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XXXII REUNIÓN DE LA RED DE BANCOS CENTRALES Y MINISTERIOS DE FINANZAS Banco Interamericano de Desarrollo “La Nueva Ola de Reforma Financiera” Silvina Vatnick Presidente - Centro para la Estabilidad Financiera (CEF) 7 de Octubre de 2010, Washington, DC Contenido 1. Introducción 2. América Latina y la Crisis 3. El Debate Actual 4. América Latina: Experiencias y la Agenda Pendiente 5. Algunos Interrogantes 6. Conclusiones 2 Introducción (i) • La crisis financiera global demostró la necesidad de reformar los sistemas financieros • Con algunos signos claros de caminos elegidos (ej, Estados Unidos y Europa), el eje de la regulación emergente considerará enfoques sistémicos, con estructura de intereses alineados (resolución de problema principal – agente) y costos equilibrados entre participantes • En la gestación de la crisis, la regulación y supervisión no fueron lo suficientemente efectivas para contener y mitigar los riesgos de una mayor interacción entre sector financiero bancario, no bancario no regulado (“shadow banking”) y economía real 3 Introducción (ii) • La política monetaria mantuvo las compatibles con la estabilidad de precios tasas de interés en niveles • Las políticas financieras (regulación) fueron insuficientes para preservar la estabilidad financiera • Con el objetivo de mitigar riesgos sistémicos, “nuevas” herramientas prudenciales están siendo desarrolladas • El set de regulación “macroprudencial”, complementaría el enfoque microprudencial existente. Ello ampliaría el espectro de acción instituciónindividual de la regulación y supervisión a uno de enfoque instituciónsistémico • América Latina tiene experiencias muy relevantes para enriquecer este debate 4 América Latina y la Crisis (i) • Implementó mejores regulaciones prudenciales • Acumuló un “buffer” de reservas importantes • Tomó medidas macroprudenciales anti-cíclicas oportunas: fiscales, monetarias y • Tuvo acceso a líneas de crédito contingente (FMI, FED, los MDB’s etc. – ver “After the Crisis” (BID) • Adoptó progresivamente un enfoque más sistémico, especialmente por restricciones sobre la liquidez, directos e indirectos tras crisis sucesivas en los ’80s, Tequila, 97-99 y 01-02 • Implementó políticas macro y microprudenciales que evitaron el impacto negativo de la crisis sobre el sistema financiero y sobre el nivel de actividad, logrando suavizar el ciclo económico relativamente mejor que otros países y regiones • Alcanzó niveles destacables de disciplina en el gasto agregado. Superávits fiscales y exceso de ahorro del sector privado permitieron lograr estabilidad y crecimiento 5 1 trim 1995 3 trim 1995 1 trim 1996 3 trim 1996 1 trim 1997 3 trim 1997 1 trim 1998 3 trim 1998 1 trim 1999 3 trim 1999 1 trim 2000 3 trim 2000 1 trim 2001 3 trim 2001 1 trim 2002 3 trim 2002 1 trim 2003 3 trim 2003 1 trim 2004 3 trim 2004 1 trim 2005 3 trim 2005 1 trim 2006 3 trim 2006 1 trim 2007 3 trim 2007 1 trim 2008 3 trim 2008 1 trim 2009 3 trim 2009 1 trim 2010 América Latina y la Crisis (ii) América Latina: Evolución Tasas de Interés Sistema Financiero (en % nominal anual, promedio ponderado por tamaño economía) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Tasa Activa Promedio Tasa Pasiva Promedio Spread Promedio (eje der.) FUENTE: Elaboración propia en base a FMI y CEPAL 6 América Latina y la Crisis (iii) Crecimiento Económico por Regiones (en % anual) Emergentes Union Europea G7 Estados Unidos 2010 2008 2006 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5 Mundo América Latina FUENTE: FMI 7 América Latina y la Crisis (iv) Un marco macroeconómico sólido es condición necesaria para una política prudencial efectiva Cuenta Corriente (en % PBI; LATAM promedio ponderado s/ tamaño economía) 11 9 7 5 3 1 -1 -3 -5 -7 -9 -11 FUENTE: Elaboración propia en base a FMI 1990s 2001-2005 Grecia Portugal España Estados Unidos Italia Reino Unido India Francia América Latina Canada Japón Alemania China -13 -15 8 2006-2008 El Debate Actual (i) • El foco de la nueva regulación es la supervisión de riesgos sistémicos a través del enfoque macroprudencial; FSOC en Estados Unidos y JERS en Europa • Hasta la reciente crisis, los requerimientos de capitales mínimos eran los elementos centrales de la regulación microprudencial (BASILEA I-II) • La crisis de 2007 destacó los efectos negativos de la propagación sistémica • El enfoque macroprudencial busca (i) internalizar la importancia del equilibrio general y sus efectos, en aras a la estabilidad financiera y (ii) fortalecer la resistencia del sistema financiero limitando la generación de diferentes riesgos 9 El Debate Actual (ii) • El énfasis debería concentrarse en: Coordinación en la supervisión, incluyendo en la regulación mercados previamente no regulados (ej, derivados OTC) Complementariedad en el diseño de los enfoques micro y macro, para potenciar su nivel de efectividad Análisis dinámico sobre la interacción entre el sistema financiero y la economía real (canales de transmisión), riesgos sistémicos asociados y herramientas macroprudenciales • Los avances en el enfoque microprudencial son evidentes (BASILEA III), aunque su nivel de efectividad presenta interrogantes • El enfoque macroprudencial también presenta interrogantes (diseño, implementación y adaptación), sobre todo en economías donde la profundidad financiera es mayor 10 El Debate Actual (iii) • El diseño de herramientas macroprudenciales requiere: La adaptación de herramientas microprudenciales estandarizadas ya existentes La comprensión del funcionamiento de los canales de transmisión es fundamental para aplicar políticas macroprudenciales efectivas. Innovación financiera y creciente interacción bancaria-no bancaria alteraron significativamente su dinámica, la matriz de distribución de riesgos y sus costos La limitación de actividades que incrementen la vulnerabilidad sistémica y sus riesgos La modificación contra-cíclica de las políticas prudenciales para suavizar el ciclo financiero • Entre las principales herramientas de regulación macroprudencial se encuentran: 11 El Debate Actual (iv) Herramientas Macroprudenciales por Tipo de Vulnerabilidad y Componente del Sistema Financiero Apalancamiento Vulnerabilidad Liquidez o Riesgo de Mercado Componente del Sistema Financiero Inversor No Infraestructura Bancos Mercados Bancario Financiera Balances* Préstamos -Límite a relación -Límites -Ratios de capital crédito/valor (LTV) marginales/quitas - Límite a relación -Ponderadores de riesgo servicio deuda/ingreso -Provisiones -Límite a madurez -Restricción a distribución de utilidades -Límite a crecimiento de crédito -Requisitos de -Comercialización -Requisitos de -Operaciones con -Reglas de valuación capital en moneda en mercados liquidez/reservas Bancos Centrales local o extranjera organizados -Restricción a préstamos en moneda extranjera -Límite a descalce de moneda -Límite a posición abierta de moneda -Límites a concentración Grado de Interconexión -Sobrecargo de capital sistémico -Subsiadirización * Requisitos de capital y otros también aplican a fondos de pensión y seguros. FUENTE: CGFS -Contraparte central 12 América Latina: Experiencias y Agenda Pendiente (i) • La región experimentó crisis económico-financieras frecuentes de tipo “estructural” • La volatilidad de sus ciclos y la adopción de esquemas diversos proveyeron mecanismos para mitigar crisis sistémicas • México (1994), Argentina (1995-2001/2002), Brasil (1999) y Argentina (2002) son algunos de los ejemplos relevantes de crisis sistémicas • El acervo incluye reestructuraciones de sistemas financieros, con liquidación de entidades financieras, prohibiciones temporales a operatorias específicas, modificación discrecional de requisitos de capital y liquidez, entre otros • El sector bancario de la región sigue siendo la fuente más importante de financiamiento • Aún así, el crédito al sector privado y el desarrollo de los mercados de valores siguen siendo relativamente bajos (con la excepción de Chile y Brasil) 13 América Latina: Experiencias y Agenda Pendiente (ii) Crédito bancario al Sector Privado (como % PBI, 2008) Reino Unido Estados Unidos Japón Sudáfrica Canadá Australia República de Corea China Alemania Francia Italia Chile Brasil Arabia Saudita India Rusia Colombia Turquía Indonesia Perú Venezuela México Argentina 0% Fuente: IFS (2010) 50% 100% 150% 200% 250% 14 América Latina: Experiencias y Agenda Pendiente (iii) Capitalización de Mercado (como % PBI, 2008) Sudáf rica Estados Unidos Rusia Chile Reino Unido Canadá Australia Japón China India República de Corea Arabia Saudita Francia Peru Brasil Colombia Alemania Italia México Indonesia Turquía Argentina Venezuela* 0% 50% 100% 150% 200% 15 Fuente: Banco Mundial (2010) América Latina: Experiencias y Agenda Pendiente (iv) • Esta experiencia implicó que durante los últimos años, aún en un contexto de extrema liquidez y apetito por el riesgo, se impulsaran políticas micro (avances puntuales en implementación gradual de BASILEA II) y macro prudenciales al sistema financiero • En relación a la implementación de políticas microprudenciales, el trabajo del BID “Adopción y Adaptación de BASILEA II en América Latina” los casos de Brasil, Colombia, Chile, El Salvador y Uruguay, indica que como elementos comunes se observan: Para enfrentar la crisis, aunque con matices: Se recortaron las tasas de interés de referencia Se redujo la integración de requisitos bancarios Se modificó el seguro de depósitos Se intercambió entidades/reguladores más y mejor información entre 16 América Latina: Experiencias y Agenda Pendiente (v) Se otorgaron préstamos dirigidos; la banca pública y agencias de desarrollo cumplieron un rol importante Se modificó la regulación relacionada a provisiones Se profundizaron tareas de vigilancia y coordinación • Una encuesta realizada por el Comité Global del Sistema Financiero (CGFS) a 33 Bancos Centrales del mundo a fines de 2009 mostró que los países emergentes fueron quienes utilizaron en mayor medida políticas macroprudenciales. • Entre las macroprudenciales, se incluyeron entre otros, Límites a crecimiento de crédito Provisiones dinámicas contracíclicas Aumento en requisitos de liquidez 17 América Latina: Experiencias y Agenda Pendiente (vi) Utilización de Herramientas Macroprudenciales Tipo de Instrumento Ejemplos Economías que utilizaron el Desarrolladas Emergentes Límites al crecimiento del crédito Límites a la relación crédito/valor y a Límites calibrados según deuda/ingresoa y a préstamos en moneda 2 características de deudores extranjera Techos agregados/sectoriales al crecimiento del Límites absolutos crédito, límites a exposición por instrumento Límites al tamaño y composición de los balances de los bancos Interconexión Límites al apalancamiento Límites a la concentración Prociclicidad FUENTE: CGFS. 4 Dependiendo del tamaño de la institución o ponderadores de riesgo por activo, sobrecargos de capital según importancia sistémica de institución 2 2 Restricciones a exposiciones interbancarias 1 2 1 1 1 5 1 8 Requisitos dinámicos, restricciones en distribución de utilidades Provisiones Contracíclicas/dinámicas Riesgos Financieros Específicos Limites a la relación préstamos/depósitos, fondeo, Liquidez requisitos Límites a posiciones abiertas en moneda extranjera Moneda o en operaciones con derivados Capital 9 8 18 América Latina: Experiencias y Agenda Pendiente (vii) • Sin embargo, existen tareas pendientes Mayor capacitación a reguladores y supervisores Mayor coordinación entre reguladores de distintos mercados; las experiencias de Brasil y Chile son destacables Flexibilidad para adaptar políticas prudenciales a los desarrollos macroeconómicos o en sectores claves de la economía, conformados esencialmente por el sector privado Generación de información sistemática y adecuada. Los estándares actuales de generación y diseminación de información (ej, FSAPs, ROSCs) seguirán siendo útiles Coordinación entre el sector público y el privado para el intercambio de más y mejor información sobre mercados (real, financiero, monetario, etc) Converger a estándares y códigos internacionales de información financiera; aunque con matices (ej, Perú cumple totalmente con estándares), la convergencia está prevista para 2012 (empresas listadas y 19 no listadas) en nuestra región. América Latina: Experiencias y Agenda Pendiente (viii) • El sector privado podría realizar aportes sustanciales a la actividad de monitoreo e identificación de situaciones/procesos con potencial de riesgo sistémico • La adopción voluntaria de estándares internacionales de información financiera avanzaría en ese sentido • El monitoreo continuo en base a mayor transparencia y difusión de información relevante requeriría avanzar en la adopción de estándares de gobierno corporativo a nivel firma. Por ejemplo, el desarrollo de herramientas como un índice que agregue empresas de países-regiones relevantes para análisis de riesgo sistémico 20 Algunos Interrogantes (i) • El desarrollo e implementación de un enfoque sistémico no deberia ser considerado aisladamente. Su interacción con las instituciones basicas es inexorable. En este contexto, surgen algunos interrogantes: 1) Macroeconomía: Una macroeconomía sana y robusta no sería “la” herramienta macroprudencial más efectiva? 2) Políticas Monetaria y Fiscal: Cómo podrían afectar/ser afectadas las herramientas macroprudenciales por las políticas monetaria y fiscal, incluyendo sistemas donde los bancos de capital público son significativos en la estructura del sistema financiero? 3) Rol del Banco Central y Diseño del Sistema Financiero: Cuál debería ser el rol de los Bancos Centrales en la política macroprudencial? La complementariedad entre reguladores y otros actores relevantes restringiría el rol de los bancos centrales como instituciones estabilizadoras? En sistemas bancarios de encaje fraccionario (y garantía de depósitos), cuáles serian los canales de transmisión entre las politicas monetaria y macroprudencial? 21 Algunos Interrogantes (ii) 4) Difusión y Transparencia: Qué grado de difusión y transparencia deberían tener los indicadores de alerta temprana y los stress tests? Qué dinámica se podría generar entre su difusión y otros mercados financieros? Cómo evitar arbitrajes regulatorios? Existirían riesgos de profecías autocumplidas? Cómo se podrían minimizar? 5) Reglas versus Discrecionalidad: Qué flexibilidad tendrían las autoridades a nivel local para implementar reglas y/o medidas discrecionales para minimizar el riesgo sistémico? Qué implicancia tendría en el diseño e implementación de dichas medidas el grado de profundidad financiera y de sustitución entre financiamiento bancario y de mercado? Qué rol complementario podría tener el sector privado en el monitoreo de riesgos sistémicos? 22 Conclusiones •Una macroeconomía sana y robusta (sin excesos estructurales de gasto agregado) seguirá siendo el elemento prudencial básico para evitar crisis sistémicas •Los objetivos explícitos de las politicas macroprudenciales deberían ser definidos y consensuados. Los canales de transmisión de la política macroprudencial al resto de la economia deberian ser mejor entendidos •La nueva regulación y supervisión financiera debería concebirse considerando el grado de profundidad e integración de los mercados y la necesidad de minimizar los arbitrajes regulatorios a nivel nacional y transnacional • Mayor cooperación y coordinación entre los sectores público y privado redundarian en una disminución del riesgo sistémico, con énfasis en tareas de generación de mejor calidad de la información y monitoreo complementario (ej, estándares contables y gobierno corporativo) • América Latina posee experiencias valiosas para la contención de riesgos sistémicos; las reformas impulsadas en países desarrollados 23son parcialmente replicables en nuestra región. Muchas Gracias www.cefargentina.org email:svatnick@cefargentina.org 24