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Seminario internacional “Políticas públicas para la igualdad:
Hacia sistemas de protección social universal”
Montevideo, 4 y 5 diciembre de 2013
GASTO-INVERSIÓN EN PROTECCIÓN SOCIAL EN
AMÉRICA LATINA
Rodrigo Martínez
División de Desarrollo Social
POLÍTICA SOCIAL, PROTECCIÓN SOCIAL Y
GASTO SOCIAL
Algunos datos
La política social y sus impactos tiene como
contracara la inversión.
Problema
Social
Política
Social
Gasto Social
Monto de recursos
destinados al
financiamiento de los
planes, programas y
proyectos que tienen
por objetivo generar
un impacto positivo
en algún problema
social.
Gestión
Social
Impactos Sociales
 Redistributivo
 Social
 Económico
Fuente: Martínez y Collinao, 2010. Gasto Social: modelo de medición y análisis para América Latina y el Caribe.
Desde principios de la década de los ’90, el Gasto Público
Social como porcentaje del PIB ha crecido significativamente en
todos países de la región.
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAÍSES): GASTO PÚBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PIB,
1990/1991 A 2008
(Porcentajes)
45
Promedios simples : (21 países):
como % del PIB
2008-2009
15.2%
2006-2007
13.5%
2004-2005
12.8%
1998-1999
11.6%
1994-1995
10.8%
1990-1991
9.3%
40
35
30
25
17.9
Promedios ponderados: (21 países):
como % del PIB
2008-2009
17.9%
2006-2007
16.1%
2004-2005
15.2%
1998-1999
14.5%
1994-1995
13.5%
1990-1991
11.3%
20
15
11.3
10
5
SPP
SPNF
SP PGE GG
1990-1991
Fuente: CEPAL, base de datos sobre gasto social.
GCP
GC
1994-1995
1998-1999
Guatemala
República Dominicana
Panamá
Jamaica
Honduras
Trinidad y Tabago
Colombia
Chile
Uruguay
Cuba
Paraguay
Venezuela
Nicaragua
Perú
Ecuador
Costa Rica
El Salvador
Bolivia
Argentina
Brasil
México
0
Hasta mediados de la década pasada la inversión social
fluctuaba con el crecimiento, ante la crisis global el gasto social y
el gasto público se convirtieron en medida contracíclica.
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAÍSES): EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO TOTAL a/ Y DEL
GASTO PÚBLICO SOCIAL, Y PARTICIPACIÓN DE ÉSTE EN EL GASTO TOTAL, 1991-1992 A 2009-2010
(En porcentajes del PIB y del gasto público total)
Gasto público total como porcentaje del PIB
40
Porcentaje del PIB
Gasto social como % del gasto público
29.7
30
24.5
24.4
25.1
26.6
20
52.7
15
54.4
52.4
25.8
55.9
25.0
59.3
23.9
24.8
62.4
62.8
26.6
62.5
80
62.6
45.7
11.2
70
60
50
10
5
90
12.9
13.7
13.9
14.4
14.8
14.9
15.6
16.6
18.6
0
40
Porcentaje del gasto público
35
25
100
Gasto público social como porcentaje del PIB
30
1991- 1993- 1995- 1997- 1999- 2001- 2003- 2005- 2007- 20091992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social.
a/ Las cifras de gasto público total corresponden a cifras oficiales provenientes por lo general de la clasificación
funcional del gasto público y pueden no coincidir con las originadas en el uso de la clasificación económica del mismo.
En América Latina y el Caribe, los recursos disponibles para la
política social son muy heterogéneos.
Los países con mayor PIB dan mayor prioridad a lo social.
GASTO PÚBLICO SOCIAL Y PRODUCTO INTERNO BRUTO PER CÁPITA, 2007/8
(en dólares de 2000)
2500
Inversión social per cápita (2007-2008)
Argentina
2000
Uruguay
Cuba
1500
Brasil
Costa Rica
1000
Trinidad y Tobago
Chile
Venezuela, R. B.
de
Panamá
500
México
Colombia
Jamaica
El Salvador
Rep.
Dominicana
Paraguay
Honduras Perú
Bolivia, E. P. de
Guatemala
Nicaragua Ecuador
0
0
2000
4000
6000
PIB per cápita (2008)
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
8000
10000
12000
El gasto público social es heterogéneo en tres grupos de países con
distintos resultados en protección y promoción social
América Latina (18 países: Gasto público social en tres grupos de países con
distintos resultados en protección y promoción social, alrededor de 2009
Promedios simples para cada grupo de países
Grupo I
Grupo II
Grupo III
Argentina, Brasil, Chile,
Costa Rica, Panamá,
Uruguay
Colombia, México,
Venezuela (Rep.
Bolivariana.de)
Bolivia (Estado
Plurinacional de),
Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras,
Nicaragua, Paraguay,
Perú, Rep. Dominicana
Total per cápita (dólares 2005)
1.186
730
208
621
Per cápita en protección social
(dólares 2005)
536
264
57
262
Total (% del PIB)
19.6
12.6
11.4
14.3
Protección social: seguridad,
asistencia y otros (% del PIB)
8.8
5.1
2.9
5.3
Educación (% del PIB)
4.9
4.4
5.0
4.9
Salud (% del PIB)
4.5
2.1
2.6
3.2
Vivienda y otros
1.4
1.0
1.4
1.3
Indicador
Fuente: CEPAL, Portal de Gasto Social
América
Latina
La política social tiene un impacto redistributivo importante, duplicando el ingreso
de los más pobres. Pero el volumen del gasto público social destinado a los
grupos de mayores ingresos, a través de la seguridad social es más alto.
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES a/): ESTRUCTURA DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL SEGÚN
QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO
(Porcentajes)
(Gasto social total = 100)
30
25
1.1
0.9
Educación
Salud
Seguridad social
Vivienda
Porcentajes
Asistencia social
20
15
10
5
3.3
0.8
2.0
1.3
1.4
16.5
2.1
0.9
2.8
1.6
1.1
4.3
6.3
4.7
4.2
4.0
3.7
7.4
6.5
6.3
5.9
5.8
Quintil I
Quintil II
Quintil III
Quintil IV
Quintil V
5.1
0
Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales.
a/ Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país.
Más de un tercio del gasto social se destina a protección social.
Éste es más significativo en los países de mayores ingresos, al
inverso de lo que ocurre con educación.
América Latina y el Caribe (18 países): Composición del gasto social público
por función en grupos de países.
Promedios simples, en torno a 2009
América Latina
36%
Grupo III
33%
24%
Grupo II
42%
22%
40%
Grupo I
35%
45%
0%
10%
21%
20%
Protección social
40%
Educación
50%
Salud
60%
12%
17%
25%
30%
9%
8%
23%
70%
80%
7%
90%
100%
Vivienda y otros
Fuente: CEPAL, base de datos de gasto social, sobre la base de datos oficiales de los países, http://dds.cepal.org/gasto
14 millones de latinoamericanos de 65 años y más reciben una pensión
social, pero son pocos los países donde se destinan recursos significativos
para las pensiones sociales.
1.8
1.6
1.58
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (14 PAÍSES): GASTO EN PENSIONES
NO CONTRIBUTIVAS, ALREDEDOR DE 2009
(En porcentaje del PIB)
1.4
1.2
1.0
0.8
0.72
0.70
0.6
Promedio ponderado: 0.44
0.4
0.2
0.0
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011)
0.32
0.26
0.14
0.10
0.09
0.05
0.04
0.03
0.005
0.001
0.0002
Los PTC cubre a un quinto de los latinoamericanos y caribeños.
No obstante, el volumen de recursos es muy bajo, sólo en un país supera
el 1% del PIB.
1.2
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES):
GASTO EN PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON
CORRESPONSABILIDAD (PTC), ALREDEDOR DE 2010
(En porcentaje del PIB)
1.17
1.0
0.8
Promedio ponderado: 0,40
0.6
0.51
0.4
0.51
0.47
0.45
0.40
0.39
0.39
0.36
0.33
0.32
0.24
0.2
0.22
0.20
0.19
0.14
0.11
0.02
0.0
Fuente: CEPAL, Base de datos de programas de transferencias condicionadas.
Los PTC cubren en promedio el 30% del déficit agregado anual de
recursos de la población indigente respecto a la línea de indigencia.
1154.4
140
188.3
AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES):
GASTO EN PTC SOBRE EL DÉFICIT AGREGADO ANUAL DE RECURSOS
DE LA POBLACIÓN INDIGENTE, 2009
(En porcentaje)
187.2
137.9
137.8
Promedio simple países
desarrollo humano alto:120,7%
120
100
92.5
80
60
59.8
44.2
46.1
40
21.9
20
Promedio simple países
desarrollo humano medio: 12,9%
11.8
11.8
4.5
0
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Notas: a 2008; b 2007.
2.9
LA MEDICIÓN DEL GASTO
Características y desafíos
La medición del gasto social tiene distintas coberturas entre
los países
América Latina y el Caribe (21 países): Cobertura del gasto social
Gobierno
Central
Gobierno
Presupuestario Central
País
Argentina
Bolivia (Est. Plurinac. de)
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Jamaica
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
República Dominicana
Trinidad y Tabago
Uruguay
Venezuela (Rep. Bol. de)
x
x1
Gobierno Gobierno
General
Federal
x
Sector
Público no
Financiero
Sector
Consolidado Público
x
x
x
x
x
x
x
X
X
X
X
X
X
x
x
x1
X
x
x1
x
X
X
X
x2
x1
x1
Fuente: Elaboración propia a partir de Base de datos de gasto social de CEPAL y www.risalc.org:9090/GastoSocial
1 Descontinuada
2 Acordado y Pagado
La definición de protección social utilizada tampoco es
homogénea
América Latina y el Caribe (21 países): Dimensiones contenidas
en la contabilidad del gasto en protección social
País
Protección Seguridad Asistencia
Trabajo
Social
Social
Social
Argentina
Bolivia (Est. Plurinac. de)
x
Brasil
x
Chile
x
Colombia
Costa Rica
X
x
x
x
Bienestar
Vivienda
Desarrollo
social
x
x
x
x
x
x
x
x
El Salvador
Guatemala
x
x
Cuba
Ecuador
x
Capacitación
x
x
x
Honduras
Jamaica
México
x
x
x
Nicaragua
Panamá
x
x
Paraguay
Perú
x
x
República Dominicana
x
x
Trinidad y Tabago
x
Uruguay
x
x
x
x
Venezuela (Rep. Bol. de)
x
x
Fuente: Elaboración propia a partir de Base de datos de gasto social de CEPAL y www.risalc.org:9090/GastoSocial
Hay distinas formas de clasificar el gasto social
Fuente: “Manual sobre la clasificación del gasto público federal en México”, programa de presupuesto y gasto
público, CIDE, 2001.
En proteccíon social, las clasificaciones del Manual de
Finanzas Públicas (económica) y del COFOG (funcional) no
son exhaustuvas ni mutuamente excluyentes
MFP
Prestaciones Sociales
1. Prestaciones de la seguridad
social
• En efectivo
• En especie
2. Prestaciones de la asistencia
social
• En efectivo
• En especie
3. Prestaciones sociales del
empleador
• En efectivo
• En especie
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
COFOG
Protección Social
Enfermedad e incapacidad
Edad Avanzada
Supérstites
Familia e hijos
Desempleo
Vivienda
Exclusión social
Investigación y desarrollo
relacionado con P.S.
Protección n.e.p.
Gasto Social: Categorías de análisis

Función: educación, salud y nutrición, seguridad social, asistencia social,

trabajo, vivienda, agua y saneamiento.
Sector social que realiza cada función: educación, salud, desarrollo social,
trabajo, vivienda, obras públicas.
Receptores, según: nivel de ingresos, edad, localización geográfica, sexo o
grupo cultural-étnico.
Tipo de productos, específico de acuerdo cada función. En salud por
ejemplo pueden ser: servicios según nivel de atención (primaria, secundaria o
terciaria), intervenciones quirúrgicas, vacunaciones, campañas
comunicacionales, etc.
Fuente de financiamiento: pública, cofinanciamiento de los
“beneficiarios”, transferencia de privados o del exterior.
Agente ejecutor: gobierno, corporaciones “privadas” no financieras,
corporaciones “privadas” financieras, instituciones sin fines de lucro
(fundaciones, ONG’s y asociaciones de la sociedad civil), organismos
internacionales, hogares.
Destino: producción vs. apoyo administrativo
Partida de costos: gastos corrientes y de inversión.

Objetivo de impacto






Sólo se contabiliza el gasto público social.
Gasto público social = gasto social total?
Gasto social privado como porcentaje del PIB.
Período 1980-2003
Fuente: The Social Expenditure database: An Interpretative Guide SOCX 1980-2003. OECD 2007. Página 23.
Medición del gasto social el ALC: Algunas restricciones









Se entiende como una actividad contable más que de gestión social.
No se asocian los gastos con los objetivos de las políticas sociales.
No se mide el gasto social no público (privado, ONG’s, etc.).
La cobertura de medición es heterogénea, dificultando la comparabilidad.
La desagregación de la información es limitada y la clasificación
funcional de los países no es homogénea.
Mala desagregación entre seguridad y asistencia / contributivo y no
contributivo.
Categorías utilizadas no son exhaustivas ni mutuamente excluyentes
Hay poca integración entre gasto social y SCN
Existe un importante rezago en la disponibilidad de datos
Medición del gasto social el ALC: Avances y desafíos






La mayoría de los países realizan estimaciones de gasto público social.
La principal fuente de información son las EFP, con base a MFP 2001.
Hay una transición extendida medición de base caja a base devengado.
En Cuentas Nacionales y satélites hay importantes avances.
Muchos países tienen reciente definición de año base.
La evaluación, monitoreo y sistemas de registro de programas sociales
se han instalado.
Hoy es posible contar con un modelo de medición en la línea de las cuentas
satélite que articule información de:
 la gestión operativa y contable,
 gasto público y privado,
 gasto e impactos,
 gasto y financiamiento.
Sistemas de información para seguimiento y evaluación de políticas.
Información de
Finanzas Públicas
EFP
Análisis del
Gasto Social
Estadísticas
Nacionales de
Ingresos y Gastos
SCN
Análisis de la
Gestión Social
Censos y Encuestas
Análisis de los
Impactos
Evaluaciones de
programas
Fuente: Martínez y Collinao, 2010. Gasto Social: modelo de medición y análisis para América Latina y el Caribe.
Del registro del gasto a la medición de la inversión;
de la evaluación de programas a la evaluación de políticas.
Seminario internacional “Políticas públicas para la igualdad:
Hacia sistemas de protección social universal”
Montevideo, 4 y 5 diciembre de 2013
GASTO-INVERSIÓN EN PROTECCIÓN SOCIAL EN
AMERICA LATINA
http://dds.cepal.org/gasto
GRACIAS…
Rodrigo Martínez
División de Desarrollo Social