Download Descentralización Fiscal y Financiamiento del Desarrollo

Federalismo Fiscal y Procesos de
Descentralización América
Latina
• Teoría de los bienes públicos y
de la descentralización
• Los procesos de la región
Iván Finot
I CURSO SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE
DESCENTRALIZACIÓN Y FEDERALISMO FISCAL
Santiago de Chile, 4 de agosto, 2004
Una Somera Evaluación
Eficiencia: no hay resultados claros
 Equidad: aumentos en equidad territorial y
social pero posterior aumento de diferencias
 Participación: aun reducida (Pero: Bolivia:
50%; Colombia: 20%, Brasil 10% Estimaciones)
 Autonomía para el desarrollo local: en la
mayoría de los casos muy limitada

Organización de la Investigación



Cómo reorientar los procesos para
hacer viable el desarrollo
local/regional y además avanzar en
los otros objetivos?
Revisión de la teoría (Bienes
Públicos y Descentralización)
Evaluación y propuesta de
reorientación de los procesos
I. Bienes Públicos y
Descentralización




Tipos de bienes: el problema económico
Solución pública
Problemas de eficiencia, la
descentralización como solución
Descentralización de la provisión
 Descentralización política
 Descentralización operativa
 Transferencias territoriales
Tipos de Bienes


Bienes públicos (puros): normas, servicios, bienes físicos
 Provistos por organizaciones públicas
 A los que todos tienen igual derecho a acceder (nadie
puede ser excluido)
 Se pagan, en conjunto, con impuestos
Bienes privados:
 Provistos por organizaciones económicas
 A los que sólo se puede acceder pagando el respectivo
precio (el que no paga queda excluido)


Bienes públicos impuros: de propiedad pública
Bienes colectivos:
 Provistos por organizaciones sociales
 A los que todos los miembros tienen igual derecho a
acceder pero están excluidos los no miembros
El Problema Económico
Para todos los tipos de bienes:
 Qué y cuánto proveer de cada bien?
 Cómo producir lo que se va a proveer,
con mínimo costo?
Solución Privada
A través del sistema de precios: cada individuo trata de
maximizar sus beneficios hasta llegar a un precio de eq.
Ingresos
QUÉ Y CUÁNTO PROVEER: cada individuo escoje
una cantidad de cada bien b, dado su ingreso y el precio
de b, según sus preferencias.
DEMANDA DEL BIEN b
}
Precio
del bien b
OFERTA DEL BIEN b
CÓMO PRODUCIR (combinación de factores e
insumos): opción tecnológica para maximizar ganancias
DEMANDA DE FACTORES
OFERTA DE FACTORES
}
Precio de
cada factor
Solución Privada
Qué y cuánto proveer?
Para cada bien privado
b, cada consumidor i,
dado un precio:
b1 = f (U1 / Y1)
b2 = f (U2 / Y2)
…
bn = f (Un / Yn)
b 1 + b2 + … + b n = b
Cómo producir? Para
cada bien producido
privadamente:
b = f (Tb + Lb + Kb)
/ mín costo
• Inequitativa: depende de
dotación inicial
• Eficiente: a cada uno
según sus preferencias,
cada bien a mínimo costo,
si hay competencia
Necesidad de los Bienes Públicos

Pero no basta el interés individual !
Dilema del Prisionero
Intercambian
B: vacas
A: maíz
Roban
(Equilibrio
de Nash)
(Mueller 1979)
Instituciones



El mercado es un producto histórico (por prueba y
error). Para que funcione de una manera socialmente
provechosa se requiere de instituciones
Instituciones: “reglas del juego” (North 1990):
normas y mecanismos de cumplimiento, formales e
informales; diferentes de organizaciones: los
“equipos”
Los bienes públicos son básicamente instituciones:
opciones por soluciones cooperativas (públicas) más
eficientes que las individuales (privadas): la “opción
pública” (public choice)
Ejemplos de Bienes Públicos

Sistemas básicos:





jurídico y de justicia
de defensa
monetario
Redistributivo
Sistemas normativos y de control (“regulación”):
 condiciones de competencia
 pesas y medidas
 sobre vialidad y sistemas de transporte
 sobre telecomunicaciones
 normas sanitarias y ambientales
 sobre servicios de salud
 sobre servicios de educación
 sobre aprovechamiento de recursos naturales
 sobre uso del suelo
Ejemplos de Bienes Públicos
(Sigue)

Provisión de servicios:
 básicos (públicos):
 vialidad
 electricidad
 telecomunicaciones
 agua
 alcantarillado
 eliminación de basura...

sociales:

concertación y apoyo a la producción
 salud (incluida nutrición)
 educación…
 información
 concertación público - social - privada
El Problema de la Asignación

Como en el caso de los bienes privados, se debe
resolver:
1) Qué y cuánto proveer
2) Cómo producir lo que se proveerá

Y, adicionalmente:
1) Cómo financiar: con qué parte del ingreso, actual y
futuro, proveer (impuestos, crédito, tasas...)
2) Qué producir directamente y qué comprar

A través de mecanismos políticos
Dos Tipos de Asignación


Asignación 1, para PROVISIÓN: decisión sobre
qué, cuánto y con qué parte del ingreso proveer
bb.pp.
Asignación 2, para PRODUCCIÓN: decisión
sobre cómo producir: con qué combinación de
factores e insumos, con mínimo costo, producir
bienes públicos
 Directamente: a través de procedimientos
político-administrativos
 Indirectamente: a través de mecanismos de
mercado
La Solución Pública

Revelación de preferencias (qué y cuánto dado un
costo) por votación
1) Participación directa:elecciones (programas)
2) Participación indirecta ( través de representantes):
aprobación de presupuesto!

Asignación 1: qué, cuánto y con qué costo proveer
de B (conjunto de bienes públicos)
B = U1/T1+ U2 /T2 + … + Un /Tn

Asignación 2:
B = f (Tb + Lb + Kb) / mín costo
Principio de Ineficiencia
B no corresponde a ninguna preferencia
individual en particular sino a la suma de
las preferencias (principio de ineficiencia).
 La solución será tanto más eficiente y
equitativa cuanto mejor estén representadas
las preferencias ciudadanas (representación,
participacion!)

Problemas de Eficiencia


Ineficiencia asignativa: En Asignación 1, diferencia,
en beneficio/costo, entre la oferta de bienes públicos
y las preferencias de los ciudadanos
 Preferencias individuales agregadas
 Predominio de la mayoría a pesar de cuerpos de
representantes
 Intermediación política y administrativa
Ineficiencia productiva: En Asignación 2: Diferencia
entre combinación de factores e insumos respecto a la
de mínimo costo
 Parte de la ineficiencia asignativa (denominador)
Problemas Adicionales

“Free riders” (polizontes): consumidores de
bienes públicos que no pagan

Corrupción:
Administrativa
 Política


Centralismo: cuanto más centralizadas las
decisiones sobre provisión
Más agregada la demanda
 Más complejos los procesos de asignación
 Más difíciles de controlar

La Descentralización como
Solución

Frente a ineficiencia asignativa:
Descentralización política o de la provisión: mejor
adecuación de la oferta a la demanda diferenciada
territorialmente

+ Frente a polizontes y corrupción:
 Mayor disposición a pagar
 Mayor control social
Frente a ineficiencia productiva:
Descentralización económica o de la producción:
transferencia de producción de bienes que pueden
ser producidos externamente si se puede garantizar:


Competencia
Equidad
Descentralizacion de la Provisión
Descentralización - Centralización
Territorial de la Provisión
Procesos democráticos
supranacionales
Centralización
Procesos
nacionales
Descentralización
Procesos
locales
Procesos
subnacionales
intermedios
Principio de Eficiencia

La asignación para provisión será más eficiente en
la medida en que los ámbitos territoriales de los
procesos de asignación (gasto y aportes para
financiarlo) correspondan a preferencias territoriales
similares

Ejemplos:
 Centralización
 Sistemas básicos (justicia, defensa, moneda,
redistribución…)
 Sistemas normativos (pesas y medidas,
competencia…)
 Descentralización
 Infraestructura básica
Descentralización Política


Transferencia de decisiones sobre asignación
para provisión de bienes públicos a procesos
democráticos subnacionales
Conveniente cuando la demanda está
geográficamente diferenciada por aspectos:
 Físicos
 Culturales
 Económicos
Condiciones de Eficiencia y
Equidad


Condiciones de eficiencia:
 Mejor adecuación a preferencias
geográficamente diferenciadas
 Beneficios superiores a economías de escala
por centralización
Condiciones de equidad: sistemas de
ecualización territorial y social (transferencias:
territoriales y sociales)
Adecuación a Preferencias

Correspondencia entre demanda geográficamente
diferenciada y circunscripción políticoadministrativa (a partir de Oates).


Principio de solución: acercamiento al ciudadano
y asociación territorial en función de demanda
Revelación efectiva de preferencias:
Transferencia del proceso completo: decisiones
sobre qué, cuánto y con qué parte del ingreso
ciudadano proveer (de Musgrave)  Inequidad
 Principio de solución: transferencias de libre
disponibilidad proporcionales a aportes
locales relativos
 Procesos al menos tan democráticos y participativos
como los centrales
 Principio de solución: sistema electoral
territorial + participación popular

Competencias Descentralizables


Demanda geográficamente diferenciada =>
 Infraestructura básica y servicios públicos
 Ordenamiento del territorio
 Organización de la prestación de servicios
 Definición de contenidos de educación y salud
 Apoyo a PYMES
Base del desarrollo local/regional!
 Desarrollo económico local
 Mejoramiento del hábitat
Descentralización Operativa




Proceso de asignación político administrativa:
 Decisión
 Operación
Para responder mejor por algunas funciones que
les competen, los gobiernos centrales transfieren
la operación de asignaciones que ellos deciden a
gobiernos “locales”
Descentralización Operativa: descentralización
de la operación de decisiones centrales a
gobiernos “locales”
Dando lugar a una relación “principal - agente”:
ventajas pero conflicto de intereses...
Descentralización Política y
Descentralización Operativa
Gobierno Central
Administración
central
Desc. Política
Decisión
Desc. Oper.
Operación
Gobierno
Local
Administración
local
Transferencias Territoriales
En procesos de descentralización política
 Diferencias territoriales “iniciales”:
Por dotación de recursos
 Por grado de desarrollo
 Por centralismo (reforzó)

Incremento por descentralización política y
económica incentivan la eficiencia  la
diferenciación!
 sistemas de transferencias, en dinero o servicios,
para compensar:

Dotaciones “iniciales”
 Efectos de la descentralización

Tipos Básicos de Transferencias
Territoriales

Oates:
Transferencias no condicionadas: “block grants”,
para compensar diferencias en ingresos públicos
por habitante
 Transferencias condicionadas: “matched grants”,
para igualar nivel de provisión de algunos servicios
(generalmente se requiere aporte local)


Sin embargo, las transferencias más adecuadas
sería una combinación:
De libre disponibilidad
 Condicionadas a aportes locales
Subsidiarias respecto a decisiones locales!

Transferencias y Descentralización
Condicionamientos:
No
Según
uso?
Al aporte local?
No
2
Desc. Política Descentraliza
del Gasto
ción Política
3
Sí
Sí
1
Desc. Política
 Operativa
4
Desc.
Operativa >
Política
Descentralización Política del
Gasto


Descentralización política (no operativa) del gasto:
transferencia de competencias de gasto en la
provisión de bienes públicos a procesos
democráticos subnacionales
Al separar gasto de aportes, no se da condición de
eficiencia 
 menor participación
 presiones no compensadas sobre déficit fiscal
(Fin, falta Descentralización Económica)
Lecturas
Texto: Cap. III, IV y V
 Textos básicos:

Oates (1972). Fiscal federalism (Trad.)
 Musgrave (1991). Public finaces in theory
and practice (Trad.)
 C. IV: Bienes Públicos
 Sexta Parte: Federalismo Fiscal
 North (1990). Institutions, institutional
change and economic performance (Trad.)

ANEXO: Síntesis del Marco Conceptual:
Tipos de Descentralización

De la provisión:




Política: transferencia de competencias de decisión
sobre gasto y financiamiento para provisión de bienes
públicos a procesos democráticos subnacionales.
Similar a “Devolución”
Política del Gasto: transferencia de competencias de
decisión sólo sobre gasto a procesos democráticos
subnacionales.
Operativa: transferencia de competencias de operación
de decisiones centrales a gobiernos subnacionales.
Similar a “Delegación” (pero definitiva!)
De la producción:

Económica: transferencia de decisión sobre asignación
para producción a la competencia económica
Gestión Descentralizada
Gobierno Central
Administración
Central
Desc. Política
Decisión
Desc. Adm.
Operación
Gobierno
Local
Desc. Económica
Producción
Productores Externos
Administración
Local
Tipos de Bienes
Organizaciones
Bienes
Participación
Políticas
Públicos
Política
Sociales
Colectivos
Social
Privadas
Privados
Económica