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Panorama general de la coordinación de la
política social en América Latina
Diálogo de Política Social:
“Experiencias de coordinación para la implementación de la política social
Fabián Repetto (CIPPEC-EUROSOCIAL)
Ciudad de Panamá, 22 de agosto de 2013
Ocho lecciones aprendidas
en América Latina:
Ministerios, Gabinetes Sociales e
Integralidad
(1) La coordinación como medio,
la integralidad como fin
Debe evitarse la tentación de coordinar todo y
todo el tiempo. La coordinación es costosa en
múltiples sentidos, por lo que sólo debe intentarse
avanzar en ella cuando se requiere para lograr la
integralidad ante problemáticas que no sean
resolubles desde “el saber hacer” sectorial.
(2) La difícil conjunción de técnica y política
La importancia de dotar a los mecanismos y
ámbitos de coordinación de una apropiada
confluencia de solidez técnica y autoridad política,
en tanto una sin la otra quedan limitadas a simples
“condiciones necesarias”, más no “condiciones
suficientes”.
¿Cómo evitar el rol de arbitraje de la Presidencia?
(3) Se necesita de sólidos instrumentos de
gestión pública de carácter general
Para lograr la coordinación efectiva, se necesitan al
menos los siguientes instrumentos:
a) planificaciones intersectoriales;
b) presupuestos con partidas específicas de carácter
intersectorial;
c) sistemas integrados de información social; y
d) sistemas de seguimiento y evaluación orientados a
políticas y sistemas, no sólo a programas.
(4) El papel de los objetivos y las metas
La importancia de contar con objetivos claros y
metas precisas que le den un sentido sostenible a
los esfuerzos de coordinación, en tanto objetivos y
metas ordenan las prioridades, establecen con
precisión quien hace qué y permiten avisorar
resultados concretos en un tiempo aceptable
políticamente.
(5) La importancia de la factibilidad
Resulta fundamental que cada país se plantee una
coordinación de su política social cuyos alcances
sean consistentes con las condiciones (y
restricciones) fiscales, organizacionales y políticoinstitucionales propias de esa realidad nacional.
(6) ¿Coordinar un sistema
o implementar programas?
La importancia de diseños institucionales y
capacidades institucionales que permitan combinar
ambas funciones de modo exitoso, en sintonía con
la función de gobierno de la política social.
¿Cumplen ese rol la nueva generación de
Ministerios de Desarrollo Social?
(7) El papel de la autoridad presupuestaria
Para la coordinación de la política social es
fundamental contar con el respaldo de quien
administra el presupuesto, en tanto su compromiso
constituye un elemento político de singular
relevancia para promover acción colectiva entre
organismos sectoriales con intereses en conflicto y
responsabilidades específicas.
(8) La relevancia del recurso humano
Los espacios y ámbitos destinados a generar
coordinación requieren de personal técnico
altamente sofisticado e innovador, porque los
retos de integralidad implican transitar desde el
saber especializado a un saber que, sin perder la
experticia de cada sector, debe sumar
conocimientos y herramientas de gestión más
transversales, no propios de una disciplina o
sector en particular.
¿Cómo afrontar estos desafíos?
La importancia de la política
La política es la que debe armonizar
los siguientes aspectos:
1. Definición estratégica del rumbo elegido.
2. Arreglos institucionales formales e informales
pertinentes al rumbo elegido.
3. Oferta programática intersectorial acorde al rumbo
elegido.
4. Herramientas de gestión que respondan a las
características de la oferta programática.
1. ¿Cómo lograr una política social…
más amplia (en términos de cobertura y de
dimensiones a atender);
más integral (en términos de intersectorialidad); y
de mayor calidad (en términos de ciudadanía)?
1. Un desafío que va más allá de los
Ministerios de Desarrollo Social
Además de priorizar el problema de la
pobreza, el reto del presente es
afrontar las causas estructurales de la
desigualdad (reto que compromete a
todo el Estado, más allá de la política
social).
1. ¿Qué implica la “función de
gobierno de la política social”?
¿Quién la ejerce?
•
Fijar los objetivos y metas perseguidos por la política que guiará al sistema;
•
Definir las prioridades y las estrategias de intervención;
•
Asignar responsabilidades y funciones a las áreas y organismos involucrados;
•
•
Incidir en la distribución de los recursos necesarios para el cumplimiento de las actividades ligadas
al cumplimiento de responsabilidades y funciones asignadas;
Monitorear el avance de las actividades, cumplimiento de la metodología de intervención y alcance
de metas en tiempo y forma;
•
Sistematizar la información pertinente y evaluar la marcha de la implementación de la política;
•
Redefinir la política (sus alcances, objetivos, metas y metodología de intervención) en función de las
1. Protección social:
La importancia de los servicios básicos
Bertranou (2007) hace referencia a lo que
llama la visión moderna de la protección
social, la cual se sostendría en tres pilares:
1) el acceso a bienes y servicios básicos; 2)
la protección y la prevención; y 3) la
promoción de oportunidades.
1. Protección Social:
Un encuadre que requiere integralidad
Transferencias
monetarias:
componentes
contributivo y no
contributivo de la
previsión social,
transferencias con
contraprestaciones
Servicios
sociales:
educación y
salud
Otras
intervencione
s: políticas
alimentarias,
microcréditos,
agua, vivienda y
saneamiento
1. Protección Social:
De la necesidad a los derechos
Los individuos y grupos con necesidades sociales no
resueltas son titulares de derechos que obligan al
Estado. Introducir esta perspectiva implica cambiar la
lógica de los procesos de elaboración de las políticas
públicas:

Se trata de pasar de la concepción de personas con
necesidades que deben ser asistidas a sujetos con
derechos a demandar determinadas prestaciones y
servicios.
2. Perspectiva acotada de
la Institucionalidad Social
1) Existencia de un Ministerio de Desarrollo Social cuyo principal mandato sea el combate a la pobreza;
2) Establecimiento de objetivos concretos en un Plan o Programa Nacional;
3) Definición y adopción de indicadores de evaluación del cumplimiento de objetivos;
4) Marco jurídico estableciendo responsabilidades, facultades y atribuciones por actor;
5) Presupuesto para ejercer facultades;
6) Mecanismos explícitos de coordinación intra y entre órdenes de Gobierno;
7) Contraloría social e instancias de participación y atención ciudadana;
8) Existencia de Reglas de Operación para los Programas y Acciones;
9) Construcción de padrones de beneficiarios; y
10)Marco jurídico para reglamentar el comportamiento y conducta de funcionarios.
2. Hacia una caracterización amplia de
la Institucionalidad Social
“Se interpretará a la “institucionalidad social” como el conjunto de
reglas de juego formales e informales (incluyendo las rutinas y
costumbres organizacionales) que se ponen en funcionamiento para
procesar y priorizar los problemas sociales, a la vez de enmarcar el
contenido y la dinámica administrativa y política de las políticas sociales.
Para todos los involucrados, la institucionalidad social representa un
entramado de incentivos que estructura sus límites y oportunidades de
negociación y acción, lo cual, sin embargo, no clausura las
posibilidades para que se avance en transformaciones más o menos
amplias de dicha institucionalidad”.
(Repetto, 2004)
2. Tipos ideales de institucionalidad social
Institucionalidad Social de
Baja Calidad
Institucionalidad Social de
Alta Calidad
Estructura de oportunidades cerrada y sesgada sólo a Canales abiertos a la recepción real y no solamente
la recepción de demandas sociales de grupos
discursiva de las demandas de los grupos menos
poderosos.
favorecidos de la sociedad.
Amplios márgenes de discrecionalidad por parte de
los decisores.
Los decisores deben actuar siguiendo el marco de
deberes y responsabilidades que deriva de un
sistema de derechos sociales cuyo cumplimiento es
tendencialmente efectivo.
Reglas difusas, o incluso ausencia total de reglas
formales, relacionadas con la definición (o
indefinición) de responsabilidades en materia social.
Reglas claras respecto a quién hace qué en el campo
de la política social, en función de las capacidades
comparativas de cada actor involucrado.
Reglas informales que sustentan y reproducen el
clientelismo y el patronazgo.
Reglas informales que favorecen la innovación y la
creatividad en la gestión social.
Escasos incentivos (o ausencia de ellos) para la
rendición de cuentas.
Apropiados y transparentes sistemas de rendición de
cuentas, y criterios claros para definir premios y
castigos.
Reglas difusas y/o ambigüas relacionadas con la
operación de los programas e intervenciones
concretas.
Reglas claras y conocidas por todos los
involucrados, que definen con precision los aspectos
operativos de la gestión social.
3. La heterogeneidad de
los programas sociales
Los programas sociales varían según la naturaleza de las tareas y
la interacción con los destinatarios (Martínez Nogueira, 2006).
Homogeneidad de
la tarea
Interacción nula o
baja
Transferencias de
bienes y recursos
Interacción media o Servicios sociales
profesionales
alta
Heterogeneidad
de la tarea
Prestaciones
asistenciales y de
emergencia
Servicios “humanos”,
de desarrollo de
capacidades e
inserción social
3. Oferta programática multisectorial
acorde al rumbo elegido
•
•
•
•
¿Cómo combinar la gestión de programas de diversas
características bajo un objetivo estratégico común?
Avance hacia programas integrales (PTC): ¿”piso” o
“techo” de la nueva política social en América Latina?
Necesidad de fortalecer el enfoque territorial de
intervención programática de TODOS los sectores
sociales, acorde a las realidades de cada país.
¿Cómo generar incentivos para que los actores estatales
más allá de los Ministerios de Desarrollo Social, aporten
(algunos de) sus recursos a intervenciones integrales en
el territorio?
4.Herramientas de gestión acordes a las
características de la oferta programática
•
•
•
Cada tipo de intervención social orientada a la
integralidad suele requerir tecnologías de gestión
específicas.
La capacidad técnica es “condición necesaria” pero no
“condición suficiente” para lograr políticas sociales
capaces de generar inclusión social.
La construcción y/o reconstrucción de capacidades
técnicas requiere de una enorme voluntad política
sostenible en el tiempo, así como la convergencia de
apropiados incentivos institucionales.
La siempre difícil búsqueda
de la integralidad
Una primera aproximación…
Muchas políticas públicas (no todas!)
requieren de un complejo abordaje
integral, en dos planos:
a) en la definición de los problemas a
enfrentar; y
b) en las intervenciones a coordinar.
Acerca de la integralidad
de los problemas: más allá de lo sectorial
Componentes de la “cuestión social” a enfrentar (a modo de
ejemplo…):






Infraestructura urbana (déficit de agua potable)
Vivienda (precariedad de las mismas)
Ingresos y mercado laboral (altos niveles de informalidad con bajos
ingresos)
Educación (tasas crecientes de deserción escolar)
Salud (mortalidad infantil)
Seguridad (violencia física contra las personas)
•
•
¿La sumatoria de estos problemas “sectoriales” constituye una
El viejo asunto de
las relaciones causales
La clave está en definir las relaciones causales
entre los componentes de la problemática
social a enfrentar.
¿Cómo transitar desde la sumatoria de
problemas sectoriales a una problemática
integral?...la centralidad del acuerdo políticotécnico (y del vínculo planificaciónpresupuesto) en cuanto a los objetivos y las
metas de la intervención.
La integralidad de la política social:
cinco tensiones a enfrentar

Universal – Focalizado

Condicionado – No Condicionado

Contributivo – No Contributivo

Centralizado – Descentralizado

Sectorial - Intersectorial
Acerca de la integralidad de programas,
políticas y servicios sociales
•
•
•
La integralidad responde a la aspiración de que prestaciones y
servicios estén centradas en las necesidades (¡y derechos
vulnerados!) de personas, familias, comunidades o territorios.
La integralidad procura darle a las intervenciones públicas una
mayor coherencia e impacto, a través de la convergencia de las
mismas, previlegiando la perspectiva del receptor (por ejemplo,
la familia o el territorio).
La integralidad requiere objetivos compartidos por todos los
operadores (no sólo por las máximas autoridades políticas).
Los posibles alcances de la integralidad
La política social establece objetivos y metas
consistentes entre sectores, pero es formulada y
ejecutada de manera sectorial.
La política social es formulada intersectorialmente,
pero es ejecutada de manera sectorial, demandando
altos grados de coordinación.
La política social es diseñada, ejecutada,
acompañada y evaluada de manera intersectorial,
construyendo un sistema.
La alta demanda de coordinación pro-integralidad
de un sistema de protección social
Tres cuestiones críticas que afectan la
integralidad en la política pública
•
•
•
La fragmentación de las intervenciones (proyectos,
programas, políticas, planes).
Los problemas propios de la implementación en cada
sector de la gestión pública.
Los modelos organizacionales inadecuados (falta de
programación estratégica, debilidades en materia de
información, seguimiento y evaluación, etc.).
Coordinación como función estatal
La coordinación es una función estatal que
requiere ser cumplida para avanzar en la
integralidad, más allá del tipo de diseño
institucional que la operacionalice y actor o
conjunto de actores que la lideren.
(Acuña y Repetto, 2009).
Razones básicas que explican
la necesidad de la coordinación



Ausencia de objetivos estratégicos compartidos (peligro
de “programitis”). La suma de muchos programas no
hace a una política. Y mucho menos a un sistema.
Ineficiente uso de recursos críticos (políticos
presupuestarios, organizacionales-operativos).
Límites de las respuestas unilaterales/sectoriales para
enfrentar problemas complejos.
Retos de la fragmentación y
la especialización
 Los problemas (sociales) son entendidos de manera
fragmentada, prestándose poca atención a su
integralidad (medio ambiente, procesos familiares,
territorio, persona).
 La
evolución institucional genera organizaciones
especializadas en determinadas dimensiones de los
problemas a resolver.
La coordinación es vista como una amenaza por
organizaciones autoreferidas
metas, procesos y recursos).
(exige
compartir
Los desafíos de la interdependencia entre
diversas organizaciones
•
La especialización organizacional genera la necesidad de
integración, pues aunque cada actor, grupo u organización
mantiene un propio espacio de acción, hay interdependencia
porque comparten un entorno de trabajo (por ejemplo, los
barrios):

Actúan sobre la misma realidad (aunque diseccionada en varias
dimensiones, es una sola realidad integral: la “cuestión social”)

¿Intercambian recursos?

¿Comparten objetivos generales?
El qué y el cuando de la coordinación
Recursos a coordinar:




Información
Organización
Presupuesto
Autoridad
Momentos posibles del proceso en los cuales coordinar:
o
o
o
o
o
¿Para definir y caracterizar el problema?
¿Para priorizar y decidir entre alternativas posibles?
¿Para diseñar los detalles institucionales y operativos de la intervención?
¿Para implementar el curso de acción decidido?
¿Para monitorear y evaluar la intervención, de modo tal de mejorar el desempeño
de la misma?
Gradiente de la coordinación (I)
(Peters, 1998)
“Coordinación positiva”: el primer requisito es el
reconocimiento mutuo entre los actores, a partir del
cual es posible avisorar modalidades de trabajo
compartido. Expresan el resultado de acuerdos
entre actores dispuestos a cooperar entre sí,
comprometiendo el trabajo en común.
Gradiente de la coordinación (III)
“Estrategia de gobierno”: implica el tipo de
coordinación más compleja, y se vincula a procesos
conjuntos de elaboración de las políticas en el
marco de plataformas compartidas acerca de
cuestiones de carácter macro, tales como el
desarrollo económico y social de un país. A
diferencia de las otras dos, que pueden acotarse a
un campo particular de gestión pública, por ejemplo
las políticas sociales, ésta es más bien un marco
general.
Gradiente de la coordinación (II)
“Integración de políticas”: implica que se van
articulando ideas, procedimientos y estructuras del
conjunto de los involucrados. Requiere no sólo una
articulación operativa al momento de implementar
acciones concretas, sino, por sobre todo, la
elaboración de acuerdos relacionados con las propias
metas de las organizaciones. Es este un proceso
donde predomina la negociación política entre todos
los involucrados.
¡Muchas gracias!
frepetto@cippec.com
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