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GUÍA TÉCNICA OPERATIVA PARA LA
ELABORACIÓN, IMPLEMENTACIÓN Y
EVALUACIÓN
PARTICIPATIVA
DE
POLÍTICAS PÚBLICAS SALUDABLES
Documento Final
Bogotá, Diciembre 11 de 2006
Ajustes realizados al texto Marzo de 2008
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
GUÍA TÉCNICA OPERATIVA PARA LA
ELABORACIÓN, IMPLEMENTACIÓN Y
EVALUACIÓN
PARTICIPATIVA
DE
POLÍTICAS PÚBLICAS SALUDABLES
Autores:
Martha Lucía Gutiérrez Bonilla. Enfermera. Magistra en Desarrollo Rural.
Alejandra Monteoliva Vilches. Politóloga. Magístra en Planificación y Administración del
Desarrollo Regional.
Antonio Albiñana Ferri. Periodista. Experto en temas Internacionales y Geopolítica.
Colaboradores:
Ámbar Solarte. Comunicadora Social experta en bases de datos, diseño y diagramación.
Jairo Suárez. Filósofo. Magíster en Planificación y Administración del Desarrollo Regional.
Candidato a Ph.D en Pensamiento Político.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Agradecimientos
Los autores de esta guía agradecen de manera especial a todas las personas y organizaciones que
respondieron de manera amable y
diligente a las solicitudes de apoyo,
facilitando información,
compartiendo sus productos y publicaciones relacionadas con el tema y atendiendo las entrevistas
personales realizadas.
A la Organización Panamericana de la Salud, Representación en Colombia, por su apoyo técnico y
administrativo, y por sus observaciones y aportes siempre pertinentes.
A la Unidad de Espacios Saludables del Área de Desarrollo Sostenible y Salud Ambiental de la
Organización Panamericana de la Salud, Oficina Regional en Washington D.C., que ha venido liderado
en la
región de las Américas, propuesta diversas de desarrollo de la promoción de la salud en su
conjunto y de estrategias clave para su progreso, tales como los eventos y guías sobre entornos saludables,
participación social y el empoderamiento, municipios y comunidades saludables, y hoy el fortalecimiento
de políticas públicas saludables. En especial la gratitud a la Dra. Maria Teresa Cerqueira quien movilizó
recursos, personas y organizaciones para pensar en esta idea y llevarla a término y al Dr. Alejandro de La
Torre, quien imprimió siempre con su juventud y entusiasmo un estímulo especial y permanente de
facilitación de los procesos.
Muchas gracias a todos.
Seguiremos trabajando por este proyecto común.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Tabla de contenido
Guía técnica operativa, para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas
Públicas Saludables. ___________________________________________________________ 7
1.
El punto de partida. ________________________________________________________ 7
¿Qué es la Guía Técnica Operativa sobre políticas Públicas Saludables? ____________________ 7
¿Por qué es necesario elaborar, implementar y evaluar políticas públicas saludables? ¿Y para
qué una Guía? ____________________________________________________________________ 7
¿Qué beneficios trae a un mandatario y a una comunidad trabajar en el desarrollo de Políticas
Públicas Saludables en un municipio o ciudad? _________________________________________ 8
¿A quiénes va dirigida la Guía? ______________________________________________________ 9
2. Referentes conceptuales para el desarrollo de las Políticas Públicas Saludables en el
ámbito local. _________________________________________________________________ 11
2.1 ¿Qué se entiende por políticas públicas? ___________________________________________ 12
2.2 ¿Qué son las Políticas Públicas Saludables? ________________________________________ 16
2.3 Las Políticas Públicas Saludables y la promoción de la salud. __________________________ 22
2.4 Las Políticas Públicas Saludables y los determinantes sociales de la salud. _______________ 26
2.5 Las Políticas Públicas Saludables y el enfoque de los Derechos Humanos. ______________ 35
2.6
Los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) y Las Políticas Públicas Saludables. ___ 36
2.7 Las Políticas Públicas Saludables y la generación de valor público. _____________________ 38
3. ELABORACIÓN E IMPLEMENTACIÓN de las Políticas Públicas Saludables con énfasis
en el ámbito local: municipios y ciudades. _________________________________________ 40
3.1 Elementos de la realidad social –iniciando el proceso. ________________________________ 40
Diagrama 4. Lógicas presentes en la elaboración e implementación de las Políticas Públicas Saludables ___ 40
o
La riqueza de la realidad y el alcance explicativo de los modelos. ______________________________ 41
o
Naturaleza y representación social y política de los problemas públicos. _________________________ 41
o
Características de las entidades que trabajan en el sector público. ______________________________ 43
o
La multidemensionalidad de lo público- Una oportunidad – ___________________________________ 45
o
Importancia de la participación, el empoderamiento y la perspectiva de los ciudadanos. _____________ 46
3.2 El asunto Técnico en los procesos de elaboración e implementación de Políticas Públicas
Saludables y su incidencia marcando lo operativo. ______________________________________ 47
Diagrama 5. Dimensiones de la formación implementación y evaluación de las PPS ___________________ 47
3.2.1 Dimensión Participativa _______________________________________________________________ 49
3.2.2 Dimensión Metodológica ______________________________________________________________ 49
Diagrama 7. Fases para la formación de políticas públicas _______________________________________ 51
Acciones a seguir en la identificación de problemas _____________________________________________ 57
3.4 PLAN OPERATIVO GENERAL PARA LA FORMULACIÓN PARTICIPATIVA DE LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS SALUDABLES ____________________________________________________ 72
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
3.5 Guía de preguntas orientadoras para el desarrollo de la fase preparatoria de elaboración de Políticas
Públicas Saludables ______________________________________________________________________ 78
3.6 Guía de Preguntas Orientadoras para trabajar la dimensión territorial _____________________________ 81
Diagrama 10. Momentos metodológicos para el proceso de formulación participativa propiamente tal, técnicas
y recursos a utilizar _______________________________________________________________________ 82
Diagrama 11. Tipificación de actores a convocar e involucrar en el proceso de formulación participativa de la
política pública saludable __________________________________________________________________ 83
Diagrama 12. Identificación y caracterización de actores relevantes involucrados con la política pública
saludable a formular. Para la construcción de los directorios de actores. ______________________________ 85
Diagrama 13. Identificación participativa de los actores aliados, potenciales y opositores de la política pública
saludable a formularse. ___________________________________________________________________ 86
Ejemplo 2. Árbol de problemas como técnica para el análisis de los problemas objeto de intervención de la
política ________________________________________________________________________________ 87
4. Monitoreo y Evaluación de las Políticas Públicas Saludables (PPS) _________________ 88
4.2 Opciones para la evaluación. La evaluación participativa ____________________________ 91
4.4 Lo participativo y lo convencional ________________________________________________ 96
La participación como determinante de la formación de capital social y en general de las PPS ____________ 96
4.5 Notas que definen a un modelo de Evaluación Participativa (EP) ______________________ 99
4.6 Ventajas de un enfoque participativo _____________________________________________ 101
4.7 El plan de evaluación de un proyecto de Políticas Públicas Saludables (PPS) ___________ 102
4.7. 1 Cinco cuestiones fundamentales de la evaluación. _________________________________________ 103
4.7.2 Las cinco etapas de la evaluación. ____________________________________________________ 109
Anexo 1 Memoria de la Reunión Técnica sobre Políticas Públicas Saludables. _________ 114
Experiencias sobre Políticas públicas Saludables______________________________________ 115
Conclusiones – La experiencia en Políticas Públicas Saludables en la Región. ______________ 126
Experiencias de Observatorios en Colombia. _________________________________________ 127
Objetivos de la RED de Políticas Públicas Saludables para las Américas: _________________ 131
Plan de acción para el impulso y apropiación de la iniciativa de Políticas Públicas Saludables: 132
Datos de contacto ____________________________________________________________ 134
Anexo 2: Ejemplo de Manual para facilitadotes y relatores de los eventos participativos de
Formulación de la Política ____________________________________________________ 139
Evaluación de los eventos _____________________________________________________ 159
CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS ________________________________________________________ 159
Conocimiento de las/los participantes sobre los temas. ________________________________ 160
Refrigerios y Almuerzos __________________________________________________________ 161
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Guía técnica operativa, para la elaboración, implementación y evaluación de
Políticas Públicas Saludables.
1. El punto de partida.
¿Qué es la Guía Técnica Operativa sobre políticas Públicas Saludables?
La Guía Técnica – Operativa (GTO) es un camino entre muchos otros, posibles y útiles, en el propósito
de elaborar, implementar y evaluar las políticas públicas saludables.
Es una propuesta de trabajo para todos aquellos que estén interesados en fomentar o fortalecer el
desarrollo de políticas públicas saludables en el ámbito local.
Es una propuesta
que se basa en el ideario y las estrategias llevadas a cabo por la Organización
Panamericana de la Salud -OPS- buscando facilitar procesos sociales de construcción de políticas públicas
donde se articulen de manera real y efectiva, el Estado y la Sociedad Civil, mediante alianzas que apunten
a mejorar las condiciones de vida para todos a fin de avanzar en el desarrollo con equidad, en la justicia
social, y en la salud como valor público y social.
Es una ayuda, un medio que orienta el actuar y el propósito de construcción y desarrollo de las políticas
públicas saludables.
¿Por qué es necesario elaborar, implementar y evaluar políticas públicas
saludables? ¿Y para qué una Guía?
Existen amplios sectores de la población rezagados, marginados o excluidos de los bienes y servicios de la
sociedad. Su desarrollo por tanto se ve limitado por un conjunto de condiciones y factores que expulsan
del bienestar a seres humanos con derechos y capacidades para lograr disfrutar a plenitud y de manera
creativa y productiva las bases de una vida digna.
Es función de los gobernantes, de los Estados y de la sociedad, buscar las estrategias necesarias y los
medios adecuados para permitir que todas las poblaciones crezcan en armonía y equidad.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Las diferencias entre grupos sociales, etnias, géneros, regiones y generaciones, impactan la vida en
general de una sociedad y el desarrollo de capacidades de amplios grupos de población, incidiendo de
manera perversa en la salud y en el goce de la vida de la población afectada y de las comunidades de las
que hacen parte, en tanto son tratados de manera injusta e indigna.
En este marco, las Políticas Públicas Saludables pretenden incidir en los determinantes sociales de la
salud (condiciones de vida diferenciales que impiden u obstaculizan el goce del bienestar y la salud
plena) aboliendo con ello, las condiciones “injustas y evitables”
que marcan negativamente,
con
realidades concretas el desarrollo de América Latina y de los municipios en que vivimos; pero también
pretende generar condiciones positivas para una mejor salud, disminuir o controlar los incentivos adversos
a la salud, para una vida plena y para el disfrute de una vida digna.
Las políticas públicas saludables ofrecen un marco social y político que permite avanzar de manera clara
y efectiva, en el desarrollo, ejercicio pleno y con garantías, de los derechos humanos individuales y
colectivos.
En consecuencia, esta Guía pretende poner a disposición de quienes la utilicen, conceptos, herramientas
y formas prácticas de asumir la tarea de trabajar por el desarrollo de las poblaciones, por la justicia social
y la equidad, por la salud y la vida; mediante el impulso, elaboración, desarrollo y evaluación continua de
Políticas Públicas Saludables en el ámbito local como espacio privilegiado de encuentro de voluntades,
actores, recursos y acuerdos. Con ello, la Guía, como propuesta de trabajo local,
espera sumarse de
manera sinérgica a la concreción de estrategias claras para un buen gobierno y una gerencia social
avanzada en los ámbitos locales.
¿Qué beneficios trae a un mandatario y a una comunidad trabajar en el
desarrollo de Políticas Públicas Saludables en un municipio o ciudad?
o
Mejorar las condiciones de vida de la población y avanzar con paso firme en el ejercicio y
garantía de los derechos humanos, que no es otra cosa que avanzar en la dignidad y la vida plena
de los habitantes de un territorio que se construye social y políticamente.
o
Mejorar las herramientas de gobierno y gestión pública de cara a las realidades, demandas y
potencialidades del territorio que corresponde dirigir con acción pública y política.
o
Sumar fuerzas y compromisos hacia el desarrollo sostenible a escala humana.
o
Posicionar el desarrollo y la salud como un valor público y un asunto de todos.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
o
Hacer más efectivos los canales de comunicación con la comunidad y los sectores, fortaleciendo
la participación, la ciudadanía y el desarrollo de la democracia participativa.
o
Incrementa la legitimidad y el reconocimiento público de las autoridades locales.
o
Mejora los niveles de confianza y pertenencia de la ciudadanía en su territorio.
o
Mejora las capacidades técnicas, políticas y sociales para la toma de decisiones conjuntas,
consensuadas, integrales e integradas con todos los entes sociales y políticos.
o
Genera capital social.
¿A quiénes va dirigida la Guía?
A todos los interesados en desarrollar
y fortalecer, estimular y acompañar, impulsar y motivar,
capacidades para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables, con
especial énfasis en:
o
Mandatarios y gestores públicos locales: Alcaldes, intendentes y funcionarios públicos del ámbito
local y de ciudad.
o
Trabajadores del campo social y de salud del nivel local y de ciudad.
o
Personas y grupos de organizaciones de base, Organizaciones No Gubernamentales, líderes
sociales, investigadores y funcionarios del sector salud ubicados en el espacio local o de ciudad.
¿Qué objetivos tiene la guía?
Objetivo general: Aportar una propuesta práctica para la elaboración, implementación y evaluación local
de Políticas Públicas Saludables a partir de criterios y elementos metodológicos, participativos y
territoriales que faciliten la toma de decisiones y posibiliten la puesta en marcha de prácticas saludables de
gobierno en el ámbito local.
Este propósito general se soporta a la vez en tres objetivos específicos.
Primero: Facilitar un instrumento técnico, sencillo, sobre cómo elaborar y promover la elaboración e
implementación de políticas públicas saludables mediante un modelo interactivo e iterativo de formación
de políticas y programas sociales (Lógica técnica sobre cómo hacer) y cómo evaluar dichas actuaciones
mediante mecanismos diversos que aporten al desarrollo social y de gerencia de las mismas.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Segundo: Aporta elementos para la identificación y vinculación de actores sociales y promoción de la
acción participativa de los mismos mediante la organización de criterios y procesos que permitan integrar
aportes e intereses de los diferentes actores en todos los momentos del ciclo de la política pública (Lógica
social sobre cómo priorizar, como acompañar y evaluar los logros).
Tercero: Proponer la aplicación real y efectiva del concepto de Política Pública Saludable a través de
procedimientos y mecanismos oficiales y sociales que faciliten la observación, seguimiento y evaluación
de las decisiones públicas en el territorio (Lógica política de cómo gobernar)
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
2. Referentes conceptuales para el desarrollo de las Políticas Públicas
Saludables en el ámbito local.
Nos paramos en varios conceptos, realidades y sueños que orientan nuestro actuar. Creemos en el valor
de la salud como generador de bienestar individual y social, en la fuerza transformadora de la sociedad y
sus grupos, y en la importancia y pertinencia de las políticas como expresión y concreción de hechos,
recursos, valores, voluntades y realizaciones a favor del bienestar de los grupos humanos, del desarrollo,
de la democracia y la equidad, en el contexto de un proyecto de sociedad para América Latina.
En consecuencia, queremos precisar los elementos conceptuales clave que orientaron esta guía y que
proponemos orienten su trabajo en el desarrollo e impulso de las políticas públicas saludables.
Estos elementos conceptuales son:
o
Los Derechos Humanos como base ética, social, y política de la humanidad y del actuar en pro de
la democracia y el desarrollo.
o
Los Determinantes de la salud como campos de intervención y acción entre el Estado, los
sectores y la sociedad en pro de la equidad y la justicia social.
o
Los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) como una propuesta de operación, sensible y
clara para lograr el consenso entre sectores y sociedad.
o
La generación de valor público como consenso de temas centrales, oportunidades y beneficios
colectivos para la comunidad.
o
La promoción de la salud como un enfoque técnico y valorativo para la salud y la vida. Como una
propuesta de desarrollo integral desde la salud.
o
Las Políticas Públicas Saludables como el marco social y político que viabiliza y hace posible la
articulación y la integración de todos los anteriores.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
2.1 ¿Qué se entiende por políticas públicas?
Al revisar las definiciones de políticas públicas que explicita la Ciencia Política y sus teóricos (ver tabla
1), se puede identificar coincidencias y diferencias que permiten comprender el espectro de concepciones
sobre la misma y a la vez los límites posibles a definir para diferenciarla de otro tipo de políticas como las
empresariales o de otro tipo de instituciones.
En cuanto a las coincidencias encontradas en las definiciones de política pública, están:
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
o
Considerar la política pública
como un campo de acción y decisión de los entes
gubernamentales o estatales. Sin excluir otros actores, en la formulación y puesta en marcha de
una política pública, se resalta como lo propio de la política pública el sello institucional de una
autoridad formal del Estado o gobierno, que tenga competencia y responsabilidad en el campo
que se decide.
o
Entender la política pública como un proceso no como una acción puntual. Es decir, como un
conjunto y secuencia de decisiones articuladas para lograr fines previstos, planificados o
visualizados y elegir medios adecuados para ello, no una decisión aislada.
o
Como una disposición que se propone cambios en la situación que interviene, objetivos o
metas a alcanzar con ella.
o
Que integra recursos, visiones, acciones,
marcos ideológicos o pragmáticos (implícitos o
explícitos).
o
Que -la política pública- tiene efectos en el sistema social, político e institucional, modificando
sus formas de acción, relación, gestión o ubicación en el sistema. Y que ello exige negociaciones
y compromisos.
En cuanto a las diferencias, más de carácter complementario que de oposición, las definiciones
revisadas se refirieren a la política pública como:
o
Un proceso de mediación social que intenta acercar los desfases entre sectores, sociedad y
sectores, gobierno- Estado y sociedad. (Muller P.2002:48)
o
Como una actividad de comunicación pública (Majone G.) lo cual significa dialogo, negociación
e implicación de actores sociales diversos en el debate y la deliberación, para lograr persuasión
recíproca, definición, aceptación y puesta en marcha.
Tabla No. 1 Algunas definiciones sobre Política Pública
AUTORES
Heclo y Wildavsky (1974)
DEFINICIONES DE POLÍTICA PÚBLICA
Es una acción gubernamental dirigida a objetivos fuera del
seno de ella misma.
Ives Mény y Jean-Claude Thoenig Es la acción de las autoridades públicas en el seno de la
sociedad.
(1986)
Ives Mény y Jean-Claude Thoenig Se presenta bajo la forma de un programa de acción
gubernamental, en un sector de la sociedad o en un espacio
(1989)
geográfico.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Dubnick (1983)
Esta constituida por acciones gubernamentales - lo que los
gobiernos dicen o lo que hacen- con relación a un problema o
a una controversia.
Carlos Salazar (1999)
Conjunto de sucesivas respuestas del Estado (o del gobierno
específico) frente a situaciones consideradas socialmente
como problemáticas.
André-Noël Roth (2002:27)
Existe siempre y cuando instituciones estatales asumen total
o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como
deseables o necesarios, por medio de un proceso destinada
cambiar un estado de las cosas percibido como problemático.
(1978) Es también, una actividad de comunicación pública y no sólo
Citado por Aguilar L.F.( 1992:28) una decisión orientada a lograr metas. Incorpora una
intencionalidad comunicativa y no sólo estratégica y
productiva.
Giandomenico
Majone
Es todo el conjunto de actividades post-decisionales o
retrospectivas que busca aportar evidencias, argumentos y
persuasión, con el fin de obtener el consenso.
Pierre Muller 1 (2002:48)
Como un proceso de mediación social, en la medida en que el
objeto de cada política pública es resolver desajustes que
puedan ocurrir, entre un sector y otros sectores, o aún entre
un sector y la sociedad global.
Según el Instituto de Desarrollo Social (INDES. 2002)2 lo público, en la política pública, hace referencia
a la legitimidad y autoridad que el actor de la política tenga para adelantar la misma. En los Estados
democráticos se espera que esta legitimidad la tengan los gobiernos, lo cual los convierte en los ejecutores
por excelencia (no exclusivos ni únicos) de las políticas públicas.
Pero también lo “público” hace referencia a la “relevancia en la acción” y a contar con un agregado
poblacional importante sujeto y objeto de estas políticas y decisiones. La relevancia exige la existencia
1
Obra original del autor “Les politiques publiques” En: Collection “Que sais-je?” No.2354, 4ª Edición francesa
2000. Traducida al Español, en 2002 por: Jean Francois Jolly y Carlos Salazar. Universidad Externado de Colombia,
Bogotá.
2
INDES/BID. Curso básico de Diseño y Gerencia de políticas y programas sociales. Materiales de apoyo en CD
room. Washington D.C. 2002
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
de espacios de deliberación ciudadana que permitan el análisis abierto y colectivo de las políticas que
se perfilan.
“En este orden, lo público toma el significado de todos estos espacios de deliberación abierta y
colectiva” ( INDES. 2002)
Pierre Muller (2002:56), señala como complemento a las definiciones de política pública, que para saber
en realidad si se está en presencia de una política pública, es necesario preocuparse por la evolución de la
misma. Respecto al tema, Mény y Thoenig (1989), citados por Muller P (2002) aportan, que para la
identificación de una política pública hay cinco elementos clave que fundamentan su existencia, ellos
son:
o
Que esté constituida por un conjunto de medidas concretas “sustancia” de la política pública.
o
Que comprende decisiones y una forma de asignación de recursos.
o
Que esté inscrita en un “marco general de acción”
o
Tiene un “público” o “públicos”, un grupo o grupos cuya situación esta afectada por esta
política.
o
Define metas u objetivos a lograr en función de normas y valores. (Muller P. 2002:56)
15
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Diagrama 2. Elementos para identificar una política pública.
Medidas
concretas
Decisiones y
asignación de
recursos
Definición
de metas y
objetivos
POLITICA
PÚBLICA
Marco
general de
acción
Tiene un
público o
públicos
2.2 ¿Qué son las Políticas Públicas Saludables?
Políticas Públicas Saludables
El tema de las políticas públicas saludables ha estado presente de manera implícita en todos los momentos
históricos de desarrollo de la promoción de la salud, cuando por ejemplo, Henrry Sigerist (1941) señala
los riesgos y enfermedades asociados a las condiciones de vida, de trabajo y recreación; cuando Lalonde
(1974) como Ministro de salud de Canadá, en su informe hace explícita la importancia del desarrollo, el
medio y las condiciones de vida como determinantes para el buen o mal estado de salud; cuando la
declaración de Alma Ata, firmada por un centenar de países del mundo, sobre atención primaria en Salud
(1977), insta a los gobiernos y a los Estados, a intervenir de manera efectiva en el desarrollo de los
pueblos; cuando múltiples representantes políticos y de salud de los países, y estudiosos del desarrollo,
entre ellos Manfred Max Neef y Amartya Sen como los más destacados, muestran cómo las condiciones
de vida precarias y los problemas de salud se asocian en una trampa perversa, o por vía contraria cómo
16
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
los cambios y las inversiones en dotaciones y condiciones que mejorar la calidad de vida, el acceso a la
educación y el trabajo se unen en una sinergia potencializadora de la vida y el progreso de las poblaciones.
En síntesis, existen evidencias y movimientos que desde hace mucho tiempo reconocen que la salud y la
promoción de la misma
superan las acciones concretas del sector salud y penetran otros sectores
responsables de la generación de condiciones de vida y desarrollo con equidad y dignidad de los pueblos,
instando de forma implícita o explicita a la acción e intervención estatal y multisectorial que permita
alcanzar las mejores opciones y condiciones de vida, para que las personas y sus colectivos logren romper
las trampas que deterioran o condicionan la salud, en su amplio sentido, el bienestar.
En este marco, la salud supera entonces los procesos de salud enfermedad y los servicios específicos de
atención.
La salud es el resultado de un conjunto de condiciones de vida y desarrollo que en un sistema se
interrelacionan para generar bienestar en las poblaciones. La salud entonces en sentido amplio
forma parte del proceso vital de las personas y los colectivos, es la condición de bienestar pleno
dado por las condiciones de vida, los soportes para vivir y la posibilidad de desarrollo de
capacidades de la humanidad.
Es en este marco donde nace la promoción de la salud como un enfoque para ver y trabajar la salud
desde la vida y sus condiciones más altas para desarrollarla.
En suma, la promoción de la salud debe ser vista como una estrategia para el desarrollo desde la
salud, como un objetivo de todos los sectores para lograr mejores y mayores condiciones de vida y
con ellos mejores y mayores condiciones de salud y bienestar individual y colectivo.
Se podría decir que es la Carta de Ottawa3 (1986) la que pone de relieve en primer lugar y en letras
resaltadas, la necesidad de trabajar por la generación de Políticas Públicas Saludables, enunciándolas
3
Declaración internacional de consenso entre países que compromete a un grupo amplio de actores en el fomento de
la salud y el desarrollo de los pueblos.
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Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
como una acción estratégica4 para la promoción de la salud, y por tanto, como una acción necesaria para
lograr un compromiso estructural y genuino de la sociedad y sus entes, frente a la salud y de cara al
desarrollo.
Este documento, que ha sido un hito para el actuar en salud, no plantea como tal una definición de esta
acción, pero describe su sentido, presentando ideas clave que orientan el actuar del sector salud en
cooperación y alianza con otros sectores, y que son elementos constitutivos de singular importancia para
esta guía, y que en el propósito de fomentar el desarrollo de las mismas en el ámbito local deben tenerse
en cuenta:
“La salud ha de hacer parte de los responsables de políticas y programas políticos”, debe ser una
“acción conjunta y coordinada”, debe buscarse que los que toman las decisiones puedan
“tomar
conciencia de las consecuencias de sus decisiones… y llevarles así a asumir la responsabilidad que
tienen” “combinar enfoques diversos y complementarios de legislación, medidas fiscales, sistemas
tributarios, cambios organizativos…” por tanto, la Política Pública Saludable “debe favorecer la salud en
sectores no directamente implicados”
Las reuniones posteriores de consenso internacional sobre la promoción de la salud, fortalecieron esta
amplia visión de la salud y su intervención, con un claro convencimiento acerca del valor y la efectividad
que para la salud tiene superar las acciones e intervenciones del sector salud y ubicar la responsabilidad
del desarrollo de la misma, en todos los miembros de la sociedad: personas, organizaciones, sectores y
Estado, siempre y cuando ésta responda a una articulación estratégica y fundamental guiada por un
proyecto de sociedad, que integre la preocupación y ocupación por la salud, desde la vida y el desarrollo.
Las definiciones de
Políticas Públicas Saludables
hacen referencia a:
“Son políticas públicas que tienden a proteger el medio ambiente, la salud de las personas y el
mejoramiento de calidad de vida de la población” (Ministerio de salud de Chile: Premio
innovación y ciudadanía.2006)
4
En el texto de la Carta de Ottawa, se enuncia: “La participación activa en la promoción de la salud implica: La
elaboración de una política pública sana”… además de la creación de ambientes favorables, el reforzamiento de la
acción comunitaria, el desarrollo de aptitudes personales y la reorientación de los servicios de salud. Conferencia
Internacional Sobre Promoción de la salud. Hacia un nuevo concepto de la salud Pública. Ottawa, Noviembre17-21
de 1986. pp 2
18
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
“Aquellas que tienen una gran influencia en las condiciones de salud de la población, tales como:
educación, vivienda, alimentación derechos humanos, empleo, ingresos salud mental y desarrollo
sostenible. Una Política Pública Saludable se caracteriza por una preocupación explícita por la salud y
la equidad… Las Políticas Públicas Saludables tienen como finalidad crear un entorno de apoyo que
permita a las personas llevar una vida saludable…posibilita y facilita a los ciudadanos tomar
decisiones saludables y transformar los entornos sociales y físicos….implica actos y acciones de los
gobernantes y de los que tienen poder político, dirigidos a solucionar problemas específicos que afectan
el bienestar, la calidad de vida y la salud de la población” (OPS/OMS. Municipios y comunidades
saludables. Guía de los alcaldes para promover calidad de vida. Sin fecha).
“Condiciones bajo las cuales la gente puede ser saludable: lugares saludables, y modos de vivir,
trabajar, aprender, jugar, participan en la vida pública y comunitaria” (Milo N. En prensa).
“Una Política Pública Saludable es una intención continua de acciones que modifican positivamente
las estructuras que afectan la salud y sus determinantes de orden biológico, ambiental, psicosocial,
estilos de vida y los relacionados con los servicios” (Módulo de políticas públicas. Manizales
Ciudad para la Gente. OPS. SIC. Manizales. Noviembre 2000).
“Dentro del amplio espectro de política social, caen las llamadas Políticas Públicas Saludables, nuevo
término que está siendo cada vez más usado…para diferenciar ciertas políticas que tiene especial
importancia para la modificación de los determinantes importantes de la salud y el bienestar,
generalmente de carácter pluralista, multisectorial, y que son diferentes a la política de salud corriente
como se refiere al sistema de atención a la gente enferma.” (Restrepo H. Citada en: Módulo de
políticas públicas. Manizales Ciudad para la Gente. OPS. SIC Manizales. Noviembre 2000).
En esta guía, entenderemos por:
POLITICAS PÚBLICAS SALUDABLES
19
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
El conjunto de decisiones, disposiciones, valores y recursos, dispuestos intencionalmente por los entes de
gobierno o Estado5, diferentes al sector salud (o en alianza con éste) para dar respuesta a: a) un problema
socialmente intolerable o inaceptable, b) a una situación percibida o definida por los diversos actores de
un territorio como problemática, c) a una situación deseada de salud y bienestar de un grupo poblacional
en un territorio específico.
Este conjunto de decisiones, dotaciones, garantías y recursos deben reportar en su intervención: a)
efectos positivos sobre las situaciones tradicionalmente percibidas como problemas de salud enfermedad,
b) disminución o control de los riesgos o situaciones nocivas para la vida y el desarrollo armónico de las
personas y los colectivos, c) generar cambios favorables en las condiciones de vida de una población, todo
lo anterior en una intencionalidad clara, verificable y cualitativamente
ponderable de alcanzar una
situación deseada en términos de vida, equidad y desarrollo.
En tanto
política,
las políticas públicas saludables, se basaran en el beneficio del bien común,
propenderán por la generación de valor público para la salud y el desarrollo democrático, en un contexto
social y geográfico definidos.
La Política Pública Saludable, en tanto pública deberá articularse y responder, de manera efectiva, a las
necesidades concretas de los ciudadanos, a las potencialidades y formas de respuesta conjuntas; pero
también, al conocimiento de las realidades, a la difusión de las mismas, al seguimiento y cumplimiento de
los consensos alcanzados entre grupos sociales, al monitoreo continuo de situaciones a cambiar y de
acciones desarrolladas, y al desarrollo productivo de las alianzas que ciudadanos y Estado que se
adelanten en el proceso de elaboración, puesta en marcha , seguimiento y ajuste de la política, a la luz
del logro de mejores condiciones de vida y desarrollo de la salud de las comunidades que habitan en estos
territorios.
Las Políticas Públicas Saludables entonces ponen en juego en la arena pública y política:
o
La búsqueda de acuerdos colectivos y con ello la puesta en la mesa de intereses múltiples donde
debe prevalecer en el consenso, la visión de conjunto de los problemas y soluciones, y el interés y
beneficio común con prioridad en las poblaciones en condiciones de mayor vulnerabilidad y riesgo.
5
Nos referimos a los actores políticos que representan la ciudadanía y tienen la responsabilidad de actuar frente a la
sociedad, en ella se encuentran entonces los sectores y las instituciones públicas en una labor de conducción,
gobierno y administración, tienen a cargo la búsqueda de mecanismos de desarrollo y acción en una sociedad .
20
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
o
La participación de actores diversos: grupos sociales, sectores público y privado, y entidades del
Estado, y con ello un ejercicio democrático de participación social y política de actores que
habitualmente están fuera de las decisiones o marginados de ellas por opción o por condiciones de la
cultura política.
o
Recursos, necesidades y prioridades para dar respuestas integrales e integradas a los problemas,
donde los sectores y las comunidades deben sumar fuerzas y posibilidades.
o
Fines, objetivos y mecanismos de acción y cambio, al igual que mecanismos y formulas de
seguimiento, evaluación y ajuste para lograr la situación deseada.
Acuerdos colectivos
Mecanismos de
acción y cambio
Mecanismos de
seguimiento,
evaluación y ajuste
Políticas
Públicas
Saludables
Recursos,
necesidades y
prioridades
RESPUESTAS
INTEGRALES
Participación de
actores diversos
Diagrama 3. Elementos en juego en la definición y desarrollo de Políticas Públicas Saludables
La Política Pública Saludable no finaliza con su formulación, ni con su promulgación, es un proceso
continuo de voluntades y actuaciones que continua en la acción o puesta en marcha, en el seguimiento
y nuevamente la acción, para lograr el impacto deseado.
21
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
En suma, las Políticas Públicas Saludables son políticas territoriales o poblacionales que se orientan
a generar condiciones adecuadas de vida para las poblaciones, desde cuyo efecto la salud es posible,
en una amplia acepción que significa: bienestar y desarrollo, equidad entre género y generaciones,
impulso a
las capacidades individuales y a las potencialidades comunitarias, igualdad y
autodeterminación, proyectos de vida individuales y colectivos realizables, marcados por la justicia
social y el reconocimiento.
Las Políticas Públicas Saludables son un motor de trabajo conjunto e intersectorial, de entidades
públicas y privadas, de entidades gubernamentales y de grupos y movimientos de la sociedad, un
mecanismo de desarrollo articulado de un territorio y los grupos que lo conforman desde principios
como la equidad, la justicia social y el ejercicio pleno y real de los derechos humanos individuales y
colectivos.
Pensar, planear y actuar en una política pública territorial, que genere réditos para la salud, el
bienestar, y para la reducción de las inequidades sociales, con un serio y efectivo compromiso de los
sectores y la sociedad, es trabajar en y por las Políticas Públicas Saludables, y con ello por las
poblaciones y el ejercicio pleno de sus derechos.
2.3 Las Políticas Públicas Saludables y la promoción de la salud.
La Promoción de la Salud
Como se señaló en el epígrafe anterior la PROMOCIÓN DE LA SALUD ofrece una mirada de la salud
desde su orilla positiva: la salud y el bienestar. Es una propuesta de visión y trabajo para el desarrollo,
desde la salud.
Pensar y actuar para generar las mejores y mayores condiciones de vida
para las personas y las
poblaciones, es una condición necesaria y fundamental para lograr la salud y a su vez fomentarla,
22
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
conservarla y cuidarla mediante acciones combinadas entre actores sociales y Estado. Es una condición
para mantener los niveles de vida y desarrollo para las poblaciones.
Desde esta convicción la promoción de la salud surge como intencionalidad y realidad de acción y trabajo
de todos.
Las reuniones de consenso internacional
sobre el tema resaltan su interés y compromiso con la
promoción de la salud y ratifican su sentido en el desarrollo, pero es necesario actuar con fuerza y
persistencia en el logro de la misma.
Ejemplos de ello, son en primer lugar, el movimiento ya muy extendido de “Municipios y Ciudades
Saludables” que ha venido planteándose en sus metas generar las condiciones necesarias para llegar a
los óptimos posibles en la salud. Esfuerzo liderado por los gobernantes que suma voluntades y
capacidades de todos los grupos sociales, que en conjunto caminan hacia mejores condiciones de vida, en
una ética del cuidado social y político. Desde los ciudadanos y gobernantes, se han logrado importantes
cambios en muchos municipios de América Latina, estimulando un sentido de pertenencia y trabajo
conjunto y un camino innovador de múltiples estrategias de fomento del desarrollo y la salud como
inseparables ruedas del mismo engranaje. Con frecuencia, en las revistas publicadas por asociaciones de
municipios o entes de Estado, Chile, Argentina, Colombia, Perú, México, entre otros, la exposición de
experiencias exitosas es cada vez más voluminosa e importante, en municipios, comunidades o comunas
saludables. Éstas son estimuladas y fortalecidas mediante premios y reconocimientos “al buen gobierno”.
Las federaciones de municipios, y sus actores más directos, han visto en esta estrategia, una forma
innovadora para fomentar y adelantar proyectos conjuntos, comunes y corresponsables entre ciudadanos y
gobernantes en pro del desarrollo, de la salud y del “buen gobierno”.
Otro conjunto importante de experiencias se centran en las escuelas saludables, y más recientemente en
proyectos de viviendas saludables. Esta referencia, pone de manifiesto que sí es posible trabajar en estos
ideales y que la realidad se concreta en acciones que benefician a las poblaciones como colectivo y a los
gobiernos locales y en múltiples dimensiones, siendo una de ellas, la gestión pública moderna que se
concreta EN UN BUEN GOBIERNO.
Es frecuente escuchar a las personas del sector salud hablar de la reunión de Ottawa (1986) como la que
marcado un hito importante en la promoción de la salud. Ésta ofrece con claridad y visión, propuestas
de acción para el desarrollo de la Promoción de la Salud, dentro de las cuales está “la elaboración de
Políticas Públicas Saludables”, como el marco que hace posible las otras acciones: crear ambientes
favorables, reforzamiento de la acción comunitaria, desarrollo de aptitudes personales, reorientación de
23
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
los servicios de salud. La Declaración de Ottawa, además nos expone una definición de la promoción de
la salud que puede ser considerada en el trabajo que propone esta guía.
La promoción de la salud consiste “en proporcionar a los pueblos los medios necesarios para mejorar
su salud y ejercer un mayor control sobre la misma. Para alcanzar un estado adecuado de bienestar
físico, mental y social un individuo o grupo debe ser capaz de identificar y realizar sus aspiraciones,
de satisfacer sus necesidades y de cambiar o adaptarse al medio ambiente. La salud se percibe no como
el objetivo, sino como la fuente de riqueza de la vida cotidiana. Se trata por tanto de un concepto
positivo que acentúa los recursos sociales y personales así como las aptitudes físicas….dado que el
concepto de salud como bienestar trasciende la idea de formas de vida sanas, la promoción de la salud
no concierne exclusivamente al sector salud. En consecuencia, las condiciones y requisitos… son: la
paz, la educación, la vivienda, la alimentación, la renta, un ecosistema estable, la justicia social y la
equidad. (Carta de Ottawa para la Promoción de la salud. 1986:1)
A partir de esta reunión paradigmática, han ocurrido muchas más, que han venido ratificando los
postulados de la misma y ampliando en sus componentes la comprensión de la promoción de la salud.
Pero podríamos decir que todas ellas, con matices diferentes y comprensiones crecientes de la realidad
local y mundial, de sus determinantes, de los mismos desarrollos democráticos y de la salud, nos
enfatizan en ciertos componentes de necesaria integración y útil consideración en nuestro propósito de
trabajar por el desarrollo de los pueblos, la equidad con justicia social, la salud y las políticas públicas
saludables de municipios y ciudades.
Aportes de las reuniones mundiales sobre Promoción de la Salud para el desarrollo de las
Políticas Públicas Saludables
De las reuniones de consenso efectuadas sobre la Promoción de la salud, se puede extraer mensajes y
orientaciones que soportan la definición y el desarrollo de las políticas públicas saludables, en un
ejercicio transversal de relectura de las mismas, ellas son:
o
Acción conjunta y coordinada entre tomadores de decisiones y sociedad.
o
La salud ha de hacer parte de los responsables de las políticas y programas políticos.
o
El sector salud debe ser un mediador entre los sectores sociales, grupos sociales, intereses, fines y
recursos.
24
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
o
Los gobernantes deben liderar el desarrollo de la salud desde el desarrollo global con equidad,
justicia social y en un ambiente democrático.
o
Las políticas públicas saludables facilitan las opciones de los ciudadanos a favor de la vida, el
desarrollo y la salud.
o
Los sectores: agricultura, comercio, educación, industria y comunicaciones deben considerar el
beneficio para la salud de sus orientaciones y medidas.
o
La equidad, el acceso a los bienes sociales y el desarrollo son motivos de valor social y público
que deben mover el actuar en el desarrollo de las políticas públicas saludables.
o
La acción comunitaria, la movilización, el empoderamiento y el compromiso social son
mecanismos necesarios para el desarrollo y el proceso de formulación, implementación y
evaluación de las Políticas Públicas Saludables.
o
Crear capacidad (espacios, conocimientos, mecanismos, dotaciones y garantías) tanto institucional
como social para el diseño, desarrollo y evaluación de las políticas públicas participativas son un
imperativo ético (de Derechos Humanos), legal, político y social, siendo a su vez fundamental
para el logro, arraigo y desarrollo de las políticas públicas saludables. Esta condición debe ser
privilegiada en tanto incide positivamente en la gestión pública, el desarrollo democrático y la
ciudadanía.
o
Los sistemas de información y las estrategias de comunicación son centrales para la toma de
decisiones y para mantener un permanente apoyo y compromiso de los sectores y la ciudadanía.
o
Las alianzas sociales e interinstitucionales (locales, nacionales e internacionales) y los pactos por
la salud y el desarrollo, son mecanismos efectivos y necesarios, que implica afinar la consulta y
la negociación entre los actores del desarrollo, favoreciendo el crecimiento democrático y la
cooperación.
o
Los derechos humanos, su ejercicio y garantía deben ser un fundamento de trabajo de los
gobiernos y los Estados, que sustenten el desarrollo de las políticas públicas en un territorio
específico, territorio que debe ser entendido no sólo en su connotación geográfica, sino también y
en especial, como territorios social y políticamente construidos por sus habitantes.
o
Las decisiones
expresadas en políticas deben contar con mecanismos de seguimiento y
evaluación, que permitan redireccionar, si es necesario, las estrategias hacia el logro de fines que
favorezcan la calidad de vida, la equidad y el acceso pleno a bienes y servicios sociales.
o
Las Políticas Públicas Saludables deben buscar incidir en los determinantes de la salud que en
ultima instancia pretenden disminuir o abolir las condiciones injustas y evitables que marcan
diferencias en los grupos poblacionales, en los géneros, en las generaciones, en las etnias y en las
regiones o países.
Se debe trabajar en los “intolerables sociales” conociendo sus redes de
25
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
causalidad y con ello los campos de intervención en los cuales estratégicamente se debe incidir
para su cambio, el cual debe reportar transformación social deseada y deseable.
o
Es necesario buscar mecanismos financieros y presupuestarios que permitan
aumentar la
inversión para el desarrollo de la salud en un amplio sentido: inversión en mejora de las
condiciones de vida. Los sectores vinculados al desarrollo territorial deben abogar por
mecanismos de cooperación y sinergismo financiero.
En consecuencia, la promoción de la salud debe ser una mirada desde la salud para el desarrollo, pero
el desarrollo es un motivo que orienta su actuar. En este campo, las Políticas Públicas Saludables
son un marco de acción y articulación entre las prioridades, estrategias, institucionalidad pública y
grupos y sectores sociales del desarrollo territorial, y los propósitos y fines del fomento de la salud.
Pareciera que muchos coincidimos, gobernantes, sectores públicos y privados, grupos sociales y la
sociedad en general, al estar pensando y actuando hacia un mismo camino “el desarrollo con justicia
y equidad” ¿por qué no trabajar juntos?
2.4 Las Políticas Públicas Saludables y los determinantes sociales de la salud.
Los Determinantes Sociales de la Salud
Los “determinantes sociales de la salud” han sido un tema de especial importancia para el sector salud por
su relevancia al ser la base sobre la cual se construye o no, se logra o no, la generación de salud en las
poblaciones.
De manera sencilla podríamos entender por “determinantes sociales de la salud” el conjunto de
condiciones y situaciones concretas de orden social, cultural o político que generan salud, o que en vía
contraria, generan desigualdades injustas y evitables para la salud (inequidad en salud) de las personas y
colectivos.
26
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Nos referimos entonces a las diferencias que se dan entre grupos sociales y poblaciones a causa de la
organización social, la distribución, el acceso y dotación de bienes y servicios sociales de carácter
diferencial y por tanto inequitativos.
“Los determinantes sociales apuntan a los factores que ayudan a que las personas permanezcan sanas,
en lugar del servicio que ayuda a las personas cuando se enferman” (London Health Observatory. 2002
En: Comisión sobre determinantes de la salud, 2005)6
Dos ejemplos que pueden ilustrar la importancia de los determinantes sociales de la salud y la necesidad
de trabajar en su transformación.
Primero, las poblaciones en situación de pobreza, no escogieron esta condición, sus situación ha sido
generada de manera concreta7, por el no acceso a empleo estable y protegido (o a otras fuentes de
ingreso), por el bajo nivel educativo (dada la imposibilidad de acceder o permanecer en el sistema
educativo), y por la baja cualificación. Estas poblaciones entonces, viven en condiciones de máxima
precariedad ambiental o en zonas de riesgo ambiental, no cuentan con los alimentos suficientes ni en
calidad y cantidad, la participación en la vida social de sus comunidades puede ser limitada y su
inserción en procesos políticos ausente. Ello plantea de manera concreta una ubicación social diferente,
de hecho nos referimos
a ellas como poblaciones en condiciones de vulnerabilidad o poblaciones
marginadas. Esta ubicación social particular, constituida por los aspectos señalados y otros más, expone
a las poblaciones en referencia a mayores riesgos para la salud, a enfermedades o lesiones específicas
dadas por su posición y sus condiciones de vida. Pero adicionalmente a lo anterior,
aumenta la
vulnerabilidad y el impacto familiar y social que un problema de salud puede generar en sus vidas, en
tanto la capacidad de choque o respuesta a esta situación es mínima en todos los órdenes: personal,
comunitario, estatal, económico y físico-biológico. Una enfermedad respiratoria de un niño pobre, cursa
de manera distinta (a nivel individual, familiar y social) que la misma en un niño no pobre, dado que se
6
OMS. Comisión sobre determinantes sociales de la salud. Hacia un marco conceptual que permita analizar y
actuar sobre los determinantes de la salud. Documento de trabajo 5 de mayo de 2005.Ginebra.
7
Es necesario reconocer que la pobreza tiene una alta relación con variables del orden político mundial, de
estructuras de poder y riqueza, del orden macroeconómico, y de las estructuras y modelos de desarrollo que
prevalecen.
27
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
suman y exponencialmente se incrementan los factores individuales, de condiciones de vida y de acceso
a los servicios de salud de manera dramáticamente negativa y distinta.
La diferencia con otros grupos sociales que cuentan con educación, empleo, capacitación para el trabajo,
protección social y condiciones de vivienda y sanitarias adecuadas, dadas por su posición social, aseguran
el acceso, la disposición de garantías y de dotaciones necesarias para su desarrollo y con ello para
enfrentar cambios que el medio impone. Estas diferencias desde la ética social de la democracia no
debieran existir, todas las personas por el hecho de existir debieran tener el derecho a contar con todas las
garantías, dotaciones, apoyos y condiciones para lograr las mejores condiciones de vida y bienestar.
El segundo ejemplo, la población desplazada por la violencia y el conflicto armado, tiene que migrar
forzosamente de sus lugares de residencia. Su nueva ubicación les exige asentarse en las ciudades en
zonas marginales de alto riesgo social y ambiental. El acceso al empleo es mínimo o informal, por su
vocación agrícola- no necesaria en la ciudad- y por su baja cualificación laboral, además de los bajos
niveles de escolaridad y el estigma que pesa sobre estas familias y sus miembros.
Este conjunto de hechos de carácter simbólico, como son la pérdida de redes y arraigo social, de carácter
económico: pérdida de tierras, cultivos y residencia; y
de integración social: estigmatización,
marginalidad y pobreza configuran una nueva posición social de las poblaciones desplazadas como
pobres dentro de los pobres, como migrantes forzados, generando diferencias importantes entre ellos y la
población que siendo pobre también no tiene esta condición particular. Ello hace que los desplazados
tengan peores condiciones de vida, menores oportunidades de acceso al empleo, peores
niveles
educativos, más barreras para el acceso a los servicios de salud, y mayores y nuevos riesgos para la salud,
incidiendo en una mayor carga de enfermedad y muerte evitable.8
Múltiples estudios ponen en evidencia que un conjunto de
determinantes sociales actúan
interrelacionan generando condiciones para la salud o para la enfermedad,
en tanto exponen
y se
a
poblaciones, específicas, a ciertos problemas de salud, a una mayor vulnerabilidad personal y colectiva,
y a unas consecuencias de mala salud que pueden ser catastróficas para la familia o para el grupo social
al que está inserta.
8
Según la encuesta de hogares realizada en la investigación que se refiere a continuación, las muertes en la
población desplazada asentada en Bogotá fue superior en ésta que en la población no desplazada de las mismas
zonas: 2.5% en los primeros frente a 0.5% en los segundos. La percepción de mala salud fue mayor en la población
desplazada que en la no desplazada: 27.5% versus 18.9%. La necesidad de atención en salud y la no asistencia a los
servicios de salud por falta de recursos económicos, fue mayor en la población desplazada que en la no desplazada,
53.8% frente a 43.3%. En: Hernández A., Gutiérrez M.L. Et al. Efectividad de las políticas de protección social en
salud para la población en situación de desplazamiento forzado por la violencia asentada en Bogotá. 2004-2006.
Informe de investigación. Diciembre de 2005. Bogotá.
28
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
El enfoque de determinantes sociales de la salud, plantea que las oportunidades para tener salud son
diferenciales, y por tanto al depender de la manera como se estructura y funciona la sociedad, en un
juego de poderes y privilegios, estas oportunidades diferenciales según el grupo social, generacional,
étnico o de género, son inaceptables, siendo además injustas y evitables.
Desde este reconocimiento, el enfoque de los determinantes sociales de la salud, a partir de presencia y
desarrollo, busca estudiar e intervenir con medidas de política pública estatal e interestatal las condiciones
que limitan las “oportunidades de salud” a las que deben tener derecho el individuo y las poblaciones,
sin discriminación de género, etnia, clase social, posición económica o geográfica.
La capacidad y posibilidad de ser, de contar y de conservar las mejores condiciones de salud posibles, en
razón a las condiciones y opciones que la sociedad y el Estado brinda, es el aspecto que más preocupa a
políticos y gestores
sociales y agentes de salud en el mundo, que han querido
elevar la voz
colectivamente acerca de los determinantes sociales de la salud.
En la declaración emitida en la IV Reunión de Ministros y Ministras de Salud de América del Sur,
realizada en Chile en 2005, donde participaron 9 países, se ratificó la importancia de trabajar en el tema de
los determinantes de la salud como prioridad de las agendas del sector, pero también como necesidad de
ubicar dicha prioridad, en las agendas de públicas políticas Estatales de todos los sectores. Es así como
Ministros convocados en esta reunión explicitaron: “Estamos convencidos que los factores económicos y
sociales son determinantes de las condiciones de salud de los países y deben ser abordados como un
desafío de la sociedad en su conjunto…Celebramos los recientes avances y decisiones de la OPS/OMS9 en
el sentido de promover activamente el enfoque de determinantes sociales de la salud a través del
lanzamiento de una Comisión en la materia”.
La Comisión de determinantes sociales de la salud, conformada por múltiples actores mundiales de todos
los campos, viene invitando a que los continentes, los países, los municipios y las comunas trabajen
desde el enfoque de determinantes de la salud, para disminuir las brechas existentes entre sexos,
9
OPS: Organización Panamericana de la Salud/ OMS: Organización Mundial de la Salud.
29
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
generaciones, etnias, grupos sociales, grupos socioeconómicos, en busca de un desarrollo armónico y
creciente basado en la libertad y en el ejercicio pleno y real de los derechos individuales y colectivos. En
síntesis, que trabajemos todos en proyectos de sociedad que se preocupen por el bien estar de sus gentes
y al “Desarrollo a Escala Humana”.10
No es posible en el marco de los valores éticos que la humanidad ha suscrito, como son los Derechos
Humanos fundamentales, y en los pactos y valores sociales de desarrollo con equidad y justicia social
dados por la democracia, que grupos humanos de importante magnitud, en los municipios, provincias, en
los países y en las regiones, tengan tantas diferencias que condicionen la vida, la existencia y la
posibilidad, de individuos y colectivos, de tener una buena salud y un desarrollo adecuado de sus
capacidades, potencialidades y realizaciones.
En este marco ético, social y político, donde la vida y el desarrollo con justicia y equidad hacen presencia,
la SALUD debe ocupar una posición preponderante y trabajar por disminuir las inequidades entre grupos
un imperativo de los sectores, la sociedad y el Estado.
“La salud se ve como un sustento de todos los demás aspectos de la capacidad y prosperidad humana.
Por lo tanto la promoción de una distribución equitativa de las oportunidades reales de salud surge
como una tarea fundamental de la política pública” (Comisión de determinantes de la salud.
2005:6).11 “La política pública debe centrarse en la capacidad de las personas de funcionar, y la
política sanitaria debe procurar mantener y mejorar esta capacidad al satisfacer las necesidades de
salud”
En este sentido, las Políticas Públicas Saludables deben orientarse a buscar disminuir estas disparidades,
a equilibrar las diferencias suscitadas por la estratificación social o las decisiones sociales, políticas y
culturales, y a permitir en síntesis, el acceso, garantía, ejercicio y desarrollo de los derechos individuales
y colectivos.
Chile ha venido avanzando de manera importante en la incorporación de este enfoque, desde la política
de Estado y sus instituciones y grupos sociales, enfatizando en tres grandes cambios, retos o líneas de
10
Término acuñado por Manfred Max Neef , premio Nóbel Alternativo en Economía que resalta que el desarrollo
se refiere a las personas y no solo al crecimiento económico.
11
OMS. Comisión sobre Determinantes Sociales de la Salud. Hacia un marco conceptual que permita analizar y
actuar sobre los determinantes de la salud. Documento de trabajo 5 de mayo de 2005.Ginebra.
30
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
acción común, que se asocian al trabajo en este campo, a saber: (FLACSO, OPS, Ministerio de Salud de
Chile. 2005)12
1. La protección social integral con enfoque de derechos durante el ciclo vital de las
personas. Esto significa asegurar consistentemente condiciones de empleo, educación, salud
y protección ante riesgos, que permita acumular capital humano, base fundamental para el
crecimiento con mayor igualdad. La protección social asegurará un vida productiva y
autónoma para todos, de proyectos de vida posible y deseables en el marco de la libertad de
elección y acción individual y colectiva. Este enfoque exige “acción” centrada en dotaciones,
garantías y apoyos concretos que los Estados y la solidaridad de la sociedad construyan en
conjunto.
2. La gestión intersectorial y territorial.
Ello significa eficiencia, coordinación y buen
gobierno, que no es otra cosa que responder de manera efectiva, transparente y adecuada las
necesidades viejas y nuevas de las poblaciones, a las formas de gestión modernas y al
desarrollo institucional e intersectorial alrededor de objetivos comunes, en territorios social y
políticamente construidos por sus habitantes y gobernantes. Ello implica construcción de
alianzas efectivas y fluidas, coherencia entre planes y realizaciones, priorización y
establecimiento de acciones estratégicas, fortalecimiento institucional y fortalecimiento del
capital social en los territorios específicos. Finalmente incluye también coordinación y
mecanismos de sinergia presupuestales y evaluación continua.
3. La participación ciudadana.
Implica mayor protagonismo de las comunidades y
el
empoderamiento de las mismas. Pasar de la mera consulta a la decisión y control de la
misma, genera mejores y mayores efectos en las políticas públicas y en el desarrollo de las
poblaciones. Fortalecer la democracia participativa es un imperativo ético y social para la
democracia, es una condición y derecho humano que debe ser ejercido de manera plena. En
muchos países existen espacios e instrumentos concretos de participación social
en los
procesos de diagnóstico, definición de prioridades y hasta definición de políticas, pero el
control de las mismas, el ajuste necesario de las políticas, el diseño de planes de acción y el
control y definición de las prioridades de asignación de recursos, deben cruzar de manera más
clara la gestión social de los territorios y de la política pública.
12
FLACSO, OPS, Ministerio de Salud de Chile. Construyendo la Nueva Agenda Social desde la mirada de los
determinantes de la salud. Documento síntesis del ciclo de diálogos democráticos. Santiago de Chile. Diciembre
2005
31
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Prioridades para trabajar en el enfoque de determinantes sociales de la salud:
o
La Protección Social Integral con enfoque de derechos durante el ciclo vital de las personas.
o
La Gestión Intersectorial y Territorial.
o
La Participación Ciudadana.
(Chile, 2005)
Aportes adicionales había realizado la Comisión de Determinantes Sociales de la Salud, reunida en
Ginebra en su documento borrador (OMS. 2005), donde presenta modelos de formulación de políticas
en torno a los determinantes sociales de la salud que pueden ser una luz para el trabajo en este campo.
Tabla No. 2 Modelos de formulación de políticas y de intervención en torno a los
Determinantes Sociales de la Salud explicitados por la Comisión13
Autor
K Stronks
Fases de la intervención
Áreas de intervención
1. Completar los antecedentes 1. Reducir las desigualdades en la
sociales en torno a las
distribución de los factores de los
desigualdades en salud en el
factores
socioeconómicos
o
contexto
específico
determinantes
estructurales
socioeconómico o de país.
(educación, empleo).
2. Cambiar la distribución de los
determinantes
específicos
intermediarios,
ejemplo
las
condiciones de trabajo, los hábitos
de vida.
3. Intervenir los efectos que produce
el mal estado de salud sobre la
situación socioeconómica de las
personas. Por ejemplo evitando la
perdida
del
empleo
por
enfermedad, la disminución de los
ingresos por este evento.
4. Prestación
adicional,
13
Esta tabla es elaborada por los autores de este manual y se construye como una síntesis de la información
proporcionada por el documento preliminar de la Comisión de determinantes sociales de la salud, citada por la OMS
en Ginebra. Mayo 5 de 2005 paginas 30 a 33, con el fin de ilustrar las discusiones y aportes que al respecto se están
adelantando en el ámbito global.
32
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
complementaria o diferencial de
asistencia sanitaria a personas en
posiciones
socioeconómicas
inferiores para igualar los efectospositivos- en ellas con relación a
las de mejor posición.
2. Analizar la eficacia de las
estrategias, con datos que pongan
en evidencia las intervenciones y
su capacidad de reducción de las
desigualdades sanitarias.
3. Considerar y sopesar la
factibilidad política de las
medidas realizadas. Los factores
favorables, las barreras potenciales
y reales, y las oportunidades
políticas. Estas pueden ser de
orden legal, normativo, financiero,
valorativo, de poderes.
Margaret
Whitehead y
Fases de intervención
Contenido de las Fases
1. Fortalecer las personas.
Las políticas deberán brindar apoyos
especiales a las personas en
condiciones
o
circunstancias
desfavorables, mediante estrategias de
apoyo individual. Estas políticas se
centran en la capacidad del individuo
de acumular conocimientos y de
transformar
sus
condiciones
personales de manera positiva,
alterando así los factores de riesgo
externos para la salud.
2. Fortalecer las comunidades.
Se centra en la capacidad de las
personas en comunidad capaces de
unirse, apoyarse mutuamente para
trabajar en conjunto, debilitando los
G. Dahlgren
33
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
determinantes y los riesgos para la
salud. Esta fase reconoce la capacidad
constituyente e instituyente de las
familias, las comunidades y los
colectivos.
3. Mejorar el acceso
a los El contenido de estas políticas o
establecimientos y a los servicios intervenciones, se centra en la mejora
esenciales
efectiva al acceso de condiciones
básicas de vida: empleo seguro,
vivienda digna, servicios públicos de
calidad y continuidad adecuados,
seguridad alimentaria entre otros,
responsabilidad de otros sectores
diferentes al de salud.
Finn
Diderichsen y
colegas.
4. Promover cambios macroeconómicos o culturales a fin de
reducir la pobreza y los principales
efectos adversos de la desigualdad
sobre la sociedad.
Estímulo
a
la
igualdad
de
oportunidades y al control de riesgos
ambientales,
nacionales
e
internacionales.
Fases de intervención
Contenido de las Fases
1. Disminuir la estratificación Las disparidades sanitarias exigen
social.
disminuir la estratificación social y las
desigualdades que ella impone.
2. Disminuir
específica.
la
exposición
3. Disminuir la vulnerabilidad.
4. Disminuir las consecuencias
desiguales de la mala salud.
34
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
2.5 Las Políticas Públicas Saludables y el enfoque de los Derechos Humanos.
Los Derechos Humanos
Los derechos humanos como objeto de los pactos sociales, políticos e interestatales de la humanidad, son
el centro de las preocupaciones tanto de las personas y las sociedades, como de los Estados, planteando a
su vez un proyecto colectivo global de emancipación aún inacabado.
Su dimensión ética relacionada con la libertad y la igualdad, y su dimensión política relacionada con el
compromiso de los Estados y las sociedades por una garantía plena de los mismos, permanece en el
centro de los proyectos de sociedad en todo el mundo y en la mira o ideal de desarrollo de la democracia.
“El enfoque de derechos humanos es una perspectiva institucional y ética. Se trata de construir nuevas
instituciones o de redefinir las viejas a la luz de los derechos humanos” (Güendel, L)14
Desde los derechos individuales políticos, civiles y cívicos (llamados de primera generación, declarados
en 1945), pasando por los económicos y culturales (de segunda generación), hasta los
de tercera
generación de carácter colectivo de grupos específicos, derechos de la infancia, derechos de las mujeres,
de la adolescencia, al medio ambiente, a la ciudad ( reconocidos en la Conferencia de Viena de 1993) hoy
se habla de la necesidad de avanzar en un conjunto de derechos relacionados con el acceso y la garantía
de derechos al patrimonio público de orden histórico, ambiental y económico.
A pesar de los avances en las declaraciones y los pactos internacionales, aún estamos en mora de poder
garantizar un efectivo ejercicio de los derechos para todos los ciudadanos. Las realidades muestran
importantes desigualdades, enormes brechas relacionadas con la distribución de la riqueza y el acceso a
servicios y bienes sociales. Estas diferencias ponen en evidencia un retraso importante frente a la garantía
que los Estados deben asumir sobre el desarrollo de los mismos. Por un lado, los derechos son vulnerados
y por otro no son garantizados de manera universal. Por ello los Derechos Humanos siguen estando en
el centro de la humanidad, en su razón reivindicativa, pero también, en su sentido de justicia y dignidad
para todos los seres humanos del planeta.
14
Güendel, Ludwing. La política pública y la ciudadanía desde el enfoque de los derechos humanos: La búsqueda
de una nueva utopía. En: http://www.cep.cl/UNRSD/references/Ref_costa_rica/L_699_politica.pdf
35
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
En este marco y entendiendo que los derechos son interdependientes entre sí, se sitúa
esta Guía,
promoviendo su integración en todas las etapas de desarrollo de las PPS, formulación, implementación y
evaluación.
La salud como derecho fundamental que tiene que ver con la vida y la dignidad se fortalece en la
presencia y garantía de los derechos a la participación, al desarrollo, a la educación, a la alimentación, a
la vivienda digna y al empleo.
Por ello, los derechos deben traducirse en instrumentos de política pública que permitan una mirada
integral y totalizadora que equipare poblaciones mediante el aseguramiento de dotaciones, mecanismos y
apoyos para el ejercicio y disfrute de los derechos.
Un trabajo de desarrollo de las Políticas Públicas Saludables centrado en el enfoque de derechos,
implica la coordinación de la acción social, el impulso a la ciudadanía activa, la preocupación concreta
por todos y “el bien común”, con énfasis en los grupos en condiciones de vulnerabilidad o de exclusión,
respondiendo de manera concreta, pero a la vez integral e integrada, a condiciones muy distintas de
realidad. Implica construir una ética del cuidado social donde el compromiso sea permanente y el avance
real.
Avanzar en un enfoque de planificación y acción político- social centrado en la realización de los
Derechos Humanos, garantizaría el desarrollo de las viejas y nuevas ciudadanías y el paso hacia
mejores democracias con justicia social.
2.6 Los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) y Las Políticas Públicas
Saludables.
Los objetivos de desarrollo del milenio –ODM-
En el año 2000, 191 Jefes de Estado del mundo se reunieron con el propósito de marcar un camino de
cambio y desarrollo más contundente y efectivo. Considerando las desigualdades que el mundo exhibe y
la necesidad de contribuir a un desarrollo más solidario y armónico, decidieron trazarse 8 objetivos de
trabajo conjunto, para sobrepasar las desigualdades mundiales y sobre todo los grandes flagelos que hoy
por hoy afectan al mundo y su población.
36
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Estos 8 objetivos fueron:
1. Disminuir a la mitad la pobreza extrema y el hambre.
2. Lograr la enseñanza primaria universal.
3. Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer.
4. Reducción de la mortalidad infantil.
5. Mejorar la salud materna.
6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades.
7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.
8. Fomentar la asociación mundial para el desarrollo.
Pero este desafío global ha sido difícil de cumplir a pesar de que algunos continentes han podido mejorar
en ciertos indicadores asociados a estos objetivos. Por ejemplo, cuando se mira a América Latina como
conglomerado, la situación general es alentadora, pero cuando se desagrega por países y en ellos, por
regiones, por grupos rurales y urbanos, por géneros o por etnias, la situación cambia, mostrando grandes
brechas y fuertes precariedades aún no superadas ni mejoradas en un mínimo porcentaje, lo cual impone
una serie de retos para su logro.
Con todo lo anterior podríamos proponer tal como los sugiere José R. Molinas del Banco Mundial (2006)
“Las Metas del Milenio como un escenario global para los actores locales”.
¿Pero ello qué significa?
o
Significa decir que las metas asociadas a éstos y los mismos objetivos pueden ser un escenario
de concertación y trabajo local que oriente la acción, buscando elevar las condiciones de vida de
los grupos poblacionales que han vivido un mayor rezago frente a las condiciones de desarrollo.
o
Significa privilegiar las poblaciones en mayores condiciones de vulnerabilidad y riesgo y actuar
además en un conjunto de problemáticas acotadas que se interrelacionan aplazando seguramente
otros propósitos.
o
Significa acordar con múltiples actores la voluntad de apoyo y desarrollo de estos objetivos como
propósito, metas y logros a alcanzar.
37
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
o
Significa, pensar en los objetivos del milenio como un blanco para el desarrollo y la evaluación
de las políticas públicas saludables, donde se integran de manera central, el enfoque de
determinantes de la salud, de la promoción de la salud y la salud;
de compromisos y metas
gubernamentales y sociales, como mecanismos concretos de trabajo por los derechos humanos,
que puedan ser un camino de trabajo útil, compartido y comprensible para todos los actores
sociales que se mueven en el ámbito local, siendo coherente con los espacios regional, nacional y
global.
La labor no es nada fácil, reviste enormes complejidades por el acumulado social y político de
desconocimiento de estas condiciones en amplios grupos de población de nuestros países, por las
grandes diferencias entre sectores sociales, y sobre todo por el limitado o inestable crecimiento
económico que se ha venido experimentándose en muchos de los países de América Latina. Este
insuficiente y volátil crecimiento
económico ha generado sin duda problemas de desigualdad,
inestabilidad política, baja cohesión social, ineficiente desempeño del Estado, poca legitimidad y
transparencia. Por ello, buscar mecanismos para alcanzar los objetivos del milenio puede acercar
estas disparidades a niveles más educados y a un trabajo conjunto más favorable. Las Políticas
Públicas Saludables se relacionan de manera importante y esencial con ellos en tanto buscan avanzar
en el desarrollo y la salud, en la equidad y las mejores condiciones de vida.
2.7 Las Políticas Públicas Saludables y la generación de valor público.
Generación de valor público saludable
En la gerencia social y en el desarrollo de las políticas públicas sociales se espera que las mismas
desarrollen valor público, valor apropiado, propio y compartido por las poblaciones y sus dirigentes, en
pro del desarrollo social y de la gestión de lo social. Por ello que queremos introducir la importancia de
desarrollar valor público saludable, valor público que valore la salud y sus impactos positivos, además de
aportar a la gestión pública, eficiente, exitosa y legitima en el ambiente político y gerencial.
Si bien el planteamiento estricto de “valor público” tienen una connotación gerencial que pareciera estar
alejada de las comunidades en tanto asigna la mayor responsabilidad de definición y asignación de
recursos públicos al ente directivo, estamos entendiendo la gerencia social eficiente y moderna con un
claro entronque en la comunidad, en tanto los procesos participativos que se han venido adelantando en
los ámbitos locales así lo exigen. La elaboración, implementación y evaluación participativas de las
políticas y programas, el control social y los procesos de implicación de los grupos sociales en la política y
la gerencia de programas sociales no pueden ser limitados a la categoría de “clientes”, dada la realidad
38
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
que se viene dando en toda América Latina. Es por ello que proponemos que el concepto de “valor
público” se inscriba en lo social, en los acuerdos colectivos y consensuados entre los actores diversos
gubernamentales y no gubernamentales. Ello significa acordar con y para la comunidad que integra el
territorio local, lo que tiene valor colectivo, beneficio común y se materialice en metas concretas,
diseños e inversiones claras, propuestas de trabajo definidas y procesos de participación continua en la
gerencia social de los mismos.
En síntesis se esperaría que los procesos de desarrollo de Políticas Públicas Saludables reconozcan a la
salud como valor social y público y que los recursos y esfuerzos gerenciales se orienten a hacer más
eficientes y claras las metas y los logros que ello proporciona en la calidad de vida de las poblaciones.
39
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
3. ELABORACIÓN E IMPLEMENTACIÓN de las Políticas Públicas
Saludables con énfasis en el ámbito local: municipios y ciudades.
3.1 Elementos de la realidad social –iniciando el proceso.
Enfrentar la tarea de elaborar e implementar políticas públicas saludables exige reconocer tres lógicas
distintas que se intersecan y a su vez se articulan en un ejercicio social, político y técnico basado en una
realidad concreta, con grupos humanos diversos, con presiones y orientaciones políticas especiales. Estas
lógicas si bien en ocasiones chocan están presentes en todo el proceso. La tarea adicional es entonces
buscar los mecanismos para que este engranaje se mueva de manera fluida y potencializadora de las otras,
en el propósito de lograr una concreción político- social adecuadas a las necesidades, realidades, recursos
y potencialidades posibles y disponibles en una región, municipio o ciudad. Es por ello que en este aparte
se presentará tanto el contenido de cada una de estas lógicas como la propuesta operativa para hacer rodar
de manera efectiva las ruedas de este mecanismo.
Diagrama 4. Lógicas presentes en la elaboración e implementación de las
Políticas Públicas Saludables
Lógica Técnica
sobre cómo hacer
Lógica Social sobre
cómo participar
Lógica Política sobre
cómo gobernar
Detrás de estas lógicas subyacen al menos cinco aspectos propios de la realidad social, altamente
influyentes en la construcción de la política y en el ejercicio concreto de acción de las instituciones, por
ello inciden de manera importante en el diseño, la implementación y la evaluación de las políticas públicas
en general y en el de las políticas públicas saludables en particular. Por ello sugerimos ser tenidos en
cuenta, como una fase previa de reflexión del equipo coordinador del proceso de la política pública
saludable y de aquellos interesados en la elaboración, implementación y puesta en marcha de políticas
públicas saludables. Estos son:
La riqueza de la realidad y el alcance explicativo de los modelos
40
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
La naturaleza y representación política de los problemas públicos
Las características de las entidades que trabajan en el sector público
La multidemensionalidad de lo público.
La importancia de la participación, el empoderamiento y la perspectiva de los ciudadanos
o La riqueza de la realidad y el alcance explicativo de los modelos.
Los contextos locales donde se elaboran e implementan políticas públicas en América Latina son
diferentes, están determinados por variables de pobreza, por diferentes grados de demanda social, y por
tanto, variable capacidad institucional para responder a ésta, además, existen factores internos y externos
que configuran la complejidad y riqueza de las realidades de un territorio.
Si bien la realidad supera a los modelos que intentan explicarla, ello no significa que todo modelo es inútil
para abordar asuntos públicos. Para el caso de las políticas públicas en América Latina, hacer que un
modelo -“más que necesario”- sea suficiente para hacer políticas públicas saludables, exige alta capacidad
creativa por parte de todos los actores sociales, especialmente, de quienes toman decisiones desde el sector
público.
En otras palabras, la Guía Técnica Operativa como modelo práctico, es una alternativa mixta del quehacer
cotidiano de la vida pública que combina lo técnico y lo político; lo operativo y sus fundamentos.
o Naturaleza y representación social y política de los problemas
públicos.
Un problema es una situación negativa o deficitaria que evidencia una brecha, una tensión suficientemente
marcada entre el “deber ser” y lo que en realidad ocurre o está ocurriendo. La identificación y alcance de
“problemas” es quizás una de las más trascendentales actividades a desarrollar en el ciclo de la política
pública.
Los problemas tienen causas y producen efectos, pero es la claridad sobre las primeras (las causas) lo que
realmente posibilita superar las consecuencias que producen las situaciones problémicas o deficitarias.
Definir un problema es tarea compleja. Tal y como lo plantea André-Noel Roth, reconocer una realidad
como problemática supone abordar una representación social y política de los problemas. Un problema
afecta o puede afectar negativamente las condiciones de vida de las personas y en consecuencia, se
considera de interés general para una sociedad. Los problemas están relacionados generalmente con
necesidades humanas (nutrición, protección, vivienda, salud, educación, trabajo, medio ambiente sano,
41
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
recreación etc). Por esta razón, un problema también puede entenderse como una situación que impide la
satisfacción plena de una necesidad, como una situación adversa a superar o como una situación que se
beber alcanzar en el marco de la dignidad de las personas y de los derechos humanos.
Simultáneamente, cuando una comunidad no logra satisfacer tales necesidades básicas, ella genera una
demanda social o presión ante los actores sociales que considera, pueden dar una solución o respuesta para
lograr dicha satisfacción.
De este modo, el actor público que enfrenta una demanda social, no debe asumir ésta como problema sino
como su efecto. En este sentido, algo elemental y práctico es indagar por las causas reales que movilizan
a las personas a protestar y demandar respuesta por parte de las autoridades públicas. En efecto, toda
demanda o presión social genera una coyuntura, es decir, una situación que exige cambio y reacción de los
actores involucrados.
La representación, que tienen ciudadanos y gobernantes, acerca de un problema o conjunto de problemas,
no es un dato ya dado, totalmente objetivo, sino que es una construcción colectiva a veces contradictoria,
que resulta de la lectura que del mismo hacen los actores sociales y políticos relacionados con “ese
problema” con la finalidad de alcanzar u obtener una posición más ventajosa de acuerdo a sus intereses, a
sus motivaciones, a sus visiones de sociedad o sencillamente a una situación deseada. Finalmente, el
carácter socialmente construido de los problemas significa que éstos compiten entre sí para ocupar un
lugar en la agenda pública15 (ROTH, André-Noel, 2002: 58) es decir, ocupar un espacio de atención
particular y especial en el marco de las respuestas del Estado.
Un problema, se convierte en “problema público” cuando la situación o acontecimiento en cuestión, afectando a uno o más actores sociales- genera una alerta en el conjunto social al considerarse afectados
los valores, las necesidades e intereses generales de la sociedad. Desde este punto de vista, todos los
problemas sociales son relativos, es decir, dependen del tipo de actor social que considera algo como
problema, y que a su vez exige una respuesta o solución de otro actor, sea público o privado.
15
La Agenda Pública se entiende como “el conjunto de problemas percibidos por la sociedad que necesitan un debate
público, o incluso la intervención de las autoridades públicas legítimas” (Padioleau, 1982:25). En las dimensiones
metodológicas y participativas de esta Guía se hará referencia a las posibilidades de inscripción de problemas en la
agenda pública.
42
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
A partir del anterior supuesto, es posible entender que las dificultades que surgen a la hora de elaborar e
implementar políticas públicas tienen su origen en la forma en que los actores sociales y políticos asumen
la representación para sí de un problema. (Muchas veces, lo que para unos actores es una solución para
otros puede significar un problema, ejemplo: fumigar cultivos ilícitos afecta también los cultivos lícitos y
la salud de los campesinos, en otros casos, el cómo se asuma una determinada situación problémica
afectará las posibilidades para abordarlos, ejemplo: la drogadicción juvenil como problema de orden
público o como problema de salud pública).
Enfatizamos entonces, en esta idea, de recoger las diversas visiones sobre el problema o conjunto de
problemas a intervenir desde la PPS, como un paso necesario a la hora de desarrollar políticas públicas
saludables:
La definición de problemas públicos debe estar centrada en los procesos de auto-interpretación y consenso
que sobre los mismos enfrenta una autoridad local facilitando y proponiendo criterios para identificar los
significados que en la sociedad se presentan como de interés general y de relevancia comunitaria.
o Características de las entidades que trabajan en el sector público.
Tal como se definió en páginas anteriores las políticas públicas saludables -territoriales o poblacionalesconstituyen un continuo proceso de voluntades y actuaciones que, con miras a alcanzar determinados
objetivos y generar impactos positivos (impactos saludables) en la sociedad, requieren del conocimiento y
adecuada participación de los actores sociales y políticos involucrados.
Por ello, para que las políticas públicas ocurran, se materialicen y se vuelvan realidad, son imprescindibles
una serie de procesos que las lleven a cabo. Estos “procesos”16 son realizados por las entidades
competentes o encargadas y producen resultados y efectos tanto al interior como al exterior de las mismas.
En definitiva, en esta Guía asumimos que una entidad que trabaja en el sector público es toda aquella
institución u organización que tiene una estructura que garantiza su funcionamiento, que cuenta con
recursos (humanos, técnicos y financieros) y que proyecta su actividad y su acción con base en una visión,
misión y unos principios institucionales que la orientan hacia el bien común.
16
La idea de proceso (en este caso, proceso gerencial) hace referencia al conjunto de actividades que se realizan de
manera coordinada e interrelacionada al interior de una entidad (organización o institución) que requieren de
insumos (técnicos, organizativos, administrativos, etc) encaminadas a producir un resultado valioso para la entidad.
43
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Ahora bien, con relación a la naturaleza de los “problemas públicos” a los cuales las políticas buscan
responder, es importante abordar algunas características de tipo organizacional e institucional que se
requieren para una mejor elaboración, puesta en marcha y evaluación de políticas públicas saludables y de
los programas y proyectos que de ellas se desprendan. Para ello, tomamos como base algunas reflexiones
de José Sulbrandt (SULBRANDT, J. 2002: 4-7) que aportan elementos y características a tener en cuenta.
Entre ellos, los siguientes ítems inciden, afectan e impactan el desarrollo y gestión de las políticas y
programas y cuya observación es fundamental en el proceso.
Complejidad e incertidumbre: los problemas públicos son dinámicos, cambiantes, y reflejan una
realidad compleja y multidimensional donde intervienen múltiples factores y causas
entremezcladas, por ello las organizaciones o instituciones que los abordan deben tener en cuenta
esta complejidad para poder estimar y precisar las consecuencias futuras de las acciones presentes
buscando reducir los niveles de incertidumbre y riesgos organizacionales.
Relaciones
inter-organizacionales
e
intergubernamentales:
La
complejidad
y
la
multidimensionalidad a la que se ha hecho referencia supone que las organizaciones deben operar
y trabajar en red. Los problemas públicos no pueden seguir siendo tratados y abordados sólo
desde la lógica sectorial, la construcción de una intersectorialidad viable se vuelve entonces un
imperativo organizacional e institucional.
Múltiples instancias y centros de decisión: generalmente en las entidades existen excesivos
procesos de negociación y tomas de decisiones que -en muchas oportunidades- alteran las
finalidades y objetivos de políticas y programas afectando de manera considerable los resultados
esperados cuando no hay un claro conocimiento y apropiación de los procesos que las ponen en
marcha, por ello es vital una clara articulación entre las políticas (sus programas, subprogramas y
proyectos) y los procesos gerenciales que ellas implican.
Fragmentación organizacional: las entidades se caracterizan también por la existencia de
dinámicas de interacción política al interior de las mismas que acentúan espacios burocráticos y de
intereses (personales e institucionales) que fragmentan la gestión de las políticas y programas.
Esto, sumado a los diferentes valores, intereses, motivaciones, conocimientos y habilidades al
44
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
interior llevan a que la participación y el involucramiento de los responsables en muchas
ocasiones sea parcial y fragmentado afectando considerablemente la integralidad de los procesos
de gestión de políticas.
o La multidemensionalidad de lo público- Una oportunidad –
La idea de la “multidimensionalidad de lo público” es fundamental en este aparte. Según Barry Bozeman
“todas las organizaciones son públicas17 porque la autoridad política o instancia gubernamental afecta
parte del comportamiento y los procesos de todas las organizaciones” es decir; una organización es
pública en la medida que ejerce autoridad política o es limitada por ella. (BOZEMAN, B., 1998: 130). En
otras palabras, tradicionalmente, en cuanto a las organizaciones e instituciones se refiere, lo público y lo
gubernamental se asumió y se entendió como lo mismo. Sin embargo hoy, las mutaciones y
transformaciones que a nivel organizacional se han dado como consecuencia de los cambios acontecidos
en la realidad social, nos llevan a pensar en las organizaciones públicas como todas aquellas que independientemente de su lógica o tipo de “autoridad” (gubernamental o no-gubernamental)- tienen
relación y vínculos con el colectivo social, que responden o tratan de responder a las demandas y
situaciones que afectan a la comunidad o sociedad.
Desde esta perspectiva, todos aquellos actores (gubernamentales y no gubernamentales) involucrados en
procesos de elaboración e implementación de políticas públicas, deben reconocer dicho rasgo
multidimensional de lo público y su valor en la elaboración de tales políticas. A su vez ello exige
reconocer la responsabilidad por lo público, por el bien colectivo y su interdependencia frente a los
objetivos que inciden en el bienestar de las personas.
De este modo, la Guía Técnica y Operativa parte –entre otros supuestos- de la necesidad de incluir el
mayor número participativo de organizaciones que los gobiernos locales consideren pertinentes para la
legitimidad colectiva de sus políticas públicas y para el compromiso conjunto frente a lo público.
17
La idea de la multidimensional de lo público en las organizaciones es para Barry Bozeman la posibilidad de
identificar que si bien algunas organizaciones son gubernamentales (porque responden a la autoridad del Estado),
todas las organizaciones son públicas.
45
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
o Importancia de la participación, el empoderamiento y la
perspectiva de los ciudadanos.
Desde el enfoque de valor público detallado en el numeral 2.7 las preferencias y aspiraciones ciudadanas
se definen mediante la negociación y el acuerdo político; espacios propios y característicos en un sistema
democrático. Acordar entre los actores aquello que “es valioso” para el colectivo social es fundamental
desde la perspectiva de esta Guía Técnica Operativa.
En este sentido el valor público se relaciona con la capacidad para satisfacer demandas, generar goce,
deleite, bienestar; es decir el valor público se genera por la satisfacción de necesidades y la generación de
oportunidades que el público (la sociedad) caracteriza e identifica como importantes y prioritarias. La
identificación del mismo supone y depende de un diálogo colectivo con respecto a lo que es valioso para
el conjunto social (MOORE, M., 1998).
Si esto es así, la perspectiva (enfoque o punto de vista) de los ciudadanos es imprescindible. Muchas
veces, la naturaleza de los problemas, las características de las organizaciones y los modelos utilizados
conducen a perder de vista este requisito confrontando la lógica técnica y la lógica política sin una
voluntad que las integre, que las agrupe.
Si cada política pública contiene o implica un concepto de ciudadanía18 y si se entiende que la ciudadanía
es la condición jurídico-política mediante la cual se establece una relación de derechos y deberes entre el
Estado y las personas o entre gobernantes y gobernados, es claro de igual modo, que toda política
responde o ha de responder a dicha condición.
Promover la elaboración e implementación de políticas públicas saludables implica en efecto, promover
la perspectiva de los ciudadanos en los procesos interactivos entre la Sociedad y el Estado y así contribuir
a mejorar esta relación a favor de valores más democráticos y generar condiciones de desarrollo de la
ciudadanía activa desde espacios concretos de empoderamiento.
La Guía en este sentido, opta por la participación ciudadana cualificada y metodológicamente organizada
desde el punto de vista de las necesidades y características territoriales propias donde se hacen las
políticas. Igualmente reconoce que la participación amplia, abierta y cualificada de los múltiples actores
sociales, es un medio para mejorar el proceso pero también un fin en tanto concreta la intervención y
acción ciudadana en el ámbito político y público como derecho y valor democrático.
18
Suárez, J (2006: 145) El concepto de ciudadanía de los gobiernos. Universidad de los Andes, Colombia.
46
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
3.2 El asunto Técnico en los procesos de elaboración e implementación de
Políticas Públicas Saludables y su incidencia marcando lo operativo.
En esta fase, la Guía se plantea dos componentes, el primero, la concepción de tres dimensiones19
interrelacionadas: la metodológica, la participativa y la territorial, las cuales se expresan en un Modelo
Interactivo e Iterativo de elaboración e implementación de Políticas Públicas Saludables20 (Diagrama
2.). En este caso, las dimensiones tenidas en cuenta son:
o
Dimensión Participativa: aborda los criterios necesarios para la participación, caracterización e
involucramiento de actores, las estrategias de participación y empoderamiento para facilitar el
diálogo, la construcción de visiones compartidas y la síntesis de los cuerdos y los mecanismos de
comunicación.
o
Dimensión metodológica: aborda los criterios básicos para iniciar el proceso, sus fases del
proceso, las herramientas que faciliten el trabajo, los requerimientos, las tareas necesarias y los
productos esperados.
o
Dimensión territorial: aborda los alcances y limitaciones de los procesos de formulación de las
políticas públicas saludables a la luz de la gobernabilidad y la descentralización.
El segundo, de
una visión integral y multidimensional donde las Políticas Públicas se consideran
Saludables porque se relacionan de modo directo o indirecto con los demás sectores o factores del
desarrollo (Diagrama 6).
Diagrama 5. Dimensiones de la formación implementación y evaluación de las
PPS
Participativa
Actores relevantes
involucrados:
gubernamentales,
ciudadanía, organizaciones,
privados
Metodológic
a
Una dimensión es un universo de medida y conocimiento, es decir una delimitación cuantitativa y cualitativa de
una realidad específica para diferenciarla de otras realidades.
20
Modelo propuesto por Molina G. INDES/BID
19
47
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Modelo interactivo e
iterativo
Metodológica
DIMENSIONES
Territorial
Procesos: Descentralización
y Gobernabilidad
Diagrama 6. Integralidad de las Políticas Públicas Saludables
Educación
Cultura y recreación
Transporte
POLÍTICAS
PÚBLICAS
SALUDABLES
Seguridad
Medio ambiente
Recreación
48
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Empleo
Vivienda
3.2.1 Dimensión Participativa
Entendemos la participación como el proceso mediante el cual diferentes actores sociales se vinculan de
manera conciente, voluntaria
e intencionada a los espacios colectivos de la vida social para
la
construcción de lo público, la injerencia en lo político y en las políticas, el diseño de acciones colectivas
orientadas a favorecer el bien común y el desarrollo local. La visualizamos como un derecho ciudadano
y como una opción de desarrollo de las comunidades. Igualmente la valoramos como eje central de la
democracia y vinculo concreto con el mundo público y político desde la base. Más allá de entenderla
como mecanismo de control social de las entidades públicas y medio que favorece la eficiencia en los
diseños de política (incluyendo éstas acepciones, también), entendemos la dimensión participativa como
una dimensión ética, como un compromiso democrático y social, que concreta en su
acción de
involucramiento de los diversos actores, en el proceso de formulación, implementación y evaluación de
políticas públicas saludables su expresión más elevada de conciencia, compromiso y responsabilidad de
actores ciudadanos y gubernamentales, en la perspectiva de la justicia social y la equidad.
En este sentido la dimensión participativa cruza las etapas, las actividades y los resultados del proceso de
PPS y marca de manera indeleble el proceso técnico y metodológico a desarrollar en esta tarea. Hoy es
casi impensable emprender un proceso de diseño, monitoreo, implementación y evaluación de políticas
públicas sin una seria, continua, y diversa participación de los actores sociales relacionados, obligados e
involucrados con los temas y acciones a desarrollar desde la política pública. Es por ello que esta GUIA
se basa en la participación social cualificada, amplia y continua, como eje orientador y base para los
procedimientos y acciones a desarrollar en la tarea de construcción y desarrollo de las PPS.
3.2.2 Dimensión Metodológica
49
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Para la elaboración de políticas públicas saludables la propuesta metodológica de la Guía considera que
una política pública no necesariamente cumple un ciclo lineal
o unidireccional en su proceso de
elaboración (identificación, formulación, implementación, evaluación…), sino que, dada la relatividad de
las necesidades e intereses sociales, ella puede seguir un curso
de continuas
fases y múltiples
interacciones. Este supuesto implica que la Guía es un medio que facilita a los actores responsables de las
políticas una organización simple de las redes complejas de intereses sociales, lo que significa que el
proceso de elaboración de una política pública no es siempre igual, pues depende del carácter territorial y
participativo de los actores que presionan desde sus redes de interés y demanda pública.
El modelo propuesto en este aparte responde a dos características fundamentales: interacción e iteración21.
La interacción responde principalmente al carácter participativo del modelo fundamentado en este
caso en el enfoque del valor público (perspectiva de los actores, de los ciudadanos), en la
concurrencia de diferentes actores y las dinámicas que generan y en la necesidad de políticas
públicas saludables construidas desde lo local, desde la cercanía y la proximidad a los problemas
públicos. Pero tan bien hace referencia a la interdependencia entre sus fases, etapas y productos,
entre la formación, la implementación y la evaluación.
La iteración tiene que ver con la posibilidad que el modelo brinda para reiterar permanentemente
acciones a medida que los problemas públicos y las consecuentes políticas y programas están en
constante formación, respondiendo de esta manera al concepto de política pública saludable ya
expuesto.
Básicamente, todo modelo de formación de políticas, desde una perspectiva incluyente y participativa que
pretende generar valor público puede sintetizarse en cuatro grandes momentos o fases.
21
Conceptos desarrollados por Carlos Gerardo Molina en el texto “Modelo de Formación de Políticas y Programas
sociales” Indes, Bid, Washington 2002.
50
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Diagrama 7. Fases para la formación de políticas públicas 22
A. IDENTIFICAR Y DEFINIR EL PROBLEMA O LOS ASUNTOS
PARA HACER MÁS SALUDABLE LA VIDA DE LA GENTE
B. SELECCIONAR ALTERNATIVAS Y OPCIONES QUE
GENEREN BENEFICIO PARA EL DESARROLLO Y LA SALUD
C. IMPLEMENTAR LA OPCIÓN
D. MONITOREAR Y EVALUAR
A continuación se “abren” y detallan cada una de estas grandes cajas con la finalidad de resaltar
componentes participativos que ayuden y aporten a la concreción de cada uno de los momentos.
A. IDENTIFICAR Y DEFINIR EL PROBLEMA O LOS ASUNTOS
QUE PUEDEN HACER MÁS SALUDABLE LA VIDA DE LA
GENTE
En este aparte detallaremos aquellas situaciones que conducen a considerar un problema como de interés
general para la comunidad y la relación entre esta situación y los actores involucrados.
¿Cuándo un problema es considerado de interés general?
22
Modelo basado en la propuesta de de Carlos Gerardo Molina en el texto “Modelo de Formación de Políticas y
Programas sociales” Indes, Bid, Washington 2002
51
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Un problema se considera de interés general para la sociedad cuando está dentro de su sistema de valores
(creencias, moral), y se identifica como una situación altamente significativa que atenta contra alguna de
sus condiciones básicas de vida. Una situación que inicialmente se presenta como un problema privado,
puede convertirse en problema público cuando adquiere un carácter de amenaza hacia el resto de la
sociedad, es decir, pasa de una significación particular a una general.
En todo caso, un problema es público, y por tanto social, cuando logra institucionalizarse o exige ser
incluido en la agenda de las autoridades públicas para su solución o mitigación. Sin embargo, en muchas
oportunidades, la ausencia de investigación científica, el desconocimiento de situaciones de riesgo, o
simplemente la ignorancia, hacen que ciertos problemas cruciales para la vida de una sociedad sean
invisibles y ésta se vea afectada cuando ya los efectos son irreversibles.
Uno de los mayores desafíos que tiene que asumir un actor con responsabilidad gubernamental, es
precisamente lograr interpretar e identificar los “verdaderos problemas sociales”, esto es, aquellos que
concentran o han de concentrar el interés general y son decisivos para la sostenibilidad de la sociedad en
su conjunto.
¿Quiénes identifican “situaciones problemas”?
Los problemas (públicos, sociales) pueden ser identificados por cualquier actor (individual o
colectivamente) por experiencia directa o de modo sistemático mediante documentación específica.
Sin embargo, tal como se detalló anteriormente, la percepción de un problema depende del sistema de
valores y de las representaciones mentales que se tenga según la cultura, la historia, la moral, los
prejuicios, los intereses y demás aspectos.
Este supuesto indica entonces, que las autoridades
gubernamentales deben superar y dar manejo adecuado al relativismo de los problemas sociales, para lo
cual es fundamental el diálogo y la participación real de los actores directa e indirectamente involucrados
tanto en un problema como en su solución. La visión y significado que tiene un problema para una
comunidad puede no siempre estar recuerdo con la visión de los técnicos y los políticos, por ello acordar
una visión de conjunto sobre los problemas, basada en un análisis juicioso, dialogante, deliberativo y de
consenso es una exigencia ineludible en la etapa de definición de los problemas prioritarios y de ellos
de los problemas a intervenir mediante la política pública.
52
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
¿Cómo identificar un problema?
Los mecanismos y medios para identificar un problema social pueden ser de diferente naturaleza y a la
vez múltiples.
Proponemos tres factores considerados como básicos para la identificación de un problema público objeto
de la política:
El territorio: es un espacio que, además de poseer cualidades físico geográficas es producto de la
intervención humana, el territorio es también redes sociales, simbologías y recursos culturales. En
él la sociedad construye identidades y establece una relación cultural con su entorno físico y
social.
En consecuencia, el territorio es el lugar donde surgen los problemas y donde
probablemente ellos tienen su alternativa de solución. El territorio es la base fáctica y material de
los problemas.
El tiempo: es el factor que permite identificar si un problema se manifiesta de corto, mediano o
largo plazo, si es una continuidad o fruto de una transformación ocurrida por factores nuevos. Hay
en efecto problemas que pueden superar la duración de un período de gobierno y exigen, en
consecuencia, soluciones sostenibles a través de varias administraciones. El tiempo es entonces
no solo la base cronológica del registro oficial de los problemas sino el conjunto de sus
circunstancias determinantes. El tiempo puede orientar acerca de su causalidad en tanto se
relaciona con otros hechos que ocurren en la vida de las comunidades.
El medio: es el conjunto de recursos e instrumentos físicos, técnicos, humanos e institucionales
con que se cuenta para la identificación de un problema. Se podría suponer que cada actor social
posee determinados medios para identificar problemas, pero en el caso de los actores
gubernamentales se debe contemplar el intercambio de medios para la identificación y
representación social de los problemas que aquejen a la comunidad.
En este sentido, los
problemas se identifican de acuerdo a los medios de conocimiento que posea una sociedad:
53
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
 Conocimiento empírico del problema: cuando los actores sociales identifican por
experiencia directa tanto las causas como los efectos de situaciones críticas. Sus vivencias
y su visión sobre una situación marca una tendencia de causas, efectos y respuestas de
singular importancia.
 Conocimiento técnico del problema: cuando algunos actores sociales identifican las
causas y efectos de un problema mediante su estudio previo y específico basado en
herramientas aún en desarrollo o pre-científicas.
 Conocimiento científico del problema: cuando pocos actores sociales identifican las
causas y efectos de un problema mediante la aplicación de investigaciones altamente
desarrolladas las cuales proporcionan imparcialidad y seriedad en su manejo. Estudios de
centros de investigación, Universidades o investigadores que aportan evidencias sobre el
hecho que se considera.
 Conocimiento estadístico del problema: cuando actores sociales identifican las causas y
efectos de problemas sociales a partir de los resultados técnicos y estadísticos en
aplicación a una realidad específica. Las fuentes estadísticas nacionales o locales como
por ejemplo los diarios de consulta de los hospitales, las actas de defunción, los registros
de condiciones ambientales, las encuestas de calidad de vida entre otros.
Tipo de Conocimiento
Modalidades
EMPIRICO
Observación o experiencia directa:
conocimiento de primera mano.
TECNICO
Estudios
específicos:
situacionales, diagnósticos.
CIENTIFICO
ESTADISTICO
Investigaciones
científicas.
perfiles
académicas
y
Resultados
estadísticos:
censos,
proyecciones, estadísticas, encuestas.
54
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
¿Cuándo un problema exige la acción del Estado?
Un problema exige acción o respuesta por parte del Estado cuando dicho problema –incluido o no en la
agenda- es evidentemente considerado prioritario porque impide o altera la satisfacción de necesidades
humanas, y en consecuencia, representa alta demanda social y se califica como de interés general.
La
respuesta estatal de diversifica de acuerdo a las diferentes competencias o responsabilidades que poseen
las distintas instancias mediante las cuales se pretende actuar en un sector específico (salud, educación,
medio ambiente, comercio, etc.).
Para ello, el nivel territorial de acción estatal debe estar muy bien
definido y coordinado para el éxito de las alternativas puestas en ejecución.
Los Actores gubernamentales
Los actores gubernamentales son todos aquellos que hacen parte del Estado y se consideran como
autoridades públicas e instancias competentes para identificar y resolver problemas sociales.
Los
funcionarios públicos y todo el sistema burocrático mediante el cual un Estado intenta intervenir en una
sociedad, suponen igualmente un sistema de competencias (salud, educación, vivienda, ambiente, etc.) con
la responsabilidad oficial de identificar problemas y soluciones. Estos actores cuentan con legitimidad e
institucionalidad normativa que sustenta sus actuaciones y les habilita para ejercer autoridad pública.
También se consideran actores gubernamentales los concejos, asambleas y demás instancias de carácter
parlamentario cuya tarea de legislar y hacer normas es vital para la identificación y solución de problemas.
De acuerdo a la estructura y organización funcional que posea un Estado, los actores gubernamentales -en
los diferentes niveles territoriales: nacionales, intermedios (departamentales, provinciales, regionales) y
locales (municpales)- deben tener claridad sobre el alcance de sus competencias y responsabilidades
directas para afrontar técnica, presupuestal y financieramente el abordaje de sus problemas y dar
respuestas no sólo pertinentes sino viables y sostenibles a las demandas sociales.
55
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Los Actores no gubernamentales
Los actores no
gubernamentales son todos aquellos que sin ejercer autoridad pública ni ejecutar
directamente acciones estatales, hacen parte de la organización de la sociedad en representación de
diversos intereses. Entre ellos se encuentran: Partidos políticos, gremios económicos, organizaciones
religiosas, comunitarias, instituciones educativas, Ong, grupos de presión, y demás miembros de la
denominada sociedad civil.
Como es evidente, la diversidad de actores sociales implica igualmente diversidad de problemas sociales.
Cada actor identifica una situación como “problema” según sus intereses y necesidades. Articular las
visiones en busca de una visión común, es uno de los retos más importantes en el proceso de formulación
participativa de PPS y una tarea constante en la implementación y evaluación de las mismas.
Diagrama 8
Interacción entre los Actores en la identificación y definición del problema
56
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
NIVEL GENERAL O CONTEXTO: Locales o Supralocales
NIVEL EXTRA-INSTITUCIONAL:
Comunidad, destinatarios de las PPS
NIVEL INTRA-INSTITUCIONAL:
Alcalde y equipo de gobierno
Funcionarios
Acciones a seguir en la identificación de problemas
Convocatoria Interna:
Convocatoria Abierta:
Trabajo en equipo con la
Trabajo en equipo con la
¿Qué es lo primero
que debo hacer para identificar
situaciones problema?
administración
comunidad
Obtener información sobre la situación problema que genera una demanda o presión social.
¿De dónde obtengo la información?
Fuentes Directas:
- Personas, habitantes, comunidad afectada por el problema o situación.
¿Qué hacer?
 Visitar el lugar
 Hablar con los afectados, conocerlos y conocer sus demandas
57
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
 Realizar registros de la visita (fotográficos, fílmicos, escritos, etc.)
 Tomar testimonios (distintas versiones y percepciones)
 Preguntar cuál seria para ellos la solución
 Convocar a eventos colectivos para la identificación y análisis de problemas sentidos y
prioritarios.
Fuentes Indirectas:
-
Personas, habitantes, comunidad que sin padecer del problema posee un buen conocimiento
de la situación problema.
¿Qué hacer?
 Analizar el posible interés de quienes están ofreciendo la información
 Analizar el grado de documentación que poseen
 Preguntar cuál sería para ellos la solución
-
Medios de Comunicación
¿Qué hacer?
 Establecer contacto con los medios de comunicación que pueden incidir en la emisión de
las noticias.
 Verificar el carácter de las fuentes de información que utilizan los medios
-
Instancias Oficiales o Gubernamentales
 Establecer diálogo con las autoridades públicas de orden local y supralocal sobre la
situación problema.
 Solicitar cooperación y acción de acciones interinstitucionales.
¿Para qué obtengo la información?
 Obtener una primera visión lo más clara posible sobre la situación problema.
 No tomar decisiones sin información básica y fundamental.
58
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
 Poder pensar rápidamente y actuar con cautela y acierto.
 Trabajar y analizar con el equipo la situación (alcalde, equipo de gobierno y demás funcionarios).
 Definir un plan de acción inmediato con tareas responsabilidades y tiempos.
 Decidir si se incluye en la agenda pública de gobierno.
 Complementar la visión comunitaria.
 Servir de base para el diálogo entre actores.
Son herramientas útiles para el trabajo conjunto entre actores en el paso de definición y selección de los
problemas prioritarios, técnicas como el árbol de problemas donde el tronco es el problema que se puede
definir y redefinir varias veces hasta lograr su mejor denominación, dónde las raíces son las causas y el
follaje ( hojas y ramas) las consecuencias, proponemos una adición, los nubarrones los obstáculos para
resolver el problema, y los soles las oportunidades y opciones concretas que desde la legislación la
normatividad, las instituciones o la comunidad favorecerían la resolución del problema identificado. Esta
técnica facilita la visualización de los problemas, es de fácil comprensión y exige una análisis y discusión
importante para llegar a definir de la manera más adecuada y consensuada el o los problemas. Igualmente
la cartografía, de los problemas (hacer mapas) en el municipio donde se ubican los problemas, su
magnitud y distribución pueden aportar elementos de análisis estimulando el diálogo productivo y la
participación de todos los involucrados en la tarea. Los dibujos, las representaciones pictóricas, las fotos y
los esquemas son formas sencillas y prácticas para desarrollar el análisis de los problemas donde se logra
recoger tanto las evidencias empíricas como las técnicas, estadísticas y científicas. En consecuencia es
necesario planear esta labor de manera cuidadosa y designar personas que se encarguen de manera
competente del tema y de su síntesis (o sea de sistematización de los acuerdos).23
En definitiva, las anteriores acciones conducen a lograr una clara identificación del problema con el fin de
empezar a plantear objetivos de la política, alternativas y opciones de solución.
B. SELECCIONAR ALTERNATIVAS Y OPCIONES
23
Sugerimos revisar vía electrónica o impresa, múltiples publicaciones existentes sobre técnicas participativas de
diagnóstico, ejemplo diagnóstico rural rápido, de problematización y animación comunitaria, como por ejemplo el
Curso de empoderamiento y participación social de OPS/OMS, o del Instituto de Desarrollo Rural, y de evaluación
participativa de la Agencia Canadiense del Desarrollo, o de la Agencia de Cooperación Alemana. La amplia
bibliografía sobre técnicas participativas podrá facilitar su trabajo y sobre todo el diálogo fluido y sencillo con los
actores locales.
59
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
El análisis de alternativas y su posterior selección consiste básicamente en identificar opciones que
reflejen los verdaderos y diversos intereses de los actores, valorar sus posibilidades de llevarlas a la
práctica no sólo desde el punto de vista técnico (viabilidad técnica) sino también político (viabilidad
política).
Propuesta de acciones a seguir en la selección de alternativas
¿Cómo identificar y formular alternativas?
Es importante tener en cuenta dos condiciones en este momento los “Qués” y los “Cómos”:
¿Qué cambiar?
¿Cómo cambiarlo?
 Tener la mayor claridad posible sobre la situación problema que se quiere modificar (se trabaja en
el anterior paso).
 Identificar los medios posibles para la solución o disolución de la situación problema.
 Identificar lo qué se tiene y cómo opera actualmente.
 Identificar las potencialidades y las alternativas que se han venido dando al problema.
 Identificar los pasaos para llegar a la situación deseada.
Las alternativas se formulan y se construyen -desde la perspectiva de esta Guía- cuando existe consenso
entre los actores sobre las posibles soluciones del problema.
Se sugiere en este sentido plantear opciones claras y comprensivas que respondan a los intereses y que
puedan ser valoradas conjuntamente a la luz de diferentes criterios.
¿A qué medios puedo recurrir para solucionar el problema?
Fuentes de Ayuda Local:
Origen
Tipo
 Recursos presupuestales y financieros
60
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Gubernamentales
No Gubernamentales
 Infraestructura física
 Capacidad operativa y logística
 Personal capacitado disponible




Recursos de cooperación local
Redes sociales comunitarias
Redes institucionales
Ong´s de acción voluntaria
Fuentes de Ayuda Supra Local:
Origen
Gubernamentales
No Gubernamentales
Tipo
 Recursos presupuestales y financieros de otro nivel
territorial (región, departamento, provincia, nación)
 Infraestructura física móvil.
 Capacidad cooperativa y logística
 Personal externo, especialistas, técnicos.




Recursos de cooperación nacional e internacional
Ong´s nacionales e internacionales
Redes de cooperación
Fondos de Inversión privada
¿Qué criterios puedo utilizar para seleccionar la o las opciones?
Los criterios son parámetros que ayudan a la toma de decisiones sobre alternativas potenciales o posibles
para lograr mayor certeza y menor incertidumbre sobre la mejor opción.
Se sugiere, luego de la formulación de posibles alternativas, que todos los actores conjuntamente:
 Evalúen cada una de ella a la luz de criterios que pueden ser los derechos humanos, los objetivos
de desarrollo del milenio, los determinantes sociales de la salud, los cambios deseados por la
población para mejorar su bienestar y el valor público.
61
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
 Le asignen un valor a cada una, es decir; de acuerdo a las convenciones más apropiadas a la
problemática o al tipo de política de que se trate, otorgarle una “puntuación” que permita la
posterior comparación.
 Evalúen los puntajes asignados en cada opción.
 Elijan y decidan con base en el consenso sobre aquella alternativa óptima.
La siguiente matriz24 puede resultar de gran ayuda para concretar los pasos descritos anteriormente: allí se
detallan algunos criterios posibles de utilizar frente a las Políticas Públicas Saludables así como el tipo de
convenciones de puntuación sugeridas.
Tabla 3.Matriz de Análisis de Alternativas
Alternativas
Alternativa 1
Alternativa 2
Alternativa 3
Alternativa 4
Criterios
Garantiza relación y coherencia con un
modelo metodológico interactivo
Garantiza relación y coherencia con un
modelo metodológico iterativo
Permite la participación responsable y
organizada de los actores
Posibilidad
de
cooperación
interinstitucional e intergubernamental
Contribuye a la inclusión de los actores
involucrados en el proceso
Plantea condiciones de sostenibilidad en
el tiempo
Es innovadora
Genera valor público
Aporta a la concreción de los ODM
Aporta al ejercicio real de los derechos
24
La matriz se inspira en las clásicas matrices de análisis de alternativas utilizadas generalmente en la gestión de
programas y proyectos por distintos grupos o actores involucrados.
62
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
humanos
Disminuye las condiciones injustas y
evitables que condicionan la vida digna
y la salud de las comunidades.
Fortalecen la participación social,
estimulan el desarrollo de pactos sociales
y el compromiso de todos los actores
sociales.
Facilita la coordinación y el trabajo
intersectorial.
Contamos con información o fuentes de
información que nos permita medir su
progreso.
Valoración total o puntaje
Se sugieren las siguientes convenciones de puntación:
Tipo 1
Tipo 2
Valoración
+++
3
Muy buena o ventajosa
++
2
Medianamente buena o ventajosa
+
1
Escasamente buena o ventajosa
Los anteriores criterios no descartan la utilización de otros medios y técnicas de análisis necesarios e
igualmente importantes para la toma de decisión como por ejemplos: estudios de costos (financieros,
presupuestales, institucionales, etc.).
C. IMPLEMENTAR LA OPCIÓN
63
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Generalmente se asume que la implementación es la parte sencilla del ciclo de las políticas públicas
quitándose en muchas oportunidades importancia y valor a este momento particular. La idea generalizada
ha sido y sigue siendo, aplicar, ejecutar un diseño acordado, descuidando que la implementación de una
política es tan importante como la forma en que se elabora, pues constituye la oportunidad de agregarle
valor a la política, porque en gran medida, los resultados e impactos esperados dependerán del alcance y
características de la implementación.
De este modo, la Guía asume que ambos momentos (elaboración – implementación) pueden responder a
las condiciones interactivas/iterativas ya detalladas, incluyendo diversidad de actores y contemplando
procesos administrativos u organizacionales orientados hacia la búsqueda de gobernabilidad y
descentralización del poder contenido en las políticas.
En este sentido, la implementación tiene un carácter gerencial y estratégico25 particular en la medida en
que implica reflexión y acción para la puesta en marcha de las políticas. Desde esta perspectiva (gerencial
y estratégica de la implementación) que supera la mirada tradicional basada principalmente en ejecutar y
controlar, la Guía propone condiciones para una “implementación adaptativa26” , una implementación en
red, donde la experimentación y el aprendizaje adquieren especial relevancia.
¿Qué debo tener en cuenta para garantizar una adecuada implementación de políticas públicas
saludables a nivel local?
 El carácter, tipo e intereses de las organizaciones y entidades que estarán involucradas.
 Los diferentes intereses y posibles conflictos entre los actores (gubernamentales y no
gubernamentales).
 Que los resultados esperados pueden desviarse durante la implementación problemas en las
organizaciones, conflictos de intereses y falta de acuerdo / consenso entre los actores.
25
Se asume la propuesta en esta Guía de Roberto Martínez Nogueira planteada en el texto: “Desafíos estratégicos en
la implementación de políticas y programas sociales: provisión, participación y coordinación”. Indes, BID.
Washington 2005.
26
La idea de “implementación adaptativa” está propuesta por José Sulbrant a partir del concepto de gestión
adapatativa y significa que las opciones deben irse ajustando a los cambios que ocurran y las nuevas medidas que se
instauran.
64
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
 Que la implementación –desde esta perspectiva- es un proceso abierto (posibilidad de iterar) y por
tanto pueden surgir nuevos problemas o situaciones no previstas o visualizadas con anterioridad.
 Que la flexibilidad y la adaptabilidad son condiciones fundamentales en un proceso de
implementación de políticas.
 Que siempre se genera algún tipo de aprendizaje, por tanto es imprescindible saberlo identificar,
sistematizar y socializar con los actores.
 Que la mayor cercanía y proximidad a los problemas puede ayudar en los resultados de la
implementación.
 Que la fluida comunicación (entre actores, entidades, organizaciones) interna y externa es clave y
esencial en un proceso de implementación.
Se sugiere en esta Guía completar las siguientes matrices a fin obtener más claridad sobre el proceso
de implementación:
Tabla 4 Matriz de Aportes e Intereses de los Actores
Actores
Aportes al proceso
Intereses en el proceso
Actor 1
Actor 2
Actor 3
Actor 4
Actor 5
Tabla 5. Matriz de Caracterización del Proceso de Implementación
65
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Dinámicas
Obstáculos / Limitaciones
Aprendizajes
Organizacionales
Interorganizacionales
intergubernamentales
e
Comunicativas
Participativas
Contextuales, externas o
del medio
En esta fase debe tenerse en cuanta que la implementación de una o varias opciones impacta en la
organización y dinámica de las organizaciones
que tal vez será necesario introducir cambios en la
forma de operar o de intervenir que tradicionalmente se ha hecho. La lógica sectorial puede ser un
tropiezo que debe vencerse a través de un acuerdo de acciones y una sinergia de competencias. Si
seguimos asumiendo los problemas con las viejas acciones poco podremos lograra más aun si estas
acciones no son los suficientemente eficientes para la resolución de los mismos.
3.3.3 La Dimensión Territorial.
El actual contexto internacional y las realidades nacionales y subnacionales de
los Estados
latinoamericanos, ponen al descubierto condiciones que afectan a los gobiernos locales, exigiéndoles
fuertes desafíos económicos, políticos e institucionales para enfrentar con mayor capacidad, la gestión
local de sus políticas públicas. La globalización, la internacionalización de la economía y los procesos de
apertura (externa) han vuelto a los Estados cada vez más vulnerables a los acontecimientos externos,
afectando de manera considerable sus capacidades institucionales.
66
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Por otra parte, el proceso de descentralización político, administrativo y financiero emprendido (apertura
interna), ha asignado a lo local un rol fundamental en la estructura del Estado y en el cumplimiento de los
compromisos de éste para con la ciudadanía. Igualmente, en el nivel local se ha materializado la
posibilidad de participación activa y responsable de la comunidad, quien en su interrelación directa y
organizada con la administración puede contribuir a su desarrollo.
Si el imperativo es asumir condiciones de competitividad, productividad e integración (consecuencias de
la apertura externa: la globalización), modernizar al estado y ordenar el territorio (consecuencias de la
apertura interna: la descentralización), necesariamente deben pensarse, concebirse e implementarse
políticas públicas desde lo local que fortalezcan las instituciones legalmente constituidas y que posibiliten
avanzar en la construcción de entidades territoriales autosostenibles y autoras de su propio futuro
(MONTEOLIVA, A, 2005: 2)
El siguiente esquema (Diagrama No. 9) sintetiza esta situación.
Ahora bien, en páginas anteriores se definió al territorio como aquel espacio físico geográfico sobre le
cual se construyen y generan identidades y por tanto; la base material y física de la gestión de políticas en
todas sus fases. En ese sentido, esta Guía propone tener en cuenta la dimensión territorial a la hora de
elaborar, implementar o evaluar políticas públicas saludables pues es el territorio –entre otros factores- el
que posibilita caracterizar los contextos y dimensionar potencialidades o limitaciones de la gestión de
políticas.
Sugerimos entonces, tener en cuenta el cuerpo de preguntas orientadoras enfocadas a la dimensión
territorial – que encontrara en la sección 3.6 a fin de ser discutidas y analizadas por los actores
involucrados en el proceso de gestión de políticas públicas saludables.
Es importante tener en cuenta en este ejercicio que el territorio en sus diferentes niveles expresiones –
urbano, rural, región, ciudad- cuenta con una serie de atributos 27 que es imprescindible conocer, analizar y
dimensionar.
27
Los atributos del territorio están constituidos por el mismo suelo y las diferentes, construcciones, clasificaciones,
adaptaciones y dotaciones desarrolladas por el hombre para su uso, apropiación y distribución, entre otros: la
vivienda, las instalaciones productivas, el trasporte, los servicios y el espacio público. MINISTERIO DE
AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (2004) Guía Metodológica No 2 : Elementos
poblacionales para el Ordenamiento Territorial (página 10).
67
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
68
Diagrama 9: Dimensión Territorial
Relación entre Estados
GLOBAL
APERTURA
Globalización
EXTERNA
NACIONAL
LOCAL
GOBERNABILIDAD
APERTURA
INTERNA
Descentralización
Municipios
Relación entre Estado y Sociedad
Territorio: construcción social y ámbito
físico geográfico
Políticas Públicas
Saludables
El siguiente gráfico, planteado en la Guía Metodológica No.2 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial de Colombia, articula la relación entre el territorio, sus atributos con la población y
las dimensiones del desarrollo:
POBLACION
Grupos étnicos
ATRIBUTOS DEL
TERRITORIO
Grupos etários
DIMENSIONES
DEL
DESARROLLO
Comunidades
ARTICULACIONES
Vivienda
Política
Unidades Productivas
Social
Servicios Públicos
TERRITORIO
Económica
Cultural
Transporte
Equipamiento
Ciudad
Suelo
Región
Espacio Público
Urbano
Ambiental
Rural
Ejemplo 1: La adecuada localización de las actividades sobre el territorio, la dotación de servicios
públicos y las facilidades de movilidad condicionan la productividad y la calidad de vida. (Atributos: uso
del suelo, servicios públicos, infraestructura de trasporte. Dimensiones: económica y social. Atributos
Poblacionales: los comportamientos de movilidad de la población condicionan la distribución de la
actividad económica y a su vez está condicionada por el sistema de transporte).
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Ejemplo 2: La equidad en la distribución del suelo, bienes y servicios territoriales conduce a la
disminución de la pobreza. (Atributos: suelo, equipamientos, infraestructuras. Dimensión: social, la
pobreza). (Ministerio de Vivienda, Ambiente y Desarrollo territorial, 2004: 11)
Sugerimos finalmente en esta Guía, que como parte del trabajo local que los mandatarios y la sociedad
realicen, se complemente el gráfico expuesto, con base en la realidad concreta del municipio, con el fin
de encontrar las relaciones entre los 4 componentes que
sin duda aportará mayor comprensión y
conocimiento del territorio en que se desarrollan e impulsan las políticas públicas saludables:
POBLACION
Grupos étnicos
ATRIBUTOS DEL
TERRITORIO
Grupos etáreos
DIMENSIONES DEL
DESARROLLO
Comunidades
ARTICULACIONES
Política
Vivienda
Social
Unidades Productivas
Económica
Servicios Públicos
TERRITORIO
Transporte
Cultural
Ambiental
Equipamiento
Municipio
Suelo
Ciudad
Espacio Público
Región
Urbano
Rural
71
3.4 PLAN OPERATIVO GENERAL PARA LA FORMULACIÓN PARTICIPATIVA DE LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS SALUDABLES
MOMENTOS
I Momento
FASES
1. Caracterización del contexto, de
la población y el problema que se
pretende intervenir con la Política
Pública Saludable.
ACTIVIDADES



PREPARATORIA
Búsqueda y compilación de información
mediante estudios previos, datos
existentes y diagnósticos rigurosamente
desarrollados.
Procesamiento de la información.
Síntesis de la información y primer
análisis de la misma concretando el
problema o conjunto de problemas, sus
causas y efectos, además de oferta actual
para resolver el problema, los obstáculos
en la respuesta.
PRODUCTOS

Diagnóstico sociodemográfico del
problema o conjunto de problemas
relacionados con el evento a
intervenir mediante la Política su red
causal, la población más afectada,
los actores relacionados con las
respuestas al problema y sus
competencias en el orden local y
regional.
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Ampliar con guía de
preguntas orientadoras
para momento
preparatoria numeral
3.5
2. Identificación, caracterización y
selección de actores relevantes
involucrados con el tema objeto de
la PPS en el ámbito local o
regional.


(ver diagrama 11,12 y 13)




3. Validación de los directorios de
actores relacionados e
involucrados con la Política
Pública Saludable a formular.




Definición operacional de términos:
actores interesados, actores relevantes y
actores relevantes involucrados. (Ver
técnicas para la selección de actores)
Definición del procedimiento de contacto
y datos a recolectar para el análisis del
accionar de los actores, sus intereses y
competencias con el tema central objeto
de la política.
Depuración o afinamiento de la lista de
actores según:
Competencias ejemplo de intervención
directa, generación de políticas y normas.
Categoría o tipo de actor, ejemplo:
público, privado, organización
comunitaria, agencia de cooperación,
ONG.
Ámbito de su accionar: ejemplo, local,
regional, nacional, internacional con
acción local o nacional.

Consulta con expertos.
Consulta con funcionarios públicos
obligados a una respuesta a los problemas
o problema que se trata en el ámbito local
o regional.
Consulta con grupos comunitarios
organizados y aliados al problema que se
desea intervenir.
Depuración final de directorios para la
convocatoria.



Perfil de caracterización de los
actores relevantes involucrados.
Directorios de actores relevantes.
Mapas de actores ubicados
geográficamente por su acción y
cobertura en la zona.
Directorio acordado ampliado y
validado de actores a convocar.
73
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Continúa Momento
Preparatoria
4. Preparación de materiales de
apoyo a la cualificación de actores
y su participación.
5. Preparación del diseño operativo
de los eventos colectivos
participativos de trabajo conjunto
(talleres con actores)




Revisión y síntesis de la información
técnica o científica sobre los problemas a
intervenir con la política.
Revisión de las Convenciones
Internacionales, acuerdos y la
normatividad que apoya la solución del
problema o que sustenta su intervención
mediante acciones políticas y operativas.
Ejemplo convención de Derechos
Humanos, acuerdos nacionales e
internacionales sobre el tema o los grupos
poblacionales afectados por el problema
que se quiere intervenir, políticas y
normas nacionales , regionales o locales
que apoyan la respuesta efectiva al o a los
problemas a intervenir mediante la
política.

Revisión de métodos y técnicas
participativas mas adecuadas para la
problematización, diálogo y acuerdos
Ejm: la lluvia de ideas, el árbol de
problemas, el árbol de soluciones son
técnicas que favorecen el diálogo, en tanto
son sencillas, gráficas y permiten la
participación y el acuerdo de múltiples
actores.
Elaboración de un manual básico de
desarrollo de los eventos participativos
para los facilitadotes o coordinadores de
estas sesiones y para los relatores que
deben recoger los acuerdos fuente
esencial para la redacción del documento
de política.



Síntesis explicativa y muy sencilla
que contenga problemas, causas y
efectos- según la información
disponible.
Compilación de convenciones
internacionales de derechos o
normas que instan a la resolución el
problema a intervenir o ala
protección de las poblaciones
afectadas por el problema.
Definición de EJES de trabajo
operativo en los eventos
participativos desde:
o la Promoción de la salud
y sus áreas operativas.
o los ODM ( Objetivos de
desarrollo del milenio)
o los Derechos humanos.
Manual para el desarrollo de los
eventos colectivos dirigido a
facilitadores/ras – relatores/ras.
(Anexo - Un ejemplo que pude
servir de guía)
74
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Continua Momento
preparatoria
II
6. Selección y preparación de
facilitadoras/res y relatores que
conducirán en proceso colectivo de
trabajo participativo con los
actores

7. Convocatoria


Selección de facilitadores y facilitadoras
con experiencia y alto grado de
comprensión y aceptación de las
metodologías participativas.
Encuentro de capacitación y simulacro de
trabajo para aclarar dudas sobre la base
del manual parar facilitadotes y relatores.
Convocatoria directa a los actores
políticos, sociales y del sector privado.

Facilitadotes y relatores capacitados
y apropiados de la metodología y los
productos a lograr que son:
o Problemas correctamente
definidos con su red
causal ( causas efectos y
población afectada)
o Alternativas posibles

Claridad sobre el lugar, horario y
productos
esperados
en
los
encuentros
participativos,
confirmación de los asistentes para
planear arreglos logísticas y de
materiales a emplear.
Evaluación de las jornadas de trabajo
desde la perspectiva de los actores.
Acuerdos en cada momento del
proceso.
FORMULACIÓN DE
LINEAMIENTOS DE
POLÍTICA SOCIAL
CON ACTORES.
8. Desarrollo de los EVENTOS
COLECTIVOS de construcción
participativa de la PPS con actores
relevantes involucrados.




Momento de Inducción e inserción al
proceso.
Momento de problematización.
Momento de definición de objetivos base
para la acción e intervención.
Momento de definición de cursos de
acción y alternativas.


75
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
III
SÍNTESIS Y
DEVOLUCIÓN DE
RESULTADOS
9. Sistematización de los eventos
colectivos- participativos de diseño
de la PPS.


Revisión de las diferentes relatorías con
participación de relatores, facilitadotes y
coordinadores del proceso.
Síntesis coherente de las relatorías comentarios sobre los productos-



10. Devolución de acuerdos:

Actores relevantes involucrados
que participaron en el proceso.


Entes Locales.
Presentación de resultados a los actores y
actoras participantes en los eventos.
Presentación a las entidades vinculadas al
proceso.
Complementación de la información
presentada o ajustes.


Actores interesados en el proceso
de formulación de políticas
sociales para Bogotá.
Relatoría general de los eventos y
sus participantes.
Síntesis de los acuerdos sobre
problemas prioritarios a intervenir,
sus causas, efectos, población
objetivo y actores responsables en la
labor.
Lineamientos de la política:
principios orientadores, temas de
intervención de la política, y áreas de
acción o alternativas operativas para
la implementación de la misma.
Relatorías ajustadas y
complementadas por los actores
relevantes del proceso participantes
de los eventos y obligados a la
respuesta que no participaron en los
eventos
Presentación pública de los
resultados.
76
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
IV
11. Convocatoria a eventos de
difusión de la política en
REDACCIÓN DEL
coordinación y apoyo con los
DOCUMENTO FINAL actores participantes en el proceso.
DE POLÍTICA Y
DIFUSIÓN PÚBLICA




12. Difusión por medios de
comunicación masivos y
alternativos.
Diseño de las estrategias de comunicación
y difusión de la política.
Lanzamiento político y ciudadano del
documento final de la política pública
saludable.
Síntesis de respuestas sociales e
institucionales a la propuesta de política y
análisis de ésta.
Impresión escrita del documento síntesis
de la política y entrega masiva a la
ciudadanía.



Documento final de la política.
Apropiación de los lineamientos de
la política en el campo ciudadano e
institucional.
Diálogos con los actores para la
elaboración del Plan operativo para
la implementación de la política.
77
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
3.5 Guía de preguntas orientadoras para el desarrollo de la fase preparatoria de elaboración de Políticas Públicas
Saludables
Consideraciones Previas
Respecto al contexto: a la realidad
Interrogantes que sugerimos responder
¿Cuál es el contexto (realidad económica, política, cultural, ambiental y social) que caracteriza a mi
región, municipio o ciudad?
¿Qué factores internos la afectan positiva y negativamente?
¿Qué factores externos la afectan positiva y negativamente?
¿Para qué nos sirve un modelo de gestión (elaboración, implementación y evaluación de política pública
saludable a nivel local?
¿Qué otros modelos hemos utilizado para procesos de gestión de políticas?
¿Qué aprendimos de los modelos utilizados en otras oportunidades?
¿Cómo podemos asumir o entender una “situación problemática” desde la perspectiva de lo público?
Respecto a los problemas públicos y ¿Por qué existe una distancia entre el ser y el deber ser en la situación problemática que estamos
identificando?
a su representación social
¿Qué causas provocan y qué efectos produce esta situación problemática?
¿Existen causas interrelacionadas frente a esta situación problemática?
¿Qué representación social tienen los diversos actores sociales e instancias gubernamentales de ese
problema?
78
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
¿Existe consenso social para considerar a esta situación como problema público?
¿Por qué resulta prioritario asumirlo como problema público en estos momentos?
¿Qué organizaciones e instituciones están involucradas en la situación problemática identificada?
Respecto a las
organizaciones
instituciones
y ¿Qué tipo de organizaciones o entidades son? ¿Son gubernamentales? ¿Son no gubernamentales?
¿Qué características presentan? ¿Cómo responden a las convocatorias y a la construcción de consensos?
¿Qué credibilidad y legitimidad tienen para el conjunto de los actores sociales?
¿Cuáles son sus intereses frente al problema? Y ¿Cuáles podrían ser sus aportes frente al problema?
¿Cómo hemos abordado los problemas públicos en otras oportunidades?
¿Qué niveles de incertidumbre o riesgo hemos experimentado en otras oportunidades?
¿Tenemos experiencia de trabajo en “red”, conocemos las ventajas y las implicaciones de trabajar en
“red”?
¿Cuántas instancias o puntos de decisión existen en las instituciones participantes en el proceso?
Tradicionalmente, ¿Cómo se toman las decisiones en estas organizaciones?
¿Qué intereses y motivaciones individuales y colectivos podemos identificar al interior de las instituciones
que participan en el proceso frente al problema identificado?
¿Qué capacidades y habilidades colectivas hemos desarrollado en nuestra localidad o instituciones
participantes?
¿Qué capacidades y habilidades necesitamos fortalecer en nuestra organización?
¿Cómo superar las rigideces organizacionales e institucionales que muchas veces impactan negativamente
nuestra gestión de políticas?
79
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
¿Qué compromisos podemos asumir y cómo nos podemos complementar?
¿Por qué y para qué la participación de los distintos actores en este proceso?
Respecto a la participación
¿Qué se considera prioritario y valioso en nuestra comunidad?
¿Qué características presentan los espacios participativos que tenemos?
¿Quiénes son y dónde se encuentran los actores (sociales, políticos, gubernamentales y no
gubernamentales) en nuestra comunidad?
¿Existen posibilidades reales en nuestra comunidad para construir consensos y llegar a acuerdos?
¿Sabemos el alcance de “lo colectivo” y de “lo público” y la importancia que esto tiene para la gestión de
políticas públicas saludables?
¿Es posible una participación responsable, informada, cualificada, organizada, activa y propositiva en
nuestra comunidad? ¿Qué faltaría para lograrlo?
¿Qué sucedería si no actuamos, si no participamos?
¿Es posible priorizar, seleccionar y elegir entre tantos y tan variados problemas públicos que nos afectan?
¿Qué instrumentos prácticos debemos diseñar para fomentar la participación sostenida y mantener el
compromiso en todas las etapas del proceso?
¿Qué mecanismos de comunicación debemos acordar para fortalecer el proceso?
¿Quiénes son los actores interesados en el proceso? ¿Quiénes los que vienen trabajando en respuestas a los
problemas objeto de la política o en procesos de empoderamiento de comunidades en pro de la resolución
social y estatal del problema?
¿Qué actores estarían a favor de la solución del problema y quienes en contra y por qué?
¿Qué actores pueden apoyar el proceso por su capacidad comunicativa, sus trabajos, su confiabilidad y
80
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
respeto comunitario o estatal?
¿ Cómo involucrar a los actores relevantes, obligados e interesados ampliando la visión sin perder el norte
del proceso? (ver esquemas posteriores de identificación y análisis de actores)
3.6 Guía de Preguntas Orientadoras para trabajar la dimensión territorial
Consideraciones
Interrogantes que sugerimos responder
¿La política es coherente con las características físico-geográficas?
Respecto a la Política Pública Saludable en proceso
¿La política es coherente con las características culturales de la población?
¿La acción gubernamental diseñada abarca toda la jurisdicción territorial?
¿Contamos con mapas digitales o georeferenciados que faciliten especializar la acción?
¿La política a implementar es acorde al ordenamiento territorial existente?
¿Qué relaciones tiene nuestro municipio con otros?
Respecto a las potencialidades y limitaciones ¿Contamos con un Plan de Ordenamiento Territorial?
territoriales
¿Existen tipos y usos del suelo claros y definidos?
¿Cuál o cuáles es la vocación productiva del territorio?
¿Cuál ha sido y es la dinámica poblacional sobre el territorio?
81
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
MOMENTOS METODOLÓGICOS
PROBLEMATIZACIÓN:
Definición de situaciones adversas a modificar o
problemas.
Análisis y compresión de las situaciones adversas a
modificar. Análisis de causas y efectos de los problemas
priorizados
OBJETIVOS - LINEAMIENTOS DE POLÍTICACURSOS DE ACCIÓN
Delimitación de Objetivos de intervención.
Definición de LOS QUES. Qué se debe hacer para
superar las situaciones adversas y lograr los
objetivos.
Definición de los COMOS - Cómo se va hacer.
EJES DE TRABAJO Y ANÁLISIS:
Priorización de las situaciones adversas a modificar o de
los problemas identificados.
DERECHOS HUMANOS, ODM, AREAS OPERATIVAS DE LA PROMOCIÓN
DE LA SALUD
Diagrama 10. Momentos metodológicos para el proceso de formulación participativa propiamente tal, técnicas y
recursos a utilizar
TÉCNICAS E INSTRUMENTOS
METODOLÓGICOS
Diálogo de saberes - construcción colectiva
o Lluvia de ideas y técnica de tarjetas para la definición de
situaciones adversas.
o Tabla de priorización de situaciones adversas y
calificación de las mismas en términos de obstáculos al
desarrollo de los Derechos Humanos y al derecho a la
salud.
o Priorización por agrupación de tarjetas por afinidad.
o Análisis de situaciones adversas – Red causal árbol de
problemas.
o Materiales documentales sobre indicadores de calidad
de vida y estudios complementarios.
o Síntesis de las políticas e intervenciones existentes y
sus logros y dificultades.
o Árbol de situaciones adversas a modificar.
o Árbol de objetivos y alternativas de solución.
o Mapas mentales para definir objetivos de intervención,
lineamientos de políticas y acciones a desarrollar por
cada situación adversa priorizada, en el marco de cada
eje de derechos de los grupos poblacionales. (objetivosqués y cómos).
Definición de ESCENARIOS DESEABLES
82
Diagrama 11. Tipificación de actores a convocar e involucrar en el proceso
de formulación participativa de la política pública saludable28
GUBERNAMENTALES
Tema central de la
política pública
saludable
SECTOR PRIVADO
POLÍTICOS
SOCIEDAD CIVIL
Líderes
comunitarios
Organizaciones
comunitarias de base
Ciudadanos y ciudadanas
28
ONGs
Esquema empleado durante el proceso de Formulación Participativa de las Políticas Sociales para Bogotá. 20042015. Elaborado y adaptado por grupo consultor del proceso. Gutiérrez ML, Delgado A, Rico de Alonso A,
Velásquez R. y otros. Universidad Javeriana. Facultad de Ciencia Política. 2002
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
84
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Diagrama 12.
Identificación y caracterización de actores relevantes
involucrados con la política pública saludable a formular. Para la construcción
29
de los directorios de actores.
ESPECTRO DE ACTORES SOCIALES
ACTORES INTERESADOS
ACTORES RELEVANTES
ACTORES
RELEVANTES
INVOLUCRADOS
29
Esquema empleado durante el proceso de Formulación Participativa de las Políticas Sociales para Bogotá.
2004- 2015. Elaborado y adaptado por grupo consultor del proceso. Gutiérrez ML, Delgado A, Rico de
Alonso A, Velásquez R. y otros. Universidad Javeriana. Facultad de Ciencia Política. 2002
85
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Diagrama 13. Identificación participativa de los actores aliados, potenciales y
opositores de la política pública saludable a formularse. 30
Tema central de la
política
Aliados
directos
Opositores
Aliados
Potenciales
30
Modelo propuesto por Wellesrtein N, Gutiérrez ML y González M. En: Manual del curso Participación
social y empoderamiento como estrategia para la promoción de la salud. Utilizado en el proceso de
construcción participativa de la política pública para las familias en Bogotá 2006. El esquema se utilizó con
actores gubernamentales, funcionarios públicos y funcionarios de las comisarías de familia de las veinte
localidades de la Ciudad.
86
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Los efectos que acusa el
problema identificado.
Follaje: ramas y hojas
Obstáculos para resolver el problema
Causas del
problema
identificadoRaíces del
problema
Factores- normas o programas que
favorecen la solución del problema
El problema a intervenir con la
política pública saludable
ÁRBOL de problemas. Tema: El aseguramiento en salud de la población desplazada por la
Este ejemplo hace parte del proceso participativo
de formulación de políticas de atención en salud a población
violencia
desplazada por la violencia asentada en Bogotá, aplicado y construido con líderes de organizaciones de desplazados
La tutela
en mayo y junio de 2005. Estigmatización política
Estigmatización política
a los desplazados
a los desplazados
Discriminación
Discriminación
Falta de dinero
Falta de dinero
para acceder a
para acceder a
los servicios
los servicios
Polarización del
Polarización del
conflicto en
conflicto en
Colombia
Colombia
Intervención de
organismos como
OPS o
Banco Mundial de
Alimentos
Aparecer como
Aparecer como
moroso no permite el
moroso no permite el
acceso al servicio
acceso al servicio
Renunciamos a nuestros
Derechos por e trato que nos
Dan en el acceso
Maltrato físico y
psicológico
Se están abriendo
Espacios de participación para
desplazados, como
La U. javeriana
Deterioro en la calidad
de vida
No hay una atención
oportuna
Costos adicionales que tiene
que asumir el usuario
Mucha tramitología
Rechazo en la atención
Ineficiencia y desarticulación en los sistemas de información de:
ARS, EPS, RSS, SISBEN, Ministerio de Protección
y entes Departamentales y Municipales
La comunicación
entre instituciones
es ineficiente
La población
desplazada no
conoce a que
beneficios tiene
derecho
El Sistema no
está unificado
No hay confluencia
de la información
entre instituciones
Politización de la
administración
de las organizaciones
El leguaje es
simplista falta
un apoyo
verdadero
a las víctimas
Ejemplo 2. Árbol de problemas como técnica para el análisis de los problemas
objeto de intervención de la política
87
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
D. MONITOREAR Y EVALUAR
4. Monitoreo y Evaluación de las Políticas Públicas Saludables (PPS)
La Evaluación, y el “Monitoreo” de las Políticas Públicas es un ámbito con
escaso desarrollo, sobre todo si se abordan desde una perspectiva de
participación real, como la que recomiendan con insistencia la OPS y otros
organismos internacionales. Se conocen pocas experiencias en las que
organizaciones ciudadanas sean convocadas a compartir y debatir acerca de la
evaluación de los resultados de un determinado programa público.
Los estudios más recientes muestran que las sistematizaciones evaluativas son
muy incipientes en América Latina. Son pocos los que profundizan en la
evaluación para demostrar efectos e impactos. La mayor parte se restringe
apenas a la descripción de las discrepancias entre lo realizado y lo
programado, y entre los recursos aplicados y las coberturas alcanzadas.
De modo que la Evaluación tiende a constituirse como una nueva disciplina en
el ámbito de las Políticas Públicas, y se ocupa de “recolectar, verificar e
interpretar las informaciones sobre la ejecución y eficiencia de las políticas y
programas públicos” y un instrumento valioso e indispensable para conocerlas
y mejorarlas (Roth, A-N. 2002)
A juicio de Joan Subirats: “Evaluación significa preocuparse por los
resultados, saber si se han obtenido o no los objetivos planteados”. Para el
sociólogo catalán, las administraciones y los políticos que las dirigen parecen
cada vez más interesados por los resultados, en la doble vía de la legitimación
weberiana: la primera basada en los elementos ideológicos o la segunda
derivada de la resolución de los problemas, pareciendo que hoy los gestores
88
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
de políticas públicas, sus asesores y los políticos,
cada vez más están
interesados en la segunda de las vertientes de Max Weber (tal vez porque es la
relacionada con los réditos electorales).
Subirats, establece los ejes de la evaluación de un programa de mejora social
(como los de Políticas Públicas Saludables):
o Trazar los fines generales.
o Ver los indicadores de estos objetivos susceptibles de medición.
o Datos sobre los indicadores para los que participan en el programa y
para un grupo de control equivalente que no participe en el mismo.
o Análisis de los datos en función de los fines y objetivos del programa.
Para Pierre Muller (2002), la evaluación corresponde a una voluntad de
introducir más racionalidad científica en las decisiones públicas, permitiendo a
los gestores conocer los resultados reales de su acción.
Amplitud y alcance
En las últimas décadas se han ido ampliando el alcance y los propósitos de la
Evaluación de la Políticas Públicas en lo relacionado con la Salud y lo
Saludable. Según la doctrina de las instituciones de Canadá, pioneros en todo
lo que respecta a Promoción de la Salud y estrategias participativas, una
buena Evaluación de un proyecto de PPS aporta una herramienta de gran
utilidad para gestionar actividades con un talante social, reconocer las que
aportan resultados positivos y planificar eficazmente las futuras iniciativas en
este campo.
La evaluación de un Programa derivado de una PPS puede ayudar pues en
varios aspectos:
o Rendir cuentas del proyecto realizado en relación con los fondos
empleados.
89
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
o Dar a conocer las estrategias de Promoción de lo saludable que fructifican
en la comunidad y las que no.
o Extraer de la experiencia del proyecto informaciones susceptibles de
esclarecer las tomas de decisiones a todos los niveles: comunitario, local,
municipal…
o Enriquecer la base de conocimientos sobre PPS.
o Evaluar la relación coste/eficacia de las diferentes estrategias de promoción
de la salud.
o Hacer valer la calidad de los proyectos en previsión de futuras iniciativas.
o Gestionar más eficazmente los proyectos y programas.
o Contribuir a la elaboración de las políticas.
Según L. de Salazar (2002)31, “La Evaluación se constituye en un proceso de
sucesivas aproximaciones, materializadas en ciclos consecutivos, en los cuales
se trata de responder a preguntas sobre el desempeño y resultados de las
intervenciones, a fin de tomar decisiones para mejorarlas y decidir sobre su
extensión o finalización, basándose en evidencias sobre su efectividad”.
Desde un planteamiento técnico/global, los expertos canadienses32 sitúan
algunas opciones aplicables a los programas de PPS, de las que consideramos
destacables:
1-Las evaluaciones formativas. Son las que se enfocan en programas
que están en desarrollo y se usan para asegurar que el programa esté
31
Salazar, Ligia. Díaz Constanza, Magaña Adalgisa (2002) Municipios y Comunidades Saludables. El Reto de
la Evaluación. CEDETES. Universidad del Valle. Cali. Colombia.
32
Vademécum de Evaluación de la Política Federal para las Ciudades en Agua y Salud. Ottawa Canadá.
Mayo 2003.
90
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
basado en las necesidades de los participantes y que esté usando los
materiales y procedimientos más eficaces y apropiados.
2-Las evaluaciones acumulativas. A ellas está orientada la parte más
operativa de esta guía: buscan la Evaluación del impacto y del
resultado. Incluyen:
-Los cambios en las actitudes, conocimientos y comportamientos.
-Los cambios reales en salud y vida saludable y en porcentajes de
mortalidad.
-El número de personas participantes o beneficiadas.
-El análisis costes/beneficios.
-El análisis eficacia/costos.
-Los cambios en las políticas.
-Las evaluaciones de impacto
4.2 Opciones para la evaluación. La evaluación participativa
De las varias escuelas en materia de evaluación, optaremos (como se
desarrollará más adelante) por las que ponen el acento en lo Participativo. De
las varias propuestas por Monnier (1987) nos interesa la Evaluación:
interactiva, participativa, flexible y pluralista.
Según Muller (2002), este enfoque pluralista supone “hacer de la evaluación
un proceso de aprendizaje colectivo y de búsqueda pluralista de la solución a
los problemas sociales…”. El conjunto de las decisiones, así como el sistema
de valores, “se conciben como un sistema abierto en el cual se integra la
evaluación, en donde los objetivos de esta última evolucionan también a
medida que se desarrollan”.
91
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Por su parte, M. Ackerman (Brasil, 2004) perfila dos campos diferentes en la
evaluación de las Políticas Públicas Saludables:
1 .Buscando elementos que evidencien la efectividad de las acciones.
2. Desarrollando herramientas participativas de evaluación que
contemplen los principios filosóficos del Movimiento de Promoción de
la Salud, proponiendo una síntesis que evite la polarización entre los
dos caminos: “es importante fomentar diseños que combinen las
ventajas de los diferentes abordajes de investigación, de forma que se
perciban las más adecuadas para cada fase del programa…”.
En las recomendaciones “para implementar la Evaluación en Promoción de la
Salud” dirigidas a los responsables en América Latina por parte de la Unidad
de Entornos Saludables (Área de Desarrollo Sostenible y Salud Ambiental) de
la OPS (2005) cuyos criterios deben ser lógicamente trasladados a los
Programas y Guías sobre Políticas Publicas Saludables, como la que nos
ocupa, se pone el énfasis más significativo en la Participación. La evaluación
debe garantizar que los miembros del municipio o comunidad a quien va
dirigido el Plan de Política Saludable participen en todas las etapas de
evaluación, para desembocar en una gestión co-participativa del proceso de
evaluación y monitoreo de los resultados.
En resumen, la evaluación de una iniciativa en materia de Políticas Públicas
Saludables, entre otros aspectos, deberá, según el criterio de la OPS:
o Adoptar enfoques participativos
o Emplear métodos múltiples mezclados de evaluación
o Apoyar la capacitación continua y la educación en la evaluación de la
promoción.
92
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
De modo que la evaluación ha de entenderse como una manifestación del
pluralismo social y un elemento del proceso de aprendizaje social sobre la
resolución de los problemas colectivos.
¿Por qué lo participativo?
La Participación como parte fundamental de lo “Saludable”
Nos referiremos en adelante de forma indistinta al denominado “Monitoreo y
Evaluación Participativa”, que suele ser representado M&EP o MEP, y a la
Evaluación Participativa (EP).
Las actividades de promoción de la salud y lo saludable permiten a las
personas (si se aborda un enfoque participativo) jugar un papel activo en lo
que respecta a definir sus necesidades y prioridades en la materia, impregnarse
de los esfuerzos desplegados para la mejora en su calidad de vida y evalúan en
fin la eficacia de una PPS. La evaluación participativa está en armonía con las
actividades de cada proyecto o programa, puesto que llama a la colaboración,
se apoya sobre las fuerzas existentes y valoriza la contribución de todos los
interesados. Existen, por supuesto, otros métodos de evaluación, pero el
método participativo es el que responde mejor a los objetivos y estrategias
más coherentes de las PPS.
Algunos autores enfatizan en la participación de todos los interesados-clave en
cada proyecto social. Por ejemplo Abbot y Guijt33 definen el Monitoreo
Participativo como “Enfoques de Monitoreo eficiente, efectivo y socialmente
incluyente”. Por su parte, Narayan-Parker34 define la Evaluación participativa
como un proceso de colaboración para la resolución de problemas y que
33
Abbot J. y Guijst I. (1997) Changing views on change. Documento de trabajo del Instituto Internacional
para el Medio Ambiente (IIED) Londres.
Narayan-Parker, D (1993) Participatory Evaluatio :Tools for managing change. World Bank.
Washington. D.C.
34
93
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
involucra en la toma conjunta de decisiones a los usuarios de todos los
niveles: miembros de comunidades locales, autoridades de la comunidad y
personal del programa.
El Monitoreo y Evaluación Participativa (MEP) proviene de diversas
corrientes de investigación participativa desarrolladas en los últimos 20 años.
La Investigación-Acción Participativa (IAP) abanderada por Paulo Freire
(1970) o Orlando Fals Borda (1985), el Diagnóstico Rural Participativo (DRP)
de Robert Chambers (1997) o Farrington y Martin (1988) entre otros.
A lo largo de estos años, las ONG y las organizaciones comunitarias han ido
consolidando su capacidad para ser actores en procesos de desarrollo social
participativo, como son las PPS.
En todo caso la Evaluación Participativa es una disciplina que aún carece de
grandes experiencias continuadas en lo que respecta a Programas de Salud o
de Vida Saludable y que, incluso en la escasa literatura disponible, ha ido
recibiendo diferentes denominaciones, que, como ya hemos indicado
usaremos en esta guía de forma indistinta. Sigue habiendo mucho debate en
torno al grado en que se logra la participación en la práctica del Monitoreo y
la Evaluación. De hecho, hay muy pocas experiencias documentadas de PPS
que muestren enfoques realmente participativos.
Algunas denominaciones empleadas en los últimos años:
o Evaluación Participativa (EP)
o Monitoreo Participativo (MP)
o Monitoreo y Evaluación Participativa (M&EP)
o Diagnóstico, Monitoreo y Evaluación Participativa (DMEP)
o Monitoreo Participativo de Impacto (MPI)
o Monitoreo de Proceso (MoP)
o Autodiagnóstico
94
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
o Autoevaluación
o Evaluación desde los involucrados/diagnóstico desde los involucrados
o Monitoreo Comunitario/Monitoreo Ciudadano (MC).
Según Gallego (1999)35, a partir de los años 80 empieza a sistematizarse la
Evaluación Participativa:
1. Frente al modelo tecnócrata tradicional, se abre paso la primacía de la
gente como destinataria última de las acciones sociales y de desarrollo,
para lo cual es necesario adaptar el diseño y la evaluación de las
acciones a sus necesidades y no a la inversa.
2. Para la creación de “capital social, que constituye el primer objetivo de
las PPS en países como Suecia.
3. Para garantizar la propia sostenibilidad de las acciones de desarrollo, los
gobiernos donantes y las agencias de desarrollo han fomentado el
aprendizaje y la construcción de capacidades locales como objetivo
prioritario de todo ejercicio de Evaluación. Una participación no
meramente formalista, sino “empoderadora” y transformadora de las
relaciones existentes en lo que puedan tener de injustas y desiguales.
En la misma línea, Estrella y Gaventa, (1998)36 plantean el MEP a partir de
tres ejes de proceso:
1. Un proceso de aprendizaje, concebido como un medio de construcción de
“capital social”, de estímulo hacia las comunidades locales. Los
participantes involucrados en el MEP desarrollan destrezas que fortalecen
35
Gallego, Ignacio (1999) El enfoque del monitoreo y la evaluación participativa. Revista española de
desarrollo y cooperación. No.4
36
Estrella, Marisol. Gaventa John. (1998) ¿Quién da cuenta de la realidad? Traducido por Caudillo Rosa
Delia y Alatorre Gerardo (2001). Institute of Development Studies. Brighton, Sussex. (R.U.). Material de
trabajo 70
95
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
las capacidades locales para plantear, solucionar problemas y tomar
decisiones.
2. Un proceso/principio de negociación. El MEP se percibe cada vez más
como un proceso social de negociación entre diferentes necesidades y
expectativas de la gente…la Negociación se percibe como una
contribución hacia el desarrollo de la confianza y el
cambio de
percepciones, comportamientos y actitudes, lo que a su vez influye en la
forma en que la gente contribuye en el Proyecto (de PPS en este caso).
El MEP es así un ejercicio de tipo político, que necesariamente toca temas de
Equidad, Poder y Transformación Social. Tan importantes son las opiniones
de los miembros “oficiales” de la gestión del proyecto, como la de gente que
nunca ha expresado libremente sus opiniones…de ahí se deduce el llamado
proceso de “Evaluación Transformadora” que da poder a la gente (Wihtmore
1997) el llamado “empoderamiento”. Y de esta forma el proceso de
Evaluación puede utilizarse para atenuar las inequidades sociales,
promoviendo la acción social y el cambio, según se exponía en la inicial parte
teórica de esta guía.
3. Proceso/principio de flexibilidad. La flexibilidad, a la que se alude en otros
apartados de este documento, y la experimentación, son aspectos integrales
del MEP, que debe ser algo en continua evolución y adaptarse a las
circunstancias y necesidades de cada proyecto de PPS.
4.4 Lo participativo y lo convencional
La participación como determinante de la formación de capital social y en
general de las PPS
Como se ha expuesto en el Capítulo de introducción teórica a esta Guía, las
Políticas Públicas Saludables parten de la constatación de que los
96
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
determinantes más importantes de la Salud están precisamente fuera del
“sector salud”. Según un reciente Congreso celebrado en Chile, los factores
asociados a la atención a la salud en todas sus variantes no son más de un 25
%, mientras que el 50 % de los factores que influyen sobre cuán saludable es
una población tienen que ver con factores sociales (y de manera fundamental
las inequidades en todos los sentidos) el 15 % tienen que ver con factores
biológicos y el 10% con factores ambientales. De modo que las PPS se centran
en un 60% de las causas reales del nivel de salud real de las poblaciones.
Del mayor interés es la orientación de las Políticas Públicas de Salud en un
país modélico como Suecia, donde la gran parte de la Política Pública para la
Promoción de la Salud está basada en otros sectores que en el estrictamente
de salud (médico, hospitalario, etc.), tal como nos informaron en la fase inicial
de la elaboración de esta guía los responsables del Instituto Nacional de Salud
Pública de Estocolmo. La Política de Salud Pública sueca pone el énfasis en
11 áreas entre las que la primera tiene que ver directamente con el enfoque
que queremos desarrollar a lo largo de esta guía y sobre el que centraremos
las indicaciones sobre evaluación: El aumento del capital social del país.37
Y “capital social” como primer punto de la “saludabilidad” de una política
pública significa fundamentalmente participación. Según la experta de la OPSArgentina,
M. Alessandro (Municipios Saludables, 2004) capital social
comprende normas y redes que permiten a las personas coordinar la acción
colectiva. Cuando las comunidades tienen fuertes vínculos de cohesión y las
relaciones de asociación forman parte importante de las mismas se dice que
37
Las siguientes son: Luchar contra las desigualdades económicas y de seguridad social, promover
condiciones de vida saludables desde la niñez y la adolescencia, ambientes de trabajo saludables, salud en
medio ambiente y consumo, sexualidad y salud reproductiva óptimos y seguros, aumento de la actividad
física, buenos hábitos en la alimentación, reducción del consumo del tabaco y el alcohol, protección eficaz
contra las enfermedades contagiosas, cuidados médicos eficaces.
97
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
tienen un importante grado de capital social. El capital social es la trama que
mantiene unidas la suma de las instituciones que conforman una sociedad y su
potenciación fomentará la equidad, otro de los objetivos para una Política
Saludable.
Y si en esta guía y en las propuestas de evaluación y monitoreo, vamos a
poner el énfasis en una dinámica participativa como figura en el primer rango
de las PPS en Suecia, no es porque de forma voluntarista queramos trasladar a
América Latina
parámetros que funcionan en las sociedades más
desarrolladas. Según las conclusiones del Banco Interamericano de Desarrollo
sobre “Problemas sociales, pobreza y participación ciudadana” (1998): “Los
gobiernos de la región deberían considerar a la participación ciudadana como
un elemento central en la formulación de las políticas sociales, fomentando la
creación de organizaciones sociales, redes y tejidos sociales que aumenten la
capacidad de los ciudadanos para gestionar sus propios asuntos y para
intervenir en la negociación con el sector público…” Y concluía en la misma
línea de la prioridad número uno para las PPS en Suecia (aunque desde
latitudes muy distantes): “La participación ciudadana, junto con la educación,
constituye el camino para la generación de cambios profundos en nuestras
sociedades al convertirse en un factor poderoso para el fortalecimiento del
capital humano, la creación de capital social y la generación de una nueva y
auténtica cultura solidaria.
El propio BID lanzó en 1997 un “Libro de consulta sobre participación”, en la
consciencia de que los procesos que se abordan de forma participativa tienden
a fortalecer la sociedad civil al darles a los ciudadanos la oportunidad de
organizarse ellos mismos para promover sus intereses y participar en las
decisiones que afectan a sus vidas. De manera que, según la doctrina del BID,
si las personas que se comprometen en un proyecto de PPS y están afectadas
98
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
por él participan en la toma de decisiones a todos los niveles del ciclo del
proyecto, es más probable que los problemas se enfoquen de manera íntegra y
que las soluciones sean eficaces.
Por su parte, el Informe sobre Desarrollo Humano de Naciones Unidas de
1993, entrado en la participación, señala que “Una participación mayor de la
población no es ya una vaga ideología basada en los buenos deseos de unos
pocos idealistas. Se ha convertido en un imperativo, una condición de
supervivencia”. Según Bernardo Kliksberg38, “éste es claramente el caso de la
participación en América Latina. Tanto en el campo general del
fortalecimiento de los procesos de democratización, como en el de enfrentar
los graves problemas sociales que afectan duramente a la mayor parte de la
población (…) la participación comunitaria es un instrumento potente, pero
nunca debe perderse de vista que es al mismo tiempo un fin en sí mismo. La
participación eleva la dignidad del ser humano y le abre posibilidades de
desarrollo y realización. Trabajar por la participación es en definitiva hacerlo
por restituir a los desfavorecidos de América Latina uno de los Derechos
Humanos más básicos que, con frecuencia y silenciosamente han sido
conculcados”.
4.5 Notas que definen a un modelo de Evaluación Participativa (EP)
Jane Springett (2002)39 define de forma muy clara los perfiles de un proceso
de evaluación participativa, que juega un papel definitivo en el
“empoderamiento” de la gente y puede contribuir a la eliminación de
desigualdad social, crea espacios de acción social, desarrollo comunitario y
diálogo democrático y crea en la comunidad un conocimiento de sus propios
38
Kliksberg, Bernardo. (2000) Seis tesis no convencionales sobre participación” INDES/BID.
Springett, Jane. Issues in Participatory evaluation. En: Community- Based Participatory Research for
Health. Meredith Minkler. Nina Wallerstein. Etidoras. Pag. 269. Tabla original en ingles. Adaptado de
PROWWESS. 1990
39
99
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
problemas, desarrollando capacidades para la construcción de cambios. En
definitiva, el “evaluador” actúa:
o Como coordinador del proyecto, responsable del entrenamiento técnico
y el control de calidad, pero comparte responsabilidades en la
conducción de la evaluación.
o Se convierte en asociado al proceso de evaluación, donde todos los
involucrados están comprometidos.
Tabla No. 8 Diferencias entre la Evaluación Convencional y la Evaluación
Participativa.
Evaluación Convencional
Quién
Qué
Cómo
Expertos externos
Evaluación participativa
Comunidad más el Staff facilitador del
proyecto.
Determinar indicadores de éxito y La gente es la que identifica sus
costos de resultados
propios indicadores de éxito, los
cuales pueden incluir resultados.
Enfocado
a
la
“objetividad
científica”, distanciando a los
evaluadores de los de más
participantes.
Autoevaluación, métodos simples
adaptados a la cultura local, abiertos,
donde los resultados son concebidos y
compartidos inmediatamente.
Cuándo
Al finalizar. Algunas veces en la A lo largo del proyecto fusionando
mitad del proceso.
monitoreo y evaluación.
Por qué
Para sumar resultados con vistas a Capacitar a la gente en iniciar,
la continuidad de los aportes.
controlar y tomar medidas correctas.
Fuente: Springett, Jane. Issues in Participatory evaluation. En: Community- Based Participatory Research
for Health. Meredith Minkler. Nina Wallerstein. Etidoras. Pag. 269. Tabla original en ingles. Adaptado de
PROWWESS. 1990
100
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
4.6 Ventajas de un enfoque participativo
Nos hemos extendido en razonar las ventajas de un enfoque participativo, que
es el de esta Guía, no sólo porque es una manera relativamente nueva de
abordar las tareas de evaluación de los proyectos sociales como las PPS a
escala local, sino porque además aún no está enteramente aceptado en el
mundo académico y gubernamental en América Latina.
Según algunos autores, como Estrella y Gaventa40 la aplicación de un enfoque
de Evaluación Participativa en lugar de uno tradicional implica “sacrificar
algunos de los requerimientos de “rigor científico” en aras de un enfoque
participativo y localmente significativo. No es que sean antitéticos, sino que
requieren nuevos criterios de validez”. Pero lo cierto es que en algunas
experiencias se ha registrado tensión entre el acopio de información para la
elaboración de análisis cuantitativos y el propósito de lograr una mayor
participación social. Los criterios tradicionales en instituciones, donantes, etc.,
han de someterse a un ejercicio de renovación que plantee el interés de lo
participativo por encima del empaque académico y teórico. “Al alejarse el
Monitoreo del enfoque regido por criterios “científicos” y al buscar una mayor
participación de la comunidad, surge en el proceso de MEP un dilema
respecto a lo que se pierde y lo que se gana, que hemos intentado despejar a lo
largo de este capítulo. En todo caso, insistiremos en que hay que integrar bien
los enfoques participativos para modificar las clásicas actitudes dirigistas de
las instituciones.
40
Estrella, Marisol. Gaventa John. (1998) ¿Quién da cuenta de la realidad? Traducido por Caudillo Rosa
Delia y Alatorre Gerardo (2001). Institute of Development Studies. Brighton, Sussex. (R.U.). Material de
trabajo 70
101
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
4.7 El plan de evaluación de un proyecto de Políticas Públicas Saludables
(PPS)
El Plan de Monitoreo y Evaluación Participativa debe ser claro, fácilmente
comprensible y mostrar la situación en cada momento del proyecto. Como se
indicó al principio, la EP debe tener un carácter empírico y eminentemente
práctico. Los métodos se han de seleccionar teniendo en cuenta el entorno
cultural y adaptándose a los contextos locales de aplicación. De hecho los
métodos de Monitoreo y Evaluación Participativa (MEP) surgen, según
Gallego (1999)41 cuando algunos de los Institutos más destacados (IDS de
Sussex, IIED de Londres, IDRC de Canadá) decidieron invertir parte de sus
recursos en sistematizar la amplia gama de conocimientos que las poblaciones
locales aplicaban de forma intuitiva.
Dentro de este deseo de calidad y concreción, optaremos por agrupar los pasos
de la Evaluación Participativa en:
o cinco cuestiones fundamentales de evaluación.
o cinco etapas en la marcha de la evaluación.
Las respuestas a las 5 cuestiones fundamentales de la evaluación pueden ir
variando, al tiempo que los proyectos vayan mejorando en su aplicación, pero
las preguntas permanecen: 42
41
Gallego, Ignacio “El enfoque del monitoreo y la evaluación participativa (MEP). Revista Española de
desarrollo y Cooperación, Nº 4. 1999.
42
La ordenación de las preguntas tiene como punto de partida el trabajo de Ron Labonte y Joan Feather del
Centro de Investigación de promoción de la salud de la región canadiense de Prairies y está incorporado por la
Dirección de la Salud para la Población. Ottawa.
102
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
¿“QUÉ”? 1. ¿Hemos cumplido lo que habíamos previsto hacer?
¿”PARA QUÉ”? 2. ¿Qué hemos aprendido sobre lo que funciona y sobre
lo que no funciona?
¿”ENTONCES”? 3. Hemos hecho una aplicación útil del plan de PPS?
¿”Y AHORA”? 4. ¿Qué cambiaríamos si se puede rehacer lo que no ha
funcionado?
¿”Y DESPUÉS”? 5. ¿Cómo tenemos previsto utilizar los resultados de la
evaluación en un sentido de aprendizaje continuo?
4.7. 1 Cinco cuestiones fundamentales de la evaluación.
1. ¿Hemos cumplido lo que habíamos previsto hacer? ¿QUÉ?
Descripción de las actividades:
Se responde a esta cuestión describiendo las actividades que se hayan
planteado en la PPS aplicada a la localidad en que se esté trabajando,
determinando si estas actividades han permitido alcanzar los objetivos del
Proyecto de PPS. Deben formularse unos “indicadores de éxito” para cada una
de las actividades del programa para aplicar la PPS. Estos ayudan a los
responsables del proyecto
y a la comunidad concernida a reunir la
103
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
información necesaria, permitiendo responder a las preguntas siguientes de la
evaluación.
He aquí algunas de las preguntas y las materias a explorar más específicas, a
las cuales es necesario contestar para describir las actividades planteadas y
desarrolladas, siempre en el marco de un proyecto de PPS.
¿Qué actividades han sido emprendidas y cómo se dirigían a los fines y
objetivos del proyecto?
Materias para elaborar preguntas más específicas:
o Describir las herramientas y los recursos que han sido concebidos para
la realización del proyecto.
o Describir los talleres de formación que han sido organizados para
capacitar.
o Describir las nuevas redes sociales que se han forjado con el fin de
hacer más accesible la PPS.
¿Cuáles son las principales realizaciones del proyecto y qué recursos han
sido necesarios?
Materias para elaborar preguntas más específicas:
o Si los objetivos han cambiado durante la realización práctica de la PPS,
¿Cómo y por qué han cambiado?
104
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
2. ¿Qué hemos aprendido sobre lo que funciona y sobre lo que no funciona?
¿POR QUÉ? (Razones del éxito)
La evaluación participativa esta vinculada al éxito, al aprendizaje y a la
acción. Ponemos en práctica este principio cuando se busca definir lo que ha
funcionado bien y lo que ha funcionado regular. He aquí algunas preguntas
que pueden plantearse:
¿Qué estrategias han contribuido a animar a la población que naturalmente
debe participar en el proyecto de PPS? ¿Por qué?
¿Qué estrategias no han contribuido a animar a la gente que tendría que haber
participado en el proyecto de PPS? ¿Por qué?
¿Cuáles son las estrategias que han contribuido a ampliar el apoyo
comunitario con respecto al proyecto de PPS? ¿Por qué?
¿Cuáles son las estrategias que no han contribuido a ampliar el apoyo
comunitario hacia el proyecto? ¿Por qué?
¿Qué actividades y que estrategias sobre la PPS han sido modificadas por el
camino? ¿Por qué?
¿Cómo podemos clasificar los fines y los objetivos del proyecto de PPS desde
el punto de vista del realismo y de la pertinencia?
¿Qué se ha aprendido sobre el trabajo en común o en grupo?
3. ¿ Hemos hecho una aplicación útil del proyecto de PPS? Resultados
Para responder a esta pregunta se debe determinar si un proyecto de PPS ha
conseguido modificar los conocimientos, las actitudes, las competencias y los
comportamientos de la población a quien va dirigido, midiendo estas
modificaciones o cambios. Los indicadores de éxito del proyecto representan
105
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
los cambios que el grupo responsable del mismo supone que puede provocar
gracias al proyecto; constituyen los criterios en relación a los cuales se podrán
medir los cambios tanto durante el desarrollo del proyecto a su finalización.
Un grupo de trabajo participativo puede evaluar la incidencia o el impacto de
un proyecto por dos medios: utilizar los datos resumidos en relación a los
indicadores de éxito y plantear preguntas precisas sobre la incidencia del
proyecto a las personas que han participado y a las que se dirigía el proyecto.
Este tipo de preguntas pueden ser útiles en esta parte de la evaluación:
¿Qué es lo que ha cambiado en el transcurso del proyecto PPS?
o ¿Los conocimientos?
o ¿Las actitudes?
o ¿Las competencias?
o ¿Los comportamientos?
o ¿Los problemas de desigualdad social?
¿Las actividades realizadas en el marco del proyecto, han engendrado cambios
no previstos en el diseño de la PPS?
¿De qué forma han contribuido a mejorar el nivel de participación del
público?
¿En que medida el proyecto ha contribuido a hacer más saludable la vida de la
gente?
¿En qué medida han
cambiado los hábitos de la gente hacia lo más
saludable?
106
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
4. ¿Qué cambiaríamos si se puede rehacer lo que no ha funcionado?
(Porvenir del proyecto de PPS evaluado y otros Proyectos)
Se evalúan los proyectos para extraer lecciones. Con frecuencia es
reflexionando respecto a las dificultades encontradas a lo largo del proyecto
cuando se extraen las mejores lecciones. He aquí algunas cuestiones que
pueden ser planteadas:
¿La puesta en marcha del proyecto ha permitido descubrir métodos más
eficaces para alcanzar los objetivos de la PPS?
¿Qué conocimientos suplementarios habría que adquirir para hacer más eficaz
el trabajo?
¿Para alcanzar mejor los fines y objetivos del proyecto de PPS,
qué
complemento de apoyo y de medios habría podido ser beneficioso por parte de
los grupos comunitarios?
¿Qué podríamos hacer para ampliar la red de personas dispuestas a participar
en la lucha contra los problemas en los que se ha centrado la PPS?
¿Habría una mejor forma de fijar los fines y los objetivos realistas desde la
fase inicial de la planificación?
¿Cómo consecuencia del proyecto de PPS, los sistemas administrativos y de
gestión del ente local han evolucionado hacia una mayor eficacia?
107
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
5. ¿Cómo hemos previsto utilizar los resultados de la evaluación como una
dinámica de aprendizaje continuo? (Utilización de los resultados de la
evaluación).
La Evaluación participativa tiene de interesante que prevé los medios para
extraer provecho de los resultados de la evaluación tanto durante el proceso
como a su terminación. He aquí algunas cuestiones a estudiar desde el
momento de hacer el diseño de una evaluación:
¿Cómo se pueden utilizar los resultados de la evaluación adecuadamente y así
esclarecer la planificación y la puesta en marcha de las estrategias y las
actividades del proyecto de PPS?
¿Cómo se utilizarán los resultados de la evaluación para enriquecer los
conocimientos hacia el futuro?
¿En qué documentos serán consignadas las conclusiones finales de la
evaluación y cómo serán difundidos?
¿Podrían presentarse los resultados de la evaluación de la PPS bajo otras
formas a fin de que un número más amplio de personas puedan aprovecharlos?
¿Cómo se utilizarán los resultados de la evaluación cuando se planifiquen
nuevos proyectos de PPS?
¿Cómo se utilizarán los resultados de la evaluación para influir sobre las
políticas y las prioridades en materia de investigación y gestión pública?
108
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
4.7.2 Las cinco etapas de la evaluación.
1. Definición del trabajo a realizar en el marco del proyecto PPS
La evaluación de un proyecto de PPS no es posible más que si se han
definido las metas y los objetivos de forma clara y cuantificable. Los
programas (como expresión práctica y concreta de recursos, acciones e
instituciones) pueden irse al traste si ese trabajo preliminar no ha sido bien
hecho. De manera que la etapa de planeación es crucial para el éxito y la
eficacia del proceso. Para ser participativa requiere un proceso de negociación,
debate y toma de decisiones que implica a los beneficiarios de la PPS en un
sentido de coparticipes, socios cualificados de programas de acción.
La parte más compleja de la planeación del proceso MEP (monitoreo y
evaluación participativa) es la identificación de objetivos y de la forma en que
se va a hacer el Monitoreo. Es importante reconocer e integrar en esta fase a
los actores del proceso de
desarrollo de la PPS, con distintos niveles:
miembros de la Comunidad, donantes y agencias, ONGs, universidades o
centros de investigación ( si es pertinente), gestores municipales y locales,
población en general y estructuras de participación ya implantadas en la
comunidad o espacio geográfico donde se haya implementado la PPS.
2. Elaboración de los indicadores de éxito y de su medición
La definición de lo que constituye el éxito de un proyecto es otra etapa
importante en la preparación de una evaluación. Es indispensable que los
responsables directos, junto a los representantes sociales, definan los
indicadores del éxito de un proyecto de PPS, indicadores que les permitan
saber si se han cumplido lo que se había prometido hacer en materia de PPS y
medir los impactos en la gente.
109
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Según Estrella, M. y Gaventa, J (“Quién da cuenta de la realidad”,1998)43, a
la hora de elaborar los indicadores de éxito se debe tener en cuenta quienes
son los beneficiarios de los programas y cómo y quién va a utilizar la
información, dichos indicadores han de ser: sencillos, verificables, relevantes
y significativos para todos los involucrados.
El acrónimo CORTE (Abbot y Guijst,1997)44 aporta un conjunto de criterios
relativamente simples para la determinación de indicadores para la
Evaluación:
CORTE significa: Cuantificables, Orientados a la acción, Realistas,
Enmarcados en el Tiempo y Específicos.
3. Recogida de los datos para la evaluación
Una vez que se han recorrido las dos primeras etapas, es necesario plantearse
las siguientes preguntas:
¿De qué información hay necesidad?
¿Quién puede aportar esa información?
¿Cómo ir a buscar esa información?
¿Cómo y en dónde registraremos la información de manera ordenada?
Fuentes posibles:
o Las estadísticas básicas con que cuenta el municipio.
o Las personas de la comunidad.
o Las instituciones que llevan un registro de sus actividades y metas de
cumplimiento.
43
Estrella, M. Gaventa J. (1998) ¿Quién da cuenta de la realidad? Traducido por Caudillo Rosa Delia y
Alatorre Gerardo (2001). Institute of Development Studies. Brighton, Sussex. (R.U.). Material de trabajo 70
44
Abbot J. y Guijst I. (1997) Changing views on change. Documento de trabajo del Instituto Internacional
para el Medio Ambiente (IIED) Londres.
110
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
4. Análisis e interpretación de los datos
A medida que se reúnen los datos necesarios para la evaluación, se los debe
resumir y analizar, para luego extraer las principales enseñanzas. Este proceso
continuo ayuda al personal de proyecto a preparar su informe de evaluación
final pero también favorece el conocimiento del equipo que evalúa ampliando
su visión de realidad (comunidad y técnicos).
Como señalan Marisol Estrella y John Gaventa (2001), el análisis de los datos
de una evaluación siempre ha sido realizado por agentes externos o
institucionales. La idea del Monitoreo y la Evaluación Participativa es
involucrar en el análisis de los datos a todos los beneficiarios potenciales a
todos los niveles y a los actores involucrados.
La etapa final del MEP incluye la documentación y la elaboración de un
informe y puesta en común de toda la información generada en el proceso
que se ha ido almacenando desde el principio.
Los criterios para la elaboración del informe final y su difusión son, según los
autores citados:
o Claridad.
o Sencillez.
o Brevedad.
o Uso de materiales gráficos.
o Oportunidad.
o Calidez.
o Accesibilidad.
111
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
5. Utilización de los resultados de la evaluación
Los resultados de la evaluación pueden servir, durante el propio desarrollo del
proyecto de PPS, mejorando la planificación y la puesta en práctica de las
actividades que la integran.
Compartiendo los resultados con las demás personas o grupos interesados, los
responsables de cada proyecto enriquecen el fondo de conocimientos comunes
sobre la Promoción de lo “Saludable”.
6. Estrategia de comunicación
El Plan de Evaluación debe ir transmitiendo sus conclusiones y enseñanzas a
los diferentes sectores de la sociedad, tratando de lograr el apoyo de los
medios de comunicación para su difusión y estímulo a la población en las
diferentes etapas del proyecto de PPS.
El manual para Municipios y Comunidades Saludables producido por el
centro para el Desarrollo y Evaluación de tecnología en Salud Pública de la
Universidad del Valle (Colombia)45, señala como Objetivos de comunicación
los siguientes:
o Democratizar la información producto de la Evaluación, a fin de hacerla
disponible y accesible para procesos de toma de decisiones a niveles
locales y sublocales.
o Contribuir a la construcción de sentido y significados en torno a los
resultados de la Evaluación entre sus beneficiarios, usuarios principales y
demás públicos interesados.
45
Salazar, Ligia. Díaz Constanza, Magaña Adalgisa (2002) Municipios y Comunidades Saludables. El Reto de
la Evaluación .CEDETES. Universidad del Valle. Cali. Colombia.
112
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
o Fortalecer la visibilidad del alcance y beneficios del Programa entre los
diferentes públicos.
El estudio señala como “Escenarios de comunicación”.
o Escenarios comunes. De encuentro y puesta en diálogo de los públicos
primarios de evaluación.
o Escenarios mediáticos. Medios de comunicación masivos nacionales y
locales.
o Escenarios institucionales. Aprovechando espacios de encuentro propios de
las instituciones de gobierno.
o Escenarios organizacionales. Como reuniones de los grupos organizados de
la sociedad civil en general.
113
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Anexo 1 Memoria de la Reunión Técnica sobre Políticas Públicas
Saludables.
Grupo de trabajo sobre Políticas Públicas Saludables (PPS)
Bogotá- Colombia, Junio 27-29 de 2006
Con el fin de fortalecer la capacidad institucional, especialmente en la acción
estratégica de establecer políticas públicas saludables (PPS), la Unidad de Espacios
Saludables del Área de Desarrollo Sostenible y Salud Ambiental de la Organización
Panamericana de la Salud convocó en coordinación con la Universidad Javeriana de
Bogotá, a un grupo de profesionales de diferentes países con el fin de revisar
experiencias acumuladas acerca del desarrollo de políticas públicas saludables, su
observación e impulso. En tal sentido se fijaron como objetivos de la misma:
1. Crear un grupo técnico asesor para desarrollar el marco conceptual y guías para el
establecimiento de las PPS que promuevan la salud.
2. Revisar la propuesta metodológica para el establecimiento de observatorios de
monitoreo y evaluación de la efectividad de las PPS en la promoción de la salud,
especialmente en: actividad física y nutrición, violencia, tabaco y espacios
saludables.
3. Desarrollar una base de datos sobre las PPS en la región de las Américas que
identifique las buenas prácticas en varios contextos y así mismo mejore los
determinantes sociales de la salud y ayude a crear condiciones para lograr estilos de
vida saludables.
A dicha reunión de trabajo, asistieron 30 expertos-as en el área de Promoción de la Salud y
Políticas Públicas Saludables de 6 países de América Latina: Colombia, Perú, Argentina,
México, Nicaragua y Brasil, vinculados a Ministerio de Salud, Redes de municipios y
comunidades saludables, centros de investigación y desarrollo en promoción de la salud y
coordinadores de observatorios de diversos temas asociados a políticas públicas saludables.
Y
de Estados Unidos participaron
del CDC de Atlanta (Centro para el Control y
Prevención de enfermedades, representada en la Dirección general de Promoción de la
114
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Salud) y de la OPS (Organización Panamericana de la Salud representada en la Dirección
de la Unidad de entornos saludables y su equipo de trabajo).
La reunión de trabajo, tuvo tres componentes centrales:
1. La revisión de experiencias sobre políticas públicas saludables.
2. La revisión y conocimiento de diferentes observatorios y su trabajo.
3. La revisión de mecanismos y posibles caminos para establecer un observatorio o
formulas de seguimiento y desarrollo de las políticas públicas saludables en la región de
las Américas.
Estos tres componentes fueron la base para las discusiones y para la elaboración de un plan
de trabajo conjunto entre los asistentes.
Experiencias sobre Políticas públicas Saludables.
La tabla recoge una síntesis de las mismas, donde se resalta la diversidad y la importancia
del tema en la región.
Experiencias
Red de
municipios y
comunidades
saludables
País
Síntesis de la presentación
Perú
El centro de la experiencia: Establecer políticas públicas
saludables a partir de: A. la creación de espacios saludables.
B. El fortalecimiento de la participación comunitaria.
Resultados intermedios reportados: Mejoramiento en el
Estilo de vida de grupos poblacionales específicos,
mejoramiento del entorno social y entorno físico.
Recursos que han favorecido el trabajo:
1. Existe una red de Municipios y Comunidades Saludables
en el Perú que funciona muy bien.
2. La base que orienta el trabajo de esta red ha sido las
Políticas Públicas Saludables (PPS).
3. La convicción y acuerdo en que las PPS crean la
posibilidad para que la gente pueda disfrutar de una buena
calidad de vida.
115
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Temas EJE desarrollados en las PPS:
o
o
o
o
o
o
o
Calidad de vida de los Jóvenes.
Calidad de vida de los Adultos Mayores.
Actividad Física.
Seguridad Vial.
Control de residuos sólidos.
Inocuidad alimentaria.
Lucha antitabaquica.
Ejemplos de PPS presentados y desarrollados:
o Control de Ruidos molestos en los barrios.
o Control de consumo de alcohol y tabaco.
o Ciudad de los niños: PPS basada en la participación de los
niños y adecuación de los entornos, los niños diseñaron
sus propios parques. La experiencia se centro en el juego
como sentido pedagógico, de integración social y
desarrollo de hábitos saludables. Los niños reclaman el
derecho a jugar. Recuperar el espacio publico para los
niños
Lecciones aprendidas:
Fondo de
Comunidades
saludables
México
o Las PPS son intervenciones colectivas de mucho impacto
y de muy bajo costo.
o Las políticas no son intenciones sino disposiciones
concretas que con alta resonancia generan mayores
oportunidades para mantener una vida sana.
o Las políticas se centran en garantizar la mejor opción,
estableciendo un mejor entorno, una mejor organización o
levantando barreras a las opciones no saludables.
Identificación de la política: Fondo financiero para
impulsar la generación, desarrollo y evaluación de políticas
públicas saludables a nivel municipal.
Ámbito de actuación: Nacional
Área de aplicación: Municipal
Énfasis: Formulación, Seguimiento y Evaluación.
Origen de la iniciativa: El Ministerio de Salud y grupo de
Alcaldes.
116
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Temáticas para el desarrollo de PPS:
o Espacios saludables.
o Prevención y control de la violencia género.
o Actividad física y otros.
Objetivos de la Política:
Democratizar la salud.
Reorientar los servicios.
Fortalecer el proceso de reforma en salud.
Mejorar el desempeño de los programas de salud publica.
Impulsar el desarrollo de políticas públicas saludables.
Descripción: Se invita a todos los municipios a presentar
proyectos de salud y se les aporta un apoyo financiero. Los
municipios deben aportar una cantidad equivalente. Se les
brinda apoyo logístico y técnico.
El proyecto tiene que surgir de un diagnostico participativo,
concertado y consensuado.
El Fondo esta a cargo del Ministerio de Hacienda.
El Fondo aporta recursos (financieros, humanos, otros.) para
la implementación de la política:
A cada Estado se le manda un informe de donde hubo
insuficiencias en los proyectos para que mejoren las
probabilidades en el futuro.
Se realiza evaluación y seguimiento: existen reglas de
operación e indicadores de evaluación y seguimiento del
fondo.
Existe una obligatoriedad de informes programáticos y
presupuestarios.
117
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Se asigna un puntaje por logros en prevención de
enfermedades y cambios en a condiciones de vida.
Obstáculos:
o Período municipal corto: 3 años y sin reelección.
o Insuficiente capacidad técnica para el planteamiento
técnico de los proyectos en municipios.
o Tendencia a solicitar recursos para cosas que tienen que
hacer por ley y no para fortalecer la acción en salud en el
amplio sentido del concepto.
o Insuficiencia del recurso financiero.
Logros:
Transformación
ciudadana y
espacial de
Bogotá 19952003
Colombia
o Sensibilización de autoridades municipales y la gente
respecto a la salud.
o Democratización de la salud y descentralización.
o Poner a la salud en la agenda de los municipios.
o Reorientar los servicios de salud para que trabaje con los
municipios.
o Fortalecimiento de las redes sociales e institucionales
municipales.
Centro de la política (PPS): Actividad física y estilos de
vida saludable; transformación de la gestión urbana y su
movilidad.
Contexto base para la política:
Deterioro de la movilidad, ambiente y calidad de vida.
Expresados, en datos numéricos y en percepción de la gente,
en aumento de la población, aumento de los automóviles,
aumento de la congestión vehicular, aumento de la
contaminación ambiental, altos índices de accidentalidad,
largos trayectos entre la casa y el lugar de trabajo.
Alternativas propuestas
Mejorar la movilidad mediante acciones como
118
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
o
o
o
o
o
o
Estudios específicos sobre el tema.
Más espacios y vías.
Más multas por contravenciones.
Más autoridad y policía.
Más impuestos.
Control de la velocidad.
EJES centrales de la política:
o Transformación ciudadana mediante corresponsabilidad y
autorregulación.
o Cultura Ciudadana: regulación cultural de
interacciones entre la ciudadanía y los
funcionarios, mínimo de reglas compartidas,
regulación interpersonal pacífica ( tarjetas
ciudadanas, mimos en las calles, ciudadanos
orientado sobre normas).
o Transformación espacial.
o Aumento de inversión en vías y transporte masivo.
o Mejoramiento del espacio público y recuperación
del mismo.
o Aceras para los peatones.
o Construcción de red de ciclo rutas.
o Medida de restricción de placas para el tráfico
vehicular particular y público.
o Día sin automóvil “el día sin carro” (1 día al año).
Tiempo de desarrollo de la política: 10 años. 3 períodos de
alcaldes. Los dos primeros que se complementaron uno al
otro con un cambio de mentalidad y espacial el actual que
continúa apoyando la política.
Lecciones aprendidas. Proceso continuo y complementario
entre cambios culturales y espaciales. Cambios en la actitud
y formación ciudadana, mayor orgullo y partencia a la
ciudad, integración a la actividad física, cambios en las
condiciones y efectos en la salud publica y cambios en la
calidad de vida
Control de porte
de armas de
fuegos para
Colombia
o Experiencia liderada por el Alcalde de Cali.
o Experiencia evaluada con evidencias de resultados
positivos e impacto.
119
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
reducir los
homicidios en
Cali, Colombia.
Consideraciones básicas para su montaje:
o Los Alcaldes son responsables del orden público según la
constitución nacional.
o Las armas de fuego son producidas y controladas por la
industria militar.
o Existía un Programa en la ciudad de trabajo integral para
combatir la violencia urbana. “DESEPAZ”. 1992- 1994.
Áreas estratégicas de la Política:
o Fortalecimiento de los sistemas de información sobre
crimen y violencia.
o Fortalecimiento de la justicia y la policía.
o Educación para la paz.
o Equidad y desarrollo social: corregir las desigualdades.
Hallazgos en los sistemas de información:
o Datos inconsistentes y no confiables.
o Los homicidios ocurrían principalmente los fines de
semana y días especiales (día de la madre, navidad,
fiestas)
o Asociación entre alcohol y uso de armas de fuego.
Políticas específicas que acompañaron la política:
o Ley semiseca: Restringir la venta de alcohol después de la
1 de la mañana.
o Prohibición del porte de armas.
o Prevención de accidentes de transito. Campañas
específicas.
o Restringir el porte de armas en días críticos: fines de
semana con pago de salarios, celebraciones especiales,
día de la madre, día de brujas etc.
Medidas adicionales:
o Campañas educativas sobre el peligro de armas.
o Operativos de alta visibilidad con la policía, la
autoridad de transito, la secretaría de salud y el
gabinete del Alcalde.
o Desarme infantil de armas de juguete. Los niños
entregaban sus armas en los parques y se les
intercambiaban por balones de fútbol.
120
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Ambientes libres
de humo
Uruguay
Ámbito de la Política: Nacional.
Bases de la Política: La normativa del Estado.
Origen de la Política: La sociedad participó y fue
consultada, pero la decisión de iniciar el proceso se centró en
los decidores políticos.
Objetivo de la Política
o Aumentar tasas de cesación de tabaco en Jóvenes.
o Disminuir de manera general el consumo de tabaco.
Condiciones previas – Favorables- para la formulación
de la Política:
o En el 2000 se formó la alianza nacional para el control del
tabaco, con asociaciones ciudadanas de enfermos
crónicos y asociaciones de profesionales.
o Se emite la Convención Marco para el Control de Tabaco
( CMCT liderada a nivel mundial por la Organización
Mundial de la Salud)
o Se contó con evidencias investigativas sobre el tema
que sirvieron como instrumentos para la abogacía social
y política y para acción integrada de las políticas.
HITOS en el proceso de formulación y desarrollo de la
política :
o Trabajo para la ratificación de la CMCT
o La medición de nicotina en diferentes espacios,
mostrando altos niveles de nicotina en escuelas etc.
o Taller de las series ambientes libres de humo.
Fases de la política y acciones desarrolladas:
Preparatoria:
o Nombramiento de la Comisión Interinstitucional Asesora
en Control de Tabaco.
o Política asumida y liderada por del Presidente Tabaré
Vasquez.
o Se nombro un grupo de trabajo que lideró el programa.
Diseño:
o Emitir Legislación : Decreto Vs Ley
121
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
o Mantener la Voluntad política
o Declarar Ambientes libres de tabaco.
o Lograr las Advertencias sanitarias en las empaquetaduras
de los cigarros.
o Generar e instaurar Impuestos a la publicidad,
promoción y patrocinios de las industrias tabacaleras.
Implementación:
o El 50% del paquete tiene información sobre los daños del
cigarro.
o Se instauraron ambientes libres de humo, en ningún bar
se puede consumir tabaco.
o Se instauraron inspecciones diarias a restaurantes, sitios
públicos, colegios etc.
Fortalezas en el proceso de elaboración e implementación
de la Política:
o
o
o
o
o
El convenio marco.
Apoyo del Ministerio.
Comisión interinstitucional.
Coyuntura política.
Contexto internacional favorable.
Debilidades
o Los decretos son más frágiles que las leyes
o Falta de recursos financieros
Amenazas
El trabajo de la
Federación
Colombiana de
Municipios
Colombia
o Lobby de la industria tabacalera
o Varios proyectos de ley en estudio
o Cambio de escenario político
La Federación presenta de manera descriptiva el sentido de
sus existencia y el énfasis de su acción centrado en la
descentralización, la gobernabilidad y el desarrollo de la
autonomía local.
Acciones de la Federeación en pro de los municipios y
122
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
comunidades saludables:
o Apertura de espacios para exaltar las experiencias
innovadoras de gestión pública exitosa en todos los
municipios del país: Expoinnovación.
o Apoyo y modernización al sistema de identificación y
de focalización de beneficiarios del régimen
subsidiado de salud, a cargo de los municipios como
entes territoriales.
o Apertura de espacios académicos de análisis y debate
especializado sobre la descentralización y los temas
estratégicos para el desarrollo municipal: Diálogo
municipal.
o Impulso a reformas a la seguridad social en salud.
o Representación política para fortalecer la agenda
legislativa en salud y los aportes municipales para este
campo.
En 2004 se premiaron 3 experiencias innovadoras
relacionadas con la gestión del municipio en salud, entre
ellas, en el manejo de un Hospital como empresa social del
Estado, el desarrollo de una empresa alimentaria basada en
la fariña y el desarrollo y logros de comité de participación
comunitaria centrado en reducir los problemas prioritarios de
salud del municipio.
Reducción de
muertes violentas
en Bogotá.
Colombia
Ámbito de la Política: Ciudad. ( 20 localidades mes de 6.5
millones de habitantes)
Situación problema: Altos niveles de violencia.
Mecanismos:
Cultura ciudadana.
o Centrada en el cambio de sistemas de comportamiento,
todas las sociedades funcionan bajo moral, ley y cultura.
o En el desarrollo amplio y creativo de estrategias de
comunicación masiva interpersonal y colectiva.
Ejemplo:
Se comenzó trabajando con mimos que actuaban como la
moral en la calle, cuando un auto se paraba sobre la cebra, el
mimo lo empujaba con formas teatrales de manejo del
cuerpo.
Si la persona infractora no reaccionaba, se invitaba a gente
123
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
alrededor del auto (cultura) para que con el mimo ejercieran
un control y censura social, y si todo esto no operaba, un
inspector le ponía una multa.
Cambios en la Policía:
o Fortalecimiento de la policía metropolitana.
o Programa de reducción de delitos y atracos, y aumento de
la seguridad en los espacios públicos.
o Programa para reducción de homicidios comunes y las
demás muertes violentas
o Atención y control de actores armados.
o Se capacito a los policías, llegando a ser la policía mejor
calificada del continente con una credibilidad mayor al
60%
o Fortalecimiento de la infraestructura de retención y
reclusión.
o Retenes para control de armas y consumo de alcohol.
Cierre de establecimientos nocturnos – horario de
funcionamiento controlado.
Desarrollos de la Política:
o Programa de Convivencia ciudadana.
o Unidades de mediación y conciliación. Mediadores de
conflictos
o Comisarías de familia.
o Inspecciones de policía. Reducción y creación de policías
comunitarias.
o Prevención de factores asociados: polvora, porte de
armas, accidentalidad de transito.
o Fortalecimiento de Policía y la Justicia: Comunicaciones,
movilidad, infraestructura y capacitación.
o Justicia punitiva – Retención y reclusión.
Componentes de la política para su desarrollo y éxito:
o Liderazgo político: ¿Quién es el responsable y en de qué
es responsable? (componente político)
o Información confiable: buenas fuentes de datos. (
componente técnico)
o Coordinación intersectorial. (componente técnico)
o Infraestructura administrativa (componente técnico administrativo) tener un staff de personal e instituciones
124
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Las políticas
publicas
saludables a nivel
nacional desde la
estrategia de
comunidades y
municipios
saludables.
Argentina
con capacidad para imponer y exigir.
o Plan integral de Convivencia y seguridad ciudadana.
(técnico)
o Evaluación y seguimiento interna y externa.( técnico y
político)
o Rendición de cuentas ( Político)
o Participación ciudadana (Político) en el trabajo con los
ciudadanos- un mejor ciudadano, con su comportamiento,
con su actitud. Participación desde donde este.
Nombre de la experiencia de PPS: Municipios y
Comunidades Saludables.
Ámbito de la PPS: Nacional
Enfoque de la Política: Política de Estado combinada con un
fuerte énfasis y participación social.
Aspectos que han ayudado al desarrollo de la PPS:
o Voluntad y decisión política.
o Creación de ámbitos de consenso e institucionalización de
los acuerdos.
o Identificación con la visión de la PPS.
o Articulación de recursos existentes.
o Integración de las áreas de salud y ambiente en el
Ministerio de Salud desde 2004.
o Conformación de redes para la gestión de la política.
Obstáculos enfrentados:
Políticos:
o Sistema federal con autonomía.
o Inexistencia de un plan integral de Promoción de la
Salud.
Geográficos:
o Inequidad geográfica
o Distintas realidades locales
Centro de la Política Pública Saludable: Promover
escenarios saludables.
125
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Resultados parciales:
El programa de Municipios y Comunidades Saludables esta
hoy en 160 municipios del país.
Este año se esta evaluando la Política.
Conclusiones – La experiencia en Políticas Públicas Saludables en la
Región.
A partir de las experiencias relatadas el grupo aportó a manera de conclusiones, reflexiones
relacionadas con los elementos comunes de dichas experiencias y con los contenidos
clave para el impulso y desarrollo de las PPS, a saber:
o La intencionalidad hacia la salud desde diferentes caminos de entrada basada en el
bienestar de los grupos poblacionales y los ideales de una vida más digna y
saludable.
o La necesidad de partir de un diagnóstico de una problemática, diagnóstico que debe
ser compartido y consensuado que a la vez pude ser asociado a una situación
deseable.
o La importancia de lograr la mayor claridad en el planteamiento de la situación
problema
o de la situación deseada y su conocimiento mediante datos
cuantificables y realidades sentidas por la población.
o La relación entre las instancias gubernamentales, las instituciones, los
actores
múltiples y diversos que se mueven en el territorio.
o
La responsabilidad social como elemento político, técnico y social para su
desarrollo.
o La evidencia práctica que demuestra que no hay un solo camino para hacer PPS.
o
La posibilidad de actuar en el tema de manera amplia y coordinada, haciendo real
la propuesta.
o Dado que las modalidades de actuación
implementación y evaluación de las PPS
son
deben
diversas, la elaboración,
contar
con una orientación
flexible.
126
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
o El sector salud
puede dar el paraguas suficiente para articular acciones
intersectoriales y el municipio y la ciudad desde su institucionalidad, ser el ámbito
de trabajo más propicio para alcanzar metas comunes.
o El desarrollo de una guía para el impulso de las PPS debe mostrar en su
construcción el énfasis del trabajo de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba.
o Sería pertinente una serie de guías o publicaciones para mostrar la diversidad,
captando de las PPS formas, metodologías y temáticas diferentes.
o Para el impulso y desarrollo de las PPS es necesario hacer pública la información
que estas experiencias arrojan, “haciendo público lo público” mediante estrategias
diversas de comunicación y difusión.
o El impulso de la iniciativa de desarrollo de PPS no es fácil, requiere de un trabajo
en equipo, de liderazgo político y del sector salud, liderazgo compartido conducido
por el actor gobernante. Aspecto que a su vez pude ser una debilidad en tanto los
gobernantes
buscan dar marcas nuevas a sus planes de gobierno y con ello
producen cambios en ocasiones innecesarios.
o Las PPS requieren de voluntad política, de trabajo real de carácter intersectorial
reconociendo los aportes de los sectores.
o Es preciso desarrollar capacitación técnica de los equipos y capacidad institucional
y social para la sostenibilidad de las PPS y sus desarrollos.
Experiencias de Observatorios en Colombia.
En le segundo gran bloque de la reunión se realizó la revisión de diferentes Observatorios,
como uno de los mecanismos de seguimiento, monitoreo y evaluación de políticas públicas
como insumo para la discusión acerca de la viabilidad y pertinencia de construir un
observatorio (o conjunto de observatorios) sobre Políticas públicas Saludables.
En esta dirección se presentó la experiencia de 7 Observatorios colombianos, en temas y
campos de actuación diversos. A saber:
127
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Nombre del Observatorio
Ámbito de
Áreas de observación y Mecanismos de trabajo
actuación
Observatorio de Juventud
Nacional
¿Qué se observa?
o La situación de los jóvenes.
o El desarrollo de las políticas de Juventud en
Colombia y en regiones, ciudades o municipios
específicos.
¿Cómo se hace?
o Investigaciones.
o Trabajos de consultoría a entes territoriales.
(Esta dentro de la Universidad)
Observatorio de Infancia
Nacional
¿Qué se observa?
o
o
o
o
o
Contexto general del país.
Situación de la infancia en Colombia.
Derechos de la infancia en Colombia.
Respuesta social organizada.
Marco normativo y político: (Políticas
Públicas) Internacional, Nacional, regional y
local.
¿Cómo se hace?
o Datos – indicadores.
o Manejo y difusión de la información.
o Generación de conocimiento mediante estudios
o reportes.
o Devolución de resultados.
o Formación de profesionales.
(Esta dentro de la Universidad)
Observatorio del Delito
Nacional
¿Qué se observa?
o Muertes violentas intencionales y no
intencionales.
o Hechos violentos y lesiones.
¿Qué objetivos tiene?
General: Proporcionar información válida que
permita a los gobiernos locales y departamentales
prevenir las muertes violentas, a partir de la
coordinación con entidades de seguridad y justicia,
haciendo posible el diseño y aplicación de políticas
128
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
que contribuyan a la seguridad y convivencia
ciudadana.
Específicos:
o Conformar equipos institucionales de registro,
intervención y seguimiento de los hechos
violentos y no intencionales.
o Unificar la recolección, codificación y
validación de información sobre muertes
violentas y no intencionales.
o Contribuir a la formulación de políticas
públicas para prevenir la violencia y las
lesiones.
Resultados esperados:
o Voluntad política de los gobernantes.
o Coordinación de las instituciones.
o Formación de capital humano y
acompañamiento a los desarrollos locales.
¿Cómo se hace?
o Documentar el contexto de violencia del
municipio o región.
o Hacer un inventario de recursos tecnológicos y
de talento humano local.
o Convocar a las autoridades políticoadministrativas del municipio
o Conformar el comité interinstitucional de
vigilancia de lesiones violentas.
Mediante talleres de capacitación (manejo de
instrumentos de recolección de datos, captura y
georeferenciación) y acompañamiento al proceso.
Se ofrece una estructura tecnológica y
organizacional para instaurar en el municipio de
bajo costo y fácil manejo.
Observatorio del Conflicto
interno y Salud en
Colombia
Nacional
Objetivos:
General: Registrar, analizar y divulgar el impacto
del conflicto armado colombiano sobre la vida, la
salud, la calidad de vida y el sector salud del país,
tratando de aportar insumos académicos y
propuestas que contribuyan a estimular la
respuesta social nacional e internacional y la
129
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
formulación de políticas que en conjunto conllevan
a atenuar las consecuencias del conflicto y la
búsqueda de soluciones de fondo y duraderas.
Específicos:
o Crear y mantener un sistema de información y
monitoreo del impacto.
o Realizar la observación y el monitoreo a partir
de puntos centinela.
o Registra, discutir y analizar los datos de
manera interdisciplinaria, continua y
sistemática.
o Generar espacios académicos y políticos, y
participar en los existentes.
o Aportar elementos de información y análisis.
o Divulgar la información a nivel nacional.
o Impulsar el desarrollo de procesos y proyectos
de investigación.
o Fomentar mecanismos de comunicación,
interacción y complementariedad.
Ejes temáticos:
o Impacto del conflicto en las condiciones de
vida y la calidad de vida.
o Morbi-mortalidad por el conflicto.
o Situación de la misión médica.
o Condiciones de vida y salud de la población en
situación de desplazamiento.
o Impacto en los servicios de salud en Colombia.
Metodología:
Observatorio de Salud
Urbana
Ciudad
(Bogotá)
o
o
o
o
o
o
Observación de la realidad.
Revisión documental.
Análisis.
Socialización.
Esta iniciando.
Se basa en el enfoque de los determinantes de
salud.
o En la observación y la intervención.
Temas a trabajar:
o Políticas públicas sobre determinantes
sociales de la salud.
o Equidad en salud y acceso a servicios de
salud.
o Gobernanza en salud urbana.
130
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Mecanismos:
Observatorio de equidad en
salud.
Nacional
o Buscar acuerdos ente instituciones del
gobierno, universidades y sociedad civil.
o Identificación de temas de salud generadores
de la articulación.
o Interacción entre investigadores y tomadores
de decisiones.
Énfasis en la observación de situaciones y
condiciones que generan inequidad en salud.
Es un grupo de trabajo, de análisis.
Observatorio Andino
Sub-regional Se centra en la investigación de asuntos del orden
político regional y de integración y desarrollo del
Área Andina área andina.
En síntesis el grupo de trabajo, se constituyó en una red alrededor de las PPS y estableció
en consecuencia un Plan conjunto a desarrollar en el propósito de estimular el desarrollo
de políticas públicas saludables y su seguimiento. Por tanto definió por un lado objetivos y
líneas de acción para el grupo – Red de políticas públicas saludables- , como los objetivos
y líneas de acción para fomentar el desarrollo de las Políticas públicas Saludables en las
Américas, desde
el accionar de los diferentes entes nacionales e internacionales,
asumiendo el liderazgo de este impulso La Organización Panamericana de la Salud, desde
sus oficinas regionales como de País.
Objetivos de la RED de Políticas Públicas Saludables para las Américas:
1. Abogar por el posicionamiento de las PPS en las agendas públicas.
2. Acompañar técnicamente la generación, implementación y evaluación de políticas
públicas favorables a la salud en el nivel local.
Funciones de la Red
1. Coordinación y comunicación
2. Alianzas y movilización de recursos
3. Ofrecer y desarrollar “expertise” técnico.
Actividades y tareas
131
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
•
•
Membresía
Evaluación
Necesidades y problemas relacionados con el impulso de las PPS:
•
•
•
•
Falta de información sobre las necesidades y problemas para establecer PPS
Necesidad de PPS para lograr entornos y estilos saludables donde vive la gente.
Falta de competencias de los actores relevantes- sectores publico, privado y social.
Debilidad de las instituciones y de la participación de la sociedad civil en los
procesos técnicos y políticos.
Objetivos para el Desarrollo de las Políticas Públicas Saludables en las Américas:
General: Fortalecer las capacidades y competencias para convocar y facilitar procesos
intersectoriales con participación ciudadana que logren políticas públicas favorables a la
salud en el nivel local.
Objetivos específicos:
Generación de conocimientos sobre las PPS
Sistematizar y analizar las experiencias y lecciones aprendidas con las PPS
Difundir buenas prácticas y lecciones aprendidas sobre PPS
Socializar los métodos e instrumentos para el análisis sistemático tanto de las necesidades y
problemas como de los resultados del monitoreo y la evaluación de las PPS
Contribuir a fortalecer capacidades institucionales sobre las PPS, incluyendo la
sensibilización y capacitación de los actores social, publico y privado
Actores relevantes involucrados con el impulso de las Políticas Públicas saludables:
sociales, públicos y privados.
1.
2.
3.
4.
5.
Gestores de la salud pública.
Autoridades locales.
Sociedad Civil.
Sector público.
Instituciones Académicas.
Plan de acción para el impulso y apropiación de la iniciativa de Políticas Públicas
Saludables:
• Sistematizar y analizar las experiencias sobre PPS en la región de las Américas.
•
Desarrollar y difundir guías prácticas con instrumentos y herramientas
metodológicas basadas en la evidencia recopilada.
•
Elaborar y difundir recomendaciones en base a la evidencia y lecciones aprendidas
tanto de las experiencias más exitosas como de las menos exitosas.
132
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
•
Elaborar y difundir recomendaciones para facilitar la participación ciudadana en
base a las experiencias y lecciones aprendidas.
•
Apoyar el fortalecimiento de los sistemas de información, así como el monitoreo y
evaluación de las políticas publicas y su efectividad.
•
Contribuir a una cultura del conocimiento en las decisiones informadas.
•
Preparar material de difusión y capacitación.
•
Apoyar eventos y participar en diversos eventos afines.
•
Publicar en diversos medios técnicos-científicos y de divulgación al público.
•
Apoyar cursos a distancia, a través del Internet y otros.
133
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
PARTICIPANTES
Grupo de trabajo sobre Políticas Públicas Saludables (PPS)
Bogotá- Colombia, Junio 27-29 de 2006
Participante
1. Martha L. Gutiérrez
E-mail
Datos de contacto
Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones
Internacionales- Universidad Javeriana
ml.gutierrez@javeriana.edu.co
Cargo: Profesora Asociada.
Tel Oficina 57-1 - 3208320
Etx 2471
Celular 57- 3108612811 casa 57-1 - 2439026
Dirección: Calle 40# 5- 50 Edificio 3 - Of 102
Bogota, Colombia
2. Alejandra Monteoliva
Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones
Internacionales- Universidad Javeriana
amonteoliva@javeriana.edu.co
Cargo: Profesora Asistente. Directora de
posgrados en gobierno municipal.
Tel Oficina 57-1 - 3208320 Etx 2508
Celular 57- 315 601565
Direccion: Calle 40# 5- 50 Edificio 3 - Piso 2°
Bogota, Colombia
3. Hugo Acero
Asesor de la Alcaldía Mayor de Bogotá
hugoacero@yahoo.com
Carrera 86a No 36 - 75.
tapa 3, Casa 90. Modelia Imperial.
Bogotá, Colombia.
4. Ricardo Montezuma
Director Fundación Ciudad Humana
rmontezuma@ciudadhumana.org
Calle 71 6-57 of. 401
telfax (++ 57 1) 5 42 43 98
134
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Bogotá – Colombia
Miembro del Grupo de Políticas públicas
saludables, transporte masivo y actividad
física.
5. Rodrigo Guerrero
Direccion Oficina:
rodgue@uniweb.net.co
Carrera 5 #11-68 Piso 5.
Teléfono 572 882 1933
Celular 573 315 577 0358
Cali, Colombia
Ex Alcalde de Cali. Miembro de la Red Ibero
Americana de Violencia (OPS-BID-OEABanco Mundial)
6. Carlos Contreras
Gerente de Salud y Bienestar Social
ccontreras@miraflores.gob.pe
Municipalidad de Miraflores
Calle Mariano Melgar 247
Centro Comunal Santa Cruz
Teléfonos: (511) 4413042 y (511) 2218106
Miraflores. Lima, Peru.
7. Ricardo Bustamante
Director General
rbustamante@minsa.gob.pe
Dirección General de Promoción de la Salud
Ministerio de Salud del Perú
Av. Salaverry cda. # 8 s/n
Jesús Maria
Telefono: (511) 315-6600 Anexos 2658 2651
Lima, Peru.
8. Karina Chierzi
Coordinadora Operativa Red Argentina de
Municipios y Comunidades Saludables
Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación
Avenida 9 de Julio 1925, 2do piso C1073ABATel /fx 54-11-4379-9015
Ciudad Autonoma de Buenos Aires
kchier@msal.gov.ar
135
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Argentina
9. Daniel Ferrante
Ministerio de Salud de Argentina.
dferrante@intramed.net.ar
Argentina
10. Cecilia Torres
Coordinadora Clínica de los Trabajadores
ceciliatorreslacourt@yahoo.com
Centro de Investigación en Salud, Trabajo y
Ambiente, Universidad de Leon.
Casa de Salud Debayle, 2do piso.
Leon, Nicaragua.
Telefax 311-5612
11. Andrés Herrera Rodríguez
Sub-director
aherrera@cablenet.com.ni
CIDS UNAN León
Parque la Merced ½ cuadra abajo
Teléfono trabajo 505-311-0368
Casa 505-311-2765
Leon Nicaragua, CA.
12. Adriana Blanco
Área de Desarrollo Sostenible y Salud
Ambiental
amblanco@adinet.com.uy
525 23rd St. NW,
Washington DC, 20037
13. Miguel Malo
Consultor
miguel@bra.ops-oms.org
OPS/OMS Brasil.
14. Maria T. Cerqueira
Jefe
cerqueim@paho.org
Unidad de Espacios Saludables
Área de Desarrollo Sostenible y Salud
Ambiental
136
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
525 23rd St. NW,
Washington DC, 20037
15. Maria E. Romero
Unidad de Espacios Saludables
romeroma@paho.org
Área de Desarrollo Sostenible y Salud
Ambiental
525 23rd St. NW,
Washington DC, 20037
16. Angel Roca
Deputy Associate Director for Global Health
Promotion
axr4@cdc.gov
National Center for Chronic Disease
Prevention and Health Promotion
Centers for Disease Control and Prevention
4770 Buford Highway NE MS-K-40
Atlanta Georgia 30341
Tel: 770-488-5647
Fax: 770-488-5971
17. Alejandro De La Torre
Consultor
delatoal@paho.org
Unidad de Espacios Saludables
Área de Desarrollo Sostenible y Salud
Ambiental
525 23rd St. NW,
Washington DC, 20037
18. Mayden Cardona
Ministerio de Protección Social
Colombia
19. María Isabel Gutiérrez
Directora de CISALVA.
cisalva@univalle.edu.co
Universidad del Valle.
Directora Observatorio del Delito.
20. Constanza Granados
Vicerrectoría del Medio Universitario .Proyecto
Universidad Saludable.
cgranado@javeriana.edu.co
137
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
21. Diana Sánchez
Vicerrectoría del Medio Universitario .Proyecto
Universidad Saludable. Pontificia Universidad
Javeriana.
22. Monica Pinilla
Directora de Asesoría Psicológica . Proyecto
Universidad saludable. Pontificia Universidad
Javeriana.
23. Edilma Suárez
Facultad de Enfermería. Pontificia Universidad
Javeriana.
emsuarez@javeriana.edu.co
24. Román Vega
Facultad de Ciencias Económicas y
Administrativas. Grupo de Investigación
Políticas de Salud.Director del Observatorio
de Salud y Seguridad Social.
roman.vega@javeriana.edu.co
25. Olga Ceballos
Instituto Javeriano de Vivienda y
Urbanismo(INJAVIU). Facultad de
Arquitectura y Diseño
26. Felipe Macías
Facultad de Medicina. Instituto de Promoción
de la Salud. Pontificia Universidad Javeriana.
138
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Anexo 2: Ejemplo de Manual para facilitadotes y relatores de los eventos
participativos de Formulación de la Política
A manera de ejemplo, el manual que se presenta a continuación fue elaborado para el proceso de
formulación participativa de lineamientos de política social para Bogotá- 2003- 2014 con énfasis en
cuatro grupos poblacionales: infancia, mujeres, adultos-as mayores, familias. Este ejemplo presenta
parte de la guía que se manejo para los eventos participativos de Formulación de políticas sociales
para mujeres. 2001- 2002. En este ejemplo encontrará de manera práctica, las fases del proceso
participativo, los productos esperados, los tiempos y recursos y, algunas de las guías de trabajo y
las técnicas utilizadas.
EVENTO 0
Objetivos:
INDUCCION AL PROCESO

Dar a conocer el marco político distrital que da origen al proyecto de formulación
participativa de políticas sociales.
 Presentar la metodología de trabajo, sus alcances y los compromisos mutuos para el éxito
del mismo.
 Introducir a las y los participantes en el proceso de formulación participativa de políticas
desde la perspectiva de derechos con énfasis en Mujeres.
 Suscitar el acercamiento y conocimiento de las y los asistentes y su reconocimiento como
actores relevantes frente al trabajo con Mujeres en Bogotá.
Fechas: Mayo 31 y junio 1
VIERNES HORA
8:00 - 8:30
8:30 – 9:00
31 de mayo
TIEMPO
30 Min.
30 Min.
9:00 - 10 : 30
1 h.
10:30 – 11:00
11:00 – 11:40
30 Min.
40Min.
11:40 – 12:20
30Min.
12:20- 12:40
12:40 – 1:40
20 Min.
1 h.
ACTIVIDADES
Llegada y registro de asistentes – Entrega de escarapelas.
Marco político para la formulación participativa de políticas sociales
para el distrito capital con prioridad en mujeres.
Lya Yaneth Fuentes - Asesora de la Subdirección de Planeación.
Departamento Administrativo de Bienestar Social.
Presentación del proceso de formulación participativa de políticas:
Encuadre conceptual del Proyecto. Adriana Delgado. Universidad
Jeveriana.
Propuesta operativa y sus productos. Fabio Lozano. Universidad
Javeriana.
Preguntas y aclaración de expectativas.
Receso – Café
La Situación de las Mujeres en Bogotá. Un panorama cualitativo .
Carlos Iván García – Universidad Central- Coordinador del estado del
arte sobre Mujer.
El Panorama de las mujeres en Bogotá desde los indicadores – una
referencia para el análisis.
Eva Inés Gómez – Universidad Javeriana
Preguntas y aclaraciones.
RECESO - Almuerzo -
139
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
EVENTO 1 ELECCION Y PRIORIZACION DE SITUACIONES ADVERSAS A
MODIFICAR A LA LUZ DE LOS DERECHOS DE LAS MUJERES.
Objetivos:
 Identificar las situaciones adversas a modificar que afectan a las Mujeres en Bogotá
tomando como base el saber de los actores y las evidencias existentes a nivel local y
distrital.
 Priorizar las situaciones de mayor relevancia sobre la base de los derechos fundamentales
de las mujeres y su grado de afectación.
 Realizar un análisis comprensivo de las situaciones adversas a modificar priorizadas.
VIERNES 31 de Mayo
Hora
Tiempo
ACTIVIDADES
1:45 - 2:45
1 h.
Presentación de los y las participantes- El aviso
clasificado
2:45 – 3:00
15 Min.
3:00 - 4:00
1 h.
4:00 - 4:30
4:30 – 5:30
30 Min.
1 h.
SABADO - 1 de Junio
8:30 – 9:15
45 Min.
9:15 - 10:30
10:30 – 11:00
11:00 – 12:30
1 h 15 Min.
30 Min.
1 h 30 min.
Presentación de la propuesta de trabajo para la tarde.
Fabio Lozano
Definición de situaciones adversas a modificar por ejes
de derechos.
Técnica de tarjetas: Lluvia de ideas - Trabajo en grupos
(4)
Facilitadores: Adriana Delgado, Raúl Velásquez
Esmeralda Vargas, Fabio Lozano, Martha Lucía
Gutiérrez.
RECESO
Continuación del trabajo – Definición de situaciones
adversas a modificar.
Balance del trabajo por ejes – Informe de los relatores.
Explicación del trabajo a realizar durante la Jornada.
Fabio Lozano
Análisis y compresión de las situaciones adversas a
modificar.
Trabajo en subgrupos por situación a modificar.
Guía de trabajo - construcción del árbol de situaciones a
modificar.
Trabajo en subgrupos.
RECESO – Refrigerio
Plenaria en grupos por ejes de trabajo.
Evaluación de la jornada.
140
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
EVENTOS 2 y 3
DEFINICIÓN DE OBJETIVOS Y ALTERNATIVAS BASE PARA
LOS LINEAMIENTOS DE POLÍTICA
OBJETIVOS:
 Definir los objetivos deseados frente a las situaciones a modificar y los cursos de acción
(lineamientos de política) para cada una de ellos.
 Acordar las opciones (acciones) más pertinentes para los lineamientos de política
formulados.
VIERNES
HORA
8:30- 8:45
8:45 – 10:30
10:30 – 11:00
11:00 – 12:30
12 : 30 - 1:30
1:30 – 1:45
1:45 - 4:00
4:00 – 4:30
4:30 – 5:30
7 de Junio
TIEMPO
ACTIVIDADES
15 min.
Presentación del trabajo de las Jornadas.
1 h 45 Min. Puesta en común del trabajo de los subgrupos ( árboles de Situaciones
Adversas a Modificar) - En cada eje.
30 Min.
Receso – Café
1 h. 30Min. Definición de los objetivos a lograr con base en las situaciones adversas
a modificar ya definidas. - Trabajo en subgrupos
1 h.
RECESO: Almuerzo
15 Min.
Explicación sobre el trabajo de la tarde: Profundización en las líneas de
política ( cursos de acción.
2 h.
Profundización en los cursos de acción ó lineamientos de políticas –
Trabajo en subgrupos / Situaciones a modificar.
30 Min.
Receso – Café
1 h.
Puesta en común por grupos de ejes de trabajo.
Sábado - 8 de junio
HORA
TIEMPO
2 h.
8:30 - 10:30
ACTIVIDADES
Ajustes al trabajo realizado: líneas de política y propuestas para ser
PRESENTADAS EN LA PLENARIA
Compromiso de los actores para la continuidad del proceso.
10:30-11:00
11: 00 -12:00
12:00 – 12:15
30 Min.
1 h.
15 Min.
Receso – Refrigerio
Plenaria General: Presentación de las conclusiones por eje.
Cierre del evento.
Dra. Ángela María Robledo Gómez. Directora del Departamento
Administrativo de Bienestar Social.
12:15 – 12:30
15 Min.
Evaluación del evento.
12:30
Entrega de certificados de asistencia.
141
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
DESARROLLO DE LOS EVENTOS Y ACTIVIDADES
EVENTO 0: INDUCCIÓN E INSERCIÓN AL PROCESO
ACTIVIDAD 1:
REGISTRO DE PARTICIPANTES
Objetivos:
Contar con un directorio general de los participantes para ser entregado durante el evento a todos
los asistentes.
Terminar la caracterización de actores asistentes al evento.
Materiales:
Directorio impreso de actores convocados. (4 copias)
Matriz de caracterización de actores. ( 100 copias en blanco)
PROCEDIMIENTO:
El registro de los asistentes lo realizaran los y las 4 relatores/ras con las listas impresas. Se
dividirán la lista por orden alfabético proporcionalmente.
A los y las actores que en la lista figuren como no caracterizados se les entregará la matriz de
caracterización para que sea diligenciada y entregada posteriormente a los relatores.
ACTIVIDAD 2 MARCO POLÍTICO DISTRITAL QUE DA ORIGEN AL PROYECTO:
Formulación participativa de políticas Sociales para el Distrito capital.
Objetivo:
Dar a conocer a los y las asistentes los ejes centrales y la política distrital donde se enmarca el
proyecto y el proceso que se inicia.
Materiales:
Presentación de Power Point para video beam.
PROCEDIMIENTO
Presentación oral con ayuda audiovisual a cargo del DABS.
ACTIVIDAD 3
PRESENTACION DEL PROCESO DE FORMULACION
PARTICIPATIVA DE POLÍTICAS SOCIALES CON ÉNFASIS EN MUJERES
Objetivo:
Presentar a los y las participantes los ejes conceptuales que sustentan la propuesta de
Formulación participativa de políticas sociales para mujeres.
Introducir a los y las participantes en los conceptos de políticas sociales en la perspectiva de
derechos, derechos de las mujeres, participación y su importancia en la política social, agendas
políticas que garanticen los derechos fundamentales y los específicos de las mujeres.
Presentar a los y las participantes la propuesta operativa de trabajo conjunto: Construyamos juntos.
Materiales: Acetatos, Pepelógrafos
142
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
PROCEDIMIENTO
La sesión se dividirá en dos grandes partes:
La primera desarrollará todos los componentes conceptuales que sustentan el proyecto: las políticas
sociales sus nuevas concepciones y retos, las apuestas políticas que desde la hechura de política
social se debe realizar en ciudades como Bogotá, la formulación de políticas en la perspectiva de
los derechos de las mujeres, las ideas fuerza para lograr una agenda política direccionada a grupos
en condiciones de vulnerabilidad que garanticen el ejercicio de los derechos y el compromiso
social de entidades públicas – privadas, políticos y sociedad civil en el logro de un posicionamiento
político de los social.
La Segunda parte – La propuesta operativa deberá presentar a los y las participantes de manera
clara y esquemática tres grandes aspectos:
Qué vamos hacer.
Cómo lo vamos hacer.
Que productos se esperan lograr.
La división de las y los asistentes por comisiones o EJES de trabajo en la perspectiva de derechos.
EJES TEMATICOS DE TRABAJO DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS DERECHOS DE
LAS MUJERES
DERECHOS A LA VIDA Y A LA INTEGRIDAD
Entendemos por los derechos a la vida e integridad el conjunto de instituciones, disposiciones y
servicios dirigidos a las mujeres para garantizar:
La vida
La salud y los derechos sexuales y reproductivos.
El buen trato.
La intimidad y autonomía.
A LA PROTECCIÓN ESPECIAL EN SITUACIONES DE MAYOR VULNERABILIDAD,
RIESGO O PELIGRO.
Conjunto de instituciones, acciones y servicios dirigidos a garantizar la atención y apoyo a mujeres
en condiciones especiales de máxima vulnerabilidad y riesgo social, tales como:
Desplazamiento forzado y conflicto armado.
Diferentes formas de explotación: sexual, laboral o doméstica.
Violencia físico, sexual y psicológica.
Necesidades especiales ( limitaciones físicas, mentales o sensoriales)
DERECHOS A LA CIUDADANIA
Conjunto de instituciones, servicios y acciones dirigidas a garantizar en las mujeres el ejercicio de
derechos como los siguientes:
A participar en el desarrollo político y social.
Al reconocimiento social y político.
A la representación.
A asociarse - a agruparse a movilizarse.
DERECHOS AL DESARROLLO INTEGRAL
Conjunto de Instituciones, programas, servicios y acciones destinadas a garantizar en las mujeres
los derechos a:
Al desarrollo de sus potencialidades: educación, capacitación y formación permanente.
143
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Al ocio, la recreación, el descanso.
Al uso de bienes y servicios culturales.
Derecho al trabajo – a un trabajo digno.
Derecho a un salario igual por trabajo igual.
ACTIVIDAD 4 y 5
SITUACION DE LAS MUJERES EN BOGOTA.
Objetivos:
Brindar una base de conocimiento sintético a los y las participantes, sobre la situación de las
mujeres en Bogotá tomando en cuenta: el estado del arte y sus aspectos centrales, las cifras (
diagnóstico sociodemográfico) y la concepción y enfoque de las intervenciones y las políticas
dirigidas al grupo en análisis a través del tiempo.
Materiales:
Materiales impresos con indicadores sociodemográficos ( en la carpeta de los asistentes)
Retroproyector y videobean.
Tiempo :
Primera parte 40 Minutos – Síntesis del estado del arte.
Segunda parte 20 Minutos – Cifras – indicadores claves
10 min. de preguntas y aclaraciones
PROCEDIMIENTO
La presentación se dividirá en dos: I Parte: Situación de las Mujeres desde el estudio de estado del
arte (realizado por la Universidad Central, Mayo 2002) donde se abordará de manera clave los 4
campos estudiados: Salud, pobreza y trabajo, participación política y educación. 1) en cifras y 2)
desde la concepción de políticas y desarrollo de intervenciones en Bogotá. Responsable Carlos Iván
García- Universidad Central.
II PARTE: La situación de las mujeres en Bogotá desde las cifras.
La persona del equipo de la Javeriana que desarrollo el capítulo de diagnóstico sociodemográfico
presentará la situación de las mujeres apoyándose en el material impreso entregado a los
participantes. Señalará los aspectos más sobresalientes, áreas críticas, localidades más afectadas
con las problemáticas. Interpretación de las brechas y su significado en términos de la garantía de
derechos.
Asumirá inquietudes, aclaraciones y preguntas de los asistentes. 10Min.
ACTIVIDAD 6:
clasificado”
PRESENTACIÓN DE LAS y LOS PARTRICIPANTES “El aviso
Objetivo:
Suscitar un acercamiento entre los y las asistentes al evento que permita identificar los diferentes
tipos de actores presentes y su campo de acción social con mujeres en Bogotá.
Tiempo
1 hora
Materiales: Fichas de cartulina 1 por persona.
PROCEDIMIENTO
144
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Se le anunciará los asistentes que se realizará una publicación especial en el camello.com (empresa
de promoción laboral y desarrollo social) donde se ofrecerá servicios a las agencias
financiadoras, nacionales e internacionales.
Cada participante deberá en 30 palabras escribir su aviso clasificado promocionando sus servicios
personales en el campo de trabajo con mujeres y la experiencia de su organización. 5Min.
Luego cada participante leerá su aviso a los demás. 55 Min.
EVENTO 1: DEFINICION Y PRIORIZACION DE SITUACIONES ADVERSAS A
MODIFICAR
ACTIVIDAD 1:
PRESENTACIÓN Y TRABAJO PROPUESTO PARA LA TARDE
Objetivo: Unificar objetivos y clarificar las actividades tiempos y productos esperados.
Tiempo
15 Min.
Materiales:
Presentación en papelógrafo o en Power Point.
PROCEDIMIENTO
El facilitador general realizara la presentación de la mecánica de trabajo a desarrollarse en la tarde,
Rectificará los miembros de cada grupo y su salón de trabajo.
Recordará que es necesario ceñirse al tiempo y cortar aunque no se haya logrado cumplir con el
producto.
ACTIVIDAD 2: DEFINICION DE SITUACIONES ADVERSAS A MODIFICAR POR EJES
TEMÁTICOS DE TRABAJO
Objetivo:
Identificar las principales situaciones adversas a modificar en la realidad de las mujeres en Bogotá.
Tiempo
2 horas
Materiales
Tarjetas de cartulina.
Papelógrafo.
Marcadores negros y azules.
Técnicas :
Lluvia de ideas – técnica de tarjetas
PROCEDIMIENTO
En los grupos por ejes temáticos el facilitador explicará la mecánica señalando la importancia de
pensar en el eje temático en el que se inscribieron y no en otros.
Los y las participantes DEBERAN pensar en UNA SITUACIÓN A MODIFICAR ( o situación
problema) respecto a la vida de las mujeres en BOGOTA, teniendo en cuenta: su experiencia, la
información presentada en la mañana sobre la situación de las mujeres y la información que se les
facilitó en las carpetas sobre: Dossier de derechos y legislación para las mujeres, información
estadística sobre la situación de las mujeres en Bogotá y la síntesis de la presentación del estado del
arte.
Para facilitar el que cada participante elija 1 y solo 1 SITUACIÓN A MODIFICAR
(SITUACIÓN problema) La que considera de mayor importancia, más sobresaliente, EL
FACILITADOR podrá decirles que pueden pensar en aspectos como:
LA SITUACIÓN AFECTA DE MANERA CONSIDERABLE A LAS MUJERES DE BOGOTA.
145
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
LA SITUACIÓN ES INACEPTABLE DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL EJERCICIO DE
DERECHOS HUMANOS.
SI ESTA SITUACIÓN ES SUPERADA -RESUELTA- CONTRIBUIRÍA A RESOLVER
OTRO CONJUNTO DE PROBLEMAS O SITUACIONES difíciles para la vida de las
Mujeres.
La SITUACIÓN INCREMENTA LAS CONDICIONES DE VULNERABILIDAD Y RIESGO
SOCIAL de las mujeres en Bogotá.
Las y los asistentes escribirán la situación adversa ( situación problema) y su argumentación en
una hoja pero luego trasladarán a una frase para colocarla en la tarjeta. LA SITUACIÓN A
MODIFICAR ESCOGIDA en una tarjeta. 10 Min.
Cada participante presentará la tarjeta, el facilitador intentará agrupar las similares y después de
agrupadas pedirá a los asistentes re enunciar las SITUACIONES A MODIFICAR o asumir alguna
de las ya redactadas.
El facilitador/ra pedirá elegir las 4 SITUACIONES PRIORITARIAS A TRABAJAR, como
elección estratégica o pedirá agrupar las SITUACIONES ya enunciadas para que den una
formulación más general y poder facilitar el análisis y elección de 4 SITUACIONES ADVERSAS
A MODIFICAR POR EJE TEMÁTICO DE TRABAJO.
Si no existe acuerdo se podrá entrar a votar, utilizando el mecanismo que se considere más ágil. Se
propone el siguiente:
Cada persona tendrá 4 PAPELETAS- VOTOS, cada papeleta tendrá un numeran 1-2-3-4. Frente a
cada situación adversa se colocará una urna para que cada participante deposite su voto. Asignará
el voto con el número 4 a la situación más relevante o prioritaria, 3 –a la que le sigue en menor
prioridad, 2 y 1 sucesivamente. En síntesis elegirá 4 situaciones y les asignará peso de prioridad,
según los datos obtenidos, la información y experiencia que tiene frente al manejo de problemáticas
de las mujeres en Bogotá y su percepción de gravedad y afectación.
El grupo tendrá 5 Minutos para re leer las SITUACIONES A MODIFICAR. Terminados los 5
minutos pasará cada persona una por una a depositar sus 4 votos.
Terminada la votación los jurados y escrutadores sumarán los valores de cada voto para cada
situación adversa. La sumatoria dará un peso numérico de valor ponderado a cada situación adversa.
Se hará un acta que firmen todos. Las cuatro situaciones prioritarias serán las que obtengan mayor
valor ( número mayor) en la votación.
Las SITUACIONES A MODIFICAR priorizadas como principales ( por votación – consenso o
acuerdos) se anotaran de manera breve en una TARJETA BLANCA y constituirán el tronco del
árbol de situaciones a modificar que se trabajará mas adelante.
ACTIVIDAD 3:
BALANCE DEL TRABAJO REALIZADO EN CADA EJE
Objetivo:
Poner en común lo realizado en los grupos de EJES TEMÁTICOS y hacer un balance de lo
realizado para adecuar los productos posteriores. Y contar con una visión general d e los alcances
de cada grupo.
Tiempo 40 Min.
Materiales:
Carteleras producidas por los grupos.
Relatoría tomada en el proceso.
146
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Presentación en Vídeo Beam
PROCEDIMIENTO
En PLENARIA cada uno de los relatores del equipo de la Universidad presentará un informe sobre
el trabajo que realizo cada grupo ( cada eje) resaltando:
EJE DE TRABAJO
CONSTITUCIÓN DEL GRUPO Y TAMAÑO
SITUACIONES A MODIFICAR PRIORIZADAS EN EL EJE
NUDOS DE DISCUSIÓN – acuerdos y desacuerdos.
ACTIVIDAD 4 EXPLICACION DEL TRABAJO DE LA JORNADA DEL SABADO
Objetivo:
Presentar al grupo la mecánica de trabajo durante la media jornada del sábado y los productos
esperados.
Tiempo
15 Min.
Materiales:
Carteleras o presentación en Power point.
PROCEDIMIENTO
El relator general hará una breve presentación del trabajo a realizar en la media jornada:
Análisis y comprensión de los problemas que contará con una guía de trabajo para cada subgrupo
con preguntas que el subgrupo deberá contestar en una hoja y entregar al final del trabajo al relator.
Los subgrupos se dividirán por cada SITUACIÓN A MODIFICAR EN CADA EJE DE
TRABAJO. ( 4 situaciones por eje, dado que la pretensión es que queden solo 4 situaciones
adversas a modificar por eje)
Para la plenaria los subgrupos trasladaran el desarrollo de la guía que debe ser narrativa a una
imagen visual que ser EL ARBOL DE SITUACIONES A MODIFICAR.
El tronco = situación adversa a modificar.
Las Raíces = Causas de la situación adversa a modificar.
Las ramas o follaje = efectos de la situación adversa a modificar.
El sol y las nubes = la visibilidad o no de la situación a modificar.
El facilitador presentará un ejemplo para los asistentes en cartelera o en power point.
ACTIVIDAD 5
ANALISIS Y COMPRENSIÓN DE SITUACIONES ADVERSAS
Objetivo:
Profundizar en la comprensión de situaciones adversas priorizadas.
Materiales
Tiempo
Guía de trabajo.
Cartulinas rectangulares de colores:
Blancas : tronco del árbol.
Verdes: Follaje
Amarillas: raíces.
1 hora y 15 Min.
PROCEDIMIENTO
El grupo en el eje se dividirá en subgrupos 4 a 5 personas por Situación adversa a modificar
147
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Desarrollará la guía prevista para este fin.
Trasladará el desarrollo de su guía al árbol de situaciones adversas de la siguiente manera
Tronco: Situación adversa a modificar - enunciado en forma breve.
Follaje: Efectos.
Raíces : Causas
148
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
GUIA DE TRABAJO EN SUBGRUPOS
SITUACIONES ADVERSAS A MODIFICAR
¿CÓMO COMPRENDEMOS LAS SITUACIONES ADVERSAS?
Descripción de la Situación Adversa
Preguntas que facilitan sus respuestas:
¿Qué hechos o situaciones dan razón de l problema?
¿Qué tan extendida esta la situación adversa que se analiza?
¿Qué efectos tiene la situación adversa en la vida y desarrollo de las mujeres en el eje de derechos
que analiza el grupo?
Visibilidad de la Situación adversa.
¿Qué tanta conciencia tiene la sociedad y el estado sobre la Situación adversa?
¿Qué proyectos o programas se han generado para dar respuesta o atender el problema?
Existen registros que den visibilidad a la situación que discutimos ( denuncias, captación de los
casos, estadísticas, notificación o captura de la información), se conoce la ocurrencia, magnitud de
la situación. La situación está ampliamente caracterizada?
Causas asociadas a la Situación Adversa.
Porqué existe?
Que factores o situaciones hacen que prevalezca esta situación adversa en análisis?
¿Qué intereses o necesidades se mueven tras el problema?
FACILITADORES/RAS
Fabio Lozano
Esmeralda Vargas
Martha L. Gutiérrez
Raúl Velásqez
EJES
Desarrollo Integral
Protección Especial
Vida e integridad
Ciudadanía
RELATORES
Sonia Castillo.
Zúlma Díaz
Abelardo Carrillo.
Rosalba Ardíla
Árbol de situaciones adversas a modificar
EFECTOS
VISIBILIDAD
POCA
VISIBILIDAD
SITUACIÓN ADVERSA A
MODIFICAR
CAUSAS
149
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
ACTIVIDAD 6
PLENARIA POR EJES DE TRABAJO
Objetivo
Poner en común en el grupo de cada eje de trabajo los análisis realizados en los subgrupos –
retroalimentar, cuestionar o complementar
Tiempo:
1 hora 30 Min.
Materiales:
Los árboles construidos por cada subgrupo – comprensión de las SITUACIONES
ADVERSAS A MODIFICAR
PROCEDIMIENTO
Cada subgrupo presentará su trabajo.
Se abrirá tiempo de preguntas aclaraciones complementos.
Las carteleras con los árboles de SITUACIONES ADVERSAS A MODIFICAR se fijarán en el
auditorio para que los asistentes puedan leerlos.
ACTIVIDAD 7
EVALUACION DE LA JORNADA
Objetivo:
Ajustar las actividades y técnicas de las siguientes sesiones, tomando en cuenta los alcances del
proceso y los requerimientos, necesidades o sugerencias de los asistentes.
Tiempo:
10 Min.
Materiales
Formato diseñado para tal fin.
PROCEDIMIENTO
Se entregará una hoja dividida en dos sugerencias y recomendaciones y se dejará que los asistentes
libremente expresen su opinión sobre lo realizado en esta primera parte del trabajo.
Sugerencias
Observaciones
150
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
EVENTO 2 DEFINICION DE OBJETIVOS Y ALTERNATIVAS BASE PARA LOS
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA
ACTIVIDAD 1:
MODIFICAR
Presentación de los bosques- SITUACIONES ADVERSAS A
Objetivo: Propiciar un conocimiento visual y gráfico a todos las y los participantes sobre el
trabajo de los diferentes subgrupos acerca de la comprensión de las situaciones a modificar.
Tiempo:
35 Min.
Materiales:
Power point en el auditorio por EJES DE TRABAJO EN DERECHOS.
PROCEDIMIENTO
Los relatores presentarán la síntesis de l trabajo en grupos.
ACTIVIDAD 2
Explicación del trabajo realizado y por realizar en los dos días– “De
objetivos a lineamientos de políticas”
Objetivo: Familiarizar con los objetivos y productos esperados del trabajo conjunto a realizar en
las jornadas de viernes y sábado. ( Eventos 2 y 3)
Tiempo:
10 Min.
Materiales:
Vídeo beam o Cartelera de papelógrafo.
PROCEDIMIENTO:
El facilitador explicará a los asistentes los objetivos del trabajo y los productos esperados.
TENEMOS IDENTIFICADAS LAS SITUACIONES ADVERSAS A MODIFICAR
VAMOS A PASAR DE ELLAS A
FORMULACIÓN DE OBJETIVOS
Una manera de hacerlo es redactando el antónimo de la situación problema o situación adversa que
hemos enunciado.
Ej de situación adversa: ALTOS INDICES DE VIOLENCIA FÍSICA CONTRA LAS MUJERES
EL OBJETIVO se puede formular redactando la situación problema de manera positiva, opuesta,
como un antónimo, con un verbo al inicio que muestra qué vamos a hacer. Ejemplo:
DISMINUIR LOS INDICES DE VIOLENCIA FÍSICA CONTRA LAS MUJERES EN
BOGOTA
EL VIERNES vamos entonces a construir una imagen visual donde el centro es el objetivo y los
caminos los lineamientos en política.
Lineamientos de política
Objetivo
151
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Para los lineamientos de política se utilizará una guía construida para este fin.
ACTIVIDAD 3
: DEFINICION DE OBJETIVOS Y LINEAMIENTOS DE POLITICA.
Objetivos
Delimitar los objetivos para los cambios deseados frente a las situaciones adversas a modificar.
Seleccionar los CURSOS DE ACCION: lineamientos de política para dar respuesta a las
problemáticas prioritarias elegidas o dicho de otra manera para alcanzar el objetivo propuesto.
Tiempo 1 hora y 1/2
Materiales
Papel de Papelógrafo y marcadores.
Tarjetas de cartulina 10 cm x 40 cm color blanco #20
Tarjetas de cartulina rosada ( centro) #100
Marcadores de color negro o azul
Cinta pegante o cinta para enmascarar. 4 rollos y para cada grupo.
PROCEDIMIENTO
El grupo general se subdividirá en los mismos subgrupos que ha venido trabajando. Recordar que
en cada eje de trabajo (4 ejes) esta subdividido en 4 o 5 subgrupos según el número de situaciones
adversas que priorizaron para el trabajo. Ver pagina 14, EJES DE TRABAJO EN LA
PERSPECTIVA DE DERECHOS.
El subgrupo deberá construir la imagen de un sol donde el centro es el objetivo y los rayos las
líneas de políticas o cursos de acción.
VER GUIA DE TRABAJO: “ Objetivos y lineamientos de política”.
Se entenderá por lineamientos de política: cursos de acción encadenados que permiten superar la
situación problema o situación adversa a modificar y que involucra varios campos de acción y
actores sociales a nivel distrital y local.
El facilitador de cada eje reforzará lo ya explicado por el Facilitador titular
- cada sub grupo debe volver a mirar el árbol de la situación adversa a modificar y para construir el
OBJETIVO a alcanzar. Para formular el objetivo se puede pensar en el ANTONIMO u opuesto a
la situación adversa – Esta nueva formulación que es el objetivo será el tronco del nuevo árbol –
El objetivo se trasladará en una redacción breve a la tarjeta rosada centro del sol.
Definido el objetivo se pasará a enunciar y decidir cuáles son los LINEAMIENTOS o cursos de
acción más importantes y viables para llegar a este objetivo. Tener en cuenta la GUIA
CONSTRUIDA PARA TAL FIN.
152
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
GUIA DE TRABAJO EN SUBGRUPOS
OBJETIVOS Y LINEAMIENTOS DE POLÍTICA
Vamos a pasar del análisis de situaciones adversas, expresadas en los árboles de problemas ya
elaborados, a Objetivos y sugerencias de acción y cambio. LINEAMIENTOS DE POLÍTICA.
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA
Entendemos por lineamientos de política: un curso de acciones articuladas que nos permiten
alcanzar el objetivo propuesto o dicho de otra manera resolver o superar la situación adversa que
hemos identificado como prioritaria para la vida y desarrollo de las mujeres en Bogotá en la
perspectiva del ejercicio plenos de sus derechos.






CRITERIOS PARA FORMULAR LOS LINEAMIENTOS DE POLITICA:
Pensar en el interés común y no en intereses particulares.
Pensar en las de la ciudad – en Bogotá.
Pensar en los grupos de mujeres que están en situaciones de mayor vulnerabilidad y riesgo
social en Bogotá.
Trascender el enfoque asistencialista o de emergencia.
Buscar condiciones y soluciones duraderas.( mediano y largo plazo)
Pensar en acciones que generen participación y corresponsabilidad con la sociedad civil
(actores Sociales)
DESARROLLO DE LA GUIA PARA LOS SUBGRUPOS
Formular EL OBJETIVO que nos permita superara la situación adversa ya identificada.
Para mayor facilidad pueden mirar el tronco del árbol de situaciones adversas y redactar la
situación adversa de manera opuesta (el antónimo)
Ej. El tronco del árbol de SITUACIONES ADVERSAS A MODIFICAR dice:
“ Inexistencia de opciones ( programas y proyectos) que favorezcan el desarrollo creativo de las
mujeres en Bogotá, especialmente las mujeres que viven en estratos 1 y 2 y son cabeza de
hogar“ EL OBJETIVO puede formularse así (lo opuesto):
“ Creación de opciones – programas y proyectos - que favorezcan el desarrollo artístico de las
mujeres en Bogotá dando prioridad a mujeres de estratos 1 – 2 y 3 que además son cabeza de
familia”.
Teniendo ya el objetivo u objetivos formulados debemos hacernos la siguiente pregunta:
¿Qué se debe hacer para lograr este objetivo?
Para pensar en este QUÉ... debemos ser creativos y arriesgados. El QUÉ SE DEBE HACER… es
un curso de acciones que pueden relacionarse con:
Nuevas políticas y Programas.
Reformulación de políticas y programas.
Eliminación de políticas y Programas.
Una nueva reglamentación.
Una campaña de formación, capacitación o difusión.
Creación, cambio o eliminación de instituciones.
Destinación de recursos o reorientación de los existentes.
153
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Diseño, imposición y control de estímulos y sanciones.
Revisen nuevamente el curso de acciones que han formulado y compárenlo con los criterios de
formulación de lineamientos de política que están en el recuadro al inicio de la Guía. Esto lo
haremos con el propósito de ajustar nuestras propuestas de la mejor manera posible.
¿Qué OBSTÁCULOS se nos pueden presentar y cómo los superaríamos?
Terminado el desarrollo de la GUÍA se pasará el trabajo a una imagen visual que puede ser
asociada a un sol.
EL CENTRO es el objetivo
LOS RAYOS son los lineamientos de política o cursos de acción.
Lineamientos de política
OBJETIVO
ACTIVIDAD 4
EXPLICACIÓN DEL TRABAJO DE LA TARDE
Objetivo:
Clarificar el objetivo y los resultados esperados del trabajo de los subgrupos.
Tiempo:
15 Min.
Materiales
Papelógrafo o video-bean.
PROCEDIMIENTO
Iniciaremos con unos ejercicios de estiramiento de cuello y espalda y cintura.
El facilitador explicará el trabajo de la tarde: En la tarde revisaremos los lineamientos de política
que sugerimos y con una guía de trabajo por subgrupos trataremos de avanzar en:
¿Cómo se podrían lograr estos lineamientos a través de qué acciones? .
Quiénes serían los actores e instituciones más comprometidas en el desarrollo de estos CÓMOS.
ACTIVIDAD 5
PROFUNDIZACIÓN EN LOS LINEAMIENTOS DE POLÍTICA LOS CÓMOSObjetivo: Desagregar los lineamientos de políticas en acciones y estrategias para llegar a ellos (los
cómos)
Tiempo
2 horas
Materiales
Guía para pensar en los cómos.
Papelógrafo.
Marcadores
PROCEDIMIENTO
Los participantes por subgrupos trabajarán la guía específica para este fin tomando en cuenta el
árbol de lineamientos de políticas para de allí pensar en los CÓMOS y quiénes.
154
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
GUIA DE TRABAJO POR SUBGRUPOS
AMPLIACION O PROFUNDIZACION EN LINEAMIENTOS DE POLÍTICAS
LOS CÓMOS
Teniendo en cuenta el árbol de objetivos y lineamientos de política el subgrupo avanzará en pensar
sobre los CÓMOS.
Cómo se puede llegar adoptar, ejecutar y evaluar estos lineamientos de política. Para hacer esta
profundización proponemos trabajar con esta guía.
Revisar el objetivo y los lineamientos planteados por el subgrupo contestar las siguientes
preguntas:
¿Cómo puede ser posible que estos lineamientos se adopten y lleguen a ser una realidad?
Discutan, compartan y concreten - Qué tipos de acciones se pueden desarrollar para lograr la
adopción de cada lineamiento.
¿Quiénes son los ACTORES mas comprometidos o con mejor capacidad para ayudar a impulsar
estos lineamientos? Piensen en: Instituciones: sector público y privado, actores políticos, actores
de la sociedad civil.
¿Quiénes podrían ser los aliados más importantes para la adopción de los lineamientos en la
política social del Distrito?
¿Quiénes podrían ser los principales opositores a los lineamientos formulados y sus acciones?
TERMINADO EL TRABAJO El grupo complementará la figura del sol – O neurona - con los
cómos – cómo vamos a llevar a cabo los lineamientos?
cómos
LI NEAMI ENTO
- QUÉS-
OBJETIVO
ACTIVIDAD 6
PUESTA EN COMÚN DEL TRABAJO DE LOS
SUBGRUPOS Y PREPARACIÓN DE LA PLENARIO GENERAL
Objetivo: Dar a conocer las propuestas de los subgrupos sobre orientación de los lineamientos de
políticas.
Acordar las sugerencias para lineamientos de política de acuerdo a cada eje temático.
155
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Tiempo 1 hora
Materiales
Papelógrafos Imágenes de objetivos y lineamientos.
PROCEDIMIENTO
El facilitador comentará que para el plenario general el grupo deberá nombrar 1 representante del
grupo para que lleve a PLENARIA las conclusiones del grupo sobre el eje temático de trabajo
enfatizando en las conclusiones de cada etapa del trabajo. Por ello llama la atención para que al
final de las presentaciones de cada subgrupo se elija la persona que los representará tomando en
cuenta cualidades de expresión y claridad. El representante contará con el apoyo del relator de la
Javeriana para preparar su presentación en carteleras o como prefiera.
Cada subgrupo presentará las conclusiones a la guía de trabajo sobre lineamientos de políticas para
mujeres.
El grupo del EJE aportará para realizar conclusiones de grupo.
El representante que se elija preparará la presentación sobre los aportes del grupo.
II PARTE
EVENTOS 2 Y 3
ACTIVIDAD 7
VALIDACIÓN DE CONCLUSIONES Y AJUSTES AL
TRABAJO REALIZADO EN EL EJE
Objetivo: Revisar, compartir y aprobar las conclusiones del trabajo por ejes temáticos que se
llevará a la plenaria general.
Tiempo:
Materiales
temático.
1 hora y 30 Min.
Copias de la relatoría elaborada en conjunto con el representante del eje
PROCEDIMIENTO
Se leerá la relatoría y se revisarán las imágenes de objetivos y lineamientos.
Los integrantes del grupo aportarán adiciones, realizarán aclaraciones o precisiones a la relatoría
si lo consideran necesario.
Se preguntará si la relatoría y la presentación traduce todo lo discutido y analizado por el grupo o
se requiere añadir algo más.
Finalizadas las observaciones se pasará de manera inmediata a la siguiente actividad – los
compromisos de los actores -
ACTIVIDAD 8
COMPROMISO DE LOS ACTORES SOCIALES EN EL
DESARROLLO DE LOS LINEAMIENTOS DE POLÍTICA FORMULADOS A FAVOR DE
LOS DERECHOS DE LAS MUJERES
Objetivo
Reflexionar sobre los compromisos y responsabilidades de los diferentes actores sociales, de cara a
una política SOCIAL que favorezca el ejercicio de derechos de las mujeres en Bogotá.
Tiempo
20 Min. en el Grupo de Eje temático
30 Min. En el Grupo con representantes de los otros Ejes temáticos.
Materiales
Guía de trabajo grupal.
156
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
PROCEDIMIENTO
El facilitador construirá una tabla con los asistentes donde se de cuenta de los diferentes tipos de
actores presentes o la podrá tener preparada.
Preguntará a los asistentes sobre cuáles pueden ser los compromisos que como actores podemos
asumir o sugerir que otros asuman frente a los lineamientos construidos en el trabajo conjunto. El
centro es que queremos que los lineamientos formulados puedan tener eco en la FORMULACIÓN
DE POLÍTICAS SOCIALES EN EL DISTRITO Y EN LAS LOCALIDADES. Ej.
ACTORES
COMPROMISOS
DISTRITALES
DISTRITALES
LOCALES
DABS
Secretaría de salud.
IDRD
OTROS PRESENTES
LOCALES
Asociaciones
Se dará 20 Minutos para realizar la lluvia de ideas acerca de los compromisos a asumir en el
ámbito local y distrital.
El grupo nombrará 5 representantes del grupo que se retirarán con el trabajo realizado por el grupo
del EJE y compartirá con los otros representantes de grupos lo realizado para armonizar y llegar a
conclusiones a presentar en la plenaria.
El grupo de representantes nombrará una persona que será la encargada de presentar las
conclusiones de esta puesta en común y acuerdos de todos los grupos.
ACTIVIDAD 9
PLENARIA
Objetivo
Compartir el trabajo realizado, informar y complementar los aportes de los EJES con los aportes
del grupo de participantes.
Tiempo
1 hora
Materiales
Presentación de las conclusiones de cada EJE en video beam
Computador – viedo Beam y pantalla
PROCEDIMIENTO
Cada grupo de EJE presentará sus conclusiones a la plenaria enfatizando en:
Situación adversa a modificar.
Objetivo del Lineamiento de la política
Lineamientos de política
NO SE PRESENTARAN verbalmente LOS CÓMOS – Aunque en la presentación visual estén
incluidos.
Se abrirá la palabra a las participantes para realizar aportes, adiciones y solicitar aclaraciones.
ACTIVIDAD 9
CIERRE DE LOS EVENTOS DE FORMULACIÓN
PARTICIPATIVA DE LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PARA MUJERES.
157
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Objetivo:
Realizar un cierre basado en la síntesis de los aportes y las apuestas políticas que el Distrito capital
realiza en su plan de desarrollo a favor del bienestar de las mujeres en Bogotá.
Tiempo
15 Min.
RESPONSABLE
Dra. Ángela María Robledo Gómez- Directora del DABS
ACTIVIDAD 10
EVALUACIÓN DE LOS EVENTOS
Objetivo:
Recoger la percepción y opinión de las y los participantes a los eventos como fuente para
alimentar el proceso de validación de la metodología
Tiempo
15 Min.
Materiales
Guía de evaluación diseñada para los eventos de mujeres.
PROCEDIMIENTO
Se entregará a los asistentes el formato de evaluación elaborado para este fin para que aporten sus
opiniones, percepciones y sugerencias.
VER ANEXO
ACTIVIDAD 11
DE ASISTENTES
ENTREGA DE CERTIFICADOS DE ASISTENCIA y DIECTORIOS
Objetivo
Reconocer el trabajo de los actores y actoras con un certificado de asistencia que acredite su
participación en los eventos.
Circular los directorios de participantes.
158
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
Evaluación de los eventos
FORMULACION PARTICIPATIVA DE LINEAMIENTOS DE POLÍTICA SOCIAL PARA
MUJERES EN BOGOTA
EVENTOS 0-1-2-3 ( MAYO 31 JUNIO1-7-8 de 2002)
CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS
EXCELENTE
BUENO
REGULAR
Introducir a las participantes en la metodología de trabajo
para la formulación participativa de lineamientos de política
social para Bogotá con énfasis en mujeres
Ofrecer un espacio de encuentro de personas e instituciones
comprometidas con el trabajo con mujeres en el distrito.
Identificar las situaciones adversas a modificar que afectan a
la mujer en Bogotá, tomando como base el saber de las y los
participantes y las evidencias existentes a nivel distrital.
Priorizar las situaciones adversas de mayor relevancia sobre
la base del grado de afectación que tienen sobre
los
derechos fundamentales de la mujer.
Realizar un análisis comprensivo de las situaciones adversas
seleccionadas como más relevantes.
Definir objetivos y cursos de acción que permitan superar las
situaciones adversas identificadas.
Generar y aportar insumos para el diseño de lineamientos de
política social para las mujeres
en situaciones de
vulnerabilidad en el distrito capital.
DESARROLLO DE LA METODOLOGÍA
Se intercambió con actores sociales diversos: funcionarias/os
públicos,
miembros
de:
movimientos
sociales,
organizaciones comunitarias de base, organizaciones no
gubernamentales, actoras del sector privado, actores
políticos.
Los momentos que ofrece la metodología (inducción,
definición de situaciones adversas relevantes, compresión de
situaciones adversas y definición de objetivos y cursos de
acción) permiten la construcción colectiva y la búsqueda de
159
MALO
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
acuerdos en los diferentes temas.
Las Técnicas utilizadas son diversas y permiten
participación y el dialogo de las asistentes.
la
El trabajo en grupos por ejes facilita la profundización en
los temas y un intercambio productivo
entre las
participantes.
Los materiales suministrados ( síntesis del estado del arte
sobre mujer en Bogotá y síntesis de los derechos de la
familia) apoyaron el trabajo colectivo en los subgrupos.
Las guías para el direccionamiento de las actividades fueron
claras.
FACILITADORAS Y FACILITADORES
La orientación a las/los asistentes sobre los objetivos, tareas
y alcance del trabajo en cada jornada fue...
La claridad en cuanto a las técnicas y procedimientos a
desarrollar en cada momento
Fue...
El manejo de grupo fue...
Las relaciones interpersonales fue...
La capacidad de síntesis frente a los aportes del grupo fue...
RELATORAS Y RELATORES
Se realiza síntesis y recolección de los aportes de las/los
asistentes y se sugieren puntos para profundizar o retomar.
PARTIPACION DE LAS / LOS ASISTENTES
Conocimiento de las/los participantes sobre los temas.
Experiencia de las/los participantes.
Interés y actitud participativa.
Capacidad de construcción y dialogo conjunto.
160
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
LOGÍSTICA
Espacios de trabajo
Ayudas Visuales.
Refrigerios y Almuerzos
SATISFACCIÓN FRENTE AL TRABAJO REALIZADO Califique de 0 a 4 el grado de satisfacción frente
al trabajo realizado en estos dos fines de semana, marque con una X el recuadro.
0
total insatisfacción
1
baja satisfacción
2
Satisfacción aceptable.
3
Satisfacción buena.
4
Altamente satisfecha.
CONCLUSIONES SUGERENCIAS______________________________________________
________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________Gracias por sus aportes.
161
Guía técnica operativa para la elaboración, implementación y evaluación de Políticas Públicas Saludables.
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