.
El objetivo de este trabajo es, como su título indica, encontrar una buena
aproximación, a través de un Sistema de Indicadores Sociales, a la medición bienestar
social de una colectividad, con especial atención a la vulnerabilidad de la población ante
el riesgo de exclusión social a fin de conseguir su inclusión en la sociedad.
El interés y medición del bienestar social es uno de los objetivos esenciales de
las políticas sociales en los distintos contextos mundiales, adquiriendo cada vez mayor
interés debido a la generalización y diversificación que la pobreza y la vulnerabilidad
social están adquiriendo en nuestros días, no ya en los países de menor grado de
desarrollo, donde desde hace tiempo han sido y siguen siendo fenómenos muy
generalizados, sino también en los denominados países desarrollados. De forma que
hablar de exclusión social y de pobreza en la gran mayoría de los países del mundo
tanto en el Sur como en el Norte es hoy un hecho normal. Esto supone que, al igual que
desde hace tiempo se ha hablado en los países menos desarrollados de pobreza,
desigualdad social, en Europa también ha empezado a hablarse de exclusión social
debido a la crisis general que se produce a dos niveles: por un lado, ante el
reconocimiento de la imposibilidad de lograr la plena ocupación y de apoyar el
“Welfare State” y, en segundo lugar, las posibilidades de acceso para toda la población
a algunos servicios en los sectores de la salud, del seguro social, del seguro de
enfermedades, de la capacitación profesional, etc. Esta crisis general de las políticas
sociales conlleva a una consideración: la exclusión no constituye un hecho residual es
un hecho estructural.
La exclusión social no es en ninguna manera un fenómeno característico
exclusivo de las sociedades contemporáneas, ya que es un fenómeno que ha formado
parte del proceso de civilización vivido por la humanidad en el transcurso de la historia.
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La novedad del fenómeno radica en la denominación con la cual se discute esta
problemática. Se propone una nueva denominación para este fenómeno antiguo porque
las utilizadas anteriormente: pobreza, marginación, aislamiento o discriminación
definen formas de exclusión monodimensional, es decir, provocada por una sola causa.
Sin embargo hoy, y esta es la verdadera novedad, la exclusión social tiende cada vez
más a identificarse con un fenómeno multidimensional, difícilmente reducible, con
excepción de algunos pocos casos, a un solo proceso. Esto sucede particularmente en la
mayor parte de los países industrializados, aunque también en muchos países definidos
como en vías de desarrollo. En este sentido también en estos países la situación tiende a
volverse cada vez más compleja y a acercarse, desde esta perspectiva, a la situación de
los países industrializados. Por lo tanto hablar de exclusión social, y no solamente de
pobreza, parece muy pertinente en un mundo globalizado, puesto que este fenómeno no
afecta únicamente a los países anteriormente considerados como mayoritariamente
subdesarrollado, sino también a los países tipificados como ricos.
La situación de exclusión social puede deberse a muy diversas razones. En
determinadas sociedades, factores raciales, tribales o religiosos, por ejemplo, pueden
implicar situaciones de separación entre colectivos muy importantes y con
consecuencias extremadamente graves. Es frecuente en estos casos que las barreras
existan simultáneamente por ambas partes. Se trataría de situaciones de exclusión social
entre colectivos, al menos en parte, semejantes. Frente a esta las situaciones más
frecuentes de exclusión son aquellas en las que un colectivo de personas es objeto de
rechazo y de marginación social por parte de otro colectivo que está situado en una
posición de superioridad, superioridad que, en la inmensa mayoría de los casos, se debe
a las diferencias en la distribución de la renta y en el control de los medios económicos
fundamentales (GIMENO ULLASTRE, J.A, 2004,15). La persistencia de este tipo de
pobreza en los países ricos constituye un problema social importante para las economías
contemporáneas. Existe un claro consenso en torno a las consecuencias indeseables de
la pobreza y a la necesidad de luchar contra este fenómeno, que ha mostrado ser más
difícil de erradicar de lo que se pensaba, es más, los últimos informes disponibles
muestran que los índices de pobreza han tendido a aumentar durante los últimos años en
muchos países occidentales. Se podría decir que la pobreza constituye un problema
económico y social no resuelto en el mundo actual, no ya en los países
subdesarrollados, sino especialmente en los países occidentales desarrollados, hasta el
11
punto de que se le ha dado el apelativo de “cuarto mundo” a ese importante núcleo de
población marginal sumida en la pobreza en el seno de los países ricos.
Por tanto la reducción de los niveles de pobreza y desigualdad social constituyen
en la mayoría de los países de América Latina, del Caribe y de Europa una de las
preocupaciones prioritarias de los distintos gobiernos. Por esta razón, reviste gran
importancia la necesidad de evaluar diferentes aspectos de la gestión pública en materia
de política social a través de sistemas de indicadores sociales.
La Unión Europea consciente de la existencia de una minoría considerable de
personas perjudicadas en uno o más aspectos esenciales, como la falta de un empleo o
de las destrezas que demanda el mercado, la imposibilidad de trasladarse de las zonas
deprimidas e incluso la edad, el sexo o el origen racial, ha considerado que los servicios
de bienestar público pueden contribuir a la cohesión social poniendo en marcha
diferentes programas para alcanzar la equidad y la justicia social.
En esta misma línea muchos organismos sudamericanos e internacionales, entre
ellos la CEPAL, el Banco Mundial, la FLACSO, no han sido ajenos a esta temática y
han desarrollados desde hace tiempo
distintas propuestas de indicadores sociales
específicos para la región de América Latina y el Caribe, y han participado en diversos
foros y ámbitos donde los indicadores sociales y el desarrollo social eran las temáticas
prioritarias.
Dentro de este marco en el que estamos situando las nuevas realidades sociales,
la pobreza y la distribución de la renta son muy importantes; sin embargo, una
evaluación del bienestar social, de la condición económica y social del ser humano no
puede dejar de contemplar también otros aspectos como el analfabetismo y las
dificultades de acceso a la formación y a la instrucción; las dificultades de acceso a los
servicios sanitarios y sociales, la marginalidad geográfica; el abandono social, las
dificultades de acceder al mercado de trabajo, las diferentes formas de discriminación
(étnico, de género, etc), etc. Para aproximarnos al conocimiento de esta realidad social
se requieren métodos de conocimiento, es decir la medición del grado de bienestar
social o en su caso de desigualdad social
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En esta línea, el objetivo del presente trabajo es presentar un sistema de
indicadores sociales como método dinámico de medir el bienestar social y que detecte
continuamente en el tiempo y en el espacio los núcleos y sectores vulnerables de la
sociedad. El presente estudio se articulará en dos grandes partes, en la primera se
presenta el estado de la cuestión de uno de los sistemas de medición de la realidad
social, esto es, el de los Indicadores Sociales. Un repaso al estado de la cuestión a través
de dos capítulos:
-
En el primer capítulo “La naturaleza de los indicadores sociales” se organiza
en torno a las siguientes cuestiones:
o En primer lugar, el origen del método como una práctica relativamente
reciente, cuyas raíces no va más allá de la década de los sesenta del siglo
XX; a continuación profundizaremos en la noción de los indicadores
sociales, la diversidad de conceptos existentes en función de los distintos
objetivos planteados y los distintos autores que se han acercado al
mismo, proponiéndose aquellas definiciones que reúne los elementos o
aspectos más consensuados por todas.
o A continuación se presentará las propuestas de distintos organismos
internacionales y regionales para, al igual que se ha hecho con el
concepto de indicador social, presenta una propuesta con aquellas
características consensuadas por el conjunto de propuestas. Este capítulo
se termina con un balance de las posibilidades y limitaciones que poseen
la aplicación de los sistemas de indicadores sociales
-
En el capítulo segundo, “Sistemas de indicadores sociales” como consecuencia
de la inexistencia de un sistema de indicadores sociales consensuados y con
validez universal se presenta los distintos intentos tanto a escalas regionales e
internacionales de generar sistemas homogéneos de indicadores sociales.
El segundo bloque del presente trabajo intenta analizar la problemática existente en
la realidad social, en relación a las situaciones de pobreza y marginalidad, así como los
intentos que están desarrollando distintos organismos para conseguir mayores niveles de
inclusión social. Esta temática se organiza en tres capítulos:
13
-
El capítulo tercero, “Análisis de la nueva
realidad social”
ofrece una
panorámica del fenómeno de la exclusión social, resaltando la especial
significación que dicho fenómeno cobra en la actualidad. La complejidad de las
sociedades avanzadas y los cambios económicos, políticos y culturales han
generado una “nueva cuestión social”. En la actualidad la exclusión se plasma en
diferentes colectivos e individuos afectados por una amplia panorámica de
problemas y necesidades que no son ni las mismas ni los mismos que en épocas
pasadas.
-
En el capítulo cuarto “Líneas de trabajo para la inclusión social desde el
ámbito europeo” se hace un repaso a los diferentes Planes Nacionales existentes
que han considerado esta problemática así como la gama de indicadores que se
manejan en el ámbito de la pobreza y la exclusión social
-
En el capítulo quinto, “Análisis de los indicadores sociales desde una
perspectiva territorial: proyecto Urbal 10” se propone una amplia propuesta de
indicadores sociales para combatir la exclusión social, de la cual se extraerá la
propuesta consensuada por todos los socios del proyecto para ser implementada
en sus respectivos SIG.
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PRIMERA PARTE: FUNDAMENTO Y
APLICACIÓN DE LOS INDICADORES
SOCIALES.
15
CAPÍTULO PRIMERO: LA
NATURALEZA DE LOS INDICADORES
SOCIALES
16
1.1 - LOS ORÍGENES DE LOS INDICADORES
A la hora de analizar la realidad social y especialmente la cobertura de sus
necesidades se han utilizado diversas formas de afrontarla que han suscitado intensos
debates sobre los métodos y técnicas más adecuados, sin que exista un acuerdo unánime
en la comunidad científica a la hora de establecer cual es el método más idóneo. Como
afirma Beltrán (1992) la realidad social es compleja y multidimensional y los métodos
de acceso han de ser también variados.
El interés por evaluar la realidad social a través de algún instrumento que
permitiera su medición y cuantificación llevó a la configuración de los indicadores
sociales, una técnica cuantitativa relativamente reciente que tiene la particularidad de
medir realidades complejas y sintetizarlas hasta el punto de ser capaz de representarlas
en un solo número o índice general.
La noción de indicador social se suele atribuir a Bauer cuando en el año 1966
publicó su libro sobre indicadores sociales, a partir de este momento surgieron
relevantes estudios y publicaciones calificándose de “Movimiento de los Indicadores
Sociales”, ante el importante auge que había tomado.
Sin embargo los orígenes más remotos de los indicadores sociales se sitúan en
los EEUU hacia 1930. En aquéllos momentos, en los que la estadística había alcanzado
ya un estimable grado de desarrollo, empiezan a plantearse los supuestos de la
denominada contabilidad nacional, que permitían extraer valores globales para la
economía, en este momento es cuando W. Ogbum, sociólogo de la Universidad de
Chicago estudia a través de series estadísticas los efectos sociales de la crisis de 1929.
(MARTÍNEZ MARTÍN R, 2002, 1157)
Dichos indicadores fueron usados a lo largo del tiempo para medir el progreso o
el cambio de muchas magnitudes que definían valores absolutos y relativos de las
diversas economías y que pretendidamente, deberían influir de manera significativa en
la vida de los individuos. Este hecho llevó a la utilización de esas magnitudes como si
de indicadores de satisfacción social se trataran, haciendo recaer gran parte de las
políticas exclusivamente en valores monetaristas, que a la vez conducían
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sistemáticamente a intentar conseguir mejoras en estos parámetros, sin tener en cuenta
las repercusiones de éstos, ni los fenómenos derivados, que podían estar afectando a la
población. La utilización de tales indicadores basados en magnitudes económicas como
muestra del bienestar se prestaba no sólo a confusión, sino que llegó a suscitar una
importante cantidad de críticas al no haberse concebido para este fin.
Desde la década de los años cuarenta y hasta mediado de los sesenta se pone de
manifiesto que
aún aumentando las magnitudes de algunos de estos indicadores
económicos, como por ejemplo el Producto Nacional Bruto, no se producía,
necesariamente, una correspondencia con la mejora de las condiciones de vida de la
población. Surge así en la década que media entre 1955-1965 y que podemos denominar
“período de gestación de los indicadores sociales”, la idea de crear sistemas de
contabilidad social similares a los sistemas de contabilidad económicos, con el objeto de
conocer las consecuencias económicas y sociales del desarrollo tecnológico. Con el
periodo de cristalización (1966-1975) los indicadores sociales se consolidan como
instrumentos eficaces para dirigir a la sociedad y como indica Bauer son diferentes a las
estadísticas administrativas y a los indicadores económicos, produciéndose así el
nacimiento del denominado “Movimiento de los Indicadores Sociales”. En esta época
más de una treintena de países publican indicadores sociales y se definen sus campos,
favoreciendo la creación del marco teórico donde sustentar su formulación , siendo los
indicadores más utilizados en estos primeros momentos los relativos a la nutrición, la
enseñanza primaria, la salud, el suministro de agua, el saneamiento y la vivienda. En sus
orígenes aparecen como herramientas útiles para administrar a la sociedad, sobre todo
ligadas al diseño de programas políticos, con el objetivo de hacer una planificación
científica de las políticas (MARTÍNEZ MARTÍN R “Los indicadores sociales como
instrumentos de medida” en La sociedad: Teoría e investigación empírica. Libro
homenaje a José Jiménez Blanco. CIS Madrid, 2002, 1157).
A partir de la década de los ochenta, el movimiento fue debilitándose, a la vez
que fueron surgiendo diversas reacciones al mismo, también conocido a veces como del
“desarrollo humano. Y éstas procedía tanto de los países menos desarrollados ,
especialmente los considerados pertenecientes al Tercer Mundo, que se marcaban metas
de reducción de su dependencia económica de los países del Norte, como de los
“relativistas”, que lanzaban también críticas importantes al movimiento de los
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indicadores como parte de todos aquellos que no aceptaban un planteamiento de
igualación de la necesidad para todas las circunstancias, pues se suponía que en los
diversos contextos las necesidades se especificarían de formas distintas. Finalmente se
comenzó a destacar el significado ideológico de la elección de los indicadores, al
provenir de listas elaboradas por los países e instituciones de Occidente, pero que
debería servir para medir las necesidades de todos los países y situaciones del mundo.
Por lo tanto, los indicadores sociales se plantean, en un principio, como
instrumento de medición para determinadas magnitudes económicas y sociales que
permitieran el estudio de los comportamientos de éstas a lo largo del tiempo. A partir de
su desarrollo posterior serán usados, en algunos casos, para el análisis de la satisfacción
de determinadas necesidades, o al menos de la distribución de ciertos recursos que no
son fácilmente evaluables de manera directa.
Como síntesis de lo expuesto y en este punto cabe apuntar que el origen del
movimiento de los indicadores sociales, tal y como aparece reflejado en el Cuadro 1,
hay que relacionarlo con la entrada en crisis en la década de los sesenta del pensamiento
“desarrollista” o “ economicista”, que centraba el interés político en el objetivo absoluto
de aumentar el PNB. Como consecuencia de las críticas a la identificación entre lo
económico y lo social, entre el crecimiento y el bienestar, y
a la utilización de
indicadores del tipo PNB como indicadores del nivel de bienestar, surgieron dos
tendencias encaminadas a tomar en consideración aspectos sociales prácticamente
olvidados en décadas anteriores. Una de ellas era la que defendía la
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Cuadro 1.- Esquema-Síntesis del origen de los Indicadores Sociales
¿Por qué el movimiento
de los indicadores sociales?
Elaboración de una contabilidad
nacional ampliada que reflejara
actividades no destinadas a la venta
que influyen en el
bienestar de los individuos
Crítica ante la identificación
entre lo económico y lo
social, entre el crecimiento
y el bienestar
Evaluar directamente el bienestar individual
el crecimiento y el bienestar
analizando las condiciones sociales
en términos no monetarios
MOVIMIENTO DE LOS INDICADORES SOCIALES
elaboración de una contabilidad nacional ampliada y más completa, que reflejará el
valor de las actividades destinadas no a la venta que influían en el bienestar de los
individuos. La otra tendencia, aspiraba a evaluar directamente el bienestar individual,
analizando las condiciones sociales en términos no necesariamente monetarios. Fue esta
segunda tendencia la que cuajó en el “Movimiento de los Indicadores Sociales.
Una vez rota la relación positiva y fuerte entre el movimiento económico y los
principales componentes del bienestar (sanidad, educación, vivienda, etc) en los países
más adelantados, y a medida que aumentaba el interés suscitado por las cuestiones
relativas a la calidad de vida, el movimiento fue generalizándose e implantándose
definitivamente. La extraordinaria demanda de estos indicadores sociales viene de la
mano de los Informes sociales. Así como dice Pena Trapero,”cuando se tiene que
describir, analizar, valorar los fenómenos sociales, enseguida surge la necesidad de
20
cuantificar de algún modo dichos fenómenos, y los indicadores sociales son la forma
adecuada de llevar a cabo esa cuantificación”. (PENA TRAPERO, 1977)
La investigación social aplicada ha encontrado un apoyo importante en esta
técnica a la hora de planificar, ejecutar y evaluar políticas sociales. La crisis del estado
del bienestar hace necesario incrementar la eficiencia y eficacia de las políticas sociales,
de ahí la necesidad de conocer de forma científica las necesidades para destinar los
recursos adecuados y conocer las consecuencias de las medidas adoptados.
En consecuencia, los indicadores sociales son concebidos como una nueva forma
de atajar los problemas sociales, ya que a través de ellos se pueden definir problemas y
dar respuestas variadas a los mismos.
1.2.- DEFINICIÓN Y CALSIFICACIONES DE LOS INDICADORES SOCIALES
Desde que Bauer creó la expresión de indicador social, se han sucedido
múltiples definiciones al respecto, sin que se haya conseguido una definición exacta,
rigurosa y consensuada del término. Se puede decir que su legitimidad, su objetividad
se ha hecho en función de las finalidades más o menos perseguidas por los utilizadores
de los indicadores sociales. En definitiva, la definición de indicadores sociales no es
única y depende en gran medida de lo que se pretende conseguir con su utilización, es
decir con aquellos conceptos que se intentan identificar y medir. Los intentos de
definición de un indicador social son muchos tanto desde el marco científico como
institucional, tal y como se recoge en el Cuadro 2, no obstante, como podemos apreciar,
la mayoría de estas definiciones o esbozo del concepto indicador social recoge unos
elementos reiterativamente tanto el marco académico como operativo. De todas ellas
hemos destacado dos, como aparece en el Cuadros 3, dentro de las primeras, es decir en
el marco académico, señalamos la de CASAS F (1989), dentro de las segundas, desde
el punto de vista operativo-institucional, la del Instituto Nacional de Estadística de
España (1993). Dos motivos nos han llevado a ello, el primero porque aparecen como
una síntesis muy apropiada de todo el amplio espectro de definiciones al uso y, el
segundo porque recopila los elementos comunes de la mayoría de definiciones y además
son las que mejor recogen el sentido de los que es un indicador social.
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Cuadro 2. Definiciones de indicadores sociales
DEFINICIONES ACADÉMICAS
DEFINICIONES INSTITUCIONALES-OPERATIVAS
BAUER (1966) : “ Los indicadores sociales son los medios por los que una sociedad puede
afirmar donde se encuentra en la actualidad o donde estuvo y proporcionan una base de
anticipación más que de previsión, en lo que concierne a nuestra evolución en incierto número
de dominios o campos sensibles del bienestar social”.
PRIMER INFORME SOCIAL DEL DEPARTAMENTO DE SALUD, EDUCACIÓN Y
BIENESTAR DE LOS EE.UU. (1969): “Un indicador social es una estadística de interés
normativo directo, que facilita juicios concisos y equilibrados sobre la condición de los
aspectos principales de una sociedad”.
OLSON (1967): “ Un indicador social es una estadística directamente normativa que, además
se inserta en un conjunto sistemática de medidas relativas a la condición de una sociedad,
medidas que se obtienen por vía de clasificación o de agregación o por el uso combinado de
los dos métodos”.
OCDE “ Un indicador es una estadística social que intenta medir las modificaciones del nivel
de bienestar relativo a un aspecto particular de una aspiración social, es decir, a una
preocupación social determinada”
OCDE (1976): “Una medida estadística directa y válida que permita observar el nivel y las
variaciones en el tiempo de una preocupación social fundamental “.
BAUDOT (1970): “Un indicador social es una medida cifrada que expresa de forma
significativa el estado pasado, presente o futuro de múltiples aspectos de un fenómeno social
objeto de juicios puramente cualitativos”.
STONE (1973) “Los indicadores sociales se refieren a alguna área de preocupación social y
pueden servir los fines de curiosidad, compresión o acción. Pueden tomar formas simples de
series de datos o pueden ser series sintéticas obtenidas por la aplicación de un mayor o menor
grado de procesamiento de las series de datos”
SMITH (1974): “Los indicadores sociales deberían medir el estado y los cambios a través del
tiempo, en sus dimensiones o aspectos principales, las condiciones sociales que puedan ser
juzgadas de forma normativa.”
SESD (Sistema de Estadísticas Sociales y Demográficas) de la ONU (1975): “Son series
resumidas relativas al estado y a las tendencias de las condiciones de vida y a la posibilidad y
desempeño de los servicios sociales conexos”. Y también “ Son construcciones, basadas en
observaciones y normalmente cuantitativas, que nos dicen algo acerca de un aspecto de la vida
social en el que estamos interesados o acerca de los cambios que están teniendo lugar en él”.
CEPAL (2004). ,“ Una observación empírica que sintetiza aspectos de un fenómeno que
resultan importantes para uno o más propósitos analíticos o prácticos. Si bien el término
indicador puede aludir a cualquier característica observable de un fenómeno, suele aplicarse a
aquellas que son susceptibles de expresión numérica”
CELADE (2002). “Medida usada para demostrar el cambio que resulta de una actividad
proyecto o programa”. “Variables utilizadas para medir el progreso logrado con respecto a las
metas” “ Medidas que ayudan a cuantificar o describir el logro de resultados y monitorear el
progreso alcanzado” “Variable o medida que puede transmitir un mensaje directo o indirecto
MOSER (1973): “Se trata de estadísticas que adquieren un sentido especial dentro de un
modelo, como indicadoras o señaladoras de algunos elementos de la realidad o de la evolución
social”.
GARCÍA DURÁN Y PUIG BASTARD (1980): “Se trata de estadísticas sociales que
adquieren un sentido especial dentro de un modelo, como indicadoras o señaladotas de algunos
elementos de la realidad o de la evolución social. Las diversas variantes pueden responder a
motivaciones distintas respecto al tipo de modelo en que quieran incluirse”.
CARLEY (1983) “Deben ser cuantificables en algún tipo de escala ya sea de razón, de
intervalo o de orden, estableciendo un valor para un determinado fenómeno que habitualmente
es inobservable”
22
Los elementos que reiteradamente aparecen en el conjunto de las definiciones y
que se sintetizan en las dos propuestas son los siguientes:
-
Medida estadística. Para que un indicador social exista se necesita que haya
evaluación de una cantidad. Una medida permite evaluar, en términos
cuantitativos, la importancia de los objetos o fenómenos comparándolos con
otro tamaño de la misma al que se toma como unidad.
-
Concepto, dimensión, aspecto, etc. Se trata de evaluar un concepto, una
idea, un conjunto de fenómenos simples y directamente observables
(pobreza, marginalidad).
Cuadro 3. Concepto académico e institucional de Indicador Social
¿ QUÉ ES UN INDICADOR SOCIAL?
Consenso en el Concepto desde el punto de vista académico bajo una multiplicidad de definiciones
DEFINICIÓN ACADÉMICA QUE RESUME
LAS PROPUESTAS DE LOS AUTORES
(CASAS, 1989)
-
ES UNA MEDIDA ESTADÍSTICA
-
DE UN CONCEPTO O DE UNA
DIMENSIÓN DE UN CONCEPTO O
DE UNA PARE DE ÉSTA
-
BASADO
EN
UN
ANÁLISIS
TEÓRICO PREVIO, E INTEGRADO
EN UN SISTEMA COHERENTE DE
MEDIDAS
QUE SIRVEN PARA DESCRIBIR EL
ESTADO DE LA SOCIEDAD Y LA
EFICACIA DE LAS POLÍTICAS
SOCIALES
-
¿ QUÉ ES UN INDICADOR SOCIAL?
Consenso en el Concepto desde el punto de vista operativo-institucional bajo una multiplicidad de
definiciones
“COMPENDIO DE DATOS BÁSICOS
QUE DAN UNA MEDIDA CONCISA DE
INE (INSTITUTO NACIONAL DE
ESTADÍSTICAS) (1991); LOS DEFINE EN
LOS SIGUIENTES TÉRMINOS:
LA
SITUACIÓN
Y
CAMBIOS
RELATIVOS A ASPECTOS DE LAS
CONDICIONES
DE
VIDA
DE
LA
POBLACIÓN QUE SON OBJETO DE
PREOCUPACIÓN SOCIAL”.
23
-
Análisis teórico previo. Este aspecto es lo que puede distinguir el indicador
social de la simple estadística. La posibilidad de confusión entre ambos es
tan evidente que, a menudo la elaboración de indicadores sociales no es más
que una selección de estadísticas existentes. La diferencia radica en que la
construcción de indicadores es el resultado de un gran esfuerzo de análisis y
de investigación en un campo. Sólo este esfuerzo permitirá elegir el
indicador en función del
campo analizado. En esto se diferencian los
indicadores sociales del sistema de estadísticas sociales y demográficas. Por
tanto el criterio que permite distinguir entre estadísticas e indicadores
sociales es su valor informativo, basado en la reflexión teórica y en el
desarrollo de un esquema explicativo.
-
Integrado en un sistema coherente de medidas. Un indicador social no se
concibe
aisladamente,
forma
parte
de
un
conjunto
de
medias
interdependientes. Por lo tanto los indicadores sociales toman sentido al
considerarlos como “Sistema”, como construcciones ordenadas y coherentes.
En este contexto de Sistema hace referencia a datos ubicados en relación a
un todo articulado. El Sistema de Indicadores busca organizar la información
estadística para aclarar un asunto en particular o un problema planteado en la
sociedad. Se pueden tener en cuenta sistemas de indicadores como medidas
de aquellos fenómenos considerados como problemas, teniendo en cuenta las
necesidades a las cuales hay que responder. Un sistema de indicadores
corresponde a una necesidad de análisis. No se limita a recopilar un conjunto
de series, sino que trata de encontrar las relaciones entre ellas. Puede ser
como un "marco de referencia" que exponen las instituciones, la historia y el
"funcionamiento" de la sociedad. Las series estadísticas sirven para medir
ciertos aspectos característicos de la situación y se estructuran entre ellas:
esto es lo que forma un "Sistema". Las cifras del Sistema de Indicadores
deben acompañarse de un texto de interpretación que explique lo que las
cifras miden a la luz del marco de referencia.
24
-
Describa el estado de la realidad social y en consecuencia de las políticas
sociales. El describir el estado de la sociedad conlleva dos aspectos, el
estado estático (actual o instantáneo) y el dinámico (su evolución).
Sintetizado podemos decir que un indicador social se asocia con tres ideas:
a) A una estadística elaborada a partir de datos básicos.
b) A información estadística sobre aspectos significativos de las condiciones de
vida.
c) A una selección de datos relevantes con un propósito analítico o para la
formulación y evaluación de planes, programas y proyectos sociales.
Por último hay que considerar que todos los planteamientos que sobre
indicadores sociales se formulan estarán relacionados con una concepción de las
necesidades sociales, e incluso estarán profundamente influidos por el paragidma en el
que su definición se sustente. De esta forma a la hora de definir un marco teórico donde
sustentar esta técnica de los indicadores sociales, Stafford J (1978) establece cuatro
paradigmas:
-
El Normativo, en el que la selección de indicadores se hace en función de
los
problemas
sociales
definidos
al
margen
de
las
estadísticas
administrativas.
-
El Estadístico, que es el más utilizado y reagrupa estadísticas
socioeconómicas.
-
El del Cambio Social, que está orientado a la medida del cambio de las
estructuras sociales.
-
El Culturalista, que percibe a la acción humana como la expresión humana
de actitudes y motivaciones.
25
Al igual que ocurre con la definición de los indicadores sociales, establecer una
tipología constituye un importante reto debido a la confusión existente en la
investigación y a la proliferación de las mismas sin que ninguna haya alcanzado el éxito
adecuado. La tipología de indicadores es amplia, se puede afirmar que hay tantos tipos
de indicadores como utilidades se les han buscado (CARMONA GUILLÉN. J.A. 1977,
49-51).
Realizaremos una breve repaso de los distintos tipos propuestos, siguiendo el
esquema que aparece en el Cuadro 4, intentando más que discutir los méritos de una u
otra clasificación, presentar el vocabulario específico de los indicadores sociales.
Cuadro 5. Tipologías de indicadores sociales
CRITERIOS DE CLASIFICACIÓN
CLASIFICACIÓN
- POR LA ESCALA DE MEDIDA
* Indicadores absolutos
* Indicadores relativo
- POR LA NATURALEZA DEL HECHO
* Datos de observación objetiva
* Fenómenos percibidos o subjetivos
- POR EL NIVEL DE ABSTRACCIÓN
* Indicadores simples
* Indicadores sintéticos
- POR EL CONTENIDO TEÓRICO
* Indicadores analíticos
* Indicadores descriptivos
- POR LA TEMÁTICA DE ESTUDIO
* Indicadores económicos
* Indicadores de calidad de vida
* Indicadores de exclusión social, etc
- POR LOS MEDIOS Y LOS RESULTADOS
OBTENIDOS
* Indicadores internos
* Indicadores externos
* Indicadores de medio
* Indicadores de producto
- POR SU UBICACIÓN EN UN MODELO
INTERNACIONAL
* Indicadores de insumo
* Indicadores de proceso
* Indicadores de efecto o resultado
* Indicadores de impacto
* Indicadores de eficacia
* Indicadores de suficiencia
* Indicadores de acceso.
1.- POR LA ESCALA DE MEDIDA
el manual de indicadores sociales de las
Naciones Unidas (New Cork, 1989) distingue entre:
26
-
Indicador absoluto o normativo: describe cierta condición para la que existe
un umbral, mínimo o máximo, establecido científicamente, como, por
ejemplo, el umbral de pobreza o la norma máxima de contaminación por
encima de la cual una playa debe cerrarse al público.
-
Indicador relativo: mide la posición relativa de los grupos o comunidades
con relación a diversos aspectos (ingresos, criminalidad, etc). Esta medida no
se efectúa con relación a una norma. Con frecuencia los datos de que se
dispone no deja más opción que emplear indicadores relativos
2.- POR LA NATURALEZA DEL HECHO . Según este criterio pueden existir dos
tipos de indicadores:
-
Indicador que mida datos de observación objetiva: Se trata de indicadores
realizados desde el punto de vista cuantitativo. Supone medir y analizar
cuantitativamente los aspectos del bienestar social que ayuden a la
comprensión de un sector determinado. Los indicadores cuantitativos no
miden más que las condiciones sociales y los cambios habidos.
-
Indicador que mida fenómenos percibidos o subjetivos. Estos indicadores
miden la concepción que los individuos o los grupos tienen de los distintos
fenómenos sociales. Estos indicadores pueden ser obtenidos por medio de
encuestas, estudios psicológicos, etc.
3.- POR EL NIVEL DE ABSTRACCIÓN:
-
"Los indicadores simples son síntesis, series o selecciones de datos básicos.
Están constituidos por estadísticas poco complicadas y disponibles
directamente, que tocan numerosos aspectos bajo los que se pueden
considerar cada fenómeno social.
-
"Los indicadores sintéticos proporcionan procedimientos valiosos para
sintetizar los datos y representar así tendencias en amplios aspectos de
bienestar o de los servicios sociales. Para un sector determinado habrá varios
27
indicadores, considerando cada uno un aspecto diferente del sector o una
manera distinta de estudiar el mismo aspecto.
4.- POR EL CONTENIDO TEÓRICO
-
Indicador descriptivo: sirve, principalmente, para describir la situación de la
sociedad y la naturaleza de los cambios que se produce dentro de la misma.
Su fin no consiste en explicar el cambio o en sugerir soluciones
-
Indicador analítico: su cometido es identificar las relaciones entre los
distintos indicadores descriptivos.
5.- POR LA TEMÁTICA A ANALIZAR
- Económicos
- De calidad de vida,
- De exclusión social, etc
6.- POR LOS MEDIOS Y LOS RESULTADOS
-
Indicador interno: trata sobre el producto de la actividad de un sistema, esto
es, en el caso de la educación, los diplomados o no por departamentos y el
nivel de formación y sobre las características de estos productos. Las
variaciones susceptibles de afectar los indicadores internos se explican por
definición de las variables originadas en el funcionamiento del sistema
educativo.
-
Indicador externo: mide al contrario los fenómenos complejos que resultan
de la actividad de varios dominios.
-
Indicador de medio: señala los medios de todo orden que son movilizados
para contribuir a la acción del sistema de intervención característico del
campo social considerado.
-
Indicador de producto: cuantifica las salidas del sistema de intervención.
28
7.- POR SU UBICACIÓN FUNCIONAL EN UN MODELO INTERNACIONAL
(SIMONA CECCHINI, 2005, 4):
-
Indicadores de Insumo, se refieren a los recursos humanos, financieros
físicos que se destinan para el logro de metas.
-
Indicadores de Proceso, se refiere a la cuantificación de acciones y procesos.
-
Indicadores de de Efecto o Resultado, éstos captan las salidas o resultados
directos de programas y proyectos permitiendo medir el modo de vida
alcanzado.
-
Indicadores de Impacto, consideran los cambios que se producen sobre el
nivel de vida de la población en los aspectos pertinentes. Es la medida del
efecto que la institución tiene sobre la población objetivo, en términos de
cumplimiento de los objetivos del servicio de información (equidad de
cumplimiento de las expectativas).
-
Indicadores de Eficacia, expresan efectos alcanzados por un servicio final en
los productos obtenidos en términos de satisfacción, mantenimiento o
modificación de un sistema inicial (recuperación, mejoramiento de la
situación inicial y satisfacción=cumplimiento de las expectativas).
-
Indicadores de Suficiencia, miden la capacidad de la estructura para
desarrollar un proceso.
-
Indicadores de Acceso, se refieren a los determinantes que condicionan el
acceso a medios o recursos para satisfacer necesidades relativas al desarrollo
de la población y los asentamientos.
29
1.3.- CARACTERÍSTICAS, FUNCIÓN Y ALCANCE DE LOS INDICADORES
SOCIALES.
Para realizar un sistema de indicadores sobre hechos sociales en los que recaen
nuestra atención y que queremos analizar, el primer problema que encontramos es que
los conceptos muy amplios son difícilmente medibles por lo que las distintas
organizaciones que han intentado afrontar el reto de realizar sistemas de indicadores
sociales siempre proponen la metodología usada, en líneas generales, al igual que en el
caso del concepto de indicador social, de éstas se pueden extraer hitos comunes.
La línea metodológica propuesta por el Consejo Económico y Social de las
Naciones Unidas en un informe del Secretariado sobre “Definición Internacional y
Medida de los Niveles de vida, publicado en 1960, y dado que ésta fue, más adelante, la
línea predominante en los organismos internacionales especializados
en el tema
(OCDE, ONU) (ZARZOSA ESPINA P, 1996) reúne los pasos fundamentales que
recogen la mayoría de las metodología existentes.
Los principales pasos a seguir, como aparece en el Cuadro 5 son las siguientes:
- En primer lugar se trataría de descomponer el objetivo a medir (concepto), sea
este el bienestar, el desarrollo, el nivel de civilización, la exclusión social, etc, en
áreas, componentes, campos, preocupaciones sociales, etc, dependiendo de la
nomenclatura utilizada en las distintas metodologías. En todo caso, se trata de
los distintos aspectos en que se puede parcelar el objetivo a medir.
- En segundo lugar estas dimensiones pueden dividirse en subdimensiones o
subcomponentes que siguen siendo variables teóricas susceptibles de medirse
con indicadores. Así, la duración de la vida sería una subdimensión del campo
salud.
- En tercer lugar, una vez hecha esta división, se trata de encontrar, para cada
componente, o subdimensión una o varias medidas que indiquen su estado. A
modo de ejemplo, la situación educativa es uno de los grandes campos que
determinan el nivel de bienestar de una colectividad, luego uno
de los
30
“componentes” del bienestar es la educación. Dentro de este componente, es
posible distinguir varios “aspectos” uno de ellos puede ser el nivel de educación
alcanzado por la población. Entonces deberá haber un grupo de indicadores
sociales destinados a medir dicho nivel, uno de ellos puede ser la proporción de
población que ha terminado estudios universitarios.
Cuadro 5: Metodología de elaboración de un Sistema de Indicadores
Sociales
Estrategia metodológica
Descomponer
el
objeto o
problema en
las
dimensiones
que
constituyen
facetas o
factores del
mismo.
Relacionar las
distintas dimensiones
del problema con
variables sociales de
posible medición
Articular medidas
simples o complejas de
las variables para
estimar cada dimensión
del problema
Una vez elegida la metodología se pasa a la selección de los indicadores en
función de un criterio. Los criterios para elaborar una primera lista de indicadores son
numerosos prácticamente tanto como los trabajos realizados, pues no existe en absoluto
una uniformidad de criterios, si bien en todos ellos, al igual que ocurría en aspectos
considerados anteriormente, podemos encontrar unas características comunes que nos
puede servir al final para realizar una propuesta definitiva de las características que debe
31
tener un sistema de indicadores sociales. Sin pretender descalificar a otros que nos
parecen interesantes y dado que la lista total es inabarcable, nos vamos a limitar a
recoger algunos que consideramos más representativos.
Como aparece recogido en el Cuadro 6 las condiciones requeridas por los
indicadores propuesto por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico
OCDE) deben ajustarse a los diez criterios siguientes, de los cuales cuatro (fácil
entendimiento, económico, medida directa y comparable) son las características que
reiteradamente aparecen en las propuestas de otros organismos:
Cuadro 6: Característica de los indicadores sociales según la OCDE.
RELEVANTES PARA LA POLÍTICA

Utilizar los indicadores en el nivel adecuado de
desglose
CONSISTENCIA

Utilizar los indicadores coincidentes con el
proceso de toma de decisiones políticas
FÁCIL ENTENDIMIENTO

Se entienda con facilidad
ECONÓMICO

No demasiado costosos
CONFIABLES

Debe predominar los indicadores objetivos sobre
los interpretativos. Consistentes con los datos
disponibles
MEDIDA DIRECTA

Indicador de resultados
VARIABILIDAD

Permitir análisis de distintas variables
AGREGACIÓN-DESAGREGACIÓN

Permitir el análisis a distintas escalas
COMPARABILIDAD

Comparaciones históricas e internacionales de
carácter intertemporales
INDEPENDENCIA DE LOS DATOS

Utilización de indicadores de sustitución, cuando
sea necesarios
32
-
1.- Ser relevantes para la formulación de la política. Ello incluye por
ejemplo utilizar los indicadores en el nivel adecuado de desglose.
-
2.- Ser consistente con el ciclo de toma de decisiones. Ello presupone
utilizar indicadores en intervalos que coincidan con el proceso de toma de
decisiones.
-
3.- Ser fáciles y no demasiado costosos de medir.
-
4.- Ser fáciles de entender. Por ejemplo es más fácil de entender y
comunicar la incidencia de la pobreza que la profundidad de la pobreza.
-
5.- Ser confiables. Por ejemplo los indicadores científicos y objetivos son
más confiables que los indicadores que dependen de la interpretación del
usuario. Pero sobre todo deben ser consistente con los datos disponibles y
con la capacidad de recopilación de datos para asegurar que los indicadores
se medirán en los tiempos y en el nivel seleccionado, de acuerdo con el
calendario de recopilación de datos planeados.
-
6.- Ser una medida estadística directa, en el sentido de que debe referirse a
los aspectos finales de la preocupación social que intenta medir y no a los
medios de satisfacerla. Es decir debe ser un indicador de resultados
-
7.- Variar según los grupos, áreas y en función del tiempo.
-
8.- Posibilidad de agregación y desagregación. Los indicadores sociales
deben
permitir
agregaciones,
por
ejemplo,
a
nivel
nacional
y
desagregaciones que pongan de manifiesto diferencias más sutiles.
-
9.- Posibilidad de realizar comparaciones históricas e internacionales. El
indicador debe permitir realizar comparaciones intertemporales que informen
sobre si la preocupación social a la que se refiere ha mejorado o empeorado
entre dos momentos de tiempo.
33
-
10.- La existencia de datos
no debe ser un condicionante de los
indicadores sociales elegidos, en el sentido de que, aunque deban examinarse
los datos existentes para utilizarlos en el desarrollo de algunos indicadores,
el coste de la toma de datos no disponibles no se adopta como criterio para la
elección de los indicadores. Así en cuanto a la deficiencia de estadísticas,
admite que a veces está justificado el uso de indicadores de “sustitución”
que son indicadores indirectos
La Organización de las Naciones Unidad a través de su documento titulado
“Sistema de Estadísticas Sociales y Demográficas. Proyecto de normas sobre los
indicadores sociales”, recoge una serie de criterios para la elección de indicadores
sociales. Dichos criterios según se sintetizan en el Cuadro 8 son los seis siguiente, tres
de ellos (adecuación, fiabilidad-exactitud y viabilidad) son los comunes a otras
clasificaciones:
Cuadro 7: Característica de los indicadores sociales según la ONU
ADECUACIÓN

Medir el estado en que se haya una preocupación
social. Medida de producto o sustitutiva
CAPACIDAD DE COMPENDIAR

Número indispensable de indicadores
COORDINACIÓN

Conjunto de datos coordinados que ofrezcan una
visión completa del bienestar social
FIABILIDAD, EXACTITUD

Ser media, lo más exacta y aproximada, a los
objetivos
OPORTUNIDAD

Estar disponibles para servir eficientemente a la
acción política
VIABILIDAD

Ser operativos, aplicables en la actualidad y en un
futuro próximo
- 1.- Adecuación. Los indicadores sociales deben medir el estado en que se
encuentra el aspecto que, relacionado con una preocupación social, se pretende analizar,
en este sentido se acepta tanto las medidas directas o de producto como las indirectas o
sustitutivas.
34
- 2.- Capacidad de compendiar. El número de indicadores debe ser el mínimo
indispensable, por lo tanto, éstos deben elaborarse de forma que cada uno recoja la
mayor parte posible de la información necesaria para estudiar el estado del objetivo
tratado.
- 3.- Coordinación. Los indicadores sociales deben formar un conjunto de datos
coordinados, de forma que faciliten una visión completa del bienestar social
- 3.- Fiabilidad, exactitud y capacidad de comprensión. Los indicadores
sociales deben estar elaborados a partir de series estadísticas que cumplan estas
propiedades, a fin de poder ser utilizados como medidas, aunque no exactas, sí
aproximadas de los objetivos correspondientes.
- 5.- Oportunidad. Los indicadores sociales deben estar disponibles en un plazo
oportuno, para que puedan servir de base, de manera eficiente, a la acción política.
- 6.- Viabilidad. Los indicadores sociales deben ser operativos, es decir,
aplicables en la actualidad o en un futuro próximo.
El conjunto de condiciones que debe reunir un indicador social para la
UNESCO es bastante ajustado y concreto, pero
insiste en los criterios más
universalmente aceptados por el conjunto de organismo que ha propuesto sus
clasificaciones, esto es Validez, Relevancia y Eficiencia (Cuadro 8).
El Instituto Nacional de Estadística de España considera que los indicadores
sociales deben responder a los siguientes cuatro criterios:
- 1.- Existencia de datos.
- 2.- Representatividad en cuanto al grado de desarrollo de las provincias. Los
indicadores no deben ser meramente descriptivo, sino normativos, es decir,
definido por referencia a una meta valorada socialmente, de modo que permitan
expresar un más y un menos en la posición relativa de las provincias
35
- 3.- No subordinación de esta primera elección de indicadores a las exigencias
de la técnica que se vaya a utilizar posteriormente.
-
4.- Preferencia por los indicadores directos, no obstante siempre que éstos
no sean posible de obtener se admiten, la utilización de indicadores
indirectos.
Cuadro 8. Características de los indicadores sociales de la UNESCO y del INE de
España
UNESCO
INE

VALIDEZ

DISPONIBILIDAD DE DATOS

RELEVANCIA

REPRESENTATIVOS (NORMATIVOS)

NO
SUBORDINACIÓN
A
LAS
EXIGENCIAS DE LAS TÉCNICAS

INDEPENDENCIA DE LOS DATOS
(INDICADORES DIRECTOS SOBRE
INDIRECTOS)

EFICIENCIA
Como síntesis de lo expuesto se puede apuntar que las características deseables
de los indicadores sociales, claramente, dependen del uso que se quiere hacer de ellos,
pero sin dudas, una de las funciones más relevantes es aquella de utilizar los indicadores
para medir metas y avances hacia objetivos de desarrollo (SIMONA CECCCHINI,
2005, 9):
-
Los objetivos son los fines que se desean alcanzar y se expresan en términos
cualitativos, como por ejemplo, “reducir la mortalidad de los niños menores
de cinco años”.
-
Las metas son los niveles cuantitativos que se desean alcanzar en un período
determinado, como por ejemplo, “reducir en dos terceras partes, entre 20052020 la mortalidad en los niños menores de cinco años.
36
-
Los indicadores son las variables utilizadas en las metas para medir el
progreso hacia los objetivos. Un ejemplo es la “tasa de mortalidad de los
niños menores de cinco años”.
Estos objetivos y metas se pueden sintetizar en estos tres principios de los
indicadores sociales:
-
Definir problemas y determinar lo que verdaderamente es importante.
-
Resolver en parte o en su totalidad los problemas que se han definido.
-
Dar variadas respuestas a los problemas no resueltos.
En función de ellos se puede extraer unos criterios generales sobre las cualidades
que se esperan de un buen indicador, siendo estas:
-
OBJETIVIDAD Y SENCILLEZ. Una medición objetiva del problema, no
muy costosa en su obtención y fácil de interpretar.
-
ESPECIFICIDAD. Una medición directa del objeto, depurada de otras
significaciones
-
SENSIBILIDAD. Una medida cuyos valores sean sensibles a los cambios,
progresión-involución o intensificación-atenuación del objeto. En este
sentido hay que apuntar que los indicadores sociales pueden ser
desagregados sobre la base de diversas dimensiones, como por ejemplo la
ubicación geográfica, sexo, nivel de renta y grupos sociales. Los indicadores
que brindan totales o promedios nacionales son útiles porque proporcionan
un panorama general de la situación en que se encuentra un país en
comparación con otros. Sin embargo, los indicadores totales o promedios
tienden a ocultar diferencias importantes entre distintas áreas geográficas,
sexos o grupos sociales, y es difícil señalar políticas si no se dispone de un
cuadro desglosado que refleje dichas diferencias. El tipo y el nivel de
desagregación adecuados dependerán de las condiciones de cada país. Las
posibles desagregaciones de los indicadores sociales y las más usuales son
por: áreas geográficas, sexo, grupos de edades, tamaño-composición del
37
hogar, ingresos-consumo- propiedad de bienes, nivel educativo, rama de
actividad económica, ocupación, categoría laboral, grupos sociales
desfavorecidos.
La idea predominante del movimiento de indicadores sociales es el deseo de
remediar el estado de incertidumbre por la evolución futura de la sociedad, de encontrar
un instrumento que permita medir la evolución social, de evaluar todo –al menos con
cierto grado de precisión científica- el orden de importancia de los problemas sociales y
de disponer de instrumentos que faciliten tratarlo de forma racional.
La idea no es nada nueva y dos visiones se enfrentan en su concepción y
utilización. Los especialistas de las ciencias humanas se interesan en los indicadores
sociales porque esperan poder describir, clasificar e interpretar los fenómenos de forma
rigurosa. Mientras que los responsables de la política social buscan un medio de percibir
si las acciones emprendidas van por buen camino. Dos visiones distintas pero no por
ello contradictorias, es decir servir al conocimiento y a la acción.
Ante ello y como síntesis de todo lo expuesto hasta el momento, cabe
preguntarse ¿qué espera el conocimiento de los indicadores sociales?.
En primer lugar se le pedirá describir la realidad social, después comparar,
explicar y finalmente prevé.
-
DESCRIBIR: Se trata de obtener una constante, de establecer un balance.
Los indicadores dan cuenta de las características globales del desarrollo de
una sociedad en un campo, así como de las desigualdades y tensiones que
cubren.
-
COMPARAR: los indicadores obtenidos deben establecer una tipología de
situaciones en los diferentes campos, separando zonas de comparación y
permitiendo acercamientos entre diversos grupos sociales, épocas y países.
38
-
EXPLICAR: Entre los indicadores, unos tratan de los signos y otros de las
causas. La identificación de unos y otros así como su relación, permitirá
conocer mejor el proceso del desarrollo y las variables sobre las que es
posible actuar para conseguir los objetivos dados.
-
PREVER: Disponer de la dinámica propia del desarrollo de un problema,
detectar las tensiones futuras y los efectos lejanos de las decisiones de hoy,
integrar las consecuencias
sobre el problema de los cambios sociales,
económicos, tecnológicos e inversamente evaluar los efectos del campo de
análisis sobre el dinamismo económico, social, etc.
En este sentido, un indicador social se distingue de una estadística social
ordinaria no sólo porque haya sido elegido entre otras estadísticas, sino porque se
inserta en un esquema explicativo del que representa una de las variables.
En síntesis los indicadores sociales tienen dos funciones, son instrumentos de
conocimientos (deben definir el estado de los aspectos principales de la sociedad, aún
más lo que se le pide es reducir la información estadística existente y traducir la
complejidad social) e instrumento de acción ( los indicadores sociales en manos de los
planeadores deben permitirles, determinar los fines sociales y definir las prioridades,
evaluar la eficacia de las políticas y los programas y planificar el desarrollo y prever el
futuro).
Por último los indicadores sociales deben evidenciar la forma como evoluciona
un fenómeno (dimensión temporal) e ilustrar desigualdades dentro de un contexto dado
(nacional, regional, municipal, comarcal etc).
Al igual que otras técnicas de obtención de información, los indicadores sociales
presentan problemas que han suscitado críticas favorables y desfavorables. Las
principales limitaciones que suelen señalar son las siguientes (MARTÍNEZ MARTÍN,
R .(2002)1159-1160 Y CARMONA GUILLÉN, J.A. (1977). 13-23):
39
1.- SER TÉCNICAS CUANTITATIVAS. Se trata de una técnica cuantitativa
que supone una notable simplificación de la realidad social, con la consiguiente pérdida
de la información. No obstante esta simplificación de la información es un objetivo
primordial de esta técnica al permitir barajar de forma ágil gran cantidad de información
haciéndola más operativa.
2.- AMBIGÜEDAD SEMÁNTICA. La ambigüedad hace referencia
al
significado del indicador. No siempre resulta fácil interpretar los resultados en un único
sentido. Por ejemplo, el gasto de los hogares en servicios médicos es un indicador
ambiguo, porque su aumento supone, por un lado, que la familia está en condiciones de
recibir mejor y más rápidamente atención sanitaria, y, por otro lado, que la familia tiene
menos salud o que el estado colabora menos en el soporte de los gastos sanitarios. La
solución como apunta el informe del INE de 1991, pasa por asumir conscientemente las
posibles contradicciones inherentes al propio tema de investigación, y una vez
asumidas, emplear el máximo rigor conceptual, tomando dos precauciones
metodológicas: en la fase inicial medir con precisión la variable teórica que se desea
medir, en la fase de interpretación de los valores del indicador, tener presentes todas sus
posibles connotaciones e integrarlas en el análisis de los resultados.
3.- ESCASO MARCO TEÓRICO. Otro de los aspectos criticados, hace
referencia al marco teórico donde se sustenta el sistema de indicadores. La demanda
creciente de resultados rápidos, junto con la proliferación masiva de bases de datos
secundarios, ha provocado en algunos casos el desarrollo de sistema de indicadores con
insuficiente marco teórico, con los consiguientes problemas de interpretación de los
resultados.
4.- ESCASEZ DE ESTADÍSTICAS Y EXISTENCIA DE DATOS. Este aspecto
hace referencia a la mayor o menor cobertura de temas y años respecto a los cuales se
dispone de datos. La utilización de un sistema de indicadores sociales exige la
disponibilidad de información que no suelen suministrar en su totalidad las estadísticas
tradicionales, debido a la escasa cobertura en una amplia gama de dimensiones sociales
que sabemos que cuentan con una gran relevancia a la hora de analizar la realidad
social, deficiencia que se agudiza en función de la escala de análisis, disminuyendo su
eficacia en escalas locales, frente a ello recogen aspectos de forma repetitiva y
40
abundante. Esta deficiencia entorpece con frecuencia la ejecución de un proyecto de
indicadores sociales. De ahí que sea necesario, como hacen ciertos países, llevar a cabo,
encuestas periódicas orientadas a este fin. En cualquier caso ésta no es una limitación de
los indicadores sociales propiamente dichos, sino una laguna informativa de las
estadísticas existentes, cuyo saneamiento, en todo caso, puede ser llevada a cabo dentro
del programa de aplicación de los indicadores sociales. Por ello es preciso que el
desarrollo del Sistema de Indicadores Sociales parta de las estadísticas existentes, en
relación con los temas que son tratados por ellas, su cobertura, calidad, periodicidad,
oportunidad. Esto implicará ampliar el campo de acción hacia el perfeccionamiento del
Sistema Estadístico Nacional.
5.- HETEROGENEIDAD DE LAS FUENTES. La limitación que con más
frecuencia afecta a los indicadores sociales en los países estadísticamente desarrollados
no es tanto la escasez de fuente de información como la heterogeneidad de las mismas.
La tarea de coordinar y armonizar los conceptos, clasificaciones y definiciones
estadísticas que aparecen en las distintas fuentes es una de las más difíciles a que ha de
hacer frente un proyecto de indicadores sociales que pretende alcanzar un grado de
sistematización razonable. Ello supone una dificultad a la hora de hacer comparaciones
interterritoriales, y cronológicas. De todas formas, en este sentido, se está realizando un
gran esfuerzo en los respectivos países.
6.- AUSENCIA DE INDICADORES DE PERCEPCIÓN. Tanto si se admiten
teóricamente como si no, el hecho es que en la práctica siempre resultan rechazados. La
razón es obvia debido a las enormes dificultades que entraña la medición de factores
subjetivos. La solución práctica consiste en utilizar únicamente indicadores objetivos,
argumentándose que aparte de no poder disponer de indicadores de percepción, éstos
resultan bien representados a través de los que miden las condiciones materiales que
determinan el nivel de bienestar.
7.- ESCASA ESTANDARIZACIÓN. Esta limitación hace referencia a que los
indicadores se convierten en técnicas poco extrapolables. Este problema parece difícil
de solventar ya que los sistemas de indicadores con alta validez interna poseen menor
validez externa, disminuyendo su utilidad en otros contextos. Por tanto la posibilidad de
crear sistemas de indicadores aplicables a contextos diferentes es un reto.
41
Es este quizás uno de los problemas más agudos que se ha tenido que enfrentar en la
medición social es la falta de estándares sobre los cuales existan acuerdos
internacionales, con una leve salvedad en los campos demográfico y de trabajo.
Refiriéndose a las limitaciones que enfrenta la medición social, O. D. DUNCAN (1984)
señala que ─con la posible y en todo caso, limitada excepción de la economía─ no se
tiene en las ciencias sociales un sistema de mediciones que pueda ser coherentemente
descrito en términos de un número pequeño de dimensiones. Como los científicos
físicos, se tienen miles de “instrumentos” pero estos se proponen medir miles de
variables; no se tiene un sistema de unidades (mucho menos estándares) que, al menos
en principio, relacione todas las variables a un conjunto común de cantidades primitivas
lógicamente construidas. En las ciencias sociales no se tienen contrapartes de masa,
longitud y tiempo y a estas dimensiones físicas, sigue señalando Duncan, la economía
ha agregado el dinero como unidad. Que las ciencias sociales, más allá de la economía,
no tenga un sistema de medición es, tal vez, otra forma de decir que la teoría en este
campo es fragmentaria y sin desarrollar y que el conocimiento es ampliamente
correlacional antes que teórico.
Blumer (2001) señala que las dificultades en hacer mediciones sociales más
precisas son en realidad los obstáculos más importantes en la construcción de
indicadores. Una condición ha faltado para la creación de un sistema de indicadores
sociales: la existencia de una unidad común de medición. Además, se apunta que el
gobierno no es el escenario ideal sobre el cual implementar la aplicación de las ciencias
sociales en los asuntos públicos y que la pobre armonización entre países son razones
del fracaso del movimiento de indicadores sociales.
Las dificultades en establecer un sistema de indicadores sociales, se enfrenta al
hecho de que las mediciones sociales van más allá del mero establecimiento o
definición de unidades o variables. El “sistema de indicadores económicos” utilizados
en nuestros días obedece a una forma de concebir el mundo la cual ha sido consensuada
previamente en los foros internacionales, tales como los de las Naciones Unidas y los
foros comerciales. Una vez que se obtuvieron las reglas para “jugar”el juego de la
economía mundial, los “jugadores” (países) las siguieron y establecieron sus sistemas
42
estadísticos con ese fin. En otras palabras, el sistema de indicadores económicos es
posible porque obedece a un modelo conceptual previamente establecido.
En el ámbito de lo social, no existe, ni existirá, un sistema preconcebido sobre
cómo debe funcionar las interrelaciones y comportamientos sociales para un país en
particular.
Los actores en este “juego” son los habitantes, seres humanos, todos
diferentes y con diferentes aspiraciones que colectivamente construyen las aspiraciones
sociales en sus entornos. Las interrelaciones se dan en forma espontánea y libre y se
manifiestan de mil formas. Ante un escenario como este, no se pueden construir un
“sistema” que representen los insumos, flujos y productos. En lo social, el desafío de
construir indicadores requiere creatividad y un nuevo modelo de desarrollo.
Como resultado de estas críticas se puede afirmar que no hay indicadores que
midan perfectamente
determinados aspectos sociales, además cuando se proponen
indicadores precisos se han de obtener datos con ellos; ningún sistema de indicadores
pueden representar la realidad de lo que es una sociedad y que los datos y resultados
deben ser revisados. (FOESSA, 1970). La evolución de las estadísticas e indicadores
sociales aún no satisface las expectativas de los foros sociales. La “pobreza”, por
ejemplo, se sigue analizando sólo desde la perspectiva del ingreso.
El papel
“auxiliar”de lo social a lo económico ha resultado en que el desarrollo de los
indicadores sociales haya estado subordinado a explicar el cómo se invierten los
recursos y no para explicar la satisfacción de las gentes en nuestras sociedades. A pesar
de que se habla del paradigma del desarrollo centrado en el ser humano, aún se carece
de mecanismos internacionales que efectivamente fiscalicen y reorienten el futuro de las
presentes y próximas generaciones hacia niveles mayores de satisfacción, respetando la
diversidad de culturas.
Las ventajas del sistema de indicadores sociales nacen de las características tanto
técnicas como metodológicas del sistema:
1.- Las CARACTERÍSTICAS DE LAS TÉCNICAS utilizadas le aportan dos
ventajas ineludibles:
43
- Por un lado, las técnicas de elaboración permiten que la información contenida
en el indicador sea, por lo general, más concisa, pues un solo indicador suele
reunir en sí información procedente de varias series estadísticas. El indicador
resulta así un instrumento fácilmente manejable que ayuda a localizar los puntos
o los momentos débiles de la sociedad.
- Por otro lado, dado que las cifras absolutas se transforman frecuentemente en
valores relativos, homogéneos o con la misma unidad de medida, la información
contenida en los indicadores es comparable en el tiempo o en el espacio. Por ser
comparable en el tiempo, facilita el cálculo de las tendencias pasadas, con
posibilidad de prever tendencias futuras de los fenómenos estudiados y, en
consecuencia, de tomar en eL tiempo útil decisiones de política social. Por su
comparabilidad en el espacio, los indicadores permiten obtener medidas de
desigualdad social y de distribución geográfica de las necesidades y recursos
sociales, es decir, medidas de la equidad del sistema social.
2.- Las CARACTERÍSTICAS METODOLÓGICAS del sistema de los
indicadores sociales permiten que la información contenida sea generalmente:
- Más selectiva, pues se trata de elegir únicamente los indicadores más
representativos del fenómeno analizado, por consiguiente, más expresiva o
significativa.
- Más sistemática, pues no es sin más el resultado de una reunión de datos
sociales dispersos, sino de la organización de un conjunto de indicadores que es
significativo respecto de un marco de referencia o cuadro analítico previo que
estructura mentalmente las variables representadas.
44
CAPITULO SEGUNDO. SISTEMAS DE
INDICADORES SOCIALES
45
En teoría, un sistema de indicadores de bienestar debería abarcar todos los
aspectos de la vida de las personas, integrando la información social con aquella de
índole economía y medio ambiental. El contexto económico – aún con serias
limitaciones – es efectivamente un ingrediente fundamental para cualquier análisis que
pretenda mostrar si las condiciones de vida de las personas están mejorando o no1 .
Dada las múltiples dimensiones del ser humano, en el ámbito social es necesario
utilizar un gran número de indicadores que miden distintas variables. Sin embargo es
difícil encontrar una unidad común de medición o estándares comunes que relacionen
todas las variables en un conjunto lógicamente construido. Esta situación contrasta con
aquella de los indicadores económicos para los cuáles existe un modelo conceptual
previamente establecido – las cuentas nacionales – y una unidad común de medida – el
dinero - (SIMONE CECCHINI, 2005, 19).
En términos generales, se han seguido tres estrategias principales para el
desarrollo de un marco conceptual en el campo de las estadísticas sociales. Una es la
extensión del Sistema de Cuentas nacionales (SCN) a través de matrices de contabilidad
social; otra es la construcción de un marco específicamente diseñado para las
estadísticas sociales, como por ejemplo el Sistema de Estadísticas Sociales y
Demográficas (SESD) desarrollado por las Naciones Unidas; y la tercera es la búsqueda
de consenso entorno a un conjunto de indicadores sociales. (WOLFSON, MC. 1995)
1
En rigor, el Producto Interior Bruto (PIB) es solamente una medida de valor total de la
actividad económica de un país. Sin embargo, en un sentido muy amplio, es utilizado también como
indicador de bienestar económico y – a través del análisis de tendencias- de mejoras o retrocesos de una
sociedad). A su vez los temas medio ambientales son de innegable importancia en relación con el ámbito
social, dado que por ejemplo la contaminación de los elementos y la perturbación de los equilibrios
ecológicos están estrechamente relacionados con la salud, la alimentación, la dinámica poblacional y
muchos otros aspectos de la calidad de vida. (SIMONE CECCHINI, 2005, 19).
46
Los primeros intentos por desarrollar sistemas de estadísticas sociales
comparables con los existentes en lo económico fueron llevados a cabo en los años 60 e
inicios de los 70 por grupos académicos y científicos sociales en los Estados Unidos y
Europa. Estos esfuerzos iniciales fueron seguidos por gestiones a nivel internacional de
organizaciones como OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico) y las Naciones Unidas. Sin embargo la labor de de este “Movimiento de
Indicadores Sociales”, a pesar de sus esfuerzos por delimitar sistemas de indicadores, no
ha logrado construir un sistema internacional armónico.
En este punto y respaldando a todo lo expuesto con anterioridad vamos a
mostrar los principales sistemas de indicadores que se han definido, primero, a nivel
internacional desde los organismos oficiales competentes desde los años 60, y en
segundo lugar, a nivel regional, sin olvidar la falta de resultados definitivos, y que aún
se continúe trabajando para homogeneizar y tener una puesta en común.
2.1.- SISTEMAS DE INDICADORES SOCIALES INTERNACIONALES
La primera propuesta de elaboración de los indicadores sociales por la OCDE
fue promovida por los gobiernos de los países miembros de la organización en 1970,
tras la siguiente declaración del Consejo: “El crecimiento económico no es un fin en sí
mismo, sino sobre todo, un medio para crear condiciones de vida mejores”. En 1971 se
estableció un Grupo de Trabajo, dentro del Comité de Mano de Obra y Asuntos sociales
para poner en marcha el programa. Desde entonces, se publicaron numerosos
documentos relacionados con el tema.
El sistema de indicadores sociales de la OCDE, como se refleja en el cuadro nº
10, tiene como finalidad manifiesta la medición del bienestar social. La metodología de
la OCDE de forma muy sintética es la siguiente (ZARZOSA ESPINA, P. 1996, 38-41):
-
En primer lugar, se trata de dividir el bienestar social en una serie de áreas o
“campo de objetivos”.
47
-
En segundo lugar, dentro de cada campo se enumera una lista de
“preocupaciones sociales básicas”, ésta, a su vez, se van dividiendo en
subpreocupaciones y así sucesivamente.
Por último se elabora una lista de de indicadores sociales, que son los
-
instrumentos de medidas de los niveles de las preocupaciones.
En la lista definitiva, dentro del objetivo global del bienestar, se distinguen ocho
campos de objetivos con sus correspondientes indicadores que aparecen recogidos en el
Cuadro 9.
Cuadro 9: Primera propuesta de indicadores sociales de la OCDE
PREOCUPACIÓN SOCIAL
INDICADOR
SALUD
Duración de la vida
Vida sana
-
Esperanza de vida
Tasa de mortalidad perinatal
Incapacidad temporal
Incapacidad permanente
-
Tasa de paro
Trabajo a tiempo parcial involuntario
Trabajadores desanimados
-
Jornada laboral media
Tiempo de desplazamiento
Vacaciones anuales pagadas
Horario atípico
Distribución de los salarios
Accidentes de trabajo mortales
Penosidad en el lugar de trabajo
-
Tiempo libre
Actividades durante el tiempo libre
-
Escolarización regular
Enseñanza de adultos
Tasa de analfabetismo funcional
-
Distribución de la renta
Rentas bajas
Indigencia material
-
Distribución del patrimonio
EMPLEO Y CALIDAD DE LA VIDA LABORAL
Acceso al empleo
Calida de vida laboral
TIEMPO LIBRE
Utilización del tiempo libre
EDUCACIÓN
Y
ADQUISICIÓN
CONOCIMIENTOS
DE
Utilización de las posibilidades ofrecidas en materia de
enseñanza.
Adquisición de conocimientos
CAPACIDAD ADQUISITIVA DE BIENES Y
SERVICIOS
Renta
Patrimonio
MEDIO AMBIENTE FÍSICO
48
-
Espacio interior habitable
Acceso a espacios exteriores
Servicios básicos de la vivienda
-
Proximidad de ciertos servicios
-
Exposición
a
los
atmosféricos
Exposición al ruido
-
Tasa de suicidio
Exposición al riesgo
-
Accidentes mortales
Lesiones graves
Percepción de amenazas
-
Temores relacionados con la seguridad de
las personas
Condiciones de vida de la vivienda
Posibilidad de acceso a los servicios
Nocividad
contaminantes
ENTORNO SOCIAL
Vínculos sociales
SEGURIDAD DE LAS PERSONAS
Tras esta primera propuesta, que ha servido de base para todas las propuestas
posteriores en los primeros años del presente siglo la OCDE ha realizado un nuevo
sistema de indicadores sociales. El objetivo esencial de esta nueva propuesta de
indicadores es responder a dos cuestiones, una en relación a la evolución social llevada
a cabo en los países miembros de la OCDE, y otra determinar los resultados sociales
obtenidos de las acciones llevadas a cabo por la sociedad en general y por los gobiernos
en concreto. 2
El actual sistema de indicadores sociales propuesto por la OCDE, tras un largo
camino de elaboración los divide en tres categorías:
-
De Contexto social. Se trata de aquellas variables fundamentales para
comprender el contexto en el que se elaboran las políticas sociales.
-
De Estado social. Se trata, en el contexto más amplio posible, de las
descripciones de aquellas situaciones sociales que requieren una actuación
prioritaria inmediata y urgente por parte de los poderes públicos.
2
Panorama de la Sociedad. Los indicadores sociales de la OCDE, OCDE, 2002
http://www.oece.org/els/social.
49
-
De Acción social. Estos indicadores muestran las acciones de la sociedad
susceptibles de afectar a los indicadores de estado social. La mayoría de las
acciones son políticas gubernamentales, pero a veces puede resultar útil
disponer de definiciones más amplias de las acciones sociales (ONGS,
familias, colectivos etc.).
Junto a estas categorías la clasificación de indicadores sociales se ha realizado a
partir de cuatro objetivos subyacentes de la política social:
-
La autosuficiencia . Se promueve la autonomía (de los individuos o de las
familias) mediante la garantía de una participación activa en la economía y en
la sociedad, y la autosuficiencia en las actividades de la vida diaria.
-
La equidad en este contexto hace referencia sobre todo a la equidad del
resultado, lo que se obtiene midiendo el acceso de los hogares a los recursos.
Aunque existen muchas dimensiones de equidad, además de los resultados,
como equidad de acceso y oportunidades. Asimismo, entre las sociedades y en
el seno de éstas, las opiniones sobre lo que representa exactamente una
redistribución justa de los recursos o sobre lo que significa una distribución
justa de las oportunidades de acceso a los servicios sociales son muy diversas.
-
Mejorar el estado de salud de las poblaciones, lo que conduce a un enfoque
más amplio que el solo énfasis en la enfermedad y en su cura, incluyendo
otros factores sociales que pueden afectar a la mortalidad y a la morbilidad.
-
La cohesión social. A menudo, se define la cohesión social como una meta
muy dolorosa de las políticas sociales de un país, pero no se atenta casi nunca
contra esta noción y no existe ningún acuerdo entre países que expliquen lo
que significa exactamente. Sin embargo, se puede identificar varias patologías
por ser causantes de la falta de cohesión social, y que tienen resonancia en
tanto que objetivos de la política social, pero ninguna donde la relación de
causa a efecto de las políticas sociales sea sencilla. Esto es cierto, por ejemplo,
para el índice de criminalidad, los litigios industriales y la estabilidad familiar.
50
Debido a que las respuestas tienen repercusiones en diferentes ámbitos de la
política social, pueden considerarse como indicadores pertinentes en más de uno de
estos campos globales, y de este modo los indicadores que aparecen en cursiva en el
Cuadro 10 significan que el indicador en cuestión aparece también en otra subsección.
Cuadro 10. Sistema actual de Indicadores de la OCDE
Indicadores de contexto
Indicadores de autosuficiencia
Indicadores de equidad
Indicadores de salud
Indicadores de cohesión social
G1. Ingresos nacionales
G2. Índices de fertilidad
G3. Nivel de dependencia de las personas mayores
G4. Extranjeros y población de origen extranjero
G5. Refugiados y solicitantes de asilo
G6. Índices de divorcios
G7. Familias monoparentales
Estado social/ Respuestas sociales
A1. Empleo/ A7. Políticas de activación
A2. Paro /A8. Gastos en educación
A3. Jóvenes sin empleo/ A9. Educación y cuidado infantiles a una edad temprana
A4. Hogares sin empleo / A10. Logros en la educación
A5. Madres trabajadoras /A11. Alfabetización
A6. Edad de jubilación /A12. Índices de sustitución
A13. Presión fiscal
B6. Gasto público social
B7. Gasto público privado
B8. Gasto neto social
C6. Gente mayor en residencias
Estado social /Respuestas sociales
B1. Pobreza relativa /B5. Salarios mínimos
B2. Desigualdad en los ingresos /B6. Gasto público social
B3. Empleo poco remunerado /B7. Gasto privado social
B4. Diferencia salarial por razón de sexo/ B8. Gasto neto social
A2. Paro /B9. Obtención de prestaciones
A3. Jóvenes sin empleo A7. Políticas de activación
A4. Hogares sin empleo A8. Gastos en educación
A5. Madres trabajadoras A9. Educación y cuidado infantiles a una edad
temprana
A10. Logros en la educación
A11. Alfabetización
A12. Índices de sustitución
Estado social Respuestas societales
C1. Esperanza de vida /C6. Personas mayores en residencias
C2. Mortalidad infantil /C7. Gasto en asistencia médica
C3. Años potenciales de vida perdida /C8. Responsabilidad para financiar la
asistencia médica
C4. Esperanza de vida sin padecer ninguna discapacidad /C9. Infraestructura
médica
C5. Accidentes /A9. Educación y cuidado infantiles a una edad temprana
B1. Pobreza relativa /A10. Logros en la educación
A2. Paro
D2. Consumo de drogas y muertes relacionadas
Estado social /Respuestas societales
D1. Huelgas /D7 Prisioneros
D2 Consumo de drogas y muertes relacionadas/ A6. Edad de jubilación
D3 Suicidio /A9 Educación y cuidado infantiles a una edad temprana
D4. Crimen /A10 Logros en la educación
D5. Pertenencia a un grupo /B6. Gasto público social
D6. Votación /C7. Gasto en salud
B1 Pobreza relativa
A2 Paro
Hay en el seno de la OCDE 30 países que recogen estadísticas sustancialmente
diferentes. Al elegir los indicadores hay que decidir si se incluyen sólo los indicadores
51
que ya están disponibles en todos los países o, en caso negativo, hasta qué punto se
puede permitir alejarse de este principio. Los indicadores presentados por la OCDE no
se limitan a aquéllos para los que se puede proceder a una comparación absoluta en
todos los países, ya que en tal caso por ejemplo, se descartarían la mayoría de las
estadísticas de la pobreza y de la distribución de los ingresos. De manera general, la
lista incluye sólo aquellos indicadores cuya probabilidad de que permitan recoger datos
para al menos la mitad de los países pertenecientes a la OCDE sea elevada, aunque en
ciertos casos no se pueda cumplir siempre esta regla.
La OCDE es consciente que existen otros muchos indicadores alternativos
capaces de satisfacer mejor los objetivos. En el futuro inmediato, la OCDE se centrará
en mejorar los indicadores disponibles referentes a la obtención de prestaciones y a la
dependencia de las prestaciones, al cuidado a largo plazo y al bienestar de los niños.
En cuanto a la ONU, el comienzo de los trabajos sobre indicadores sociales hay
que situarlo en un informe de 1960 en el que se recomendaba la elaboración de
indicadores que permitiesen realizar comparaciones internacionales de los distintos
componentes del nivel de vida y en el que se establecía una metodología básica en la
que habría que asentarse el movimiento de indicadores sociales a punto de emerger.
Para establecer los indicadores la ONU organiza el bienestar social en
“materias” y “objetivos” dentro de cada materia que es posible subdividir en
subojetivos, cubiertos finalmente por indicadores.
La lista de materias que la ONU incluye, en su primera propuesta de indicadores
sociales son las que aparecen en el Cuadro 11, donde también se aprecia a través del
desglose de la materia 7 (salud, servicios de salud y nutrición) como se estructura dicho
sistema de indicadores sociales.
Cuadro 11. Primera propuesta de indicadores sociales (ONU)
1-Población
2- Formación de las familias,
familias y hogares
3- Aprendizaje y servicios de enseñanza
52
4- Actividades remuneradas y
personas inactivas
5- Distribución del ingreso, consumo
y acumulación
6- Seguridad social y servicio de
bienestar social
7- Salud, servicios de salud y nutrición
MATERIAS
7.1 Estado se salud
7.1.1 Mortalidad
7.1.2. duración de la vida
7.1.3. Morbilidad e incapacidad funcional
7.2 Disponibilidad,
7.3 Uso y rendimiento de los servicios de salud
y nutrición
8- Vivienda y medio ambiente
9- Seguridad y orden público
10- Uso del tiempo
11- Tiempo libre y cultura
12- Estratificación y movilidad social
Al igual que ocurriera con la OCDE, tras esta primera propuesta de elaboración
de indicadores sociales, las Naciones Unidas también en los primeros años del S. XXI
ha elaborado otra propuesta que es la que actualmente está en vigor. Los últimos
esfuerzos realizados para la sistematización de los indicadores se producen en 1995,
como parte de los preparativos para la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social. La
Conferencia de Estadísticos Europeos (CEE) presentó la Declaración sobre Estadísticas
para el Progreso Social. En ella se hace una reseña histórica sobre la contribución de las
estadísticas en la elaboración de las políticas económicas y sociales. Se reconoce la
utilidad de las fuentes de datos originadas en los sistemas administrativos de los
gobiernos en campos como la protección social, la salud, la educación y el crimen. Sin
embargo, se reconoce también el hecho de que estos desarrollos no han tenido
paralelismo con la necesidad de contar con estadísticas comparables, confiables y
relevantes, en forma oportuna, para la formulación de políticas y su seguimiento.
53
El Grupo de Trabajo para la realización de esta propuesta de indicadores estaba
integrado por estadísticos de varias partes del mundo pero fundamentalmente de Europa
y Norte América, recomendó la adopción de una lista de cinco temas de políticas y áreas
principales de incumbencia social que habían surgido de una serie de eventos mundiales
antes celebrados (Cuadro 12)
Cuadro 12. Propuesta actual de Indicadores sociales de la ONU
CAMPOS
DIMENSIONES
1. - POBLACIÓN Y DESARROLLO
a.- Salud
b.- Bienestar material
c.- Educación
2.- ERRADICACIÓN POBREZA
a. - Ingreso y gasto
b. - Recursos económicos
EXPANSIÓN
3.-
DEL
EMPLEO
PRODUCTIVO/REDUCCIÓN DESEMPLEO
a.- Trabajo
b. - Ambiente laboral
c. - Educación y entrenamiento
4.- INTEGRACIÓN SOCIAL
a. –Vivienda
b. - Trabajo
c. - Crimen y justicia criminal
5.- ESTADO DE MUJERES Y HOMBRES
a. - Saludos cordiales, educación
b. - Trabajo
c. – Ingresos
Asimismo, se recomendó la adopción de una lista y menú de indicadores sociales
que conformarían el Conjunto Mínimo de Datos Sociales Nacionales (CMDSN)
compilado a partir de los siguientes criterios:

Relevancia directa con respecto a los cinco temas de políticas identificados

Definición y clasificación internacionalmente aceptada

Indicador que sea ejecutable en la mayoría de los países

Viabilidad de desagregación por sexo
Debido a que la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social reconoció que cada país
debía definir sus propios indicadores de pobreza, la propuesta del CMDSN no incluye
indicadores de pobreza específicos. Sin embargo, muchos de los indicadores incluidos
54
son relevantes para valorar el grado de desventaja de la participación en áreas claves de
la economía y la sociedad. Los 15 indicadores sugeridos para el CMDSN son los que
aparecen en el Cuadro 13:
Cuadro 13: Conjunto mínimo de datos sociales nacionales.
1º

Estimaciones de población por sexo, edad y cuando proceda y sea posible, por grupo
étnico
2º

Esperanza de vida al nacer, por sexo
3º

Mortalidad de los lactantes, por sexo
4º

Mortalidad infantil, por sexo
5º

Mortalidad materna
6º

Porcentaje de infantes con peso menor a 2500 gramos al nacer por sexo
7º

Número promedio de años de escolaridad completados, por sexo, y cuando sea posible,
por categoría de ingreso
8º

Producto Interno Bruto per cápita
9º

Ingreso per capita del hogar (nivel y distribución)
10º

Valor monetario de la canasta de alimentos requerida para satisfacer las necesidades
nutricionales mínimas
11º

Tasa de desempleo por sexo
12º

Razón de empleo y población por sexo, y por sector formal e informal, cuando proceda
13º

Acceso a agua potable
14º

Acceso a saneamiento
15º

Número de personas por habitación, excluyendo la cocina y el cuarto de baño
Este Grupo de Trabajo reconoció la necesidad de más estándares y guías
estadísticos armonizados internacionalmente, y la necesidad de mejorar marcos
conceptuales sobre los cuales se puedan resumir los resultados de las políticas, y de
darle a las estadísticas sociales una mayor prioridad, tanto a nivel nacional como
internacional.
El Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas le pidió a la Comisión de
Estadística, que le presentara un informe que realizara un análisis técnico profundo y
55
formulara recomendaciones respecto de una lista limitada de indicadores de
conferencias, y que elaborara y recomendara al Consejo un mecanismo de examen
estadístico de los indicadores que se propusieran en el futuro.
Este informe fue
presentado en marzo del 2002, e incorporó 280 indicadores subdivididos en los
siguientes dominios: demografía; salud y nutrición; medio ambiente y energía;
economía y pobreza; educación, y otros indicadores sociales.
No queremos dejar de mencionar que existe una iniciativa dentro de las
Naciones Unidas, que pretende ofrecer una respuesta multidimensional e integrada a la
situación del desarrollo humano y sus tendencias en el mundo. Hacemos referencia al
Índice de Desarrollo Humano el cual requiere de estadísticas muy básicas para su
cálculo (Esperanza de vida, la renta por habitante, la tasa de analfabetismo de adultos, y
las tasas de matriculación en educación primaria, secundaria y terciaria). Aún así,
existen 29 Estados miembros de las Naciones Unidas que quedaron excluidos del IDH
por falta de datos, lo cual es “indicativo de una falta de datos en un amplio conjunto de
ámbitos normativos”.
A pesar de este esfuerzo, aún queda pendiente la tarea sustantiva de formulación
de marcos conceptuales que permitan integrar mediciones sociales unidimensionales en
un instrumento que permita el análisis de los procesos y resultados de la interacción
social.
2.2.- SISTEMAS DE INDICADORES SOCIALES EN ESPAÑA
A partir del comienzo de los trabajos sobre los indicadores sociales por parte de
los dos organismos anteriormente citados, se iniciaron múltiples y variados programas
en la mayoría de los países desarrollados. A la cabeza de estas experiencias se sitúa
Estados Unidos, con un informe de 1969, seguido en 1970 por el Reino Unido. Durante
toda la década de los 70 van surgiendo informes sobre indicadores sociales, en
prácticamente todos los países, así como en otros organismos internacionales, como la
actual UE que abre su programa de indicadores sociales en 1975, programa cuya
segunda etapa se puso en marcha en 1991, “Retrato social de Europa”.
56
En 1978, el Banco Mundial inicia la publicación anual de la serie “Informe sobre
el Desarrollo Mundial”, donde, con la denominación de “indicadores del desarrollo
mundial” se presentan estadísticas muy valiosas de todos los países del mundo. El
informe del año 90, el decimocuarto de la serie anual, está dedicado a la pobreza.
Bajo en paraguas de todos estos intentos regionales se sitúan los españoles, cuyo
inicio se puede situar en 1975, con la aparición de “España: Panorámica Social” del
INE que culmina con la más reciente publicación de los Indicadores sociales (1991).
En el período que media entre ambos informes se han publicado multitud de
trabajos personales e institucionales relacionados con el tema de los indicadores sociales
aplicados a la medición del bienestar. Cabe citar la publicación del profesor Pena
Trapero “Problemas de Medición del Bienestar y Conceptos Afines. Una aplicación al
caso español” (INE, 1977) que ha sido ampliamente utilizado como documento básico
en el trabajo de los indicadores sociales del INE; García Durán de Lara y Puig Bastard,
“La calidad de vida en España. Hacia un estudio de indicadores sociales” (1980), donde
se propone una lista reducida de 24 indicadores sociales.
El proyecto del INE sobre indicadores sociales se inscribe en el proceso general
del movimiento de indicadores sociales. Como objetivo expreso del proyecto aparece la
medición del bienestar. Y de forma análoga como se hace en los proyectos de la ONU y
la OCDE se agrupa los temas objetos de investigación en ocho “Campo de
preocupación social”:
- 1.- Educación
- 2.- Trabajo
- 3.- Distribución y consumo
- 4.- Protección y servicios sociales
- 5.- Salud
- 6.- Vivienda y medio ambiente
- 7.- Cultura y ocio
- 8.- Oportunidades sociales y participación
57
Además se prevé la inclusión de tres capítulos de indicadores adicionales porque
se persigue una aproximación al concepto bienestar social no sólo empírica (por
enumeración de los componentes o campos de preocupación social) sino teórica,
abordando las cuatro cuestiones o dimensiones claves del bienestar social: sujeto de
bienestar, contenido del bienestar, su localización y sus causas.
- 9.- Población
- 10.- Familias y hogares
- 11.- Investigación y Tecnología
En el caso de la COMUNIDAD ANDALUZA la elaboración del Sistema de
Indicadores sociales ha sido obra del Instituto de Estadística de Andalucía y se ha
centrado en la calidad de vida. El sistema de indicadores sociales de Andalucía tiene
como objetivo proporcionar unos datos empíricos que permitan la evaluación de la
calidad de vida en esta Comunidad mediante el seguimiento en el tiempo de los
cambios experimentados por la estructura social. Se trata de seleccionar, en una forma
de vida colectiva concreta, aquellos indicadores sociales que sean más interesantes para
saber en qué sentido esa forma de vida está condicionando las posibilidades y los
contenidos de las vidas individuales que alberga.
Con objeto de poder realizar de forma operativa la selección de información,
partiendo de las aportaciones teóricas y metodológicas ya existentes, se han definido
unas áreas de estudios relacionadas a través de un marco teórico previo. En cada una de
ellas se ha realizado un análisis comparativo de los hechos con las metas sociales
llegándose, mediante el proceso sintetizado en el gráfico adjunto.
58
PERSONAS
Salud
Cultura
Entorno físico Riqueza, Renta
y Consumo
y social
Trabajo
Participación
Educación
SOCIEDAD
Para ello en primer lugar se ha procedido a definir un modelo conceptual acerca
de qué debe entenderse por calidad de vida, también ha necesitado de identificar sus
aspectos básicos y las manifestaciones observables de dichos aspectos, permitiendo de
alguna manera cuantificar las preocupaciones sociales más importantes.
El sistema de indicadores sociales que el Instituto de Estadística de Andalucía
está elaborando, es la respuesta a dos objetivos que el Plan Estadístico le tiene
asignados:
-
El conocimiento de los hábitos y condiciones de vida de la población
andaluza mediante el diseño de una encuesta polivalente.
-
La difusión de la información social a través de una publicación periódica de
forma sistematizada y sintética.
La metodología utilizada se desarrolla en tres fases:
- 1) Selección de las áreas (manifestaciones empíricas de potencialidades
humanas).
- 2) Selección de las dimensiones (aspectos importantes dentro del área).
59
- 3) Selección de los indicadores (hechos relevantes “medibles” dentro de la
dimensión).
Las Áreas y Dimensiones seleccionadas son las que aparecen en el Cuadro 15.
Cuadro 15. Sistema de Indicadores de la Comunidad Andaluza
AREAS
0. Población
1. Entorno Físico y Social
2. Educación
3. Trabajo
4. Riqueza, Renta y Consumo
5. Cultura y ocio
6. Salud
7. Participación
DIMENSIONES
0.1. Distribución espacial
0.2. Características estructurales
0.3. Aspectos dinámicos
1.1. Entorno Físico:
1.1.1. Medio ambiente
1.1.2. Medio creado por el hombre
1.2. Entorno Social:
1.2.1. Familia
1.2.2. Equipamientos
1.2.3. Prestaciones
1.2.4. Seguridad ciudadana
1.2.5 Otras preocupaciones sociales
2.1. Recursos para la educación
2.2. Eficacia del proceso educativo
2.3. Nivel educativo de la población
3.1 Mercado laboral:
3.1.1. Aspectos estructurales
3.1.2. Disponibilidad de fuerza de trabajo
3.1.3. Empleo
3.1.4. Desempleo
3.2. Calidad de vida proporcionada por el trabajo
remunerado:
3.2.1. Condiciones de trabajo
3.2.2. Relaciones laborales
3.3. Calidad de vida proporcionada por el trabajo:
Desarrollo personal
4.1. Recursos de la comunidad
4.2. Distribución funcional y sectorial de la renta
4.3. Distribución personal de la renta
4.4. Consumo y nivel de vida material
4.5. Seguridad económica
5.1. Recursos culturales
5.2. Acceso a la Cultura
5.3. Hábitos culturales
5.4. Uso del tiempo
6.1. Recursos sanitarios y su distribución
6.2. Cobertura y utilización de los recursos
6.3. Prevención primaria: educación para la salud y
hábitos no saludables
6.4. Prevención específica
6.5. Estado de salud de la población
7.1. Participación familiar
7.2. Participación religiosa
7.3. Participación política
7.4. Participación económica
7.5. Participación sociocultural
7.6. Marginación social
60
El modelo para la medida de la calidad de vida elegido por la Comunidad
Andaluza intenta servir de base a la obtención de unos indicadores sociales que
permitan “evaluar”, y no sólo “retratar” la sociedad andaluza. La razón de este intento
está en el hecho de que aquellos informes sociales plantean como simples “retrato
sociales”, quizás no reparen en que cualquier fotografía supone una elección y una u
otra iluminación. Esta es la razón del empeño en explicitar el marco conceptual y
metodológico para que sea patente el fondo cultural en que se asienta quedando así
justificado el sistema (DE CABO CASADO, M.D. TORRES MAYOLÍN, M.D.)
Por último hay que señalar el sistema de indicadores sociales realizado por el
FEMP (Federación Española de Municipios y Provincias). Este sistema de indicadores
es la primera fase de los resultados alcanzados por el proyecto de la FEMP que ha
puesto en marcha una experiencia novedosa para ayudar a los ayuntamientos a
implantar un sistema de costes e indicadores que les sea útil para mejorar la gestión de
los servicios municipales.
En esta experiencia han colaborado tres instituciones:
-
La Federación Española de Municipios y Provincias.
-
Los 11 Ayuntamientos adheridos al proyecto (Albacete, Avilés, Barcelona,
Gijón, Girona, Madrid, Málaga, Pamplona, Sant Cugat del Vallés, Valencia
y Vitoria).
-
Las 11 Universidades territoriales que colaboran en la implantación del
modelo de coste e indicadores de sus respectivos ayuntamientos.
Los objetivos es conseguir comparar la gestión municipal de los servicios
sociales en base al cálculo de sus coste y la selección de indicadores de gestión para
cada uno de estos servicios, para lo que se ha seguido una metodología de costes
común, fundamentada en la filosofía del sistema de costes basados en las actividades
aplicado a los servicios públicos. De este modo se han sentado las bases para que dicha
comparabilidad sea objetiva y tenga en cuenta además las diferentes estructuras
organizativas sobre las que se asientan las prestaciones de los servicios municipales.
61
El proyecto ha sido concebido como una herramienta que ayude a los gestores de
los servicios municipales a mejorar la gestión y a racionalizar el consumo de recursos
necesarios para la prestación de los servicios. Para ello se ha diseñado un sistema de
costes fácilmente entendible por cualquier usuario, que se fundamenta en la traza del
coste que refleja el itinerario de los recursos consumidos para alcanzar la prestación del
servicio cuyo coste es objeto de cálculo.
Se ha seleccionado cuatro tipos de indicadores teniendo como objetivo la
comparabilidad (Cuadro 16):
-
Indicadores de entorno. Son aquellos que informan sobre determinadas
variables, escapando del control del ayuntamiento encargado de los
servicios, pueden influir en las condiciones de prestación de los mismos,
especialmente en la demanda, en el impacto ocasionado sobre la población,
en los costes incurridos y en la calidad de los servicios prestados.
-
Indicadores de calidad. Estos indicadores miden y evalúan el desempeño
logrado por los servicios prestados por el ayuntamiento, tratando de reflejar
la cantidad física de outputs generados para satisfacer las necesidades de los
usuarios y el impacto ocasionado sobre la demanda, así como estimar la
calidad de los referidos servicios desde la perspectiva del ciudadano como
“cliente”.
-
Indicadores de presupuestos. Estos indicadores parten del presupuesto
elaborado por el ayuntamiento y de su ejecución y liquidación y se
identifican, generalmente, con ratios que permiten interpretar partidas,
proporciones e índices que posibilitan evaluar la gestión de naturaleza
presupuestaria. Los valores de estos indicadores suelen estar correlacionados
con los propios indicadores de costes, puesto que a mayor consumo de
recursos mayor necesidad financiera para prestar el servicio.
-
Indicadores de costes. Estos indicadores tienen por objeto representar el
consumo de recursos derivados de la gestión y prestación de los servicios
62
ofertados por el ayuntamiento, al objeto de contribuir a la evaluación de la
eficiencia productiva del mismo, y pueden ir referidos tanto a determinados
factores de coste como a actividades o servicios en conjunto.
Cuadro 17. Indicadores diseñados por la FEMP
INDICADORES DE ENTORNO
1. PIRÁMIDE POBLACIONAL
1.1. Índice de juventud
1.2. Índice de vejez
1.3. Índice de personas de 75 años y más
1.4. Índice de dependencia infantil
1.5. Índice de dependencia de mayores
1.6. Índice de dependencia
1.7. Tasa de población inmigrante
2. RENTA Y TASA DE PARO
2.1. Renta familiar disponible/hab.
2.2. Tasa de paro
3. NIVEL DE ESTUDIOS
3.1. Índice de titulados universitarios
3.2. Índice de población con estudios secundarios
3.3. Índice de población con estudios primarios
3.4. Índice de población analfabeta y sin estudios.
3.5. Densidad de población
1.
2.
3.
4.
INDICADORES DE CALIDAD
INDICADORES DE PRESUPUESTO
INDICADORES DE COSTES
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
Personas atendidas en los servios sociales
Total de intervenciones a los beneficiarios
Total de intervenciones a los beneficiarios/número de mujeres
atendidas en los S.S.
Media mensual de personas atendidas con ayuda domiciliaria
mayores de 64 años
Índice de cobertura del servicios de ayuda a domicilio
Total horas anules atención directa trabajadoras familiares
Índice de plazas de residencia.
Número de aparatos de telealarma
Presupuesto de ayudas económicas de urgencia.
Cuantía de ayudas económicas
Importe subvenciones concedidas S.S.
Inmigrantes atendidos
Plazas en residencias (asistidas) financiadas por municipios
Plazas en casas de acogida para mujeres
Tiempo medio de espera en los S.S.
Tiempo medio de espera en los servicios de ayuda a domicilio
Tiempo medio de espera en servicios de infancia y familia
Técnicos en servicios sociales
Índice de carga de trabajo
Edad media de la plantilla
Presión fiscal/habitante
Ahorro corriente
Gasto corriente en S.S.
Gasto de capital en S.S.
Gasto corriente en S.S.
Gasto de capital en S.S
Índice de cobertura de gasto corriente en S.S. con subvenciones
Índice de cobertura del gasto corriente en S.S. con financiación
usuarios
1. Coste de financiación y orientación individual en la atención de
base
2. Coste de teleasistencia domiciliaria
3. Coste por usuario de centros de actividad de personas mayores
4. Coste del servicio de atención domiciliaria
5. Coste de plazas para personas mayores en pisos tutelados
6. Coste de alojamiento de población inmigrante
7. Coste de atención en centro de día
8. Coste de intervención con memores en situación de riesgo
9. Coste de la atención preventiva de menores en centros de día
10. Coste de acogimiento familiar
11. Coste de plazas en pisos de emergencia (violencia de género)
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
63
Por último, no podemos dejar de mencionar el sistema de indicadores sociales
que desde el MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES se ha
elaborado para el seguimiento de los Planes Nacionales de Acción para Inclusión
social, cuyo análisis se realizará en el capítulo cuatro.
En relación con los indicadores y datos utilizados en el contenido de los planes,
se han seguido, en primer lugar, los indicadores aprobados en Laeken
3
. Esto supone
que las dos principales fuentes de información utilizadas han sido el Panel de Hogares
de la Unión Europea (PHOGUE) y la Encuesta de Población Activa (EPA), además se
han utilizado otros datos recientes facilitados por agentes responsables y los resultados
de los estudios realizados sobre esta materia por las distintas Administraciones
Públicas.4
Como se recoge en el cuadro 18 los indicadores de seguimiento de los Planes
Nacionales de Acción para la Inclusión Social se organiza en 12 ámbitos cada uno de
ellos con sus respectivos indicadores. Estos ámbitos contemplan diferentes realidades
(empleo, vivienda, educación, salud, familia, población discapacitada, inmigrante,
gitana etc) que son indicativas de vulnerabilidad social y por lo tanto requieren poner
en marcha programas de inclusión social, además también incluye indicadores de
gestión.
Cuadro 18: Indicadores sociales para el seguimiento de los Planes Nacionales de
Acción para la Inclusión social
AMBITO DE
ACTUACIÓN
1.- Acceso al empleo
INDICADORES
Tasa de paro de larga duración (PLD); Tasa de desempleo de muy larga duración;
Proporción de desempleo de larga duración; Cohesión regional; Personas que viven en
En los últimos años la Unión Europea y los Estados Miembros han adquirido mayor conciencia sobre el
papel central que tiene el empleo y la política social como rasgo distintito de una sociedad desarrollada.
Además son consciente que el mero crecimiento económico, incluso sostenido, no es capaz por sí mismo
de reducir desigualdades o eliminar las situaciones de pobreza y exclusión social. En concreto, durante los
dos últimos años, se ha hecho avances significativos en lo que se refiere a la cooperación de la U.E. en el
campo de la inclusión social. En esta línea han sido varios los eventos y reuniones desarrolladas
(Consejo Europeo de Lisboa, marzo 2000, Consejo Europeo de Niza, diciembre 2000, etc) donde los
objetivos han sido la población excluida socialmente y los programas para su inclusión social. Uno de
estos foros fue el Consejo Europeo de LAEKEN, esta Comisión con los resultados extraídos de los
anteriores encuentro elaboró un primer informe conjunto sobre la inclusión social en la U.E., asimismo
aprobó una lista de 10 indicadores comunes primarios y 8 indicadores secundarios que cubren algunos
de los factores más importantes de los fenómenos de la exclusión social.
4
MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES (2003). II Plan nacional de acción para la
Inclusión social (2003-2005)
3
64
2.- Servicios sociales
de atención Primaria
3.Garantía
recursos
de
4.- Acceso
vivienda
a
la
5.- Acceso
educación
a
la
6.- Acceso a la salud
7.- Acceso a las
nuevas tecnologías
8.Política
de
solidaridad familiar
9.- Programas a favor
de
personas
en
situación de riesgo de
exclusión
10.- Programas a
favor de la población
hogares en los que no trabajan ninguno de sus miembros; Tasa total de paro; Familias sin
trabajo; Nº de PLD>45 y nivel educativo inferior al secundario; Nª de PLD>25 y nivel
educativo inferior al secundario; Tasa de paro por sexo y grupo de edad; Personas
ocupadas subempleadas; Tasa de cobertura de desempleo; Nº de beneficiarios de
programa “Renta Activa de Inserción Laboral”; Tasa sobre el total de contratos
indefinidos registrados de estos colectivos; Asalariados por tipos de contratos;
Nº de usuarios de la red pública de servicios sociales de atención primaria; Nº de usuarios
de la red pública de servicios sociales (Plan concertado) por prestaciones; Ratio total
población/trabajadores
Tasa de riesgo de pobreza después de las transferencias desglosadas por sexo y edad;
Porcentajes de hogares por debajo de la línea de la pobreza; Tasa de riesgo de pobreza
después de las transferencias desglosada por tipo de hogar, Tasa de riesgo de pobreza
después de las transferencias desglosada por situación en cuento a la vivienda; Umbral de
riesgo de pobreza; Distribución de la renta; distribución de renta baja; Persistencia de
renta baja; Desfase relativo de la renta baja mediana; Distribución en torno al umbral de
renta baja; Tasa de renta baja en un momento determinado; Tasa de renta baja antes de las
transferencias sociales; Coeficiente de Gini; Persistencia de renta baja; Porcentaje de
personas que viven en hogares cuya renta total equivalente es inferior al 40% de la renta
mediana nacional equivalente; Nº de personas por debajo del 60% de la mediana; Umbral
monetario de pobreza, Porcentaje de personas por debajo del umbral del 15% de la renta
mediana nacional equivalente; Nº de hogares con mucha dificultad para llegar a fin de
mes; Gastos en garantía de recursos mínimos.
Nº de viviendas terminadas de protección oficial, promoción especial y promoción
pública; Porcentaje de hogares según régimen de tenencia de la vivienda principal; Nº de
viviendas con subvención del alquiler; Nº de viviendas sin condiciones mínimas, Nº de
viviendas principales en estado ruinoso; Porcentaje de edificios destinados principalmente
a viviendas en estado ruinoso; Porcentaje de viviendas con graves carencias, Nº de plazas
disponibles en la red pública de albergues y centros de acogida; nº de plazas disponibles
en la red pública de albergues y centros de acogida; Nº de usuarios de la red pública de
albergues y centros de acogida; Nº de usuarios de la red pública de albergues y centros de
acogida; Grado de ocupación medio de la red pública de albergues y centros de acogida.
Indicador de accesibilidad a la vivienda.
Personas que han abandonado la enseñanza prematuramente y no sigue ningún tipo de
educación o formación; Personas con bajos niveles educativos; Tasa neta de
escolarización de edad significativa; Nº de personas de 16 y más años analfabetos y con
estudios primarios incompletos; Nº de analfabetos de 16 años y más en paro; Tasa de
idoneidad; Tasa bruta de población que obtiene la titulación de educación secundaria
obligatoria; Nº de alumnos que participan en programas de Garantía social; Porcentajes de
alumnos que reciben becas en enseñanzas post-obligatoria no universitarias; Nº de jóvenes
sin experiencia laboral y con nivel formativo alcanzado inferior a la primera etapa de
educación secundaria; nº de jóvenes sin experiencia laboral y con nivel educativo inferior
al secundario; Porcentaje de alumnado con necesidades especiales; Alumnado de
educación de adultos; Porcentaje de alumnado extranjero; Gasto por alumno en centros
públicos.
Esperanza de vida al nacimiento; Percepción del propio estado de salud, por nivel de renta
y sexo; Porcentaje de población cubierta por un seguro de asistencia sanitaria público; Nº
de personas discapacitadas; Porcentaje de población cubierta por un seguro de asistencia
sanitaria pública; Nº de personas dependientes; Adultos por estado general de salud y
porcentaje por debajo del umbral de pobreza; Nº de enfermos de SIDA; Tasa de
incidencia de SIDA por millón de habitantes; Tasa de personas hospitalario por 100
camas en funcionamiento.
Centro con conexión a internet; Nº de PC por cada 100 alumnos, Nº de puntos de acceso a
internet en Ayuntamientos en el marco del programa INFO XXI
Nº de personas solas; Porcentaje de personas mayores de 25 años que tiene alguna
enfermedad y grado de impedimentos que le impide desarrollar su actividad diaria;
Menores infractores; menores maltratados; Nº de medidas de protección a menores; Nº de
denuncias de mujeres con malos tratos por el cónyuge o análogo; Nº de familias
monoparentales sin empleo con hijo a cargo; Nº de familias monoparentales sin empleo
con hijos menores de 18 años a cargo.
Porcentaje de personas por debajo del 40% de la renta mediana nacional equivalente; Nº
de personas por debajo del 15% de la renta mediana nacional equivalente; Nº de
beneficiarios de renta mínima de inserción; Nº de voluntarios en ONG’s de acción social
beneficiarias de la asignación tributaria del 0.52% del IRPF; ; Nº de trabajadores en
ONG’s de acción social beneficiarias de la asignación tributaria del 0.52% del IRPF;
Nº de beneficiarios de programas de desarrollo gitano por AA.PP; Nº de menores
integrados en programas de escolarización y apoyo escolar; Nº de beneficiarios de
65
gitana
11.- Programas a
favor de inmigrantes
12.Personas
discapacitadas
programas de desarrollo gitano realizados por ONG’s beneficiarias de la asignación
tributaria del 0.52% del IRPF.
Nº de personas con permiso de residencia en vigor; Nº de trabajadores extranjeros
afiliados a la Seguridad Social en alta laboral; Nº de extranjeros solicitantes de asilo
Tasa de paro de las personas entre 16 y 64 años que tienen alguna discapacidad; Nº de
personas discapacitadas < 65 años; Nº de personas discapacitadas>65 años; Nº de
personas con discapacidad o dependencia grave.
2.3. LOS SITEMAS DE INDICADORES SOCIALES EN AMÉRICA LATINA Y
EL CARIBE
La reducción de los elevados 5 niveles de pobreza y desigualdad que prevalecen
en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe constituye una de las
preocupaciones prioritarias de los gobiernos de la región. Por esta razón, reviste gran
importancia evaluar diferentes aspectos de la gestión pública en materia de política
social a través de un sistema de indicadores sociales.
Durante los últimos veinte años, se han efectuado importantes acciones
destinadas a fortalecer los sistemas de información sobre diferentes áreas del desarrollo
social. Muchas de estas actividades han sido llevadas a cabo con el apoyo de
organizaciones internacionales como el BID, el Banco Mundial, la CEPAL y otras. Sin
embargo, a pesar de los avances logrados, aún se evidencian carencias en la calidad,
cobertura geográfica, sobre todo a nivel de unidades administrativas pequeñas,
oportunidad, amplitud temática, integración y diseminación de la información.
La insuficiencia de los recursos financieros destinados a la generación y difusión
de información social es un problema central, al cual se suman problemas de carácter
institucional, dado que una multiplicidad de instituciones gubernamentales y no
gubernamentales están produciendo estadísticas y generan indicadores sociales sin
ninguna coordinación, lo cual genera duplicidad en las acciones y heterogeneidad en
procedimientos, técnicas y clasificaciones. De todas maneras, existen caso donde la
buena organización del sistema estadístico nacional y la existencia de una Dirección de
Estadísticas Sociales, que orienta metodológicamente, revisa la información, analiza y
emite resultados, permiten dar una idea lo más completa posible sobre las estadísticas
5
SIMONA
CECCHINI,
(2005).
Indicadores
sociales
en
América
Latina
y
el
Caribe.
Simona.Cecchini@cepal.org,)
66
sociales. En otros países el proceso de creación de un sistema integrado de indicadores
sociales ha llevado a una mejor coordinación entre distintas instituciones. En Panamá, el
trabajo de construcción del SID se ha realizado a través de grupos de enlace, formado
por personal técnico de cada uno de los ministerios que conforma el Gabinete Social y
la Dirección de Estadística y Censo, y un equipo técnico, conformado por profesiones
de las áreas de estadísticas sociales, sociológica, economía, demografía y ciencias de la
salud. El Frente Social del Gobierno de Ecuador, busca articular los esfuerzos en el
sector social que promueven los Ministerios de Bienestar social, Educación, Salud,
Trabajo y Vivienda, y ha desarrollado el Sistema Integrado de Indicadores Sociales de
Ecuador con el apoyo del BID y del Instituto Nacional de Estadística y Censos. El
SIISE, a través de su base de datos computerizada, compila las estadísticas sociales
disponibles en el país en las áreas de población, economía, inversión social, pobreza y
desigualdad, empleo, salud, nutrición, educación, vivienda, medio ambiente, y
ciudadanía. En otros países, las oficinas nacionales de estadísticas han formado
departamentos dedicados específicamente a los indicadores sociales. En Perú, a inicios
de los noventa se creó la Dirección de Estudios Sociales, parte integrante de la
Dirección Técnica de Demografía del Instituto Nacional de Estadística e Informática.
Otro tema común es la carencia de un marco teórico de referencia que haga
posible la estructuración de los indicadores en áreas y sub-áreas temáticas y permita la
construcción de un sistema de indicadores sociales. Además, es frecuente que los
sistemas de indicadores sociales de los países de América Latina y el Caribe presenten
vacíos en cuanto a temas emergentes relevantes para las sociedades de la región, como
el consumo de drogas, la criminalidad, el medio ambiente, el acceso a las nuevas
tecnologías de información y comunicación o el uso del tiempo.
No obstante estas dificultades la región sigue avanzando en estos temas. Varios
países producen publicaciones que regularmente reúnen y utilizan una serie de
indicadores sociales. Buenos ejemplos son la “Síntesis de Indicadores sociais” del
Instituto Brasileño de Geografía y Estadística, la “Situación y Evolución social” del
Instituto Nacional de Estadística y Censo de Argentina que desde mediados de los
noventa presentan datos tanto a nivel nacional como provincial, los”Indicadores
sociodemográficos de México” del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática de México, el boletín “Indicadores sociales” de la Dirección de Estadística
67
y Censo de Panamá y el “Compendio Sociodemográfico” del INEI de Perú. Además,
varios países han iniciado, o están en proceso de iniciar, reflexiones sobre sistemas
integrados de indicadores sociales, lo que en algunos casos ha llevado a la elaboración
de proyectos que buscan financiación a través de organismos internacionales. A partir
de 1984, y con importante rediseño en 1997, el INDEC de Argentina ha desarrollado un
Sistema Estadístico de Indicadores Sociodemográficos. En 1996, Bolivia puso en
marcha el proyecto de Sistema de Indicadores Sociales y Análisis de Políticas Sociales a
través de un convenido con el BID. Uno de los componentes del SISAPS es el Sistema
de Indicadores Sociales, una aplicación que presenta indicadores relevantes sobre las
distintas dimensiones del bienestar y las condiciones de vida de la población boliviana.
La Secretaría de Acción Social de la Presidencia de la República de Paraguay, con
financiación del BID, elaboró en el año 2002 un sistema de indicadores sociales con una
base de datos de uso interno. Otros proyectos destacables son el Sistema de Estadísticas
Sociales del Instituto Nacional de Estadística de Chile, el Sistema de Información Social
del Departamento Administrativo Nacional de Estadística de Colombia, el Sistema de
Indicadores Sociodemográfico de México, el Sistema de Estadística e Indicadores
sociales del Perú, y el proyecto de indicadores económicos sociales para Guatemala.
Para sistematizar la gran cantidad de indicadores sociales que existen en la
actualidad, se puede utilizar agrupaciones por áreas temáticas que incorporan todos los
aspectos importantes desde el punto de vista social. Cada área temática puede ser
segmentada en varias sub-áreas. Algunos indicadores pueden pertenecer a más de un
área y sub-área, lo que resulta particularmente común en el caso de los indicadores
propios de temas transversales como la equidad de género. Además, hay que considerar
que nuevos indicadores y áreas temáticas pueden ser agregados en función de la
aparición de nuevos fenómenos o metodologías para captar o medir más adecuadamente
los acontecimientos sociales.
En el cuadro 19 se presenta una propuesta de áreas y sub-áreas temáticas a
considerar para la creación de un sistema de indicadores sociales en esta zona. Aunque
para poder presentar un cuadro completo de la calidad de vida de las personas sería
necesario integrar la información social con aquella de índole económica y medio
ambiental, la propuesta que se presenta se limita, por el lado económico, a incluir un
área temática sobre ingreso y consumo, ya que la actividad económica de la sociedad,
68
interpretada desde el punto de vista de la producción de bienes y servicios y de los
cálculos monetarios a que ello da lugar, se supone ya organiza estadísticamente en el
Sistema de Cuentas Nacionales. Por el lado medio ambiental, se incluye un área
temática.
Cuadro 19. Propuesta de Áreas y Sub-Áreas para un sistema de indicadores
sociales en Latinoamérica y el Caribe
Áreas Temáticas
1.- Población
2.- Educación
3.- Vivienda
4.- Trabajo
5.- Familias y Hogares
6.- Salud
7.- Pobreza y distribución del ingreso
8.- Género
9.- Ingresos y consumo
Temas emergentes
Seguridad social
Seguridad pública, crimen y justicia
Participación ciudadana
Derechos humanos
Gobernabilidad
Medio ambiente
Sub-Áreas Temáticas
Tamaño y estructura
Crecimiento total, natural y migratorio
Migración
Distribución Geográfica
Recursos financieros y humanos
Descripción del sistema: obligatoriedad, duración,
cobertura, eficiencia interna, condiciones pedagógicas
Acceso, participación, resultados y progresos
Construcción de viviendas
Tenencia y tipo de viviendas
Servicios básicos
Población económicamente activa
Empleo y desempleo
Horas de trabajo
Costo de la fuerza de trabajo
Remuneración
Protección social
Lesiones profesionales
Diálogo social
Calidad de empleo
Formación y disolución de las familias
Tamaño y composición de hogares
Relaciones familiares
Recursos financieros y humanos
Estado de la salud y comportamiento en cuestiones de
salud
Acceso a los servicios de salud
Prevención, inmunización y medidas de salud pública
Fecundidad y salud reproductiva
Nutrición y lactancia materna
Enfermedades
Mortalidad
VIH/SIDA
Pobreza
Distribución del ingreso
Participación en la actividad económica
Carga de trabajo y distribución del tiempo
Salarios
La mujer y la pobreza
Educación
Salud
Participación política
Violencia contra la mujer
Nivel, crecimiento y composición del ingreso
Nivel, crecimiento y composición del consumo
Tecnología de información y comunicación
Transporte
Situación de los niños y adolescentes
Situación de los jóvenes
Situación de los adultos mayores
Situación de los grupos étnicos
69
Cultura, deporte y tiempo libre
Situación de las personas discapacitadas
RECAPITULACIONES
70
Los indicadores sociales constituyen una herramienta indispensable para la
evaluación de las tendencias de las condiciones de vida de los diferentes países,
regiones, provincias, municipio, etc, para el seguimiento de las metas y objetivos
fijados en los programas de gobierno y en compromisos internacionales, para la toma de
decisiones y la rendición de cuentas.
Desafortunamente, en el ámbito de lo social no existe un marco conceptual que
permita integrar todos los indicadores en un único sistema, al contrario de lo que ocurre
en el ámbito económico con el sistema de Cuentas Nacionales, sin embargo en la
actualidad a diferentes escalas se intentan continuamente realizar sistemas de
indicadores que permitan, en la medida de lo posible, evaluar la realidad social de sus
respectivas áreas y en este sentido se seguirá avanzando hacia un sistema integrado de
indicadores sociales a través de las distintas acciones de los países y con el apoyo de
los organismos internacionales.
Dados los altos niveles de desigualdad social en las distintas regiones del
mundo, es claro que desde un punto de vista conceptual se debe ir más allá de la
producción y diseminación de indicadores que proporcionan promedios nacionales,
poniendo gran énfasis en la desagregación máxima de los indicadores tanto espacial
como temática (sexos, grupos étnicos, nivel de ingresos etc). También es aconsejable
incorporar a los indicadores cuantitativos algunos cualitativos, que permitan analizar las
71
percepciones de los ciudadanos frente a los fenómenos sociales relevantes como la
pobreza, la desigualdad de género y, por consecuencia, tomar decisiones de políticas
públicas que estén mejor informadas sobre el contexto social, cultural, político e
institucional.
Por el lado metodológico, es evidente que se necesita un gran rigor en la
conceptualización, cálculo, diseminación y sistematización de los indicadores. Los
metadatos, que proveen información detallada sobre los indicadores, son indispensables
para la compresión y comparación de los datos. Asimismo, es importante llevar a cabo
una profunda reflexión sobre la sistematización de los indicadores sociales en áreas y
subáreas temáticas. Esta reflexión puede ser apoyada en las distintas áreas por los
organismos internacionales correspondientes (OIT para el empleo, UNESCO para la
educación, OMS para la salud, etc), pero son los países los que finalmente definen sus
metas de desarrollo social y en consecuencia el sistema de indicadores más adecuados a
sus realidades.
Finalmente, cabe destacar la importancia que supone para el avance en los
indicadores sociales, de proyectos como este donde se enmarca el presente trabajo, en el
que no sólo se tiene la perspectiva de una zona sino que es posible la comparabilidad
entre áreas con realidades sociales muy diferentes.
72
73
SEGUNDA PARTE: PLANES Y
ACCIONES EN RELACIÓN A LA
INCLUSIÓN SOCIAL.
74
INTRODUCCIÓN
El concepto de exclusión social se ha venido empleando en las últimas décadas
en el ámbito de algunas disciplinas sociales como la Sociología la Psicología social, así
como en el de la Intervención social, y más en concreto, en el terreno operativo de las
políticas sociales públicas europeas. Es a mediados de los años setenta, cuando R.
Lenoir lo introduce, de forma genérica, mientras que a finales de los años ochenta, los
proyectos e informes de las Comisiones de la Comisión de las Comunidades europeas
unen al concepto de pobreza el de exclusión. A pesar de la rápida divulgación del
término, frecuentemente empleado tanto en el marco académico-científico como en el
político-institucional, lo cierto es que ni existe un consenso sobre su definición, ni se
trata de un fenómeno radicalmente nuevo, aunque sí presenta características singulares.
Se puede considerar a la exclusión social como un “proceso social de separación de un
individuo o un grupo respecto a las posibilidades laborales, económicas, políticas y
culturales a las que otros sí tienen acceso y disfrutan” (GINER, LAMO DE ESPINOSA
Y TORRES, 1998). Dicho proceso social de separación puede tener causas diferentes
(no sólo económica-laborales) y manifestaciones (no sólo la pobreza). La exclusión
supone dejar fuera de las dinámicas e intercambios sociales y de los procesos de
participación a determinados ciudadanos, incluso cuando éstos, en ocasiones parezcan
75
situados en el núcleo mismo de la sociedad. En este sentido, exclusión social significa
no acceso o acceso demediado a los derechos y oportunidades vitales fundamentales.
En gran medida, la exclusión social puede ser explicada como una reformulación
de las tendencias exclusógenas presentes en épocas anteriores –expuestas entre otros,
por Durkheim, Tönnies, Marx y Simmel-. Tendencias que ahora toman un nuevo cariz a
la luz de las diferentes transformaciones sociales, económicas, políticas y culturales de
los últimos tiempos. Sin embargo puede considerarse radicalmente nuevo en el término
de exclusión social: 1) su capacidad aglutinadora tanto en un orden conceptual como
teórico; 2) su poder explicativo como fenómeno desde el que entender la nueva lógica
de un mundo dominado por la globalización tecnológica y económica; y 3) en el terreno
concreto de la política social, su potencialidad como concepto-movilizador, el cual está
obligando a operativizar actuaciones y políticas sociales concretas, o en un sentido
inverso, está poniendo al descubierto las carencias protectoras de los Estados del
Bienestar.
76
CAPÍTULO TERCERO. ANÁLISIS DE LA
NUEVA REALIDAD SOCIAL
3.1.- EXCLUSIÓN SOCIAL: POBREZA Y MARGINACIÓN
Una de las realidades de nuestra sociedad actual es el alcance y nuevo
significado que está adquiriendo la exclusión social que está afectando a nuevos
colectivos y adquiriendo nuevos matices.
El término exclusión social está relacionado al menos con dos grupos de
conceptos: la pobreza y la marginación.
La Pobreza
La palabra pobreza evoca un concepto sencillo e intuitivo en apariencia, pero
complejo y escurridizo cuando se trata de precisar su significado de forma científica.
Casi todo el mundo estaría de acuerdo en que la pobreza es una situación en la cual no
se tienen los recursos suficientes para cubrir las necesidades pero ¿en qué tipo de
recursos pensamos?, ¿qué necesidades han de tenerse en cuanta y cómo deben ser
77
evaluadas?. Esta última pregunta sobre cuáles son los ámbitos relevantes para estudiar
las necesidades puede suscitar respuestas tan variadas como lo son los aspectos de la
vida humana en los que se puede sufrir carencias: recursos, consumo, salud, cultura,
satisfacción, etc. Ahora bien, el análisis de la pobreza no se ocupa de todos estos
aspectos, sino que se concentra en el campo específico de lo socioeconómico, es decir
en las dimensiones relevantes de las condiciones de vida y la integración social y
económica.
El estudio de la desigualdad social ha estado tradicionalmente ligado al de la
pobreza de forma casi exclusiva. Generalmente se ha relacionado a la pobreza con
niveles bajos de ingresos, y habitualmente ésta se ha medido a través de la renta de las
personas o los hogares. En los debates y trabajos académicos el tema siempre presente
es el de determinar a partir de qué umbral o nivel específico de renta se puede empezar
a hablar de pobreza. Así, pueden adoptarse distintos parámetros o formas de medir la
pobreza, aunque existen ciertas fórmulas básicas que gozan de mayor aceptación que
otras.
Así, se ha convenido que la noción de pobreza relativa hace referencia a un nivel
de ingresos inferior a la mitad o menos de la media de ingresos que perciben en un
contexto concreto hogares o personas. Los ingresos medios de una determinada
población en un momento concreto del tiempo es uno de los criterios actualmente más
usados para fijar bajo qué situación o nivel una persona puede considerarse pobre. No
existe pues un criterio universal o absoluto, sino un criterio relativo, referido al
momento en que se efectúa la medición y al nivel medio de ingresos en un ámbito
territorial determinado.
Al margen de este criterio general, a lo largo del tiempo, se han ido elaborando
otras formas de aproximación al fenómeno de la pobreza en todas sus dimensiones. En
este sentido, existen índices de pobreza que no sólo tienen en cuenta los ingresos, sino
también el gasto, el consumo, etc.
La discusión sobre el carácter absoluto o relativo de las necesidades ha estado
siempre en el centro de muchos debates sobre las cifras de pobreza, de ahí que sea
necesario entender adecuadamente ambos conceptos:
78
La pobreza absoluta es la falta de cobertura de las necesidades primarias, es
decir aquellos consumos mínimos necesarios para garantizarla supervivencia. Un
enfoque en el que estuvieron basados los primeros estudios sobre la pobreza en la época
moderna.
En la práctica este enfoque presenta una clara dificultad: la imposibilidad de fijar
un estándar invariable y universalmente válido que refleje de forma científica y objetiva
el mínimo vital. Incluso en la alimentación los requisitos nutricionales son variables en
función de la edad, actividad, clima y otros factores complicados de tomar en
consideración en el cálculo del umbral como los aspectos culturales ligados a las
costumbres de la sociedad. Pero si de la alimentación pasamos a los bienes no
estrictamente necesarios para la supervivencia física, la influencia de los estilos de vida
en la definición del mínimo vital resulta aún más evidente y difícil de evitar.
Una segunda crítica al enfoque absoluto es que restringir el significado de la
pobreza a la incapacidad para alimentarse y sobrevivir puede llevarnos a olvidar los
problemas que sufren todos aquellos que no consiguen alcanzar el nivel de vida que
resulta habitual para la mayoría de nuestros conciudadanos, es decir que las líneas
absolutas de la pobreza pueden llegar a representar niveles de consumo cada vez más
alejados de los estándares medios de vida de la sociedad, poco útiles para comprender
los procesos de integración o exclusión social característicos de muchas sociedades
contemporáneas.
Una perspectiva distinta, más extendida en la actualidad en los países
desarrollados, es la de pobreza relativa, que define las necesidades en términos de los
niveles de consumo que se consideran imprescindibles para garantizar la integración
social, asumiendo explícitamente que tales niveles se incrementan conforme la sociedad
se enriquece. Desde este punto de vista, son pobres todos aquellos cuyos recursos no les
permiten disfrutar de los bienes y comodidades que conforman el nivel de vida
considerado normal o aceptable en una sociedad. Por tanto, se considera que la pobreza
no puede analizarse más que examinando previamente las condiciones económicas
generales del país o de la sociedad en cuestión, de las cuales dependerá el estándar
aplicado para fijar el mínimo.
79
Este enfoque no está exenta de críticas, como el que algunos se preguntan si esta
concepción no puede llevarnos a confundir en cierta medida la pobreza con la
desigualdad y a relegar a un segundo plano las diferencias en el nivel de vida absoluto.
En términos espaciales, la definición absoluta de las necesidades suele ampliar las
diferencias en los niveles de pobreza entre los territorios más o menos desarrollados,
mientras que el relativo las atenúa. Mientras que desde una perspectiva temporal, el
crecimiento económico tiende a eliminar más fácilmente la pobreza absoluta que la
relativa.
La mayoría de los expertos sostienen que la definición absoluta de la pobreza es
más adecuada cuando se trabaja en países en vías de desarrollo, en los cuales las
condiciones medias de vida están lejos aún de los mínimos de nutrición y salud que
aseguran la supervivencia física, en tanto que la definición relativa resulta más
significativa en los países ricos, donde las situaciones de miseria colectiva han sido
abolidas y el progreso económico ha ido creando, en cambio, nuevas necesidades que
redefinen los estándares mínimos de participación en la vida social
Otro enfoque sobre la pobreza, es el de las capacidades de Sen, en el que la
misma debe entenderse como la imposibilidad de realizar una serie de capacidades
fundamentales, sobre las que sería posible llegar a un acuerdo y que son en buena
medida invariables en el espacio y el tiempo. Entre estas capacidades Sen señala
algunas más relacionadas con el nivel de vida material (como estar bien nutrido, escapar
de enfermedades evitables, tener alojamiento o poder viajar) y otras asociadas a ámbitos
como la cultura o las relaciones sociales (capacidad de participar en las actividades de la
comunidad, de recibir una educación o mantener el auto-respeto). Para desarrollar estas
capacidades es necesario disponer de una serie de bienes o recursos, cuyas cuantías y
características varían en cada sociedad y momento histórico. En este sentido el enfoque
es absoluto en cuanto a las capacidades, pero relativo en el de los bienes y recursos
necesarios para poder realizar dichas capacidades.
Todavía son pocos los estudios de la pobreza basados en el enfoque de las
capacidades, por un lado, por la dificultad para ponerse de acuerdo sobre la lista de
capacidades que han de tenerse en cuenta, Y por otro, también ha resultado muy difícil
80
traducir las capacidades en indicadores operativos válidos para medir su grado de
realización por parte de los diversos individuos.
En el contexto de la Unión Europea, la pobreza suele ser estimada en relación a
los ingresos económicos de las personas, siendo el umbral de pobreza el límite bajo el
cual quedan incluidos todos aquellos individuos con ingresos inferiores a la mitad de los
ingresos medios que se producen en cada país.
En un principio los primeros estudios empíricos sobre la pobreza situaron el
problema como un fenómeno típico de los procesos de industrialización, a la vez que
encontraron su línea de argumentación en razones de tipo estructural. Desde distintas
posiciones-principalmente, desde las teorías de la estratificación social o desde las
teorías de las clases sociales- se ha defendido que la desigualdad social genera pobreza.
En consecuencia, la pobreza aparece como resultado de la estructuración de la
desigualdad y del reparto no equitativo de la riqueza.
Posteriormente, el concepto de pobreza se va haciendo más complejo y plural. El
Consejo de las Comunidades europeas lo define en 1984 como la situación de personas,
familias y grupos cuyos recursos económicos, sociales y culturales son tan limitados
que les excluyen del modo de vida que se considera aceptable en la sociedad en la que
viven. Así se pasa de un ámbito meramente economicista -la pobreza como retrato de
una situación de carencia económica- a otro, que sin olvidar lo económico, abarca lo
social y cultural y que se aproximará al de exclusión social.
Se puede decir que la exclusión social es un fenómeno conceptualmente más
amplio que la pobreza, al menos cuando se entiende ésta última en términos de nivel de
vida material, siguiendo el enfoque más convencional. Aunque la exclusión social y la
pobreza tienen amplias zonas de intersección, no son conceptos sinónimos ni
necesariamente coincidentes. Pero conviene no perder de vista el papel fundamental que
la pobreza tiene en los procesos de exclusión social, así como el hecho de que la
pobreza es, casi siempre, la forma a través de la cual se manifiesta la exclusión.
Ciertamente la pobreza puede ser resultado de una exclusión política, social o cultural
(por ejemplo discriminación sexual o racial en el mercado de trabajo). Pero no cabe
duda de que los prejuicios y discriminaciones son especialmente eficaces para generar
81
exclusión social cuando se traducen en unos ingresos y un nivel de vida bajos,
provocando una carencia de opciones y alternativas que los que no son pobres, aunque
estén excluidos en algún sentido, pueden sin embargo disfrutar. En suma, si entendemos
la exclusión social como una acumulación de desventajas que termina por vaciar de
contenido el concepto de ciudadanía, y no sólo como la posible discriminación o
marginación en un ámbito concreto, es necesario insistir en el papel que juega la
pobreza como mecanismo central de la exclusión social.
La Marginación
Un segundo bloque de conceptos próximos a la exclusión subraya la dimensión
cultural y psicosocial, tratando de describir y explicar conductas y formas de vivir
desviadas de la norma social dominante. Dicho alejamiento normativo puede tomar
rasgos bien de anomia social (Durkheim), en el sentido de que determinados individuos
o grupos actúan bajo un vacío de reglas o normas, o bien de identificación con otros
códigos o pautas culturales –subculturas- establecidos al margen de la cultura
dominante.
En este sentido para Merton (1964) la desviación o inadaptación social sería el
resultado de la adecuación entre las metas culturales que la sociedad establece y los
medios que propone para alcanzarlas. Cuando se produce un desfase o desajuste entre
los medios y las metas surgen las distintas situaciones de anomia o patología social.
Entre ellas podemos destacar el retraimiento, como modo de inadaptación social que se
produce cuando el individuo rechaza tanto las metas socialmente establecidas como los
medios para alcanzarlas. En este sentido, desde la Sociología y la Psicología, se han
acuñado vocablos como marginación, desviación, inadaptación o segregación para
referirse a las conductas y estilos de vida de aquellos que, activa o pasivamente, se
sitúan o son situados en el imaginario colectivo, al margen de las pautas predominantes
en la sociedad.
Según J. Valverde (1988) la marginación implica exclusión, de la consideración
de normalidad de un determinado sistema social y ello en función de la distancia
personal o grupal, respecto a las normas y pautas comportamentales del grupo social
predominante. La marginación supone una forma de aislamiento, voluntaria o impuesta,
82
y la existencia de un universo simbólico diferenciado con formas de comportamiento
propias, y con maneras peculiares de entender la vida. Evidentemente, estar al margen o
alejado de los comportamientos y valores sociales predominantes tiene como
consecuencia, en muchos casos, verse privado de los derechos y beneficios económicos,
sociales y culturales.
La relación entre la pobreza y la marginación no es unidireccional. Los procesos
de marginación suelen estar asociados y reforzados por situaciones de carencia o
pobreza económica, pero la pobreza no conduce necesariamente a la marginación. Por
otro lado, la marginación puede afectar a grupos sin carencias económicas, como es el
caso de algunas enfermedades crónicas – como el VIH o las enfermedades mentales
crónicas-, algunas etnias, minorías inmigrantes, etc. En ocasiones la marginación hunde
sus raíces en factores de orden psicológico, individual y sociorelacional, que unidos a
las carencias del orden social o institucional acaban socavando los recursos económicos,
las capacidades de inserción laboral y los apoyos sociales y afectivos de los individuos
–como es el caso de algunas toxicomanías-. También el género y la raza pueden ser
factores de marginación.
Actualmente, nuevos mecanismos de segregación social han ido tomando cuerpo
y siendo considerados como significativos a la hora de impedir o dificultar a las
personas su acceso al mercado de trabajo, a la vivienda, la formación, etc. Se producen
nuevos desequilibrios, nuevas formas de desigualdad que emergen en ocasiones más
allá de los ingresos, y se consolidan como determinantes de la marginación y la
inhibición social, política, económica y laboral que padecen ciertos colectivos y
personas. Así, aunque las rentas familiares e individuales, continúan siendo una fuente
evidente de desigualdad social, la emergencia y la consolidación progresiva de estos
nuevos factores han conducido a reflejar mediante el estudio de la exclusión social, la
existencia de otras pautas de segregación o marginación de sectores cada vez más
significativos de la población.
Por otro lado, somos conscientes de que el crecimiento de nuevas fuentes de
desigualdad tan o más importantes que la renta, como por ejemplo la irregularidad
administrativa que sufren un gran número de extranjeros sin papeles en nuestro país, da
pie a un nuevo escenario difícil de abordar si solamente utilizamos las ideas
83
tradicionales muy vinculadas a la desigualdad económica. El concepto de exclusión
social, en este sentido, se revela como extraordinariamente útil para hablar de todas
aquellas situaciones en que, más allá de la privación económica, se sufre una privación
de la propia idea de ciudadanía, o dicho de otra manera, de los derechos y libertades
básicas de las personas sea cual sea su origen o nacionalidad.
Desde esta óptica, la pobreza, a pesar de ser una constante en muchas situaciones
de exclusión, puede tomarse como un factor importante de vulnerabilidad social que,
unido a otras dificultades como por ejemplo la mala salud, la sobrecarga doméstica y
familiar o el desempleo de larga duración, puede conducir a las personas hacia una
situación de exclusión social de difícil solución. Así pues, con el concepto de exclusión
social queremos abarcar y recoger aspectos de desigualdad propios de la esfera
económica, pero también muchos otros como la precariedad laboral, los déficits de
formación, la falta de vivienda digna o de acceso a la misma, las precarias condiciones
de salud, la falta de relaciones sociales estables y solidarias, la ruptura de lazos y
vínculos familiares, etc.
Podríamos pues decir que los grandes cambios que atraviesan las sociedades
contemporáneas en los ámbitos productivo, social y familiar, caracterizados por una
creciente sensación de vulnerabilidad social, justificarían el uso de un concepto nuevo
para referirse a nuevas formas de precariedad y marginación social, política y
económica de diferentes colectivos.
En muchas personas y grupos sociales, estos cambios han modificado
profundamente las formas de estar y relacionarse con el entorno y con los demás. Si
antes las situaciones de desigualdad se producían de forma que nos atreveríamos a
calificar como «ordenada», afectando a colectivos específicos que ya habían
desarrollado sus propias pautas de defensa y de ayuda mutua, actualmente las
situaciones de carencia de bienes y servicios son muchísimo más heterogéneas y se
producen de manera más aleatoria proporcionando una visión más atomizada e
individualizada de las problemáticas, sus causas y sus posibles vías de solución.
La crisis o replanteamiento del Estado de Bienestar y los efectos de la
globalización económica han ido conduciendo a la desprotección de capas sociales cada
84
vez más amplias. A esta reducción o falta de crecimiento de la cobertura pública ante las
nuevas situaciones de desigualdad, hay que añadir además la creciente precariedad en el
ámbito de lo laboral, y también los efectos de la liberalización del mercado de la
vivienda que ocasiona, por lo menos en las grandes ciudades, situaciones de
agravamiento en las condiciones de vida y de desarrollo de los menos favorecidos.
Entre estos colectivos a menudo se acumulan situaciones de carencia económica
junto con otras relativas a la soledad, la escasez de redes sociales o familiares, las
dificultades de acceso al mercado formal de trabajo, la baja formación, la mala salud,
etc.
Resumiendo, podríamos decir que los cambios que se han producido en nuestro
sistema económico y social, y que se hallan en la base de los nuevos procesos de
exclusión social, son básicamente tres:
-
En primer lugar, la llamada fragmentación de la sociedad en una serie de
puntos clave que hacen de la nueva realidad un cuerpo social mucho más
complejo y diverso. Junto a la creciente diversidad étnica y cultural derivada
de las migraciones, las respuestas políticas que se han ofrecido no han
logrado afrontar con éxito la situación jurídica y/o administrativa de muchas
de estas personas. Por otro lado, es preciso considerar el envejecimiento
progresivo de la población, con la dependencia económica y sanitaria que
ello comporta, y el creciente pluralismo en las formas de convivencia
familiar, ya que ello contribuye de forma muy clara a la emergencia de
nuevos grupos sociales con dificultades variables de inclusión social plena.
-
En segundo lugar, el impacto de la nueva economía postindustrial sobre el
mercado de trabajo ha desencadenado la transición hacia un modelo más
basado en la información y el conocimiento, que en la producción mercantil.
Para muchos sectores de la población, este cambio económico hacia un
modelo de capitalismo menos regulado y más capaz de aprovechar las
ventajas de una economía «mundializada» ha generado la aparición de
nuevos colectivos y grupos de personas que sufren directamente las
consecuencias más negativas de todo ello. Ha generado, por así decirlo,
85
nuevos «perdedores históricos». En este caso se trata de grupos sociales
como el de los jóvenes que ven cómo las trayectorias lineales y rápidas hacia
el empleo industrial asalariado y estable, anteriormente tan comunes, han
dado paso a la emergencia de un abanico de trayectorias de inserción muy
complejo, precario y cada vez más dilatado en el tiempo.
-
Finalmente, la flexibilidad en los procesos de producción que tiene lugar en
el marco de esta nueva economía de la información, ha originado la
aparición de un empleo nuevo pero de menor «calidad» y más precario,
mientras se asiste a la destrucción de una parte importante de empleo estable,
mediante la desregulación laboral de muchos sectores que han visto
deteriorar sus condiciones laborales y sus parámetros tradicionales de
protección social. Podríamos pues afirmar que este conjunto de cambios en
las esferas productiva y laboral, se relacionan con la aparición de nuevos
espacios de exclusión y vulnerabilidad social que no afectan exclusivamente
a los jóvenes y a las mujeres, sino también, dentro del conjunto de la
población, a quienes poseen mayores cargas familiares.
Por otro lado, estas situaciones pueden verse reforzadas por el significativo
déficit de las políticas públicas que se habían ido implantando en décadas anteriores en
toda Europa, y más tardíamente en España, y por las dificultades para responder a todo
ello desde la iniciativa social. Efectivamente, sabemos bien por la experiencia
acumulada que vivió Europa occidental en la segunda mitad del siglo XX y las políticas
sociales que se fueron desarrollando en esa época, que el estado y su acción u omisión
fue operando como un factor clave a la hora de mitigar o acrecentar los efectos de la
desigualdad. De esta forma, podríamos afirmar que las acciones puestas en marcha o
emprendidas en los últimos años en Europa en general, y en España en particular, no
han sido del todo satisfactorias para lograr detener el incremento de las fracturas de
ciudadanía, sea por la relativa escasez de medios empleada, sea por la falta de
integralidad de esas políticas para abordar los fenómenos a los que se enfrentaban. Y
ello ha sido así, en parte, por la dificultad de las políticas de bienestar más tradicionales
o clásicas para tratar de dar respuesta a fenómenos de nuevo corte. Podemos
ejemplificar esa compleja realidad mencionando las pensiones no contributivas
vinculadas a la viudedad o el seguro obligatorio de vejez, que la mayoría de veces no
86
alcanzan ni siquiera los límites considerados en la definición del umbral de pobreza.
Podemos decir, por tanto, que la cobertura social que se ofrece desde la administración
pública no es suficiente, en muchos casos, para evitar las situaciones de pobreza
económica. Por otra parte, y también en España, es posible observar con claridad la
retirada o fracaso de las políticas clásicas de bienestar en campos como el de la
vivienda, donde la presencia pública es muy débil y no alcanza a regular o compensar la
deriva de un mercado inmobiliario y del suelo que se ha liberalizado completamente en
pocos años.
3.2. LOS EJES DE INTEGRACIÓN SOCIAL
Antes de entrar a definir con todo detalle el concepto de exclusión social y sus
implicaciones, quizás sea necesaria una mirada previa a lo que se entiende por inclusión
social y, por tanto, dedicar un cierto espacio a clarificar dónde nos ubicamos para poder
hablar luego de exclusión. Creemos que ello es necesario ya que las fronteras y límites
de estos conceptos son, como ya hemos mencionado, de naturaleza flexible en función
de los colectivos considerados, y de los parámetros de espacio y tiempo en que nos
situemos. Así por ejemplo, en el caso de las personas de etnia gitana podemos observar
procesos o situaciones de exclusión social por motivos étnicos que, a su vez, generan
pautas precisamente de inclusión con relación a la comunidad de iguales en la que se
insertan.
Podemos hoy argumentar que, en nuestra sociedad occidental y postindustrial, la
plena integración social pasa por la participación de las personas en tres ejes básicos: el
mercado y/o la utilidad social aportada por cada persona, como mecanismo de
intercambio y de vinculación a la contribución colectiva de creación de valor; la
redistribución, que básicamente llevan a cabo los poderes y administraciones públicas; y
finalmente, las relaciones de reciprocidad que se despliegan en el marco de la familia y
las redes sociales.
A pesar de poder diferenciar en el plano teórico entre estos tres ejes
fundamentales de inclusión social, hay que tener presente que en ningún caso éstos
actúan de forma independiente o estanca. Más bien al contrario. Las desigualdades
generadas por la escala jerárquica de posiciones de mercado (y por el no reconocimiento
87
de la complejidad de funciones y trabajos que aportan utilidad social al conjunto) son
reforzadas en parte por un Estado de Bienestar en relativo declive mediante una
redistribución de bienes, servicios y finanzas estrechamente vinculada a las
contribuciones y aportes previamente realizados. Por otra parte, también existen claras
conexiones entre la posición que los individuos ocupan en el mercado y las redes
sociales y familiares disponibles. Esto último se llama a menudo el «capital relacional»
entendido como un activo más, junto al económico o el formativo, a la hora de explicar
la posición en que se hallan las personas y/o los grupos sociales en la sociedad o en sus
distintos campos o espacios de intercambio.
Actualmente, las políticas de respuesta de que disponemos siguen estando
esencialmente orientadas hacia las pautas de desigualdad características de una sociedad
industrial que vamos dejando atrás: políticas de protección y asistencia basadas, o con
claros vínculos, en el mercado de trabajo, considerado hasta hace poco el principal o
casi único mecanismo de integración social. Por ello mismo, esas políticas son poco
capaces de dar respuestas eficaces con relación a las nuevas realidades generadas por las
transformaciones económicas y sociales ya mencionadas. A pesar de ello, o
precisamente por ello, las acciones gubernamentales consistentes en proporcionar
garantías sociales y de bienestar en función de los vínculos que las personas posean o
hayan poseído en la esfera de mercado, siguen teniendo una importancia vital. Por tanto,
todas aquellas personas o grupos que encuentran dificultades en el acceso al mercado de
trabajo o las que por diferentes motivos puedan verse directamente fuera o expulsados
del mismo, padecerán con una intensidad mucho mayor los procesos de exclusión
social, al no tener acceso regular a los derechos y garantías sociales básicas que asegura
la participación en la producción.
La complejidad de los nuevos procesos de marginación y exclusión social, en los
que interviene una multiplicidad de factores de diversa índole, plantean situaciones
nuevas de difícil resolución si se siguen utilizando lo que podríamos denominar viejas
recetas, de contenido básicamente paliativo o asistencial. De alguna manera,
afirmaríamos que las políticas sociales que actualmente se están desarrollando no están
siendo efectivas en la reducción de los nuevos impactos económicos sociales y
culturales que transforman nuestro entorno día tras día. Tenemos nueva economía,
nuevas realidades y problemas sociales, y viejas respuestas políticas.
88
Por otra parte, y en algunos casos, se da la paradoja de que las propias
soluciones puestas en marcha llegan a convertirse en agentes de exclusión social. Es
decir, pueden acabar incluso propiciando nuevas situaciones de desigualdad y de
segregación social de colectivos y personas, o agravando las preexistentes. Tomemos el
ejemplo de las casas de acogida para mujeres maltratadas, que como es sabido goza de
una amplia aceptación en los medios de política social vigentes. Muchas de estas
mujeres, a fin de evitarles la recaída en las situaciones que han generado los episodios
de violencia doméstica, son separadas bruscamente de su entorno más inmediato
mediante su ingreso en dichos hogares colectivos. Pero, los efectos de esa drástica
solución conlleva el quedar totalmente desvinculadas de dos ejes básicos de integración
social: la esfera productiva –su relación con el mercado y con la producción de valor–
en caso de tenerla y las redes sociales y comunitarias.
3.3. EL CONCEPTO DE EXCLUSIÓN SOCIAL
El concepto «exclusión social» se comenzó a utilizar inicialmente durante los
años setenta en Francia, aunque no se generalizó en el lenguaje de las políticas públicas
y de las ciencias sociales hasta las décadas de los ochenta y los noventa. En aquel
momento, la exclusión social quedó asociada sobre todo al concepto de desempleo y a
la inestabilidad de los vínculos sociales. A mediados de 1970, la administración
francesa realizó las primeras aproximaciones sobre el porcentaje de población excluida
y empezaron a desarrollarse algunas políticas específicas para su «reinserción». De este
modo se fue generalizando el término en la opinión pública, en el mundo académico y
en los debates políticos, hasta que finalmente fue adoptado en la Unión Europea como
nuevo eje de la política social de la Unión para superar las insuficiencias del concepto
de pobreza que, esencialmente, se había venido utilizando hasta el momento. En la
cumbre de Lisboa y Feira de marzo del 2000 se oficializó el vínculo entre lo que se
consideraba un imprescindible aumento de la competitividad de la economía europea,
con los esfuerzos paralelos a desarrollar para conseguir «una Europa inclusiva»,
entendiendo que la marginación social era uno de los principales retos con que se
enfrentaba la Unión Europea en su conjunto.
89
Las situaciones de exclusión social son el resultado de una cadena de
acontecimientos reforzados o impulsados por las desigualdades y determinaciones
estructurales del sistema económico y social. El concepto trata de recomponer el
permanente dilema de la «cuestión social», de manera distinta, y al mismo tiempo
quiere ser capaz de recoger la multiplicación de situaciones en las que detectamos, no
sólo desigualdad, sino también pérdida de vínculos, desafiliación, desconexión o
marginación social. Por tanto, el concepto se refiere a un proceso de creciente
vulnerabilidad que afecta a sectores cada vez más amplios del cuerpo social, y que se
materializa en una precariedad creciente a nivel laboral, residencial, económico...
Podríamos pues decir que la exclusión social, en la medida en que se inscribe en
la trayectoria histórica de las desigualdades, es un fenómeno de carácter estructural, de
alguna manera inherente a la lógica misma de un sistema económico y social que la
genera y alimenta casi irremediablemente.
Ahora bien, en un contexto de creciente heterogeneidad, la exclusión social no
implica únicamente la reproducción de las desigualdades «clásicas», sino que va mucho
más allá, contemplando situaciones generadas por la existencia de nuevas fracturas
sociales y la ruptura de las coordenadas más básicas de la integración: la participación
en el mercado productivo, el reconocimiento público y la participación política, y la
adscripción social y comunitaria que proporcionan la familia y/o las redes sociales.
Por otra parte, la exclusión social no es tanto una situación estable e inamovible
como un proceso dinámico que cada vez afecta a más personas, y más diversas. En este
sentido, podemos hablar de exclusión social no sólo como un fenómeno estructural o
arraigado en la estructura económica y social, sino también como un fenómeno
dinámico y en constante expansión.
Además, así como la pobreza se ha asociado a la falta de recursos económicos,
la exclusión social no se puede explicar con arreglo a una única causa o factor, sino que
precisamente se define por una acumulación de factores o déficits que se interrelacionan
y retroalimentan entre sí. Finalmente, y puesto que la exclusión social, además de un
fenómeno, es un problema social, las mediaciones políticas y la acción institucional y
social pueden convertirse también en elementos constituyentes del propio fenómeno.
90
La exclusión social se define entonces como una situación concreta fruto de un
proceso dinámico de acumulación, superposición y/o combinación de diversos factores
de desventaja o vulnerabilidad social que pueden afectar a personas o grupos, generando
una situación de imposibilidad o dificultad intensa de acceder a los mecanismos de
desarrollo personal, de inserción sociocomunitaria y a los sistemas preestablecidos de
protección social. Dicho de otra manera: hay personas que viven en unas condiciones de
vida materiales y psíquicas que les impiden sentirse y desarrollarse plenamente como
seres humanos. La exclusión hace difícil sentirse ciudadano en su proyección concreta
en cada contexto social, sentirse formando parte de la sociedad de referencia.
En su concepción etimológica estricta, ser o estar excluido nos evoca situaciones
de deportación o expulsión concreta de una comunidad, o nos hace pensar en personas
«recluidas», apartadas institucionalmente del quehacer habitual de un colectivo, o
personas a las que simplemente se les niegan ciertos derechos que los demás si tienen.
El uso que se ha venido haciendo del término exclusión, en el contexto de las políticas
sociales en Europa, en los últimos años no se limita a esos significados estrictos. Más
bien se alude a los crecientes procesos de vulnerabilidad, de desconexión social, de
pérdida de lazos sociales y familiares que, junto con una combinación variable de
causas de desigualdad y marginación, acaban generando situaciones que denominamos
de exclusión en el sentido que apuntábamos más arriba.
En esta misma línea, diríamos que el concepto de vulnerabilidad social delimita
toda una serie de situaciones que se hallan presididas por un equilibrio social precario
que puede verse transformado en exclusión social mediante un proceso de
intensificación o aparición de nuevos factores de exclusión que pueden o no estar
relacionados con el resto de factores preexistentes.
Así pues, la exclusión social implica la acumulación de factores que, a su vez,
pueden presentarse con intensidades variables. Es decir, la precariedad laboral, por
ejemplo, puede ir desde el trabajo no cualificado a tiempo parcial hasta el trabajo sin
derechos ni garantías sociales en el espacio de la economía sumergida. A su vez, existen
combinaciones de factores que pueden acelerar procesos o sostener situaciones de las
cuales resulta muy difícil salir. Así, la escasez o debilidad de redes familiares y sociales
91
unido a una situación de desempleo de larga duración en una persona adulta, puede
llevar a una situación de aislamiento social grave, cuando no de deterioro en el ámbito
sociosanitario o residencial.
La exclusión social es pues, en su manifestación compleja y actual, un concepto
integral, que puede tomar forma en cualquiera de los ámbitos vitales básicos de las
personas. Además, las situaciones que desencadena o sostiene pueden ser de una gran
variedad y gravedad. Es por todo ello que la perspectiva más adecuada para su estudio
debe ser flexible, dinámica y que tenga en cuenta todas las dimensiones o ámbitos.
3.4. LOS ÁMBITOS Y LOS FACTORES DE EXCLUSIÓN SOCIAL
Vamos a tratar de ir concretando y acotando ciertos espacios básicos de la vida
de las personas en los que se pueden desencadenar más fácilmente procesos de
exclusión social. A grandes rasgos, éstos se pueden localizar en los siguientes: el ámbito
económico, el laboral, el formativo, el sociosanitario, el residencial, el relacional y el
ámbito de la ciudadanía y la participación.
Dentro de cada uno de estos espacios se pueden identificar un conjunto de
factores, que pueden darse solos o en combinación con otros, de su mismo tipo o de
otros. En este proceso de acumulación, combinación y retroalimentación de factores de
exclusión es donde puede observarse la relativa flexibilidad y permeabilidad de
fronteras entre inclusión, exclusión y vulnerabilidad social.
La exclusión social tiene también una dimensión espacial. Los procesos de
exclusión se acompañan muy a menudo de procesos de segregación territorial que
realimentan, a su vez, la propia exclusión. Como hemos sostenido, la estructura y
dinámica productiva tienen un fuerte impacto en el territorio y sus habitantes. La
localización selectiva de las grandes infraestructuras públicas de transporte y
comunicación, los cada vez más habituales procesos de deslocalización industrial, y la
producción basada en la información y el conocimiento, tienen evidentemente
consecuencias muy significativas no sólo desde el punto de vista ambiental, sino
también de distribución territorial de la población en un mercado de trabajo de gran
fluidez.
92
Entendemos así que existen una serie de condicionantes contextuales relativos a
lo medioambiental, lo social, lo cultural y las políticas sociales, que intervienen
directamente en los procesos de exclusión social. Es por ello que, en cada espacio vital
considerado, es necesario introducir otros elementos procedentes de una mirada más
territorial sobre la exclusión social. Es de este modo como se podrá hablar del no acceso
o del acceso restringido a determinados servicios públicos y a los derechos de
ciudadanía.
Además de los ámbitos apuntados, la comprensión de la exclusión social pasa
por considerar la relevancia de tres grandes ejes sobre los que acaban vertebrándose las
desigualdades sociales: la edad, el sexo y el origen y/o etnia. Las investigaciones y
estudios empíricos realizados nos indican que estos tres ejes atraviesan las dinámicas de
inclusión y exclusión, reforzándolas e imprimiendo, en cada caso, características o
elementos propios.
Estos ejes de desigualdad se entrecruzan con los factores de exclusión más
diversos dando lugar a una multiplicidad de situaciones o combinaciones concretas
posibles. En este sentido, mujeres, jóvenes, mayores, inmigrados o personas
procedentes de países pobres, con una situación administrativa regularizada –o no– son
los sectores sociales más susceptibles a la vulnerabilidad y la exclusión social. Por otra
parte, aquellas personas que formando parte de estos grupos sociales se vean afectadas
por situaciones de crisis o fracturas familiares, también podrán hallarse excluidas de los
parámetros generales de inclusión.
3.4.1. El ámbito económico
Dentro del ámbito económico podemos distinguir tres factores esenciales de
exclusión: la pobreza, las dificultades financieras del hogar y la dependencia económica
de la protección social. Son factores, los tres, complementarios entre sí y que nos
muestran distintos grados, momentos o aspectos de la exclusión económica.
Como ya hemos dicho, los orígenes del estudio de la exclusión los encontramos
en los análisis de pobreza. Sin embargo, es importante considerar que la pobreza puede
93
tener distintos niveles, y que no siempre es determinante en términos de inclusión o
exclusión social, aunque a menudo los acompañe. Así, en una situación de exclusión
social, la disponibilidad o la falta de recursos económicos no tiene por qué convertirse
en un factor determinante de esa propia condición.
En el análisis de la pobreza hay que considerar diversos aspectos clave. El
primero es si tomamos la pobreza como un fenómeno objetivamente cuantificable, o
consideramos que ésta es más bien un estado perceptible desde lo subjetivo. Un análisis
exhaustivo debería tener en cuenta cuántas personas viven en condiciones de carencia
económica-material, pero también cuántas personas sienten que viven en este estado de
carencia, y con qué fundamento se consideran pobres. En esta cuestión se inscribe el
debate sobre cuáles son las necesidades básicas que una persona debería poder cubrir
para no ser considerada pobre.
También existe una disyuntiva importante entre considerar la pobreza de forma
relativa, es decir, establecida a partir de la situación general de la comunidad, o de
forma absoluta sin tomar en cuenta el contexto social concreto. En un punto intermedio,
aunque no exento de problemas, podrían situarse los intentos de medir la pobreza de
forma absoluta pero sobre la base de criterios que distinguen diferentes necesidades
básicas para sistemas sociales diferenciados. En el primer grupo (pobreza relativa) se
sitúan la mayor parte de investigaciones, puesto que el acceso a los datos juega un papel
primordial en la elección de la perspectiva utilizada. En el segundo grupo (pobreza
absoluta universal) se pueden encontrar propuestas en los numerosos trabajos de
Amartya Sen, quien se centra en las capacidades necesarias o imprescindibles para
desarrollar una serie de funciones. En el tercer grupo podríamos situar los análisis de
pobreza basados en el establecimiento de una cesta básica de recursos.
Por otra parte, hablar de «pobreza» supone asimismo establecer el nivel a partir
del cual una persona u hogar es pobre, fijando el análisis sobre hogares o personas, etc.
En algunos países, la existencia de una renta mínima de carácter general ha permitido
utilizar este tipo de prestación como umbral de pobreza. En el caso español, la ausencia
de un sistema nacional de estas características ha dificultado la utilización de estos
parámetros, habitualmente conocidos como «umbrales legales de pobreza». Además, las
94
inconsistencias y la falta de criterios claros en el establecimiento de las cuantías del
sistema español de pensiones no contributivas lo hacen inutilizable a efectos de calcular
la extensión de la pobreza. (A falta de umbrales oficiales, la mayor parte de los estudios
realizados en España toman como umbral de referencia el 50% del gasto/renta
media/mediana total, aunque últimamente los estudios realizados en el marco de la UE,
con una perspectiva más comprehensiva, están tomando el 60%).
Finalmente, los enfoques que apuntan a diferenciar el estudio de la pobreza del
hogar de la del individuo, tampoco deben dejarse de tener en cuenta, ya que los
resultados y su interpretación pueden variar notablemente. Tomar los individuos oculta
la distribución de recursos y carencias en el interior del hogar, mientras que considerar
solamente el hogar oculta las desigualdades existentes en dicha distribución, como han
venido demostrando algunos estudios.
Los factores de exclusión en el ámbito económico no se agotan con la pobreza
en los sentidos de carencia o limitación de recursos. Existen, por lo menos, otros dos
factores: las dificultades financieras y la dependencia de prestaciones sociales que a
menudo son insuficientes para corregir situaciones graves de carencia económica o
material. Finalmente, también hay que tomar en cuenta las situaciones de desprotección
social. A pesar de las numerosas modalidades de protección, persisten lagunas
importantes en la cobertura. Éstas afectan, principalmente, a trabajadores discontinuos,
desempleados que han agotado las prestaciones por desempleo o que no han cotizado
los mínimos para acceder a ellas, personas mayores sin recursos propios que no llegan a
65 años o que, superando esa edad, viven con otras personas con ingresos superiores a
los fijados, personas con minusvalías inferiores al 65% y jóvenes sin acceso al mercado
laboral.
3.4.2. El ámbito laboral
Los nuevos procesos productivos, los cambios tecnológicos y la desregulación
laboral han producido un impacto inmenso en las condiciones laborales y en la
configuración del mercado de trabajo actuales. Sin embargo, antes de entrar en la
concreción de los principales factores que operan en este campo es fundamental resaltar
que un análisis comprensivo requiere introducir una aproximación al concepto mismo
95
de trabajo que integre todas sus manifestaciones, más allá de las formas estrictamente
mercantiles que éste adopte. De ahí que convenga tomar en cuenta formas como el
trabajo doméstico no remunerado o la ayuda familiar. Por otra parte, tampoco se puede
olvidar que el empleo, además de ser la fuente básica de ingresos de las personas y, por
tanto, un medio de subsistencia, también constituye un mecanismo de articulación de
relaciones sociales. De aquí que la carencia o la precariedad en el empleo tengan efectos
en términos de exclusión social, que van más allá de la cuestión estrictamente
económica.
El análisis de los procesos de exclusión en la esfera laboral conlleva la necesidad
de distinguir entre dos espacios: el acceso al mercado laboral (la mayor o menor
condición de «empleabilidad» de las personas) y la exclusión o vulnerabilidad social
derivada de las condiciones de trabajo. La crisis del empleo de las sociedades
capitalistas actuales, agravada en los años noventa, se expresa desde dos perspectivas:
por una parte, la irrupción de un desempleo severo que afecta a un sector importante de
la población, y por otra, una crisis de la calidad del nuevo empleo con altas tasas de
temporalidad y condiciones laborales que muestran un complejo mapa de precariedad
con intensidades diversas.
Entre el desempleo y el empleo en buenas condiciones (económicas, de horario,
físicas, relacionales, de protección, seguridad, etc.) existe un amplio abanico de
situaciones, algunas de las cuales pueden originar o formar parte de procesos de
exclusión social. La exclusión en el espacio del acceso al mercado laboral puede tomar
múltiples formas: desde la más clásica y evidente, el desempleo, a otras menos obvias
aunque igualmente relevantes como el subempleo. Sin embargo, la exclusión laboral no
se expresa únicamente en la carencia de empleo, sino que tiene relación con las diversas
situaciones de precariedad laboral, en algunos casos de carácter endémico, que se
contraponen fuertemente a la situación de empleo estable y con una serie de derechos
adquiridos.
3.4.3. El ámbito formativo
La formación adquiere un papel de especial relevancia en relación con la
exclusión social por cuanto otorga competencias para facilitar la adaptación para la vida
profesional, y contribuye al desarrollo personal y social, sobre todo en un contexto en el
96
que el conocimiento y la información ocupan la centralidad del espacio productivo y
social. En la práctica la exclusión formativa puede considerarse como el acceso al
sistema educativo y el capital formativo que poseen las personas. En el primer caso, los
factores principales de exclusión serían la inaccesibilidad a la educación obligatoria que
padecen por ejemplo muchas personas discapacitadas, o la ausencia de escolarización en
edades en que ésta tiene un carácter obligatorio.
Por otra parte, el capital formativo no solamente capacita o incapacita a las
personas en términos de inserción sociolaboral, sino que influye, en gran medida, en la
definición del individuo que hacen los otros y uno mismo en un plano moral. La
categorización de las personas según un criterio supuestamente basado en elementos
objetivos, clasifica también a las personas según su «valor» implícito, y esta
discriminación tiene efectos tanto de carácter simbólico como práctico. En este espacio
se pueden identificar como factores de exclusión o vulnerabilidad social el
analfabetismo o los niveles formativos bajos, el fracaso escolar, el abandono prematuro
del sistema educativo y el desconocimiento de la lengua.
3.4.4. El ámbito sociosanitario
La salud, tanto en términos de acceso a los servicios básicos universales, como
en el estado de la misma y sus relaciones con las condiciones de vida y trabajo, es otro
de los ámbitos donde las desigualdades sociales se manifiestan con mayor fuerza:
enfermos mentales no diagnosticados que no siguen ningún tratamiento, personas con
discapacidades relativas no reconocidas pero que les generan dificultades en su
quehacer cotidiano, etc.
La falta de acceso al sistema y a los recursos sociosanitarios básicos es la
manifestación más explícita de la exclusión que pueden padecer las personas en el
ámbito sociosanitario. Por otra parte, ciertas enfermedades que tienen un carácter
duradero y/o difícilmente reversible, o que dejan secuelas, soportarán la exclusión o el
rechazo social con mayor intensidad y duración en el tiempo que otras. Entre estas
enfermedades podemos distinguir, por ejemplo, las adicciones, las enfermedades
infecciosas, los trastornos mentales graves, las discapacidades y, en general,
97
enfermedades crónicas que provocan dependencia y trastornos o alteraciones de la
imagen física que provocan secuelas irreversibles. Además, en estos últimos casos, la
persona que sufre un trastorno mental crónico, que nació con una anomalía congénita o
que padece las secuelas anatómicas y funcionales de alguna otra enfermedad o
accidente, puede sufrir el rechazo social durante toda su vida por estos motivos, porque
su estigma es visible, reconocible y, en principio, irreversible.
3.4.5. El ámbito residencial
La residencia es un aspecto esencial en la vida de las personas y familias, y la
exclusión de la misma es, muchas veces, reflejo o consecuencia de dificultades sufridas
en otros ámbitos, especialmente en el económico y el laboral. Sin embargo, también
existen determinadas situaciones en relación con la vivienda que pueden ser
generadoras de exclusión en otros aspectos de la vida de las personas. Además, al
margen de la vivienda en sí misma, no se pueden olvidar los aspectos más vinculados al
territorio. Es decir, el entorno o el medio donde ésta se ubica: barrios degradados, áreas
rurales deshabitadas...
La exclusión social relacionada con la vivienda y el espacio urbano tiene su
origen en un factor generador clave: el carácter socialmente selectivo y espacialmente
segregador de los mercados de suelo y vivienda, con una estructura controlada por unos
pocos y un carácter marcadamente especulativo, con una presencia pública
generalmente débil o residual y con poca atención a los aspectos medioambientales. En
España, los precios de la vivienda han tenido, a lo largo de los últimos 15 años, un
comportamiento claramente alcista. Las presiones de la demanda y los comportamientos
especulativos han provocado ciclos de encarecimiento por encima de las tasas de
inflación. Todo ello ha provocado una crisis de accesibilidad, es decir, de exclusión del
mercado inmobiliario de amplios sectores sociales. Por otro lado, a la exclusión del
acceso a la vivienda se añade la persistencia y constante emergencia de barrios
degradados, viviendas inadecuadas y habitabilidad sin condiciones.
En relación con lo dicho, dentro del ámbito de exclusión de la vivienda se
pueden señalar dos grandes espacios diferenciados al entorno de los que se agrupan los
factores de exclusión: el espacio de la accesibilidad y el espacio de las condiciones. En
98
el primero se contempla básicamente, la exclusión en el acceso a la vivienda, que puede
ser total o parcial. Es decir, hay que contemplar las situaciones de infravivienda y el
hecho de estar sin vivienda. Así, por un lado se pueden padecer problemas a la hora de
acceder a la vivienda y, desde esta perspectiva, el no acceso (que se manifiesta en la no
disposición de una vivienda) constituiría el factor de exclusión más extremo. Por otra
parte, también se dan situaciones de exclusión en el ámbito de la vivienda producidas
por las malas condiciones de la misma.
Dentro de las condiciones de la vivienda distinguimos tres grandes factores de
exclusión: las malas condiciones de la vivienda, de la habitabilidad y las malas
condiciones ambientales o del entorno. Sin embargo, la dimensión social y cultural de la
vivienda dificultan el establecimiento de unos parámetros objetivos y universales que
nos permitan evaluar objetivamente sus condiciones.
Así pues, consideramos que la valoración de la vivienda en términos de
exclusión social sólo puede realizarse partiendo del análisis de las condiciones generales
de habitabilidad en el contexto social de referencia.
Por ejemplo, la no disponibilidad de agua corriente puede considerarse un factor
de exclusión en la medida en que la situamos en un contexto social donde una mayoría
de la población dispone de ésta hasta el punto que deviene realidad incuestionable, y su
canalización constituye un servicio público. Por otro lado, en lo que a la vivienda se
refiere, como también acontece en otros ámbitos, los usos se encuentran muy marcados
por la herencia cultural, con lo que se introduce un nuevo factor de relativismo.
3.4.6. El ámbito relacional
Tanto la familia como los vínculos comunitarios ejercen de soportes para hacer
frente a las situaciones de riesgo y/o vulnerabilidad. En este sentido, el deterioro o la
escasez de redes familiares y sociales puede constituir en sí mismo una forma de
exclusión que trascienda la dimensión afectiva, convirtiéndose, en ocasiones, en un
mecanismo de edificación de barreras objetivas y subjetivas para la inclusión social de
las personas.
99
Existen determinadas trayectorias de exclusión que tienen como eje fundamental
la dimensión de las relaciones, y otras donde éstas aparecen como agravante.
Entre los factores más destacados, el primero remite al deterioro de redes
familiares, y alude a las consecuencias psicológicas y sociales de los conflictos y/o la
violencia intrafamiliar. El segundo factor destacado hace referencia a la vulnerabilidad
que sufren determinados núcleos familiares con una escasez relevante de apoyos y
redes.
El entorno familiar es uno de los pilares clave del desarrollo personal, tanto
desde el punto de vista cognitivo como, sobre todo, emocional. La importancia de la
familia en términos de exclusión radica, asimismo, en la función socializadora que
ejerce, ya que en su seno se transmiten y se aprenden los principios y las normas básicas
de pensamiento, acción y relación que permitirán a los individuos ser reconocidos y
reconocerse como miembros de la sociedad. La familia actúa, pues, como moduladora
de las realidades individuales, tanto en sentido positivo como negativo: puede ejercer de
soporte para contrarrestar las desigualdades, pero, por otro lado, también puede actuar
como un agente de bloqueo que induzca a la exclusión social. El deterioro de la esfera
más próxima al individuo puede ser el detonante de determinados procesos de exclusión
social, o también puede acompañar trayectorias de exclusión fruto de circunstancias de
orden económico, laboral, de salud, etc. Como han mostrado múltiples estudios, en
contextos como el español, donde existe una mayor debilidad en las estructuras del
Estado de Bienestar, la familia termina siendo el único apoyo del que disponen las
personas.
Por otra parte, y al margen de la familia, también pueden contemplarse como
factores de exclusión los relativos a la escasez o debilidad de redes sociales o de
proximidad. Éstas son, junto al trabajo, la familia y el Estado, los pilares de la inclusión
social, como ya mostramos anteriormente. En consecuencia, su falta o debilidad puede
conllevar un aislamiento relacional que condicione o haga más precarias situaciones
personales y/o familiares de exclusión, producidas por factores correspondientes a otros
espacios o ámbitos sociales. Éste es el caso, por ejemplo, de muchos ancianos que viven
solos, o de núcleos familiares monoparentales que deben hacer frente a las cargas
domésticas y familiares sin contar con ningún tipo de apoyo externo. No pretendemos
100
afirmar que una persona en situación de exclusión social no tiene contacto alguno con
nadie, que no tiene «lazos», «vínculos» o «relaciones» con vecinos, conocidos o
transeúntes, sino que no dispone del «lazo», del «vínculo social» que permite sentirse
como «persona»; es decir, como alguien con identidad propia y, al mismo tiempo, ser
reconocido como uno más: como un ciudadano más, con sus carencias y limitaciones,
pero también con sus recursos y oportunidades.
3.4.7. Ámbito de la ciudadanía y la participación
Éste es un ámbito fundamental de inclusión, puesto que remite a la participación
social plena en derechos y obligaciones. En este sentido, recoge las situaciones más
explícitas de exclusión como pueden ser las de negación o restricción del acceso de la
ciudadanía o la reclusión penitenciaria.
Por otra parte, es habitual relacionar la falta de cohesión social con el nivel de
(no) participación política. Los excluidos sociales a menudo no tienen voz en el campo
político ni posibilidad, ni capacidad quizás, de actuar e influir en su entorno más o
menos inmediato. Las situaciones relacionadas con la falta de acceso a la ciudadanía, o
la privación de determinados derechos políticos y/o sociales, son aquellas en que, por
ejemplo, no se posee acceso alguno a la ciudadanía –los inmigrantes en situación no
regularizada o sin permiso de trabajo– o los que tienen un acceso restringido a la misma
por no ser poseedores de la nacionalidad española y no poder, por tanto, ejercer
plenamente los derechos que ésta concede, aun pudiendo trabajar y residir legalmente
en territorio español. Además, las situaciones de extranjería regularizada, aparece la
cuestión ineludible de la estigmatización social y/o cultural de los extranjeros que actúa
al margen de su situación jurídica y política.
También deben considerarse otros factores de exclusión que se refieren a
situaciones presentes o pasadas de privación de derechos políticos por procesos penales.
Aquí, como sucede en el caso de extranjería, también hay que tener en cuenta otra
dimensión de la exclusión que viene dada por un hecho que está más allá de la
condición jurídica del preso o ex preso y de las limitaciones que éste pueda sufrir
respecto la ciudadanía: las secuelas físicas, psicológicas y sociales de la cárcel, que
dificultan enormemente la reinserción social de los que pasaron por ella.
101
Por otra parte, la participación política y social puede ser entendida como un
elemento clave en el engranaje de la inclusión plena o exclusión relativa que pueden
padecer determinadas personas o grupos sociales. En este sentido, autores como
Rosenstone y Hansen (1993) muestran cómo los fenómenos vinculados a procesos de
exclusión ya sea esta de carácter económico, laboral, formativo o de otra índole, inciden
directamente en la participación en un sentido negativo, es decir: en la no participación.
De este modo, los mismos autores subrayan que las personas que participan en el campo
político son aquellas que se hallan social y económicamente en una mejor posición
social.
CAPÍTULO CUARTO. LINEAS DE
TRABAJO PARA LA INCLUSIÓN
102
SOCIAL DESDE EL ÁMBITO
EUROPEO
INTRODUCCIÓN
La intervención sobre la exclusión social supone abordar problemas muy
complejos en los que diferentes ámbitos –salud, educación, trabajo, recursos personales,
apoyos relacionales, etc.- se entremezclan tanto en el origen como en las consecuencias
de la exclusión. La multidimensionalidad de la exclusión social contrasta con la
respuesta compartimentada que suele ofrecer el Estado del Bienestar. Los servicios de
salud, formación para el empleo, acceso a la vivienda, garantía de ingresos… aparecen
como recursos aislados y con escasa coordinación entre sí. Las personas en situación de
exclusión suelen ser atendidas desde cada uno de estos dispositivos, como si se
proyectara que la acción social individualizada en cada plano fuera a ir sumándose hasta
la integración final de los individuos. Pero la integración social no puede resultar de la
simple suma de las partes, porque en todos los ámbitos afectados están implicados los
otros, y sólo la intervención integral y personalizada puede posibilitar la inclusión.
Algo muy similar a la compartimentación de la intervención pública, sucede con
el carácter, pasivo, de buena parte de la misma. La pasividad implica la asignación de
prestaciones sin promover, a cambio, en los individuos actitudes y compromisos
contractuales que les ayuden a salir de sus dinámicas. Este estilo ha supuesto en la
práctica la acentuación de la dependencia institucional, contribuyendo de este modo a
103
perpetuar la exclusión social. Las nuevas necesidades sociales trascienden las ayudas
económicas puntuales que tratan de salvar coyunturas personales, y precisan estrategias
globales
que
integrando
apoyos
económicos,
psicosociales,
educativos,
sanitarios…activen las habilidades y los recursos de los sujetos.
La lucha contra la exclusión social a nivel comunitario tuvo su punto de
arranque en el Consejo europeo de Lisboa y Feira del 2000, y se ha materializado por un
lado en la aprobación de la iniciativa que puso en marcha la aprobación de los Planes
Nacionales de Acción y por otro en mejorar los indicadores en el ámbito de la pobreza y
la exclusión social
4.1. PLANES NACIONALES DE ACCIÓN
Con respecto a los primeros, los Planes Nacionales de Acción fueron
progresivamente acomodándose siguiendo el método abierto de coordinación con que
el que viene trabajando la Unión Europea.
Un método que combina, en materia de inclusión social, dos elementos. Por un
lado, una actuación de los Estados miembros mediante la elaboración de un Plan
Nacional de acción con un período de vigencia de dos años. Y, por el otro lado, una
actuación de la Comisión Europea (3) para facilitar la cooperación entre los estados. En
este sentido, no podemos olvidar que los estados son precisamente quienes concentran
la competencia en materia de inclusión social mientras que las instituciones europeas
poseen un papel complementario y de apoyo a las iniciativas desarrolladas por los
propios Estados miembros.
Este método supone un conjunto de acciones encaminadas «a extender las
prácticas idóneas y alcanzar una mayor convergencia en torno a los principales
objetivos de la UE». A su vez, este método pretende facilitar la configuración
progresiva de las políticas de los Estados miembros en aquello que desde las instancias
europeas se considera idóneo, en este caso, para combatir la exclusión social. Por lo
tanto, y analizando con mayor detenimiento las acciones que componen el método
abierto de coordinación en materia de inclusión social se plantea una actuación tanto a
104
escala nacional como comunitaria y tanto referida a la actuación directa de cada estado
como a la generación de conocimiento de esta problemática de forma conjunta.
Asimismo, en Lisboa no sólo se sientan las bases de la lucha europea contra la
exclusión social sino que también se avanza en el compromiso de los Estados miembros
en materia de inclusión social. En otras palabras, se inicia la planificación sobre el
calendario de las acciones que componen el método abierto de coordinación en materia
de inclusión social.
En concordancia con lo expresado en el Consejo de Lisboa, en el mismo año
2000, la Comisión Europea emitió una comunicación titulada «Construir una Europa
inclusiva». La iniciativa de la Comisión respondía al reconocimiento de los «Estados
miembros de que la marginación social constituye uno de los retos principales a los que
se enfrentan nuestras economías y sociedades». El extenso documento fue fruto de una
amplia consulta realizada con los Estados miembros y las organizaciones ciudadanas a
lo largo de los anteriores meses.
Las acciones que comprende el método abierto de coordinación en materia de
inclusión socia:
l
- 1. Establecer directrices para la Unión combinadas con calendarios para lograr
los objetivos establecidos a corto, medio y largo plazo.
- 2. Plasmar las directrices en políticas nacionales y regionales estableciendo
objetivos específicos y dando los pasos adecuados (Plan Nacional de Acción)
- 3. Establecer indicadores y puntos de referencia cuantitativos y cualitativos y
adaptados a las necesidades de los distintos Estados miembros y sectores como
método de comparación de las prácticas idóneas
- 4. Organizar periódicamente controles y evaluaciones entre homólogos como
procesos de aprendizaje mutuo
Asimismo, haciendo un repaso al conjunto de iniciativas de inclusión social
implementadas por algunos Estados miembros así como por las instancias europeas, la
105
Comisión afirma que «el desafío no consiste tan sólo en mejorar la asistencia
proporcionada a las personas excluidas (o expuestas al riesgo de exclusión), sino
también en actuar para eliminar las barreras estructurales que dificultan la integración
social y reducir así los casos de marginación social».
El compromiso adquirido en Lisboa se convierte en el eje central del Consejo
Europeo celebrado en Niza en diciembre de 2000. Así, el Consejo Europeo aprueba los
objetivos de la lucha contra la pobreza y la exclusión social adoptados por el Consejo –
véase el apartado: La estructura–. Invita a los Estados miembros a enmarcar sus
prioridades en dichos objetivos, a presentar para junio de 2001 un Plan Nacional de
Acción por un período de dos años, y a definir indicadores y procedimientos de
verificación que permitan apreciar los progresos realizados.
Paralelamente a la fase de implementación de la primera ronda de Planes
Nacionales de Acción, en diciembre de 2001 el Consejo Europeo se reunió en Laeken.
Allí, la Comisión y el Consejo presentaron un informe conjunto sobre la integración
social en la Unión, realizado sobre las iniciativas presentadas hasta aquel momento.
Laeken se convirtió, así, en un encuentro para llevar a la práctica la reflexión y
aprendizaje conjunto impulsados por el método abierto de coordinación, lo que suponía
un verdadero plan de acción para facilitar la convergencia de las iniciativas nacionales a
los objetivos europeos.
Dado que los Planes Nacionales de Acción elaborados en 2001 tenían una
vigencia de dos años, a finales de 2002 se inician las actuaciones preparatorias para la
puesta en marcha de la segunda ronda de Planes Nacionales de Acción (2003-2005). Y
por lo tanto, este conjunto de medidas van destinadas a corregir o ajustar los
planteamientos iniciales y facilitar así una mayor convergencia de las políticas públicas
de los Estados miembros en materia de inclusión social. En noviembre de 2002,
mediante un documento enviado por el Comité de Protección Social al Consejo, se
realiza una evaluación de la primera ronda de Planes Nacionales de Acción con la
intención de debatir las medidas de apoyo necesarias para conseguir los planteamientos
iniciales. En ésta se reconoce el acierto de los objetivos adecuados aprobados en Niza,
pero se establece la necesidad de hacer tres cambios en dichos objetivos. Por un lado se
menciona la necesidad de reforzar la perspectiva de género en los Planes Nacionales de
106
Acción. En segundo lugar, el refuerzo de los riesgos de pobreza y exclusión social que
afectan a los inmigrantes. Y, por último, se aconseja que los Estados miembros fijen en
sus respectivos Planes Nacionales de Acción objetivos para reducir significativamente,
para el año 2010, el número de personas con riesgo de pobreza y exclusión social.
Con todo ello, el Comité de Protección Social emitió un documento marco en el
que se establecían las directrices comunes de los Planes Nacionales de Acción para
2003-2005, estableciendo que el segundo ciclo de Planes Nacionales de Acción debería
identificar los progresos realizados y partiría de los resultados de los mismos. En primer
lugar, la oportunidad de evaluar los puntos fuertes y los puntos débiles de los
principales instrumentos políticos existentes a la luz de las directrices comunes para, a
continuación, centrar el énfasis en cómo se reforzarán las políticas y acciones de los
Estados miembros, a nivel nacional, regional o local, a fin de cumplir el objetivo
establecido en Lisboa de dar un impulso definitivo a la erradicación de la pobreza y la
exclusión social.
Paralelamente, el Comité de Protección Social, mediante las directrices
comunes, establece un conjunto de sugerencias basadas en la evaluación de la primera
ronda de Planes Nacionales de Acción. Entre estas sugerencias cabe destacar:
-
Debe aclararse el vínculo entre los procesos de Planes Nacionales de Acción
y los procesos existentes de elaboración de políticas y se debe velar por que
la problemática de la pobreza y la exclusión social esté inscrita en el
conjunto de ámbitos políticos.
-
Debe reconocerse la importancia de la dimensión local y regional,
respetando las diferencias existentes entre los distintos estados en relación
con la distribución de las competencias.
-
Se debe elaborar un enfoque integrado y estratégico de los principales
aspectos transversales.
-
Se deben definir y desarrollar respuestas políticas para ayudar a las personas
más marginadas y excluidas (por ejemplo, y dependiendo de circunstancias
107
nacionales específicas, deberían tomarse medidas específicamente para
mujeres pertenecientes a minorías étnicas).
-
Los ámbitos de la salud o la cultura se deben integrar mejor en otros ámbitos
de actuación.
-
Se deben establecer objetivos claros y metas específicas.
-
La dimensión de igualdad entre las mujeres y los hombres se debe integrar
en cada etapa de los planes, en la definición de los retos, en la elaboración,
aplicación y evaluación de las políticas, en la selección de indicadores y
objetivos y en la participación de los interesados.
En síntesis, el impulso europeo de la lucha contra la exclusión social se realiza
mediante un conjunto de encuentros y de acciones en las que participan las diferentes
instancias europeas con competencias en esta materia. Es por lo tanto un impulso
conjunto que implica tanto a los responsables políticos en materia de asuntos sociales de
los Estados miembros así como a la Comisión Europea y a aquellas instancias
sectoriales creadas específicamente para esta temática.
El conjunto de iniciativas europeas culmina, en julio de 2003, con la aprobación
y puesta en marcha de la segunda ronda de Planes Nacionales de Acción.
4.2. INDICADORES E INCLUSIÓN SOCIAL
Por lo que respecta a estos indicadores, su definición debería permitir a los
Estados miembros y a la Comisión supervisar los progresos registrados en pos del
objetivo marcado por el Consejo Europeo de Lisboa, consistente en dar un impulso
decisivo a la eliminación de la pobreza antes de 2010, y facilitar una mejor comprensión
de la pobreza y la exclusión social en el contexto europeo. Unas aspiraciones en clara
consonancia con los ya comentados objetivos propuestos por Naciones unidas en su
Declaración del Milenio del 2000.
108
Como consecuencia de este programa los en aquel entonces 15 países miembros
de la UE, y entre ellos España, han elaborado dos planes de acción desde entonces, el
primero con una vigencia del 2001 al 2003 y el segundo del 2003 hasta el 2005.
Dentro del marco general español debido a la descentralización de las políticas
sociales, cada comunidad autónoma ha elaborado sus correspondientes Planes para la
inclusión social, que en el caso de Andalucía tiene prevista una vigencia desde el 2003
al 2006.
Y en sintonía con la importancia dada a esta problemática el cuarto plan social
elaborado por el área de Bienestar social y relaciones ciudadanas del Ayto. de Málaga
se ha denominado Plan municipal de Servicios sociales para la Inclusión social (20022007).
4.2.1. Informe sobre los indicadores en el ámbito de la pobreza y la exclusión social
A raíz del mandato otorgado por el Consejo Europeo de Lisboa, los Estados
miembros y la Comisión han tratado de perfilar planteamientos comunes de cara a la
definición de indicadores y de garantizar la compatibilidad de los mismos. Se ha
encargado de esta labor el Comité de protección social y especialmente el subgrupo
técnico «Indicadores», que comenzó a reunirse en febrero de 2001. Los trabajos de este
grupo se centraron en la mejora de los indicadores en el ámbito de la pobreza y la
exclusión social, en consonancia con el acuerdo político alcanzado en el Consejo
Europeo de Niza, en el que se definieron objetivos apropiados en materia de lucha
contra la pobreza y la exclusión social y se invitó a los Estados miembros y a la
Comisión a que definieran indicadores acordados en común.
Con ocasión del Consejo Europeo de Estocolmo, celebrado en marzo de 2001,
los Jefes de Estado y de Gobierno otorgaron al Consejo el mandato de adoptar, antes de
finales de año, un conjunto de indicadores sobre la integración social acordados en
común.
Estos indicadores deberían permitir a los Estados miembros y a la Comisión
supervisar los progresos registrados en pos del objetivo marcado por el Consejo
109
Europeo de Lisboa, consistente en dar un impulso decisivo a la eliminación de la
pobreza antes de 2010, facilitar una mejor comprensión de la pobreza y la exclusión
social en el contexto europeo e identificar e intercambiar ejemplos de buenas prácticas.
Al seleccionar los indicadores, el Comité de protección social examinó todos los
ámbitos principales que debían cubrirse y tuvo en cuenta las diferencias en la
importancia que los Estados miembros atribuyen a los diferentes ámbitos. Conviene que
el conjunto de indicadores comunitarios goce de un respaldo general, como
representación equilibrada de las preocupaciones sociales europeas, y, en este sentido, el
conjunto de indicadores propuesto debe ser considerado un todo y no una serie de
indicadores individuales.
Entre los indicadores propuestos, el Comité de protección social decidió hacer
más hincapié en los indicadores que ponen de manifiesto los resultados obtenidos en el
ámbito social que en los medios por los cuales se obtienen estos resultados. El Comité
llegó a un acuerdo sobre los siguientes principios metodológicos:
-
un indicador debe captar la esencia del problema y tener una interpretación
normativa clara y aceptada;
-
un indicador debe ser fiable y estar validado estadísticamente;
-
un indicador debe adaptarse a las acciones políticas pero no estar sujeto a
manipulaciones;
-
un indicador deber ser suficientemente comparable entre los Estados
miembros y, en la medida de lo posible, coherente con las normas aplicables
a escala internacional;
-
un indicador debe estar actualizado y prestarse a revisión;
-
la medición de un indicador no debe ser excesivamente gravosa para los
Estados miembros, las empresas o los ciudadanos de la Unión;
-
el conjunto de indicadores debe cubrir las diferentes dimensiones de manera
equilibrada;
110
-
los indicadores deben ser coherentes entre sí y el peso de cada uno de ellos
debe ser proporcionado;
-
el conjunto de indicadores debe ser lo más transparente y accesible posible
para los ciudadanos de la Unión Europea.
Es preciso poder disponer de un gran número de indicadores para evaluar
correctamente la naturaleza pluridimensional de la exclusión social. El Comité de
protección social propuso una clasificación por orden de prioridad, inscribiéndolos en
tres niveles:
-
Los indicadores primarios estarían compuestos de un número restringido de
indicadores principales que cubrirían aquellos ámbitos considerados más
importantes de cara a la exclusión social.
-
Los indicadores secundarios vendrían en apoyo de estos indicadores
primarios y describirían otras dimensiones del problema. Estos dos niveles
estarían compuestos de indicadores definidos y adoptados de común acuerdo
y serían utilizados por los Estados miembros en el próximo ejercicio de
establecimiento de planes nacionales de acción sobre la inclusión social y
por la Comisión y los Estados miembros en el informe conjunto sobre la
inclusión social.
-
Podría contemplarse la posibilidad de definir un tercer nivel de indicadores,
que los Estados miembros podrían incluir en sus planes nacionales de acción
sobre la inclusión social a fin de resaltar las particularidades de ámbitos
específicos y de facilitar la interpretación de los indicadores primarios y
secundarios. Estos indicadores no estarían armonizados a escala europea.
Inspirándose en los principios antes enunciados, el Comité de protección social
adoptó los siguientes indicadores de exclusión social:
A. Indicadores primarios
111
- 1. Tasa de renta baja (desglosada por sexo, edad, situación profesional más
frecuente, tipo de hogar y situación en cuanto a la vivienda y, a título de
ejemplo, los valores para hogares típicos) después de las transferencias, con un
umbral de renta baja fijado en el 60 % de la renta mediana.
- 2. Distribución de la renta (Relación de los quintiles de renta)
- 3. Persistencia de renta baja
- 4. Desfase de la renta baja mediana
-5. Cohesión regional
- 6. Tasa de desempleo de larga duración
- 7. Personas que viven en hogares en los que no trabaja ninguno de sus
miembros
- 8. Personas que abandonan prematuramente la enseñanza y no siguen ningún
tipo de educación o formación
- 9. Esperanza de vida al nacer
- 10. Percepción del propio estado de salud
A.1. Definición indicadores primarios contra la exclusión social
- 1. Porcentaje de personas que viven en hogares cuya renta total equivalente es
inferior al 60% de la renta media nacional equivalente
- 2. Relación entre el 20% de renta más alta, en la distribución de la renta, y el
20% de renta más baja
112
- 3. Personas que viven en hogares cuya renta total equivalente es inferior al
60% de la renta media nacional equivalente en el año n, y durante al menos dos
años de los tres anteriores
- 4. Diferencia entre la renta media de las personas con renta baja y el umbral de
renta baja, expresada en porcentaje del umbral de renta baja.
- 5. Coeficiente de variación de las tasas de empleo en el nivel NUTS 2
- 6. Número total de desempleados de larga duración (>=12meses, OIT) en
relación con la población activa total
- 7. Personas de 0-65 años que viven en hogares en los que no trabaja ninguno de
sus miembros
- 8. Proporción de población entre 18 y 24 años que han alcanzado hasta un nivel
2 CINE y no siguen ningún tipo de enseñanza o formación
- 9. Número de años que una persona puede esperar a vivir
- 10. Proporción mayores 16 años que califican su salud de mala o muy mala (s.
OMS) en los quintiles inferiores y superiores por renta equivalente
B. Indicadores secundarios
- 11. Dispersión en torno al umbral del 60 % de los renta baja mediana
- 12. Tasa de renta baja en un momento determinado
- 13. Tasa de renta baja antes de las transferencias
- 14. Distribución de la renta (coeficiente de Gini)
- 15. Persistencia de renta baja (tomando como base el 50 % de la renta
mediana)
113
- 16. Proporción de desempleo de larga duración
- 17. Tasa de desempleo de muy larga duración
- 18. Personas con bajos niveles educativos
B.1. Definición de indicadores secundarios contra la exclusión social
- 11. Personas que viven en hogares cuya renta total equivalente es inferior al
40,50 y 70% de la renta media nacional equivalente
- 12. Tasa de renta baja relativa en 1997 y Tasa de renta baja relativa en 1995
multiplicada por el factor de inflación 1994/96
- 13. Renta en la que se excluyen transferencias sociales
- 14. Relación entre las partes acumulativas de la población distribuida según su
renta y las partes acumulativas del total de su renta
- 15. Personas que viven en hogares cuya renta total equivalente es inferior al
50% de la renta media nacional equivalente en el año n y durante al menos dos
años de los tres anteriores
- 16. Número total de desempleados de larga duración en relación con el
número total de desempleados
- 17. Número total de desempleados de muy larga duración (>=24 meses, OIT)
en relación con la población activa total
- 18. Tasa de obtención del nivel 2 CINE, o un nivel inferior en la educación
para adultos por grupos de edad.
114
Pese a que el Comité de protección social no estaba todavía en condiciones de
proponer un indicador acordado en común sobre una dimensión fundamental, como es
el alojamiento, sus miembros llegaron a un acuerdo sobre un planteamiento común. Los
planes nacionales de acción deberían contener información cuantitativa sobre tres
cuestiones: (1) una vivienda digna, (2) coste de la vivienda, (3) personas sin hogar y
otras condiciones de vivienda precarias.
El Comité de protección social se manifestó
satisfecho de los avances
registrados en 2001, ya que, gracias al primer conjunto de indicadores, los Estados
miembros y la Comisión podrían medir, de forma comparativa, una serie de aspectos
clave de la pobreza y la exclusión social, que constituyen un fenómeno
pluridimensional. Sin embargo, el Comité es plenamente consciente de que la lista antes
citada no atribuye la misma importancia a todas las dimensiones pertinentes, por lo que
recomienda que los trabajos continúen en 2002:
-
examinando la posibilidad de definir de común acuerdo otros indicadores en
una serie de ámbitos pertinentes para la exclusión social: condiciones de vida
(incluida la participación social), pobreza persistente y ocasional, acceso a
servicios públicos y privados esenciales, cuestiones territoriales e
indicadores a escala local, pobreza y trabajo, endeudamiento, dependencia de
las prestaciones sociales y prestaciones familiares;
-
examinando la forma de percibir y evaluar de manera más satisfactoria la
dimensión de género en relación con la pobreza y la exclusión social.
El Comité recomendó igualmente que, en aras de una mayor precisión y
comparabilidad, se sometieran a un examen técnico más pormenorizado los siguientes
aspectos:
-
Mejora de la comparabilidad de la información y elaboración de informes
sobre vivienda digna, coste de la vivienda y personas sin hogar.
115
-
Definición de indicadores sobre lectura, escritura y cálculo elemental, y
acceso a la educación.
-
En el ámbito de la salud, examen de medidas en relación con una esperanza
de vida cualitativamente aceptable, la mortalidad prematura en función de las
condiciones socioeconómicas y, como propone el Grupo operativo sobre
estadísticas de renta y condiciones de vida (UE-SILC), el acceso a la
asistencia sanitaria.
-
Estudio de los grupos que no viven en «hogares privados», especialmente las
personas sin hogar y las que viven en instituciones (asilos de ancianos,
prisiones, orfelinatos, etc.).
En el futuro, sin embargo, los trabajos no deberían limitarse a la definición,
basándose en datos actuales, de una serie de indicadores acordados en común. Pese a
que, en los últimos años, las bases de datos europeas han registrado mejoras
indiscutibles, siguen siendo escasos los datos comparables disponibles, y muchos de
ellos no están actualizados. A fin de garantizar el control del proceso de integración
social en su pluridimensionalidad, es de vital importancia desarrollar la capacidad
estadística, sacando al mismo tiempo el máximo provecho de los datos de que se
dispone actualmente. En el futuro, UE-SILC constituirá una fuente importante de datos
comparables, por lo que es preciso ajustarse estrictamente al calendario actual.
Por último, el Comité de protección social reconoció la importancia de fomentar
la participación de las personas excluidas en la definición de los indicadores y la
necesidad de examinar la forma más eficaz de hacer oír su voz.
116
117
CAPÍTULO QUINTO. ANÁLISIS DE
INDICADORES SOCIALES DESDE UNA
PERSPECTIVA TERRITORIAL:
PROYECTO URBAL 10
Nuestro objetivo es establecer un sistema de indicadores que nos permita
conocer la vulnerabilidad social de los individuos que habitan en las distintas áreas de
nuestra ciudad, y los espacios que se encuentran en mayor riesgo de exclusión social.
Por que al construir un sistema de información territorial actualizable, dinámico y de
funcionamiento a largo plazo, en claro paralelismo con el fenómeno que estudiamos,
consideramos pertinente no reducir nuestra atención a delimitar los individuos y
espacios excluidos, sino a intentar conocer las situaciones precarias que pueden llegar a
desembocar en la exclusión. De manera que las políticas públicas puedan corregir los
factores de marginalidad, sin esperar a que el fenómeno exclusión se manifieste con
toda su crudeza y mayores costes de superación.
La exclusión social como categoría abstracta es una clave conceptual mediante
la cual se interpreta la realidad, pero no tiene medición directa ni escala de medida.
Como categoría compleja puede descomponerse en múltiples dimensiones que se
pueden manifestar a través de múltiples fenómenos tangibles, los cuales son
susceptibles de medición en alguna escala, cualitativa o cuantitativa, de manera que a
ella se refieren los datos de observación y son los que pueden convertirse en indicadores
de tales factores.
118
Nuestra formulación se basa en la utilización de indicadores cuantitativos y
simples suministrados por las fuentes estadísticas, ya que buscamos indicadores que
podamos obtener de forma sencilla y renovable, no sujetos al encarecimiento y
dificultad de obtención que plantea la utilización de encuestas y entrevistas para
aproximarnos a la realidad social, aunque la información obtenida de este modo somos
conscientes que posee un innegable valor, y que en ocasiones resulta imprescindible.
Esta opción sin embargo no elimina las dificultades a la hora de hacer la
selección de variables, pues las carencias de las fuentes estadísticas oficiales ya han
sido comentadas con anterioridad. Una problemática que se agudiza al trabajar como es
nuestro caso en el ámbito local, es decir en el análisis microespacial, ya que las fuentes
más documentadas y completas ofrecen información agregada a nivel nacional y como
mucho a nivel provincial.
Esto nos va a llevar cuando identifiquemos las dimensiones del fenómeno
exclusión social, a que diseñemos en primera instancia como posibles indicadores de
las mismas en primera instancia a un número amplio de variables estadísticas, que
posteriormente en la propuesta final se depurarán en función de las posibilidades de su
obtención. Es decir intentamos exhaustivamente llegar aprehender cada dimensión con
el mayor número de variables, ante las dificultades de encontrar indicadores por un lado
de medición directa y por otro que sean accesibles al nivel local que precisamos.
Y es evidente que la selección de indicadores finales que tendrá la propuesta
dependerá del éxito en encontrar entre las variables seleccionadas, las estadísticas
posibles.
5.1. CONSIDERACIONES GENERALES PARA AVANZAR EN POLÍTICAS DE
INCLUSIÓN SOCIAL DESDE UNA PERSPECTIVA TERRITORIAL.
Dos variables claves para poder realizar un estudio a nivel de SIG de cualquier
aspecto y a cualquier escala de la población son la fecha de nacimiento de la población
que nos ofrecerá una información viva sobre la edad de la misma, junto al sexo de la
misma, unos datos que podríamos denominar de contexto, y que son de vital
importancia para conocer aspectos como la estructura de edad y sexo (índices de
119
Juventud, envejecimiento, sex ratio ) y sobre la dinámica natural de la población (tasas
de fecundidad, mortalidad, etc.).
Pero además como el fenómeno a analizar es la exclusión social, tras el estudio del
marco teórico en el anterior epígrafe, creemos que las dimensiones en las que hay que
trabajar serían:
1. Pobreza/Nivel de ingresos
2. Trabajo
3. Formación
4. Salud
5. Vivienda y entorno
6. Vulnerabilidad/Precariedad familiar
Aunque podríamos añadir igualmente una dimensión que denominaríamos
Participación ciudadana, en la que se conocería el grado de implicación social, como
formar parte de organizaciones ciudadanas, o el grado de conocimiento y acceso a
programas sociales.
5.1.1. Pobreza
En el análisis de la pobreza y en el de la desigualdad social internacionalmente
se viene considerando esencial el indicador de carácter económico relativo a la renta per
cápita.
Todos los países elaboran por ello medidas relativas a la renta de sus
poblaciones. Ahora bien, las estadísticas públicas sobre la renta y su estratificación se
refieren a colectivos amplios de nivel nacional o regional.
Para ordenar a las familias según su posición económica e identificar a los que
se sitúan por debajo del umbral, se suele utilizar la renta monetaria disponible, una
variable
que recoge fundamentalmente los ingresos que las familias obtienen de
cualquier fuente (trabajo, capital y propiedad, transferencias públicas o privadas), tras el
120
pago de impuestos directos y las cotizaciones obligatorias a la Seguridad Social
satisfechos.
La forma más habitual de obtener la información sobre los ingresos de los
hogares es a través de encuestas, como es en España la “Encuesta Continua de los
Presupuestos Familiares” o el Panel de Hogares de la UE, e inclusive las organizadas
por los propios investigadores como los estudios publicados por la fundación FOESSA
y EDIS-Cáritas que se basan en entrevistas directas a muestras representativas de la
población.
Esta metodología presenta
errores de medición característicos como la
subestimación de los ingresos, en relación con los datos de fuentes externas como la
Contabilidad nacional, o la falta de representación de los colectivos más marginados,
pero además por su carácter de muestra, tampoco es adecuada para ser explotada en
microanálisis social, ni en microanálisis territorial.
Algunos expertos defienden que el gasto realizado por las familias en la compra
de bienes de consumo es una variable más adecuada que la renta corriente para estudiar
la pobreza, porque los datos obtenidos a través de encuestas suelen ser más fiables que
los datos de los ingresos. Lo negativo es que al fijarse en lo que gasta y no en lo que
ingresa la familia no revela si las familias consiguen evitar la pobreza recurriendo a
elevados niveles de endeudamiento u otros mecanismos que entrañan una gran
inseguridad financiera.
En lugar de utilizar variables monetarias algunos estudios sobre la pobreza
utilizan indicadores directos del nivel de vida, tratando de identificar a aquellos
individuos y familias que acumulan carencias y desventajas en una serie de áreas
específicas (alimentación, vestido, vivienda, relaciones sociales, etc). Para ello se
construyen índices de privación múltiple, que asignan a cada hogar una puntuación
según la gravedad global de su situación en los campos considerados. Como principal
desventaja de este enfoque tenemos la mayor dificultad para obtener este tipo de
información y los problemas metodológicos ligados a su tratamiento: escoger los
aspectos del nivel de vida que interesan, seleccionar indicadores válidos para cada área,
eliminar la influencia de los gustos y estilos de vida, decidir la ponderación que se da a
121
cada elemento y el método para agregar las distintas dimensiones de un valor que refleje
la situación global, y determinar qué nivel de privación debe ser considerado crítico
para identificar a la población pobre.
Además de elegir los parámetros de medida cualquier estudio sobre la pobreza
debe decidir cuál es la unidad de análisis adecuada para analizar la situación económica
de los individuos. Los estudios de pobreza suelen tomar como punto de partida las
rentas del hogar o la unidad familiar, más que las rentas individuales, dado que los
hogares toman decisiones económicas en común, comparten sus ingresos y realizan una
serie de gastos que benefician por igual al conjunto de los miembros que los componen.
No obstante, dado que los hogares tienen distinto tamaño y composición, la renta
familiar total no es un buen criterio para comparar la situación económica de sus
miembros .Tampoco suele utilizarse la renta per cápita del hogar, porque no tiene en
cuenta las economías de escala asociadas a la vida conjunta.
En general, los estudios de pobreza y desigualdad hacen las comparaciones en
términos de renta equivalente, resultado de dividir la renta del hogar entre una escala de
equivalencia. Dichas escalas son coeficientes que dependen del tamaño y, a veces,
también de las edades y otras características de los miembros del hogar. En concreto la
escala de la OCDE, la de la OCDE modificada y las escalas paramétricas son algunas de
las más utilizadas.
Un aspecto fundamental en la medición de la pobreza es la elección de un
umbral o línea de pobreza, que debe servir para separar a la población pobre de la que
no lo es. La elección del umbral dependerá del enfoque de la pobreza adoptado y del
tipo de indicadores empleados. Los umbrales más comunes en los estudios actuales son
los relativos, fijados como un determinado porcentaje de la media o mediada de la renta
(o del gasto). Otros procedimientos menos extendidos son la elaboración de
presupuestos mínimos para la cobertura de necesidades, las líneas subjetivas construidas
a partir de las percepciones de la población o los umbrales políticos y legales.
Una vez identificada a la población pobre, hay que resumir el nivel de pobreza
en determinadas sociedades, grupos o territorios, para lo cual se utilizan los índices de
122
pobreza, que son medidas agregadas que permiten sintetizar la información relevante en
una cifra que refleja la magnitud de la pobreza. El índice más habitual es la tasa de
pobreza (personas pobres/población total) que mide la extensión o el gap de pobreza
que se centra en la intensidad, es decir en las diferencias entre el nivel de vida de los
pobres y el disfrutado por el resto de la sociedad (se calculan los desniveles individuales
de pobreza o gap, es decir la renta que a cada individuo le falta para para llegar al
umbral de la pobreza, luego se calcula la media de estos desniveles, y el resultado se
expresa en términos de proporción respecto al umbral).
La necesidad de abordar el concepto de renta a microescala espacial, obliga a
discutir la capacidad de llegar a una medida válida del concepto a través de variables
alternativas.
Las que en el caso de Málaga se proponen al efecto están orientadas a medir los
ingresos de los individuos o los hogares. Las propuestas para su estudio son las
siguientes:
- Ingresos o rentas de trabajo:
Ingresos de la
población ocupada (cotizaciones de la SS en 11
categorías)
IRPF ( Agencia Estatal de Administración Tributaria)
Prestaciones de desempleo (SPE)
Igualmente podrían extrapolarse las rentas del trabajo a partir del conocimiento
del sector de actividad y los salarios medios de dichos sectores.
- Ingresos empresariales:
Estimaciones indirectas a través del impuesto de IAE
IVA (AEAT)
Cotizaciones SS
- Transferencias sociales
Pensiones
contributivas
gestionadas
por
el
INSS
(Incapacidad
permanente, viudedad, Orfandad y Jubilación)
123
IRPF (AEAT)
Pensiones no contributivas gestionadas por la Consejería para la igualdad
y el Bienestar social (Invalidez y Jubilación)
Cabría discutir el papel que puede concederse
a otra información de la
capacidad económica de los individuos, como es su patrimonio. Existen dos bienes, la
vivienda y los vehículos, sobre los que es posible manejar información en formato de
microdato, es decir, asociado a cada individuo. Las fuentes de información en el caso de
España son para cada uno de ellos:
Impuesto de Bienes Inmuebles
Impuesto de IVTM
Otras Fuentes que podremos utilizar como referencia en el análisis de las
variables: Panel de Hogares de la UE; Encuesta continua Presupuestos familiares;
Encuesta Estructura salarial
5.1. 2. Trabajo
Sobre ocupación y actividad, la fuente más extensiva es el Censo de Población.
Proporciona información sobre tres aspectos básicos:
1º Relación con la actividad. La población se clasifica en categorías tales como
ocupado, parado que ha trabajado, parado busca su primer empleo (activos) e inactivos
entre los que señalamos pensionista de jubilación, de viudedad, de orfandad, otras,
rentista, labores del hogar, escolar.
2º Ocupación profesional: con la posible desagregación (a un dígito o dos
dígitos) en diferentes niveles de detalle de acuerdo a codificaciones oficiales
Se ofrece a titulo de muestra, la Clasificación nacional de actividades
económicas de España:
- Agricultura, ganadería, caza y selvicultura
- Pesca
124
- Industrias extractivas
- Industria manufacturera
- Producción y distribución de energía eléctrica, gas y agua
- Construcción
- Comercio; reparación de vehículos de motor, motocicletas y
ciclomotores y artículos personales y de uso doméstico
- Hostelería
- Transporte, almacenamiento y comunicaciones
- Intermediación financiera
- Actividades inmobiliarias y de alquiler; servicios empresariales
- Administración pública, defensa y seguridad social obligatoria
Educación
- Actividades sanitarias y veterinarias, servicio social
- Otras actividades sociales y de servicios prestados a la comunidad;
servicios personales
- Servicio Doméstico
3º Situación profesional: empresario con empleados, empresario sin empleados,
asalariado (fijo o eventual), ayuda familiar y miembro de cooperativas.
La información está disponible con diferenciación de género o edad, y accesible
también con especificación para la persona de referencia del hogar. Puede ser explotada
a nivel microespacial. En el caso de la ciudad de Málaga para un total de 435 divisiones
censales (“sección urbana”).
La amplitud temática del censo se ve frustrada por su carácter estático. En el
caso de España refleja la situación de 2001.
Al contrario del censo, el SPE constituye un registro vivo de la población activa
SPE: Información sobre población parada (edad, sector, duración) y tipos de
contrato de la población ocupada
SS (Tesorería General): Altas de los trabajadores (tipo de trabajo, categoría
profesional CNO y CNAE, tipo de contrato)
125
Como microdato o para microáreas la información del INEM o SS no es pública.
La posibilidad de uso depende de los acuerdos que se alcancen en las distintas
administraciones.
Como referencia para analizar las variables de este ámbito podemos utilizar la
EPA que nos ofrece información muestral para la población parada por tiempo
búsqueda empleo.
5.1. 3. Formación
Dos fuentes relativas a la población que contemplan los caracteres de los
individuos con relación al nivel educativo son el Censo y el Padrón. Ambas tienen
dificultades importantes.
- El censo es una fuente que refleja la situación de la población para un momento
dado. Es una instantánea del estado de una población. Como se ha dicho, en
España, la situación reflejada es la de 2001. En concreto nos ofrece información
sobre nivel de estudios de la población mayor 16 años: Analfabetos, Sin
estudios, Educación primaria, Educación secundaria, Educación Superior.
- El Padrón es un registro vivo de los habitantes en lo que se refiere a alta y
bajas, pero los caracteres de cada individuo que se reflejaron en el momento de
su registro, permanecen invariables hasta que se produzca un cambio residencial
que de origen a una modificación del registro.
En consecuencia el Padrón es una fuente con graves limitaciones para estimar
aspectos (como es el caso de los niveles educativos) que no son caracteres permanentes
de los individuos.
Por su parte las Estadísticas Enseñanza en España (MECD), nos complementan
esta información mostrando la Tasa de finalización de estudios por clase de enseñanza,
los alumnos matriculados y la Tasa de escolarización
5.1. 4. Salud
126
La salud determina la calidad de vida, incide en la dependencia y adquiere
perfiles diferentes en asociación con la pobreza.
El Anuario Estadístico de España, junto al Informe
Tratamiento, Urgencias y Mortalidad y el
de
Indicadores
de
Boletín Epidemiológico semanal (Instituto
Carlos III), nos informan agregadamente de las personas afectadas con enfermedades
crónicas, incluida el SIDA y las drogodependencias
Estadísticas elaboradas las dos primeras a partir del trabajo del Instituto
Nacional de Gestión Sanitaria y el Servicio Andaluz de Salud
El problema estriba en que la naturaleza de la información la hace poco proclive
a su manejo como microdato.
Otros colectivos como las personas discapacitadas de más del 65% de
minusvalía quedan también registrados (en el caso de Málaga, en el Centro Base de
Minusválidos de la Delegación de Consejería para la igualdad y el Bienestar social de la
Junta de Andalucía). Las dificultades de acceso a la información a nivel de individuos
(microdato) pueden ser similares.
La confidencialidad no es trasgredida si se trata de datos agregados, aunque hay
que tener presente que para explotar la información por unidades de trabajo social (el
horizonte es un SIG) en alguna fase la persona enferma o discapacitada ha de ser
identificada por su dirección o su DNI.
En ambos casos la disponibilidad de la información está supeditada a los
acuerdos que puedan establecerse entre los organismos públicos.
De manera complementaria y como ya hemos enumerado en el caso de otras
dimensiones se puede utilizar le información relativa a la Encuesta sobre
discapacidades, deficiencias y estado de salud y la Encuesta Nacional de Salud
elaborada por el INE
127
Otra base de información la aportan los propios servicios municipales, relativa
únicamente a las personas que demandan prestaciones en función de estos problemas.
La base de datos de estos servicios (SIUSS, RIM, empresa MasCerca) aun no siendo
una medición de toda la población puede ser muy significativa.
5.1. 5. Vivienda y entorno ambiental
Las condiciones de habitabilidad se convierten en muchas ocasiones en una
consecuencia de las precarias o difíciles condiciones de vida, pero igualmente las
retroalimentan, de manera que se pueden convertir en mecanismos para detectar la
existencia de vulnerabilidad social
Para cubrir este campo podemos recurrir a las siguientes fuentes:
- Censo de viviendas 2001 que cuenta con información sobre el régimen de
tenencia, características y dotaciones de viviendas y edificios.
- IBI: reúne información sobre las dimensiones y antigüedad de las viviendas
-Registro de las viviendas en régimen de alquiler del Instituto Municipal de la
vivienda.
Igualmente contamos con la información utilizada como Diagnóstico en áreas
especialmente difíciles de la ciudad para las que el Área de bienestar social ha elaborado
Planes Especiales de acción, que pensamos podemos complementar con la información
que tiene la Dirección General de la policía nacional (criminalidad).
5. 1. 6. Vulnerabilidad en función de la familia o el hogar
Entenderíamos como tal el conjunto amplio de problemas que hacen del núcleo
familiar, por su inexistencia o por su problemática, un factor negativo en el desarrollo
del individuo. Pudiéndose definir varios ámbitos o subdimensiones:
1. La inexistencia de un núcleo familiar
- soledad y enfermedad
128
- soledad y ancianidad
- inmigrantes pendientes de reunificación familiar
2. Inexistencia de un hogar de referencia:
- personas sin techo
3. Estructuras del hogar que denotan cierta vulnerabilidad
- tasa inusual de personas dependientes respecto a personas con ingresos
- acumulación de personas adultas en situación de paro
- combinación de enfermedad y dependencia de menores
- miembros del hogar convictos o exconvictos
4. Situaciones que desvelan conflictos del entorno familiar
- malos tratos a menores
- violencia de genero
- violencia de familia
- absentismo escolar
- miembros del hogar con problemas de marginación:
- delincuencia
- drogodependencia
- prostitución
Las fuentes documentales oficiales proporcionan diferente cobertura para los
distintos aspectos señalados.
- Censo de Población. Hogares por total de personas, número de parados y
ocupados.
- EPA (como fuente de referencia). Viviendas familiares por número de
personas, activos, ocupados y parados; y según la situación respecto a la
actividad de la persona de referencia
- Padrón. Información sobre los miembros de los hogares y las familias: número
personas en la vivienda y familia, procedencia, edad
129
- SS: Situación afiliados extranjeros
- Sobre personas drogodependientes, con Sida y discapacitadas, las fuentes ya
señaladas en el ámbito de la Salud
- Sobre absentismo escolar la información de la Delegación Consejería de
Educación y Ciencia.
- Ministerio Interior. Detenidos, Población reclusa, Violencia familiar y de
género; extranjeros solicitantes de asilo
- Encuesta sobre las personas sin hogar e Información recogida por los Servicios
Ayuntamiento se constituirían en una alternativa para aspectos no abarcados por
la documentación extensiva.
5.1.7. Participación ciudadana
Se trata de una información que sólo podríamos conocer a nivel de encuesta y
mediante los datos de los Centros de Servicios Municipales
5.2. PROPUESTA DE INDICADORES SOCIALES PARA SU SLECCIÓN POR
LOS SOCIOS
Una vez planteadas las posibilidades teóricas de análisis, desde el conocimiento
de las dimensiones del fenómeno exclusión y de las posibles fuentes de información
para obtener las variables fundamentales para su estudio, a continuación tanto en este
epígrafe como el siguiente, queremos proponer unos listados de indicadores sociales
que nos van a permitir una aproximación cuantitativa a la realidad social de nuestras
ciudades.
En el primer epígrafe mostramos mediante una división en dimensiones aquellos
indicadores que nos permitirán acercarnos a la comprensión de la exclusión social y en
función de ello elaborar políticas de inclusión, mientras que en el segundo se muestra
parcialmente, porque los denominados de entorno ya han sido incluidos de forma
selectiva en la primera de nuestras relaciones de indicadores, una propuesta realizada
130
por la Federación española de municipios y provincias para implantar un sistema de
costes e indicadores que les permita mejorar la gestión de los servicios sociales
municipales.
Evidentemente se trata de dos relaciones bastante amplias, a partir de las cuales
será posible, hacer un conjunto variado de selecciones de indicadores, dependiendo del
objetivo trazado en cada proyecto o situación que tenga resolver el Servicio implicado.
Pero aún conscientes de que no todos los indicadores expuestos van a ser
incluidos en el seguimiento de la realidad social de nuestras ciudades en los diversos
proyectos que se realicen, la utilización de un SIG hace viable que este amplio conjunto
de información sea recogida, y que esté disponible para su elaboración ante nuevas
situaciones y demandas que se produzcan en el futuro.
No se trata, pues, de una propuesta definitiva, sino de unas relaciones en las que
los socios trabajarían de acuerdo a sus posibilidades, y a partir de las cuales se
determinaría unos mínimos.
5.2.1. Indicadores de Contexto
Indice de Juventud
Objetivo: Conocer el porcentaje de jóvenes respecto al total de la población
Forma de cálculo : Cociente entre la población menor de 15 años y la población total,
multiplicado por 100
Indice de Envejecimiento
Objetivo: Conocer el porcentaje de ancianos respecto al total de la población
Forma de cálculo :Cociente entre la población mayor de 64 años y la población total,
multiplicado por 100
Indice de Infancia
Objetivo: Conocer el porcentaje de población menor de cinco años respecto al total de
la población
Forma de cálculo :Cociente entre la población comprendida entre 0 y 4 años y la
población total, multiplicado por 100
Indice de Envejecimiento elevado
Objetivo: Medir el porcentaje de población mayor de 75 años respecto al total de la
población
Forma de cálculo :Cociente entre la población mayor de 75 años y la población total,
multiplicado por 100
131
Indice de Dependencia
Objetivo: Calcular el porcentaje de población dependiente respecto a la que se
encuentra en edad de trabajar
Forma de Cálculo: Cociente
Numerador: suma de la población mayor de 64 años y menor de 14 años
Denominador: la población cuya edad comprendida entre 14 y 64 años,
Cociente multiplicado por 100
Sex ratio general
Objetivo: Medir la relación entre el volumen de población femenina y masculina de
una población
Forma de cálculo: Cociente entre la población femenina y la población masculina,
multiplicado por 100
Sex ratio de población en edad activa
Objetivo: Medir la relación entre el volumen de población femenina y masculina adulta
Forma de cálculo: Cociente entre la población femenina de 14 a 64 años y la población
masculina de 14 a 64 años, multiplicado por 100
Sex ratio de mayores
Objetivo: Medir la relación entre el volumen de población femenina y masculina
anciana
Forma de cálculo: Cociente entre la población femenina mayor de 64 años y la
población masculina mayor de 64 años, multiplicado por 100
Tasa de Fecundidad total
Objetivo: Calcular el número de hijos que va a tener una mujer a lo largo de su vida
reproductiva
Forma de cálculo: Sumatorio de las Tasas específicas de fecundidad por edad
multiplicadas por cinco
Tasa de mortalidad general
Objetivo: Conocer la representatividad de las defunciones que se producen en una
población
Forma de cálculo: Cociente entre el número de fallecidos y la población total,
multiplicado por 1000
Tasa de mortalidad infantil
Objetivo: Calcular la incidencia de las muertes de menores de un año sobre dicha
población de menores
Forma de cálculo: Cociente entre el número de fallecidos menores de un año y la
población menor de un año, multiplicado por 1000
Tasa de mortalidad menores de 5 años
Objetivo: Calcular la incidencia de las muertes de menores de cinco años sobre dicha
población de menores
Forma de cálculo: Cociente entre el número de fallecidos menores de cinco años y la
población menor de cinco años , multiplicado por 1000
132
Densidad de población por sección urbana
Objetivo: Medir la distribución de la población en las unidades urbanas
Forma de cálculo: Cociente entre el número de habitantes y los Km2 de cada sección,
multiplicado por 100
Porcentaje de población por sección urbana
Objetivo: Medir la población que residen en las unidades urbanas
Forma de cálculo: Cociente entre la población residente en la sección urbana y la
población total, multiplicado por 100
Indice de aloctonía
Objetivo: Medir la distribución de la población nacida fuera de las unidades urbanas
Forma de cálculo: Cociente entre el número de habitantes nacidos fuera de la sección
urbana y la población total multiplicado por 100
Tasa de crecimiento anual intercensal
Objetivo: Medir el crecimiento de la población entre dos períodos censales
Forma de cálculo: Cociente entre el número de habitantes del segundo censo menos el
número de habitantes del primer censo, la suma de población de los dos períodos
censales dividido entre dos, multiplicado por 100
5.2.2. Indicadores de Nivel de Ingresos
Umbral monetario de pobreza
60% de la renta mediana nacional
Tasa de renta baja después de las transferencias
Objetivo: Una vez calculada la renta media conocer el porcentaje de personas o
familias que viven por debajo de la misma en un 60%
Forma de cálculo: Porcentaje de personas que viven en hogares cuya renta total
equivalente es inferior al 60% de la renta media nacional equivalente
Desfase relativo de la renta baja
Objetivo: Conocer la diferencia entra la renta media de las personas con baja renta y el
umbral de la renta baja
Forma de cálculo: Porcentaje respecto al umbral de la renta baja de la diferencia entre
la renta media de las personas con renta baja y el umbral de renta baja
Persistencia de renta baja
Objetivo: Conocer aquellas personas y hogares que viven con rentas bajas respecto a la
media nacional durante al menos un par de años
Forma de cálculo: Porcentaje de personas que viven en hogares cuya renta total
equivalente es inferior al 60% de la renta media nacional equivalente en el año n, y
durante al menos dos años de los tres anteriores a ese año
5.2.3. Indicadores de Trabajo
133
Tasa de actividad
Objetivo: Determinar el porcentaje de población activa respecto a la población en edad
activa
Forma de cálculo: Cociente entre la población activa* y la población mayor de 16 años,
multiplicado por 100
* Población activa: conjunto de población mayor de 16 años que no está estudiando, no
es pensionista, ni rentista ni ama de casa. Se puede calcular para el sexo femenino,
tomando sólo en consideración la población femenina
Tasa de paro*
Objetivo: Medir proporcionalmente el paro de la población activa
Forma de cálculo: Cociente entre el número de personas paradas y la población activa,
multiplicado por 100
* Se puede también calcular para el sexo femenino.
Tasa de paro de larga duración
Objetivo: Medir el peso de la población parada durante más de un año respecto a la
población activa
Forma de cálculo: Cociente entre el número de personas paradas durante más de 12
meses y el total de población activa, multiplicado por 100
Porcentaje de fuerza de trabajo
Objetivo: Medir porcentualmente la población en edad de trabajar
Forma de cálculo: Cociente entre el porcentaje de población entre 16 y 64 años y la
población total, multiplicado por 100
Proporción de desempleo de larga duración
Objetivo: Medir el peso de la población parada durante más de un año respecto a la
población parada total
Forma de cálculo: Cociente entre el número de personas paradas durante más de 12
meses y el total de población parada, multiplicado por 100
Porcentaje de población en cada una de las ramas de actividad definidas
Objetivo: Cálculo de la representatividad de la población activa por rama de actividad
Forma de cálculo: Cociente entre la población de cada rama de actividad y la población
activa, multiplicada por 100
Porcentaje de población en cada situación profesional
Objetivo: Cálculo de la representatividad de la población activa por situación
profesional
Forma de cálculo: Cociente entre la población en cada situación y la población activa,
multiplicada por 100
Porcentaje de PLD >45 años y nivel educativo inferior al secundario
Objetivo: Conocer la representatividad de los parados de larga duración mayores de 45
años con bajos niveles educativos respecto al total de parados
Forma de cálculo: Cociente entre la población parada >45 años y nivel inferior al
secundario y la población parada, multiplicada por 100
Porcentaje de PLD <25 años y nivel educativo inferior al secundario
134
Objetivo: Conocer la representatividad de los parados de larga duración menores de 25
años con bajos niveles educativos respecto al total de parados
Forma de cálculo: Cociente entre la población parada <25 años y nivel inferior al
secundario y la población parada, multiplicada por 100
Tasa de cobertura de desempleo
Objetivo: Conocer respecto al paro registrado las prestaciones por desempleo que se
conceden
Forma de cálculo: Cociente entre la población beneficiaria de prestaciones por
desempleo contributivo y la población parada, multiplicada por 100
Tasa de contratos indefinidos
Objetivo: Conocer respecto al total de contratos registrados la importancia de los
contratos indefinidos
Forma de cálculo: Cociente entre la población empleada con contratos indefinidos y la
población empleada, multiplicada por 100
5.2.4. Indicadores de Formación
Tasa de analfabetismo*
Objetivo: Medir el porcentaje de la población analfabeta respecto al total de población
mayor de 10 años
Forma de cálculo: Cociente entre la población analfabeta mayor de 16 años y la
población total mayor de 16 años, multiplicada por 100
* También se puede calcular sólo para el sexo femenino, utilizando los datos
referidos únicamente a la población femenina
Tasa de analfabetismo funcional *
Objetivo: Medir el porcentaje de la población que no ha terminado ningún nivel de
estudio reglado
Forma de cálculo: Cociente entre la población analfabeta mayor de 16 años más la
población sin estudio y la población total mayor de 16 años, multiplicada por 100
* También se puede calcular sólo para el sexo femenino, utilizando los datos referidos
únicamente a la población femenina
Indice de escolarización obligatoria
Objetivo: Evaluar el nivel de población escolarizada respecto a la población que por
edad debía estarlo
Forma de cálculo: Cociente entre la población escolarizada dentro de la edad
obligatoria y la población total en ese intervalo de edad, multiplicada por 100
Proporción de personas que abandonan prematuramente la enseñanza y no siguen
ningún tipo de educación o formación
Objetivo: Conocer el significado de la población joven que sólo ha cursado el primer
ciclo de la enseñanza secundaria
Forma de cálculo: Cociente entre la población entre 18 y 24 años que sólo ha alcanzado
el primer ciclo de la enseñanza secundaria y no siguen ningún tipo de enseñanza o
formación, y el total de población entre 18-24 años
Porcentaje de alumnos matriculados en cada uno de los niveles educativos
135
Objetivo: Conocer la distribución de la población estudiante entre los distintos niveles
educativos
Forma de cálculo: Cociente entre la población matriculada en cada nivel educativo y el
total de población matriculada, multiplicada por 100
Porcentaje de personas con bajos niveles educativos
Objetivo: Conocer el significado de la población adulta (<24 años) que no ha superado
el primer ciclo de la educación secundaria
Forma de cálculo: Cociente entre la población adulta que sólo ha alcanzado un nivel
educativo correspondiente a la primera etapa de la educación secundaria y el total de
población adulta, multiplicada por 100
Tasa de idoneidad
Objetivo: Medir la proporción de alumnos matriculados en el curso teórico
correspondiente a su edad
Forma de cálculo: Cociente entre los alumnos de la edad considerada que se encuentra
matriculada en el curso teórico correspondiente por edad, y el total de alumnos
matriculados en dicho curso teórico, multiplicada por 100
5.2.5. Indicadores sobre la calidad de la vivienda
Porcentaje de población que habita en viviendas según su régimen de tenencia*
Objetivo: Medir el significado de los distintos tipos de tenencia de vivienda en función
del porcentaje de población que se encuadra en cada uno de ellos
Forma de cálculo: Cociente entre la población que habita en la viviendas de cada tipo
de régimen de tenencia y el total de población, multiplicada por 100
*Régimen de tenencia: propiedad, alquiler o arrendamiento
Porcentaje de viviendas con subvención de alquiler
Objetivo: Medir el significado de la tenencia subvencionada en alquiler
Forma de cálculo: Cociente entre las viviendas subvencionadas de alquiler y el total de
viviendas, multiplicada por 100
Porcentaje de hogares cuyas viviendas no tienen condiciones mínimas (Puede
calcularse por tramos de renta)
Objetivo: Averiguar la importancia de los hogares que habitan viviendas que no
reúnen condiciones mínimas
Forma de cálculo: Cociente entre los hogares que sufren dos o más problemas graves
en su vivienda entre los cuatro siguientes: falta de espacio, luz natural, insuficiente,
humedades y delincuencia o vandalismo en la zona, sobre el total de viviendas,
multiplicada por 100
Porcentaje de viviendas con graves carencias
Objetivo: Averiguar la importancia de los hogares que habitan viviendas con graves
carencias
Forma de cálculo: Cociente entre las viviendas que sufren algunas de estas carencias:
inodoro con agua corriente, calefacción colectiva o individual y agua caliente, y el total
de viviendas multiplicada por 100
136
Porcentaje de personas a las que les corresponde en su vivienda una superficie en
metros cuadrados menor a la mínima establecida
Objetivo: Conocer el porcentaje de población que vive hacinada
Forma de cálculo: Cociente entre la población a la que le corresponde una superficie en
metros cuadrados de vivienda menor a la mínima establecida y el total de población,
multiplicada por 100
5.2.6. Indicadores sobre el acceso a la salud
Esperanza de vida al nacimiento
Objetivo: Calcular el número de años que una persona puede esperar vivir
Forma de cálculo: Tabla de mortalidad
Percepción del propio estado de salud por intervalos de renta
Objetivo: Conocer la percepción del estado de salud en función de los ingresos
registrados
Forma de cálculo: Cociente entre la población de personas mayores de 16 años o más
que califican su salud de mala o muy mala de acuerdo con la calificación de la OMS, y
el total de población adulta, multiplicada por 100
Porcentaje de personas discapacitadas
Objetivo: Valorar el porcentaje de personas con alguna minusvalía
Forma de cálculo: Cociente entre la población discapacitada y el total de población ,
multiplicada por 100
Porcentaje de personas con SIDA
Objetivo: Valorar el porcentaje de personas que padecen SIDA
Forma de cálculo: Cociente entre la población con SIDA y el total de población ,
multiplicada por 100
5.2.7. Indicadores sobre la vulnerabilidad familiar
Indice de soledad de adultos
Objetivo: Valorar el porcentaje de adultos que viven solos
Forma de cálculo: Cociente entre la población adulta que viven en hogares de un solo
miembro y el total de población adulta, multiplicada por 100
Indice de soledad de mayores
Objetivo: Valorar el porcentaje de la población anciana que vive sola
Forma de cálculo: Cociente entre la población mayor de 65 años que viven en hogares
de un solo miembro y el total de población mayor de 65 años, multiplicada por 100
Proporción de hogares monoparentales
Objetivo: Conocer el porcentaje de hogares donde solo existe un progenitor o tutor
Forma de cálculo: Cociente entre los hogares con un solo progenitor y el total de
hogares, multiplicada por 100
137
Proporción de hogares monoparentales sin empleo con hijos a cargo
Objetivo: Conocer el porcentaje de hogares cuya persona de referencia (sin cónyuge o
pareja que resida con ella) es parada o inactiva y además tiene algún hijo que convive
con ella
Forma de cálculo: Cociente entre los hogares monoparentales sin empleo con hijos a
cargo y el total de hogares, multiplicada por 100
Porcentaje de personas mayores de 65 años que no pueden desarrollar
normalmente su actividad diaria
Objetivo: Conocer la proporción de personas mayores de 65 años con alguna
enfermedad o grado de impedimento que hace imposible su autonomía
Forma de cálculo: Cociente entre los mayores de 65 años dependientes, y el total de
mayores, multiplicada por 100
Proporción de hogares con madres menores de 16/18 años
Objetivo: Medir el significado de los hogares en los que las madres no hayan alcanzado
los 18 años
Forma de cálculo: Cociente entre el número de hogares con madres menores de 16/18,
y el total de hogares, multiplicada por 100
Tasa de inmigrantes
Objetivo: Valorar la importancia de la población inmigrante respecto a la población
total
Forma de cálculo: Cociente entre el número de inmigrantes y la población total,
multiplicada por 100
Porcentaje de menores infractores
Objetivo: Conocer la representatividad de los menores (<18 años)con faltas en la
Fiscalía
Forma de cálculo: Cociente entre el número de menores expedientados y el total de
menores, multiplicada por 100
Porcentaje de menores maltratados
Objetivo: Conocer la proporción de denuncias de maltrato a menores (<18 años)
Forma de cálculo: Cociente entre el número de menores maltratados y el total de
menores, multiplicada por 100
Porcentaje de mujeres maltratadas
Objetivo: Conocer la representatividad de las mujeres maltratadas
Forma de cálculo: Cociente entre el número de mujeres que han presentado denuncia
de malos tratos por el cónyuge o análogo y el total de mujeres, multiplicada por 100
Proporción de hogares con un alto número de personas dependientes* respecto a
personas con ingresos
Objetivo: Conocer la proporción de hogares con un exceso de miembros dependientes
Forma de cálculo: Cociente entre el número de hogares con un alto número de personas
dependientes respecto a personas con ingresos, y el total de hogares, multiplicada por
100
138
* personas dependientes: aquellas que no cuentan con ningún tipo de retribución
Nivel de absentismo escolar
Objetivo: Averiguar el significado porcentual de los niños que faltan de forma reiterada
a clase
Forma de cálculo: Cociente entre el número de niños matriculados que no van a clase
regularmente y el total de niños matriculados, multiplicada por 100
5.3. INDICADORES DE GESTION DE LOS SERVICIOS SOCIALES
MUNICIPALES (FEMP)
Se trata de indicadores que pretenden evaluar el trabajo y la calidad de las
prestaciones llevadas a cabo por los Servicio Sociales municipales en España.
Actualmente se encuentran en plena fase de elaboración y adecuación
Estos indicadores responden a una concreta organización de los Servicios
Sociales en España y que por tanto deben considerarse orientativos tanto en su elección
como en su definición y forma de cálculo, ya que las prestaciones, el sistema de gestión
y la valoración de los costes de los mismos se realizarán según las condiciones
particulares de los Servicios sociales de cada socio.
5.3.1. Indicadores de actividad:
Personas atendidas en los servicios sociales de base
Objetivo: Medir el esfuerzo por dar respuesta a las demandas de los ciudadanos tanto
informativas, orientativas o de derivación, sea cual sea ésta última.
Forma de cálculo: Cociente
Numerador: número de expedientes cursados (o activos) en los centros de servicios
sociales, con independencia de la gestión realizada
Denominador: el Total población, expresado en miles).
Total de intervenciones a los beneficiario /número de personas atendidas en los
Servicios Sociales (de Base).
Objetivo: Medir la intensidad de las intervenciones hechas a los usuarios de los
servicios sociales
Forma de Cálculo: Cociente
Numerador: Número de intervenciones a los usuarios. Se entiende por intervención al
usuario toda entrevista, reunión, sesión o análogo realizada con el propio usuario o con
un tercero encaminada a la atención del caso y a la realización de la prestación.
Denominador: Número de personas intervenidas, es decir, las personas que han sido
orientadas, derivadas o denegadas, excluyendo las que han recibido únicamente
información. Esto es, las que realmente han sido objeto de atención profesional
(entrevista, reunión, etc.).
139
Observaciones: Se considera exclusivamente la atención individualizada.
Total de intervenciones a los beneficiarios /número de mujeres atendidas en los
Servicios Sociales (de Base).
Objetivo: Medir la intensidad de las intervenciones hechas a los usuarios de los
servicios sociales, que sean mujeres
Forma de Cálculo: Cociente
Numerador: Número de intervenciones a los usuarios, que sean mujeres. Se entiende
por intervención al usuario toda entrevista, reunión, sesión o análogo realizada con el
propio usuario o con un tercero encaminada a la atención del caso y a la realización de
la prestación.
Denominador: Número de mujeres, intervenidas, es decir, las personas que han sido
orientadas, derivadas o denegadas, excluyendo las que han recibido únicamente
información. Esto es, las que han sido realmente objeto de atención profesional
(entrevista, reunión, etc.).
Observaciones: Se considera exclusivamente la atención individualizada.
Media mensual de personas atendidas con ayuda domiciliaria mayores de 64
años /Total población mayor de 64 años.
Objetivo: Medir el alcance de la ayuda domiciliaria al colectivo mayor de 64 años,
teniendo en cuenta la permanencia de los usuarios en el servicio.
Forma de cálculo: Cociente
Numerador: Número medio mensual de personas que reciben ayuda domiciliaria con
una edad igual o superior a 65 años. El número medio se calcula de la siguiente forma;:
(Σ número de personas mayores de 64 años atendidas cada mes)/12.
Denominador: Total de personas del municipio mayor de 64 años.
Indice de cobertura del Servicio de Ayuda a Domicilio.
Objetivo: Medir el grado de cobertura del Servicio de Atención a Domicilio.
Forma de cálculo: Cociente entre el Total personas atendidas en el Servicio de Ayuda a
Domicilio y el total de población expresado en miles
Total horas anuales atención directa trabajadoras familiares /Media mensual de
personas atendidas.
Objetivo: Medir la intensidad del servicio de trabajadoras familiares que reciben los
usuarios, teniendo en cuenta la permanencia de los usuarios en el servicio.
Forma de cálculo: Cociente
Numerador: Total anual de horas de las trabajadoras familiares o de auxiliar del hogar
en domicilio.
Denominador: Número medio mensual de personas que reciben la prestación. El
número medio se calcula de la siguiente forma: (Σ número de personas que reciben la
prestación cada mes)/12
Índice de plazas de residencia por cada mil habitantes
Objetivo: Medir el grado de cobertura de este recurso para personas mayores de 64
años.
Forma de cálculo: Cociente entre el Número de plazas públicas y privadas para
personas mayores de 64 años y el total población, expresado en miles.
Número de aparatos de tele alarma /total población mayor de 64 años.
140
Objetivo: Medir la cobertura con aparatos de telealarma de la población de edad igual o
superior a 65 años.
Forma de cálculo: Cociente entre Número de aparatos de tele alarma activos, y el Total
de personas del municipio con una edad igual o mayor a 65 años.
Perceptores de ayudas económicas de urgencia/1000 habitantes
Objetivo: Medir que parte de la población recibe ayudas económicas de urgencia.
Forma de cálculo: Cociente
Numerador: Número de personas que han recibido ayudas económicas de urgencia y
atención inmediata cuya cobertura no puede posponerse.
Denominador: Total población, expresado en miles.
Cuantía de ayudas económicas /cuantía de ayuda del perceptor homogéneo.
Objetivo: Determinar el número de perceptores homogéneos de ayudas.
Forma de Cálculo: Cociente
Numerador: Cuantía total de ayudas económicas que se conceden a los usuarios.
Aclarar si se cuentan o no las finalistas para compras de servicios.
Denominador: Se definirá una cuantía que sería la que recibiría el perceptor
homogéneo.
Observaciones: Para definir el preceptor homogéneo hay que tener en cuenta la
combinación del número real de preceptores con el volumen de ayudas concedidas.
Importe Subvenciones concedidas /total gasto en servicios sociales.
Objetivo: Medir el esfuerzo de colaboración del Ayuntamiento con entidades
benéficas.
Forma de cálculo: Cociente
Numerador: Importe de subvenciones concedidas incluidas en los capítulos 4 y 7.
Denominador: Importe total de los capítulos 1 a 7 de la liquidación del presupuesto
consolidado. Se tomarán los funcionales 313, 314 y 323 de la orden ministerial
20.09.89, así como otros creados por el propio ayuntamiento del grupo 31.
Inmigrantes atendidos en los servicios sociales /total inmigrantes.
Objetivo: Medir el grado de atención a la población inmigrante por parte de los
servicios sociales.
Forma de cálculo: Cociente entre el número de inmigrantes atendidos en los servicios
sociales y el total de inmigrantes empadronados en el municipio.
Plazas de residencias (asistidas) financiadas por el municipio /población mayor de
64 años.
Objetivo: Medir la capacidad del ayuntamiento para facilitar plazas de residencias a la
población mayor de 64 años.
Forma de Cálculo: Cociente
Numerador: Número de plazas ocupadas en residencias asistidas con financiación
pública municipal, ya sean las de aquellas residencias de titularidad y gestión pública o
de titularidad pública pero gestión privada o bien las plazas en residencias privadas
cubiertas con ayudas públicas.
Denominador: Total población mayor de 64 años.
Observaciones: Quedan excluidas las plazas financiadas por Diputaciones o
Comunidades Autónomas y otras instituciones públicas.
141
Plazas en casas de acogida para mujeres /población total de mujeres.
Objetivo: Medir la capacidad del ayuntamiento para facilitar plazas y atención a las
mujeres que sufran violencia de género.
Forma de cálculo: Cociente entre el Número de plazas en casas de acogida para
mujeres y el total población mujeres.
Tiempo medio de espera en los Servicios Sociales de Base.
Objetivo: Medir la capacidad de respuesta de los Servicios Sociales de Base ante la
demanda ciudadana.
Forma de cálculo: Cociente
Numerador: Sumatoria de los tiempos de espera de cada expediente abierto en los
Servicios Sociales de Base. El tiempo de esperar es el que media entre el momento en
que el usuario se presenta en ventanilla hasta que recibe la primera cita.
Denominador: Número de expedientes abiertos en los Servicios Sociales de Base.
Tiempo medio de espera en servicio de ayuda a domicilio.
Objetivo: Medir la rapidez en la actuación de los servicios de ayuda a domicilio.
Forma de cálculo: Cociente
Numerador: Sudatorio de los tiempos de espera de los expedientes que han solicitado
el servicio de ayuda a domicilio. El tiempo de espera es el que media entre el momento
en que la solicitud queda debidamente cumplimentada y el momento en que empieza a
recibir el servicio, o en su caso, se recibe la denegación del mismo.
Denominador: Número de expedientes que solicitan del servicio de ayuda a domicilio.
Tiempo medio de espera en servicios de infancia y familia.
Objetivo: Medir la rapidez en la actuación de los servicios sociales en temas de
infancia y familia.
Forma de cálculo: Cociente
Numerador: Sudatorio de los tiempo de espera de los expedientes que han solicitado
algún recurso de infancia y familia. El tiempo de espera es el que media entre el
momento en que la solicitud queda debidamente cumplimentada y el momento en que
se empieza el servicio, o en su caso, se recibe la denegación del mismo.
Denominador: Número de expedientes que solicitan recursos de infancia y familia.
Técnicos en servicios sociales/1000 habitantes
Objetivo: Medir los recursos humanos especializados en servicios sociales de que
dispone el municipio respecto al total de la población.
Forma de cálculo: Cociente
Numerador: Número de personas técnicas en servicios sociales. A tal efecto se
incluirán los trabajadores y asistentes sociales, psicólogos, educadores sociales y
pedagogos. Para el cómputo de una persona se supondrá la realización de 1492 horas
anuales. En aquellos casos que no alcancen esta cifra se contará la parte proporcional.
Denominador: Total población, expresado en miles
Indice de carga de trabajo
Objetivo: Medir la repercusión del volumen de actividad en la eficiencia.
Forma de cálculo: Cociente entre el Número de solicitudes gestionadas por los
servicios sociales de base y la Plantilla media de trabajadores (en horas anuales).
142
Edad media de la plantilla
Objetivo: Medir el grado de juventud de la plantilla
Forma de cálculo: Cociente
Numerador: Sumatorio (i=1, hasta n) del valor absoluto de la edad del personal.
Denominador: Número medio de personas en plantilla (directa y contratada).
5.3.2. Indicadores económicos:
5.3.2.1. Indicadores de presupuesto
Presión fiscal /habitante
Objetivo: Medir el nivel de impuestos que soporta el ciudadano
Forma de cálculo: Cociente entre el Total de impuestos directos e indirectos liquidados,
y el total población, expresado en miles.
Ahorro corriente.
Objetivo: Medir la capacidad del ayuntamiento para generar ahorro corriente.
Forma de cálculo: Cociente
Numerador: Importe de los capítulos 1 a 5 de ingresos, menos gastos de los capítulos 1
a 4.
Denominador: Total ingresos corrientes del ayuntamiento.
(Fuente: Presupuesto municipal liquidado).
Gasto corriente en servicios sociales /habitante
Objetivo: Medir el esfuerzo presupuestario corriente del ayuntamiento en prestaciones
de carácter social por habitante
Forma de cálculo: Cociente
Numerador: Importe total de los capítulos 1 a 4 de la liquidación del presupuesto
consolidado. Se tomarán los funcionales 313, 314 y 323 de la orden ministerial
20.09.89, así como otros creados por el propio ayuntamiento del grupo 31. Si el
funcional 313 incluye la seguridad social de toda la entidad deberá restarse este
importe, que se corresponde con el económico 160.
Denominador: Total población, expresado en miles.
Gasto corriente en servicios sociales /total presupuesto municipal
Objetivo: Medir el esfuerzo presupuestario corriente en prestaciones de carácter social
respecto al total del presupuesto municipal
Forma de cálculo: Cociente
Numerador: Importe total de los capítulos 6 y 7 de la liquidación del presupuesto
consolidado. Se tomarán los funcionales 313, 314 y 323 de la orden ministerial
20.09.89, así como otros creados por el propio ayuntamiento del grupo 31. Si el
funcional 313 incluye la Seguridad Social de la entidad deberá restarse este importe,
que se corresponde con el económico 160.
Denominador: Número total de habitantes censados según el último padrón municipal
(Fuente: INE y presupuesto municipal liquidado).
Gasto de capital en servicios sociales /total presupuesto municipal
143
Objetivo: Medir el esfuerzo presupuestario en inversiones para prestaciones de carácter
social respecto al total del presupuesto municipal.
Forma de cálculo: Cociente
Numerador: Importe total de los capítulos 6 y 7 de la liquidación del presupuesto
consolidado.
Denominador: Importe total de los capítulos 1 a 7 de la liquidación del presupuesto
consolidado liquidado.
(Fuente: Presupuesto municipal liquidado).
Indice de cobertura del gasto corriente en servicios sociales, con subvenciones
corrientes recibidas.
Objetivo: Medir el porcentaje de gasto corriente en servicios sociales del ayuntamiento
cubierto por subvenciones, donaciones, etc..
Forma de cálculo:Cociente
Numerador: Ingresos de servicios sociales recibidos de subvenciones corrientes, de
donaciones o de patrocinio. Esto es, todo tipo de ingreso corriente no procedente de los
usuarios.
Denominador: Gasto corriente en servicios sociales.
(Fuente: Presupuesto municipal liquidado).
Indice de cobertura del gasto corriente en servicios sociales, con financiación de
los usuarios.
Objetivo: Medir el porcentaje de gasto corriente en servicios sociales del ayuntamiento
cubierto por ingresos procedentes de los usuarios.
Forma de cálculo: Cociente
Numerador: Importe de los tributos procedentes de los beneficiarios de servicios
sociales.
Denominador: Gasto corriente en servicios sociales.
(Fuente: Presupuesto municipal liquidado).
5.3.2.2. Indicadores de coste
Coste de la información y orientación individual en la atención de base.
Objetivo: Conocer el coste unitario de la atención individualizada en las unidades de
entrada a los servicios sociales del ayuntamiento.
Forma de Cálculo: Cociente
Numerador: Según ficha explicativa del cálculo del coste unitario de la prestación.
(Pendiente).
Denominador: Número total de personas atendidas individualmente.
Notas explicativas del cálculo del coste: Metodología común para el cálculo de costes
del modelo FEMP.
Coste de la teleasistencia domiciliaria por hogar asistido.
Objetivo: Conocer el coste de la prestación anual de este servicio por hogar asistido,
excluid el coste de la prestación que se deriva.
Forma de Cálculo: Cociente
Numerador: Según ficha explicativa del cálculo del coste unitario de la prestación.
(Pendiente).
Denominador: Número total de hogares asistidos.
144
Notas explicativas del cálculo del coste: Metodología común para el cálculo de costes
del modelo FEMP.
Coste por usuario de centros de actividades para personas mayores.
(Centros socio-culturales para mayores)
Objetivo: Conocer el coste anual por usuario de las actividades socio-culturales
realizadas en estos centros.
Forma de Cálculo: Cociente
Numerador: Según ficha explicativa del cálculo del coste unitario de la prestación.
(Pendiente)
Denominador: Número total de beneficiarios al año.
Notas explicativas del cálculo del coste: Metodología común para el cálculo de costes
del modelo FEMP.
Coste del servicio de Atención Domiciliaria: Ayuda prestada en domicilio.
Objetivo: Conocer el coste por usuario en atender a las personas mayores en su medio
Forma de Cálculo: Cociente
Numerador: Según ficha explicativa del cálculo del coste unitario de la prestación.
(Pendiente).
Denominador: Número de horas prestadas.
Notas explicativas del cálculo del coste: Metodología común para el cálculo de costes
del modelo FEMP.
Coste de la plaza de alojamiento para personas mayores en apartamentos
tutelados.
Objetivo: Conocer el coste anual unitario de alojamiento de personas mayores que no
posean vivienda.
Forma de Cálculo: Cociente
Numerador: Según ficha explicativa del cálculo del coste unitario de la prestación.
(Pendiente).
Denominador: plazas /año ofertadas.
Notas explicativas del cálculo del coste: Metodología común para el cálculo de costes
del modelo FEMP.
Coste de alojamiento de la población inmigrante.
Objetivo: Conocer el coste de los recursos dedicados al alojamiento de la población
inmigrante.
Forma de Cálculo: Cociente
Numerador: Según ficha explicativa del cálculo del coste unitario de la prestación.
(Pendiente).
Denominador: Plazas/año ofertadas.
Notas explicativas del cálculo del coste: Metodología común para el cálculo de costes
del modelo FEMP.
Coste de la atención en centro de día para personas en situación de exclusión
social.
Objetivo: Conocer el coste los recursos destinados a atender a la población en situación
de exclusión social en los centros de día.
Forma de Cálculo: Cociente:
145
Numerador: Según ficha explicativa del cálculo del coste unitario de la prestación.
(Pendiente).
Denominador: Número de personas beneficiarias.
Notas explicativas del cálculo del coste: Metodología común para el cálculo de costes
del modelo FEMP. No incluye los recursos consumidos en los centros de día para
mayores.
Coste de la intervención con menores en situación de riesgo.
Objetivo: Conocer el coste de la prevención específica del menor.
Forma de Cálculo: Cociente
Numerador: Según ficha explicativa del cálculo del coste unitario de la prestación.
(Pendiente).
Denominador: Número de menores beneficiarios.
Notas explicativas del cálculo del coste: Metodología común para el cálculo de costes
del modelo FEMP. Sólo se computan en el denominador los menores que han recibido
una atención, y no los contactados.
Coste de la atención preventiva de menores en centros de día.
Objetivo: Conocer el coste de la prevención especializada del menor.
Forma de Cálculo: Cociente
Numerador: Según ficha explicativa del cálculo del coste unitario de la prestación.
(Pendiente).
Denominador: Número de estancias.
Notas explicativas del cálculo del coste: Metodología común para el cálculo de costes
del modelo FEMP.
Coste del acogimiento familiar: Acogimiento en familia educadora.
Objetivo: Conocer el coste de la protección al menor.
Forma de Cálculo: Cociente
Numerador: Según ficha explicativa del cálculo del coste unitario de la prestación.
(Pendiente).
Denominador: Número de menores atendidas durante 365 días al año.
Notas explicativas del cálculo del coste: Metodología común para el cálculo de costes
del modelo FEMP.
Se computan así “menores equivalentes”, para evitar la distorsión de las atenciones
en fines de semana.
Coste de la plaza en piso de emergencia (Violencia de género).
Objetivo: Conocer el coste de la plaza en piso protegido a disposición de las personas
víctimas de la violencia de género.
Forma de Cálculo: Cociente
Numerador: Según ficha explicativa del cálculo del coste unitario de la prestación.
(Pendiente).
Denominador: Número de plazas /año ofertadas.
Notas explicativas del cálculo del coste: Metodología común para el cálculo de costes
del modelo FEMP
146
5.4.- INDICADORES SOCIALES COMUNES ENTRE LOS SOCIOS DEL
PROYECTO URBAL-10.
Somos conscientes de que no todos los indicadores expuestos en los apartados
anteriores pueden ser utilizados en el estudio de la realidad social de nuestras ciudades,
en los diversos proyectos que se realicen, sin embargo la utilización de un Sistemas de
Información Geográfica hace viable que este amplio conjunto de información sea
recogida o al menos esté presente en los organigramas de las instituciones adecuadas, y
además que esté disponible para su elaboración de cara a las posibles nuevas situaciones
y demanda que se produzcan en el futuro
Por tanto, la propuesta anterior ha sido amplia y versátil, por lo que no
definitiva, se ha tratado de unas relaciones o listados con las que los socios han podido
trabajar de acuerdo con sus objetivos y posibilidades y sobre todo en relación con las
fuentes disponibles en un nivel de desagregación microespacial y con la mayor
periodicidad posible. A partir de esta amplia propuesta, en el seminario llevado a cabo
en Málaga, del 19 al 21 de septiembre de 2005, se pudo determinar un conjunto de
indicadores mínimos comunes a todos los socios, con el fin de que el sistema que se
ponga en marcha sea operativo por sus posibilidades de comparabilidad.
De la amplia lista de indicadores sólo se llegó a consensuar los indicadores
sociales, puesto que los de gestión sólo los ha asumido la ciudad de Málaga.
De los INDICADORES SOCIALES se llegó a consensuar 22 indicadores
comunes para todos los socios, de ellos, como aparece en el cuadro 18 han sido los
denominados indicadores de contexto los más fácilmente asumibles por el conjunto de
ciudades participantes, pues de los 15 propuestos, las 2/3 partes son realizables por la
totalidad de los socios; en segunda posición se sitúan los indicadores de formación que
de nueve 4 son comunes para los 7 socios presentes en el proyecto; en tercer lugar están
los indicadores de trabajo, de los que sólo son comunes 4 de trece. Los indicadores
menos asumibles por los socios han sido los de nivel de ingresos, de cuatro sólo uno lo
puede realizar todos los socios, los de calidad de la vivienda, que de cinco, sólo son
comunes dos, y por último hay que señalar dos conjunto de indicadores en los que no
147
hay ningún indicadores asumible a la vez por todos los socios, estos son los indicadores
sobre acceso a la salud y los indicadores sobre la vulnerabilidad familiar
Por ciudades, ha sido la municipalidad de El Bosque (Chile) la que se sitúa en
primera posición al poder llevar a cabo un total de 36 indicadores, seguida de las
ciudades de Málaga y Granada (España) con 27 cada una de ella, en tercera posición se
encuentran las ciudades peruanas de Lima y Oyón (26 indicadores) y por último las de
Feira de Santana, Aserrí y Navolato que pueden asumir la realización de 23 indicadores
cada una de ellas.
148
Cuadro 18. Indicadores comunes presentados por los socios del Proyecto Urbal-10
INDICADORES
ASERRÍ
FEIRA
LIMA
OYON
NAVOLATO
EL
BOSQUE
GRANADA
1.- INDICADORES DE CONTEXTO
1.1. Índice de Infancia
1.2. Índice de Juventud
1.3. Índice de Envejecimiento
1.4. Índice de Envejecimiento Elevado
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
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X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
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X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
1.5. Índice de Dependencia
1.6. Sex Ratio General
1.7. Sex Ratio de población activa (15-64 años)
1.8. Sex Ratio de mayores
1.9. Tasa de Fecundidad Total
1.10. Tasa de Mortalidad General
1.11. Tasa de Mortalidad Infantil
1.12. Tasa de Mortalidad en menores de 5 años
1.13. Densidad de población por sección urbana
1.1.4. Porcentaje población por sección urbana
1.15. Tasa de Crecimiento Anual Intercensal
1.16. Índice de Aloctonía
2.- INDICADORES DE NIVEL DE INGRESOS
2.1. Umbral Monetario de Pobreza
2.2. Tasa de Renta Baja después transferencias
2.4. Desfase relativo de la renta baja
2.4.- Persistencia de renta baja
3.- INDICADORES DE TRABAJO
3.1. Tasa de Actividad
3.2. Tasa de Actividad femenina
3.3. Tasa de Paro
3.4. Tasa de Paro femenina
3.5. Tasa de Paro de larga duración
3.6. Porcentaje de Fuerza de Trabajo
3.7. Proporción de desempleo larga duración
3.8. % Población en ramas de actividad definidas
3.9. % Población en cada situación profesional
3.10. % de PLD>45 años y nivel educativo inferior
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
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X
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X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
MÁLAGA
TOTAL
X
X
X
10
8
8
8
8
X
X
X
X
X
X
8
8
8
1
1
3
3
1
8
8
8
1
1
8
1
1
1
5
8
8
8
8
1
8
0
3
0
0
149
al 2º
3.11. % de PLD>25 años y nivel educativo inferior
al 2º
3.12. Tasa de Cobertura del Desempleo
3.13. Tasa de Contratos Indefinidos
4.- INDICADORES DE FORMACIÓN
4.1. Tasa de Analfabetismo
4.2. Tasa de Analfabetismo femenina
4.3. Tasa de Analfabetismo Funcional (T.A.F.)
4.4. T.A.F. Femenina
4.5. Índice de escolarización obligatoria
4.6. % Personas que abandonan prematuramente la
enseñanza y no siguen estudios posteriores
4.7. % Alumnos matriculados en cada nivel
educativo
4.8. % Personas con bajos niveles educativos
4.9 Tasa de idoneidad
5.- INDICADORES DE CALIDAD VIVIENDA
5.1.- % Población que habitan en viviendas según
régimen de tenencia
5.2. % Viviendas con subvención de alquiler
5.3. % Hogares con viviendas sin condiciones
mínimas
5.4. % Viviendas con graves carencias
5.5. % Personas con viviendas con superficie (m2)
menor a la mínima establecida.
6.- INDICADROES DE ACCESSO A LA
SALUD
6.1. Esperanza de vida al nacimiento
6.2. Percepción del propio estado de salud por
intervalos de renta
6.3. Porcentaje de personas discapacitadas
6.4.Porcentaje de personas con SIDA
7.- INDICADORES SOBRE
VULNERABILIDAD SOCIAL
7.1.- Índice de Soledad de adultos
7.2. Índice de soledad de mayores
7.3. % Hogares monoparentales
7.4. % Hogares monoparentales sin empleo con
0
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
0
0
4
8
8
8
8
0
0
0
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
0
0
2
0
8
8
X
X
1
2
0
X
X
X
3
0
X
X
1
1
0
X
X
X
2
1
0
0
150
hijos a cargo
7.5. % Personas mayores de 65 años que no pueden
desarrollar normalmente su actividad diaria
7.6. % Hogares con madres menores de 16-18 años
TOTAL
0
23
23
26
26
23
36
27
27
0
22
151
En cuanto a los INDICADORES DE GESTION de los servicios municipales,
como hemos dicho sólo la ciudad de Málaga los ha asumido al tener este servicio una
base de datos de las que obtener la mayoría de estos indicadores propuestos por la
FEMP, incorporados en los sistemas Siuss y Riis. De todos los propuestos se han
descartados 7 pertenecientes a los indicadores sobre trabajo de usuarios de Servicios
Sociales y los indicadores de costes dentro de los económicos. La mayoría de estos
indicadores se obtienen a través del Siuss, además los indicadores de actividad son
completados por la base de datos del RIIS, sólo los indicadores económicos estarían al
margen de estas fuentes y se utilizarían para su realización los presupuestos
municipales. El universo de indicadores a realizar se detalla a continuación.
Indicadores de gestión de los servicios municipales
Indicadores socio-familiares de usuarios de SS (Fuente de información: Siuss)
o Índice de juventud
o Índice de envejecimiento
o Índice de envejecimiento elevada
o Sex ratio general
o Sex ratio de adultos
o Sex ratio de mayores
o Número de habitantes por sexo en intervalos de 5 años
o Número de habitantes por ciclos de edades
Indicadores sobre trabajo de usuarios de SS (Fuente de información: Siuss)
o Tasa de actividad
o Tasa de pensionistas
o Tasa de paro
o Tasa de paro de larga duración
o Porcentaje de población en cada rama de actividad
Indicadores de formación de usuarios de SS (Fuente de información: Siuss)
o Tasa de analfabetismo
o Índice de usuarios por niveles de estudios
Indicadores sobre calidad de la vivienda de usuarios de SS (Fuente de información:
Siuss)
o Porcentaje de población que habita en viviendas según régimen de tenencia
152
o Hacinamiento : Porcentaje de personas a las que les corresponde en sus vivienda
una superficie en m2 menor a la mínima establecida
o Porcentaje de personas que viven en infraviviendas
Indicadores sobre la vulnerabilidad familiar de usuarios de SS (Fuente de
información: Siuss)
o Tasa de soledad de adultos
o Tasa de soledad de mayores
o Tasa de inmigrantes por nacionalidad
o Nº miembros por hogar (de 1 a 10 miembros o más de 10)
o Tasa de discapacidad de usuarios por tipo de discapacidad
Indicadores de actividad (Fuente de información: Siuss y RIIS)
o Unidades familiares atendidas en los servicios sociales (expedientes abiertos
Siuss)/ 1000 habitantes
o Total de intervenciones a los beneficiarios (Siuss) / nº unidades fam. atendidas
o Total de intervenciones a los beneficiarios por sector de referencia (Siuss)
o Índice de valoraciones de intervenciones por tipo de valoración (porcentaje
intervenciones a las que se les asocia un tipo de valoración por el numero de
intervenciones realizadas en el SIUSS)
o Necesidad sentida de la población: Índice de demandas de usuarios por grupo de
demanda (porcentaje de demandas de cada grupo por parte de los usuarios por el
número total de demandas en el SIUSS)
o Índice de recursos aplicados en las intervenciones por grupo de recursos
(porcentaje de recursos aplicados de cada grupo por el número total de recursos
aplicados)
o Media mensual de personas atendidas con ayuda domiciliaria mayores de 64
años (RIIS) / Total de población mayor de 64 años
o Índice de cobertura del SAD por tipo de servicio (RIIS)
o Índice de demanda del SAD por tipo de servicio (RIIS)
o Nº de personas que han recibido ayudas económicas no periódicas (RIIS) /1000
habitantes
o Nº de personas que han solicitado ayudas económicas no periódicas (RIIS)
/1000 habitantes
o Cuantía media de las ayudas económicas no periódicas (RIIS)
o Nº de personas que han recibido ayudas económicas familiares (RIIS) /1000
habitantes
o Nº de personas que han solicitado ayudas económicas familiares (RIIS) /1000
habitantes
o Cuantía media de las ayudas económicas familiares (RIIS)
153
o Inmigrantes atendidos en los servicios sociales por nacionalidad (RIIS) / Total
inmigrantes
o Tiempo media de espera en los Servicios sociales de base (RIIS)
o Tiempo medio de espera en el servicio de ayuda a domicilio (RIIS)
o Técnicos en servicios sociales (RIIS) /1000 habitantes
o Índice de carga de trabajo (RIIS)
o Nº de informes emitidos por organismo de destino (RIIS)
Indicadores económicos
Indicadores de presupuesto (Fuente de información: Presupuestos municipales)
o Presión fiscal por habitante
o Ahorro corriente
o Gasto corriente en servicios sociales
o Gasto capital en servicios sociales por habitante
o Gasto corriente en servicios sociales / total presupuesto
o Gasto capital en servicios sociales / total presupuesto
o Índice de cobertura del gasto corriente en servicios sociales con subvenciones
corrientes recibidas
o Índice de cobertura del gasto corriente en servicios sociales con subvenciones
con financiación de los usuarios
154
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