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VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9 Nov. 2001
Panel: La evaluación y gestión de las políticas sociales en las últimas dos décadas: problemas y perspectivas
Los cambios operados en las concepciones de gestión de programas sociales a partir
del financiamiento internacional
Sonia Alvarez Leguizamón
La ponencia vincula las tendencias generales de la transformación de programas sociales destinados a
la pobreza a partir del financiamiento internacional, con las representaciones que se tiene de los pobres
y los cambios en los modelos de gestión de las políticas. Se toma como estudio de caso, las
transformaciones que se produjeron en la Argentina en estos últimos diez años. Las formas de gestionar
la pobreza incorporan nuevos actores fuertemente vinculadas tanto a las nuevas visiones de los pobres
como los roles que se le asigna al estado, al mercado y a la denominada “sociedad civil”, en el marco
de la reforma neoliberal. Si bien existe una gran variedad de modelos de gestión en cada país,
dependiendo de las fuerzas políticas en juego y de los recursos institucionales y técnicos existentes
(Fleury; s/f: 5), se puede hablar de un marco común y de tendencias generales que imprimen las
directivas de los organismos internacionales protagonistas de las reformas de primera y segunda
generación.
EL CONTEXTO DE LAS TRANSFORMACIONES
En la actualidad el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo juega un rol fundamental, en la determinación y reconversión de
políticas de protección social de los estados nación “en desarrollo”. Esta presión se ejerce como
condición para el refinanciamiento de la deuda y los préstamos asociados a la reforma del Estado, que
otorga el Banco Mundial o el BID. Los cambios de las políticas sociales producidas a partir de los 80 se
basan en un proceso progresivo de descentralización y privatizacion. La concepción de
descentralización prioriza el mercado. La ideología neoliberal propone una descentralización
paradójica por sus efectos concentradores en el poder político y económico en grandes grupos
oligopólicos. La descentralización neoliberal, reorganiza y redefine el rol del Estado, le quita su rol en
la regulación de los procesos socioeconómicos, considerándolo un factor perturbador de los
mecanismos de acumulación de capital y distribución de los frutos del crecimiento. (Trogliero, Carlos,
1991)
Las políticas del Consenso de Washington - privatizaciones, desregulación de las relaciones laborales y
de los servicios públicos, descentralización, disminución del gasto social, debilitamiento de las
políticas de cuño universal y promoción de las focalizadas- produjeron un debilitamiento de los estados
de “bienestar” o una intensificación de su “malestar”, junto a un creciente deterioro de los derechos
sociales como fuente de acceso a bienes y servicios. Las políticas macro económicas promovidas como
condición para el refinanciamiento de la deuda, deslegitimaron al estado como proveedor de protección
social, de derechos de los ciudadanos y como regulador de las relaciones sociales, del mercado y de la
cohesión social.
La concepción neoliberal hegemónica del estado mínimo redujo el gasto público en general y el social
en particular y, como correlato, se profundizó la privatización de servicios estatales básicos, junto a una
profunda transformación de las políticas sociales. Las transformaciones del estado neoliberal en
América Latina significaron el traslado al mercado, a las relaciones primarias y a la comunidad local,
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del acceso a bienes y servicios básicos para la resolución de la “cuestión social. La transformaciones
del mercado de trabajo (aumento de la desocupación abierta, subempleo y las variadas formas de
precarización e informalización laboral), junto al deterioro de las escasas políticas de carácter
universalistas, ampliaron el ámbito de los potenciales demandantes de las políticas asistenciales, las
que dejaron de ser residuales, por configurar una de las principales estrategias de legitimación del
ajuste. Esto generò un movimiento de creciente desmonopolización del estado junto a una acelerada
monopolización de lo privado, una cada vez más amplia descentralización de las actividades y de la
ejecución, frente a lo que parece ser una mayor centralización y concentración de los recursos.
(Trogliero, Carlos, 1991)
En el modelo neoliberal aparece la idea de equidad no como justicia sustantiva basada en la
distribución de la riqueza sino como obtención en el mercado de lo que cada uno merece por su propia
eficacia y performance, retirándole al Estado la exclusiva función de compensación y atribuyendo al
mercado el papel fundamental de la distribución" (García Delgado, 1995: 11)
Para el caso de la Argentina, según Golbert y Tenti (1994) los subsistemas de prestación de bienes y
servicios sociales existentes que exigen distintos requisitos de acceso: el dinero (bienes y servicios
privados); la calidad del trabajador formal (bienes y servicios de la Seguridad Social); la condición de
ciudadanía (hospital y escuela públicos) y, por último, el estado de pobreza (asistencia social en el
sentido estricto) se está redimensionando en base a tres tendencias principales: a) ampliación de lo
privado y lo asistencial, b) crisis de financiamiento y de la calidad y equidad de las prestaciones del
área de la Seguridad Social, c) vaciamiento de los sistemas públicos universalistas (salud pública y
educación).
Los procesos de privatización pueden ser de dos tipos. Los primeros tienen que ver con muchos de los
servicios que antes eran públicos que pasan a formar parte del espacio privado del mercado
adecuándose a su lógica: la ganancia y el lucro. En este caso la oferta de servicios se destina a los
sectores medios y altos y viene a sustituir parte de las políticas universales y las políticas de seguridad
social. La segunda forma de privatizacion es la progresiva “informalización” del riesgo social, a través
de procesos de desinstitucionalización o debilitamiento de las instituciones de protección social. En
esta forma predomina un viejo incentivo, el de la apelación a las solidaridades primarias. Esta
estrategia está destinada a las poblaciones excluidas de la dinámica del mercado de trabajo y de bienes.
La reforma neoliberal del estado en América Latina significa entonces, junto a los procesos de
descentralización, el traslado de las responsabilidades de la reproducción social de los pobres a
instituciones de la sociedad civil (organizaciones no gubernamentales, de base, benéficas y
filantrópicas). Esto se funda en una concepción de la sociedad donde la pobreza es el producto de las
“incapacidades” de la gente para competir en el mercado y donde el estado debe ser prescindente de la
regulaciones laborales y de la provisión de servicios y bienes para la reproducción. Los programas
sociales asociados a las regulaciones del trabajo (de seguro) y a la ciudadanía se debilitan. El estado
desarrolla cada vez más programas destinados a regular y administrar la pobreza no ha erradicarla.
Estos últimos tienden a autonomizar a las poblaciones del estado y a compensar su débil, escasa o nula
relación con el mercado, así como a fortalecer sus capacidades de autosubsistencia y de autogestión,
basadas en relaciones no mercantiles.
La recomposición de las relaciones entre el estado, el mercado y la sociedad civil que funda las
transformaciones de los programas sociales y de las políticas focalizadas “pro pobres” produce una
serie de consecuencias en las concepciones y en las prácticas de su ejecución. Entre otras, podemos
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señalar las siguientes: diversificación y estratificación de las instituciones encargadas de las políticas
sociales, recomposición de sus formas de articulación y de sus responsabilidades en las distintas etapas
de ejecución y entre los niveles involucrados (locales, municipales, provinciales, nacionales e
internacionales); descentralización en la ejecución y centralización en el diseño, financiamiento,
control, evaluación y monitoreo en los organismos públicos centrales y federales; un progresivo
traslado de parte de la coordinación, ejecución de las políticas para los sectores de bajos ingresos a las
organizaciones intermedias laicas y eclesiásticas y, finalmente, un fortalecimiento progresivo de
antiguas formas de beneficencia religiosa o de filantropía.
Desde los organismos internacionales “donantes” y de algunas concepciones académicas, los pobres son
vistos como carentes de capacidad para triunfar en el mercado y para movilizarse y demandar. Sin
embargo “poseen” recursos para resolver problemas a partir de las redes de proximidad y encarar la
subsistencia por medio de la autogestión comunitaria o familiar. Esta visión es como el espejo invertido
de los fundamentos de la “promoción comunitaria”. Antes había que promover capacidades que los
pobres no poseían para superarse y que eran causales de nuestro “subdesarrollo”. Ahora dichas
capacidades adquieren visibilidad para los ojos de la política y de la academia y se convierten en “la”
solución para el “ataque” a la pobreza, no en su causa como pregonaban las teorías desarrollistas en las
décadas de los 60 y 70.
LAS MODIFICACIONES OPERADAS EN LAS POLITICAS DE GESTIÓN DE LA POBREZA A
PARTIR DE LA INFLUENCIA DE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES
La denominada “reforma social” y la “lucha contra la pobreza” aparecen como resultado de la
preocupación de los organismos internacionales de cooperación técnica y financiera como el Banco
Mundial, el programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco Interamericano de
Desarrollo, la CEPAL, entre otros. La “reforma social” o las políticas denominadas de segunda
generación pretenden contrarrestar los efectos del ajuste de los 80, producto de las políticas del
Consenso de Washington sobre las poblaciones más pobres, y por otro producir reformas en las
políticas universales y de seguro tendiendo a su privatización, desregulación, y diferenciación de
beneficiarios según capacidad de pago. Esto lleva, en el caso de los sistemas públicos de salud, a su
progresiva asistencialización.
La idea misma de “reforma social“, es parte de las estrategias de legitimidad y un eufemismo para
neutralizar el descontento social y lograr el objetivo de la “gobernabilidad”1. No se pretende erradicar
la pobreza o luchar contra ella como el discurso propugna. Se trata solo de controlar y neutralizar el
descontento social. Esto se concreta con las denominadas políticas compensatorias, o de “bombero”
(para apagar el fuego allí donde estalla); de efecto "enfermería" (recoger los heridos que genera la
política económica); o capacitar para "enseñar a pescar" pero frente a un río sin peces." (García Delgado,
1995: 12)
La agudización de las desigualdades sociales, de la pobreza y de la vulnerabilidad social, a límites
alarmantes luego de las políticas promovidas por el Consenso de Washington, pusieron en jaque la
estabilidad futura del equilibrio global. James Wolfensohn, presidente del Banco Mundial, en un
1
En esta misma línea Lovuolo y otros (1999:107) plantean que la “gobernabilidad” es un eufemismo para aludir a la
preocupación de los organismos internacionales por los efectos que la pobreza y otros problemas sociales tienen y los
atributos de las instituciones del Estado para garantizar la estabilidad socio política y la continuidad de los modos de
funcionamiento social prevaleciente.
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discurso reciente hacia referencia a este sentimiento. “Sin equidad no puede haber estabilidad mundial.
Sin un mayor sentido de justicia social, nuestras ciudades no serán seguras y nuestras sociedades no
serán estables. Sin inclusión, demasiados de nosotros estaremos condenados a vivir separados, armados
y aterrados” (Wolfensohn, 1997). El miedo y la amenaza potencial a la gobernabilidad y el riesgo de
fractura del planeta globalizado son los móviles más importantes de estas propuestas, no un genuino
interés por atacar la pobreza. En este sentido, como veremos más adelante, se tratan de políticas de
gestión de la pobreza y no políticas activas para erradicarla.
Un documento relevante sobre la "reforma social" y la "lucha contra la pobreza" que recoge las
documentos y conferencias de un foro del mismo nombre organizado por el PNUD y el Banco
Interamericano de Desarrollo en 1993, expresa claramente esta cuestión (PNUD, 1993) 2. En la
conferencia inaugural Enrique Iglesias presidente del PNUD afirmaba la siguiente. “No cabe duda que
la situación social de América Latina constituye un peligro detonante que alimenta inestabilidades
sociales y políticas que podrían minar los resultados mismos de las reformas económicas”3. Luego el
documento afirma que a esta reforma se la considera como “un complemento ineludible de las reformas
económicas, toda vez que apunta a garantizar la viabilidad política y social de las mismas” (PNUD,
1993: 11). “La exclusión económica sostenida se refleja en exclusión política que socava la
gobernabilidad. Y con una gobernabilidad progresivamente menoscabada se erosiona la sustentabilidad
de las reformas económica, se resiente el clima para las inversiones y el proceso de crecimiento se
vuelve efímero” (1993:16).
La denominada “reforma social” se basa en el supuesto que la mejora de la eficacia del gasto publico se
asocia a su "mejor distribución geográfica” en base a una “identificación y localización mas precisa de
las necesidades” y "a la transferencia de responsabilidades de administración directa de recursos
públicos y algunas responsabilidades de control de gestión a organizaciones de la sociedad civil, y la
movilización de recursos y potencialidades de esta ultima para complementar los recursos públicos“
(PNUD, 1993: 34). Para ello se debe “reorganizar las formas de prestación de los servicios públicos,
(...) articulando nuevas formas de gestión entre el Estado y la sociedad civil, y apoyando a las
organizaciones de esta última para que desempeñen un papel creciente en esta materia” (PNUD, 1993:
12). El “reforzamiento de la sociedad civil” se lo entiende en un sentido amplio, "incluyendo tanto las
diversas formas de organización local y comunitaria como el sector privado empresarial” (PNUD,
1993: 12). Según Bustelo estas transferencias, se traducen en el paso del Estado de Bienestar a un
estado mixto con asignación de funciones específicas al sector publico, al privado, al no gubernamental
y al informal. En el caso de las Organización no Gubernamentales, las transferencias se concentrarían
principalmente en servicios sociales para los sectores de bajos ingresos donde es casi imposible
“recuperar costos” y el sector privado para los sectores de ingresos medios y altos (1995: 38-39).
Este cambio de modelo de régimen de estado de bienestar en la argentina4, implicaría el paso de uno
2
En febrero de 1993 se realiza este Foro. El análisis se centra en el documento que sirvió de base para las discusiones
denominado “Reforma social y pobreza: Hacia una Agenda Integrada de Desarrollo”, que fue preparado por un equipo
interagencial. Si bien en su introducción se consigna que el mismo “refleja la opinión de los autores y no necesariamente la
de las organizaciones patrocinantes”, versiones preliminares fueron “discutidas en reuniones de consulta con el personal
superior y técnico del BID y el PNUD” (1993:9), por lo que se puede considerar que a pesar de las salvedades realizadas,
las refleja. La importancia del documento radica en que da los lineamientos generales, argumentos y propuestas para iniciar
la "construcción nacional y regional de los consensos necesarios para su puesta en práctica". (1993:13)
3
Conferencia inaugural de Enrique Iglesias (PNUD, 1993)
4
Los regímenes de estados de bienestar serían según Gosta Esping- Anderson (1993:47) las variaciones que asumen los
estados modernos según las características de los derechos sociales, la estratificación del bienestar y los ordenamientos entre
el Estado, el mercado y la familia.
4
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coorporativo con incidencia importante de las políticas de seguro y universales, hacía el que Esping
Anderson (1991) denomina régimen liberal, donde predominan la asistencia a los comprobadamente
pobres y existen reducidas transferencias universales y modestos sistemas de seguro. La propia
Secretaria de Desarrollo Social, en la Argentina, denomina a las nuevas políticas sociales como un
sistema integrado de políticas sociales que reemplaza al Estado de Bienestar (SDS, 1995).
Las capacidades de “autosustentabilidad” y “autogestión” de los pobres se deben reforzar, para mejorar las
relaciones costo beneficio. Estas palabras son eufemismos para designar la capacidad organizativa y el
sobretrabajo comunitario o familiar necesarios para la ejecución y continuidad de los programas. En un
estudio de la CEPAL (1995) se señala la necesidad de “concentrar el apoyo en los grupos pobres que
puedan transformar la ayuda en capacidad de autosustentación productiva y sostenida. En otras palabras,
se desea que los beneficiarios no dependan permanentemente de los programas de asistencia social, al no
haber desarrollado la capacidad de llegar a generar ingresos suficientes para enfrentar sus necesidades
básicas”. La sustentabilidad enmarcada en esta ecuación, requiere no sólo una selectividad de los más
pobres de entre los pobres, sino los más competitivos y los que puedan tener un efecto de demostración
ejemplarizante para los “rezagados”. En este sentido será “decisivo focalizar el apoyo hacia los grupos
etarios y productivos pobres con potencialidad de desarrollo, a fin de que estos ejerzan un efecto de
demostración en los más rezagados” (CEPAL, 1995: 29). De estos últimos, para los más ortodoxos, no se
deberían ocupar las políticas focalizadas, quedan librados a su propia suerte. Las "potencialidades de
desarrollo", requieren de ciertas "calidades físicas y psíquicas", de productividad, de capacidad de gestión
y de organización para la autoayuda.
La descentralización y el traslado de la gestión de los programas a los propios pobres reforzando sus
capacidades autosustentables se traduce en una importancia creciente del incentivo a la “participación
popular” y a la “solidaridad” horizontal entre los pobres. Los programas son cada vez menos
gubernamentales y más privados. En el caso de la pobreza son por tanto cada vez más participativos.
Esto significa, en la práctica, que la propia gente, en forma asociativa, se hace cargo de sus problemas.
A nivel de ejecución se traduce en la necesidad de “construir capacidades de gestión entre las
comunidades locales” (build up management capabilities). La “participación popular”, antes bandera de
los movimientos de base de los 70 que propugnaban la participación comunitaria como forma de lograr
un “desarrollo inclusivo”, ahora es la estrategia que permite la privatización de lo público. Veamos los
núcleos más importantes de esta concepción en documentos de política del Banco Mundial. En un
documento denominado “monitoreando y evaluando la participación popular en los proyectos asistidos
por el Banco Mundial” (Uphoff; 1992: 135-136) plantea que se trata “de pensar y trabajar en una
manera menos centrada en el gobierno, de esta manera, con una apropiada reorientación burocrática,
las agencias gubernamentales pueden jugar un rol constructivo propiciando un desarrollo
participativo”. Esto implica, por otra parte, una nueva representación de la pobreza, basada en
capacidades positivas de los propios pobres.
El Banco Mundial define la participación popular “como un proceso por el cual las personas,
especialmente aquellas desventajadas, influyen en las decisiones que las afectan. El término “popular”
refiere no solamente a los pobres absolutos sino también esta dirigido a una abanico más amplio de
personas quienes poseen desventajas en términos de salud, educación, grupos étnicos y género”. Se
señalan los objetivos más importantes de la participación popular para las actividades de “desarrollo”
apoyadas por el Banco. Estos son el “empowerment”, que implica el desarrollo de la capacidad de las
personas para iniciar acciones por ellas mismas o influir en decisiones de actores de más poder. El
segundo objetivo es el desarrollo de “capacidades de los beneficiarios” en relación a las operaciones
apoyadas por el Banco. Se dice que, de “esta manera los beneficiarios pueden compartir las
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responsabilidades de gestión de la operación tomando responsabilidades por ellos mismos” y
contribuir a la sustentabilidad del proyecto. Están también la efectividad y eficiencia para el
cumplimiento de las metas del proyecto. Finalmente, un último objetivo, sin eufemismos plantea la
necesidad de “compartir costos” (cost sharing). “Así, se espera que los beneficiarios contribuyan con
trabajo y capital o hagan uso de la “autoayuda” para mantener el proyecto.” (Bhatnagar, Bhuvan and
Williams, Aubrey C (ed); 1992: 177-178)
LAS MODIFICACIONES DE LOS MODELOS DE GESTIÓN EN LA ARGENTINA. DE LA
PLANIFICACIÓN AL GERENCIAMIENTO, DEL “DESARROLLO COMUNITARIO” AL
“DESARROLLO SOCIAL”
A partir de la iniciativa de los organismos internacionales financiadores y de estos procesos de
privatización de lo público, se produce una progresiva legitimidad de modelos de gestión acordes con
una filosofía empresarial de las políticas en general y de las sociales en particular que incorporan
formas descentralizadas y nuevas articulaciones con la sociedad civil. Por ello, cobra relevancia el
“gerenciamiento” como base de la ejecución de las políticas sociales y la búsqueda de eficiencia y
eficacia en su ejecución, a diferencia de la planificación que había primado en los modelos de gestión
anteriores. Esta tendencia produce a la vez una superposición de las lógicas vigentes en la ejecución de
los programas: la político/clientelar todavía presente y la lógica técnico/eficientista.
Las formas de gestionar la pobreza en la Argentina se denominan políticas de “desarrollo social”. Dos
hechos marcan el quiebre con las formas de gestión anteriores, el lanzamiento de un plan social en
1993 y la creación en 1995 de la Secretaría de Desarrollo Social, durante el gobierno del Presidente
Menem. El mensaje presidencial del plan social lanzado en 1993 fue definido como la demostración de
“la decisión estratégica de asumir una opción preferencial por los pobres”, asumiendo una serie de
compromisos: 1) el “federalismo social”, que consistiría en la descentralización de la ejecución de los
programas sociales nacionales, 2) una “auditoría social” mediante el protagonismo de las
organizaciones no gubernamentales, 3) una “auditoría técnico administrativa” y 4) coordinación de las
acciones a través del funcionamiento de un “gabinete social federal” (Lovuolo, Barbeito, Pautassi,
Rodríguez; 1999: 181). A través del Secretario de Desarrollo Social, Amadeo su primer secretario,
intenta crear lo que denomina una “autoridad social” que contrarreste, se dice, el debilitamiento del
Estado de Bienestar y los efectos del ajuste, coordinado por un Gabinete Social. Se pretende desarrollar
una “ política social activa” y un enfoque integrado o “sistémico” de las políticas sociales (SDS; 1995:
12). En un documento donde se fundamenta la creación del Sistema de Información, Monitoreo y
Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO), se plantea que en Argentina es necesario establecer un
Sistema Nacional Integrado de Políticas Sociales “que reemplace al sistema del Estado Bienestar,
actualmente desarticulado y en crisis”5 (SDS; s/f). La transformación del mercado de trabajo, el
desfinanciamiento del Estado y la descentralización a las provincias de los servicios sociales que
prestaba, debilitaron este sistema. El sistema integrado vendría a reemplazarlo puesto que no habría “un
modelo de política social que acompañe al modelo económico”. Este sería el fundamento para el diseño
de un “nuevo Sistema de Políticas Sociales que se proponga definir y construir un marco de
institucionalidad clara para fortalecer la autoridad social y cuya misión fundamental estaría dirigida al
logro de la equidad. “A través del Gabinete Social, se intentaba alentar “la integralidad de las políticas
5
El Estado de Bienestar en crisis “organizaba sus acciones en función del salario y por esta vía ofertaba seguridad,
integración y movilidad social a las familias. Disponía de un marco regulatorio claro de funcionamiento (leyes, normas,
etc.) y de mecanismos de transferencia de ingresos directos e indirectos hacia los hogares más pobres. En el proceso de
acumulación estaba inserto lo social.” (SDS; s/f)
6
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sociales”, brindando impulso a los programas intersectoriales.
Estos objetivos no se lograron puesto que el gabinete social terminó siendo coordinado por el
ministerio de Economía. La Secretaría de Desarrollo Social, no tuvo el rol protagónico que se esperaba.
Tampoco se concretó el “sistema integrado” e intersectorial. Sólo se consiguieron objetivos a nivel de
información y monitoreo. Los programas siguieron altamente dispersos y desarticulados. El logro más
importante fue el de “fortalecer la gestión del Estado” en un contexto de descentralización y de
“redefinición de su relación con las provincias y los municipios”. El estado nacional adquirió así un
lugar protagónico en el diseño y monitoreo de las políticas sociales que se había debilitado con la
descentralización. De esta manera se centralizaron los fondos federales y los provenientes de los
organismos internacionales. La asignación hacia provincias, municipios y organizaciones no
gubernamentales quedó en manos del poder central. A pesar de la incorporación de la lógica técnica y
de la focalización en la elección de regiones y grupos beneficiarios, en forma superpuesta, se mantuvo
una lógica clientelar que adquirió diversas formas6.
La intención de crear una política social activa y una “autoridad social” inexistente, como producto de
las reformas neoliberales y la economización de lo social, tampoco se logró. Al contrario se trata de un
modelo estático y pasivo de regulación de la pobreza como plantea Lautier7 (Lovuolo y otros, 1999:
104-106). Estos autores consideran, siguiendo a Lautier, que las políticas de atención a la pobreza en
América Latina son estáticas. En la práctica y en los hechos no hay ninguna pretensión de luchar o de
erradicar la pobreza, sino de gestionar el problema para que sea funcional al modelo social,
manteniendo su equilibrio. Se trata de administrar la pobreza no de erradicarla. Estaría prevaleciendo,
un modelo de gestión “tecno liberal” por sobre una visión tradicionalmente asistencial. Esta sería para
Lautier, una versión de la visión “modernista tecnocrática” de la pobreza, promovida por los
organismos internacionales de asistencia financiera y técnica, que propone que la situación normal está
por venir porque la enfermedad sería fundamentalmente el crecimiento económico. Desde aquí, la
solución para la enfermedad consistiría en una política económica “sana” que permitiría, a largo plazo,
que los pobres revaloricen sus “activos”; es decir, las riquezas que poseen y que por distintos razones
no pueden ser valorizadas actualmente. Esto permitiría ejercer su libertad individual como productores
potenciales, ya sea en micro-emprendimientos o aumentando el valor de su “capital humano” para ser
más vendibles en el mercado de trabajo. Esta opción se traduce en un creciente desarrollo de instancias
formativas que instruyen sobre técnicas de gestión y administración de la pobreza.
Considero que esta visión de la pobreza incluiría también al capital social como activo de los hogares,
fuertemente promovida por los organismos internacionales financiadores. La conceptualización de la
pobreza deviene multidimensional y focalizada en el “capital social” o “activos intangibles”, como los
denomina la nueva jerga económica. En esta se valora cada vez más el uso y sustitución de otros
recursos por los activos intangibles basados en relaciones informales de la propia gente y menos los
activos tangibles que requirieron de patrimonio acumulado o acceso a dinero8 (Alvarez Leguizamón;
2001). Caroline Mosser (1998:1), en un estudio propiciado por el Banco Mundial, incorpora la
6
La pérdida de control de los gobiernos provinciales sobre la asignación de los recursos, el diseño y ejecución de los
programas y la atomización de los programas sociales, aumentó las presiones de los gobernadores provinciales sobre el
entonces Secretario de Desarrollo Social, para lograr un mayor espacio de poder en su control y gestión. (Alvarez
Leguizamón; 2000)
7
Lautier, B. (1998) “Représentations et régulations etatiques de la pauvreté en Amérique latine”, en Poulin, R. Y Slama P.
(eds), L!Insoutenable misére du monde, économie et sociologie de la pauvreté. Quebec, Etiditions Vents d!Ouest.
8
La satisfacción de las necesidades básicas en las sociedades capitalistas requiere de ingreso corriente, derechos de acceso,
activos acumulados y tiempo disponible. Entre algunos rubros existirían posibilidad de sustitución y elección, aunque en
otros no (Boltvinik,1992).
7
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categoría de capital social como activo de los hogares. Su estudio pretende "contribuir al debate acerca
de las estrategias de reducción de la pobreza a un nivel local sustentable que refuerza las soluciones
inventivas de las propias personas, mas que substituirlas, bloquearlas o no tenerlas en cuenta”.
En síntesis, el cambio en el modelo de gestión o la forma de administrar la pobreza incluye el control
del gobierno nacional sobre provincias y municipios, la participación de los beneficiarios en su gestión
para compartir costos y lograr mayor legitimidad social, la intermediación de organizaciones no
gubernamentales y una gestión basada en sus resultados, a partir de una mayor centralización en su
diseño, monitoreo y evaluación9. Este objetivo se traduce en el logro de una mayor eficencia y eficacia
“cambiando los modelos de gestión para lograr máxima cobertura, accesibilidad y calidad, a mínimos
costos, para que los beneficios de los servicios y programas lleguen de la mejor forma posible a los
beneficiarios, desarrollando para esto, un sistema de seguimiento y evaluación permanente”. (SDS; s/f)
Se reconoce los efectos del ajuste y la responsabilidad del estado en compensar aquellos que “no
pueden participar de los beneficios del crecimiento”. La premisa fundamental es la de reforzar “la
iniciativa y participación de las personas, sea como individuos, sea dentro de sus comunidades y
asociaciones”. Este objetivo, se afirma, debe convertirse en una política de Estado, que no puede
lograrse de un día para otro; pero en la medida que “los ciudadanos sepan que existe una decisión – e
instrumentos- para fomentar lo solidario y para apoyar su vocación de organizarse, van a encontrar
nuevos incentivos a fin de encontrar por es vía la solución a sus problemas sociales”. (SDS; 1995: 10)
Los principios de las nuevas formas de gestionar la pobreza sintetizan las grandes líneas de las políticas
actuales que los organismos internacionales sugieren; 1) focalización, 2) integralidad, a partir del
desarrollo de múltiples acciones que ataquen la pobreza; 3) sustentabilidad, en términos de condiciones
administrativas y financieras adecuadas para asegurar su continuidad; 4) metas y control, en términos
de población objetivo y de resultados esperados y 5) fortalecimiento de la comunidad (SDS; 1995). Se
trata de la privatización de lo público y del traslado al mercado y a la sociedad civil del “bien común”.
Se dice que “pluralismo y participación” significan el reconocimiento de los actores que están hoy
interviniendo en este proceso: estado, sociedad civil, mercado y familia “instalando lo público en lo
privado y lo privado en el Estado”.
El "fortalecimiento de la comunidad" como "refuerzo de los procesos de organización social", para
potenciar "la energía social y el refuerzo de la autoestima individual" se manifiesta como la esencia de la
política social para la Secretaría de Desarrollo Social, a nivel Nacional. "Para ello, la acción de las
organizaciones comunitarias de base - públicas y privadas- es esencial, no sólo por su capacidad para
desarrollar el potencial solidario de los individuos, sino también para asegurar una más eficiente
administración de los recursos financieros que se ponen a su disposición". Si bien se dice que hay que
reforzar la autestima y la “energía social” se reconoce paradojalmente que existe en la argentina una
energía asociativa exitosa, vinculada a las trabajo comunitario de los propios pobres. En estos caso, se
dice, “existen liderazgo comunitarios que sustentan esta energía, pero que es necesario que cuenten con
recursos y capacitación para sus integrantes”10. La contraparte de trabajo comunitario gratuito en la
9
“La Secretaría de Desarrollo Social, se propuso alentar un cambio en el modelo de gestión tradicional de las políticas
sociales y reemplazarlo por una gestión basada en resultados, en la que cada uno de los programas pueda definir la situación
que enfrenta y adonde quiere llegar. Este nuevo modelo de gestión posibilitará saber qué se está haciendo y cómo se está
haciendo y, a su vez, que el gobierno rinda cuentas a la sociedad sobre los resultados de su gestion “ (SDS, s/f)
10
“La Argentina presenta un riquísima realidad social, con organizaciones comunitarias trabajando exitosamente en los más
distantes confines, en temas tan variados como apoyo a la discapacidad, huertas comunitarias, comedores escolares o
vivienda autogestionadas; así como con Municipalidades con un alto grado de participación ciudadana.” (SDS; 1995: 19)
8
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gestión es taxativamente requerida11.
EL DESARROLLO SOCIAL, LA REPRESENTACIÓN DE LA POBREZA Y LOS MODELOS DE
GESTIÓN
El desarrollo social es el nuevo rostro que adquiere el discurso asistencial en los 90, formando parte del
paradigma del desarrollo humano12. El desarrollo de capacidades es constitutivo de la asistencia estatal,
desde su surgimiento, en la década de los cincuenta. La estrategia asistencial se diferencia de los
formas benéficas entre otras cosas por que más que moralizar y distribuir limosna realiza “asistencia”
para desarrollar capacidades (Tenti; 1989). Con estas prácticas se trataba de generar actitudes positivas
para el crecimiento y el desarrollo13. En la etapa del desarrollo humano si bien se sigue manifestando
en el discurso que el crecimiento disminuye la pobreza, se ha constatado también que el mayor
crecimiento no disminuye las desigualdades, en algunas casos las agudiza. El mito del rebalse se ha
desmoronado. La representación de la pobreza mantiene el núcleo duro anterior, en el sentido de que
los pobres no tienen capacidades para competir en el mercado. Sin embargo, el paradigma del
desarrollo humano se diferencia del desarrollo comunitario. Por oposición a este valora positivamente
las capacidades relacionadas con las “energías solidarias” de las redes de reciprocidad de base
comunitaria o cooperativa. Estas permitirían compensar la identidad que otorgaba el trabajo y la
pertenencia a sistemas de protección estatales, además proveen bienes y servicios para la
autosustentabilidad o para complementar recursos monetarios escasos. Se deben reforzar esas
capacidades a partir de estrategias políticas de “fortalecimiento de la sociedad civil”. En la práctica, no
se trata de ampliar capacidades de decisión o garantías asociadas a la condición de ciudadanía. Sólo
aumentar capacidades de autosubistencia, autogestión y reciprocidad entre los pobres. No se trata de
una solidaridad entre clases que permita redistribuir la riqueza. Los incentivos actuales se caracterizan
por promover la “solidaridad entre los pobres y la competencia para los más “capaces” (Alvarez, Sonia,
1999),
La nueva representación de la pobreza es paradojal. Por un lado se reconoce y se basa la política en las
capacidades de los pobres para organizarse. Por otro se considera que dichas capacidades están
debilitadas por el “circulo vicioso de la pobreza”, por lo que es necesario reforzarlas. La forma de
revertir este círculo no virtuoso, no es el diseño de políticas que ataquen las causas de la pobreza. Por
ejemplo regulando la relación entre el capital y el trabajo o mejorando la distribución de la riqueza.
Esto es así por que esta concepción de la pobreza considera que por encima de estas causales, son más
importantes las carencias de capacidades humanas que el “desarrollo social” debe reforzar.
El Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/1 para “atacar la pobreza” del Banco Mundial, parte de
una definición de pobreza que tiene en cuenta tanto los bajos niveles de ingresos y consumo como los
bajos niveles de logros en educación, salud y estado nutricional. También incluye la falta de poder y la
vulnerabilidad. “Esta concepción amplia de la pobreza está basada en las voces de los pobres mismos y
11
“Asimismo, se ha de exigir que en todas las solicitudes de ayuda para problemas sociales a través de fondos federales se
incluya un alto porcentaje de ejecución a través de las organizaciones comunitarias”.
Página: 9
Se trata por un lado de depositar en ellos la responsabilidad de atender a su subsistencia y protección por un lado y por otro,
“asegurar una más eficiente administración de los recursos financieros que se ponen a su disposición”. (SDS, 1995: 19)
12
Es necesario señalar que el discurso del desarrollo humano, además del desarrollo social como el nuevo rostro de la
asistencia, incluye la promoción de los derechos denominados de tercera y cuarta generación. Entre estos se encuentran los
derechos ambientales, de minorías étnicas, de género, de la niñez, entre otros. Estos elementos se encuentran presentes
también en las políticas de desarrollo social, en sus objetivos, en la selección de las “poblaciones objeto”, por ejemplo.
13
El desarrollo comunitario tendía a “lograr las condiciones previas al progreso económico: el ambiente mental, los
conocimientos teóricos y prácticos y la organización y elementos que hacen falta para que la repercusión económica sea al
mismo tiempo importante y duradera” (Naciones Unidas, citado por Tenti; 1989: 84)
9
VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9 Nov. 2001
por el argumento filosófico de Amartya Sen y otros que ven a la pobreza como una deprivación de
capacidades básicas más que solamente bajos ingresos” (World Development Report, 2000/1). Sin
embargo, al mismo tiempo, se reconoce capacidades y virtudes funcionales a las modalidades
autogestionarias predominantes en la gestión de la pobreza que el “desarrollo social” propugna. Como
vimos, la promoción de la participación popular en los programas para pobres es parte constitutiva de
la reforma. “Las intenciones para promover un “mejor gobierno” y un más activo y productivo “sector
privado” son solo retórica si las capacidades locales para la autogestión y la autosustentabilidad no son
reforzadas” (Uphoff, Norman, 1992: 135-36). Se aprecia entonces que “los beneficiarios tienen más
que trabajo y fondos para contribuir a que el proyecto sea efectivo. Ellos tienen inteligencia,
experiencia y habilidades de gestión para ser movilizadas y tomadas en cuenta para el logro de los
objetivos del desarrollo”. También, se afirma, tienen “buenas ideas” que hay que considerarlas. Existe
en esta representación una “expectativa en los potenciales humanos que deben ser movilizados para la
autogestión y la autosustentabilidad del desarrollo” (Uphoff, Norman, 1992: 143)
La definición de pobreza que el documento fúndante de la Secretaria de Desarrollo Social asume (SDS;
1995) expresa también esta representación, basada en los mismos antecedentes teóricos y en
diagnósticos similares sobre las causales de la pobreza. “Creemos necesario explicara aquí lo que
consideramos como pobreza; definición que inspira toda la estrategia que se propone en este plan. Para
ello, partimos de múltiples trabajos desarrollados por numerosos investigadores, entre los que sobresale
el economista indú Arartya Sen. Para nosotros, el concepto de pobreza es amplio y complejo, ya que
comprende las carencias materiales y espirituales del hombre. Las carencias de bienes materiales son
importantes pero, por encima de ellas, existen otras de otro orden. La falta de recursos, de generación
en generación, han ido socavando la integridad del hombre y le han impreso marcas profundas, más
difíciles de eliminar que las necesidades materiales y que ser refieren a la pérdida de autoestima y
valores, descreimiento, etc.; origen de serias dificultades para desenvolverse en la vida y participar de
los beneficios del progreso social y del desarrollo económico. Así analizada, la pobreza genera
marginalidad y ésta alimenta la pobreza, achicando cada vez más la participación de los pobres en la
vida económica y social y generando códigos que tienden a la autoexclusión. Por ello, no es posible
vencer la pobreza sin acabar con la marginalidad. No se trata, de modo alguno, de negar las carencias
materiales como expresión de la pobreza; se trata, en cambio, de asumir el problema en una dimensión
tan amplia y compleja como lo es la naturaleza del hombre. A partir de esta perspectiva, entonces, se
entiende por qué los programas asistencialistas que sólo tapan urgencias y no generan capacidades son
ineficientes, además de éticamente inaceptables... La educación, la capacitación, la organización social,
pasan entonces a resultar herramientas fundamentales en un plan estructurado de combate a la
pobreza.” (SDS, 1985: 10-11)
No se trata ahora de capacidades que hay que desarrollar o de trabas a superar, como en la concepción del
desarrollo comunitario de los 70. El problema no es crear capacidades, comportamientos, necesidades
sentidas que incentiven actitudes y prácticas positivas al trabajo y al mejoramiento individual. En la
representación del pobre no prevalece la indolencia como en esa época, aunque sigue presente de forma
más sutil. Se trata de capacidades existentes pero debilitadas por el “circulo vicioso de la pobreza”. A
partir de los estudios sobre estrategias de sobrevivencia y de la influencia cada vez mayor en el discurso de
los organismos internacionales y de las ciencias sociales sobre la importancia del capital social (Alvarez
Leguizamón; 2001), se ha constado que los pobres tienen capacidad de sobra, para generar innumerables
estrategias para proveerse de servicios mínimos. La pobreza en esta concepción no es sólo un problema
de recursos monetarios obtenidos en el mercado sino de privación de otras capacidades. El tema es cuál
capacidad determina la adquisición de las otras. El foco en las capacidades y no en las condiciones
estructurales de desigualdad que provocan la pobreza, acerca esta visión a la de la “cultura de la
10
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pobreza” aunque más modernizada. (Alvarez Leguizamón; 2000b)
REFLEXIONES FINALES, ALGUNAS DIMENSIONES PARA UNA TIPOLOGÍA DE LA GESTIÓN
DE LA POBREZA
A modo de reflexiones finales, seguidamente se propone una tipología de programas para gestionar la
pobreza en la argentina, fuertemente vinculada con la representación de la pobreza predominante y con
las capacidades que los programas pretenden fortalecer. Esta tipología forma parte del modelo tecno
liberal y gerencial predominante. La gestión de la pobreza descentralizada, autogestionaria y
paticipativa, al incorporar a la sociedad civil (organizaciones no gubernamentales laicas, benéficas y
filantrópicas y organizaciones de base) en diversos grados y funciones, constituyen nuevas
articulaciones entre los distintos actores e instituciones intervinientes. Estos cambios modifican las
relaciones sociales y van constituyendo nuevos entramados de configuraciones y vínculos cuya
combinación nos permite pensar en tipologías del nuevo modelo de gestionar la pobreza. La primera
dimensión a tener en cuenta sería la forma de articulación, relación jerárquica y funciones asignadas a
las distintas instituciones participantes (organismos gubernamentales federales o nacionales,
provinciales y municipales; comisiones asesoras - intergubernamentales, intersectoriales o
interinstituciones-, organismos internacionales financiadores; organizaciones no gubernamentales).
Otra dimensión fundamental es la manera en que se asignan y canalizan los fondos a los destinatarios y
la relación y responsabilidad de las instituciones intervinientes. Esta es una variable fundamental que
define la correlación de fuerzas entre los sectores sociales vinculados al campo de las políticas sociales.
No es lo mismo que los fondos lleguen directamente a los beneficiarios, intermediada por una comisión
asesora provincial, o una organización no gubernamental sin relación de dependencia con el gobierno
estadual, que una dependencia provincial asigne los fondos y decida sobre los destinatarios.
Si bien estas dimensiones son muy importantes, consideramos que la representación que tiene el
programa de la pobreza es la variable más significativa para definir tipologías de gestionar la pobreza.
De esta representación dependerá la forma que asume el componente “participativo” del programa, que
constituye la tercera dimensión. Este componente estaría compuesto por el tipo y características de
“capital” requerido a los beneficiarios (humano y/o social) directamente vinculado con las
“capacidades” que se pretende fortalecer. Se pueden señalar tres tipos de capacidades que estos
programas intentan fortalecer. Dos de ellas tienen que ver con las representaciones del modelo de gestión
“tecno liberal”, utilización de los “activos”, básicamente el “capital humano” 14 y el capital social15. El
tercer tipo de capacidades que se promueven, serían aquellas vinculadas con el acceso a derechos
especiales (de género, de étnia, de edad, ambientales, etc.).
14
Usamos esta categoría no por que adscribamos a la Teoría del Capital Humano sino por que es la denominación que el
discurso utiliza.
15
El capital social se refiere a las redes asociativas de la más variada gama que implican intercambio de bienes y servicios,
otorgan identidad, dan sentido de comunidad o refuerzan actividades cooperativas. El capital social puede expresarse de
diversas maneras. Se podrían señalar dos extremos. Por un lado, estarían los vínculos más primarios de vecindad, amistad o
pertenecía a una comunidad. Podríamos denominarlas relaciones de reciprocidad comunitarias no productivas. En el otro
extremo, encontramos las redes de intercambio que refuerzan soportes cooperativos más vinculados a actividades
productivas.
11
VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9 Nov. 2001
Los programas que refuerzan el capital humano, promueven formas de trabajo que permiten sobrevivir
en forma residual a la dinámica capitalista. Se trata de la generación o fortalecimiento de diversas
actividades poco productivas, ya sea como trabajador informal, como campesino o como trabajador de una
microempresa. Estos programas se destinan básicamente a población pobre rural. El componente
asistencial es menor y si bien incluyen objetivos de fortalecimiento de capacidades asociativas (capital
social) financian básicamente actividades productivas. Las capacidades a fortalecer no promueven una
integración al “desarrollo” como se pensaba en las concepciones desarrollistas de la pobreza. En esa
época, la informalidad era consideraba una patología que había que erradicar para alcanzar el desarrollo.
Aquí la representación del pobre se vincula al buen trabajador improductivo/informal. La gestión de la
pobreza responde a una visión menos asistencial. Si bien los modelos de gestión que se derivan pueden
incentivar la cooperación comunitaria o de grupos, por ejemplo campesinos asociados, el eje esta puesto
en la capacidad de producir del individuo. A pesar de que apoyan proyectos productivos que generan
ingresos genuinos, a través de préstamos, mantienen su carácter focalizado. Modelos de gestión de este
tipo se pueden observar en el Programa Social Agropecuario y en el Fondo de capital social (FONCAP).
Seguidamente se describe las características sucintas de estos programas para poder ejemplificar.
El Programa Social Agropecuario16 se crea en 1993, en el ámbito de la Secretaría de Agricultura, con
financiamiento del Banco Mundial y tiene como objetivo la promoción productiva de los productores
minifundistas ubicados en todo el país, aquellos cuya principal fuente de ingresos proviene del “trabajo
directo en la explotación agropecuaria”, disponen de escaso capital, poca superficie o tierras muy
marginales, no contratan trabajo asalariado o lo hacen en momentos pico del ciclo productivo, y cuyos
ingresos no superan el equivalente a dos salarios mensuales de un peón agropecuario. La
implementación fue prevista por medio de tres SubProgramas, el de Emprendimientos Productivos
Asociativos, el de Fortalecimiento del Autoconsumo y el de Capacitación. Los Emprendimientos
Productivos Asociativos “apoyan la creación o el fortalecimiento de actividades productivas mediante
formas asociativas de pequeños productores”. Los instrumentos principales que sustentan su
implementación son el crédito, la asistencia técnica, la capacitación y la organización para la gestión.
El SubPrograma de Fortalecimiento del Autoconsumo, consiste en una línea de apoyo para el
desarrollo de proyectos tendientes a fortalecer la seguridad alimentaria, que se devuelven en producto a
instituciones comunitarias elegidas por los beneficiarios. (SDS; Evaluación Programa Social
Agropecuario). Se afirma que “su institucionalización fue progresiva, a partir de la intención de poner
en marcha una línea de acción que superara los enfoques asistencialistas y que contribuyera a la
promoción productiva (a través del crédito y la asistencia técnica) y la organización de los pequeños
productores”. Este programa se ejecuta en las provincias por medio de las delegaciones del INTA
(Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria) y por comisiones asesoras provinciales.
16
Este programa financiado por el Banco Mundial y nominado como Desarrollo de Pequeños Agricultores (fecha de inicio
7/02/1998 al 30/06/2003). Se ejecuta por la Secretaria de Agricultura, con la colaboración de la Secretaria de Desarrollo
Social. El objetivo primordial de este proyecto es, según el Banco “incrementar la productividad y la participación de las
comunidades rurales más pobres a través de: (i) mejorar la infraestructura de producción, (ii) incrementar la producción de
alimentos destinados al consumo familiar, (iii) diversificar la producción, (iv) incrementar el valor agregado de la
producción e (v) integrar a los destinatarios de este programa, a las organizaciones. El objetivo de desarrollo del proyecto es
enfatizar los temas de pobreza rural dentro de la agenda de los gobiernos provinciales y mejorar la coordinación de las
políticas de desarrollo y los programas de información estadística sobre la pobreza rural a partir de: (i) la confección de una
estrategia provincial y nacional que refleje el interés de los beneficiarios y provea información estadística sobre la pobreza
en las zonas rurales, (ii) la incorporación de mecanismos de coordinación para los procedimientos operativos de la
Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca y de los gobiernos provinciales. Este programa espera asistir a 30.000 familias
e incrementar su nivel de ingresos para que puedan satisfacer sus necesidades básicas, mejorar su organización social, e
incrementar su participación dentro de los procesos de producción”. (Banco Mundial, 1997)
12
VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9 Nov. 2001
El FONCAP S.A. (Fondo de capital social) es una iniciativa del Ministerio de Desarrollo Social y
Medio Ambiente. Apunta a “crear un esquema de financiación, autosustentable y perdurable, destinado
a apoyar activamente al sector de la micro empresa de menores recursos económicos”. Su modelo de
gestión es a través de una Sociedad Anónima que administra un fondo fiduciario. El Directorio está
integrado por el Sector Público, a través de los Ministerios de Desarrollo Social y Medio Ambiente, de
Economía, y de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos; y por el Sector Privado,
representado por Asociaciones Empresarias y Organismos involucrados en el desarrollo de la micro
empresa. Tiene como misión “eliminar las barreras de acceso al crédito para el sector de la micro
empresa de menores recursos económicos, apoyando la organización representativa y su articulación
con los demás sectores de la sociedad”. Los objetivos son “favorecer el protagonismo de los
trabajadores y sus organizaciones, la labor voluntaria y permanente de las iglesias, y la participación de
las Ong´s que desarrollan actividades con micro empresarios”. Intervienen en el programa el Banco
Mundial, a través del “Programa de Pequeñas Donaciones para las Organizaciones de la Sociedad
Civil” y una fundación denominada EMPRETEC, que nuclea al Banco de la Nación Argentina, el
Banco de la Provincia de Buenos Aires, la Confederación General de la Industria, la Unión Industrial
Argentina (FONCAP; 2001).
La segunda modalidad de capacidades a fortalecer son aquellas que apuntan más al capital social de los
comunidades locales y no de los individuos. Se trata de reforzar formas de reciprocidad que permitan la
autegestión y autosustentabilidad de los programas y la cohesión de los grupos. Si bien la representación
de la pobreza aquí se diferencia de la indolencia que primaba en la visión del desarrollo comunitario, se
mantiene una valoración negativa basada en carencias “espirituales” u organizativas que no generan
autoestima. Sin embargo, como veíamos anteriormente, se ha producido un importante descubrimiento.
Los pobres son “inteligentes”, tienen “ideas interesantes”, “experiencia y habilidades de gestión para ser
movilizadas y tomadas en cuenta para el logro de los objetivos del desarrollo”. Acorde con la
característica intrínseca de este capital social (reciprocidad entre grupos de base territorial), los
programas basados en el incentivo a estas capacidades desarrollan modelos de gestión, donde las
unidades no son los individuos sino las comunidades. Están destinados, generalmente a proveer
equipamiento comunitario por medio de la participación de los propios beneficiarios en su construcción y
gestión del programa, a partir de su trabajo gratuito. Se destinan primordialmente a población pobre
urbana y tienen un componente fuertemente asistencial aunque un discurso ciudadano. La
representación de la pobreza se basa en una dialéctica que va de la incapacidad para competir en el
mercado a la valoración de capacidades para la organización comunitaria y la autosustentabilidad.
Ejemplos de modelo de gestión de este tipo son el programa FOPAR, el de capacitación de animadores
comunitarios, Desarrollo Juvenil, entre otros.
El programa de Capacitación de animadores comunitarios, se inició en 1985 dirigido a líderes naturales
de comunidades de base, con alto índice de NBI. Tiene como “objetivo cuantificar los animadores
comunitarios naturales para que promuevan el autodiagnóstico comunitario permanente y el desarrollo de
proyectos sociales que incluyan prácticas productivas culturales y el perfeccionamiento de la
organización popular. Se parte del siguiente problema central “la inadecuada organización de las
comunidades, lo cual perjudica su autodesarrollo y el modelo lineal y excluyente del ejercicio del
liderazgo”. Como problema secundario se señala “el afianzamiento de la hétero exclusión y
autoexclusión del proceso económico. El surgimiento o potencialización de comportamientos sociales
destructivos (por ej. delincuencia, violencia sexual, maltrato, etc.). El surgimiento o potencialización de
comportamientos individuales autodestructivos (por ej. degradación de la autoestima, adicciones,
enfermedades psicosomáticas” (SDS, 1985: 95). El modelo de gestión articula el organismo central con
instituciones madrinas (organizaciones no gubernamentales provinciales) y las organizaciones de base
13
VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9 Nov. 2001
comunitarias a capacitar.
El Programa de Fortalecimiento del Desarrollo Juvenil, se inicia de acuerdo con los lineamientos del Plan
Social 1995 de la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación. Se propone “dar un espacio a los jóvenes
como sujetos del desarrollo, impulsando y apoyando las prácticas solidarias de los grupos juveniles que
tengan como objeto el mejoramiento de las condiciones de vida de los sectores sociales en situación de
pobreza estructural y/o de vulnerabilidad social”. Es a partir de la potenciación de los trabajos voluntarios
y de las iniciativas juveniles solidarias que se pretende alcanzar la “responsabilidad social como tarea de
todos"17. El programa trabaja “desde una gestión asociada: Estado y Comunidad, implementando un
modelo de descentralización técnico-administrativa a través de Organizaciones No Gubernamentales que
coordinan actividades con los Estados Provinciales para trabajar con grupos juveniles. El principal
objetivo de este modelo de gerencia social es fortalecer las formas democráticas de participación social y
favorecer, de este modo, la forma federal de gobierno.” (SDS; 1996)
El Fondo Participativo de Inversión Social (FOPAR) es un componente del PRODESO (Programa de
Desarrollo Social), financiado por el BIRF, del que también forma parte el SIEMPRO. Constituye un
programa de “financiamiento de iniciativas comunitarias en barrios y localidades de los departamentos
más pobres del país, promoviendo la participación y el compromiso comunitario” y fomenta “la
capacidad de gestión social de las organizaciones de base”. Para la formulación y ejecución de los
proyectos comunitarios, se constituyen los llamados NUB, que son núcleos de beneficiarios
organizados en representación de la población beneficiaria. Además de los proyectos de infraestructura,
existen proyectos de capacitación que son ejecutados por instituciones privadas (iglesia, ONGs), que
constituyen las denominadas Organizaciones Técnicas de Apoyo, en algunos casos con la participación
de los beneficiarios como solicitantes organizados en NUBs. Existe financiamiento para la actividad a
realizar pero se requiere de una contraparte importante en trabajo y otras actividades comunitarias18.
(SDS; FOPAR)
Finalmente, una tercera modalidad de capacidad a fortalecer, la menos presente, es la referida a la
rendición de cuentas y el acceso a derechos que se asocia más a la construcción de una ciudadanía más
plena asociada más a derechos. Allí el componente de gestión de programas para proveer servicios de
distinto tipo o en la generación o mejoramiento de ingresos, como en las anteriores es menos
importante. Esta modalidad es la menos presente en los modelos de gestión de los programas para
pobres. Un ejemplo de estos son las financiados por la Secretaría de la Mujer.
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Ciudadanía entendida como conjunto de prácticas jurídicas, políticas, económicas, sociales y culturales que definen a una
persona como miembro pleno de una sociedad. Pero también en el marco de una concepción que supone un sustrato
valorativo, al implicar la responsabilidad social como tarea de todos”. (SDS; 1996)
18
En la evaluación ex post se comprobó que los aportes locales reales elevaron su participación en el costo total de los
proyectos estudiados del 11.3% ex ante, al 20.1% ex post. El 87% de los proyectos cumplió o superó el compromiso de
aporte comunitario. (SDS; FOPAR)
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RESEÑA BIOGRÁFICA
Sonia Alvarez Leguizamón, Co directora Maestría en Políticas Sociales, Facultad de Humanidades,
Universidad Nacional de Salta, Argentina. Profesora adjunta regular de la asignatura “Antropología
Urbana” de la Carrera de Antropología y de “Políticas Sociales en la Argentina” y “Movimientos
Sociales y Políticas Sociales” de la Maestría en Políticas Sociales de la Universidad Nacional de Salta,
Argentina. Docente de cursos de posgrado relacionados con políticas sociales y pobreza en la Maestría
16
VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9 Nov. 2001
en Desarrollo Humano, del CIDES de la Universidad Mayor de San Andrés, La Paz, Bolivia y Maestría
en Energías Renovables, Fac. Ciencias Exactas, UNSa
Licenciada en Trabajo Social y Magister en "Sociología del Desarrollo", doctorando del programa de
Doctorado “Relaciones interétnicas en América Latina: pasado y presente” de la Universidad de
Sevilla, España,
Dirección laboral: Universidad Nacional de Salta, Facultad de Humanidades, Maestría en Políticas
Sociales, Buenos Aires 177- Salta, Te: (087) 255327, Fax: (087) 255458
Correo electrónico: sonialva@unsa.edu.ar y sonialva@arnet.com.ar
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