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La Incidencia de la Institucionalidad Social en la Gestión, Pertinencia y Alcance de los Planes y Programas Sociales en la Argentina Fabián Repetto y Mariana Chudnovsky Junio del 2008 Av. Callao 25, 1° • C1022AAA Buenos Aires, Argentina - Tel: (54 11) 4384-9009 • Fax: (54 11) 4371-1221 • infocippec@cippec.org • www.cippec.org ¿Qué nos preocupa? Institucionalidad Social: Programas y Políticas Incide en cómo: Se organizan las instancias administrativas para gestionarlos. Se dividen responsabilidades jurisdiccionales y por sectores. Se decide por ciertas prácticas de intervención. Se logra alcance y pertinencia de las intervenciones Estructura de la presentación I. La pobreza en Argentina: Multidimensionalidad y evolución de las respuestas estatales. II. La importancia de la “institucionalidad social” en la política y la gestión de lo social. III.Desafío actual: ¿Cómo pasar a un sistema de protección social vinculado con el mercado de trabajo y con la estructura de riesgos de la sociedad argentina? IV.Hacia una agenda de trabajo futuro… Líneas de investigación aplicadas. I. La pobreza en la Argentina: Multidimensionalidad y evolución de las respuestas estatales. Av. Callao 25, 1° • C1022AAA Buenos Aires, Argentina - Tel: (54 11) 4384-9009 • Fax: (54 11) 4371-1221 • infocippec@cippec.org • www.cippec.org Tres niveles de análisis 1. Cambios en las certidumbres teóricas sobre la “cuestión social”: Pobreza multidimensional, vulnerabilidad… ¿Desigualdad? Momento “bisagra”: pobreza multidimensional vulnerabilidad. Mercado de trabajo y riesgos de la sociedad argentina (como mínimo). 2. Cambios en la forma de enfrentar los problemas sociales: 80s: Comienzan a surgir programas focalizados en los pobres. 90s: Descentralización. Intentos de Coordinación. Nuevos enfoques de pobreza. PCTs: Riesgos, Desarrollo Humano, Salida. Y oferta relevante pero dispersa. Tres niveles de análisis 3. Implicancias en términos de políticas públicas: La suma de los programas no hace a una política articulada. Tensión: – Entre diversas concepciones de pobreza/vulnerabilidad que conllevan distintas necesidades institucionales y de lógica de intervención (Por ej: central o no). – Entre los diversos actores y sectores ligados a la multidimensionalidad que caracteriza a la pobreza y a la vulnerabilidad (MT, MDS, MS, ME, provincias y municipios, etc). Actualmente Pobreza: según cifras oficiales, existen en la actualidad casi 5 millones de pobres (20,6%) y 1.4 millones de indigentes (5,9%). Mercado de trabajo: Alto porcentaje de la PEA en situación insatisfactoria (desocupación: 8,4%, subocupación: 8,2% e informalidad 40,6%). Estrategia de reordenamiento de PCTs: Transición gradual del Programa Jefes y Jefas de Hogares desocupados (PJJHD) (Hoy: 54%), hacia el Plan Familias (PF) (Hoy: 40%) y al Seguro de Capacitación y Empleo (Seguro) (Hoy: 6%). Relación entre MDS y MT y mercado de trabajo, como mínimo. Y oferta setorial relevante pero dispersa. II. La importancia de la “institucionalidad social” en la política y la gestión social. Av. Callao 25, 1° • C1022AAA Buenos Aires, Argentina - Tel: (54 11) 4384-9009 • Fax: (54 11) 4371-1221 • infocippec@cippec.org • www.cippec.org Las intervenciones en PP resultan de un complejo proceso de decisiones administrado por el sistema político. Las instituciones operan como límite de factibilidad de las acciones en materia social. El entramado institucional A medida que la definición de lo social se torna más compleja y abarca más dimensiones, más programas y políticas son pertinentes para mejorar la situación social . A su vez, esto genera, un tipo de institucionalidad específica que resulta de la coexistencia de estas políticas y programas diversos. Algunas nociones vigentes de Institucionalidad… (i) Emana de un acuerdo político y social de atender un problema específico; (ii)Establece objetivos y metas claras, y cuenta con instrumentos para evaluar su consecución; (iii) Establece obligaciones y derechos específicos para cada uno de los actores relevantes; y (iv) Cuenta con la definición de normas y reglas de comportamiento. ¿Y LAS REGLAS INFORMALES? Las instituciones son un conjunto de reglas formales e informales (North). Se incorpora lo informal… Las instituciones son patrones estables de comportamiento organizacional (March y Olsen). Se incorporan las lógicas organizacionales… Las instituciones son convenciones sociales, como símbolos, ritos, costumbres (Powell y DiMaggio). Se incorpora la organización social del poder… Asimismo…No todas las instituciones tienen el mismo “nivel de abstracción”. R3 Reglas de orden superior R2 Reglas de orden intermedio R1 Reglas de orden bajo Acuña y Tommasi (1999) Institucionalidad Política y Económica Institucionalidad Social: Ligado a derechos sociales y laborales Programas. Se relacionan con las reglas de operación de un programa particular. Institucionalidad Social Se entiende a la “institucionalidad social” como al conjunto de reglas de juego formales e informales (incluyendo las rutinas y costumbres organizacionales) que enmarcan la dinámica política y administrativa así como el contenido de las políticas sociales. A su vez, operan como “interfaz” para procesar y priorizar los problemas sociales. Repetto (2004) ¿ Que implica tener en cuenta a la Institucionalidad Social a la hora de delinear líneas de acción? Patrón preexistente (histórico) Coalición Gobernante Reglas formales e informales preexistentes Su definición de la cuestión social, causas y consecuencias Entramado Institucional Ejemplo indicativo: Programa Familias Pobreza por Ingreso PCT administrado centralmente Ser cuidadosos si se pretende en el plano institucional profundizar la descentralización de la gestión Ejemplo indicativo: Plan Ahí Pobreza por falta de asociatividad local No abusar de diseños institucionales muy centralizados Pobreza por falta de respuestas microfocalizadas acordes a la necesidad de la comunidad Retos… Un marco político-institucional que permita construir una Institucionalidad Social que facilite mejores políticas sociales enfrenta... RETOS EN MULTIPLES ESCENARIOS. Algunos de ellos son… Escenarios estratégicos de institucionalidad social 1. La problemática institucional intersectorial. Peso extremo del Ejecutivo. Estilos de gestión diferentes entre MT y MDS. Tensión entre Economía y las áreas sociales. 2. La problemática institucional interjurisdiccional. Nación-Nación; Nación-Provincias; Nación-Municipios; Provincia-Municipios; y ahora localidades o territorios en el Marco del “Ahí”. Federalismo. 3.. Capacidad de las áreas sociales del Estado: ¿Por qué no asumen un rol como Economía? Capacidad política, económica y organizacional. 4. Rol del poder legislativo en la política social: Poco peso. En síntesis… La institucionalidad social se enmarca en la economía política del país (por ejemplo: Federalismo). El análisis de la institucionalidad social no se restringe a sus aspectos formales y técnicoadministrativos (variables políticoinstitucionales). Rol fundamental de la política en la definición de reglas y de contenidos de política social (la decisión política). III. El desafío actual: ¿Es posible transitar hacia un sistema de protección social? Av. Callao 25, 1° • C1022AAA Buenos Aires, Argentina - Tel: (54 11) 4384-9009 • Fax: (54 11) 4371-1221 • infocippec@cippec.org • www.cippec.org Un reto fundamental Transitar hacia un sistema de protección social integrado y orientado a promover la inserción al mercado laboral. Aspectos básicos a tener en cuenta: – 1) la situación de la población vulnerable protegida y desprotegida; – 2) la oferta de programas existentes y su posibilidades de coordinación (y reagrupamiento), así como las características del mercado laboral; – 3) los factores político-institucionales que enmarcan y condicionan cualquier reforma de programas o políticas sociales en la Argentina, en particular los relacionados con la Protección Social (desde el Federalismo hasta la pelea entre Ministerios). ¿Que se entiende por Protección Social? Se trata de un concepto que no reconoce una definición clara y precisa. En sus orígenes, se lo asociaba a la protección del trabajador y su familia. Si bien actualmente se mantiene esa concepción (asociada a la seguridad social contributiva), ahora tiende a enfocarse en la protección a la población en situación de pobreza, relacionando dicha noción con las cuestiones de riesgo y/o vulnerabilidad. Protección social: Distintas aproximaciones Holzmann y Jorgensen (1999) WB Mecanismos para enfrentar riesgos: Reducción del riesgo: prevención Alivio al riesgo: seguros Enfrentamiento del riesgo: luego del evento negativo Bertranou (2007) Visión moderna de la protección social. Tres pilares: 1) Acceso a bienes y servicios básicos 2) Protección y la prevención 3) Promoción de oportunidades Cepal (2006) Pacto centrado en la promoción de los derechos económicos, sociales y culturales Tres componentes claves que hacen de la política social un instrumento de fomento de la equidad: universalidad, solidaridad y eficiencia. ¿Tenemos en Argentina las bases de un Sistema de Protección Social? Tres órdenes de problemas: 1. Los rasgos de la “cuestión social” a enfrentar. 2. Las características de la oferta programática vigente. 3. La economía política de la Institucionalidad Social. 1. Los rasgos de la “cuestión social” a enfrentar El fenómeno de la pobreza sigue afectando a un porcentaje alto de la población argentina. Según cifras oficiales, existen en la actualidad casi 5 millones de pobres (20,6%) y 1.4 millones de indigentes (5,9%). El mercado de trabajo cobró dinamismo en los últimos 5 años, pero: (i) cerca del 20% de la PEA aún se encuentra en situación insatisfactoria (desocupados + subocupados); (ii) la informalidad laboral sigue siendo elevada (40,6%, I Trim 07). Indicadores Socioeconómicos (%) Tasa de pobreza moderada 2006-II Sem (EPH) 26,7 2008-I Trim (oficial) 20,6 Tasa de pobreza extrema 2006-II Sem (EPH) 8,6 2008-I Trim (oficial) 5,9 Población con NBI 2006-II Sem 31,0 Tasa de Desocupación 2006 (EPH) 10,8 2008-I Trim (oficial) 8,4 Tasa de Subocupación 2006 (EPH) 12,6 2008-I Trim (oficial) 8,2 Tasa de Informalidad 2007-I Trim 40,6 Fuente: Elaboración propia en base a INDEC, Ministerio de Trabajo y CEDLAS 2. Las características de la oferta programática vigente La principal estrategia de combate a la pobreza existente son los PCTs (Programa Jefes y Jefas de Hogares desocupados (PJJHD), el Plan Familias (PF) y el Seguro de Capacitación y Empleo (Seguro). Junto con otras ofertas relevantes pero dispersas en otros Ministerios. Situación Vulnerables Protegidos - Marzo 2008 80.159; 6% 734.988; 54% 551.135; 40% PJJHD Familias Seguro de Empleo Ministerio de Trabajo 2. Las características de la oferta programática vigente (principales planes) PJJHD Seguro de Empleo y Capacitación Seguro por Desempleo Programa de Empleo Comunitario Línea Empleo Rural Ministerio de Desarrollo Social Plan Familias Programa Familias por la Inclusión Social Centros Integradores Comunitarios (CICs) Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales Pensiones no Contributivas Etc. Plan Nacional de Seguridad Alimentaria Desarrollo Local y Economía Social ("Manos a la Obra") Ministerio de Salud Remediar Plan Nacer Atención Médica a los beneficiarios de pensiones no contributivas Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable Ministerio de Educación Programa Nacional de Alfabetización Programa Nacional de Inclusión Educativa Programa Integral para la Igualdad Educativa Programa de Mejoramiento del Sistema Educativo (PROMSE) 3. Desafíos Institucionales Se registran escasos avances en la articulación con Salud y Educación. Emergen nuevos y renovados retos para el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales (el ejemplo del “Ahí”). Debatir con todos los actores estratégicos en materia social que se entiende por protección social. IV. Hacia una agenda de trabajo futuro… Líneas de investigación aplicadas Av. Callao 25, 1° • C1022AAA Buenos Aires, Argentina - Tel: (54 11) 4384-9009 • Fax: (54 11) 4371-1221 • infocippec@cippec.org • www.cippec.org Vinculando el conocimiento técnico-académico y la decisión/gestión en lo social (I) Sistemas modernos de gestión social integrada: Se necesitan avances conceptuales y de herramientas de diseño/ejecución/seguimiento que hagan posible que la intersectorialidad y la interjurisdiccionalidad resulten en un sistema integrado de protección social. Mejores sistemas de información en lo social: Generar incentivos para ello. Análisis de los actores involucrados en el ámbito de la protección social: Así como las reglas deben lograr trascender la rotación de los actores, todo cambio de reglas requiere de actores que las motoricen y sostengan. Vinculando el conocimiento técnico-académico y la decisión/gestión en lo social (II) Incorporar el análisis del mercado de trabajo en la reflexión sobre la integración social en Argentina: Es necesario analizar el rol/responsabilidad del ministerio rector de la temática laboral. Avanzar en la comprensión de los retos fiscales de la protección social: Crear las condiciones fiscales que hagan sostenible gastos sociales acordes a la magnitud y características de los problemas sociales del país (incluyendo el reto de la relación fiscal nación-provincias-municipios, así como las cuestiones de la calidad/eficiencia del gasto social). Retos y Desafíos asociados a fortalecer el sistema de derechos: Un nuevo sistema de protección social requerirá un sistema legislativo y judicial más comprometido con la agenda social. ¡Muchas gracias! Av. Callao 25, 1° • C1022AAA Buenos Aires, Argentina - Tel: (54 11) 4384-9009 • Fax: (54 11) 4371-1221 • infocippec@cippec.org • www.cippec.org