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La Incidencia de la Institucionalidad Social
en la Gestión, Pertinencia y Alcance de los
Planes y Programas Sociales en la Argentina
Fabián Repetto y Mariana Chudnovsky
Junio del 2008
Av. Callao 25, 1° • C1022AAA Buenos Aires, Argentina - Tel: (54 11) 4384-9009 • Fax: (54 11) 4371-1221 • infocippec@cippec.org • www.cippec.org
¿Qué nos preocupa?
Institucionalidad
Social:
Programas y Políticas
Incide en cómo:
Se organizan
las instancias
administrativas para
gestionarlos.
Se dividen
responsabilidades
jurisdiccionales
y por
sectores.
Se decide por
ciertas prácticas de
intervención.
Se logra alcance
y pertinencia
de las intervenciones
Estructura de la presentación
I. La pobreza en Argentina: Multidimensionalidad y
evolución de las respuestas estatales.
II. La importancia de la “institucionalidad social” en
la política y la gestión de lo social.
III.Desafío actual: ¿Cómo pasar a un sistema de
protección social vinculado con el mercado de
trabajo y con la estructura de riesgos de la sociedad
argentina?
IV.Hacia una agenda de trabajo futuro… Líneas de
investigación aplicadas.
I. La pobreza en la Argentina:
Multidimensionalidad y evolución de las
respuestas estatales.
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Tres niveles de análisis
1. Cambios en las certidumbres teóricas sobre la
“cuestión social”:
 Pobreza
multidimensional,
vulnerabilidad…
¿Desigualdad?
 Momento “bisagra”: pobreza multidimensional 
vulnerabilidad. Mercado de trabajo y riesgos de la
sociedad argentina (como mínimo).
2. Cambios en la forma de enfrentar los
problemas sociales:
 80s: Comienzan a surgir programas focalizados en los
pobres.
 90s: Descentralización. Intentos de Coordinación.
Nuevos enfoques de pobreza.
 PCTs: Riesgos, Desarrollo Humano, Salida. Y oferta
relevante pero dispersa.
Tres niveles de análisis
3. Implicancias en términos de políticas públicas:
La suma de los programas no hace a una política articulada.
 Tensión:
– Entre
diversas
concepciones
de
pobreza/vulnerabilidad que conllevan distintas
necesidades institucionales y de lógica de intervención
(Por ej: central o no).
– Entre los diversos actores y sectores ligados a la
multidimensionalidad que caracteriza a la pobreza y a
la vulnerabilidad (MT, MDS, MS, ME, provincias y
municipios, etc).
Actualmente
 Pobreza: según cifras oficiales, existen en la actualidad
casi 5 millones de pobres (20,6%) y 1.4 millones de
indigentes (5,9%).
 Mercado de trabajo: Alto porcentaje de la PEA en
situación
insatisfactoria
(desocupación:
8,4%,
subocupación: 8,2% e informalidad 40,6%).
 Estrategia de reordenamiento de PCTs: Transición
gradual del Programa Jefes y Jefas de Hogares
desocupados (PJJHD) (Hoy: 54%), hacia el Plan Familias
(PF) (Hoy: 40%) y al Seguro de Capacitación y Empleo
(Seguro) (Hoy: 6%).
 Relación entre MDS y MT y mercado de trabajo, como
mínimo. Y oferta setorial relevante pero dispersa.
II. La importancia de la “institucionalidad social”
en la política y la gestión social.
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Las intervenciones en PP resultan
de un complejo proceso de decisiones
administrado
por el sistema político.
Las instituciones operan
como límite de factibilidad
de las acciones en materia
social.
El entramado institucional
 A medida que la definición de lo social se torna más
compleja y abarca más dimensiones, más programas y
políticas son pertinentes para mejorar la situación
social .
 A su vez, esto genera, un tipo de institucionalidad
específica que resulta de la coexistencia de estas
políticas y programas diversos.
Algunas nociones vigentes de
Institucionalidad…
(i) Emana de un acuerdo político y social de atender un
problema específico;
(ii)Establece objetivos y metas claras, y cuenta con
instrumentos para evaluar su consecución;
(iii) Establece obligaciones y derechos específicos para cada
uno de los actores relevantes; y
(iv) Cuenta con la definición de normas y reglas de
comportamiento.
¿Y LAS REGLAS INFORMALES?
 Las instituciones son un conjunto de reglas
formales e informales (North). Se incorpora lo
informal…
 Las instituciones son patrones estables de
comportamiento organizacional (March y
Olsen).
Se
incorporan
las
lógicas
organizacionales…
 Las instituciones son convenciones sociales,
como símbolos, ritos, costumbres (Powell y
DiMaggio). Se incorpora la organización social
del poder…
Asimismo…No todas las instituciones tienen
el mismo “nivel de abstracción”.
R3 Reglas de
orden superior
R2 Reglas de
orden intermedio
R1 Reglas de
orden bajo
Acuña y Tommasi (1999)
Institucionalidad Política
y Económica
Institucionalidad Social:
Ligado a derechos
sociales y laborales
Programas. Se relacionan
con las reglas de
operación de un
programa particular.
Institucionalidad Social
 Se entiende a la “institucionalidad social” como al
conjunto de reglas de juego formales e informales
(incluyendo las rutinas y costumbres organizacionales)
que enmarcan la dinámica política y administrativa así
como el contenido de las políticas sociales.
 A su vez, operan como “interfaz” para procesar y
priorizar los problemas sociales.
Repetto (2004)
¿ Que implica tener en cuenta a la
Institucionalidad Social a la hora de
delinear líneas de acción?
Patrón
preexistente
(histórico)
Coalición
Gobernante
Reglas formales e
informales
preexistentes
Su definición de
la cuestión social,
causas y
consecuencias
Entramado
Institucional
Ejemplo indicativo: Programa Familias
Pobreza por Ingreso
PCT administrado
centralmente
Ser cuidadosos si se pretende
en el plano institucional profundizar
la descentralización de la gestión
Ejemplo indicativo: Plan Ahí
Pobreza por falta de
asociatividad local
No abusar de
diseños
institucionales muy
centralizados
Pobreza por falta
de respuestas
microfocalizadas
acordes a la necesidad
de la comunidad
Retos…
 Un marco político-institucional que permita
construir una Institucionalidad Social que
facilite mejores políticas sociales enfrenta...
RETOS EN MULTIPLES ESCENARIOS.

Algunos de ellos son…
Escenarios estratégicos de institucionalidad social
1. La problemática institucional intersectorial. Peso
extremo del Ejecutivo. Estilos de gestión diferentes entre
MT y MDS. Tensión entre Economía y las áreas sociales.
2. La problemática institucional interjurisdiccional.
Nación-Nación; Nación-Provincias; Nación-Municipios;
Provincia-Municipios; y ahora localidades o territorios
en el Marco del “Ahí”. Federalismo.
3.. Capacidad de las áreas sociales del Estado: ¿Por qué no
asumen un rol como Economía? Capacidad política,
económica y organizacional.
4. Rol del poder legislativo en la política social: Poco
peso.
En síntesis…
 La institucionalidad social se enmarca en la
economía política del país (por ejemplo:
Federalismo).
 El análisis de la institucionalidad social no se
restringe a sus aspectos formales y técnicoadministrativos
(variables
políticoinstitucionales).
 Rol fundamental de la política en la definición
de reglas y de contenidos de política social (la
decisión política).
III. El desafío actual:
¿Es posible transitar hacia un sistema de
protección social?
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Un reto fundamental
 Transitar hacia un sistema de protección social
integrado y orientado a promover la inserción al
mercado laboral.
 Aspectos básicos a tener en cuenta:
– 1) la situación de la población vulnerable protegida y
desprotegida;
– 2) la oferta de programas existentes y su
posibilidades de coordinación (y reagrupamiento),
así como las características del mercado laboral;
– 3) los factores político-institucionales que enmarcan
y condicionan cualquier reforma de programas o
políticas sociales en la Argentina, en particular los
relacionados con la Protección Social (desde el
Federalismo hasta la pelea entre Ministerios).
¿Que se entiende por Protección Social?
 Se trata de un concepto que no reconoce una
definición clara y precisa.
 En sus orígenes, se lo asociaba a la protección del
trabajador y su familia.
 Si bien actualmente se mantiene esa concepción
(asociada a la seguridad social contributiva), ahora
tiende a enfocarse en la protección a la población en
situación de pobreza, relacionando dicha noción con
las cuestiones de riesgo y/o vulnerabilidad.
Protección social:
Distintas aproximaciones
Holzmann y Jorgensen
(1999) WB
Mecanismos para
enfrentar riesgos:
Reducción del riesgo:
prevención
Alivio al riesgo: seguros
Enfrentamiento del
riesgo: luego del evento
negativo
Bertranou
(2007)
 Visión moderna de la
protección social.
 Tres pilares:
1) Acceso a bienes y
servicios básicos
2) Protección y la
prevención
3) Promoción de
oportunidades
Cepal
(2006)
Pacto centrado en la
promoción
de
los
derechos
económicos,
sociales y culturales
Tres componentes claves
que hacen de la política
social un instrumento de
fomento de la equidad:
universalidad, solidaridad
y eficiencia.
¿Tenemos en Argentina las bases de un
Sistema de Protección Social?
Tres órdenes de problemas:
1. Los rasgos de la “cuestión social” a enfrentar.
2. Las características de la oferta programática
vigente.
3. La economía política de la Institucionalidad
Social.
1. Los rasgos de la “cuestión social” a enfrentar
 El fenómeno de la pobreza
sigue afectando a un
porcentaje alto de la
población argentina. Según
cifras oficiales, existen en la
actualidad casi 5 millones
de pobres (20,6%) y 1.4
millones de indigentes
(5,9%).
 El mercado de trabajo cobró
dinamismo en los últimos 5
años, pero: (i) cerca del 20%
de la PEA aún se encuentra
en situación insatisfactoria
(desocupados +
subocupados); (ii) la
informalidad laboral sigue
siendo elevada (40,6%, I
Trim 07).
Indicadores Socioeconómicos
(%)
Tasa de pobreza moderada
2006-II Sem (EPH)
26,7
2008-I Trim (oficial)
20,6
Tasa de pobreza extrema
2006-II Sem (EPH)
8,6
2008-I Trim (oficial)
5,9
Población con NBI 2006-II Sem
31,0
Tasa de Desocupación
2006 (EPH)
10,8
2008-I Trim (oficial)
8,4
Tasa de Subocupación
2006 (EPH)
12,6
2008-I Trim (oficial)
8,2
Tasa de Informalidad 2007-I Trim
40,6
Fuente: Elaboración propia en base a INDEC,
Ministerio de Trabajo y CEDLAS
2. Las características de la oferta programática
vigente
 La principal estrategia de combate a la pobreza existente son los PCTs
(Programa Jefes y Jefas de Hogares desocupados (PJJHD), el Plan
Familias (PF) y el Seguro de Capacitación y Empleo (Seguro). Junto
con otras ofertas relevantes pero dispersas en otros Ministerios.
Situación Vulnerables Protegidos - Marzo 2008
80.159; 6%
734.988; 54%
551.135; 40%
PJJHD
Familias
Seguro de Empleo
Ministerio de Trabajo
2. Las características
de la oferta
programática
vigente (principales
planes)
PJJHD
Seguro de Empleo y Capacitación
Seguro por Desempleo
Programa de Empleo Comunitario
Línea Empleo Rural
Ministerio de Desarrollo Social
Plan Familias
Programa Familias por la Inclusión Social
Centros Integradores Comunitarios (CICs)
Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales
Pensiones no Contributivas
Etc.
Plan Nacional de Seguridad Alimentaria
Desarrollo Local y Economía Social ("Manos a la Obra")
Ministerio de Salud
Remediar
Plan Nacer
Atención Médica a los beneficiarios de pensiones no contributivas
Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable
Ministerio de Educación
Programa Nacional de Alfabetización
Programa Nacional de Inclusión Educativa
Programa Integral para la Igualdad Educativa
Programa de Mejoramiento del Sistema Educativo (PROMSE)
3. Desafíos Institucionales
 Se registran escasos avances en la articulación con
Salud y Educación.
 Emergen nuevos y renovados retos para el Consejo
Nacional de Coordinación de Políticas Sociales (el
ejemplo del “Ahí”).
 Debatir con todos los actores estratégicos en materia
social que se entiende por protección social.
IV. Hacia una agenda de trabajo futuro…
Líneas de investigación aplicadas
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Vinculando el conocimiento técnico-académico y
la decisión/gestión en lo social (I)
 Sistemas modernos de gestión social integrada: Se
necesitan avances conceptuales y de herramientas de
diseño/ejecución/seguimiento que hagan posible que la
intersectorialidad y la interjurisdiccionalidad resulten en
un sistema integrado de protección social.
 Mejores sistemas de información en lo social: Generar
incentivos para ello.
 Análisis de los actores involucrados en el ámbito de la
protección social: Así como las reglas deben lograr
trascender la rotación de los actores, todo cambio de
reglas requiere de actores que las motoricen y sostengan.
Vinculando el conocimiento técnico-académico y
la decisión/gestión en lo social (II)
 Incorporar el análisis del mercado de trabajo en la
reflexión sobre la integración social en Argentina: Es
necesario analizar el rol/responsabilidad del ministerio rector de la
temática laboral.
 Avanzar en la comprensión de los retos fiscales de la
protección social: Crear las condiciones fiscales que hagan
sostenible gastos sociales acordes a la magnitud y características de
los problemas sociales del país (incluyendo el reto de la relación
fiscal nación-provincias-municipios, así como las cuestiones de la
calidad/eficiencia del gasto social).
 Retos y Desafíos asociados a fortalecer el sistema de
derechos: Un nuevo sistema de protección social requerirá un
sistema legislativo y judicial más comprometido con la agenda
social.
¡Muchas gracias!
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