Download Fallas del Estado

Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales - FLACSO
Políticas públicas y migraciones
internacionales
Quito, 16 de Noviembre de 2009
Objetivos del Curso
• Usar pensamiento crítico para sintetizar y evaluar teoría,
herramientas y evidencia sobre políticas públicas.
• Trabajar constructivamente como miembro de un equipo
de análisis de políticas.
• Desarrollar la capacidad para escribir sobre problemas
de política pública complejos y controversiales, en un
tono claro y análitico.
• Realizar un análisis de un problema de política pública y
recomendar líneas particulares de acción
- Poder describir –tanto por escrito como en una
presentación- las especificidades de un tema de política
pública.
Evaluación
• Elaboración de un proyecto o marco lógico
vinculado a las migraciones internacionales
(20%).
• Cuatro reportes de lecturas sección dos (20%)
• Presentación de ejercicio de aplicación de
políticas públicas (20%)
• Informe final ejercicio de aplicación de
políticas públicas (40%)
Sesión 1
El rol del Estado en el proceso
de desarrollo: Naturaleza del
Debate Estado vs. Mercado
¿Qué es el Mercado?
- Es el mecanismo por el cual
productores y consumidores fijan
el precio y las cantidades
producidas de un bien.
(Samuelson y Nordhaus, 1997).
¿Qué es el Estado?
- Un Estado es el conjunto de
instituciones que poseen la autoridad
para establecer las normas que regulan
una sociedad, teniendo soberanía
interna y externa sobre un territorio
definido.
(Jellinek, 2007)
¿Qué es el Estado?
- En la definición de Max Weber, el Estado es
una organización que reclama para sí el
"monopolio sobre la violencia legítima"; por
ello, dentro del Estado se incluye a
instituciones tales como las fuerzas armadas,
la administración pública, los tribunales y la
policía. Asimismo, se incluyen dentro de la
organización estatal aquellas resultantes de la
división de poderes, y otras más sutiles, pero
propias del Estado, como la moneda.
El centro del debate Estado vs.
Mercado
- Tanto el mercado como el Estado son
arreglos institucionales con capacidad
de distribuir recursos en la sociedad.
- El debate está en cuando deben ser
distribuidos por el mercado y cuando
por el Estado.
LOS CICLOS DE REFORMA
Y EL DEBATE SOBRE LA
INTERVENCION DEL
GOBIERNO EN LA
SOCIEDAD
El ciclo de reformas liberales
de inicios de siglo XX: Estado
Liberal de Derecho
- La revoluciones liberales de muchos países de
América Latina privilegiaron el reconocimiento
de derechos civiles antes que económicos y
sociales
- Particularmente claro en el caso Ecuatoriano
(e.g. de los primeros países en reconocer
divorcio, sufragio para mujeres y educación
universal)
El auge de las reformas
socialistas y socialdemocratas
- La revolución Mexicana inicia un largo ciclo de
reformas sociales y económicas que convertían
al Estado en el más importante actor del
desarrollo socio-económico.
- En Ecuador se concreta con la Revolución
Juliana que adopta legislaciones sociales
avanzadas (e.g. Código de Trabajo)
El Estado Desarrollista:
Continuación financiada del
ciclo
- La bonanza de algunos Estados iniciada en los
años 50s y 60s inaugura un nuevo ciclo (o una
continuación financiada del anterior) que hace
del Estado no solo actor sino promotor del
desarrollo socio-económico (el Estado
corporativista de Perón en Argentina)
- En Ecuador toma una fuerza particular por el
auge petrolero.
La reforma neoliberal: Reducir
el tamaño y la fuerza del
Estado
- El “fracaso” económico del Estado Desarrollista
(e.g. la crisis de la deuda en México) promueve la
creación de una nueva agenda de desarrollo
conocida como el “Consenso de Washington”
- Diez puntos que prescriben la reducción del
tamaño y fuerza del Estado en la Economía y la
Sociedad.
- La ideología subyacente: Dejar al mercado no sólo
las relaciones económicas sino sociales.
Tendencias que fortalecieron la
propuesta neoliberal
- La globalización
- La privatización
- La descentralización
Tendencias en la reforma del
sector público: La
globalización
- Los procesos de integración regional
- La competencia por capitales y tecnología
extranjera
- La localización de los procesos de desarrollo. La
teoría de los conglomerados “clusters” (“pensar
global, actual local”)
Tendencias en la reforma del
sector público: La
privatización
- El predominio de la economía y sus
valores sobre los de la política
- La tendencia a reducir el tamaño del
estado en la economía y la cesión de sus
funciones al sector privado y agencias
descentralizadas
Tendencias en la reforma del
sector público: La
descentralización
- Globalización + Privatizacion han
contribuido a la descentralización
- Menos Estado Nacional y más Gobierno
Local como catalizador de desarrollo
económico (inversión y desarrollo
tecnológico). La ciudad como el nuevo eje
de desarrollo.
Consenso de Washington
• ¿Por que las reformas neo-liberales?
– Los años ’80s en América Latina
•
•
•
•
PIB 1980 = 1.965, PIB 1990 = 1.793
Aumento de pobreza
Inestabilidad finanzas públicas
Inseguridad jurídica
• Un economista norteamericano determinó que
había un “consenso” del Departamento del Tesoro
de EEUU, Banco Mundial, Fondo Monetario
Internacional y el Banco Interamericano de
Desarrollo sobre lo que había que hacer para salir
de la crisis.
Consenso de Washington
1. Disciplina fiscal
• menos empleados públicos
2. Reorientación del gasto público hacia educación y
salud
• mejor cobertura escolar
3. Reforma tributaria: ampliar base
• empresas privadas pagan impuestos
4. Tasas de interés de mercado
• el Estado no decide
5. Tipo de cambio competitivo
• el Estado no decide
Consenso de Washington
6. Apertura al comercio internacional
•
reducción de quotas o aranceles
7. Privatización de empresas públicas
•
Ecuatoriana aviación
8. Desregulación – liberar las fuerzas del mercado
•
eliminar subsidios a la producción, sueldos minimos
9. Seguridad de los derechos de propiedad
•
Proteger derechos sobre patentes
10. Apertura a la inversión directa extranjera
•
Petroleras en Ecuador
¿Por qué el recuperado –e
inusitado- interés por el
Estado?
- Creciente complejidad de problemas sociales:
SIDA, Bienes regionales o mundiales, creciente
inequidad.
- Importancia en la economía: Regulación de
empresas privatizadas, coordinación
macroeconómica
- Rol crucial en la competitividad del sector privado
y de la sociedad: Innovación, transparencia y
vigilancia de contratos.
Las políticas de segunda
generación
- Se preocupan por las instituciones, los
comportamientos de los actores y las
relaciones entre ellos.
- La política vuelve a aparecer como una
esfera clave para entender el éxito de las
intervenciones estatales.
- El Estado (diferente) se ve como parte de la
solución y no como el problema.
Evolución de las reformas públicas: El
post-Consenso de Washington
FASE I
FASE II
Macroeconómica
"Primera Generación"
Institucional
"Segunda Generación"
- Mejorar condiciones sociales
- Incrementar competitividad internacional y
mantener estabilidad
- Crear y rehabilitar instituciones
Estrategia de
- Incrementar la competitividad del sector
reforma
privado
- Reformar la producción, financiación y oferta
de servicios públicos
- Crear las instituciones económicas del
capitalismo
- Recortes drásticos del
- Reforma laboral
Instrumentos
- Reforma del servicio civil y “reinvención del
típicos (Objetivos presupuesto y reforma
tributaria
gobierno
de reforma)
- Liberalización de precios,
- Reforma de la justicia
comercio e inversión externa. - Mejorar capacidad para regular sectores
- Desregulación del sector
privatizados y otros monopolios.
privado
- Mejorar la capacidad para la recolección de
- Creación de “fondos de
impuestos
emergencia social”
- Privatizaciones "difíciles” (infraestructura,
- Privatizaciones “fáciles”
agua, minas)
(hoteles, aerolíneas).
- Descentralización
Prioridades
- Reducir inflación
- Re-iniciar crecimiento
económica
- Cambiar las reglas
macroeconómicas
- Reducir el tamaño del
gobierno
- Desmantelar proteccionismo
e instituciones estatales.
Evolución de las reformas públicas
(cont.)
FASE I
Principales
jugadores
Impactos de las
reformas
Complejidad
técnica y
administrativa
Naturaleza de los
costos políticos
Macroeconómica
"Primera Generación"
- Presidencia
- Ministerio economía
- Banco central
-Agencias multilaterales
- Grupos de inversionistas
privados
- Inmediato
-Alta visibilidad pública
Moderada a baja
"Correcciones temporales"
bien distribuidas a través
de la población
Principal desafío Gestión de las reformas
del gobierno
realizada por tecnócratas
aislados.
FASE II
Institucional
"Segunda Generación"
- Presidente y ministros
- Prensa
- Congreso
- Gobiernos locales
- Burocracia
- Sector privado
- Partidos políticos
- Mediano y largo plazo
- Baja visibilidad política
Muy alta
Eliminación de beneficios para grupos
específicos.
- Desarrollo institucional altamente
dependiente de niveles medios de la
burocracia.
Tomado de Naím, Moisés. 1995. "Latin America’s Journey to the Market: From Macroeconomic Shocks to
Institutional Therapy". ICEG Occasional Paper 62. San Francisco: International Center for Economic
Growth, ICS Press
LAS RAZONES A FAVOR DE
LA INTERVENCIÓN DEL
ESTADO EN LA SOCIEDAD
• Existen varias razones a favor
de la intervención del Estado en
la economía .Las principales
están basados en argumentos
económicos.
• Además existen otro tipo de
argumentos (políticos,
culturales y éticos).
I. RAZONES ECONOMICAS
1.Las fallas del Mercado
• Pese a los conflictos
ideológicos que están detrás del
clásico debate entre mercado y
estado parece haberse
consolidado la idea de que el
mercado no puede solucionar
todos los problemas de las
economías, entre otras
razones por:
Fallas de la competencia
• Adam Smith tenía razón: la
mano invisible funcionaría
cuando la competencia por
satisfacer su propia utilidad
genere mayor bienestar a la
sociedad como un todo.
• Pero...
sucede
que
la
competencia no siempre se
produce. ¿Por qué?
• Existen varias razones, entre
ellas las más importantes tienen
que ver con las barreras de
entrada y con los “monopolios
naturales”
2. La teoria de los bienes
públicos
• Según Stiglitz existen
determinados bienes que no
pueden ser suministrados por el
mercado ,ej: la defensa nacional
o las calles de una ciudad .
Ambos son bienes públicos
puros. Ejemplo paisaje-faro.
• Un bien público es aquel que no es
viable racionar su uso y, en segundo
lugar, no es deseable racionalizarlo.
• No es posible racionar su consumo
porque nadie puede ser excluido de
su consumo (por la no
individualización del consumo) y no
hay competencia en el consumo. E.g.
Defensa, ambiente limpio y campaña
de vacunación.
• La inviabilidad de un sistema de
racionamiento basado en los precios implica
que el mercado competitivo no genera una
cantidad del bien público eficiente. El sector
privado no tiene incentivos para proveer
estos bienes servicios.
• Por ello, el Estado tiene que estar a cargo de
la provisión de servicios como la
conservación ambiental o la construcción de
Parques.
3. Las externalidades
Las externalidades negativas:
Existen actividades económicas
cuyos costos sociales son
mayores que los privados y se
produce más de lo socialmente
óptimo (e.g. la industria
camaronera)
Las externalidades positivas:
Existen actividades económicas
cuyos precios son menores que
los beneficios sociales que
producen y por ello se produce
menos de lo necesario (e.g.
educación)
4. Las fallas en la competencia
Contrario a lo que predice la teoría
neoclásica los mercados no son
perfectamente competitivos.
Existen:
- Barreras de entrada
- Información asimétrica
El Estado debe corregir fallas en la
competencia con políticas de
regulación.
II. RAZONES POLITICAS Y
ETICAS
5. La importancia del Estado
para fortalecer la democracia:
La creación de sentido y de
comunidad política
6. Razones éticas
La inequidad y la protección de
grupo desfavorecidos E.g.
Protección a los ancianos,
erradicación del trabajo infantil,
etc. La importancia del Estado
para promover pactos
distributivos para la equidad y el
desarrollo ético.
¿Cómo responde el Estado a las
razones económicas, políticas
y éticas para su intervención?
Con políticas públicas ¿Qué
exactamente significan?
•
HACIA UNA DEFINICION
• Definir políticas públicas es una
tarea difícil. Para los países de
lenguas de raíz latina lo es aún
más por la imposibilidad de
diferenciar lo que para los
anglosajones distinguen como
la práctica (politics) y los
productos (policies)
• En nuestros países se han definido
las políticas públicas a:
–un campo de
actividad
específico
–a una decisión gubernamental
–un programa de acción
–el resultado de una ley o de un
proyecto gubernamental.
Una de las definiciones
académicas :
“el resultado de la actividad de
una autoridad investida de poder
público y de autoridad
gubernamental”
(Thoening y Meny, 1992)
• “política pública es todo
aquello que los gobiernos
deciden hacer o no hacer”
(Dye, 1992)
Hacia una definición:
“el conjunto de acciones que
ejecutan los gobiernos buscando
el cumplimiento de determinados
objetivos políticos en toda la
sociedad”.
• Análisis de los componentes de
esta definición:
• Acciones, las políticas públicas
no existen sino cuando se
cristalizan en mecanismos
concretos.
Gobierno, la política pública es
un instrumento del gobierno.
Cada menos, sin embargo (el rol
de ONGs).
Debe considerarse gobierno no
sólo a aquellos con autoridad a
nivel nacional sino a los
gobiernos provinciales y los
locales
- Objetivos políticos, Las
políticas públicas no son
únicamente instrumentos técnicos
sino son mecanismos que se
conciben, diseñan y ejecutan en
el marco de un juego político.
• - Totalidad, por su naturaleza las
políticas públicas son
universalmente vinculantes. Por
ello, nadie puede ser excluido (o
autoexcluirse) de acatar los
objetivos y mecanismos incluidos
en la política pública.
• - Sociedad, por último las políticas
públicas no actúan en la nada sino
que se dirigen a un conglomerado
humano. Este conglomerado tiene
también sus propias perspectivas
para lograr determinados objetivos
políticos.
Fallas del Estado: Políticos
maximizadores
• En efecto, los funcionarios públicos
también son sujetos maximizadores,
como aquellos que participan del
mercado, de manera que sus
decisiones no se relacionan con unas
de tipo altruista.
• Los políticos siguen los ciclos políticos
al momento de tomar decisiones
públicas.
Fallas del Estado: Salida, voz y
lealtad
• Mientras en el mercado las decisiones
son voluntarias, las intervenciones del
Estado son obligatorias. (Hirshleifer,
2000).
• Hirchman (1966) recomienda establecer
mecanismos de voz ya que los
ciudadanos no tienen salida.
Fallas del Estado: Principal y
agente
• El problema central del cual adolecen las agencias
estatales son el de principal y agente. En este caso,
el problema es cómo pueden hacer los ciudadanos
(los principales) que los funcionarios públicos
(agentes) actúen en aras de su interés, en la medida
que se dan problemas de acción escondida, aunque
este fenómeno se suscitará con mayor o menor
intensidad según sea la actividad pública que
estemos observando (Laffont y Martimort, 2002).
• Los incentivos están escasamente alineados con el
bien público
Razones de las fallas del Estado
• Lo importante es tratar de explicar qué
razones se encuentran tras estas fallas de
Estado. Se afirma que tres son los
criterios que explican tales fallas: la falta
de información, el uso de influencias y la
calidad de los líderes (Ogus, 2004;
Besley, 2006).
Hacia una acuerdo: Funciones
vs. Capacidad en el Nuevo
Rol del Estado
Capacidad vs. Amplitud de las
Funciones del Estado
- El debate Estado:Mercado se concentró por
mucho tiempo el debate fue sobre QUE
funciones debería desempeñar el Estado y
no sobre el COMO deberían ser
desempeñadas las funciones estatales.
Eje X
Política industrial
Redistribución de la riqueza
Funciones máximas
Mejorando educación
Seguridad Social
Enfrentando externalidades
Educación, ambiente
Regulando monopolios
Empresas privatizadas
Funciones intermedias
Protección de los pobres
Provisión de bienes públicos puros
Defensa, leyes y orden
Derechos de propiedad
Manejo macroeconómico
Salud pública
Mejoramiento de equidad
Funciones mínimas
La amplitud de las funciones del
Estado: El Qué