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29
Actuar ante
la exclusión
Análisis, políticas y
herramientas para la
inclusión social
Cáritas
Española
Editores
SECRETARÍA DE ESTADO
DE POLÍTICA SOCIAL
MINISTERIO
DE EDUCACIÓN,
POLÍTICA SOCIAL Y DEPORTE
DIRECCIÓN GENERAL
DE POLÍTICA SOCIAL
Actuar ante la exclusión
Germán Jaraíz Arroyo
(coordinador)
colección de estudios
Actuar ante
la exclusión
Análisis, políticas y
herramientas para la
inclusión social
Actuar ante
la exclusión
Análisis, políticas y
herramientas para la
inclusión social
Germán
Jaraíz
Arroyo
Fernando
Vidal
Fernández
(coordinador)
Joaquín García Roca
(prólogo)
Fundación Foessa
Fomento de Estudios Sociales
y de Sociología Aplicada
Madrid, 2009
COLECCIÓN DE ESTUDIOS | 29
© FUNDACIÓN FOESSA
San Bernardo, 99 bis
28015 Madrid
informacion@foessa.org
www.foessa.es
© Cáritas Española Editores
San Bernardo, 99 bis
28015 Madrid
Teléf.: 91 444 10 00
publicaciones@caritas.es
www.caritas.es
ISBN: 978-84-8440-435-4
Depósito Legal: M-48129-2009
Preimpresión e impresión:
Artegraf, S. A.
Sebastián Gómez, 5
28026 Madrid
Impreso en España/Printed in Spain
4
ACTUAR ANTE LA EXCLUSIÓN.
Análisis, políticas y herramientas para la inclusión social.
COORDINADOR:
Germán Jaraíz Arroyo. Universidad Pablo de Olavide – GISAP.
AUTORES:
Víctor Renes Ayala. Cáritas Española.
Gregorio Rodríguez Cabrero. Universidad de Alcalá.
José Manuel Fresno. Consultor social.
Carlos García-Serrano. Universidad de Alcalá
Miguel Angel Malo. Universidad de Salamanca.
Miguel Laparra Navarro. Universidad Pública de Navarra.
Antoni Vilà Mancebo . Universitat de Girona.
José Manuel López Rodrigo. Fundación Pluralismo y Convivencia.
Germán Jaraíz Arroyo. Universidad Pablo de Olavide.
Fernando Vidal Fernández. Universidad Pontificia de Comillas.
Begoña Pérez Eransus. Universidad Pública de Navarra.
Pepa Franco Rebollar. Folia Consultores.
Clara Guilló Girard. Folia Consultores.
Ismael Blanco Fillola. Instituto de Gobierno y Políticas Públicas
(Universidad Autónoma de Barcelona).
Carme Trilla i Bellart. Secretària d´Habitatge de la Generalitat de Catalunya.
Juan Cornejo Salamanca. Consejería de Igualdad y Bienestar Social.
Junta de Andalucía.
GESTIÓN EDITORIAL.
Francisco Lorenzo Gilsanz.
Aitana Alguacil Denche.
5
Í
Presentación
Índice
_______________________________________________________________________________
15
Capítulo 1. Desarrollo social, procesos y perfiles de exclusión
social
Víctor Renes Ayala ____________________________________________________ 23
1. Desarrollo social, pobreza, exclusión social
__________________________________________
25
1.1. El análisis de la situación social desde el concepto de Desarrollo Social _ 25
1.2. El desarrollo social
1.3. La pobreza
________________________________________________________________
26
_________________________________________________________________________
27
1.4. La exclusión social
________________________________________________________________
2. Un modelo de desarrollo social “precario”
2.1. Desigualdad y pobreza
28
___________________________________________
30
__________________________________________________________
30
2.2. Privación, condiciones de vida
_________________________________________________
2.3. La integración social amenazada
______________________________________________
2.4. “Rupturas” y “fracturas” en un modelo de desarrollo social “precario”
3. La “fragilidad” de los elementos constitutivos de la cohesión social
34
36
___
39
___________
40
7
Actuar ante la exclusión. Análisis, políticas y herramientas para la inclusión social
3.1. Fragilidad estructural
____________________________________________________________
41
________________________________________________________________
43
___________________________________________________________________
45
3.2. Fragilidad política
3.3. Fragilidad social
3.4. Fragilidad cultural
________________________________________________________________
3.5. La crisis “antes de” la crisis
_______________________________________________________
4. Los perfiles de la pobreza y la exclusión social más destacados
46
________________
48
__________________________
48
__________________________________________
49
__________________________________________________________
50
4.1. Grupos con mayor riesgo de pobreza monetaria
4.2. Dinámica de la pobreza y privación
4.3. El perfil de la exclusión
45
4.4. Exclusión social y pobreza económica: la necesidad de diversificar
las políticas contra la exclusión ________________________________________________ 53
Capítulo 2. Transformaciones y efectos en las políticas
sociales en España desde la perspectiva de la
inclusión social Gregorio Rodríguez Cabrero ______________________
1. Introducción
________________________________________________________________________________
57
59
2. Los regímenes de bienestar en el contexto social europeo.
Reestructuración y políticas de cohesión social ____________________________________ 61
3. Continuidad y cambio en el Estado de Bienestar en España.
La europeización de las políticas sociales en el ámbito de la inclusión social
3.1. Desde la senda histórica del Estado de Bienestar en España
__
66
____________
66
3.2. A la europeización de las políticas sociales. Las políticas de inclusión
social como nuevo eje institucional __________________________________________ 68
4. Políticas sociales de inclusión social y sistema de garantía de rentas
__________
71
4.1. Panorámica general de la evolución del sistema de garantía de
rentas en España __________________________________________________________________ 71
4.2. El sistema español de rentas mínimas y sus principales características 77
5. La crisis económica como oportunidad para la construcción de una política
integral de lucha contra la exclusión social __________________________________________ 81
6. Referencias bibliográficas
8
_______________________________________________________________
83
Índice
Capítulo 3. Sobre el desarrollo de políticas y estrategias
para la inclusión en una perspectiva europea
y local José Manuel Fresno _________________________________________________
1. A vueltas con la Europa social
________________________________________________________
2. La agenda de Lisboa y la lucha contra la exclusión
2.1. Bases legales limitadas
______________________________
__________________________________________________________
2.2. Lisboa 2000: objetivos ambiciosos
2.3. 2005: la revisión de Lisboa 2000
87
89
91
91
____________________________________________
93
_______________________________________________
94
2.4. 2008-2010: el último ciclo. Mantener el ritmo de cambio
3. Estrategia europea, planes nacionales y planes autonómicos
3.1. El Método Abierto de Coordinación
________________
_________________
__________________________________________
3.2. Los Planes Nacionales de Acción para la Inclusión (PNAin)
3.3. Los planes autonómicos y locales
______________
___________________________________________
96
97
97
98
100
4. ¿Cómo puede ser la estrategia de inclusión y protección social más efectiva 106
4.1. Un marco limitado, frágil y cambiante
4.2. Algunos logros importantes
_____________________________________
106
_________________________________________________
107
4.3. ¿Qué corregir y por dónde avanzar?
5. Referencias bibliográficas
________________________________________
107
_____________________________________________________________
108
Capítulo 4. Empleo y exclusión en España. Análisis, políticas
actuales y retos para el futuro inmediato
______________________________
111
______________________________________________________________________________
113
_____________________________________________________________________________________
113
Carlos García-Serrano y Miguel Ángel Malo
1. Introducción
2. Análisis
3. Las políticas de mercado de trabajo y la exclusión
_______________________________
118
______________________________________________________________
119
__________________________________________________________________________
122
_____________________________________________________________________________
130
3.1. La situación actual
3.2. Los retos
4. Conclusiones
5. Referencias bibliográficas
_____________________________________________________________
131
9
Í
Actuar ante la exclusión. Análisis, políticas y herramientas para la inclusión social
Capítulo 5. La pobreza y la exclusión en la nueva
legislación de servicios sociales
1. Introducción
____________
133
______________________________________________________________________________
135
1.1. Antecedentes
Antoni Vilà
____________________________________________________________________
1.2. La nueva legislación relacionada con los servicios sociales
2. Aspectos conceptuales
___________
137
_________________________________________________________________
139
_______________________________________________________________
139
2.1. Servicios sociales
2.2. Pobreza y exclusión
____________________________________________________________
2.3. Derechos de ciudadanía
2.4. Respuestas
135
140
______________________________________________________
141
_______________________________________________________________________
143
3. Análisis de la nueva legislación
_______________________________________________________
146
3.1. Estatutos de Autonomía
______________________________________________________
146
____________________________________________________
156
________________________________________________________________
170
3.2. Leyes de servicios sociales
4. Consideraciones finales
Capítulo 6. El sistema de garantía de ingresos mínimos
en España: un “sistema” poco sistemático
Miguel Laparra Navarro _______________________________________________________ 173
1. Un sistema de cobertura larga y estrecha
2. Algunos problemas de articulación
__________________________________________
175
_________________________________________________
178
3. El crecimiento económico no supuso más solidaridad
__________________________
4. ¿Qué aportan las rentas mínimas de inserción en este sistema?
______________
181
184
4.1. Diversidad de modelos y de tendencias en los programas de rentas
mínimas
__________________________________________________________________________
4.2. Una escasa incidencia de las rentas mínimas en la pobreza extrema
188
4.3. La respuesta de las rentas mínimas a la crisis
_____________________________
193
______________________________________________________________
195
5. Referencias biblográficas
Capítulo 7. Integración e inmigración José Manuel López Rodrigo
1. El proceso migratorio
_
197
___________________________________________________________________
200
2. La problemática de la pertenencia
__________________________________________________
204
______________________________________________________
211
_____________________________________________________________
215
3. Políticas sociales e inmigración
4. Referencias bibliográficas
10
186
Índice
Capítulo 8. Política, intervención e inclusión:
lógicas y dialógica
1. Presentación
Germán Jaraíz Arroyo ________________________ 217
______________________________________________________________________________
2. Exclusión & inclusión: Una construcción para explicar la realidad
3. Exclusión & Ciudadanía social, inclusiva y relacional
____________
220
____________________________
222
4. Políticas e intervención social, en busca de lógicas para la dialógica
________
226
__________________________________________
226
____________________________________________________
229
4.1. La metáfora de los bienes sociales
4.2. La metáfora del desarrollo
4.3. La metáfora (por re-construir) de la inclusión
5. ¿Existe debate político en torno a la inclusión?
____________________________
232
__________________________________
233
5.1. La cohesión social, soporte discursivo de las políticas de inclusión
__
233
___________________________________________
235
_____________________________________________________________
239
5.2. Desde el espacio europeo y local
6. Referencias bibliográficas
219
Capítulo 9. Necesidades en red y políticas de presencia social.
Teoría de las necesidades sociales y exclusión
social desde la sociología fenomenológica
Fernando Vidal Fernández
1. El triángulo de la exclusión social
___________________________________________________
241
____________________________________________________
243
2. Teorías de las necesidades sociales: un camino hacia la libertad
2.1. La pirámide de Maslow
_____________
246
________________________________________________________
247
2.2. La necesidad en la exclusión extrema
______________________________________
248
2.3. Las necesidades cualitativas de Heller
_____________________________________
249
2.4. La simultaneidad de las necesidades en Doyal y Gough
_______________
250
_______________________________
251
____________________________________________________
254
______________________________________________________________________
256
________________________________________________________________________________________
261
2.5. Amartya Sen: hacer de la necesidad virtud
3. Las cuatro necesidades radicales
4. Las 12 necesidades
5. Estar
5.1. La responsabilidad de la presencia
_________________________________________
261
_________________________________________________________
264
_____________________________________________________________
265
____________________________________________________________________
267
5.2. Los tiempos excluidos
5.3. El cuerpo del delito
5.4. Nowherevilles
5.5. Las políticas de presencia
_____________________________________________________
5.6. Tres intranecesidades del estar
______________________________________________
269
270
11
Í
Actuar ante la exclusión. Análisis, políticas y herramientas para la inclusión social
6. Conclusiones
_____________________________________________________________________________
7. Referencias bibliográficas
_____________________________________________________________
273
277
Capítulo 10. La activación como criterio político para la
intervención social en el ámbito de la exclusión
Begoña Pérez Eransus
_______________________________________________________
1. Una aproximación al concepto de activación
_____________________________________
281
283
2. La utilización del empleo como herramienta de integración en el ámbito
de la exclusión ___________________________________________________________________________ 286
2.1. El empleo como factor de integración social
_____________________________
286
2.2. La inserción laboral como herramienta de intervención social con
personas en situación de exclusión _________________________________________ 286
2.3. Iniciativas de inserción-activación promovidas desde las entidades
sociales ___________________________________________________________________________ 289
3. La pérdida del potencial integrador del empleo: desempleo y precariedad
290
4. La naturaleza de la exclusión social. Implicaciones para la intervención
___
292
__________________
292
_________________________________________________
292
4.1. El factor acumulativo de las situaciones de exclusión
4.2. La diversidad de la exclusión
5. Algunas consideraciones para mejorar la eficacia de los programas de
activación laboral orientados a población excluida _____________________________ 294
5.1. Aumentar el carácter cualificante de los programas
____________________
295
5.2. El empleo de los excluidos como punto de partida en el diseño de
programas de empleo _________________________________________________________ 296
5.3. El paternariado público privado facilita el desarrollo de estrategias
de activación ____________________________________________________________________ 296
6. Estrategias de activación en una situación de crisis
7. Referencias bibliográficas
_____________________________
297
_____________________________________________________________
298
Capítulo 11. Actoría y participación desde el Tercer Sector de
Acción Social
Pepa Franco Rebollar y Clara Guilló Girard
____
299
1. El escenario
_______________________________________________________________________________
301
2. Los actores
_______________________________________________________________________________
304
2.1. La dificultad de saber qué es exactamente el Tercer Sector de Acción
Social ______________________________________________________________________________ 304
3. El argumento: el papel que se otorga al Tercer Sector de Acción Social
12
____
306
Índice
4. Los retos del rodaje
_____________________________________________________________________
5. El argumento aún no escrito…
6. Referencias bibliográficas
308
______________________________________________________
317
_____________________________________________________________
318
Capítulo 12. Gobernanza local y políticas para la inclusión
social. Reflexiones desde la experiencia de
Barcelona Ismael Blanco _____________________________________________
1. Introducción
_____________________________________________________________________________
2. La exclusión social como fenómeno complejo
___________________________________
2.1. La exclusión social como fenómeno estructural
_________________________
2.2. La exclusión social como fenómeno multidimensional
2.3. La exclusión social como fenómeno dinámico
2.4. La exclusión social como fenómeno politizable
323
325
326
326
________________
327
___________________________
328
_________________________
329
3. La gobernanza frente a la complejidad. Las políticas de inclusión social
de Barcelona como ejemplo __________________________________________________________ 329
3.1. Problemas colectivos y respuestas públicas: un marco interpretativo
general ____________________________________________________________________________ 329
3.2. Promesas (y dificultades) de la gobernanza
______________________________
332
3.3. Redes para la inclusión social en Barcelona
_______________________________
333
4. La dimensión político-ideológica de la gobernanza
____________________________
335
4.1. El ejemplo de la regeneración de barrios en Barcelona: ¿políticas
participativas para la inclusión social? _____________________________________ 336
5. Conclusiones
_____________________________________________________________________________
6. Referencias bibliográficas
_____________________________________________________________
339
340
Capítulo 13. La política social de vivienda en el contexto de
la Ley del derecho a la vivienda en Cataluña como
estrategia para la inclusión Carme Trilla i Bellart ________
1. El acento social en la Ley del derecho a la vivienda
_____________________________
2. Los retos sociales en el Pacto nacional para la vivienda 2007-2016
__________
343
345
354
3. Adaptación de las políticas de la Generalitat de Cataluña a la nueva
coyuntura de recesión económica __________________________________________________ 357
4. Conclusión
_______________________________________________________________________________
359
13
Í
Actuar ante la exclusión. Análisis, políticas y herramientas para la inclusión social
Capítulo 14. Las políticas integradas para la inclusión
en la comunidad andaluza
1. Introducción
____
361
_____________________________________________________________________________
363
2. Antecedentes básicos
Juan Cornejo Salamanca
__________________________________________________________________
364
3. Una buena práctica: la Intervención Coordinada en Zonas con necesidades
de Transformación Social _____________________________________________________________ 368
4. Hacia una nueva Ley de Servicios Sociales, como precedente a la Ley
de Inclusión Social ______________________________________________________________________ 375
5. El Estatuto de Autonomía y el marco legal
________________________________________
6. La futura ley para la Inclusión Social en Andalucía
7. Conclusiones
14
375
______________________________
377
_____________________________________________________________________________
379
P
Presentación
Autor
Germán Jaraíz Arroyo
15
Presentación
En septiembre de 2008 se celebró, aprovechando el marco que nos ofrecían los
cursos de verano de la Universidad Pablo de Olavide, el Seminario sobre “Políticas de
Inclusión e Intervención Social”. Los promotores que ideamos y nos implicamos1 en el
desarrollo del evento éramos profesores de esta Universidad que deseábamos incorporar
el análisis sobre la exclusión y sus abordajes a la agenda formativa de estos cursos de
verano, con esa intención llevamos a cabo la preparación del comentado Seminario.
Intentábamos además que los destinatarios principales del encuentro fueran sobre
todo gentes implicadas en el desarrollo de las políticas sociales, agentes no siempre
cercanos al espacio académico, fruto de tal empeño se hizo posible que la mayoría de
las más de 80 personas que acudieron a esta semana de análisis procedieran de espacios
profesionales y políticos de lo social. La calidad y riqueza de una parte importante de
las aportaciones y reflexiones colectivas generadas puso de manifiesto la necesidad de
promover en el futuro este tipo de espacios y dinámicas de análisis, el libro que ahora
presentamos recoge el guante de la petición hecha por los participantes y pretende ser
una primera contribución a esta intención de continuidad al análisis sobre el desarrollo
de las políticas de inclusión y sus efectos.
Esta publicación no es por tanto una memoria de las aportaciones del referido
Seminario, sino una prolongación de algunas sus reflexiones y análisis, utilizando
ahora un formato distinto. En este sentido, una parte de los capítulos que conforman
este libro tratan de modo directo temáticas que fueron planteadas, si bien los autores y
autoras han realizado después una labor de amplificación, matización y actualización
sobre las mismas, acogiendo en algunos casos respuestas a reflexiones e interrogantes
que quedaron sobre el tapete. Otro grupo de trabajos han sido encargados expresamente
para la publicación con ánimo de completar aspectos que no fueron abordados entonces
y cuyo análisis nos parecía pertinente para el momento actual.
La obra se articula torno a cuatro grandes bloques o conjuntos de textos. Si bien
no los hemos diferenciado de modo expreso en el índice por entender que, a pesar de
acogerse a un criterio clasificatorio, la totalidad de ideas de unos y otros autores/as se
interconectan de modo permanente. El primero de los bloques atiende a una reflexión
de conjunto sobre las políticas sociales y el modo en que estas vienen abordando el
complejo fenómeno de la exclusión social. Son tres los capítulos que se dedican a
[1] El Seminario fue dirigido por los profesores Germán Jaraíz y Dolores Wenger.
17
Actuar ante la exclusión. Análisis, políticas y herramientas para la inclusión social
este cometido. El primero de ellos, elaborado por Víctor Renes, centra su análisis
en la relación bienestar-desarrollo social-pobreza. Se detiene de modo expreso en la
mirada sobre la pobreza, acogida como un factor resultante del proceso antitético de
desarrollo de nuestras sociedades. En el curso de dicho proceso identifica finalmente
determinadas dinámicas y perfiles de población vulnerables a las mismas. El texto
elaborado por Gregorio Rodríguez Cabrero establece el marco y los cambios recientes
en el modelo general de Estado de Bienestar característico, de manera inevitablemente
esquemática. Después, analiza la singularidad del Estado de Bienestar en España, su
evolución reciente y características más definitorias, enfatizando particularmente en
la dimensión europea de las políticas sociales. En tercer lugar, analiza las políticas
sociales de inclusión social desde la perspectiva del actual sistema de garantía de
rentas, expresión de una parte importante, no la única, de la lucha contra la pobreza.
Finalmente, y a modo de conclusión, define algunas de líneas de debate reciente
sobre el porvenir de las políticas sociales de inclusión social en el contexto actual de
la crisis financiera y económica. Cierra este primer conjunto de aportaciones el texto
de José Manuel Fresno que analiza las complejidades y tensiones que inciden en la
construcción de lo que se ha venido llamando el Modelo Social Europeo, y dentro del
mismo el desarrollo que desde sus inicios a principios de la década y hasta el momento
actual está teniendo la denominada Estrategia Europea de inclusión social (EEIS). En
una segunda parte del texto aborda los efectos de dicha EEIS en los planos estatal,
autonómico y local, identificando los logros y las deficiencias de este proceso.
Un segundo bloque de textos contempla el estado actual de algunas de las políticas
temáticas o especializadas relacionadas con la inclusión social. Hemos optado por
tratar de modo específico cuatro ámbitos: políticas de empleo, servicios sociales,
rentas mínimas y políticas de integración. Somos conscientes de entrada de que en la
selección de temáticas quedan vacíos, sabemos que no están presentes la totalidad de
ámbitos de política especializadas, aunque parece claro que sí son todos las que están.
Cuestiones de tipo operativo nos ha obligado a elegir, sabiendo que esta es siempre
una tarea crítica porque el criterio de quien escoge no siempre es compartido de modo
general. Carlos García Serrano y Miguel Angel Malo parten de la incidencia actual
de las estructura del mercado de trabajo en la configuración de los hogares pobres en el
Estado español, para detenerse en el análisis de las políticas de empleo (activas y pasivas)
y su influencia en el desarrollo de dinámicas de inclusión social. Llaman la atención
sobre dos aspectos centrales aquí: los relacionados con las dificultades de acceso al
mercado de trabajo, y aquellos que afectan a la calidad del empleo. El capítulo de Toni
Vilà aborda el estudio de uno de los ámbitos políticos más estratégicos en la lucha
contra la exclusión y a la vez más complejos de estudiar, por la diversidad que le otorga
el hecho de ser competencia de desarrollo exclusivo de cada una de las comunidades
autónoma, hablamos del Sistema de Servicios Sociales (SS.SS). El autor describe el
modo en que los cambios legislativos están conformando diversas tendencias en la
18
Presentación
gestión y organización de los SS.SS. que afectan en distinto modo al desarrollo de
uno de los cometidos principales del sistema, la lucha contra la pobreza y la exclusión.
Resalta la necesidad de propiciar un debate más intenso para contrastar las diversas
tendencias de los servicios sociales. El análisis sobre la política de rentas mínimas
es llevado a cabo por Miguel Laparra, que describe los perfiles de lo que denomina
sistema de rentas mínimas en España, si bien ya en el propio título del capítulo nos
previene de antemano ante el carácter poco “sistemático” de dicho sistema. Factores
como las dificultades para su articulación, o el impacto desigual y escaso por lo general
de las políticas de garantía de rentas mínimas en la reducción de la pobreza en España,
son destacados y detallados aquí. El autor nos aporta además una oportuna reflexión
sobre la utilidad de los sistemas de garantía de rentas en contextos de crisis como el
actual. En el último de los capítulos de este bloque José Manuel López reflexiona
sobre la relación entre política social-migraciones-integración. La nueva configuración
sociodemográfica y cultural de nuestras sociedades obliga hoy a pensar el diseño de la
intervención desde criterios como la pertenencia y la reconstrucción de las identidades
colectivas, cuestiones intangibles pero de irrenunciable valor si se desea avanzar hacia
formatos políticos que acojan con ánimo inclusivo estas realidades.
El tercer grupo de textos se preocupa por la relación entre política social e intervención
social. El capítulo elaborado por Germán Jaraíz trata la inclusión social como concepto
que emerge en un contexto de cambios morfológicos y sustantivos en el abordaje de
lo social. El autor trata de indagar en primer lugar en las condiciones precisas para que
las políticas e intervenciones sociales sean promotoras de procesos inclusivos. Apuesta
por re-visar la inclusión, más que como un ámbito político específico, como un criterio
transversal en la política social que contribuya a equilibrar las dimensiones otorgadas y
ejercidas de la nueva ciudadanía sujeta a derechos. Fernando Vidal dirige su aporte al
asunto de la presencia social ¿Qué tipo de presencia es hoy necesaria? Partiendo de una
revisión de la teoría de las necesidades, Fernando se detiene en el tratamiento de una
de esas necesidades, la necesidad de estar o de presencia. Sus conclusiones tienen el
objetivo de impactar no sólo sobre los estándares de necesidades mínimas a satisfacer
por los recursos convencionales (albergues, centros de día, residencias, emergencias,
ayuda básica, atención de despacho, entrevista, etc.) sino a refundamentar el propio
modo de estar presentes, papeles sociales y participación que conforman el modelo
de intervención y los alcances de la política social general. Begoña Pérez Eransus
profundiza sobre uno de los criterios con mayor fuerza y presencia en el diseño de la
intervención social, la activación, entendiéndola como nexo entre las políticas de empleo
y las de inserción social. Hace un análisis de la evolución del concepto de activación
y señala como en la actualidad es un criterio acogido desde posiciones muy diversas:
A un lado aquellos que la entienden como exigencia de autoresponabilización de los
beneficiarios de prestaciones sociales ante los nuevos constreñimientos financieros del
Estado del Bienestar. En el otro extremo su concepción como vía de integración que
19
Actuar ante la exclusión. Análisis, políticas y herramientas para la inclusión social
permite un mejor acceso al empleo y facilita la autonomía en el acceso a otros recursos
sociales y relacionales. Profundiza por último en la dimensión e importancia de los
criterios de activación en los programas sociales en el actual contexto de crisis. En el
último de los textos de este bloque Pepa Franco y Clara Guilló abordan las cuestiones
relacionadas con la participación como criterio en la intervención y el modo en que esta
ha de ser asumida tomando al tercer sector de acción social como actor especialmente
relevante en el impulso de dinámicas de intervención participadas.
El último de los bloques recoge diversas iniciativas y experiencias que nos ayudan
a iluminar estrategias o modos de activar procesos políticos concretos con lógica
inclusiva. Ismael Blanco, tomando como objeto de estudio la experiencia de la ciudad
de Barcelona, nos aproxima al asunto de las nuevas formas de gobernanza local,
detallando algunas potencialidades de estas prácticas para la generación de dinámicas
inclusivas en lo local. Carme Trilla narra desde su vivencia en la arena política, la
experiencia de elaboración de la Ley del Derecho a la Vivienda en Cataluña. Su aporte
ilustra el modo en que han de incorporarse criterios transversales de lógica inclusiva al
diseño de políticas sectoriales. Por último, Juan Cornejo relata la experiencia de una de
las comunidades autónomas que llevó a cabo su primer Plan de Inclusión en el periodo
2003-2006, los resultado de la evaluación del mismo, sus prácticas más significativas
y el modo en que el desarrollo de dicho Plan y el nuevo contexto legislativo surgido
de la aprobación del nuevo Estatuto de Autonomía para Andalucía han propiciado
el debate, ahora en curso, en torno a una futura ley de inclusión social que revise la
cobertura respecto a los nuevos derechos sociales.
Es cierto que quedan fuera del debate algunos asuntos, ya lo hemos dicho
antes. También es verdad que para afinar en determinadas temáticas nos hubiera
gustado haber recurrido al contraste entre agentes diversos. Pero ambos propósitos
no siempre resultan posibles de forma completa: Unas veces porque no es factible
contar con aportes autorizados para determinadas temáticas, en las condiciones y
tiempos de trabajo que hemos podido ofrecer. Otras porque de algún modo hay
que poner un límite a la extensión, máxime cuando se trata de un soporte como
el libro. Son limitaciones que están siempre presentes en todo intento de abordaje
reflexivo. Pero por encima de todo ello he de resaltar, lo digo ahora en primera
persona, la enorme generosidad y accesibilidad de los de autores y autoras que
finalmente han tomado parte en este trabajo, motivo por el que mi labor de editor
ha resultado, además de fácil, enormemente edificante. Editar un trabajo así permite
trazar caminos compartidos con mucha gente, en los que cada paso nos regala reconocimientos y afectos.
También he de agradecer la colaboración de los compañeros y compañeras
de Olavide en Carmona, ha sido para mí un placer contribuir, de forma modesta y
compartida, al propósito de generar en una institución joven como la Universidad
Pablo de Olavide un foro de reflexión que sea útil para la sociedad, una ventana a la
20
Prólogo
“ciencia con conciencia”. De este propósito han sido también cómplices, gentes como Ana
Gómez o Purificación Causapié, que han facilitado todo el apoyo necesario desde la
Dirección General de Inclusión Social y Servicios Sociales de la Junta de Andalucía. La
Fundación FOESSA y de modo especial Víctor Renes mostraron desde el principio
su disposición y ofrecieron su espacio editorial para dar soporte al trabajo, en ello han
colaborado luego Kiko Lorenzo y Aitana Alguacil, que se encargaron de la siempre
costosa labor de gestión editorial. Para terminar, merece un especial agradecimiento el
apoyo de mi compañera y maestra Lola Wenger, ella fue una colaboradora de lujo a
la hora de conformar el andamiaje de la fase de discusión sobre la que se soporta una
parte de este trabajo, Lola contribuyó además a dejar en los debates de aquella primera
parte algunos de los interrogantes sobre los que luego se ha seguido profundizado
hasta conformar finalmente el conjunto de asuntos en que se abordan en cada capítulo
de este libro.
21
1
Desarrollo
social,
procesos y
perfiles de
exclusión
social
Autor
Víctor Renes Ayala
23
Desarrollo social, procesos y perfiles de exclusión social
1. Desarrollo social, pobreza, exclusión social
1.1. El análisis de la situación social desde el concepto de Desarrollo
Social
El contexto de la situación social de España ha experimentado notables cambios
con relación las últimas décadas del pasado siglo. Ni la estructura social, ni la coyuntura
social y económica es la misma. Ciertamente los cambios sociales no surgen de modo
sorpresivo. Ahora bien, en el actual contexto esos cambios ya tienen plena vigencia
como tendencias y procesos consolidados. Tres aspectos sintetizan lo más notable de
estos cambios: la quiebra de un proceso de crecimiento económico sostenido como paradigma de sociedad, la globalización de un mundo que hace interdependientes todos
los aspectos de la sociedad y de los pueblos, y las nuevas realidades del siempre presente
fenómeno de las migraciones internacionales. Incluso constatamos que no se tratan de
tres aspectos yuxtapuestos ni superpuestos, sino de tres dimensiones detectables en
cada uno de ellos, lo que les hace presente en la cotidianeidad de la sociedad, pues aun
no teniendo una plena conciencia de los mismos, sus efectos son cada vez más percibidos por el conjunto social.
La “sociedad del crecimiento”, que ha tenido más de una década de vigencia, consideraba al crecimiento económico como un estado cuasi-natural. La crisis financieroeconómica desatada a partir de 2008, ha dejado a este tipo de “sociedad del crecimiento” en un callejón sin salida no sólo debido a la propia crisis y sus efectos, sino a que ha
dejado a la luz algo que estaba invisibilizado detrás del crecimiento económico, o sea,
que durante su vigencia no sólo no ha resuelto el círculo entre crecimiento y distribución, sino que se ha demostrado falso el pretendido el círculo virtuoso proclamado de
primero crecer y después distribuir como axioma para afrontar y resolver la desigualdad
y la pobreza.
Por ello, el abordaje de los procesos y estructuras de la “sociedad del crecimiento”
antes de la crisis, da mayor vigencia a la preocupación por el desarrollo social; es decir,
por los procesos estructurales, entre los que especialmente –aunque no exclusivamente– destacan los de tipo económico dada la sociedad del crecimiento económico basada
en el conocimiento y la información, y sus consecuencias, así como por las políticas y
sus efectos sociales, dado que unos y otras proponen modernizar el modelo europeo en
25
1
Víctor Renes Ayala
el que aún no está plenamente garantizada la cohesión social y la asunción de los retos
para el desarrollo social.
Por ello es una exigencia abordar el análisis y la actuación ante la pobreza y la exclusión en nuestras sociedades desde un marco de comprensión del desarrollo social.
Y éste es nuestro punto de partida, o sea, no es comprensible su significado desde una
pura referencia a las solas situaciones afectadas por la pobreza y la exclusión. Lo que nos
obligará a precisar conceptos y también a dar cuenta de su relación.
1.2. El desarrollo social
Ya las Cumbres Mundiales sobre el Desarrollo Social realizadas por la ONU en Copenhague (1995), y la revisión de sus acuerdos (Ginebra 2000), constataron que, en
medio de la década de mayor crecimiento, los elementos centrales del Desarrollo Social
son: Pobreza, Desempleo, Integración Social. Su evaluación constituyó el contenido de
dichas Cumbres. Nuestra comprensión del Desarrollo Social tiene muy presente lo
que Copenhague’95 estableció como referencia en su Declaración: [La Declaración]
“sostiene una determinada visión política, económica, ética y espiritual del desarrollo
social, que está basada en la dignidad humana. La base de este desarrollo social es la ampliación de las capacidades y la mejora de las condiciones de vida de todas las personas,
situando la satisfacción de sus necesidades básicas y de sus necesidades sociales, como ser
social, en el centro de las políticas y actividades nacionales e internacionales. Menor pobreza,
mayor participación, menos desempleo, mayor cohesión e integración social, y mayor
equidad son algunos de los referentes básicos del modelo de desarrollo social propugnado en la Declaración de Copenhague”1.
Entendemos el desarrollo humano como proceso en el cual se desarrollan las capacidades y potencialidades del ser humano. “El desarrollo humano es el proceso de ampliación de las opciones de la gente aumentando las funciones y capacidades humanas.
De esta manera el desarrollo humano refleja además los resultados de estas funciones y
capacidades en cuanto se relacionan con los seres humanos. Representa un proceso a la
vez que un fin” (PNUD, 1990). El aumento de las opciones tiene una expresa referencia
a ámbitos no puramente monetarios como son, el educativo, el laboral, el de las relaciones sociales, el cultural. De este modo se conforma un espectro en el que se induce
un desarrollo centrado en la persona y no únicamente en los bienes. Por otra parte, las
funciones se refieren a lo una persona puede ser o hacer, y la capacidad representa las
diferentes combinaciones de funciones que una persona realiza. Por tanto la capacidad
[1] ‘España y el Desarrollo Social’. Balance de Copenhague 95. Cáritas-Intermón, pág 16. Cfr. el desarrollo de este concepto, págs. 16-20.
26
Desarrollo social, procesos y perfiles de exclusión social
refleja la libertad de una persona en un determinado entorno para hacer cumplir sus
aspiraciones.
De acuerdo con esta concepción, los objetivos del desarrollo se estructuran en
tres vectores: la satisfacción de las necesidades fundamentales; el ejercicio de los derechos económico-sociales; la participación de las personas y de los grupos en que se
asocia. Necesidades - Derechos - Participación constituyen un triple objetivo, global,
de alto valor humano. Estos objetivos se convierten en preguntas que nos cuestionan cómo los estamos resolviendo, constituyen las cuestiones fundamentales para
un desarrollo social integral y solidario, y plantean cuestiones que serán las claves de
reorientación para las políticas, para la acción social y para el propio trabajo social,
como son las cuestiones relativas a la concepción de las necesidades, sentido, empoderamiento, que son las cuestiones correspondientes a los objetivos del Desarrollo y
que deben dar una nueva concepción y comprensión de la pobreza y de la exclusión
social.
Este concepto de Desarrollo pone en cuestión una concepción del Bienestar reducida a los parámetros de análisis de la sociedad del crecimiento, que ha reducido el
indicador de Bienestar al PIB. Lo que produce unos efectos importantes a la hora de
considerar qué es y qué no es Desarrollo Social. Son necesarios otros indicadores de
Bienestar, que consideren los aspectos económicos no contemplados en el PIB, los aspectos no económicos, los de ciudadanía, los relacionales, los ambientales, que deben
marcar una nueva perspectiva.
1.3. La pobreza
Desde esta concepción del desarrollo social, la pobreza quedará entendida como
el proceso antitético al desarrollo, y ocurre cuando las necesidades humanas de las
personas se ven insatisfechas de forma involuntaria y prolongada. Aparece no sólo
cuando la renta es insuficiente sino también cuando los individuos se ven privados
de ciertos servicios sociales como pueden ser la educación, la salud, la participación
social, y el mantenimiento de un nivel de vida igual al de sus semejantes.
Generalmente la pobreza se analiza desde un punto de vista exclusivamente económico, sobre todo en nuestras sociedades, y se entiende como una privación. Sin embargo también deberemos referirnos a la pobreza como un proceso que conduce a las
personas a sumergirse en una situación involuntaria de carencias. Por ello se considera a
la pobreza “como un bajo nivel no sólo de ingresos y de consumo, sino también de instrucción,
salud y nutrición, y de otras áreas del desarrollo humano” (World Bank, 2000). O, como
dice la Unión Europea, “están en situación de pobreza las personas familias y grupos, cuyos
recursos económicos, sociales y culturales son tan limitados, que les excluyen del modo de vida
que se considera aceptable en el país en que viven””.
27
1
Víctor Renes Ayala
Es, pues, necesario un concepto de pobreza que no la reduzca al déficit en los ingresos monetarios. Para ello hay que estudiar los procesos y los contextos en cuyo ámbito
se establecen las condiciones de empobrecimiento y marginación de las poblaciones
económicamente desfavorecidas. Es decir, hay que dar cuenta de los procesos de descualificación a que están sujetos los individuos que viven en situación de precariedad
material2, y esto implica la necesidad de comprender la pobreza no como un “estado”
puramente cuantitativo, sino como una “relación social”, “como una condición institucionalizada e internalizada de privación de necesidades básicas resultado de una estructura
social y justificada por la correspondiente cultura”3.
Ahora bien, esto implica no desligar un aspecto de otro, o sea, el aspecto cuantitativo de las dimensiones de esa relación social, porque la comprensión de la pobreza
y de su significado exige contemplar la referencia al conjunto de la estructura social:
la precariedad de bienes (o la asignación de recursos) para las necesidades básicas no
sólo de tipo material; los procesos estructurales de los que resulta esa situación que es
una situación construida; la internalización de su condición y el círculo vicioso de la
pobreza. Y de esta forma la pobreza se revela como un proceso antitético al desarrollo
social.
1.4. La exclusión social
Durante el segundo y el tercer Programa europeo de lucha contra la Pobreza,
1985-1993 se produjo un cambio que dio legitimidad al concepto de “exclusión social”4
que, operativamente, podemos acotar como “acumulación de límites a la participación
social”5. Con ello se asume también la necesidad de abordar el análisis de los problemas
sociales desde otros indicadores que no se queden reducidos y condicionados al indicador (umbral) de recursos económicos. Es decir, además de considerar la dimensión
económica se debe considerar también los límites en el ejercicio de derechos básicos
(empleo, educación, salud, vivienda, participación), y relaciones sociales. En consecuencia, se entiende la exclusión social como un proceso de alejamiento progresivo de
una situación de integración social en el que pueden distinguirse diversos estadios en
[2] Cfr. Serge Paugam: “Las fortmas elementales de la pobreza”. Edit. Alianza, Madrid 2007. Cuaderno
europeo nº 4 de la Fundación Luis Vives: “Poniendo en práctica la estrategia europea para la Inclusión
Social”. Madrid 2007, págs. 7-20.
[3] Tortosa, J.Mª: “Pobreza y marginación social”; en ‘La Sociedad. Tratado de estructura social, tomo
I, Estratificación Social’. J.F. Tezanos coord. Madrid, UNED, cap. 15.
[4] “El desafío de la pobreza y la exclusión social”. Informe final del programa Pobreza 3 (1989-1994).
Comisión de las Comunidades Europeas. Bruselas, 27.03.1995. COM(95) 94 final.
[5] Laparra, M.: (2000): El espacio social de la exclusión. El caso de Navarra en el contexto español de
precariedad integrada. Madrid, Unidad de Políticas Comparadas (CSIC).
28
Desarrollo social, procesos y perfiles de exclusión social
función de la intensidad. Situaciones en las que se produce un proceso de acumulación
de barreras o riesgos en distintos ámbitos (laboral, formativo, sociosanitario, económico, relacional y habitacional) por un lado, y de limitación de oportunidades de acceso
a los mecanismos de protección, por el otro6. A pesar de la complejidad y el carácter
dinámico de este fenómeno parece existir cierto consenso en que la exclusión social incluye dificultades o barreras en al menos tres grandes dimensiones que, a su vez, pueden
dividirse en varios ejes:
Dimensión
económica
Dimensión
política
Dimensión social
(relacional)
Participación en la producción,
Exclusión de la relación salarial normalizada
Participación en el consumo
Pobreza económica
Ciudadanía política
Acceso efectivo a los derechos políticos
Abstencionismo y pasividad política
Ciudadanía social
Acceso limitado a los sistemas de protección
social, sanidad, vivienda, educación
y prestaciones sociales
Ausencia de lazos sociales
Aislamiento social, falta de apoyos sociales
Relaciones sociales perversas
Integración en redes sociales “desviadas”
Conflictividad social (conductas anómicas)
y familiar (violencia doméstica)
Esta nueva visión del concepto de exclusión social permite dar cuenta de tres aspectos claves: su origen estructural, su carácter multidimensional y su naturaleza procesual.
De una concepción estática que entendía la pobreza como situación de bajos ingresos
en un momento determinado del tiempo, se pasa a una concepción que entiende la
exclusión como un proceso. Y de una concepción dual que entendía la pobreza como
una situación que afecta a un colectivo diferenciado de la sociedad mayoritaria, se pasa
a una consideración estructural en la que se produce la diferenciación de una heterogeneidad de espacios situados en el continuo entre integración y exclusión.
La exclusión social, tal y como se vive hoy en los países desarrollados, es una consecuencia del tipo de desarrollo que se ha producido en los últimos años. Aunque en las
últimas décadas se ha producido un crecimiento económico sin precedentes, el estilo
de desarrollo ha dejado al margen a un gran número de personas que, ante la competitividad y readaptación constante que impone el modelo social, se ven imposibilitadas de
[6] Para el planteamiento actual de la exclusión social, así como para un planteamiento operativo de estudio e investigación, remitimos a: VV.AA. “Una propuesta de consenso sobre el concepto de exclusión.
Implicaciones metodológicas”; en Revista del Tercer Sector, nº 5. Fundación Luis Vives. Madrid, 2007,
págs. 15-57.
29
1
Víctor Renes Ayala
acceder a las oportunidades de que dispone el resto. Todo esto significa que el desarrollo económico se hace ahora con una fuerte dosis de exclusión. Es decir, analizar la exclusión social exige analizar una serie de procesos sociales que tienen la doble vertiente
de procesos socio-económicos configuradores de la estructura social, y de procesos de
erosión de las condiciones de integración social y, por ello, de generación de una sociedad excluyente7.
2. Un modelo de desarrollo social “precario”
El análisis de la realidad social a través de los indicadores de desigualdad, pobreza, privación y exclusión, y su relación con los sistemas sociales, constituye un enfoque adecuado para el estudio de nuestro modelo de desarrollo social. Para ello, debemos analizar una
serie de procesos que tienen una gran consistencia en nuestro modelo social, que vamos
a abordar según su situación en el proceso de la etapa de gran crecimiento económico
(1995-2007). Antes de iniciar el diagnóstico, hay que aclarar que todos los datos utilizados en este texto proceden de los trabajos realizados para el VI Informe FOESSA8, aunque
de forma especial se nutren de los capítulos 2 y 3; a ellos remitimos para su exposición
más amplia y fundada.
2.1. Desigualdad y pobreza
En primer lugar vamos a analizar los elementos que conforman la estructura social
como una estructura social tipificada por la desigualdad.
1. Los efectos de la desigualdad tienen un amplio efecto y genera un riesgo de precariedad muy extendido en la estructura social.
Una vez superado el primer tercio de los años 90, la desigualdad experimentó cierto
cambio en la tendencia que había mantenido en etapas previas. La información disponible parece revelar un truncamiento del proceso continuado de reducción de las diferencias de renta entre los hogares españoles. Este cambio de tendencia no significa que
la desigualdad haya aumentado en el tiempo, sino que ha dejado de reducirse.
[7] Este es un planteamiento ya consolidado en las investigaciones recientes. Serge Paugam, en su último trabajo sobre “Las formas elementales de la pobreza”, plantea que los factores que “explican los cambios en las representaciones sociales y en las experiencias vividas son: el grado de desarrollo económico
y del mercado de trabajo, la forma e intensidad de los vínculos sociales y la naturaleza del sistema de
protección y acción social”. Págs. 81-96.
[8] Renes, V. (coordinador): “VI Informe FOESSA sobre Exclusión y Desarrollo Social en España
2008”. Madrid 2008.
30
Desarrollo social, procesos y perfiles de exclusión social
Gráfico 1.1. Evolución de la desigualdad de la renta disponible ajustada (Índice de Gini)
0,4
0,35
0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
0
85
86
87
88
89
90
91
92
ECPF(a)
93
94
95
PHOGUE
96
97
98
ECPF(b)
99
00
01
02
03
04
05
ECV
Fuente: Elaboración a partir de Encuesta Continua de Presupuestos Familiares (ECPF), Panel de Hogares de la Unión Europea (PHOGUE) y Encuesta de Condiciones de Vida (ECV).
El crecimiento económico registrado desde mediados de los años 90 y la notable creación de empleo que le acompañó no han dado lugar a reducción de la desigualdad. Se ha
quebrado así la tendencia a la reducción de la desigualdad, en vigor al menos desde los
primeros años 70 hasta el comienzo de los años 90, lo que constituye un “cambio silencioso”, pues por primera vez el crecimiento no ha ido acompañado de descenso de la desigualdad. Consecuencia de ello sería también la detención del proceso de convergencia en
los niveles medios de equidad, permaneciendo los indicadores de desigualdad en niveles
superiores al promedio europeo. De hecho, el 20% más rico tiene una distancia media de
5,3 veces mayor renta que el 20% más pobre –en la U.E. este ratio es de 4,7–.
El mantenimiento de la desigualdad, “a pesar del crecimiento”, tiene una consecuencia
de consolidación de la precariedad como rasgo de la estructura social. Uno de sus efectos
más notables es el gran porcentaje de “pobreza transitoria” durante este período de crecimiento económico, que es de las más altas de Europa. Medida con el indicador de pobreza monetaria –establecido por Eurostat en el 60% de la renta mediana–, un 43,9% de la
población ha estado al menos una vez bajo el umbral de pobreza en el período estudiado,
siendo uno de los porcentajes de “pobreza transitoria” más altos de la U.E.
2. El mantenimiento de la extensión de la pobreza
La evolución de la pobreza desde mediados de los años 90 está marcada por el truncamiento en el proceso de reducción continuada vigente durante las dos décadas anteriores. Aunque las tasas no han aumentado, la ausencia de cambios significa un punto
de ruptura con la tendencia anterior.
31
1
Víctor Renes Ayala
Gráfico 1.2. Evolución de la tasa de pobreza
(Umbral: 60% de la renta mediana ajustada por la escala de la OCDE modificada)
93
94
95
96
97
98
PHOGUE
99
00
ECPF(b)
01
02
03
04
05
ECV
Fuente: Elaboración a partir de Encuesta Continua de Presupuestos Familiares (ECPF), Panel de Hogares de la
Unión Europea (PHOGUE) y Encuesta de Condiciones de Vida (ECV).
Esta situación es muy relevante dado que este cambio en el proceso de reducción
del porcentaje de pobreza tiene lugar en un contexto de crecimiento muy intenso del
empleo, lo que supone otro rasgo diferenciador de esta etapa. Se habrían dado cambios
en el mercado de trabajo que limitarían la traducción del aumento en la participación
laboral en la reducción de la insuficiencia de ingresos de un amplio segmento de la sociedad española.
Tabla 1.1. Extensión de la pobreza según la Encuesta de Condiciones de Vida
Tasas de pobreza con varios umbrales
U60
U40
U30
U25
2004
19,6
6,9
3,3
2,4
2005
19,5
7,5
3,5
2,7
2006
19,7 a
7,3
3,9
2,6
Umbral de pobreza resultante: 6.895 euros (por persona/año)
Fuente: Elaboración a partir de Encuesta de Condiciones de Vida (INE).
Debido a la detención del proceso de reducción, la extensión de la pobreza en España sigue siendo elevada. Según los datos de la Encuesta de Condiciones de Vida, fuente
que ofrece la información más actualizada, la tasa de pobreza, estimada con los criterios
32
Desarrollo social, procesos y perfiles de exclusión social
más habituales (U 60), mantiene desde hace varios años una fuerte resistencia a la baja,
manteniéndose alrededor del 19,5%. Ese porcentaje es muy similar al que ya existía a
comienzos de los años 90 y afecta a cerca de una quinta parte de la población española.
Y el porcentaje de pobreza severa (U 30) se acerca al 4% de la población.
3. La dinámica de la pobreza en España: cronicidad, transitoriedad y recurrencia
La entrada y salida de la pobreza, y la identificación de los pobres crónicos frente
a los transitorios, resulta clave en el diseño de las políticas sociales. España es un país
con una tasa de pobreza crónica que no es alta en el comparativo europeo, pero con
una tasa de pobreza permanente y de pobreza transitoria relativamente alta, superando
claramente la media europea.
Tabla 1.2. La dinámica de la pobreza en varios países de la Unión Europea
(Umbral: 60% de la mediana de la renta ajustada por adulto equivalente y contemporánea)
Pobres alguna vez
País
Muestra
Tasa de
pobreza
anual
media
Alemania
Dinamarca
España
Francia
Portugal
R. Unido
9.830
3.019
9.595
9.225
9.305
7.116
10,7
10,4
18,8
15,0
20,5
17,4
Siempre
pobres
(pobreza
crónica)
Pobres
permanentes*
1,9
1,0
2,7
2,7
5,6
2,8
7,4
7,5
13,8
11,7
18,0
14,6
Pobres
alguna
Un
vez
episodio
(pobreza
transitoria) de pobreza
28,0
28,7
43,9
32,5
44,0
36,1
73,2
77,0
58,4
68,6
68,5
70,8
Dos o más
episodios de
pobreza
26,8
23,0
41,6
31,4
31,5
29,2
Nota: Estos resultados han sido obtenidos para los presentes en el panel durante ocho olas (panel puro) y utilizando pesos por abandono de la muestra. La tasa de pobreza anual es la media del periodo 1994-2001 para cada
país. En todos los resultados dinámicos utilizamos los pesos longitudinales de la última entrevista del individuo
en el panel mientras que en los resultados estáticos este peso longitudinal se multiplica también por el peso de
representatividad del individuo en la correspondiente entrevista.
* El indicador de pobreza permanente se calcula sumando la renta equivalente del hogar a lo largo de todo el periodo y calculando qué porcentaje de individuos están insertados en hogares cuya renta ajustada total en el periodo
es menor que el 60% de la mediana de la renta ajustada de toda la muestra durante todo el periodo.
Fuente: Elaboración a partir del Panel de Hogares de la Unión Europea, 1994-2001.
Se aprecia que un 2,7 % de los individuos de la muestra española permanecen por
debajo de línea de pobreza durante siete años. El indicador utilizado en la cuarta columna se refiere a la pobreza permanente y, según el mismo, las tasas de pobreza crónica de
todos los países aumentan, y es en España y en el Reino Unido donde la tasa aumenta
más que en el resto de países. Este resultado indica que las fluctuaciones de renta de
los hogares cercanos al umbral de pobreza y que no suponen mejoras relevantes en el
bienestar a medio plazo están más generalizadas en España.
33
1
Víctor Renes Ayala
En cuanto a los resultados relacionados con la pobreza de corto plazo (columna 5),
que indican que casi la mitad de la población española (un 44%) sufrió, en algún momento durante los siete años analizados, algún periodo de pobreza. Este nivel de pobreza en el corto plazo resulta especialmente alto en comparación con países que registran
tasas de pobreza estáticas similares, como el Reino Unido. De hecho, alcanza niveles
tan altos como los que registra Portugal, país con casi dos puntos porcentuales más de
pobreza estática.
Las dos últimas columnas de la tabla informan sobre si esta pobreza de corto plazo
supone periodos de uno, dos o tres años consecutivos o se compone principalmente de
individuos que experimentan pobreza de tipo recurrente con una secuencia de varias
entradas y salidas durante el periodo de observación. Los datos disponibles permiten
concluir que la pobreza transitoria en España resulta ser, en casi un 42 %, de tipo recurrente, ya que los individuos que la experimentan registran dos o más episodios de
pobreza durante el periodo de observación. Este grado de recurrencia es claramente
superior al de cualquier otro país analizado.
2.2. Privación, condiciones de vida
El análisis de la pobreza monetaria, a partir del indicador de umbral de renta establecido en base a los ingresos económicos, no agota el análisis de las carencias que
afectan a la población. Hay otra serie de carencias que se analizan desde una serie de
indicadores que se refieren a las condiciones de vida y que constituyen la situación que
denominamos de privación. Se trata de privación de bienes ya no de tipo monetario, y
que alcanza a un amplio porcentaje de la población.
Para ello, se han establecido 25 indicadores según la información proporcionada por
la ECV, con los siguientes resultados:
34
Desarrollo social, procesos y perfiles de exclusión social
Tabla 1.3. Porcentaje de personas afectadas por cada problema. (ECV 2006)
INDICADORES DE PRIVACIÓN MATERIAL
% Población
El hogar no puede permitirse:
Mantener la vivienda con una temperatura adecuada en los meses de invierno
Una vacaciones pagadas fuera de casa, al menos una semana al año
Una comida de carne, pollo o pescado (o equivalente vegetariano) al menos cada dos días
Asistir a la consulta de un médico o recibir tratamiento médico(1)
Asistir a la consulta de un dentista o recibir tratamiento dental(1)
Afrontar gastos imprevistos
8,9
38,4
3,8
0,4
5,4
29,9
El hogar no posee estos bienes, debido a la falta de recursos
Coche
TV color
Lavadora
Teléfono (incluido móvil)
Ordenador
4,6
0,1
0,5
0,5
9,9
Dificultades financieras
El hogar suele llegar a fin de mes con mucha dificultad
Retrasos en el pago de la hipoteca o del alquiler del hogar en los últimos 12 meses
Retrasos en el pago de las facturas de electricidad, agua, gas, etc. en los últimos 12 meses
Retrasos en el pago de compras aplazadas u otros préstamos (no relacionados con vivienda)
en los últimos 12 meses
Los gastos totales de la vivienda suponen una carga pesada para el hogar
Los desembolsos por compras a plazos o devolución de préstamos no relacionados con la
vivienda suponen una carga pesada para el hogar
Problemas en la vivienda
Carencia de bañera o ducha
Carencia de inodoro con agua corriente en el interior de la vivienda
Problemas de hacinamiento(2)
Problemas de de goteras, humedades o podredumbre
Problema de luz natural insuficiente en alguna habitación de la vivienda
Problemas en el entorno de la vivienda o medioambientales
Ruidos producidos por vecinos o procedentes del exterior
Problemas de contaminación, suciedad u otros problemas medioambientales
Problemas de delincuencia o vandalismo en la zona
11,0
2,5
2,9
1,8
47,7
13,8
0,3
0,2
5,8
17,4
11,4
27,0
17,0
19,9
Notas: (1) El dato muestra el porcentaje de la población en cuyos hogares al menos uno de sus miembros
declara haber tenido que renunciar a una visita al médico/dentista o a un tratamiento por razones económicas.
(2) Consideramos que existe hacinamiento cuando hay en la vivienda más de dos personas por habitación,
una vez descontada una habitación para la cocina y otra para el salón. La variable que representa el número de
habitaciones de la vivienda incluye la cocina cuando es mayor de 4 m2.
Fuente: Elaboración a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida 2006.
Si, a partir de estros indicadores, se clasifica a la población en función del número
total de problemas acumulados, se observa que:
35
1
Víctor Renes Ayala
• el 49,2% vive en hogares que no señala ninguno de los indicadores de privación
• un 18,6% tiene un único problema, típicamente la imposibilidad de permitirse
una semana de vacaciones fuera o, con menor frecuencia, la incapacidad para
afrontar gastos imprevistos
• un 13,7% de la población se ubica en hogares que señalan dos problemas, casi
siempre la falta de vacaciones y la incapacidad para hacer frente a imprevistos
• el 18,5% restante de la población pertenece a hogares que acumulan tres o más
problemas. Se trata de un grupo de tamaño comparable al de la población en
riesgo de pobreza. Casi la mitad de este 18,5% de la población tiene exactamente tres problemas, lo que representa un nivel de privación “moderado”. El perfil
típico es el de un hogar que, además de no poder permitirse vacaciones fuera ni
ser capaz de afrontar gastos imprevistos, tiene graves dificultades para llegar a fin
de mes, o lo consigue únicamente restringiendo gastos como los generados por
la calefacción o las visitas al dentista, o renunciando a determinados artículos.
Otro 4,7% de la población tiene cuatro problemas, y el 4,8% restante presenta
simultáneamente cinco o más, de la lista de 14 examinados. Este último grupo,
caracterizado por niveles de privación más severos, presenta como principal rasgo distintivo la generalización de los retrasos en los pagos periódicos
Por otra parte, un 5,2% sufre privación en condiciones de la vivienda, siendo el deterioro de la misma por humedades y similares, la imposibilidad de mantenerla caldeada en
invierno y, en menor medida, el hacinamiento, los problemas más frecuentes.
Según el índice de privación básica, el 38% de los pobres según criterios monetarios
de renta acumulan tres o más problemas, el 62% restante tiene dos o menos, y podemos
encontrar incluso un 25,5% (una de cada cuatro personas pobres según sus ingresos)
que no muestra privación en ninguno de los catorce indicadores seleccionados. El grado de solapamiento entre baja renta y privación básica aumenta un poco cuando se
rebaja el umbral de renta hasta el 30% de la renta mediana equivalente.
2.3. La integración social amenazada
A partir del concepto de exclusión que antes hemos enunciado se ha construido
un sistema de indicadores y se ha podido construir la variable integración-exclusión,
como un eje que estructura la población según la posición que ocupe en ese eje. Dado
que trata de indicadores que identifican situaciones claras de exclusión social en los
diversos ámbitos considerados, cada uno de ellos identifica una exclusión de carácter
extremo, que afecta por lo tanto a una proporción pequeña de hogares. A partir de
ellos interesa la acumulación de determinadas circunstancias que ponen en cuestión
el propio vínculo social. Es lo que pretende el índice de exclusión, elaborado a partir
de esos indicadores.
36
Desarrollo social, procesos y perfiles de exclusión social
Tabla 1.4. Indicadores de exclusión social agrupados en sus diversas dimensiones y ejes. España, 2008
Ejes de
exclusión
Económico
Dimensiones
Aspectos
Participación en Empleo
la producción
Participación
del producto
social
Ingresos
Derechos
políticos
Participación
política
Privación
Político
(ciudadanía)
Derechos
sociales:
acceso a los
SPS
Educación
Nº Indicadores
Hogares cuyo sustentador principal está en paro desde hace un año o más
1,0
2
Hogares cuyo sustentador principal tiene un empleo de exclusión:
vendedor a domicilio, venta ambulante apoyo, venta ambulante marginal,
empleadas hogar no cualificadas, peones agricolas eventuales
temporeros, recogedores de cartón, reparto propaganda, mendicidad
2,7
3
Hogares cuyo sustentador principal tiene un empleo de exclusión: que no
tiene cobertura de la seguridad social (empleo irregular)
3,5
4
Hogares sin ocupados, ni pensionistas contributivos, ni de baja, ni con
prestaciones contributivas por desempleo del INEM
1,5
5
Hogares con personas en paro y sin haber recibido formación ocupacional
en el último año
6
Hogares con todos los activos en paro
2,9
7
Pobreza extrema: Ingresos inferiores al 30% de la renta familiar mediana
equivalente (3.360 €/año)
3,4
8
Hogares que no cuentan con algún bien considerado básico por más del
95% de la sociedad (agua corriente, agua caliente, electricidad,
evacuación de aguas residuales, baño completo, cocina, lavadora,
frigorífico) por no poder permitírselo
6
9
Derecho de elegir a tus representantes políticos y a ser elegido: hogares
con alguna persona de 18 o más años, de nacionalidad extracomunitaria
6,6
Capacidad efectiva de ser considerado y de influir en el proceso de toma
de decisiones colectivas: no participan en las elecciones por falta de
10 interés y no son miembros de ninguna entidad ciudadana
4,4
11 Hogares con menores de 3 a 15 no escolarizados
0,2
Hogares en los que nadie de 16 a 64 años tiene estudios: de 16 a 44, sin
completar EGB, ESO o gradudado escolar; de 45 a 64, menos de 5 años
12 en la escuela
13 Hogares con alguna persona de 65 o más que no sabe leer y escribir
Vivienda
Salud
Lazos
sociales,
relaciones
sociales
14 Infravivienda: chabola, bajera, barracón, prefabricado o similar
5
1
1,4
1,9
16 Humedades, suciedad y olores (insalubridad)
4,6
17 Hacinamiento grave (< 15 m /persona)
4,3
Tenencia en precario (facilitada gratuitamente por otras personas o
18 instituciones, realquilada, ocupada ilegalmente)
3,2
19 Entorno muy degradado
1,2
20 Barreras arquitectónicas con discapacitados físicos en el hogar
2,6
Gastos excesivos de la vivienda (ingresos - gastos viv < umbral pobreza
21 extrema)
4,7
22 Alguien sin cobertura sanitaria
0,5
Han pasado hambre en los 10 últimos años con frecuencia o la están
23 pasado ahora
2,6
Todos los adultos con minusvalía, enfermedad crónica o problemas graves
24 de salud que les generan limitaciones para las actividades de la vida diaria
2,5
Hogares con personas dependientes (que necesitan ayuda o cuidados de otras
25 personas para realizar las actividades de la vida diaria) y que no la reciben
1,1
26 Hogares con enfermos, que no han usado los servicios sanitarios en un año
0,8
Hogares que han dejado de comprar medicinas, seguir tratamientos o
27 dietas por problemas económicos
5,1
6,9
29 Hogares con relaciones muy malas, malas o más bien malas
1,5
Hogares con personas que tienen o han tenido en los 10 últimos años
30 problemas con el alcohol, con otras drogas o con el juego
7,8
31 Alguien ha sido o está a punto de ser madre adolescente sin pareja
Aislamiento
social
7
15 Deficiencias graves en la construcción, ruina, etc.
Conflicto social, Conflictos familiares
Alguien en el hogar ha recibido o recibe malos tratos físicos o psicológicos
anomia
28 en los últimos 10 años
Conductas asociales
%
1
2
Conductas
delictivas
Hogares con personas que tienen o han tenido en los 10 últimos años
32 problemas con la justicia (antecedentes penales)
2,4
Sin apoyo familiar
Personas sin relaciones en el hogar y que no cuentan con ningún apoyo
33 para situaciones de enfermedad o de dificultad
5,9
Conflicto vecinal
34 Hogares con malas o muy malas relaciones con los vecinos
1,7
Institucionalizados
Hogares con personas en instituciones: hospitales y pisos psiquiátricos,
centros de drogodependencias, de menores, penitenciarios, para
35 transeuntes o mujeres
0,2
37
1
Víctor Renes Ayala
Al considerarlos en su conjunto podemos ver que la incidencia de los diversos procesos de vulnerabilidad o precariedad social se muestra con una especial amplitud en la
sociedad española (sólo la mitad de la población se encuentra al margen de los mismos,
en una situación que podríamos identificar como de integración plena), lo que nos estaría hablando de un cierto debilitamiento del vínculo social que afecta a amplios sectores
sociales.
Gráfico 1.3. Distribución de hogares españoles según el índice de exclusión (%)
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
0
Hasta 1
De 1 a 2
De 2 a 3
De 3 a 4
De 4 a 5
De 5 a 6 De 6 a 7 De 7 a 8 Más de 8
Sin embargo, los diversos problemas de la integración social no se concentran en un
colectivo muy determinado, sino que predominan los mecanismos de compensación.
Esto hace que la exclusión social afecte a un sector notablemente más reducido: el 17,2%
de los hogares presenta un índice de exclusión por encima del doble de la media (2,6
millones de hogares con problemas notables de integración).
Esta situación de exclusión presenta diversos grados. Un 11,9% de los hogares se
encuentran en situación de exclusión moderada. De modo que son sólo un 5,3% de
los hogares estarían afectados por procesos de exclusión severa, con índices superiores a 4
puntos (el doble del umbral establecido). En términos absolutos, estaríamos hablando
de unos 800.000 hogares en España en exclusión social severa, que deberían convertirse
en la máxima prioridad de las políticas sociales con vistas a garantizar la cohesión de la
sociedad: es con éstos con los que se presenta la mayor fractura social, el mayor distanciamiento.
38
Desarrollo social, procesos y perfiles de exclusión social
Gráfico 1.4. Distribución de los hogares españoles según su nivel de integración social
Exclusion severa (5,3%)
Exclusion compensada (11,9%)
Integrado (47,6%)
Integracion precaria (35,3%)
2.4. “Rupturas” y “fracturas” en un modelo de desarrollo social “precario”
El análisis de los procesos de desigualdad, pobreza, privación y exclusión social, desvelan una misma tendencia, cada uno en el ámbito en que son significativos. Podríamos
decir que muestran una convergencia de diagnóstico en su diversidad de enfoques. Su
convergencia en caracterizar la situación social es lo que desvela la precariedad del modelo de desarrollo social, atravesado por un riesgo claro de rupturas sociales, que se
llega a plasmar en una situación que podemos denominar de “fractura social”, pues son
situaciones en las que podemos afirmar que se ha quebrado el “vínculo social”. Retomemos los datos antes señalados, y su convergencia en tres aspectos.
1. Precariedad y vulnerabilidad
• los efectos de la desigualdad tienen un amplio efecto y genera un riesgo de precariedad muy extendido en la estructura social: un 43,9% de la población ha estado
al menos una vez bajo el umbral de pobreza en el período estudiado, siendo uno
de los porcentajes de “pobreza transitoria” más altos de la U.E.
• la privación de bienes ya no de tipo monetario alcanza a amplios grupos sociales:
sólo la mitad –un 49,2%– no han sufrido privación de algunos de los indicadores
referidos a bienes básicos; y un tercio –el 32,3%– dispone de esos bienes con un
cierto nivel de precariedad, pues con gran frecuencia no tienen capacidad para
hacer gastos imprevistos.
• la amenaza a la integración social: sólo un 47,6% de la población no está afectada
por algunos de los indicadores de exclusión social y un 35,3 se encuentra en situación de integración precaria.
39
1
Víctor Renes Ayala
Es decir, en nuestro modelo social está instalada una gran precariedad y vulnerabilidad.
2. Efectos de ruptura
En este contexto de precariedad se han generado efectos de ruptura social por sus
efectos de claro déficit y riesgo social que transcienden la precariedad y producen situaciones de:
• pobreza: un 19,5% de la población se encuentra bajo el umbral de la pobreza, y un
13,8% se encuentra en situación de “pobreza permanente” (en el que destacan las
situaciones de “working poor”, pobreza infantil, feminización, vulnerabilidad de
las personas mayores, inmigración)
• privación: un 18,5% sufren privación en tres o más indicadores de bienes básicos
(además de no poder hacer frente a gastos imprevistos, tienen graves dificultades
para llegar a fin de mes)
• exclusión: un 17,2% de la población está afectada por indicadores de 3 o más
dimensiones de exclusión social.
Constituyen situaciones no ya de vulnerabilidad sino que están en una situación
de mayor riesgo, de modo que rompen la imagen de un modelo social cohesionado y
abierto a la participación social.
3. Fractura social
Lo cual es aún más patente cuando observamos que en su interior se ha generado y
se ha consolidado una fractura social:
• un 3,9% de la población está no ya en bajo el umbral de pobreza, sino en situación de pobreza severa, y un 2,7 de pobreza crónica
• un 4,8% de la población presenta cinco o más indicadores de privación de bienes
básicos
• un 5,3% de la población está no ya en situación de exclusión moderada, sino de
exclusión severa.
Lo que indudablemente cuestiona la realidad de un modelo de desarrollo social en el que
hay un núcleo reducido pero significativo que ha pasado de una situación de “precariedad y
vulnerabilidad” del vínculo social, a una situación en que el vínculo social se ha “fracturado”.
3. La “fragilidad” de los elementos constitutivos
de la cohesión social
La situación de este modelo de Desarrollo social que acabamos de señalar, plantea la
ineludible cuestión de en qué se arraigan estas situaciones, de cuál es el dinamismo de
40
Desarrollo social, procesos y perfiles de exclusión social
este desarrollo para llegar a tales resultados. Su análisis nos llevará a los procesos y estructuras sociales en que se arraigan estas situaciones para captar en ellas lo que genera
ese proceso de la precariedad a la fractura social. Adelantando lo que será la conclusión
de este análisis, podemos decir que como núcleo más problemático del modelo de Desarrollo Social, nuestra sociedad está atravesada por la “fragilidad” de los componentes
que en una sociedad producen cohesión y vinculación social.
3.1. Fragilidad estructural
Y en primer lugar, y de forma destacada, la fragilidad de la relación entre crecimiento y
distribución que no siguen una lógica recurrente, sino que han roto su correspondencia.
Mientras que en las décadas de los años 70 y 80 las políticas redistributivas tuvieron un
papel determinante en los resultados finales de la distribución de la renta en España, con
un papel compensador –en las etapas de destrucción de empleo– o de refuerzo –en los
momentos expansivos– de los efectos del ciclo económico, desde comienzos de los años
90 el nuevo patrón distributivo en España se ha caracterizado por una relativa estabilidad
en la desigualdad de las rentas de mercado sin mejoras visibles en la capacidad redistributiva de las prestaciones monetarias. Este doble proceso explicaría el freno en la reducción
de la desigualdad, después de varios años de contención de ésta, en el citado contexto de
crecimiento de la actividad económica y del empleo.
0,35
14
0,3
12
0,25
10
0,2
8
0,15
6
0,1
4
0,05
2
0
Tasa de paro persona principal
Indice de Gini
Gráfico 1.5. Evolución de la desigualdad y de la tasa de paro de la persona principal del hogar
0
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06
ECPF(a)
ECPF(b)
Paro persona principal
Fuente: Elaboración a partir de Encuesta Continua de Presupuestos Familiares (ECPF) y Encuesta de Población Activa.
Como se observa en el gráfico, el sustancial descenso del desempleo entre los sustentadores principales del hogar no ha tenido efecto en la disminución de la desigualdad. Es un efecto claramente asociado al mantenimiento del empleo precario –unos
tres millones de trabajadores con empleo precario–.
41
1
Víctor Renes Ayala
Y es que durante este período de gran crecimiento económico y del empleo, se han
producido claros efectos en el empleo que muestran la fragilidad estructural de uno de
los factores claves de la estructura social. Así, la gravedad del “atrapamiento en la temporalidad” (más del 56% de los contratos precarios siguen siéndolo después de siete
años); o los hogares en que todas las personas activas están en desempleo, 5,9 %; o los
hogares en los que la “persona de referencia” activa carece de empleo fijo y a jornada
completa, 5,8 %; o los que disponen de contrato legal pero están bajo el umbral de la
pobreza y que son el 10% de los ocupados.
Y en cuanto a la capacidad redistributiva de las prestaciones monetarias, si bien es
cierto que en los últimos años se ha ampliado la cobertura de la protección de rentas
hasta su práctica universalización (al menos en la población inactiva), ésta se ha hecho a
través de un sistema notablemente fragmentado, en el que hogares con insuficiencia de
recursos acceden a programas con diferentes requisitos de acceso y con distintos niveles
de intensidad protectora.
A pesar de la creación de nuevos tipos de prestaciones de tipo asistencial, su papel de
protección frente a las situaciones de pobreza es muy pequeño: su debilidad y fragmentación deja importantes lagunas en su acción protectora. Las pensiones contributivas y
las prestaciones de desempleo son en definitiva el principal instrumento de protección
de los hogares frente a la pobreza. La preocupación por la sostenibilidad financiera de
estos sistemas no ha impedido actuaciones de mejora de las cuantías mínimas de las
prestaciones tanto actualizaciones anuales como mejoras puntuales. Sin embargo, el
objetivo del mantenimiento del poder adquisitivo (según el IPC) no significa la superación de los bajos niveles mínimos de estas prestaciones (muy por debajo de los niveles
salariales).
Gráfico 1.6. Efecto acumulativo de las prestaciones sobre la pobreza, ECV 2004-2005-2006
a) Umbral: 60% renta disponible mediana equivalente, escala OCDE modificada
40%
35%
30%
25%
ECV-2004
20%
ECV-2005
ECV-2006
15%
10%
5%
0%
RMDO
42
"+PENS"
"+DES"
"+ENF"
"+RESTO"
"+FAM"
"+ASIS(RD)"
Desarrollo social, procesos y perfiles de exclusión social
Fuente:
Elaboración
a partir
de la Encuesta
de equivalente,
Condiciones de
Vida.OCDE modificada
b) Umbral:
30% renta
disponible
mediana
escala
40%
35%
30%
25%
ECV-2004
20%
ECV-2005
ECV-2006
15%
10%
5%
0%
RMDO
"+PENS"
"+DES"
"+ENF"
"+RESTO"
"+FAM"
"+ASIS(RD)"
En primer lugar, el sistema de prestaciones sociales reduce drásticamente la pobreza
severa (un 87%), aunque todavía queda un porcentaje de hogares (cerca del 3%) por
debajo del umbral. En segundo lugar, las prestaciones también contribuyen a que se reduzca la pobreza moderada, aunque esa capacidad es notablemente inferior que la anterior (un 47%). En tercer lugar, tal como sucede en otros países de la OCDE, las pensiones son el principal instrumento reductor de la pobreza en España. Son precisamente
las prestaciones dirigidas a la lucha frente a la pobreza (asistencia social, prestaciones no
contributivas, RMI) aquellas que parecen tener un resultado menos eficaz.
El aspecto más relevante, en cualquier caso, de la evaluación de la eficacia de las prestaciones sociales en la reducción de la pobreza es la posibilidad de que esa contribución,
aunque positiva, sea decreciente en el tiempo. A mediados de los años 90, el efecto estimado con el PHOGUE era 16 puntos mayor (una reducción del 63%) que el que ofrecen las
ECVs con el umbral del 60% de la renta mediana ajustada. Esa diferencia es mucho menor
en el caso de la pobreza severa, lo que confirma la mayor dificultad de las prestaciones sociales para seguir el ritmo de crecimiento de las rentas medias de la población que para
atajar los problemas más severos de insuficiencia de ingresos de los hogares.
3.2. Fragilidad política
Después de considerar el empleo y la protección social, nos vamos a referir a los
sistemas sociales que deben garantizar los mecanismos de acceso a bienes básicos, fundamentales para la integración y la cohesión social. Podríamos decir que después de
considerar el eje económico para la garantía de ejercicio de los derechos económico-so43
1
Víctor Renes Ayala
ciales, debemos considerar el eje político para el acceso y garantía de esos derechos. Su
fragilidad se muestra en que los propios sistemas generan vulnerabilidades no contempladas en su diseño de las que, por otra parte, no se hacen cargo de sus resultados que
suelen ser remitidos al sistema de servicios sociales, consolidando así su exclusión.
En función de la brevedad, sólo indicaremos algún aspecto que nos visibilice manifiestas taxativas de su fragilidad. Así:
1. en la educación, hay que destacar la exclusión educativa que se genera por el abandono que se produce especialmente entre los 14 y 15 años, y por el déficit de acceso a
la titulación básica de la ESO en el sistema reglado dado que el 10% de alumnos matriculados en el último curso de la ESO no consigue la titulación y no se reincorpora al
sistema educativo al año siguiente
2. en la exclusión residencial, además del endeudamiento en la vivienda, y la sobrecarga del coste sobre el salario, la inseguridad de pérdida por factores fuera del control de
las familias como el empleo
3. en la salud, la constatación del peor estado de salud de las poblaciones en riesgo
de exclusión
4. en los servicios sociales, el déficit de un enfoque no proactivo de modo relevante,
además de los déficits de los servicios sociales públicos en cumplir el papel que les corresponde en las carencias personales y la marginación social que padecen las personas
en riesgo o situación de exclusión
5. en la contención del gasto, que durante los años de gran crecimiento económico y
del empleo no sólo no ha reducido la distancia en gasto social con la media europea,
sino que la aumentó y la ha mantenido en siete puntos de diferencia sobre el PIB.
Gráfico 1.7. Evolución del gasto en protección social en España y en la UE-15 (% PIB) (1992-2005)
30
28,7
28,4
27,6
25
28,4
28,2
27,9
27,5
27,4
27,8
27,6
27,5
27,2
27,8
27,7
24,0
22,8
22,2
22,1
21,9
20,8
20,2
19,8
20,3
20,0
20,3
20,4
20,6
20,8
20
UE-15
15
España
10
5
0
1992
44
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Desarrollo social, procesos y perfiles de exclusión social
3.3. Fragilidad social
El capital social fragiliza las capacidades de relaciones y redes sociales, y se manifiesta debilitado en las situaciones más precarizadas:
• la exclusión social deteriora los vínculos, las comunidades, la constitución del
sujeto y sus marcos de sentido, y cada vez somos más conscientes de su importancia como factores de desarrollo social y, en especial, en los procesos de empoderamiento de las personas en situación de exclusión
• los pobres disfrutan de un menor capital asociativo. Los pobres se asocian un
17% menos que el resto de la población
• los barrios medios y elevados doblan en asociacionismo activo a los de barrios
obreros, cascos viejos deteriorados y zonas rurales o diseminadas; la característica de estas zonas es la carencia y los mínimos asociativos
• el capital relacional de las personas pobres se deteriora en mayor medida: reducen más su ocio social, dejan más de salir con amigos, pérdida de relaciones
habituales, abandono de asociaciones
3.4. Fragilidad cultural
Las nuevas pautas que orientan los cambios y reformas del estado del bienestar están
precarizando la solidaridad orgánica. A dónde apuntan las líneas fuertes de la “reestructuración” del estado de bienestar? Con ello nos referimos a la cultura social entendida
como el conjunto de valores y normas que están conduciendo la solidaridad orgánica
de nuestras sociedades hacia un determinado modelo de hacerse cargo como sociedad
de los riesgos de las personas, de los ciudadanos, que la componemos.
Hoy se han consolidado dos aspectos que son como los cánones de referencia de las
decisiones: lo que podemos denominar la “dualización” del bienestar, por una parte, y
por otra el “crecimiento” como director que marca las tendencias, propuestas, y presupuestos para la integración/cohesión social que sitúa los servicios del bienestar bajo el
patrón del mercado.
Por una parte, se ha ido produciendo la casi universalización de servicios y prestaciones como universalización del bienestar; pero de otra, la “baja intensidad” protectora de
esas prestaciones para los grupos vulnerables no resuelve su situación de desprotección.
Por ello, frente a las políticas dirigidas a los grupos poblacionales “no solventes”, o con
poca capacidad de presión, la “política de bienestar” parece dirigida a los grupos que
tienen al menos cierta capacidad y solvencia.
Además, el ‘bienestar’ no tiene un referente claro en la política social; así, tenemos
al trabajo separado de los demás elementos del bienestar y todo él referenciado al crecimiento; la inmigración dependiente de un modelo migratorio subordinado al empleo;
45
1
Víctor Renes Ayala
vivienda, igualdad, dependencia y la denominada política social (servicios sociales, inclusión social, etc.) cada uno de ellos separado del resto, de la inmigración y del trabajo.
Por otra parte, dado el “crecimiento” como director que marca las tendencias, propuestas, y presupuestos para la integración/cohesión social, se produce el debate permanente sobre los recursos a destinar para el desarrollo social, y esto se produce no sólo
en momentos de crisis, sino igualmente en momentos de crecimiento económico. Lo
que produce la “pérdida de legitimidad” de la responsabilidad colectiva y la reducción
del compromiso ante las necesidades y los riesgos de los ciudadanos.
Las tendencias de “contención del gasto” en el Estado, en las Administraciones con
la cada vez mayor remisión a la responsabilidad privada para la previsión de los riesgos
que afecten al ciclo vital, etc., se complementan con las tendencias que potencian la
transferibilidad de la gestión y del gasto a lo privado con una privatización selectiva creciente que está transfiriendo al Mercado muchos servicios que históricamente prestaba
el Tercer Sector.
3.5. La crisis “antes de” la crisis
Estas constataciones confirman que el ‘vinculo social’ se ha “fragilizado”, y eso amenaza la construcción del bien común social que no responde a un desarrollo integral y
solidario. Esta fragilidad es la que ha producido la vulnerabilidad y precariedad de nuestro desarrollo social. Y ha llegado a las diversas y variadas combinaciones que han pasado de la “fragilidad” a las situaciones de “ruptura” y a la “fractura”; o sea, de una situación
de ‘fragilidad’ del vínculo social, a una situación en que el vínculo social se ha ‘fracturado’.
Por ello el diagnóstico realizado nos lleva a hacernos una pregunta sobre el propio
modelo de desarrollo y no sólo de sus efectos y consecuencias. Y, aunque éste no es el
momento ni el espacio para ello, hay dos cuestiones que surgen del diagnóstico: una, sobre el propio modelo; otra, sobre la actual situación de la crisis económico-financiera.
1. Desarrollo y crecimiento, una relación dislocada.
Necesitamos redefinir la visón del desarrollo social, ya no sujeto a una ecuación de
igualdad con el crecimiento y éste medido por el PIB. La complejidad de dimensiones
(estructural, política, social y cultural) es inasible por la reducción a un indicador monetario que, además, fragmenta y excluye lo que no puede entrar en su sistema de pesas
y medidas (la contabilidad nacional).
De hecho, ya existen propuestas para ello, aunque aún no forman parte del bagaje
operativo del diagnóstico social.
46
Desarrollo social, procesos y perfiles de exclusión social
Gráfico 1.8. Evolución comparada del PIB, S-MEW, EAW, ISEW y GPI para EE.UU. (1950-2002)
(Valores por habitante 1954=100)
300
ESTADOS UNIDOS
250
1954=100
PIBpc
200
GPIpc
150
1954
100
EAWpc index 2
ISEWpc
S-MEWpc opción B
50
1950
1960
1970
1980
1990
2000
(S-MEW, Medida del Bienestar Económico Sostenible, de Nordhaus y Tobin; EAW, Índice de los Aspectos
Económicos del Bienestar, de Zolotas; ISEW, Índice del Bienestar Económico Sostenible, propuesto por Daly
y Cobb; GPI, Indicador del Progreso Genuino, creado por Cobb, Halstead y Rowe para la organización “Redefining Progress” y que también ha sido objeto de sucesivas modificaciones). Aunque no está incluida en el
gráfico, existe también la Medida del Bienestar Económico del Instituto Levy, LIMEW, creada en 1986 por
Wolff, Zacharias y Caner.
2. La crisis “antes de” la crisis
El diagnóstico realizado ha destacado la relación de las rupturas y fracturas sociales especialmente con la precariedad el empleo, y con la fragilidad de los sistemas de
protección de los derechos sociales, cuestiones ambas que se están revelando como
los vehículos principales de pobreza en la actual coyuntura de crisis económica, y las
dimensiones más notables de la exclusión social. Y es lo que manifiestan una serie de
fenómenos y efectos de la actual crisis.
Es decir, esto significa que las preguntas sobre la crisis ya están hechas “antes de la
crisis”. Por ello la pregunta por la crisis nos lleva a una pregunta aún más inicial; crisis
¿de qué?, ¿qué crisis? El diagnóstico anteriormente realizado ha sido fructífero dada la
utilización de “otros” indicadores que no son los usuales del análisis del crecimiento
económico y han desvelado los procesos y dinámicas de desigualdad, pobreza, privación y exclusión social. Nos han puesto en la pista de los “efectos” de este modelo de
desarrollo social, “a pesar del crecimiento”. Y esto, aunque no sea más que como apunte,
es lo que constituye la crisis más letal de este modelo de desarrollo; o sea, que lo que
se considera como el bien que le legitima, el crecimiento, ha sido realizado de modo que ha
47
1
Víctor Renes Ayala
generado rupturas y fracturas sociales. Y cuando los mecanismos de contención, aun precarios, se han venido abajo, ha emergido la crisis “social” de fondo.
4. Los perfiles de la pobreza y la exclusión social
más destacados
4.1. Grupos con mayor riesgo de pobreza monetaria
La ausencia de cambios en los indicadores de extensión de la pobreza monetaria no
debe ocultar la existencia de algunos cambios de notable calado en el riesgo relativo de
algunos grupos de población, que son hoy considerablemente más vulnerables socialmente que al principio de los años 90.
Concretamente, algunas de las “viejas” formas de pobreza, que se consideraban superadas, vuelven a manifestarse con notable crudeza. Es el caso de las personas mayores. Las tasas de pobreza de las personas mayores superan la media de la población.
Esto contrasta con las décadas anteriores, sobre todo en los años 80, período en el que
el riesgo de pobreza de las personas mayores registró una importante caída. Este grupo se ha visto afectado por la incapacidad del sistema de prestaciones para acercar el
crecimiento de sus rentas al de la media de la población española. Persiste, además,
una notable diferenciación por sexos, al presentar las mujeres mayores de 65 años tasas
significativamente superiores a las de los varones.
Una de las notas más sobresalientes de la pobreza en España es el redescubrimiento de la pobreza infantil. La tasa de pobreza infantil en España no sólo es mayor que
la de la media de la población –uno de cada cuatro niños vive con rentas por debajo del
umbral– sino que es una de las más altas de la UE-25. Esta realidad es especialmente
visible en el caso de los hogares monoparentales o de las familias numerosas. Entre los
factores que explican esta situación destaca, en primer lugar, que el bienestar económico de los niños se ha hecho cada vez más dependiente de las rentas del trabajo, aumentando su riesgo de pobreza cuando los sustentadores carecen de estabilidad laboral. El
otro gran factor determinante es el sistema de prestaciones sociales. La red actual de
prestaciones monetarias aporta una menor protección relativa a la infancia que al resto
de la población y, además, esta contribución ha disminuido en el tiempo.
La descomposición entre causas estructurales (las características personales o familiares determinan la pobreza) y territoriales (las circunstancias del territorio son las que
influyen en mayor medida en la pobreza) nos ha permitido encontrar un peso similar de
ambos factores en la extensión de la pobreza en los diferentes tipos de hábitat, haciendo necesaria la combinación de actuaciones orientadas tanto a paliar las insuficiencias
provocadas por las características individuales de los hogares como aquellas que tratan
de incidir sobre la dinámica de los territorios.
48
Desarrollo social, procesos y perfiles de exclusión social
Con todos los límites inherentes a los intentos de medir las diferencias de pobreza
por sexos, destaca la persistencia de tasas mayores en el caso de las mujeres que de
los hombres. Los resultados presentados demuestran que este mayor riesgo no sólo está
asociado a determinadas tipologías de hogar –hogares monoparentales sustentados por
una mujer o mujeres mayores de 65 años que viven solas– sino a características muy concretas del mercado de trabajo. A pesar de la positiva evolución experimentada en los últimos años, las brechas en salarios, tasas de actividad y empleo siguen siendo muy elevadas.
Además, la segregación horizontal y vertical en las ocupaciones propician una sobre-representación femenina en contratos a tiempo parcial mal remunerados y, en general, en
ocupaciones con bajos salarios. Las implicaciones sobre la pobreza son notables, hasta el
punto de que en algunos grupos, como los hogares monoparentales, se reduciría sustancialmente la pobreza si el trabajo femenino fuese retribuido como el masculino.
La mayor novedad en el patrón de pobreza en España es, probablemente, la emergencia de la inmigración como uno de los colectivos con mayor riesgo y con mayor
peso relativo en la población duplicando varias nacionalidades las tasas de pobreza de
los españoles y casi triplicándolas en el caso de la pobreza extrema. Los bajos niveles
salariales, la segregación ocupacional, la necesidad de atender altas cargas familiares,
tanto en el país de origen como en el de destino, y un acceso más limitado a algunos de
los servicios sociales básicos hacen que el riesgo de pobreza de la población inmigrante
sea considerablemente superior al de la población nacional. Los inmigrantes, además,
presentan unos indicadores de privación, especialmente en vivienda, muy superiores
a los de los hogares españoles. Esta realidad introduce notables tensiones en el patrón
distributivo español y suscita la necesidad de respuestas más decididas de la intervención pública.
4.2. Dinámica de la pobreza y privación
Una de las características de la pobreza en España que más relevancia tiene para
el diseño adecuado de la intervención social es la singularidad de su dinámica. Los
resultados del diagnóstico confirman que España registra un alto porcentaje de pobres
transitorios, en comparación con otros países que tienen niveles similares de pobreza e
incluso con aquellos que registran tasas de pobreza más altas. Además, en un porcentaje
muy elevado, la pobreza transitoria resulta ser de tipo recurrente.
Esta evidencia, ciertamente, está relacionada con las singularidades de nuestro mercado de trabajo y suscita serios interrogantes respecto a las implicaciones de la flexibilización de los mercados de trabajo sobre el bienestar de las familias que dependen de los
ingresos laborales de individuos que son activos. Los contratos temporales implican un
incremento de la probabilidad de experimentar pobreza no sólo a corto sino también a
medio y largo plazo.
49
1
Víctor Renes Ayala
Una última conclusión relevante es que la mayoría de las transiciones dentro y fuera
de la pobreza están relacionadas con cambios laborales de los miembros del hogar o con
las transferencias sociales recibidas. Tales resultados refuerzan la necesidad de adecuar
la red de prestaciones sociales a niveles que reduzcan la recurrencia de la pobreza y a
considerar la legislación laboral como un instrumento crucial para limitar las entradas
en dicho estado.
El análisis de la privación multidimensional revela que en los últimos años el incremento del abanico de bienes y actividades accesibles a la población ha ido acompañado por el repunte de los indicadores de dificultades financieras de las economías
familiares, en especial en lo referido a la carga que suponen los gastos asociados a la
vivienda, así como por un mayor descontento con la calidad del entorno.
El análisis del perfil socioeconómico y territorial de los grupos con mayores niveles de
privación material no modifica radicalmente la lista de factores de riesgo asociados a las
situaciones de pobreza monetaria, pero sí altera en cierta medida su importancia relativa.
En comparación con los hogares de renta baja, los hogares peor situados en términos del
índice básico de privación muestran un perfil más joven, más asalariado, más femenino,
más urbano, más arrendatario de la vivienda y (poco a poco) también más extranjero.
Un dato preocupante es la sobrerrepresentación de las familias con niños dentro
del grupo que sufre simultáneamente baja renta y privación material, debido principalmente a las dificultades que experimentan las familias numerosas y las monoparentales.
En este último grupo, que tiene, como es sabido, un peso demográfico creciente, los
problemas se extienden incluso a muchas familias que no son consideradas pobres por
su nivel de ingresos.
4.3. El perfil de la exclusión
1. Incidencia de las dimensiones de la exclusión
Analizando la variable integración-exclusión según los ejes de análisis, destaca la debilidad de los procesos de integración social generados desde el ámbito político de la
ciudadanía, en especial en lo que tiene que ver con algunos derechos sociales que reciben una menor protección jurídica a pesar de ser sustanciales para la integración social,
como el derecho a la vivienda. Es este ámbito, que ha estado sujeto a importantes tensiones durante la década pasada, el que genera problemas de exclusión a sectores más
amplios de la población, pero también la educación o la salud, que no han desarrollado
suficientemente políticas dirigidas hacia los más excluidos. Sin embargo, es el mercado
el que genera las situaciones de mayor exclusión social. Sorprende la importancia de
un sector de población (un 19%) sin problemas especiales en cuanto a la integración
económica en el mercado, y con unas relaciones sociales positivas, pero que no logran
hacer efectivos plenamente sus derechos de ciudadanía.
50
Desarrollo social, procesos y perfiles de exclusión social
Tabla 1.5. Incidencia en los hogares de las distintas dimensiones de la exclusión social e índices de
exclusión general para los hogares afectados por cada una de ellas (media y desviación típica)
Incidencia
(%)
Índice de exclusión
en cada ámbito
Índice de exclusión
general
Media
Desv. típica
Media
Desv. típica
Exclusión del empleo
Exclusión del consumo
14,0
9,0
7,31
11,39
6,43
4,43
3,22
4,06
2,91
3,15
Exclusión política
Exclusión de la educación
Exclusión de la vivienda
Exclusión de la salud
13,4
5,7
19,8
11,6
9,11
10,41
5,20
8,36
2,47
3,75
4,06
8,63
2,77
2,56
2,76
2,94
2,45
3,23
2,77
3,05
Conflicto social
Aislamiento social
12,7
7,8
7,96
12,41
6,24
24,26
3,22
2,72
3,52
3,83
Exclusión del mercado
Exclusión de la ciudadanía
Exclusión de las relaciones sociales
19,6
38,4
18,1
10,41
10,92
10,94
8,10
9,48
18,09
3,04
2,26
2,74
2,67
2,45
3,29
Total afectados por algún indicador
52,5
1,98
2,24
1,98
2,24
2. Los factores más asociados a la exclusión
El análisis de la variable integración-exclusión muestra tres aspectos: 1. la incidencia
de la exclusión social en todo tipo de hogares, y en todo tipo de territorios, aunque con
intensidades distintas; 2. la extraordinaria relevancia de algunas variables asociadas a
la exclusión; y 3. las diferencias de perfil entre los sectores afectados por la exclusión
más severa y aquellos que se enfrentan a situaciones de precariedad social más o menos
intensa.
En cuanto a los factores más asociados a la exclusión tenemos los siguientes resultados:
• la incidencia de la exclusión severa no presenta grandes diferencias según el sexo
de la persona sustentadora principal, pero incide ligeramente más en aquellos
hogares encabezados por varones. Sin embargo, a los hogares en los que la sustentadora principal es mujer, les afectan más las situaciones intermedias de la
exclusión compensada y la integración precaria. Con el análisis multivariante, se
refuerza la asociación de la exclusión más severa al perfil masculino de la persona
sustentadora principal, frente al perfil más femenino para los procesos de exclusión más moderados
• mientras que la exclusión afecta más proporcionalmente a los hogares de edades
intermedias (de 30 a 44 del sustentador principal), la precariedad incide preferentemente en los hogares de las personas mayores
51
1
Víctor Renes Ayala
• la exclusión afecta más a los hogares de mayor tamaño y polinucleares, mientras
las personas solas y los hogares sin núcleo, con un índice de exclusión bastante similar, se encuentran más presentes en las posiciones intermedias de precariedad
y vulnerabilidad
• la presencia de personas con minusvalía y de parados en el hogar se muestran
como sendos factores muy relevantes a la hora de aumentar las probabilidades de
verse afectados por la exclusión moderada, pero su influencia se reduce a la mitad
respecto de otros factores cuando hablamos de exclusión más severa
• el factor étnico es un elemento que multiplica la diversidad interna del espacio
social de la exclusión: casi la mitad del espacio social de la exclusión se asocia
a minorías étnicas. La mayoría de la población extranjera ha desarrollado un
proceso rápido de integración (en unos 3 millones de extranjeros no aparecen
problemas graves de exclusión social), pero aún así, la presencia de extranjeros
ha ido creciendo progresivamente en el espacio social de la exclusión y está presente en todos los colectivos asociados a ella. Sin embargo, en los extranjeros las
situaciones más habituales son de precariedad y de vulnerabilidad, y la exclusión
social severa afecta a una minoría (el 14%) en la que parece haber fracasado el
proyecto migratorio. Por el contrario, una minoría étnica de nacionalidad española como los gitanos, es el grupo social más afectado por la exclusión severa
(34%)
• mientras la excusión está muy concentrada en barrios deteriorados y marginales,
la integración precaria está más presente en barrios obreros y antiguos en buenas
condiciones. La dimensión del barrio se erige como un espacio particularmente
significativo para comprender la dialéctica inclusión/exclusión social urbana, y
proporciona información substancial sobre los factores que la determinan y las
prácticas y estrategias que las personas ponen en marcha respecto a ellos, configurando lo que hemos dado en llamar la “Estructura de Oportunidades Territorial”. En este sentido hay que tomar en especial consideración el efecto de la
estigmatización del territorio y de los sujetos que los habitan. Es en el barrio
donde se detecta la importancia de la actuación de las redes sociales en la provisión de recursos en ausencia o contra-sentido de las políticas sociales y cuando
el tejido económico productivo es débil. Entonces, el ámbito comunitario, tanto
de las organizaciones del llamado “tercer sector” como de las redes de vecinos,
familiares y amigos viene a cubrir las carencias de protección pública
• hay sectores sociales que, incluso en periodos de bonanza económica, han visto
empeorar su nivel de vida: los mayores de 65 años que no se beneficiaban directamente de la fuerte creación de empleo, los inmigrantes que experimentaban la
pérdida que implica el proceso migratorio en su primera fase de asentamiento,
o las personas que habían experimentado un proceso de ruptura familiar (divorcio). La herencia social (el capital social y el capital cultural de la clase social)
52
Desarrollo social, procesos y perfiles de exclusión social
se muestra como un factor explicativo en la distribución de las probabilidades
de una movilidad social descendente al condicionar primero el éxito o el fracaso escolar y después las oportunidades en el mercado de trabajo. Este riesgo
de caída afecta algo más a las mujeres, pero se explica muy especialmente por
el nivel educativo logrado (a pesar de una cierta devaluación de las enseñanzas
universitarias) y sobre todo por la situación laboral: la posición de los parados,
los inactivos y los trabajadores precarios es, por este orden, más débil y está más
sujeta a los nuevos riesgos sociales
4.4. Exclusión social y pobreza económica: la necesidad de diversificar
las políticas contra la exclusión
El análisis sobre los procesos de exclusión nos aporta una imagen complementaria a la que habitualmente se utiliza en términos de pobreza monetaria. La asociación
entre ambas variables es lógicamente importante (la tasa de pobreza es triple entre los
hogares excluidos y la proporción de hogares excluidos es triple entre los pobres). La
pobreza severa (por debajo del 30% de la mediana de ingresos equivalentes) se ha considerado en sí mismo un indicador de exclusión social, en la consideración de que, en
una sociedad de mercado, es necesario contar con unos ingresos mínimos para estar
socialmente integrado. Pero por encima de ese mínimo de ingresos necesarios, no está
claro que se dé una relación automática ente bajos ingresos y exclusión.
El análisis complementario de la pobreza relativa (en términos monetarios) y la exclusión social (en la concepción multidimensional que aquí mostramos) nos permite
identificar un colectivo importante de pobreza integrada, al menos el 10% de los hogares e identificar otros procesos de exclusión que no pueden entenderse exclusivamente
como carencia de ingresos (entre un 8% y un 10% de los hogares). En la combinación
entre pobreza y exclusión, se han identificado tres grupos que pasamos a describir.
1. La pobreza integrada
Son los sectores integrados socialmente, pero con ingresos insuficientes que les sitúan por debajo del umbral de pobreza, y suponen el 12,2% de los hogares. Para mejorar
su situación, las políticas redistributivas, basadas en los mecanismos clásicos de la fiscalidad y la seguridad social, deberían ser suficientes.
Esta situación afecta especialmente a las personas ancianas, tanto cuando son las
sustentadoras del hogar como cuando forman parte de un hogar más amplio, esta realidad es muy significativa (uno de cada cinco hogares) y también en los hogares con
personas con minusvalía o enfermedades crónicas. El impacto territorial de este tipo
de políticas en los barrios más deteriorados o en determinadas regiones del Centro de
España (más envejecidas) sería muy considerable.
53
1
Víctor Renes Ayala
2. Los excluidos con dinero
Son uno de cada 10 hogares (el 9,8%) que se encuentran situados por encima del
umbral de pobreza y que no tienen por qué formar parte de los objetivos prioritarios de
los programas de transferencia de rentas. Sin embargo, presentan diversos problemas
de integración social por lo que no deberían quedar al margen de la intervención de los
servicios sociales.
Su situación es vulnerable frente a un posible contexto de crisis de empleo, por lo
que la intervención con este sector tiene también una dimensión preventiva frente a la
extensión de la pobreza. Esta es una situación que afecta especialmente a las personas
solas (necesitadas de servicios de apoyo y de espacios para la interrelación), a los hogares con personas con minusvalías y enfermedades crónicas o incapacitantes (demandantes de servicios de atención a la dependencia que alivien sus responsabilidades) o a
los inmigrantes (cuyos procesos de integración social hay que reforzar mucho más allá
de se su inserción laboral). Canarias y, con menor intensidad, las comunidades del Este
son los territorios donde más incidencia parece tener este tipo de situaciones.
3. Los excluidos pobres
Estos hogares, que suponen el 7,2%, deberían ser los destinatarios principales de las
políticas de activación unidas a la garantía de ingresos mínimos. De ellos, poco menos
de la mitad, medio millón de hogares aproximadamente, se encontrarían en pobreza
extrema y exclusión social. La carencia de una auténtica malla de seguridad hace que
la situación de estas familias se muestre especialmente delicada y es posiblemente el
mayor reto para la cohesión social en España.
Hacia esta población se supone que van destinados los programas de rentas mínimas
de inserción de las comunidades autónomas, el llamado en su día “salario social”, pero que
después de dos décadas de existencia en España llegaba a 100.835 perceptores en 2005
y se redujo incluso a 96.711 en 2006, por lo que no acaban de cumplir esta función en la
inmensa mayoría de las Comunidades Autónomas. La fuerte incidencia de esta combinación más dramática en los hogares con desempleados apela al desarrollo de políticas de
garantía de rentas y de activación por parte de los servicios de empleo y de los servicios
sociales. Seis de cada 10 familias gitanas se encontrarían en esta situación y está por construir todavía una estrategia adecuada de integración social para esta comunidad. La incidencia en otras minorías étnicas y en los barrios deteriorados tendría que ser asimismo
importante. Curiosamente Madrid aparece como la comunidad autónoma que más precisaría de este tipo de intervenciones y sin embargo las diversas reformas implementadas en
las rentas mínimas no han logrado mejorar suficientemente su nivel de cobertura.
4. Diferencia entre los sectores excluidos pobres y los que alcanzan un cierto nivel de ingresos
La diferencia es considerable en términos de intensidad en el conjunto de los problemas aquí analizados: el índice de exclusión social para los que alcanzan un cierto
nivel de ingresos es de 3,70 frente a 4,89 para los que no llegan al umbral de pobreza.
54
Desarrollo social, procesos y perfiles de exclusión social
Esto vendría a avalar la tesis de que la transferencia de renta a estos sectores podría tener
un impacto muy importante en su nivel de integración general. En el caso de los hogares
encabezados por mujeres esta reducción es de 1,74 y en los que hay núcleos monoparentales, la diferencia es de 2,60. Sabíamos que el dinero no daba la felicidad, sabemos
ahora que tampoco garantiza la integración social, pero también queda patente que al
menos reduce la intensidad de los problemas de exclusión.
Tabla 1.6. Combinación de la exclusión social y la pobreza para distintos tipos de hogares
(% horizontales sobre el total de cada grupo)
Integrados
con dinero
Pobreza
integrada
Excluidos
con dinero
Excluidos
pobres
Total
70,8
12,2
9,8
7,2
Sexo sustentador
principal
Varón
Mujer
72,8
65,3
11,3
13,9
9,1
12,2
6,8
8,7
Grupos de edad
sustentador
principal
Hasta 29
De 30 a 44
De 45 a 64
De 65 y más
75,9
70,0
75,1
62,9
7,5
8,8
10,6
21,2
12,2
11,1
7,7
10,7
4,4
10,0
6,6
5,3
Tamaño de la
familia
Persona sola
De 2 a 4 miembros
5 y más miembros
63,5
73,2
66,5
12,0
11,8
17,6
18,4
7,7
5,5
6,1
7,2
10,4
Núcleos
familiares
Sin núcleo
Mononuclear
Polinuclear
60,7
73,9
58,1
12,0
11,8
25,6
19,6
7,4
5,8
7,6
7,0
10,5
Composición del
hogar
Hay núcleo monoparental
Hay ancianos
Hay menores
Hay jóvenes
Hay personas con minusvalía
Hay ocupados
Hay parados
74,0
68,3
73,1
69,0
53,9
77,5
41,2
13,1
18,1
12,9
16,1
17,8
6,2
5,9
2,1
8,1
7,5
7,3
18,7
11,1
26,2
10,7
5,6
6,5
7,6
9,7
5,3
26,7
Tres grupos
étnicos
Todos españoles o EU15
Algún extracomunitario o EU12 ampliación
Gitanos españoles
75,6
44,7
12,5
11,8
14,6
14,6
7,5
25,6
10,4
5,1
15,1
62,5
Dos tipos de
barrios
Barrio en buenas condiciones
Barrio deteriorado o marginal
75,1
41,1
10,7
22,9
8,1
21,6
6,1
14,5
Región NUTS-1
Noroeste
Noreste
Madrid
Centro
Este
Sur
Canarias
68,3
79,4
67,5
70,5
71,7
71,3
51,5
13,5
13,4
9,0
19,5
8,0
15,1
14,1
9,1
4,7
9,0
5,3
13,7
6,8
27,3
9,1
2,5
14,6
4,7
6,6
6,8
7,1
Tamaño del
municipio
Más de 100.000 hab.
Entre 50.000 y 100.000
Entre 20.000 y 50.000
Entre 5.000 y 20.000
Menos de 5.000
73,0
70,9
62,6
74,0
72,6
10,4
16,6
14,1
11,8
12,3
7,7
7,1
15,4
10,1
9,2
8,9
5,4
8,0
4,1
5,8
55
1
2
Transformaciones y efectos
en las políticas
sociales en
España desde
la perspectiva
de la inclusión
social
Autor
Gregorio Rodríguez Cabrero
57
Transformaciones y efectos en las políticas sociales en España desde la perspectiva de la inclusión social
1. Introducción
El análisis y comprensión de las políticas de inclusión social y de lucha contra la
pobreza deben enmarcarse en el contexto institucional general en que se desarrollan
tanto a nivel nacional como europeo ya que ambos niveles condicionan e, incluso, a
veces determinan su naturaleza, contenidos y efectos.
En el V Informe FOESSA afirmábamos (Rodríguez Cabrero, 1993) que el contexto
general europeo de desarrollo de las políticas sociales en la era de la tercera revolución
neotecnológica y de la globalización era el una intensa reestructuración del Estado de
Bienestar y una amplia reorientación ideológica que se traducía en “sistemas institucionalmente más mixtos (financiación pública con producción privada), socialmente más
segmentados (diferenciación interna en cuanto a intensidad protectora) e ideológicamente más privatizados (reforzamiento del usuario consumidor frente al ciudadano de
derechos)”. Este contexto no parece que haya cambiado sino mas bien consolidado y
profundizado como consecuencia de la globalización capitalista, de la profundización de
cambios ideológicos pro mercado y, sobre todo, de la ampliación de nuevos países en la
UE, de forma que la oportunidad de desarrollo de los derechos sociales en los nuevos países miembros es compatible con la contención en la materialización de derechos sociales
en el conjunto de la Unión Europea, tal como han corroborado otros autores posteriormente (Adelantado y Calderón, 2005; Moreno, 2009).
Toda indica que nos hemos adentramos en una nueva fase de la reforma social, la
tercera en términos históricos, que en su primera subfase de desarrollo (1980-2008),
se ha traducido en un relativo equilibrio entre las instituciones tradicionales del Estado
de Bienestar y profundas tendencias de privatización de los sistemas de protección
social. Nuevos agentes institucionales han ganado peso tanto en la gestión del bienestar (administraciones territoriales, organizaciones privadas mercantiles y sin fin lucro),
como en la conformación de las políticas sociales (el Diálogo social, cada vez más dirigido a la articulación entre mercado de trabajo y protección social).
Dicho de otro modo un nuevo marco de intereses económicos (la globalización
neoliberal como tendencia relativamente dominante) condiciona de manera intensa las
instituciones del Estado de Bienestar que, al mismo tiempo, tiene que dar respuesta a
nuevas necesidades sociales (Taylor-Gooby, 2004), originadas en el mercado de trabajo (vulnerabilidad), en la estructura sociodemográfica (envejecimiento de la población,
59
2
Gregorio Rodríguez Cabrero
inmigración) y, en general, en la estructura general de la desigualdad social del que son
máxima expresión la exclusión social y la pobreza severa. Este nuevo contexto no es ajeno a las tendencias de cambio en el seno del Modelo Social Europeo (MSE) del que
forma parte España y en el que la protección y la activación, la socialización de riesgos y
la asunción individual de la integración social, en fin, la flexiguridad, es la nueva síntesis
ideológica y práctica entre la libertad del mercado y la seguridad de la protección social
que se corresponde con el equilibrio institucional inestable de esta primera fase de la
reforma social europea.
Los Estados de Bienestar del Modelo Social Europeo (MSE), una amplia variedad
de regímenes de bienestar, han afrontado un proceso de reestructuración permanente a
lo largo de los últimos veinticinco años, particularmente desde 1989 con el colapso de
los regímenes de socialismo real. En realidad lo que se ha modificado en profundidad
son los siguientes aspectos de las políticas sociales: la concepción ideológica-política
sobre los derechos sociales (freno al desarrollo de la ciudadanía social), recombinación
de la presencia e influencia de las instituciones que definen un régimen de bienestar
(Estado, mercado, tercer sector y estructuras familiares, con una creciente reorientación al mercado) y, finalmente, una sustitución creciente de la percepción solidaria de
la satisfacción de las necesidades sociales por otra que tiende a internalizar en los individuos los costes de la reproducción y del bienestar social.
La extensión e intensidad de tales cambios han variado entre los distintos regímenes
de bienestar de los países miembros de la UE. En general, todo parece indicar que en
el MSE interactúan dos tipos de fuerzas: a) Por una parte, el peso de la tradición de los
distintos regímenes de bienestar, si bien sometidos a intensos procesos de adaptación
como consecuencia de nuevos riesgos sociales, la maduración de procesos sociodemográficos, cambios profundos en la estructura social y laboral así como en la estructura
ideológica. Todo ello ha producido, con obvias diferencias entre países, una ciudadanía
más debilitada y fragmentada en favor de la responsabilidad individual, como antes señalábamos. b) Por otra parte, está teniendo lugar un proceso de convergencia relativa
de los Estados de Bienestar en materia de protección social que se traduce en procesos
de contención del gasto social y la transferencia a otros actores sociales y económicos
de una parte de dichas funciones y, en concreto, al mercado y al Tercer Sector, bien para
abaratar costes bien para descargar presiones sociales.
Por un lado, la confluencia reforzada entre la reestructuración de los Estados de Bienestar nacionales y una política social común subordinada y “blanda” provoca y refuerza
al mismo tiempo un modelo de reforma social en el conjunto de la UE caracterizado por
una contención institucional y financiera de los diferentes Estados de Bienestar ante las
nuevas necesidades sociales emergentes del nuevo modelo productivo, así como por la
construcción ideológica de la incertidumbre ante el futuro de la protección social y una
cierta inevitabilidad de la asunción individual de los riesgos en detrimento de formas de
responsabilidad colectiva. La neutralización aparente, contenida y a medio plazo de los
60
Transformaciones y efectos en las políticas sociales en España desde la perspectiva de la inclusión social
inevitables conflictos sociales que este modelo provoca está aún por evaluar. La larga paz
social europea no contempla los inevitables conflictos sociales que pudieran generar modelos que parecen tender a formas de protección social fuertemente relacionadas con el
mercado de trabajo y a la creación de sistemas privados de seguros, en la medida en que
alteran el sistema de legitimidad política de las democracias europeas.
En efecto, la construcción de la reforma social en el MSE en la era de la globalización está teniendo lugar en el contexto de un entramado institucional de regímenes de
bienestar en los que confluyen una amplia diversidad de intereses materiales y políticos
y un abanico de posiciones ideológicas y valorativas altamente diferenciadas. Como
señalaba hace tiempo Gough (2000) y recientemente Moreno (2009) se reproduce de
nuevo la pugna entre las lógicas del capitalismo y las lógicas del bienestar que en el contexto de la era de la globalización se traduce en fuertes tensiones entre contención del
gasto social –la creación de escasez que señalaba Anisi (1995)– y el mantenimiento
del statu quo bajo diferentes fórmulas institucionales que estratifican la estructura de la
protección social desde colectivos altamente protegidos a otros excluidos.
Pues bien, en las páginas que siguen, pretendemos establecer el marco general de
los cambios recientes en el modelo general de Estado de Bienestar característico del
MSE, de manera inevitablemente esquemática. Después, analizar la singularidad del
Estado de Bienestar en España, su evolución reciente y características más definitorias, enfatizando particularmente en la dimensión europea de las políticas sociales. En
tercer lugar, analizar las políticas sociales de inclusión social desde la perspectiva del
actual sistema de garantía de rentas, expresión de una parte importante, no la única, de
la lucha contra la pobreza. Finalmente, y a modo de conclusión, definiremos algunas de
líneas de debate reciente sobre el porvenir de las políticas sociales de inclusión social
en el contexto actual de la crisis financiera y económica.
2. Los regímenes de bienestar en el contexto
del modelo social europeo. Reestructuración
y políticas de cohesión social
La aproximación a la comprensión y análisis de la dinámica del Estado de Bienestar
en España (EBE) debe enmarcarse en el proceso general de reestructuración de los distintos regímenes de bienestar europeos y de los cambios en los objetivos y formas de
gestión de la exclusión social, aspectos ambos de los que participa de manera específica
y diferenciada el EBS.
De manera general, y antes de entrar en los rasgos comunes del mencionado proceso
de reestructuración de los regímenes de bienestar, es preciso destacar la importancia del
proceso de europeización del Estado de Bienestar en España que se ha desplazado
de manera relativa desde un modelo sui géneris de Estado de Bienestar periférico a otro
61
2
Gregorio Rodríguez Cabrero
modelo que participa de las tendencias centrales de los Estados de Bienestar de la hasta
hace poco denominada Europa de los 15 (Guillén y Álvarez, 2004; Guillen, 2007) y
que ha supuesto no solo una convergencia cognitiva sino también institucional, que sin
alterar la naturaleza específica del régimen de bienestar español, ha supuesto que éste
se haya sumado a la corriente general de desarrollo de los sistemas de protección social:
universalización de servicios y prestaciones básicas (sanidad, pensiones, cuidados de larga duración, rentas mínimas), centralidad de la activación y el empleo y ampliación del
espacio de la sociedad civil y de las administraciones regionales y locales en la gestión
de servicios públicos de bienestar. Desarrollado todo ello mediante nuevas formas de
decisión pública que ha extendido la autoridad del Estado a los agentes sociales (Diálogo
Social) y a la sociedad civil (Tercer Sector) y la promoción de un marco de aprendizaje y
conocimiento mutuo en el ámbito de la lucha contra la exclusión social.
Los regímenes de bienestar europeos, sobre todo el grupo de los 15 primeros países
miembros, no han sufrido cambios sustantivos ni han acometido procesos de desmantelamiento (Castles, 2004). Por esta razón existe un común acuerdo entre los analistas
de la política social en que reestructuración es la expresión que define con mayor acierto
la naturaleza de los complejos procesos de cambios de los regímenes de bienestar. Por
reestructuración entendemos una combinación de contención relativa en el crecimiento del gasto social, externalización parcial de la gestión de servicios públicos de bienestar, extensión de la acción del aseguramiento privado y, finalmente, reforzamiento de la
responsabilidad individual frente a los riesgos sociales. Las fuerzas que han favorecido
dicho proceso son de distinto signo: por una parte fuerzas externas como el desmantelamiento de los regímenes de socialismo real (Anisi, 1995) cuya existencia favoreció
el desarrollo de los Estados de Bienestar, así como el proceso de globalización liberal
que ha favorecido la responsabilidad del individuo y el papel creciente del mercado en
la gestión del bienestar; por otra parte fuerzas internas que tienen como denominador la
transformación de la clase trabajadora industrial, la fragmentación productiva, el auge de
la sociedad civil y nuevas demandas de bienestar que el tradicional Estado de Bienestar
no ha sabido satisfacer para segmentos medios de la población.
Las formas que han adoptado los distintos Estados de Bienestar al afrontar los procesos de reestructuración son variadas. Como tendencias generales se señala que los
regímenes nórdicos han acometido un proceso de contención del gasto social, que los
regímenes anglosajones han profundizado en políticas de desmercantilización y que
los regímenes de tipo continental han racionalizado o recalibrado sus sistemas de protección social (Del Pino, 2009). Los países del Sur de Europa participan en parte de
estos rasgos, caso del EBE, si bien es una combinación de contención en el gasto (sanidad, educación) con otra de expansión (desempleo, servicios sociales y protección a la
dependencia) lo que caracterizaría al régimen español de bienestar social. En conjunto
el gasto social se ha mantenido en los regímenes de bienestar por razones de legitimidad política, inercia institucional y presión socio-demográfica (envejecimiento de la
62
Transformaciones y efectos en las políticas sociales en España desde la perspectiva de la inclusión social
población), pero ello ha sido compatible con la práctica de un endurecimiento relativo
de las condiciones de acceso a las prestaciones sociales y con el refuerzo de la activación y responsabilidad individual. La aportación a la seguridad colectiva de los regímenes de bienestar no está bajo discusión, como tampoco está la necesidad de garantizar
una cohesión social básica; en esto parece existir una amplia unanimidad en el MSE.
Donde aparece la división ideológica es en el mayor o menor peso del sector público en
estos cometidos: para unos la seguridad colectiva debe estar en manos del Estado, para
otros en una combinación de Estado, mercado y sociedad civil y para los menos en un
amplio descompromiso del Estado en la producción y gestión del bienestar. Se puede
afirmar con Polanyi (1997 ) que lo que empezó siendo en una parte de los Estados europeos como protección social complementaria del mercado autorregulador (período
de entreguerras) se ha consolidado posteriormente en protección social ampliada de
un mercado necesariamente regulado que precisa de seguridad para la continuidad del
sistema productivo capitalista. Esto que fue una realidad bajo el modo de regulación
fordista lo sigue siendo en la actualidad si bien la fragmentación productiva y distintas
formas de exclusión del mercado de trabajo se reflejan necesariamente en los sistemas
de protección social bajo formas variadas de integración y/o exclusión de los sistemas
de bienestar, es decir, en una mayor segmentación en el seno del Estado de bienestar.
Los regímenes de bienestar del MSE en la actualidad dan respuesta al mismo tiempo
a la lógica de la competitividad de la globalización liberal y a la lógica de la estabilidad
social. La primera supone el desarrollo de la flexibilidad en el mercado de trabajo, la activación y responsabilidad individual, la apelación a la comunidad y a la sociedad civil.
La segunda implica el desarrollo de la cohesión social con sus correspondientes políticas
de garantía de rentas mínimas, atención sanitaria y protección en la vejez y en las situaciones de discapacidad y dependencia. La síntesis ideológica de ambas lógicas es la flexiguridad o combinación de la plena adaptación a las exigencias de los nuevos procesos
productivos (movilidad, formación continua, adaptación al cambio técnico, despido con
bajo coste empresarial) con la garantía de una seguridad social básica. Según esta síntesis
ideológica, con fuerte sesgo neoliberal, de lo que se trata no es de desmantelar el Estado
de Bienestar sino de adaptarlo a la nueva estructura productiva y social emergente de forma que funcionalmente se adapte a sus exigencias. La inevitable variada interpretación
que esta propuesta genera, si bien es reciente, ha abierto un campo de debate político e
ideológico que a lo largo de los últimos treinta años (desde el primer gobierno Thatcher
en 1979) ha formado parte del análisis social y de los procesos de decisión en materia
de política social en los estados europeos y en el seno de las instituciones de la UE. La
intensidad del debate y la profundidad de las reformas en el bienestar han dependido del
equilibrio político e institucional que se ha producido entre el peso de la tradición (path
dependency), la incidencia de los cambios sociodemográficos y los equilibrios políticos.
La “dimensión social” de la UE es en este sentido la respuesta funcional a las exigencias del mercado único europeo, una política que apuesta por conciliar las tradiciones
63
2
Gregorio Rodríguez Cabrero
de los Estados de Bienestar nacionales con las exigencias de nuevos marcos de protección en los que tienen un mayor peso la sociedad civil y el mercado, siendo el Estado
la garantía de una cohesión básica que asegura el funcionamiento del mercado, lo que
según Therborn (2007) no supone sino una reinterpretación liberal de los Estados de
Bienestar y, en todo caso, un giro hacia nuevas formas de protección social mixtas institucionalmente, con un mayor peso de las organizaciones privadas y más segmentada
en función de la posición en la estructura ocupacional.
Un campo de tendencias y contratendencias se ha abierto en los últimos años en
el espacio social europeo que hemos reflejado en el Gráfico 2.1.1 y que constituyen
las fuerzas y contrafuerzas de la tercera fase emergente de la reforma social europea.
En síntesis, estamos en un largo proceso de transición de la historia social europea en
el que los regímenes de bienestar nacionales y su entramado de derechos sociales se
ven sometidos a las presiones de la mundialización liberal, lo que unido a los cambios
sociodemográficos, ha conducido a los estados de bienestar a la aplicación de políticas
de reequilibrio interno que alternan la contención en el gasto social, con fórmulas de
gestión compartida y nuevas políticas sociales que den respuesta a las nuevas demandas sociales (caso de la protección a las situaciones de dependencia).
Gráfico 2.1. Modelo social europeo: transición hacia la tercera fase de la reforma social y ejes
de contradicción
Acción colectiva
Desmovilización asociativa
e individualización
participativa
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ECONOMÍA
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REFORMA
SOCIAL
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difusa
De la Seguridad de los
Derechos Sociales
a la activación permanente
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Co
De la reestructuración
y contención del
Estado de Bienestar Nacional
al método abierto
de coordinación
soc
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POLÍTICA
Fragmentación sociolaboral / Flexiseguridad y activación
REVOLUCIÓN NEOTECNOLÓGICA, MUNDIALIZACIÓN ECONÓMICA Y
CRISIS DE SOSTENIBILIDAD
Fuente: Elaboración propia.
[1] Esquema tomado del capítulo del VI Informe FOESSA.
64
SOCIEDAD
Transformaciones y efectos en las políticas sociales en España desde la perspectiva de la inclusión social
La UE, a partir de Lisboa 2000, ha tratado de promover el círculo virtuoso entre el
crecimiento económico (Planes Nacionales de Reforma) y la cohesión social (Planes
Nacionales de Acción pro Inclusión) a través del método abierto de coordinación de
forma que el aprendizaje mutuo conduzca a procesos de convergencia económica y
social relativas (Ferrera, Matsaganis y Sacchi, 2002). El reforzamiento mutuo entre
la economía del conocimiento y los sistemas de protección universales, de calidad y
sostenibles es la política que orienta la Agenda Social Europea (Giddens, 2006; Casas
Mínguez, 2005). Desde la perspectiva de la cohesión social las políticas sociales de la
UE han pasado de considerar la pobreza relativa como elemento central de las mismas
para ampliarlas a un ámbito como es el de las políticas pro inclusión que contemplan
al mismo tiempo el acceso al empleo y la activación, además del acceso a los servicios
de bienestar y las prestaciones sociales. La productividad de las políticas sociales pasa
también a un primer plano de forma que tienen que demostrar su contribución al crecimiento y la competitividad; en sentido contrario las políticas de crecimiento económico y los planes nacionales de reforma deben promover la creación de empleo y, por
tanto, la inserción sociolaboral (European Commissión, 2005,2006,2007, 2008).
Estamos, como decimos, ante fuerzas que en un sentido son relativamente complementarias en la medida en que generan círculos virtuosos pero, al mismo tiempo, son
contradictorias en cuanto que la lógica del mercado y del crecimiento predomina sobre
la lógica de la necesidad social. La pregunta obligada es en qué medida la construcción
del mercado único europeo favorece al mismo tiempo el desarrollo de los derechos
sociales o, por el contrario, los recorta y adapta a las necesidades del mercado. En esta
fase de la reforma social todo parece indicar que estamos asistiendo a una gradual y
silenciosa adaptación del Estado de Bienestar a la dinámica dominante del mercado.
Ello no impide que las políticas de ingresos mínimos y de cohesión social en general
jueguen un papel de estabilización social en cuanto requisito objetivamente necesario
para el funcionamiento del propio mercado y también como exigencia de legitimidad
social. Sin embargo el relativo bajo estatus institucional de las políticas de inclusión
social, comparadas con los planes nacionales de reforma (orientados al crecimiento y
la competitividad), arroja dudas sobre la efectividad de las mismas. Si a ello se añade la
baja visibilidad social de tales políticas el resultado no puede ser más que la exigencia
de una mirada crítica a la efectividad de tales políticas.
Sin embargo, la construcción de la reforma social en la UE si bien no puede ser contemplada con pesimismo en la actualidad, dados los frenos institucionales y políticos
existentes, si debe contrastarse con los latentes cambios ideológicos que expresan un
conflicto real en la visión de las políticas sociales y avanzan incertidumbres y conflictos
en torno a su naturaleza social en la actual fase de la mundialización.
65
2
Gregorio Rodríguez Cabrero
3. Continuidad y cambio en el Estado de Bienestar
en España. La europeización de las políticas
sociales en el ámbito de la inclusión social
La plena inserción de España en el centro de la economía mundial y, en concreto, en
la UE a partir de la segunda mitad de la década de los años ochenta del siglo XX, supone desde el punto de vista del desarrollo del Estado de Bienestar un triple proceso de
consolidación, expansión y reestructuración (contención y racionalización). Es decir,
se da una combinación de: la consolidación del sistema histórico de Seguridad Social;
la universalización de la sanidad y el sistema de pensiones, así como el desarrollo de los
servicios sociales y sistemas de rentas mínimas; y, finalmente, una permanente reforma
del sistema de pensiones, una contención relativa del gasto social y nuevas formas de
gestión mixta de los servicios de bienestar. Estos tres aspectos constituyen los rasgos
característicos del régimen de bienestar español.
El desarrollo institucional del EBE no puede comprenderse en otro marco que en el
proceso general de reestructuración de los regímenes de bienestar de la UE. De ahí que
en este epígrafe analicemos primero la especificidad del modelo de EBE y los procesos
de adaptación y continuidad de su desarrollo en el seno del MSE. La especificidad
del modelo español reside en la sólida tradición histórica de la Seguridad Social, en
la importancia de la familia (en concreto de las mujeres) como agente de las políticas
sociales y en la articulación del Estado con una red de organizaciones privadas en la
gestión del bienestar. La inserción en el MSE supone la europeización de las políticas
sociales en el plano ideológico y cognitivo, la centralidad del Diálogo Social, la plena
asunción del principio de subsidiariedad en el plano territorial e institucional en la
ejecución de programas y políticas de bienestar y, por último, la importancia creciente
de las políticas de inclusión social.
3.1. Desde la senda histórica del Estado de Bienestar en España
El EBE que se configura en el período 1977-1986, fase previa a la entrada de España
en la UE, es el resultado de un complejo y largo proceso histórico de reforma social que
se interrumpe abruptamente durante la guerra civil española; retoma la senda como
un conjunto de seguros sociales de baja cobertura e intensidad protectora, a la vez que
fuertemente dependiente del proceso de industrialización bajo la dictadura franquista
(1939-1959); se racionaliza y expande como un sui géneris Estado de Bienestar Autoritario bajo el proceso de modernización del capitalismo español y su integración en el
sistema mundo como capitalismo periférico (1960-1976); se legitima como EB democrático a partir de la transición política lo que permite iniciar un progresivo proceso de
66
Transformaciones y efectos en las políticas sociales en España desde la perspectiva de la inclusión social
universalización (que se acelera desde el año 1989 con la plena universalización del sistema sanitario); y, finalmente, se consolida a partir de la entrada de España en la UE en
1986 fecha en que se inicia la fase de europeización de las políticas sociales o inserción
específica de la reforma social española en la corriente general de la reforma social europea. Con esta última fase el proceso de consolidación del EBE, de tipo medio en cuanto
a gasto social, asume una parte sustantiva de la orientación política de las políticas sociales europeas (activación, subsidiariedad, inclusión social) y de la praxis institucional
(contención en el crecimiento del gasto, sistemas mixtos de gestión, universalización de
la sanidad y del sistema de pensiones y, finalmente, el desarrollo de programas de rentas
mínimas e inserción sociolaboral de los colectivos en riesgo). Un Estado de Bienestar
basado en un apoyo ciudadano que ha garantizado hasta el momento su legitimidad
institucional (Arriba, Calzada y del Pino, 2006; Del Pino, 2007).
La evolución del EBE como régimen “mediterráneo” o familístico (Moreno, 2007;
Rodríguez Cabrero, 2008) a otro modelo de difícil caracterización en el seno del MSE
(un mix de sistema mediterráneo, continental y parcialmente nórdico) ha sido fruto de
un largo proceso en el que permanencia y cambio se han interrelacionado de manera
intensa, complementaria y, a veces, contradictoria (Adelantado, 2000; Rodríguez Cabrero, Arriba, Marbán y Salido, 2005).
La permanencia de los rasgos históricos del EBE pueden sintetizarse básicamente en tres: la importancia central de la Seguridad Social, la centralidad de la familia
como agente de cuidados y reproducción social y el carácter corporativo y mixto de
las formas de intervención social (una forma de privatización tradicional sui géneris
de las instituciones de bienestar). Pasaremos a sintetizar estos tres rasgos definitorios.
En primer lugar, el EBE se basa en la Seguridad Social como eje central de su sistema protector. Anclado históricamente en la centralidad del empleo y en la previsión
social, la Seguridad Social ha ampliado su acción al ámbito de la protección asistencial
enlazando los ámbitos laboral y no laboral. La extensión asistencial de la Seguridad Social en los últimos años ha incorporado la doble estrategia de activación y protección
social, tal como nos muestran los cambios de los últimos años y del que es un ejemplo
la última medida de protección de los desempleados de agosto de 2009. La extensión
asistencial de la protección social en el ámbito del empleo y de las pensiones por enfermedad e invalidez ha contribuido a la reducción extensiva de la pobreza severa si
bien, como luego veremos, no lo ha hecho en la misma medida en cuanto a la pobreza
relativa. Junto a esta política de extensión asistencial la Seguridad Social ha hecho de
la reforma permanente del sistema de pensiones, a través del pacto de Toledo, la pieza angular de su estrategia adaptando a los cambios sociodemográficos el sistema de
financiación sin que deje de ser un campo de conflicto latente entre visiones encontradas en favor del actual sistema público de reparto y otras, aún minoritarias, que apoyan
o bien un reforzamiento de la capitalización o fórmulas de estricto desmantelamiento
67
2
Gregorio Rodríguez Cabrero
del sistema actual. Por otra parte, el sistema protector español continúa apoyándose en
gran medida en el trabajo no remunerado de las mujeres en cuanto a cuidados informales. Avances de este reconocimiento son las políticas de conciliación de la vida laboral
y familiar y, recientemente, las prestaciones e incorporación al sistema de Seguridad
Social de las cuidadoras/res familiares. Es en un contexto de crisis económica como
el actual en el que la familia interviene como campo de protección y de solidaridad
internalizando una parte importante de los costes sociales de la crisis. Este papel histórico se está transformando en profundidad y adoptando nuevas formas exigidas por la
incorporación de la mujer al mercado de trabajo y por los cambios culturales que lentamente se están produciendo en la división del trabajo doméstico. Finalmente, el EBS
es un sistema fundamentalmente de financiación mixta y de creciente gestión privada
en ámbitos como la educación, sanidad y los servicios sociales. La gestión privada de
servicios públicos se despliega bajo la forma mercantil allí donde existen expectativas
de rentabilidad o bajo la forma no lucrativa en lo tocante a los colectivos vulnerables o
excluidos de forma que a mayor grado de exclusión mayor presencia del tercer sector
social (caso de la gestión de albergues para personas sin hogar). Este sistema mixto
permite no solo ahorrar costes al sector público sino también desplazar hacia la sociedad civil la gestión de programas sociales en los que el Estado o no tiene las herramientas adecuadas de intervención o desplaza los conflictos sociales que se plantean
en el campo de la exclusión social. La colaboración entre el estado y el tercer sector de
acción social es clave en la lucha contra la exclusión social, como lo es la mayoría de los
regímenes de bienestar social del MSE (Marbán, 2007). El problema que se plantea en
esta colaboración es doble: cómo garantizar una relativa autonomía de las entidades
sociales para desarrollar sus programas y actividades respecto del Estado y cómo incardinar de manera efectiva la acción social con el desarrollo de los derechos sociales.
Nuevas formas de complementariedad y subsidiaridad se han desarrollado en los últimos años en España en conexión con las redes europeas de lucha contra la pobreza.
En suma, la permanencia de la triada histórica –Seguridad Social, familia y sector
privado– se constata plenamente pero no se trata de una permanencia estática sino
de una permanencia en el tiempo sometida a un profundo proceso de europeización
como lo demuestran la exigencia de activación en la Seguridad Social, la conciliación
de la vida familiar y laboral y la presencia creciente de la sociedad civil y el mercado en
la gestión de las políticas sociales.
3.2. A la europeización de las políticas sociales. Las políticas de inclusión
social como nuevo eje institucional
Si la senda histórica del EBE nos muestra una adaptación a las tendencias del MSE
ello es más evidente en los aspectos más netamente europeos de las políticas sociales
68
Transformaciones y efectos en las políticas sociales en España desde la perspectiva de la inclusión social
como son, en primer lugar, el ámbito del análisis y diseño de las políticas sociales, tal
como señalan Guillén y Álvarez (2004) y Jepsen y Serrano (2006). Un diseño que
incorpora desde Lisboa 2000 la combinación de la adaptación a la mundialización
(contención del Estado de Bienestar), bajo la denominación de programas nacionales
de reforma (PNR), con el desarrollo de políticas de cohesión social que facilitan la
adaptación de los trabajadores europeos a la flexibilidad en el empleo y a las exigencias
de las nuevas tecnologías en el puesto de trabajo. Bajo este objetivo se está promoviendo la responsabilidad individual ante los riesgos y un mayor compromiso de la
sociedad civil, profundizando de este modo el principio de subsidiaridad. Combinar
el desarrollo de los derechos sociales (seguridad) con la activación (flexibilidad) es el
nuevo entramado ideológico e institucional de la UE para adaptarse a la mundialización. Con ello se están configurando nuevos equilibrios institucionales en el conjunto
de la UE entre las demandas, necesidades sociales y los nuevos riesgos y, por otra
parte, las exigencias de la globalización capitalista. Efectos de estos nuevos equilibrios
son la importancia de la productividad de las políticas sociales (cómo contribuyen al
crecimiento económico), la extensión de la gestión mercantil de los programas sociales
y las exigencias de sistemas mínimos de renta que incluyan en su seno las exigencias de
formación y empleabilidad.
Por otra parte, hay que destacar la promoción de nuevas formas de governanza vertebradas por el principio de subsidiaridad que coordinen las acciones del Estado con
las de la sociedad civil y, dentro del primero, entre administraciones centrales y territoriales. Un mayor reparto del coste institucional de la inserción social y laboral, así como
de los costes en general de las políticas sociales, es una tendencia de la llamada europeización de las políticas sociales. Por último el Diálogo Social es otra de las vías de la
europeización de las políticas sociales, el modo de llegar a acuerdos entre las exigencias
del capital y las necesidades sociales. La mayor articulación entre ambas se contempla
como una vía para generar un círculo virtuoso entre ambas necesidades.
En este contexto la europeización de las políticas sociales tiene una doble vertiente: por un lado ha contribuido a la consolidación del EBS como caso específico del
MSE, es decir, como Estado de Bienestar democrático; por otra parte, ha supuesto
incorporar progresivamente el EBE en los debates y dinámicas de cambio de los regímenes de bienestar europeos en los que la tendencia general camina hacia modelos
de EB que garanticen una mínima cohesión social que debe ser siempre compatible
con la competitividad y el crecimiento en la fase actual de la globalización capitalista. Pues de lo que se trata es de cómo gestionar mercados fragmentados de trabajo, colectivos sociales en situación de riesgo de exclusión o excluidos en cuanto a
oportunidades de empleo y, por último, modos de cohesión e inserción social que
garanticen el orden social.
El balance del desarrollo del Estado de Bienestar como consecuencia de la confluencia de su senda histórica institucional y de la creciente europeización de la po69
2
Gregorio Rodríguez Cabrero
lítica social ha cristalizado en un modelo específico que, en conjunto, se caracteriza
por una amplia cobertura o universalización en cuanto a los servicios sanitario y
educativo, limitada pero creciente en cuanto a los servicios sociales, igualmente amplia y universal en cuanto a la cobertura de las pensiones y limitada en lo referente
a la cobertura por desempleo; de desigual intensidad protectora dependiendo de la
posición social en el mercado de trabajo y en todo caso de baja intensidad protectora
en lo referente a las prestaciones de tipo asistencial que contribuyen a la cohesión
social y la lucha contra la pobreza y la vulnerabilidad; ampliamente descentralizado
en cuanto a la gestión lo que provoca cercanía institucional al ciudadano y limitaciones importantes en la coordinación de políticas comunes así como dificultades
de armonización de políticas; finalmente, creciente y selectiva presencia del sector
privado, especialmente mercantil, en la gestión de servicios (Muñoz del Bustillo,
2000; González Temprano, 2003; Gimeno Ullastres y González, 2003; Rodríguez
Cabrero, 2004; Navarro, 2005, 2007, 2009). Todo lo cual configura un sistema en el
que si bien las prestaciones sociales contribuyen al bienestar en un sentido amplio,
pues constituyen una parte fundamental de la renta de los hogares (Gráfico 2.2) y
contribuyen a reducir la pobreza severa (si bien lo logran erradicarla, ver Tabla 2.1),
adolecen de una importante limitación para reducir la pobreza relativa cuyas tasas se
encuentran estancadas desde hace años (García Serrano, Malo, Toharia, 2001; Laparra, 2002; Ayala, Martínez y Sastre; 2006; Arriba y Moreno, 2005; Arriba y Pérez
Eransus, 2007).
Aunque obviamente se trata de procesos complejos de largo recorrido al final el conocimiento y la práctica en materia de política social deben ser juzgados por sus efectos
a medio y largo plazo. La realidad es que la europeización de la política social en el caso
de España, importante en el intercambio cognitivo y en el desarrollo de acciones conjuntas, adolece de dos déficit: por una parte, déficit en la ampliación del conocimiento
e intercambio inmediato sobre política social a debates estratégicos e ideológicos sobre
la naturaleza futura de la reforma social que, sin embargo, están latentes e implícitos en
los discursos y las prácticas institucionales; y, por otra parte, una limitada contribución
a la mejora de la coordinación de las políticas sociales, lo que condiciona el logro de
una mayor racionalidad y equidad social y territorial.
70
Transformaciones y efectos en las políticas sociales en España desde la perspectiva de la inclusión social
Gráfico 2.2. Renta anual neta de los hogares antes y despúes de prestaciones sociales
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
Extrema
Grave
Moderada
Precariedad
NO POBRES
-5000
Renta media de todos los hogares
Renta por prestaciones sociales
Renta antes de prestaciones
Renta de los hogares que no reciben prestaciones
Fuente: Elaboración propia en base a Encuesta de Condiciones de Vida 2008.
Tabla 2.1. Distribución por edades de los niveles de pobreza (%) en relación con la renta mediana
ECV 2008
Hasta 30% mediana
30%-40% mediana
40%-60% mediana
TOTAL
Menos de 30
5,4
3,4
11,4
20,2
De 30 a 64
3,9
2,7
10,0
16,6
65 +
2,5
4,2
21,3
28,0
TOTAL
4,2
3,2
12,4
19,7
Fuente: Elaboración propia en base a Encuesta de Condiciones de Vida 2008.
4. Políticas sociales de inclusión social
y sistema de garantía de rentas
4.1. Panorámica general de la evolución del sistema de garantía de
rentas en España
España ha construido en los últimos treinta años una malla de redes protectoras
asistenciales que crecen y se consolidan con la entrada en la Unión Europea (europeización de las políticas sociales) y con la consolidación y descentralización del Estado
de Bienestar (rentas mínimas de inserción).
71
2
Gregorio Rodríguez Cabrero
Se puede calificar esta red desigual de seguridad o programas de ingresos mínimos, como una red cuasi universal, aún incompleta, con distintos requisitos de acceso, y diferencias en la acción protectora y en la eficacia en la reducción de la pobreza.
Este sistema es la consecuencia de tres lógicas que interactúan de manera desigual:
la lógica de la necesidad que tiende a una cobertura universal de baja intensidad
protectora, la lógica laboral de la Seguridad Social que selecciona la protección en
función del grado de integración laboral y la lógica institucional que produce diferentes niveles protectores según se trate de la Seguridad Social, el Estado o las Comunidades Autónomas.
La diversidad y complejidad de este sistema, pendiente de una mejora profunda en
la coordinación de los dispositivos que completen la malla de seguridad, ha sido constatada por los cuatro planes de inclusión social, sobre todo el PNAIn de 2008-2010,
que incorpora de manera intensa la filosofía de la inclusión activa. Esta realidad que se
expresa en distintas lógicas protectoras con distintos ritmos, niveles de cobertura e intensidad protectora, debe ser comprendida a la luz de los cambios que se han producido a nivel institucional y del propio mercado de trabajo. En este sentido si la cobertura
ha sido creciente, la adecuación del sistema de rentas mínimas a distintos indicadores
de medida de ingresos (salario mínimo, umbral de pobreza o renta per cápita de los
hogares) es de baja intensidad y, como consecuencia, su contribución a la reducción
de las tasas de pobreza relativa es limitada, tal como vimos en la Tabla 2.1. Conclusión
obvia es la necesidad de avanzar en la reducción de las situaciones de exclusión social
y, sobre todo, de la pobreza severa; el caso español pone de manifiesto que una extensa
cobertura protectora de situaciones de necesidad es insuficiente si no viene acompañada de la calidad de las prestaciones o mejora de la intensidad protectora con el fin
de superar la situación de pobreza relativa y, también si no viene acompañada de oportunidades reales de acceso al mercado de trabajo. Los avances habidos en programas
de activación son aún limitados en comparación con el gasto en subvenciones a las
empresas para la contratación de trabajadores.
Una visión panorámica del sistema español de garantía de rentas (SGR a partir de
ahora) nos obliga en primer lugar al análisis de su evolución histórica para, posteriormente, analizar su estructura y valorar su impacto.
El sistema de garantía de rentas en España puede ser definido como un conjunto de mecanismos de protección social altamente diferenciados y de baja intensidad protectora que se han desarrollado en los últimos treinta años hasta alcanzar
una amplia e incompleta universalización a la vez que se han orientado progresivamente hacia formas de activación laboral en los parados y excluidos del mercado
de trabajo.
Dicho sistema refleja tres tipos de tensiones en su interior de carácter ideológico,
laboral e institucional que es preciso tener en cuenta para la comprensión de la eficacia
protectora del sistema y de su capacidad para promover la inserción social:
72
Transformaciones y efectos en las políticas sociales en España desde la perspectiva de la inclusión social
– Por una parte, en el sistema español unos programas se guían por la lógica de
la necesidad (lucha contra la pobreza) y otros por la lógica de la activación (inserción laboral), si bien parte de los programas entremezclan ambas lógicas en
mayor o menor medida. En conjunto, la tendencia histórica ha sido la de intensificar la acción protectora en los colectivos más relacionados con la vida laboral
y de contenerla y reducirla en aquellos otros que están alejados del mercado de
trabajo bien por imposibilidad de origen (incapacitados para el trabajo y enfermos crónicos), bien por imposibilidad sobrevenida (exclusión social multidimensional).
– Por otra parte, la evolución del sistema español ha estado condicionada por la
lógica institucional del Estado de Bienestar, por la tensión entre la necesidad
de la coordinación central imperativa y las tendencias de descentralización del
Estado de las Autonomías. Así, el sistema central de garantía de rentas mínimas
está constituido por los programas de prestaciones de la Seguridad Social (complementos de pensiones mínimas y prestaciones por desempleo asistencial),
en general incardinados en el mercado de trabajo y dependiente de las carreras
laborales. A este sistema le sigue un segundo sistema institucional mixto de Seguridad Social, Administración Central y Comunidades Autónomas (pensiones
no contributivas financiadas con impuestos y gestionadas por las Comunidades
Autónomas) y, por último, existe una “última red” de protección social constituida por el sistema de rentas mínimas de las Comunidades Autónomas. En
general, se puede afirmar que a mayor descentralización menor intensidad protectora y mayor discrecionalidad y a mayor incardinación en la Seguridad Social mayor intensidad protectora. Del mismo modo la activación se intensifica a
medida que nos desplazamos desde las prestaciones contributivas de paro a los
variados programas de prestaciones asistenciales (Arriba y Guinea, 2008).
Esta triple tensión entre la lógica de la necesidad, la lógica del trabajo y la lógica institucional en el sistema español de garantía de rentas mínimas se refleja en la
evolución reciente del mismo, sobre todo desde la reinstauración de la democracia
en España en 1978. Tres son las etapas de desarrollo del sistema español de rentas
mínimas:
a) En primer lugar, una etapa de expansión entre 1980 y 1989. Antes de 1980
el sistema de rentas mínimas se reducía a las pensiones asistenciales para personas
de 69 años y enfermos e incapacitados para el trabajo, financiadas con impuestos y
con un muy bajo nivel de intensidad protectora. La reestructuración industrial de los
primeros años 80, junto a elevadas tasas de paro, condujeron a la creación de un sistema de protección asistencial por desempleo en 1985 (RD 625/85) para aquellos
parados que hubieran agotado el período de percepción contributiva y cumplieran
ciertos requisitos de edad y tuvieran cargas familiares; también para los trabajadores
73
2
Gregorio Rodríguez Cabrero
eventuales de la agricultura del Sur de España (Andalucía y Extremadura). En esta
primera etapa se aplican dos políticas complementarias: por una parte, se refuerza el
nivel contributivo de la Seguridad Social mediante la reforma del sistema público de
pensiones (Ley 26/1985, de medidas urgentes para la racionalización de la estructura y acción protectora de la Seguridad Social) y, al mismo tiempo, se desarrolla la
extensión asistencial en el sistema de desempleo. Además en 1982 (L.13/1982) se
crea un sistema de pensiones no contributivas para personas con discapacidad que
comprende una renta mínima, ayuda en su caso de tercera persona y programas de
inserción laboral en el mercado ordinario (reserva del 2 por cien de los empleos
en empresas de más de 50 trabajadores) y creación de empleo protegido (Centros
Especiales de Empleo). Es la primera política de activación protegida positiva para
personas con discapacidad.
Este período de 1980-1989 concluye con dos avances importantes en política social:
En primer lugar, una amplia mejora de la intensidad protectora de las prestaciones
asistenciales por desempleo para personas paradas de larga duración mayores de 45
años con responsabilidades familiares, así como la mejora de los complementos de
mínimos de las pensiones contributivas de la Seguridad Social.
En segundo lugar, la puesta en marcha en 1989 en el País Vasco del primer programa
de renta mínima autonómica. Esta iniciativa abre la senda de un creciente protagonismo de las CCAA en materia de lucha contra la pobreza y el desarrollo de las acciones
de inserción social en conexión con las recomendaciones de la UE en la lucha contra la
pobreza y la exclusión social del año 1989.
b) La segunda etapa de desarrollo del sistema de rentas mínimas (1990-2000) se
caracteriza por tres rasgos definitorios: la consolidación y extensión de los dispositivos creados en la década precedente; una creciente racionalización de los programas
para lograr una mayor efectividad en relación con la reducción de la pobreza severa y
favorecer la inserción laboral y, finalmente, una mayor descentralización de los programas y políticas.
Estos rasgos se explican por nuevos procesos de cambio ideológico, institucional y
social que favorecen no solo la extensión de los programas de rentas mínimas sino también su ordenación e intentos de lograr una mayor efectividad en términos de inserción
social. En concreto es preciso señalar tres procesos de cambio:
– Desde el punto de vista ideológico la europeización cognitiva ya mencionada
(Moreno y Serrano Pascual, 2009) de las políticas sociales se afianza en España, particularmente después de las Recomendaciones de 1989 y 1990 sobre
la extensión de rentas mínimas y del apoyo a la lucha contra la exclusión social.
– Desde el punto de vista institucional la consolidación de un Estado de Bienestar
de tamaño medio, con servicios y prestaciones universales en pensiones, sani74
Transformaciones y efectos en las políticas sociales en España desde la perspectiva de la inclusión social
dad y educación y la descentralización de las políticas sociales planteaba el reto
de poner en marcha de manera coordinada políticas pro-inclusión social que
abrieran una nueva fase de las políticas sociales favorables a los colectivos de
riesgo y excluidos (MTAS, 2007).
– Finalmente, la extensión de los riesgos sociales asociados a elevadas tasas de
precariedad laboral (en torno al 30 por cien en el período previo a la crisis económica actual), nuevas formas de pobreza y una creciente conciencia social de
exclusión laboral y social por parte de colectivos específicos (personas con discapacidad), desbordaban las fronteras tradicionales de protección social de la
población ocupada. Además, se abre paso la idea de que la protección económica asistencial es una condición necesaria pero no suficiente para la integración
social y laboral de los colectivos vulnerables.
Como consecuencia de estos cambios se despliegan programas y políticas sociales
que expresan la tensión latente entre la acción protectora frente a la pobreza y la acción
de fomento de la búsqueda activa de empleo y de control social e institucional en línea
con la lógica protectora tendencial de la UE. Es en este momento, primeros años de la
década de los años 90, cuando se consolida la demarcación ideológica y práctica entre
las políticas pasivas y las políticas activas, lo que si por una parte desplaza el centro de
gravedad de manera positiva hacia la activación y el empleo, por otra parte introduce
ciertas connotaciones negativas sobre los dispositivos de rentas que crean dificultades
para la creación de puentes normativos y operativos entre la garantía de rentas y búsqueda de empleo.
Este período se inicia con una ley emblemática –la ley 26/1990 de pensiones no
contributivas– que amplía y reordena las pensiones asistenciales (se extinguen las leyes de 1961 y 1981 en cuanto a garantía de rentas) e introduce las prestaciones por
hijo a cargo con discapacidad en familias de bajos ingresos. Por otra parte, el Pacto de
Toledo de abril de 1995 se compromete a delimitar la financiación de las pensiones
contributivas de la Seguridad Social (financiadas con cotizaciones sociales) y los complementos de mínimos de éstas y de las pensiones asistenciales en general (financiadas
con impuestos). Finalmente, la lógica de la activación se amplía y profundiza con el
Decreto-ley 1/1992 que refuerza el carácter contributivo de la prestación por desempleo y condiciona la prestación a la participación en acciones formativas y de búsqueda
activa de empleo. Posteriormente, y en esta misma dirección se crea la Renta Activa de
Inserción (2000) para parados mayores de 45 años, se incentiva la contratación indefinida de las personas con contratos temporales (fruto del Diálogo Social) y, en general,
se fomenta la activación laboral.
Por último, destacar que las Comunidades Autónomas desplegaron a lo largo de la
década de los 90 programas de rentas mínimas de inserción con distintos requisitos de
acceso y, sobre todo, distinta intensidad protectora y condiciones de inserción social y
75
2
Gregorio Rodríguez Cabrero
laboral (Arriba, 2009). Esta extensión de los programas de rentas mínimas supuso la
entrada de los mesogobiernos en el ámbito de la garantía de rentas así como un reto
para el desarrollo del sistema de servicios sociales en el que se integraban. Sin embargo,
como señala un experto en la materia su desarrollo ha sido una verdadera “travesía del
desierto” (Laparra, 2004) debido a su desarrollo desigual y falta de coordinación. El
desarrollo de los planes regionales de inclusión y el reconocimiento progresivo del derecho subjetivo a una renta mínima por parte de algunas CCAA (País Vasco, Cataluña,
Madrid) han supuesto un giro positivo frente a la discrecionalidad de un sistema que
precisa una acción armonizadora.
c) La última etapa (2000-2009) de las rentas mínimas en España tiene como
marco de referencia general la Estrategia de Lisboa, los Planes Nacionales de
Reforma y los Planes Nacionales de Acción de Inclusión Social mediante los que
se pretende conjugar la modernización económica y tecnológica y la cohesión social
y territorial, y dentro de ésta la lucha contra la exclusión social (Renes, Lorenzo,
Chahín, 2007). Este nuevo marco supone una nueva vía hacia la racionalización y
mejora de la coordinación entre políticas económicas y sociales y, sobre todo, una
oportunidad de coordinación de los distintos programas de renta mínima y de los
distintos niveles de gobierno (Estado, Seguridad Social, CCAA y gobiernos locales),
oportunidad que en la actualidad se plantea en el debate político2 y académico (Laparra y Ayala, 2009).
En esta etapa las políticas de inserción de colectivos en situación de riesgo de exclusión o vulnerables tienen un desarrollo importante que está aún por madurar como
son: el desarrollo de la ley de empresas de inserción (RD 1369/2006), el empleo de
personas con discapacidad (RD 870/2007), la extensión del subsidio de desempleo
para mayores de 45 años sin cargas familiares, la compatibilidad entre el empleo y las
pensiones no contributivas de invalidez (Ley 8/2005) o los planes estratégicos del
empleo para personas discapacidad (2008-2012) y para la ciudadanía e integración
(2007-2010).
Después de un intento frustrado de desarrollar un modelo no pactado de activación
en 2002, se abre un largo y fructífero período de Diálogo Social, relativamente agotado
en el otoño de 2008 con la crisis económica y financiera, que permite de manera relativamente equilibrada, el desarrollo conjunto de una acción protectora asistencial de
relativa baja intensidad con un reforzamiento de la activación, la formación ocupacional y profesional así como la búsqueda de empleo junto a medidas de apoyo al retraso
de la edad de jubilación y la potenciación de la inserción laboral de las personas discapacitadas. La quiebra del Diálogo Social en el verano de 2009 no solo suspende un
[2] Senado: “Comisión especial para el estudio sobre las nuevas formas de exclusión social como consecuencia del fuerte impacto del desempleo”. Comisión creada el 11 de Marzo de 2009.
76
Transformaciones y efectos en las políticas sociales en España desde la perspectiva de la inclusión social
largo período de acuerdos sociales sino que, además, genera una importante polémica
en relación con la nueva política de protección de parados aprobada por el gobierno
mediante el RDL 10/2009, de 13 de agosto que regula el Programa Temporal de Protección por Desempleo e Inserción.
Por otra parte, el desarrollo de los Planes de Inclusión Social tratará de impulsar la
coordinación abierta, vertical y horizontal, de las políticas de lucha contra la exclusión
y, dentro de estas, los programas de empleo para los colectivos más vulnerables a través
de los Planes de Inclusión de las Comunidades Autónomas. En concreto, el último
Plan de Inclusión 2008-2010, en fase de desarrollo, se plantea superar las estrategias
de activación generalistas apostando por políticas grupales que den respuesta concreta a las necesidades de colectivos que precisan de mayor inserción laboral (personas
en discapacidad, gitanos, jóvenes con cargas familiares, entre otros). Sin embargo, en
esta etapa continúan sin superarse los déficits en materia de coordinación de políticas
frente a la exclusión social, a pesar de los esfuerzos del PNAin ya que éste no tiene los
efectos multiplicadores esperables en el resto de las políticas sociales y en los planes de
acción de las Comunidades Autónomas.
En síntesis, el largo período de desarrollo del Estado del Bienestar entre 1980-2009
ha supuesto la construcción, expansión y consolidación de un conjunto de programas
de ingresos mínimos de amplia cobertura que si bien no forman un sistema integrado y articulado constituyen una amplia malla de seguridad económica caracterizada
a lo largo del período por una desigual intensidad protectora (más baja cuanto más
alejada del mercado de trabajo se encuentra la situación de necesidad), una diferenciación institucional claramente marcada y una tendencia creciente a la aplicación del
principio de la activación y de la empleabilidad de los colectivos más vulnerables. En
este contexto la estrategia europea de inserción y los planes de inclusión nacional y regionales favorecen nuevas formas de coordinación que, sin embargo, no logran reducir
la desigualdad entre los programas de la Administración Central y los de las Comunidades Autónomas y, dentro de éstas, entre los distintos programas de la red última de
protección social lo que da lugar en ocasiones a tensiones entre los diferentes niveles
de Gobierno.
4.2. El sistema español de rentas mínimas y sus principales características
Una vez esbozado este desarrollo histórico reciente del sistema español de rentas
mínimas pasamos a describir esquemáticamente el conjunto del sistema y sus principales características. En la Tabla 2.2 recogemos el conjunto de los dispositivos del
sistema español de garantía de rentas e información sobre el volumen de sus beneficiarios, cuantías mensuales y su relación con distintos indicadores y el gasto total referido
al año 2007 cuya proximidad nos permite dar cuenta de la estructura y naturaleza del
77
2
Gregorio Rodríguez Cabrero
SGR en España. De su análisis podemos extraer las siguientes características del sistema español:
En primer lugar, desde el punto de vista institucional el sistema español interviene
por dos vías: a través de la Seguridad Social por vía contributiva y por vía asistencial
bien mediante gestión directa (pensiones contributivas y prestaciones de paro) o bien
mediante gestión compartida con las CCAA (pensiones no contributivas), o directamente a través de las propias CCAA: gestión de rentas mínimas de inserción.
Desde el punto de vista de la naturaleza de la protección social en España las rentas mínimas se estructuran en una jerarquía relacionada con la posición en el mercado
de trabajo. Como señalan Arriba y Guinea (2008) “es la participación en el mercado
de trabajo, presente o pasada, el principal criterio sobre el que se organiza el acceso a
la protección de rentas”. De modo que, por ejemplo, los “complementos de mínimos
de las pensiones contributivas” ocupan la cúspide del sistema; en este caso se trata de
pensiones fruto de carreras de seguro pero cuyas cuantías no llegan al mínimo que
cada año decide el gobierno y que son complementadas con los recursos de la Seguridad Social. A pesar de que el Pacto de Toledo en 1995 aprobó una clara diferenciación
de fuentes de financiación es lo cierto que al día de hoy el complemento de mínimos
se financia sobre todo con cotizaciones sociales y no, como sería lo acordado en 1995 y
2003, mediante impuestos generales ya que el objetivo del complemento es la mejora
del nivel de vida de los pensionistas. Su elevado número, 2.671.352 personas en 2007
(aproximadamente el 32% de las pensiones contributivas) y su impacto socio-económico hacen que este sistema ocupe un lugar privilegiado en el conjunto del sistema de
garantía de rentas. En todo caso es preciso señalar que existen dudas de que realmente
formen parte del sistema de garantía de mínimos dada su relación con el sistema contributivo.
Por su parte, el nivel no contributivo o asistencial se despliega en tres modalidades:
– Prestaciones sociales relacionadas con el desempleo (desempleo asistencial,
desempleo de trabajadores eventuales agrarios y renta activa de inserción) que
operan una vez se ha agotado la percepción de las prestaciones de paro contributivo y que están condicionadas a la falta de recursos y a la existencia de cargas
familiares. Estos tres programas han intensificado su exigencia de activación en
forma de búsqueda activa de empleo o formación ocupacional.
– Pensiones no contributivas y prestaciones por hijo a cargo con determinado
grado de discapacidad. Este es el bloque de programas asistenciales reordenados
por la Ley 26/1990 que aceleraron en su momento el proceso de universalización de los programas de garantía de rentas en España. Las prestaciones por hijo
a cargo con un elevado grado de minusvalía no las consideramos dado que en
la práctica son prestaciones de atención a la dependencia o cuidados de larga
duración. En este caso las pensiones son por jubilación y por invalidez.
78
Transformaciones y efectos en las políticas sociales en España desde la perspectiva de la inclusión social
– Por último, el sistema de garantía de rentas se cierra con los programas de renta
mínima de inserción de las Comunidades Autónomas. Se trata de la última generación de rentas mínimas, dirigidos a personas entre 25 y 64 años en situación
de pobreza grave y con problemas de inserción social y/o laboral. Es la última
red de protección social, su acceso es fuertemente condicional escasas excepciones, su intensidad protectora baja y sus actividades o programas de inserción
son muy variados. De hecho la renta mínima de inserción es minoritariamente
un derecho en cuatro Comunidades Autónomas (País Vasco, Navarra, Madrid
y Cataluña) y mayoritariamente un “derecho débil”.
En cuanto a la intensidad protectora comparada entre los distintos programas observamos que a mayor relación con el nivel contributivo la intensidad protectora es mayor y,
en concreto, cercana al SMI o por encima del IPREM. Así, las prestaciones asistenciales
por desempleo son el 60% del SMI y las pensiones asistenciales se sitúan por debajo de
este porcentaje (en torno al 55% del SMI). Las pensiones asistenciales a extinguir (FAS y
LISMI) apenas superan el 25% del SMI. Por su parte, la intensidad protectora de la renta
mínima de las Comunidades Autónomas varía entre el 85% y el 40% del SMI.
La distancia en intensidad protectora entre los niveles contributivo y asistencial
se ha incrementado durante los últimos años con la subida constante de los complementos de mínimos de las pensiones contributivas y un modesto incremento de las
cuantías de las pensiones asistenciales y de las prestaciones asistenciales por desempleo que, además, han visto reforzar su dimensión de activación. En este sentido la
extensión de la flexiguridad en España es una política social de complejo desarrollo ya
que la acción protectora es de baja intensidad a pesar de la extensión de la cobertura.
Aunque la contribución de los programas asistenciales a la reducción de las tasas de
pobreza severa ha sido un éxito relativo importante aunque incompleto, su contribución a la reducción de las tasas de pobreza relativa y a formas seguras de activación ha
sido mucho más limitada.
Como consecuencia y de acuerdo con la información de la Tabla 2.2 la práctica
totalidad de las prestaciones asistenciales están por debajo del umbral de pobreza relativa en el año 2007 con la excepción de la pensión contributiva de gran invalidez
que cuenta con un complemento por ayuda de tercera persona. Las rentas mínimas
reproducen una jerarquía de pobreza que refleja claramente la posición originaria en
el mercado de trabajo. Así, las pensiones contributivas de jubilación, invalidez y viudedad se sitúan ligeramente por debajo del umbral de pobreza; las pensiones asistenciales
y las prestaciones asistenciales por desempleo se sitúan en torno al 67% del umbral de
renta; por su parte las rentas mínimas regionales vienen a situarse en torno al 50% del
umbral de pobreza.
Por otra parte hay que destacar el elevado grado de feminización de las prestaciones
asistenciales que revela la posición subordinada de la mujer trabajadora en el mercado
79
2
Gregorio Rodríguez Cabrero
de trabajo, máxime si tiene cargas familiares en solitario. Así, el porcentaje de mujeres
en las prestaciones de paro asistencial es del 60%, en el conjunto de las pensiones no
contributivas y asistenciales el 80% y 69% en la renta mínima de inserción.
En resumen, en esta primera aproximación general a la estructura institucional del
sistema de garantía de rentas en España constatamos la existencia de un sistema de
amplia cobertura aunque incompleta, fragmentado en tres bloques diferenciados de
prestaciones en función de la posición en el mercado de trabajo o situación de actividad y con un bajo nivel de intensidad protectora que limita la reducción de las tasas de
pobreza relativa y erradicar la pobreza severa. Hay que observar que todos los perceptores de estos sistemas tienen asegurada la asistencia sanitaria, el apoyo de la formación ocupacional en el caso de los parados y, por último, los perceptores de las rentas
mínimas regionales tienen el apoyo del sistema de servicios sociales en cuyo ámbito
institucional se incardinan.
La exigencia de la activación se intensifica en el nivel de las prestaciones asistenciales de paro y parcialmente en las rentas mínimas de las Comunidades Autónomas.
La inserción laboral y social son elementos claves en la filosofía de la activación. El
problema es que la eficacia de las políticas de activación depende de tres factores:
continuidad de la prestación y cierta intensidad protectora de los programas de renta, de la cualificación y nivel de precariedad de las personas en paro y, también, del
capital relacional con que cuentan las personas en situación de vulnerabilidad, factores todos ellos no siempre coincidentes.
La crisis actual ha supuesto todo un reto para el sistema de protección social al
incrementarse las tasas de paro desde el 8,3% en 2007 a casi el 18% en septiembre
de 2009. Ello ha sometido al sistema de Seguridad Social a un esfuerzo financiero sin
precedentes en la cobertura de las situaciones de desempleo que, por otra parte, es
incompleta. En el mismo sentido los sistemas de ingresos mínimos de las Comunidades Autónomas también se están viendo sometidos a una mayor presión de la demanda social. En esta situación cabe preguntarse si la necesaria respuesta coyuntural a
las situaciones de desempleo no exige al mismo tiempo una reflexión en profundidad
para ordenar y armonizar el conjunto de programas asistenciales de todo el Estado. La
respuesta obvia es que es necesaria una intervención de ordenación del actual conglomerado de sistemas y su adecuada relación con las acciones de activación e integración
social.
80
Transformaciones y efectos en las políticas sociales en España desde la perspectiva de la inclusión social
Tabla 2.2. Sistema de garantía de ingresos mínimos en España (2007)
2007
NIVEL CONTRIBUTIVO
(Complemento de mínimos)
1. Pensión Jubilación > 65 años
2. Pensión Jubilación > 65 años
3. Pensión gran invalidez
4. Pensión invalidez absoluta
5. Viudedaz > 65 años
6. Viudedaz > 65 años
7. Viudedaz > 60 años
8. Orfandaz
9. Pensión a favor de familiares
10. SOVI
4
4
4
4
5
5
NIVEL ASISTENCIAL
1. Paro asistencial:
Subsidio de paro
Subsidio para eventual agrario
Renta Agraria
Renta Activa de Inserción
2. Pensiones asistenciales
Jubilación
Invalidez
Vejez
Enfermedad (a extinguir)
LISMI (a extinguir)
RENTAS MÍNIMAS DE
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Cuantía
mensual
(euros)
%/Salario
Mínimo
665,57
1
%
/IPREM
499,2
2
%/Umbral
de pobreza
600,27
3
587,27
547,29
880,91
587,27
587,27
547,21
437,76
177,58
177,58
371,78
88,2
82,2
132,35
88,2
88,2
82,2
65,77
26,68
26,68
55,86
117,6
109,9
176,46
117,64
117,64
109,62
87,70
35,57
35,57
74,47
97,8
91,2
146,7
97,8
97,8
91,2
72,9
399,24
399,24
399,24
399,24
364,50
364,50
174,83
174,83
174,83
60,0
60,0
60,0
60,0
54,76
54,76
26,27
26,27
26,27
80,0
80,0
80,0
80,0
73,0
73,0
35,0
35,0
35,0
66,5
66,5
66,5
66,5
60,7
60,7
29,1
29,1
29,1
88,0
42,8
56,4
117,3
57,1
75,2
97,5
47,5
Máximo
585,62
Mínimo
285,30
Media
375,68
Número de
beneficiarios
Gasto Público
(millones de
euros)
5.287,1
1.311.784 (1 y 2)
50.409 (3 y 4)
737.394 (5, 6 y 7)
136.986 (8 y 9)
434.780 (10)
19,6
19,6
61,9
373.891
175.190
26.594
65.610
270.980
203.401
4.430
19.852
33.149
3.513,6
2.195,3
103.071
417,5
62,6
1,08%/PIB
Fuente: Elaboración propia.
5. La crisis económica como oportunidad para la
contrucción de una política integral de lucha
contra la exclusión social
La crisis actual, más allá de aquellas explicaciones mediáticas y académicas que la
centran en un fallo moral del capitalismo, revela los límites y contradicciones del modelo económico del capitalismo global bajo la égida neoliberal. En la fase actual de la
81
2
Gregorio Rodríguez Cabrero
reforma social, tercera fase iniciada en torno a los años ochenta del pasado siglo, de
nuevo se reproduce en el centro del sistema mundo, particularmente en el MSE, las
tensiones y contradicciones económicas y sociales del desarrollo de un modelo emergente de producción, consumo y formas de vida. En concreto, la tensión entre la fragmentación productiva con sus efectos en el empleo y en la desigualdad salarial, junto a
variadas formas de exclusión social, y las necesidades de seguridad o protección social
en un nuevo marco sociodemográfico en el que el envejecimiento de la población, los
cambios en la estructura y dinámica familiar y la igualdad de género constituyen nuevas realidades sociales.
Si el reto de las sociedades europeas después de la segunda guerra mundial, en la
fase álgida de la segunda fase histórica de la reforma social (1883-1979), fue como
combinar el pleno empleo con la protección social, en la actualidad este objetivo se
vuelve a reproducir bajo nuevos condicionantes económicos y políticos: cómo combinar la seguridad de la protección social con el empleo o, en términos de hoy, con la
activación, entendida de manera muy diferente según la óptica ideológica desde la que
se contemple: desde las visiones más disciplinarias (hacer algo a cambio de las prestaciones asistenciales) hasta las más integradoras (combinación de participación social
y renta ciudadana).
La cultura política de más de medio siglo de Estado de Bienestar, con un retraso relativo en el caso español, ha cristalizado en una visión ciudadana de que los derechos sociales
a la educación, a la sanidad, a una pensión digna, a los cuidados de larga duración, tienen
la misma relevancia que la intervención del Estado en el sistema económico y financiero.
Lo que la crisis actual ha puesto de manifiesto es que los Estados no pueden “salvar”
los sistemas financieros orillando la seguridad económica de los ciudadanos en paro y la
protección social que, por otra parte, son estabilizadores automáticos del propio modelo
económico de las sociedades de capitalismo de consumo maduro. Dicho de otra manera,
lo que la crisis nos ha vuelto a recordar es el necesario retorno al ámbito de la economía
política y con ello la necesidad de transitar desde el análisis estrictamente “técnico”, en
realidad opción ideológica, de que el mercado se autorregula y de que el crecimiento económico es ilimitado, al análisis más amplio de la economía política donde se construye
la regulación del propio sistema que no es sino la combinación especifica de un nuevo
sistema de producción, nuevas formas de consumo y de vida y, también, nuevas formas
de participación sindical y cívica en su más amplio sentido, orientadas al desarrollo de
los derechos sociales. Dicho de otra manera, la crisis actual nos sitúa objetivamente ante
un reto nuevo como es el de construir un sistema productivo y de consumo sostenibles,
formas ampliadas de protección social compatible con el empleo y el trabajo útil y modalidades de acción cívica que potencien los espacios de la sociedad civil. En un modelo tal
no cabe la exclusión social ni la pobreza severa.
Es en este contexto en el que tiene sentido hablar de cohesión social e inclusión
social. El largo camino de desarrollo histórico del Estado de Bienestar europeo no ha
82
Transformaciones y efectos en las políticas sociales en España desde la perspectiva de la inclusión social
sido capaz de reducir de manera definitiva las formas de pobreza severa, aún siendo un
espacio social de dimensión limitada en una parte de sus regímenes de bienestar. Pero
sobre todo se ha visto en parte desbordado por la extensión de formas de pobreza relativa o espacio de vulnerabilidad social en el que la precariedad laboral e inestabilidad
social son expresiones nítidas de las desigualdades generadas por el nuevo modelo
de producción y consumo. En este sentido no se trata tanto de reducir las tasas de
pobreza, objetivo en sí mismo valioso, sino de crear las condiciones para el desarrollo
de una reforma social que cree las condiciones de un despliegue en profundidad de los
derechos sociales compatible con una amplia inserción social y laboral.
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2
3
Sobre el
desarrollo
de políticas
y estrategias
para la
inclusión
en una
perspectiva
europea y
local
Autor
José Manuel Fresno
87
Sobre el desarrollo de políticas y estrategias para la inclusión en una perspectiva europea y local
1. A vueltas con la Europa social
La Unión Europea es una comunidad singular de veintisiete Estados, a los que
previsiblemente en el medio plazo se sumarán otros de Centroeuropa, el área de los
Balcanes y eventualmente Turquía. Su singularidad reside en su carácter en parte supranacional y en parte intergubernamental, lo que ha desarrollado especiales relaciones políticas entre sus miembros, basadas en los sucesivos tratados, un ordenamiento
jurídico comúnmente compartido y el funcionamiento de instituciones propias entre
las que destacan el Parlamento, el Consejo y la Comisión.
La primacía o prelación del derecho comunitario sobre el nacional rige allí donde
se ha producido cesión de competencias, que han de encontrar base legal en los tratados. De acuerdo pues al principio de atribución de competencias, la Unión sólo
puede actuar dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados
miembros y tiene como objeto lograr los objetivos que ella misma establece. Además
los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad inspiran las reglas de juego de
la Unión Europea. El primero implica que, en aquellos ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá únicamente en la medida en que los objetivos
de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por parte de los
Estados miembros. El segundo significa que la Unión sólo podrá intervenir si la acción
pretendida no excede de lo necesario para alcanzar los objetivos de los tratados.
Contrariamente a la creencia popular comúnmente extendida, es importante recordar que los objetivos primigenios que subyacen a la idea de Europa son los de garantizar la paz y reconstruir unos países que habían quedado devastados tras la Segunda
Guerra Mundial1. Si bien es cierto que la cooperación comenzó en el ámbito de las
materias primas con la firma en 1951 de la CECA (Comunidad Económica del Carbón
y Acero), no lo es menos que en el propio Tratado de Roma los seis países firmantes2
decidieron avanzar en el plano económico, político y social.
[1] De hecho Robert Shuman, ministro francés de asuntos exteriores de origen Lexumburgo-alemán,
que había sufrido la guerra y que había poseído las tres nacionalidades (francesa, alemana y luxemburguesa), estaba convencido de que la complejidad de los conflictos europeos no se resolvería en el plano
meramente económico).
[2] Francia, Alemania, Luxemburgo, Holanda e Italia.
89
3
José Manuel Fresno
Los asuntos sociales irán por tanto adquiriendo peso progresivo en la Unión, especialmente con la adopción del Acta Única Europea en 1986, reforzando las políticas y
fondos estructurales. Con la adopción del Tratado de Maastricht en 1992, con el que
la Comunidad Económica Europea pasa a denominarse Unión Europea, se persigue
el triple objetivo de más eficacia, más democracia y más solidaridad. Precisamente en
este último objetivo se incorpora el protocolo social en el preámbulo del Tratado y se
refuerza la cohesión económica y social.
El Tratado de Lisboa, que aún no ha entrado en vigor dado que está pendiente de
ratificación por alguno de los estados miembros3, refuerza sin duda la dimensión ciudadana y social de la Unión Europea especialmente en tres aspectos: en primer lugar
la garantía del respeto de determinados valores comunes y de un modelo europeo de
sociedad; el respeto de la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el
Estado de derecho y los derechos humanos. En segundo las libertades fundamentales;
la libre circulación de personas, bienes, servicios y capitales, así como la libertad de establecimiento. Finalmente la ausencia de discriminación por razón de la nacionalidad;
una ciudadanía europea que será compatible con la nacionalidad de cada individuo.
Por otra parte se incorpora definitivamente al Tratado la Carta de Derechos Fundamentales que garantiza el respeto de la dignidad humana, el derecho a la vida, la
prohibición de la tortura, la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, la
libertad de expresión, el derecho a la educación, la libertad de empresa, el derecho a
la propiedad, la igualdad ante la ley, el respeto de la diversidad cultural, etc. Además se
explicitan como objetivos comunes la paz y el bienestar; la libertad, la seguridad y la
justicia; un mercado interior importante y la libre competencia; un desarrollo sostenible que integre los aspectos económicos, sociales y medioambientales, el progreso
científico y técnico, la diversidad cultural y lingüística, la conservación y el desarrollo
del patrimonio cultural europeo, etc.
Es evidente que el modelo de desarrollo económico y social por el que optaron los
países impulsores de la Unión Europea, basado en una economía de mercado simultaneada con el protagonismo del Estado (Estado Social) en el impulso de la protección
social Welfare State, convirtió a Europa en las décadas de los sesenta y setenta en el área
de mayor prosperidad económica y justicia social. Pero en sentido estricto, y mucho
menos tras las sucesivas ampliaciones, no puede hablarse de un modelo social europeo
sino más bien de múltiples modelos sociales en los estados miembros con principios y
valores compartidos4.
Ese pretendido modelo social europeo se caracterizaría por lo tanto por tener unidad en los valores y una diversidad de sistemas. Entre los valores comúnmente com[3] En la fecha en la que se entrega este texto aún no se ha celebrado el segundo referéndum en Irlanda.
[4] La literatura al respecto suele hablar de cuatro modelos: El nórdico, el anglosajón, el centroeuropeo
y el mediterráneo. Esta misma clasificación ha perdido vigor actualmente tras la ampliación.
90
Sobre el desarrollo de políticas y estrategias para la inclusión en una perspectiva europea y local
partidos estarían la preservación de la paz, la justicia social, la igualdad, la solidaridad,
la promoción de la libertad y de la democracia y el respeto a los derechos humanos. Sin
embargo la aplicación práctica de dichos valores es distinta en función de las tradiciones culturales y situación socio-económica de los países.
A partir de los años ochenta, y especialmente en los noventa, se ha comenzado a
insistir en el desmantelamiento del Estado de Bienestar en Europa. Esta afirmación
de nuevo ha de ser tomada con pinzas, puesto que, en la medida en la que los sistemas de protección son distintos, las tendencias difieren. Bien es cierto que en algunos
países, y especialmente en determinados campos, se ha producido una clara pérdida
de protección social por parte de los ciudadanos y el que más y el que menos se ha
visto obligado a hacer un agiornamento de las políticas sociales. Pero las tendencias
lógicamente difieren, pues si tomamos el caso de nuestro país, lo que ocurre es que
se ha producido una implantación tardía del Welfare State y en consecuencia muchas
coberturas sociales han llegado en la década de los 80 y los 90 o incluso actualmente
(sistema de dependencia).
En todo caso no cabe duda de que en mayor o menor medida el mal llamado modelo social europeo en sus distintas aplicaciones nacionales se encuentra hoy irremediablemente sometido a la necesidad de una reforma y modernización que viene determinada por distintos factores:
– Los cambios demográficos: envejecimiento de la población, fenómenos migratorios...
– Los retos que plantea la globalización
– La persistencia de la pobreza y la emergencia de nuevas formas de exclusión
social
– La crisis en cierto sentido de credibilidad provocada por su escasa eficacia en
algunos campos
– La viabilidad financiera
– La necesaria evolución tecnológica y adaptación de los recursos humanos
2. La agenda de Lisboa y la lucha contra la exclusión
2.1. Bases legales limitadas
¿Hasta qué punto puede la Unión Europea luchar contra la exclusión y promover
políticas de inclusión social? Para clarificar esta cuestión tendremos que tener en cuenta dos asuntos fundamentales en la mecánica comunitaria. En primer lugar hemos de
entender cuáles son las bases legales que la Unión tiene para actuar en esta materia; en
segundo hemos de pensar en la capacidad operativa directa.
91
3
José Manuel Fresno
El Tratado de Ámsterdam, que es el que está en vigor cuando se aprueba la estrategia de Lisboa, supuso un paso decisivo a la hora de otorgar bases legales a la Unión para
actuar en esta materia5. El artículo 136 dice que “la comunidad y los Estados miembros
tendrán como objetivo el fomento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y trabajo,
a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso, una protección social adecuada,
el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo
elevado y duradero y la lucha contra las exclusiones”. Por lo tanto amparándose en este
artículo, la Unión Europea puede tomar la iniciativa en materia de inclusión social.
Pero el propio Tratado limita en el artículo 137 la capacidad operativa de la Unión
en la materia “El Consejo, siguiendo el mismo procedimiento, podrá adoptar medidas destinadas a fomentar la cooperación entre los Estados miembros mediante iniciativas para
mejorara los conocimientos, desarrollar el intercambio de información y de buenas prácticas
y promover fórmulas innovadoras y experiencias de evaluación con el fin de luchar contra la
exclusión social”. Se trata por tanto de una capacidad operativa limitada al desarrollo de
la cooperación, el aprendizaje, el intercambio y el fomento de la innovación. Estamos
por lo tanto en el marco de una política soft o blanda a la que me referiré más tarde y no
en una política hard o dura que implique obligaciones para los Estados.
Es necesario reseñar que las bases legales para que la Unión actúe en esta materia se
vieron reforzadas con la adopción del Tratado de Niza, dado que el artículo 137 se sustituye por el texto siguiente: “Para la consecución de los objetivos del artículo 136, la Comunidad apoyará y completará la acción de los estados miembros en los siguientes ámbitos:
a) la mejora, en concreto del entorno de trabajo para proteger la salud y la seguridad de los
trabajadores b) las condiciones de trabajo c) la seguridad social y la protección social de los
trabajadores, d) protección de los trabajadores en caso de rescisión del contrato laboral… g)
las condiciones de empleo de los nacionales de terceros países que residan nacionalmente en el
entorno de la Comunidad, h) la integración de las personas excluidas en el mercado laboral
(sin perjuicio del artículo 150), i) la igualdad entre hombres y mujeres respecto a las oportunidades en el mercado laboral y al trato en el trabajo j) la lucha contra la exclusión social
k) La modernización de los sistemas de protección social”. Además se crean también las
bases para la constitución del Comité de Protección Social con el fin de fomentar la cooperación en materia de protección social entre los Estados miembros y la Comisión,
otorgándole funciones de supervisión, facilitar el intercambio de información, etc.
Si finalmente el Tratado de Lisboa es ratificado, en el articulo nueve del mismo se
introduce la denominada cláusula social, con objetivos más ambiciosos incorporando
el campo de la educación y la salud: “En la definición y ejecución de sus políticas y acciones,
la Unión tendrá en cuenta las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de empleo
[5] Conviene recordar que, en los años 80 e inicios de los noventa, se pusieron en marcha los programas
Pobreza I, II y III y distintas iniciativas que finalmente fueron recurridas por algunos de los Estados miembros argumentando la carencia de bases legales de la Comisión para actuar en la materia.
92
Sobre el desarrollo de políticas y estrategias para la inclusión en una perspectiva europea y local
elevado, con la garantía de una protección social adecuada, con la lucha contra la exclusión
social y con un nivel elevado de educación, formación y protección de la salud humana”.
2.2. Lisboa 2000: objetivos ambiciosos
En marzo del año 2000 tuvo lugar en Lisboa un Consejo de Jefes de Estado y de
Gobierno de la Unión Europea, en el que se acordó dar un importante impulso a las
políticas comunitarias hasta el año 2010; es lo que se denominó Agenda de Lisboa. La
Cumbre de Lisboa se marca objetivos ambiciosos, de modo que persigue “Convertir a
la Unión Europea en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica
del mundo, capaz de tener un crecimiento económico sostenible con más y mejores empleos y
con mayor cohesión social”.
LOS PILARES DE LA ESTRATEGIA DE LISBOA 2000
Crecimiento
Empleo
Cohesión
Los objetivos de Lisboa se centran por lo tanto en tres pilares. El crecimiento económico: se pretende hacer de Europa la economía más desarrollada y competitiva del
mundo. El empleo: se fija como uno de los objetivos conseguir una tasa de actividad
del 70% de la población. La cohesión social: en concreto se afirma que “el alcance de la
pobreza y la exclusión es inaceptable y se plantea su erradicación para 2010”. De hecho,
para erradicar la pobreza en diez años ulteriormente el Consejo de Niza planteará cinco desafíos:
– Suprimir la pobreza infantil rompiendo el círculo de la transmisión intergeneracional de la pobreza
– Conseguir el desarrollo de mercados de trabajo verdaderamente inclusivos
– Asegurar que todas las personas tengan derecho a una vivienda digna
– Combatir la discriminación y promover la integración de las personas inmigrantes,
aquellas que tienen alguna discapacidad o que provienen de alguna minoría étnica
– Combatir la exclusión financiera y endeudamiento excesivo
93
3
José Manuel Fresno
2.3. 2005: la revisión de Lisboa 2000
Los ideales y optimistas objetivos de la Cumbre de Lisboa del año 2000 pronto se
mostraron idílicos e inalcanzables de tal modo que su falta de operatividad concreta,
de mecanismos serios de implementación, de medios y de realismo, hizo que se sometiesen a revisión, con objeto de ajustarlos al nuevo contexto social y económico
cambiante. Como base para la revisión de los mismos se tomó el informe Kok6. En
el desarrollo de dicho informe se dan razones de diversa índole que motivaban su
revisión:
–
–
–
–
–
–
–
Geoestratégicas: impacto de la globalización
Demográficas: cambios generacionales, fenómenos migratorios
Administrativas: puesta en cuestión de los sistema de protección social
Operativas: falta de mecanismos adecuados para conseguir los objetivos de Lisboa
Políticas: ampliación de la UE y en consecuencia incremento de las disparidades
Económicas: estancamiento del crecimiento y el empleo
Instrumentales: incongruencia entre los grandes objetivos europeos y su aplicación en las políticas nacionales
La revisión de la Agenda de Lisboa no solamente supuso la puesta en marcha de
una serie de mecanismos y medidas para la implementación de la misma, sino también el replanteamiento y modificación de sus objetivos globales. Si en el año 2000
los Objetivos de Lisboa se habían asentado sobre tres pilares (crecimiento, empleo y
cohesión), en el año 2005 uno de los tres pilares, en concreto el de cohesión, quedaría
integrado en el empleo y aparecería un nuevo pilar llamado Gobernanza.
LOS PILARES DE LA ESTRATEGIA DE LISBOA RENOVADA (2005)
Más crecimiento
Más y mejores
empleos
Gobernanza
[6] Así llamado porque fue coordinado por el Eurodiputado británico Wim Kok (previamente sindicalista).
94
Sobre el desarrollo de políticas y estrategias para la inclusión en una perspectiva europea y local
De este modo la estrategia de Lisboa renovada adoptaría como lemas pasar de los grandes principios a la implementación y de los grandes objetivos a los instrumentos y puesta en
práctica de los mismos. Los objetivos renovados quedarían mucho más matizados.
– Más crecimiento: hacer una Unión Europea más atractiva a inversores y trabajadores. Favorecer la innovación
– Más y mejores trabajos: atraer a más gente y modernizar los sistemas de protección
social Mejorar la adaptabilidad de las fuerzas de trabajo y del sector empresarial
– Una mejor gobernanza: políticas de mercado de empleo (proceso de Luxemburgo). Reformas macroeconómicas y estructurales (proceso de Cardiff ). Medidas macroeconómicas y presupuestarias (Proceso de Colonia)
La estrategia de Lisboa renovada propone una nueva agenda social europea 20052010 que lleva aparejada en consecuencia nuevos objetivos e indicadores. Para garantizar su cumplimiento por parte de los Estados miembros éstos tendrán que poner en
marcha sus Planes Nacionales de Reforma, que se desarrollarán con carácter trienal,
estructurados en torno a veinticuatro directrices y que serán objeto de un Informe Conjunto liderado por la Comisión. Cabe preguntarse si la protección y la inclusión social
pierden relevancia en la agenda de Lisboa renovada. A partir de este momento se creará
una nueva estrategia racionalizada y sincronizada streamlining sobre la inclusión y la
protección social, de modo que pasarán a integrarse en un solo informe la inclusión social, la protección social, la salud y los cuidados de laga duración, intentando así hacer
más eficientes los procesos de coordinación seguimiento y evaluación.
Las nuevas líneas de trabajo se estructurarán en torno a tres objetivos: 1. Contribuir
decisivamente a la erradicación de la pobreza y la exclusión. 2 Garantizar pensiones
adecuadas y viables que mantengan la calidad de vida de las personas, para lo cual se
requieren unas finanzas públicas saneadas y un sistema de pensiones transparente. 3.
Garantizar una atención sanitaria y cuidados de larga duración, que sean accesibles
para las personas, que cuenten con calidad adecuada y sean viables.
En relación al objetivo de contribuir decisivamente a la erradicación de la pobreza y
la exclusión (nótese que el objetivo es mucho más matizado que el establecido en el año
2000, en el que se hablaba de erradicar, emergen tres ideas fuerza en torno a las cuales se
articula el mismo: en premier lugar el concepto de inclusión social activa (posteriormente solamente se hablará de inclusión activa), vinculada a la promoción, la participación en
el mercado laboral y la lucha contra la pobreza de las personas más excluidas. En segundo
lugar la de garantizar el acceso de todas las personas a los derechos, recursos y servicios
sociales básicos y abordando todas las formas de discriminación. Por último la necesidad
de asegurar la buena coordinación de las políticas de inclusión implicando a todos los
niveles de gobierno y a todos los agentes pertinentes (gobernanza).
95
3
José Manuel Fresno
2.4. 2008-2010: el último ciclo. Mantener el ritmo de cambio
El último ciclo de la Estrategia de Lisboa se resume en el lema mantener el ritmo
de cambio. En el marco del mismo se establecen una serie de prioridades que tanto en
su contenido como en su orientación son sin duda fruto del contexto reciente.7 Cuatro son las prioridades que se establecen en esta última fase: invertir en las personas y
modernizar los mercados laborales, liberar el potencial empresarial en particular el de
las PYMES, invertir en conocimiento e innovación y potenciar las energías renovables
combatiendo el cambio climático.
Dado que toca directamente al contenido del tema que estamos abordando, desgranaremos el primero de los principios, es decir. el de invertir en las personas y modernizar los mercados laborales. Destacan del mismo cuatro prioridades que detallamos
brevemente:
– En primer lugar, en relación a la necesidad de renovar y modernizar el mercado
de trabajo, aparece el concepto de flexicurity, en torno al cual se han desarrollado
una serie de principios que han de tener las políticas laborales de los estados
miembros. Se trata de intentar combinar y equilibrar por una parte una mayor
flexibilidad y por otra una mayor seguridad o garantías para que los trabajadores
no se queden desprotegidos cuando estén en situación de desempleo
– La lucha contra la pobreza y la promoción de la inclusión social se vinculan estrechamente al concepto de inclusión activa de las personas en el mercado de trabajo,
para lo cual es necesario una capacitación y cualificación de las personas, la promoción de la igualdad de oportunidades, una protección social adecuada y garantizar
empleo de calidad, especialmente para los grupos más vulnerables o personas más
precarizadas en el mercado laboral, como son los inmigrantes y discapacitados.
En relación a la calidad del empleo y la activación de las personas, se maneja otro
concepto: make work pay, es decir hacer que salga cuenta trabajar, insistiendo en
que cuando el trabajo está insuficientemente remunerado y existe una protección
social adecuada, las personas pueden desincentivarse a buscar un empleo
– La inversión en educación emerge como otra de las prioridades, entendiendo
ésta a todos los niveles; es decir no sólo la obligatoria en la que se insiste en
la reducción del fracaso escolar, sino también en la universitaria, siendo conscientes de que los niveles de instrucción están directamente relacionados con la
inclusión – exclusión de las personas Por último se insiste en la importancia del
aprendizaje en el extranjero como medio para avanzar en la movilidad laboral y
en una mayor integración del mercado laboral europeo
[7] Téngase en cuenta sin embargo que estas prioridades fueron adoptadas previamente a las consecuencias de la crisis financiera internacional.
96
Sobre el desarrollo de políticas y estrategias para la inclusión en una perspectiva europea y local
En lo que se refiere a España, la Comisión Europea establece en el informe conjunto
cinco prioridades para el último período de la estrategia de Lisboa:
– Asegurar la aplicación efectiva de las reformas educativas, incluyendo el nivel
regional con el fin de reducir el abandono prematuro de los estudios; esta prioridad se deriva de los malos datos obtenidos en el caso español en relación al
fracaso y abandono escolar y a la calidad el sistema educativo en general
– Modernizar la protección al desempleo. Téngase en cuenta que esta recomendación se hizo cuando las tasas de desempleo eran inferiores al 9%
– Integrar a los inmigrantes en el mercado laboral: esta prioridad es de especial
importancia para España por las altas tasas migratorias habidas en los últimos
años y los niveles de desempleo que en esta población inmigrada se han duplicado en menos de un año
– Aumentar el apoyo y la asistencia infantil: como es sabido las tasas de pobreza
en el caso español al igual que en otros países se incrementan sensiblemente en
la población infantil
– Reformar los sistemas de pensiones y el sistema sanitario: recomendación que
es común para otros muchos estados miembros
3. Estrategia europea, planes nacionales y planes
autonómicos
3.1. El Método Abierto de Coordinación
Una de las lecciones principales de la Estrategia Europea de Inclusión Social en los
primeros años fue su desconexión con las políticas de inclusión y lucha contra la exclusión de los Estados miembros. Los PNAin, en la mayoría de los casos, eran ejercicios de
redacción y planificación que se elaboraban para la Comisión, pero que no estaban soportados por una auténtica estrategia nacional ni por los medios adecuados. El Método
Abierto de Coordinación (MAC) surge precisamente como un sistema de coordinación
de las políticas entre los Estados miembros de la UE, a través del que se posibilita la actuación a nivel europeo en áreas que son competencia de los Estados miembros y en las que
la UE tiene poderes muy limitados. Se trata por tanto de un instrumento de coordinación
blando, con poderes muy limitados, que actúa no tanto desde la obligatoriedad sino desde el compromiso y acuerdo mutuo entre los Estados y la Comisión.
El MAC consta de cinco elementos:
1. Establecimiento de común acuerdo entre los Estados y la Comisión de Objetivos Comunes para la protección social y la inclusión
97
3
José Manuel Fresno
2. Adopción conjunta de Indicadores Comunes diseñados para la medición de los
progresos en relación a dichos objetivos
3. Incorporación de los objetivos establecidos por la UE para los Estados miembros en los informes nacionales relativos a estrategias para la protección e inclusión social
4. Publicación de informes de análisis y evaluaciones conjuntas (Joint Reports) por
parte de la Comisión Europea y el Consejo sobre los Planes Nacionales de Acción presentados por los Estados miembros
5. Establecimiento de Programas de Acción Comunitaria dirigidos a la cooperación
para la creación de políticas y el intercambio internacional de conocimientos y
buenas prácticas
Inicialmente el MAC se utilizó en los ámbitos del empleo y la inclusión social, aunque en el año 2005 se aprueba un nuevo marco para la coordinación abierta de las
políticas de protección social e inclusión social en el que incluyen las pensiones, la
asistencia socio-sanitaria y los cuidados de larga duración. Uno de sus instrumentos
fundamentales es el intercambio de buenas prácticas y la realización de evaluaciones
por pares (Peer Review).
A pesar de ser un sistema blando, soft policy, con bases legales limitadas, es evidente
que el MAC ha demostrado su eficacia en la medida en que ha permitido alinear, al
menos desde el punto de vista de los objetivos, las políticas y planes de inclusión de
los distintos países y establecer mecanismos para cierto seguimiento y coordinación
en las mismas.
3.2. Los Planes Nacionales de Acción para la Inclusión (PNAin)
Los Planes Nacionales de Acción para la Inclusión Social (PNAIn) son una de las
herramientas clave para la puesta en marcha de la Estrategia de Lisboa; es el mecanismo por el cual los objetivos establecidos para el conjunto de la Unión se ponen
en práctica en cada uno de los Estados miembros. De acuerdo a las bases legales que
establece El Tratado y siguiendo el principio de subsidiariedad, la Unión sólo tiene
poderes en esta materia para establecer prioridades conjuntamente adoptadas con los
Estados, proponer medidas, poner en marcha mecanismos de coordinación, intercambiar buenas prácticas, etc. Son los Estados lo que tienen la responsabilidad plena sobre
la implementación de las mismas.
El primer conjunto de Planes tuvo lugar en 2001, cuando los 15 Estados miembros
elaboraron sus respectivos planes, con carácter bienal. Posteriormente los 10 Estados
que se adhirieron a la UE, en mayo de 2004, adoptaron sus respectivos planes; previamente, la Comisión Europea elaboró a finales de 2003 los denominados JIM (Joint
98
Sobre el desarrollo de políticas y estrategias para la inclusión en una perspectiva europea y local
Inclusion Memorandum), en los que se fijaron retos y prioridades para la lucha contra la
pobreza. Inicialmente los planes nacionales se estructuraron en torno a cuatro objetivos comunes:
– Facilitar la participación en el empleo y el acceso a todos los recursos, derechos,
bienes y servicios
– Prevenir los riesgos de exclusión
– Ayudar a los grupos más vulnerables
– Movilizar a todos los agentes
Cada PNAIn es el resultado de consideraciones muy diferentes, en función del enfoque y de las prioridades del Estado miembro que lo elabora. Estos planes persiguen los
objetivos comunes señalados en el Consejo Europeo de Niza plasmándolos en el desarrollo de políticas nacionales. Todos ellos deben responder a tres criterios fundamentales:
– Enfoque exhaustivo y multidimensional: deben prever la integración de acciones y políticas en los distintos ámbitos que afectan a los ciudadanos
– Enfoque coherente y planificado: deben basarse en un análisis completo de la
situación y definir objetivos claros y específicos
– Definición de las metas: deben establecer metas precisas que permitan alcanzar
el objetivo de la erradicación de la pobreza y de la exclusión social para 2010
El primer conjunto de Planes nacionales se presentó en junio de 2001, basándose
en los objetivos comunes que había acordado la UE en Niza en diciembre de 2000 en
materia de pobreza y exclusión social. Son los relativos al periodo 2001-2003. En ellos
se expusieron las prioridades y los esfuerzos realizados para fomentar la inclusión social y combatir la pobreza y la exclusión social. En diciembre de 2002 se revisaron los
objetivos comunes.
La segunda ronda de planes nacionales se presentó en julio de 2003, basándose
en los nuevos objetivos comunes en materia de pobreza y exclusión social. Son los
relativos al periodo 2003-2005. Los planes se elaboraron a partir del modelo de un
“esquema común” en el que cada Estado miembro expuso sus prioridades y acciones
previstas para dicho periodo. En 2004 los 10 nuevos Estados miembros presentaron
los denominados “Memorandos conjuntos sobre inclusión” equivalentes a los PNAIn.
La tercera se presentó en septiembre de 2005 con carácter bienal (2005-2006). Los
nuevos planes incorporaron como aspectos fundamentales las principales tendencias
y desafíos detectados desde el plan anterior así como una evaluación general de los
objetivos, las prioridades y las metas clave del Plan 2003-2005.
El cuarto conjunto de planes nacionales va de 2006-2008, e incorpora dos importantes novedades: la primera es que los 25 países siguen el mismo proceso, al que rápi99
3
José Manuel Fresno
damente se unirán Rumanía y Bulgaria. Además se incorporan los objetivos de la Estrategia revisada de Lisboa, abarcando conjuntamente medidas en el ámbito de pensiones
así como de cuidados de larga duración.
A partir de ese momento se produce un cambio sustancial dado que, en línea con
la ampliación de la estrategia europea al ámbito de la protección social, se aprueba un
nuevo grupo de objetivos comunes, más amplios, que se reflejan en un nuevo documento: el Informe Nacional de Estrategias para la Protección Social y la Inclusión Social;
dentro de este documento de orientaciones queda incluido el Plan Nacional de Inclusión Social que resume la estrategia política nacional en la materia. Este giro supone
un cambio cualitativo dado que, por una parte, se persiguen objetivos que van más
allá de la exclusión y, por otra, las políticas de inclusión se enmarcan en las medidas de
protección social.
3.3. Los planes autonómicos y locales
Una de las constataciones que se demostró pronto en la evaluación de la Estrategia Europea de Inclusión, es su escaso impacto en el plano local8. Del hecho de que
los Estados elaborasen periódicamente Planes Nacionales y sometiesen los mismos
a revisión, no necesariamente se deducía que éstos tuviesen impacto y consecuencias
concretas en el terreno. Por eso, ya a partir de la segunda ronda de planes nacionales, se
lanzaron dos ideas fuerza que deberían incorporar los Estados: por una parte, llevar la
estrategia de inclusión al plano local como mejor vía para conseguir que ésta fuese realmente efectiva; por otra, movilizar al conjunto de los actores dada la escasa notoriedad y
capacidad de arrastre que aquella estaba teniendo.
El caso español este asunto ha diferido con la mayoría de los países, dado que desde
finales de los años 90 y principios del 2000 la mayoría de los gobiernos autonómicos
habían promovido planes para luchar contra la pobreza y la exclusión social en sus territorios. En 13 de las 17 Comunidades Autónomas se ha aprobado al menos un plan
de inclusión social. Para comprender este hecho es necesario tener en cuenta el alto
nivel de descentralización administrativa existente en nuestro país, y el fenómeno, frecuentemente repetido, de que cuando una Comunidad Autónoma toma la iniciativa
en un asunto se produce un efecto mimético por parte del resto. Del hecho de que las
CCAA tengan sus planes de inclusión no necesariamente se ha de deducir que han
sido activas en esta materia. Uno de los argumentos que avalan esta afirmación es que
actualmente varios de esos planes han finalizado y por el momento no han sido actualizados o se han puesto en marcha otros nuevos que los sustituyan. Conviene aclarar
[8] Utilizamos aquí la acepción local en el sentido en el que la toman la mayoría de documentos comunitarios, es decir refiriéndose a aquellos niveles administrativos que están por debajo de los Estados.
100
Sobre el desarrollo de políticas y estrategias para la inclusión en una perspectiva europea y local
también que en sus denominaciones y enfoques algunos de estos planes han seguido la
estrategia europea pero otros muchos no.
Las regiones que tomaron la iniciativa fueron La Rioja, Castilla la Mancha, Navarra y Canarias, quienes aprobaron planes con anterioridad a la Cumbre de Lisboa del
2000. La siguiente ola de planes se aprobó entre los años 2002-2003, coincidiendo ya
con la primera ronda de Planes de Acción para la Inclusión bajo el marco de la Estrategia Europea de Inclusión Social. Entre ellos cabe destacar el de Galicia, cuya ejecución
finalizó en el 2006 y cuyos resultados ya han sido evaluados, permitiendo incorporar al
nuevo plan, que cubre el periodo 2007-2013, elementos de mejora. En el País Vasco la
evaluación del I Plan Vasco de Inserción 2003-2005 se utilizó junto al diagnóstico de
situación para la reflexión estratégica del II Plan Interinstitucional para la Inclusión Social 2007-2009. Otros planes que están siendo objeto de evaluación son los de Andalucía, Aragón, País Vasco y Madrid. En autonomías como Castilla y León o Extremadura
los planes terminaron en 2007.
Finalmente, la última ola de planes se aprobó tras la revisión y relanzamiento de la
Estrategia Europea de Lisboa y de la Agenda Social Europea. Comunidades Autónomas como Cataluña y la Comunidad Valenciana aprobaron posteriormente planes de
inclusión social en concordancia con el Plan de Acción para la Inclusión del Reino de
España. En otros territorios autonómicos como Asturias, Baleares, Murcia o Cantabria
no se ha ejecutado ningún plan. Sin embargo, en todas las CCAA existen políticas y
medidas impulsadas por los gobiernos autonómicos cuyo objetivo es reducir la pobreza y la exclusión social.
En cuanto a la duración, se puede observar que los más recientes prevén un periodo
de ejecución similar a los planes de acción nacionales, es decir entre 2 ó 3 años, mientras que los primeros planes que se aprobaban cubrían periodos superiores a 4 años,
incluso alguno de 9 años como por ejemplo Canarias.
Tabla 3.1. Planes de inclusión autonómicos 2007
La base legal de los planes de inclusión social autonómicos es heterogénea. Varios
de ellos como es el caso de Andalucía, Canarias, Extremadura, Madrid y Valencia se
han aprobado por Acuerdo del Consejo de Gobierno. Oros como es el caso de Asturias, Castilla la Mancha, Galicia, La Rioja, País Vasco y Navarra cuentan con una ley
específica. En el caso de Cataluña y Castilla y León se soportan en un Decreto y en el
de Aragón es una decisión Parlamentaria.
La estructura de los planes autonómicos ya finalizados o que se encuentran actualmente en proceso de ejecución no han seguido un formato homogéneo. Respecto a los
destinatarios, la mayoría de los planes suelen dirigirse a colectivos específicos entre los que
destacan por frecuencia los inmigrantes, las minorías étnicas y las personas sin hogar, los
101
3
José Manuel Fresno
reclusos y ex-reclusos, las mujeres y los menores, las personas con discapacidad, los toxicómanos y ex-toxicómanos y los jóvenes, las personas mayores y las familias vulnerables.
Tabla 3.2. Grupos beneficiarios de los planes autonómicos
Respecto a los temas que abordan podemos afirmar que la práctica totalidad de planes
prevén actuaciones en los ámbitos del empleo, la salud, la educación, las rentas mínimas
de inserción y la vivienda; buena parte de ellos proponen actuaciones específicas dirigidas a los colectivos vulnerables y destacan el papel de los servicios sociales y, en menor
medida, hacen referencia a la familia y a las Nuevas Tecnologías de la información.
Tabla 3.3. Temas abordados por planes autonómicos
Al igual que ocurre a nivel estatal, el departamento responsable de los planes de
inclusión autonómicos suele estar en los servicios sociales o bienestar social de los
gobiernos autonómicos. Sin embargo, en todos los casos el organismo responsable ha
tenido en cuenta la implicación de otros actores en las diferentes fases del plan (planificación, implementación y evaluación), en su mayoría, otros departamentos de otras
consejerías (empleo, educación, vivienda, etc.), corporaciones o agentes sociales. En
algunos casos suele haber comisiones permanentes interdepartamentales responsables
de su seguimiento. En distinta forma, los planes han articulado la participación de la
sociedad civil en la planificación e implementación de las medidas. Si bien prevén una
participación municipal en las actuaciones, la presencia municipal en el conjunto del
proceso no suele ser muy destacada.
Dada la configuración administrativa del Estado español y la creciente descentralización de competencias en materia social al nivel autonómico y local, los municipios juegan un papel fundamental en la provisión de servicios a las personas más necesitadas
así como en el desarrollo de las políticas sociales. Buena parte de los servicios sociales,
especialmente en aquellos municipios de tamaño grande e intermedio, son gestionados
bajo la competencia municipal, lo cual ha hecho que los ayuntamientos emprendan medidas y planes especialmente dirigidos a la lucha contra la exclusión. Algunos municipios,
especialmente de mayor tamaño y que se caracterizan por tener más presupuesto para
actuaciones en materia social han ordenado el conjunto de medidas que van poniendo en
marcha en planes municipales de inclusión social; este es el caso, por ejemplo, del Ayuntamiento de Barcelona, que tiene un plan en marcha desde hace años. En Cataluña el Gobierno autonómico junto con diputaciones y municipios ha puesto también en marcha
planes territoriales que abarcan a varios municipios. Actualmente, varios ayuntamientos
más se encuentran en fase de elaboración de planes o procediendo a articular mejor el
conjunto de medidas que llevan a cabo en materia de inclusión social. No siempre existe
una adecuada colaboración entre los planeas autonómicos y los planes locales.
102
Sobre el desarrollo de políticas y estrategias para la inclusión en una perspectiva europea y local
Tabla 3.1. Planes de inclusión autonómicos 2007
CCAA
Andalucía
Planes de Inclusión
Plan Andaluz para la Inclusión Social
Duración
2003-2006
Aragón
A s turi a s
I Plan de Inclusión Social en Aragón
Pl an en proc es o de a proba c i ón
2005-2006
2 0 06 - 2 00 8
Baleares
Canarias
No tiene plan
Plan de Integración Social contra la Pobreza y la
Exclusión Social en Canarias
Pl an en proc es o de a proba c i ón
Ca nta bri a
Castilla y León
Castilla la
Mancha
Plan Regional Sectorial de Acciones para la Inclusión
Social en Castilla y León
II Plan Regional de Integración Social
Fase en la que están
Evaluación
cualitativa y
cuantitativa
Evaluación
Pendiente de
aprobación
1999-2008
Ejecución
2004-2007
Pendi ente de
aprobación
Ejecución
2002-2005
Plan prorrogado
Elaboración del III
Plan
Ejecución
Ejecución
Cataluña
Comunidad
Valenciana
Plà per a la Inclusió i la Cohesió Social a Cataluña
Plan Estratégico de la Comunidad Valenciana para la
Inclusión Social
2006-2009
2006-2008
Extremadura
Galicia
La Rioja
Madrid
Plan Inclusión Social
II Plan Galego de Inclusión Social
Plan de Acción contra la Exclusión Social de la Rio ja
Plan contra la Exclusión Social de la Comunidad de
Madrid
2 0 05 - 2 00 7
2007-2013
1998-2002
2002-2006
E j e c u c i ón
Ejecución Inicial
Finalizado
Pendiente
Elaboración de un
nuevo plan
Murcia
Navarra
No tiene plan
II Plan de Lucha contra la Exclusión Social en
Navarra
II Plan Interdepartamental Vasco de Incl
2006 - 2007
Ejecución
2007-2009
Aprobado por
Gobierno. Pendiente
de aprobación
parlamento
País Vasco
Fuente: Fundación Luis Vives.
103
3
104
x
x
xx
xx
xx
xx
xx
xx
xx
xx
xx
xx
Hogares
Monoparentales
Hogares
Monoparentales
xx
xx
Familias
Vulnerables
x
x
x
x
Personas con
Discapacidad
x
Familias
Vulnerables
Discapacitados
Personas
Mayores
x
Ancianos
x
x
xx
xx
xx
Jóvenes
x
Jóvenes
xx
xx
xx
xx
xx
x x
xx
x x
xx
x x
x x
x x
xx
x x
x x
x x
x x
x x
x x
xx
x x
x x
x x
Jóvenes
Reclusos
x
x x
xx
x
x x
x x
xx
x
Sólo con
cargas
familiares
x
Víctimas
de
Violencia
Doméstica
Mujeres
xx
Mujeres
x x
x x
x x
Reclusos/
ExReclusos
xx
Reclusos/
ExReclusos
xx
x x
x x
Sin
Hogar
x x
Sin
Hogar
xx
x x
x x
Minorías
Étnicas
x x
Minorías
Étnicas
Víctimas
de
Violencia
Doméstica
xx
xx
Inmigrantes
x x
Inmigrantes
Fuente: Centro de Estudios Económicos (Fundación Tomillo).
País Vasco
Pais
Valenciano
Navarra
Madrid
La Rioja
Galicia
Extremadura
Cataluña
Castilla la
Mancha
Castilla y
León
Canarias
Aragón
Andalucía
CCAA
PNAIn
Matriz de síntesis de colectivos destinatarios
Tabla 3.2. Grupos beneficiarios de los planes autonómicos
x
x
x
x
x x
x
x
Desestructuración
Familiar
x
Infancia
xx
Infancia
x
x
x
x
x x
x
x
x
xx
Toxicómanos/
ExToxicómanos
xx
Toxicómanos/
ExToxicómanos
Enfermos de SIDA
Desempleados
Enfermos de SIDA
Perceptores de la Renta
Mínima de Inserción
No Define
Menores (no acompañados,
en situación de
desproteccion, infractores,
con problemas de
comportamiento)
Salud (mental, enfermedades
terminales, dependencia) v
Vctimas de violencia de
género, personas que ejercen
prostitución
Residentes en zonas rurales
No Define
Temporeros
Desempleados
Residentes en zonas rurales
Familia como unidad básica
Parados de larga duración
Familias en infraviviendas
Emigrantes Andaluces
Residentes en zonas difíciles
Perceptores del Programa de
Solidaridad
Otros
Solicitantes de Asilo
Otros
José Manuel Fresno
Salud
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Empleo
Salud
Empleo
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Educación
x
Educación
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Recursos
Mínimos
Colectivos
Vulnerables
x
x
Recursos
Mínimos
x
Colectivos
Vulnerables
Fuente: Centro de Estudios Económicos (Fundación Tomillo).
País Vasco
Navarra
Extremadura
Galicia
La Rioja
Madrid
Cataluña
Comunidad
Valenciana
Castilla y León
Castilla la Mancha
Aragón
Canarias
Andalucía
CCAA
PNAIn
Tabla 3.3. Temas abordados por los planes autónomos
x
x
x
x
x
x
Servicios
Sociales
x
Servicios
Sociales
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Vivienda
x
Vivienda
x
x
x
x
x
Familia
x
Familia
x
x
x
x
NTI*
x
NTI*
Otros
Acompañamiento Social +
Corresponsabilidad Social
Aspectos organizativos e
institucionales
Justicia
Ámbito territorial áreas rurales +
Corresponsabilidad Social
Cultura + zonas rurales
Cultura
Ámbito territorial áreas
urbanas/rurales
Movilización Social y Sensibilización
Imagen + Investigación +
Voluntariado
Formato alternativo al normalizado
Participación social + Voluntariado +
Mejora de procesos organizativos
Otros
x
Sobre el desarrollo de políticas y estrategias para la inclusión en una perspectiva europea y local
105
3
José Manuel Fresno
4. ¿Cómo puede ser la estrategia europea de
inclusión y protección social más efectiva?
4.1. Un marco limitado, frágil y cambiante
Como hemos visto, las bases legales que con las que cuenta la Unión Europea en
matera de exclusión y protección social son muy limitadas actualmente. Si definitivamente se ratifica el Tratado de Lisboa, con su entrada en vigor se abren nuevas posibilidades de actuación para las instituciones comunitarias, pero siempre restringidas
y condicionadas al principio de subsidiariedad que determina cualquier actuación en
este campo. Existe una tendencia muy común por parte de ciudadanos y políticos de
atribuir a Europa responsabilidades que no tiene y en este campo tenemos un claro
ejemplo. En buena lógica podríamos afirmar que hasta el momento las instituciones
comunitarias y en concreto la Comisión hacen lo que puede en este campo, lo cual no
quiere decir que lo hagan bien.
Los ciudadanos e instituciones hemos de entender que la responsabilidad en la implementación de la gran mayoría de las decisiones que se toman en Bruselas, está en
el plano nacional y que, por lo tanto, depende de nuestros gobiernos e instituciones la
aplicación práctica de las mismas. En este sentido los marcos que se han creado (elaboración de planes, Método Abierto de Coordinación, Comité de Protección Social,
sistemas de indicadores etc.) permiten que los Estados vayan mucho más allá de lo que
por el momento están haciendo.
Nos encontramos en un momento crucial respecto al futuro de la estrategia Europea de inclusión. Por una parte hay un cambio importante en las instituciones comunitarias (previsible nuevo tratado, recientes elecciones al Parlamento Europeo, renovación de comisarios), lo cual creará un marco institucional estable para actuar en los
próximos años. Por otra parte la crisis financiera que estamos atravesando y sus consecuencias sociales y en el empleo (pérdida de calidad de vida y desprotección social de
muchas personas, empobrecimiento, nuevas formas de exclusión…) hace que se tenga
que replantear radicalmente la estrategia de inclusión y sus objetivos. Además la agenda de Lisboa expira en 2010, por lo que se creará un nuevo marco político y estratégico
a largo plazo y es deseable que en el núcleo del mismo esté la lucha contra la exclusión,
la reducción de las desigualdades, etc.
Como hemos visto, a partir del año 2005 la Estrategia Europea de Inclusión ha quedado enmarcada y ampliada a la protección social. Es evidente que esto tiene un aspecto positivo, pues difícil es luchar contra la pobreza y la exclusión y sobre todo prevenir
la misma si no hay unos buenos sistemas de protección social, pero conlleva el riesgo
de que queden diluidos los problemas y necesidades de aquellas personas que sufren
la pobreza extrema.
106
Sobre el desarrollo de políticas y estrategias para la inclusión en una perspectiva europea y local
4.2. Algunos logros importantes
Es evidente que la Estrategia Europea de Inclusión Social ha conseguido algunos
logros importantes y sin duda el primero de ellos es haber mantenido el tema de la
inclusión en la agenda de las instituciones, que de otro modo hubiese quedado totalmente marginado. No hemos de olvidar que por primera vez se establece un compromiso político por parte de todos los gobiernos de la UE en materia de inclusión social,
adoptando un objetivo ambicioso en un plazo de diez años: la erradicación de la pobreza en 2010. Por primera vez se logra también que la lucha contra la pobreza esté en la
agenda política de la UE y de todos sus Estados miembros de modo permanente, auto
obligándose a una serie de compromisos y a un seguimiento periódico.
La estrategia europea ha permitido desarrollar un trabajo coordinado y participativo por parte de los agentes implicados –distintos niveles administrativos, ONG e
incluso las personas en situación de pobreza–, abriendo canales de comunicación e
intercambio de experiencias entre ellos. Se proporciona un marco de referencia para
actuar, se conoce más, se tienen mejores datos, se conoce de modo más complejo, se
cuenta con más información y existen espacios horizontales entre países y actores, para
discutir, transmitir experiencias, etc.
No ha de caerse en el error de pensar que las políticas soft basadas no en la capacidad impositiva, sino en el común acuerdo, en el mutuo compromiso, en las sinergias
de colaboraciones y enriquecimiento mutuo no tienen sentido y eficacia. Más bien al
contrario, en este contexto y mientras no existan otros marcos legales, son las únicas
posibles y por lo tanto es desde las mismas desde las que hay que avanzar. Se puede
considerar que no son eficientes, pero si no existieran probablemente la cuestión de la
pobreza y la exclusión desaparecían de la agenda política.
4.3. ¿Qué corregir y por dónde avanzar?
Los casi diez años de funcionamiento de la Estrategia Europea de Inclusión nos
permiten obtener aprendizajes importantes para el futuro:
En primer lugar hay un problema de congruencia que conlleva la pérdida de credibilidad. El objetivo definido en Lisboa de erradicar la pobreza en el año 2010 nunca fue un
objetivo creíble, sobre todo porque no se pusieron los medios adecuados para conseguirlo, ni por parte de la Unión ni por parte de loEstados miembros. Para ello debería haber
existido tanto voluntad como capacidad política y en concreto: dotación suficiente de
recursos, desarrollo de nuevas políticas, establecimiento ordenado de prioridades, etc.
Demasiadas iniciativas se lanzan simultáneamente en el plano comunitario sin alinearlas
con los recursos y en este caso con los Fondos Estructurales, que son la principal herramienta económica que la Unión tiene para actuar indirectamente en ésta materia.
107
3
José Manuel Fresno
Este mismo gap ha existido entre las políticas europeas y las nacionales produciéndose una incongruencia entre los grandes objetivos europeos y su aplicación en las
políticas nacionales. Así, por ejemplo, en nuestro país las Administraciones se han encontrado haciendo planes de inclusión sin alinear y coordinar los mismos con otros
procesos importantes que se estaban produciendo simultáneamente, tales como la
emergencia de leyes de servicios sociales de segunda y tercera generación, plan de dependencia, etc. La cuestión no sólo es de gobernanza, sino de cómo facilitar el flujo entre el plano europeo y el plano local y viceversa, que siguen siendo un asunto clave, lo
que nos lleva a la necesidad de políticas y servicios más integrados, con coordinación
vertical y horizontal entre actores, precisamente en un contexto de crisis económica y
reducción de gasto.
El Método Abierto de Coordinación, que ha demostrado tener muchas debilidades
pero también aspectos positivos, ha de ser aplicado no sólo entre los Estados miembros
y la Comisión, sino que es un mecanismo de trabajo que se debe utilizar en el plano
autonómico y local, para que se dé una auténtica cooperación, coordinación sinergia
de recursos y de información y sobre todo contribuya a provocar un cambio cultural y
de modos de hacer en la lucha contra la exclusión. Además tiene que conducir no sólo
a reforzar el diálogo social en este campo, sino a habilitar un auténtico diálogo civil.
La estrategia Europea de Inclusión ha adolecido de liderazgo político en el plano Europeo y ha estado ausente del debate político en nuestro país. Permanece en la agenda,
pero no forma parte del núcleo de la misma. Mientras siga en segundo o tercer plano se
corre el riesgo de que por muchos mecanismos y planes que se adopten éstos sean ineficientes. Lógicamente para que la pobreza y la exclusión formen parte de las prioridades
políticas es necesaria la movilización de los actores y la activación de la sociedad.
Una crítica acertada que se ha hecho a los planes de inclusión, es que no son conocidos por parte de la población, por los propios afectados e incluso por la mayoría de los
responsables de su desarrollo y en muchos casos se reducen a la recogida de políticas
ya existentes. El esfuerzo de comunicación, pedagógico y de implicación de las partes
interesadas y sobre todo de visibilización, es otro de los requisitos para que dichas políticas tengan el impacto deseado.
5. Referencias bibliográficas
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Moreno, L. (comp): Unión Europea y Estado del Bienestar. Madrid: CSIC.
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Sobre el desarrollo de políticas y estrategias para la inclusión en una perspectiva europea y local
Informe conjunto sobre protección social e inclusión social (2006). Comisión Europea. [COM (2006) 62 final - Diario Oficial C 67 de 18.3.2006].
Paugam S. (2007). Las formas elementales de la pobreza. Madrid: Alianza.
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h tt p : / / w w w. l a - m o n c l oa .e s / N R / rd o n l y re s / 3 0 1 3 4 D 2 E - 0 F 2 D - 4 3 D 4 - A A 6 B 0A96165DFF2B/74752/InformeKOKNov2004.pdf
El Método Abierto de Coordinación (MAC)
http://ec.europa.eu/employment_social/social_model/13_en.html
Revisión por pares (Peer – Review)
http://www.peer-review-social-inclusion.net/
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Objetivos comunes Consejo Europeo de Niza
http://ec.europa.eu/employment_social/social_inclusion/docs/approb_es.pdf
El Comité de Protección Social
http://ec.europa.eu/employment_social/social_protection_commitee/docs/decision_
2000_en.pdf
109
3
José Manuel Fresno
Indicadores Laeken
http://ec.europa.eu/employment_social/social_inclusion/indicators_en.htm
Objetivos comunes para los PNAIn (2002)
http://ec.europa.eu/employment_social/social_inclusion/docs/counciltext_es.pdf
Objetivos Comunes (Lisboa 2005)
http://ec.europa.eu/employment_social/social_inclusion/docs/2006/objectives_es.pdf
Planes Nacionales de Acción para la Inclusión Social del Reino de España
http://ec.europa.eu/employment_social/social_inclusion/naps_en.htm
Relanzamiento de la Estrategia de Lisboa:
http://ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/COM2005_024_es.pdf
Programa comunitario sobre la Estrategia de Lisboa (2005)
http://ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/COM2005_330_es.pdf
La nueva Agenda Social Europea
http://ec.europa.eu/employment_social/social_policy_agenda/spa_es.pdf
http://ec.europa.eu/employment_social/publications/2005/ke6605062_es.pdf
PNR 2005
http://www.mtas.es/PNR.pdf
Un nuevo marco para la coordinación abierta de las políticas de protección social y de inclusión en la Unión Europea
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/es/com/2005/com2005_0706es01.doc
Informe Nacional 2007
http://ec.europa.eu/employment_social/social_inclusion/naps_en.htm
Los Fondos Estructurales:
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/regulation/newregl0713_
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http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/l60013.htm
http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/g24231.htm
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/reg2007_es.pdf
Programa comunitario para el empleo y la solidaridad social - Progress (2007-2013)
http://europa.eu/scadplus/leg/es/cha/c11332.htm
110
4
Empleo y
exclusión
en España:
análisis,
políticas
actuales y
retos para
el futuro
inmediato*
Autores
Carlos García-Serrano
Miguel Ángel Malo**
[*] Este trabajo está basado parcialmente en los resultados obtenidos por los autores en las investigaciones realizadas para el Informe FOESSA 2008. Ninguna de las conclusiones ni recomendaciones de este
trabajo deben atribuirse a las instituciones promotoras de ese informe y pertenecen exclusivamente a los
autores, así como cualquier error que pudiera existir en esta investigación.
[**] Para contactar mmalo@usal.es
111
Empleo y exclusión en España: análisis, políticas actuales y retos para el futuro inmediato
1. Introducción
Hay poco acuerdo sobre qué es exactamente la exclusión, salvo en denominarla
como un fenómeno multidimensional y complejo. Sin negar esa multidimensionalidad
(que nosotros mismos hemos tratado en otros trabajos, como García-Serrano et al.,
2002), podríamos decir que la delimitación comienza (normalmente y casi podríamos
decir que por puro sentido común) por la pobreza monetaria, es decir, por los ingresos.
En nuestra sociedad actual, la forma en que la mayor parte de la población obtiene sus
ingresos es mediante su participación de uno u otro modo en el mercado de trabajo.
Por ello, aquí nos centraremos en buscar las situaciones de exclusión relacionadas con
la posición que se tiene en el mercado de trabajo (sin negar, insistimos, la pertinencia
de analizar conjuntamente otras facetas de participación social).
Comenzaremos, en primer lugar, con un somero análisis de los factores de generación de exclusión en relación con el empleo (la falta de acceso al mismo y su falta de
“calidad”). Después, revisaremos en qué medida las políticas de mercado de trabajo
actuales (activas y pasivas) en términos de su papel en la prevención o en la lucha contra
la exclusión. Finalizaremos reflexionando sobre los límites de las políticas de mercado
de trabajo que se vienen aplicando y qué retos hay que afrontar para una lucha más
efectiva contra la exclusión originada en el mercado laboral.
2. Análisis
Gracias a los datos de la Encuesta de Población Activa (EPA)1, realizamos una delimitación cuantitativa de los hogares que se encuentran en riesgo de exclusión. Para ello
[1] A partir de 2005, algunas de las variables clave para el análisis se recogen de manera diferente en los
micro-datos de la EPA disponibles para investigadores externos al INE, por lo que para los dos primeros
indicadores que se ofrecerán a continuación del 2005 en adelante se construyen con los datos publicados
por el INE y los demás con una explotación propia de los micro-datos de la EPA. En la medida de lo
posible, se ha repetido el análisis para el periodo 2004-2006 con la Encuesta de Condiciones de Vida y
los resultados son cualitativamente los mismos y cuantitativamente semejantes (estos resultados no se
muestran aquí por razones de espacio).
113
4
Carlos García-Serrano y Miguel Ángel Malo
se han construido tres indicadores que pueden estar vinculados a situaciones de exclusión en el mercado de trabajo2 y todos ellos están definidos en términos familiares:
– Hogar que no tiene ocupados, parados ni pensionistas recibiendo ingresos (que
llamaremos hogar sin ingresos o sin ingresos laborales).
– Hogar de personas activas que están todas ellas en el desempleo (o paro total del
hogar).
– Hogar en el que la “persona de referencia” es activa pero que carece de empleo
fijo y a jornada completa3 (u hogar en situación de precariedad laboral).
Como puede verse, el primer indicador está relacionado con la renta que reciben las
familias y, en particular, con la situación económica de los hogares en el sentido de qué
tipo de perceptores de ingresos hay en los mismos. De este modo, un hogar se define en
riesgo de exclusión si ninguno de sus miembros está recibiendo rentas laborales, prestaciones por desempleo ni pensiones de jubilación.
En este sentido, debe decirse que la EPA no cuenta con datos de cuantía de ingresos
de los individuos ni de los hogares, pero sí ofrece información sobre la existencia de diferentes tipos de perceptores de ingresos que hay en el hogar, permitiendo diferenciar entre ocupados, perceptores de prestaciones/subsidios de desempleo y pensionistas. En el
cuestionario de la EPA no tienen cabida los programas de rentas mínimas de las Comunidades Autónomas ni las posibles transferencias que pueden recibir los individuos de otros
(familiares o amigos); tampoco es posible conocer si los individuos o los hogares reciben,
por ejemplo, ingresos procedentes de rentas de capital, intereses o alquileres.
A pesar de ello, con aquella información referida a cada individuo y conociendo la
composición del hogar, es posible construir una variable de situación económica del
hogar. En concreto, se van a considerar cuatro categorías distintas:
1. Hogares en los que existe al menos una persona ocupada.
2. Hogares en los que no hay ninguna persona ocupada pero hay al menos una que
percibe prestaciones por desempleo (puede haber también pensionistas).
3. Hogares en los que no hay ninguna persona ocupada ni ninguna que recibe prestaciones por desempleo pero hay al menos una con algún tipo de pensión.
4. Hogares en los que no hay ningún perceptor de ingresos laborales o relacionados
con el sistema de protección social (prestaciones por desempleo o pensiones).
A la vista de la clasificación anterior, puede considerarse que la última categoría de
hogares representa a aquellos que se encuentran excluidos del acceso al empleo y a los
[2] Estos indicadores ya fueron utilizados en García-Serrano y Malo (2003).
[3] La persona de referencia en la EPA viene a ser la que el hogar define como tal, por lo que aunque no
tiene por qué ser el sustentador coincide muchas veces con ella. En caso de duda, es el activo de mayor
edad que hay en el hogar.
114
Empleo y exclusión en España: análisis, políticas actuales y retos para el futuro inmediato
sistemas tradicionales de protección social, con las limitaciones comentadas anteriormente sobre los datos de ingresos.
El Gráfico 4.1 proporciona la distribución porcentual de los hogares españoles
según su situación económica en los segundos trimestres de cada año del periodo
1992-2004. Destaca la gran importancia de los ingresos procedentes del trabajo: más
de dos de cada tres hogares (un 67,6% de media durante el periodo considerado) reciben estos ingresos. Además, este porcentaje ha crecido desde mediados de la década de los 90, como consecuencia de la expansión económica y la creación de empleo.
Como contrapartida, el porcentaje de hogares en los que algún miembro recibe prestaciones por desempleo y no hay rentas derivadas del trabajo es muy escaso, el 2,8%,
aunque éste fue mayor durante la crisis de principios de los 90, habiendo alcanzado
casi el 5% en 1993-1994. En cuanto a los hogares en los que los ingresos proceden
de las pensiones (de jubilación o de invalidez), suponen más de una cuarta parte del
total (un 27,2% de media).
Por último, los hogares (excluidos) en los que no hay ningún ingreso procedente
del trabajo o del sistema de protección social representan aproximadamente un 2,3%
del total (ésta es la media del periodo 1992-2004), lo que supone alrededor de 300 mil
hogares (lo que equivaldría a unas 600 mil personas, dado que el tamaño medio se
sitúa en 2 personas por hogar)4.
Gráfico 4.1. Distribución porcentual de los hogares según situación con respecto a los ingresos:
España, 1992-2004
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
Ningún perceptor de ingresos
Ningún ocupado, algún pensionista
Ningún ocupado, algún perceptor de prestaciones
Al menos un ocupado
30%
20%
10%
0%
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Fuente: EPA, segundos trimestres.
[4] Un aspecto que hay que señalar en relación con la clasificación de la situación económica del hogar
es que una parte de los hogares que son clasificados en las categorías tres y cuatro pueden encontrarse ahí
porque hay individuos en paro que o bien han agotado las prestaciones y los subsidios por desempleo o
bien no tienen derecho a recibirlas, pero como se encuentran en edad activa pueden volver a trabajar.
115
4
Carlos García-Serrano y Miguel Ángel Malo
El Gráfico 4.2 presenta el porcentaje de hogares que se pueden definir en riesgo de
exclusión según los tres indicadores definidos al principio para el periodo 1992-2008,
lo que permite realizar una comparación en cuanto al nivel de la vulnerabilidad y en
cuanto a la evolución de la misma.
Puede verse que el indicador de ingresos es más restrictivo que los indicadores de
precariedad en el empleo de la persona de referencia del hogar y de paro total del hogar.
Dicho de otro modo, el nivel de vulnerabilidad detectado es más reducido en el caso del
primer indicador que en el caso del segundo y el tercero. Aunque también es cierto que
se detecta un cierto acercamiento entre ellos como consecuencia de la larga expansión
económica que se produjo desde mediados de los años 90 del siglo XX, tendencia que
se ha roto con claridad en el paso del 2007 al 2008 con el desencadenamiento de la
actual crisis económica.
También se aprecia que los indicadores de precariedad en el empleo y de paro total
del hogar son más sensibles a los movimientos del ciclo económico que el indicador
de ingresos, que permanece estable ligeramente por encima del 2%. Esto vendría a decirnos que las situaciones de carencia de ingresos son bastante estables a pesar de las
oscilaciones de la economía en comparación con la ausencia de calidad del empleo en
los hogares y con la carencia de empleo en los hogares. Una interpretación posible es
que las situaciones de carencia de ingresos de los hogares se relacionan con problemas
y carencias mucho más permanentes o estables que las relacionadas con la calidad del
empleo en el hogar e incluso que la carencia total de empleo en el hogar. Este grupo
representa las situaciones de necesidad mucho más extremas y preocupantes, por lo que
podríamos llamarlo el “núcleo duro” de la exclusión del empleo.
Gráfico 4.2. Porcentaje de hogares en riesgo de exclusión de acuerdo con los indicadores “hogares sin
perceptores de ingresos”, “hogares con todos los activos parados” y “hogares con persona
principal sin empleo fijo a tiempo completo”
10,0
9,0
%Sin empleo fijo
%Todos parados
%Sin ingresos
8,0
Porcentaje
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
Fuente: EPA, segundos trimestres (detalles en nota al pie nº 2).
116
08
06
07
20
20
20
03
20
04
20
05
20
20
02
00
20
01
99
20
98
19
97
19
95
96
19
19
94
19
93
19
19
19
92
0,0
Empleo y exclusión en España: análisis, políticas actuales y retos para el futuro inmediato
No obstante, conviene precisar que aunque el porcentaje de personas según el indicador de ingresos permanezca bastante estable a lo largo de tantos años esto no significa necesariamente que sean siempre los mismos hogares (y las mismas personas) las que estén
en esa situación todos los años. Podría haber movilidad hacia y desde esa situación. Ahora
bien, dado el reducido número de casos no podemos hacer un análisis de movilidad a lo
largo del tiempo de dichos hogares con un mínimo de fiabilidad estadística.5
Un aspecto de especial interés en el análisis de la vulnerabilidad frente a la exclusión es
si los hogares en riesgo de exclusión se distribuyen homogéneamente en el territorio nacional o, si por el contrario, se da una concentración en ciertas zonas (comunidades autónomas). Para comprobar este extremo, se ha procedido a agregar todas las observaciones
de la EPA en el periodo 1992-2004 (es decir, se ha realizado un pool). La razón es que el
número de casos de hogares excluidos es muy reducido en la muestra de la EPA de cada
año por lo que el cruce del tipo de hogar (vulnerable o no vulnerable) por cada una de las
comunidades (especialmente las más pequeñas) no arrojaría resultados estadísticamente
fiables. Una vez hecho esto, se ha procedido a calcular para cada comunidad autónoma y
para el total del periodo 1992-2004 los tres indicadores de riesgo de exclusión que se han
utilizado anteriormente. Los resultados de este análisis se encuentran en la Tabla 4.1.
Tabla 4.1. Porcentaje de hogares en riesgo de exclusión de acuerdo con tres indicadores, según
comunidad autónoma, 1992-2004
Andalucía
Aragón
Asturias
Baleares
Canarias
Cantabria
C-La Mancha
C-León
Cataluña
C. Valenciana
Extremadura
Galicia
Madrid
Murcia
Navarra
País Vasco
La Rioja
ESPAÑA
Sin ingresos
Todos en paro
Sin empleo fijo
3,6
1,4
1,4
2,2
3,4
1,5
1,6
1,7
2,2
2,2
2,8
1,9
2,0
2,2
1,5
1,8
1,6
2,3
10,6
3,0
6,1
3,2
6,7
5,3
4,6
4,7
4,1
5,2
9,5
5,3
4,5
5,3
2,4
5,2
3,2
5,9
9,4
2,9
3,5
4,2
6,9
3,8
4,6
3,7
4,7
6,5
8,1
4,9
4,9
5,7
2,6
4,9
2,9
5,8
Nº indicadores
> media
3
0
1
0
3
0
0
0
0
1
3
0
0
0
0
0
0
[5] En Toharia et al. (2007) se presenta un análisis de pobreza permanente utilizando los datos del panel
de hogares que permiten seguir a los individuos y a los hogares durante ocho años, el cual permite apreciar
que el tres por ciento de la población adulta conformaría ese núcleo duro de la pobreza grave persistente.
Sin embargo, de nuevo esta base de datos no permite un análisis detallado (por su reducido tamaño) de
las situaciones más graves y preocupantes, lo cual llama la atención sobre la necesidad de crear mecanismos para conocer la situación de los que sufren los problemas más graves de pobreza y exclusión, que son
apenas detectables en las bases de datos habituales.
117
4
Carlos García-Serrano y Miguel Ángel Malo
Como puede comprobarse, existen grandes diferencias entre las comunidades autónomas con respecto a la proporción de su población que se encuentra en riesgo de
exclusión, especialmente cuando se consideran los indicadores de precariedad y de
paro familiar. En estos casos, las diferencias entre las comunidades con mayor y menor
porcentaje de hogares en riesgo de exclusión alcanzan los 7-8 puntos porcentuales. Sin
embargo, el indicador de ingresos genera unas diferencias mucho menores, de apenas
dos puntos porcentuales.
En cualquier caso, lo que se detecta es una mayor tendencia al riesgo de exclusión
en ciertas comunidades, cualquiera que sea el indicador utilizado. Esto se comprueba
gracias a la información contenida en la última columna del cuadro, que ofrece el
número de indicadores de los tres construidos en los que cada región se encuentra
por encima del valor medio nacional. Andalucía, Extremadura y Canarias son las regiones que presentan valores por encima de la media nacional en los tres indicadores
utilizados.
3. Las políticas de mercado de trabajo y la exclusión
El análisis anterior se basa en dos principales generadores de exclusión relacionados
con el mercado de trabajo: la falta de acceso al empleo y la falta de calidad del empleo. El
primero es básicamente el desempleo. Las políticas de mercado de trabajo dedicadas a
luchar contra el desempleo son las políticas pasivas y las activas. Las pasivas se dirigen al
sostenimiento de rentas, supuestamente transitorio, mientras que el parado encuentra
otro empleo. Las activas tienen como objetivo la reintegración al mercado de trabajo
lo más rápida posible de los parados y, en un sentido amplio, también podemos incluir
en ellas a las políticas que buscan que los trabajadores ocupados amenazados por la
pérdida del empleo puedan mantener sus puestos de trabajo y mejorar sus perspectivas
profesionales. La política pasiva más típica (aunque no la única) sería la prestación por
desempleo mientras que la política activa típica (si bien, de nuevo, no la única) consistiría en cursos de formación.
Por lo que se refiere a la falta de calidad en el empleo, las políticas correspondientes
serían aquellas que buscan luchar contra la “precariedad”, entendida ésta no sólo como
la temporalidad jurídica de los contratos sino más bien la inestabilidad empírica de las
relaciones laborales (aunque tengan la forma jurídica de contrato indefinido). En esta
dirección apuntan investigaciones realizadas para España con la Encuesta de Condiciones de Vida, como Toharia et al. (2007), quien encuentra que, si bien los asalariados
muestran una tasa de riesgo de pobreza inferior al resto de los individuos, entre ellos
existe una gran heterogeneidad, ya que ciertas características de los puestos, como tener
un contrato temporal, trabajar pocas horas o hacerlo en puestos manuales no cualificados, se encuentran asociadas a tasas de riesgo de pobreza más elevadas. Algunas de las
118
Empleo y exclusión en España: análisis, políticas actuales y retos para el futuro inmediato
políticas que encuadramos dentro de las activas pueden entenderse como de lucha contra la precariedad, puesto que eso son las políticas de incentivos para la contratación de
indefinidos, si bien este tipo de medidas han venido normalmente enmarcadas dentro
de cambios legislativos importantes y concentrados en el tiempo del tipo que solemos
denominar “reformas laborales”.
3.1. La situación actual
3.1.1. Las políticas pasivas
Junto a las pensiones de jubilación, la protección por desempleo constituye la principal red pública preventiva de la pobreza en el sistema español de protección social y se
constituye en la primera y principal política pasiva de mercado de trabajo. La cobertura
de la protección por desempleo, expresada tanto en términos brutos –porcentaje de
los parados totales que reciben una prestación– como en términos netos –se resta de la
cifra total a los desempleados agrarios y sus prestaciones por desempleo– experimentó
grandes cambios desde finales de los años 80. Desde los niveles máximos de cobertura
alcanzados en 1993 (cerca del 80%) el proceso se invirtió, con una pronunciada caída
de las tasas primero y una posterior estabilización en torno a valores cercanos al 60%
de los parados, creciendo ligeramente en el periodo 2002-2004. Los cambios de normativa a comienzos de los 90 empujaron al alza la cifra de beneficiarios de la modalidad
asistencial de la prestación, mientras que impusieron condiciones más restrictivas para
el acceso a la prestación contributiva. En años posteriores se impusieron distintos criterios que han restringido las condiciones de acceso, recortado los beneficios y reducido
su duración.
A pesar de la diversificación de la red asistencial, no todos los parados tienen acceso
a una prestación. Las rentas mínimas (en sus diferentes versiones autonómicas) colaboran en el cumplimiento de esta función, pero la heterogeneidad de su desarrollo y los
problemas presupuestarios y políticos para cubrir a toda la población, dejan a determinados colectivos sin protección social alguna. Tal es el caso de buena parte de los menores de 25 años, los parados de larga duración sin recursos que no llegan a los 65 años
o que superando esa edad conviven con otros parientes cuya combinación de ingresos
supera el baremo exigido en el mínimo no contributivo de vejez.
Con todo ello, la expansión del sistema de protección social ha estado acompañada
por una creciente complejidad. La diversificación de la protección asistencial ha dado
lugar a un modelo de protección en el que la protección de los riesgos se desarrolla a
través de distintos instrumentos específicos. Esto ha generado una fragmentación del
sistema, que en algunos casos produce solapamientos y en otros huecos en la red de
protección. De forma paralela, la aparición de nuevas figuras no ha servido para completar algunos vacíos dentro del sistema. Especialmente destacadas son las lagunas en la
119
4
Carlos García-Serrano y Miguel Ángel Malo
protección de los parados de larga duración, de los jóvenes y de la familia. Por ejemplo,
España dedicaba a este último capítulo un 0,4% del PIB en 1998 y un 0,5% en 2002,
mientras que en la Unión Europea la media superaba el 2%.
3.1.2. Las políticas activas
Por lo que respecta a las políticas activas del mercado de trabajo, se trata de medidas
cuyo objetivo es conseguir una vuelta lo más rápida posible de los parados hacia el empleo a la vez que conseguir que los trabajadores ocupados amenazados por la pérdida
del empleo puedan mantener sus puestos de trabajo. Este tipo de actuaciones incluyen
la intermediación laboral por parte de los servicios públicos de empleo (pero también
por parte de otros agentes) con objeto de acercar las ofertas y las demandas de empleo, los programas de formación dirigidos a los parados (formación ocupacional) y
a los ocupados (formación continua) para mantener y elevar las cualificaciones de la
población activa, y las medidas de fomento del empleo, que pretenden incentivar la
contratación de trabajadores por parte de las empresas. Algunas de estas medidas están
especialmente dirigidas a los colectivos más desfavorecidos del mercado de trabajo.
En cuanto a los servicios públicos de empleo, cabe decir que durante los años 90
del siglo XX sufrieron una importante transformación. Por una parte, el monopolio
del INEM en el campo de la colocación desapareció en 1994, apostándose a partir
de entonces por una apertura a la intervención privada mediante la legalización de
las agencias de colocación sin fines de lucro y de las empresas de trabajo temporal,
y la autorización de la contratación directa por la empresa. Con el paso del tiempo,
se ha ido consolidando un modelo de colocación caracterizado por la coexistencia
de sujetos públicos y privados y también por la descentralización territorial de la
intermediación laboral (como consecuencia de la transferencia a las comunidades
autónomas de la ejecución de las políticas activas y de la gestión de los servicios de
empleo). Por tanto, los servicios públicos de empleo realizan un papel fundamental
en la intermediación laboral, poniendo en contacto las ofertas de trabajo con los demandantes de empleo pero también llevan a cabo acciones de motivación, información, orientación, formación, reconversión e inserción profesional, en definitiva, de
mejora de la ocupabilidad de los individuos sin empleo. En este sentido, debe decirse
que los recursos humanos dedicados a la intermediación pública aproximados por el
número de agentes por cada 100 desempleados eran muy bajos en España (con cifras
del 0,5, como Portugal, Francia e Italia) en comparación con otros países que alcanzaban tasas superiores a 2 (el Reino Unido, Suecia y Alemania) durante los años 90. Al
mismo tiempo, el porcentaje de colocaciones gestionadas por los servicios públicos
de empleo no era excesivamente elevado: en torno al 10% a principios de los 90 y sobre el 16% diez años después. En cualquier caso, cabe concluir que todas las medidas
120
Empleo y exclusión en España: análisis, políticas actuales y retos para el futuro inmediato
futuras que se puedan plantear en este ámbito deben ir orientadas a modernizar y
mejorar la organización de los servicios de empleo, con el objetivo de mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo y de desarrollar medidas eficaces de inserción
laboral de las personas sin empleo. Estas medidas para reforzar la intermediación laboral se han vuelto más necesarias si cabe con la actual crisis. Dado que esta crisis
está muy relacionada en nuestro país con el agotamiento de un sector intensivo en
mano de obra como la construcción, la reconversión de trabajadores para redirigirlos
y adaptarlos a otros sectores diferentes para aumentar sus posibilidades de acceder a
un nuevo empleo se vuelve una tarea esencial.
Por lo que respecta a la formación y la cualificación, su marco también ha experimentado cambios en los últimos años, sobre todo como consecuencia del proceso de
transferencia de competencias de la formación profesional ocupacional a las comunidades autónomas. Desde 1993, año en que se regula el Plan Nacional de Formación e
Inserción Profesional (FIP), la formación ocupacional tiene por objeto promover la
inserción laboral de los demandantes de empleo a través de acciones de cualificación,
recualificación o actualización de competencias profesionales: escuelas taller/casas de
oficio, acciones de formación-empleo para desempleados menores de 25 años, acciones de formación-empleo para desempleados mayores de 25 años (con preferencia para
mayores de 40 años), talleres de empleo, y acciones cortas dirigidas a parados para distintos niveles (básicos y de carácter especializado). El otro pilar de la formación es la
formación continua, dirigida a los trabajadores ocupados, con objeto de compatibilizar
la mayor competitividad de las empresas con la mejora de la capacitación profesional
y la promoción individual de los trabajadores. Las iniciativas en esta área son: acciones
de formación continua en empresas, contratos-programa para la formación de trabajadores y acciones complementarias y de acompañamiento de la formación. Estas iniciativas deben contemplar el acceso a la formación de los trabajadores pertenecientes a los
colectivos prioritarios del Fondo Social Europeo (trabajadores de pequeñas y medianas
empresas –especialmente, hasta 50 trabajadores– y grupos desfavorecidos, como mujeres, discapacitados, mayores de 45 años y trabajadores no cualificados). Todo el modelo
descansa en que una parte importante sea gestionada por las propias empresas (para el
desarrollo de las acciones en las empresas se contempla la asignación de una cuantía
para la formación, por lo que disponen de un crédito específico que resulta de aplicar
a sus cotizaciones por formación profesional el porcentaje de bonificación que se establezca en los Presupuestos Generales del Estado). Otras características del mismo son
la participación de las comunidades autónomas y el protagonismo de los agentes sociales en su desarrollo (con especial atención a la negociación colectiva).
Finalmente, en relación con el fomento del empleo, hay que destacar el punto de
inflexión que supuso el Acuerdo Interconfederal de Estabilidad en el Empleo y la Ley
63/1997 (profundizado con la reforma de 2006), ya que implicó una reorientación
de la política de empleo hacia el fomento del empleo estable de los trabajadores para121
4
Carlos García-Serrano y Miguel Ángel Malo
dos y la conversión de contratos temporales en contratos indefinidos. Estas acciones
se encuentran vinculadas a programas anuales e implican la bonificación de cuotas a la
Seguridad Social, cuyo porcentaje y duración varían según el colectivo y el año considerados6. No existe una evaluación completa de los efectos producidos por tal esquema
de incentivos, más allá del aumento observado en el número de contratos indefinidos
celebrados. No obstante, sí que hay trabajos (Cebrián y Toharia, 2007; Malo y Mato,
2006) que muestran que parte de los contratos indefinidos de la reforma de 1997 están
asociados a una menor estabilidad que los contratos indefinidos ordinarios mientras
que otros (los que son fruto de conversiones) son más estables que los indefinidos ordinarios. De hecho, los contratos indefinidos de fomento del empleo de la reforma de
1997 que no son fruto de conversiones no sólo son más inestables que los ordinarios,
sino que la recontratación posterior es mucho más frecuente que se haga mediante un
contrato temporal que mediante otro contrato indefinido. No obstante, será el desarrollo de la actual crisis la que tendrá que mostrarnos hasta qué punto esta inestabilidad de
los nuevos contratos indefinidotes es relevante o no.
3.3. Los retos
El análisis realizado, junto con la descripción de las políticas actuales, nos lleva a
plantear que las actuaciones que se planteen en el futuro inmediato para afrontar la exclusión del empleo tienen que enfrentarse a una serie de retos o desafíos esenciales que
describimos a continuación.
3.3.1. Primer reto: El núcleo duro
El incremento espectacular del empleo total en nuestro país durante los últimos 10
años y el aumento todavía más espectacular del paro desde la segunda mitad de 2008
parecen llevarnos a pensar que muchas cosas han tenido que cambiar en cuanto a la
exclusión del empleo en nuestro país y así es si atendemos a los indicadores de exclu-
[6] Junto a estas acciones, existen otras que tienen que ver con la promoción del empleo autónomo y con
las iniciativas locales de empleo. Las primeras se caracterizan por subvenciones y rentas de subsistencia
para la promoción del empleo autónomo durante la puesta en marcha del proyecto, la bonificación de
cuotas empresariales a la Seguridad Social a preceptores de prestaciones por desempleo en su modalidad
de pago único y el abono de cuotas empresariales a la Seguridad Social a los trabajadores incorporados a
cooperativas o a sociedades laborales que hicieren uso del derecho a percibir la prestación de una sola vez.
Las segundas cubren una amplia gama de acciones que implican subvenciones públicas para el fomento
del desarrollo local y el impulso de proyectos y empresas en ese ámbito, concretadas en una ayuda a la
empresa por persona contratada.
122
Empleo y exclusión en España: análisis, políticas actuales y retos para el futuro inmediato
sión de paro total del hogar y de exclusión del empleo fijo a jornada completa, pero
no si atendemos al indicador de exclusión de hogares sin ingresos. Como se veía en el
gráfico 2, en este indicador se ha producido tan sólo una oscilación muy ligera de unas
décimas entre el 2 y el 3% de los hogares. Ni la gran expansión del empleo ni el mayor
peso en las políticas activas ni la lucha contra la temporalidad han conseguido reducir
de manera apreciable ese grupo de hogares. A nuestro juicio, ese es el mayor reto y la
mayor carencia que se detecta en las políticas actuales en relación con la exclusión del
empleo, estos hogares que carecen de ingresos directos del empleo y que tampoco están
cubiertos por las prestaciones “normales” relacionadas con el desempleo ni por las que
cubren las situaciones de inactividad más comunes. Dadas las limitaciones actuales de
las bases de datos no podemos saber si estos hogares son siempre los mismos o no. Pero
nuestro cálculo de 600.000 personas (2-3% de los hogares españoles) está muy cerca de
otros cálculos realizados a partir de otros criterios por nosotros mismos (alrededor de
800.000 en García-Serrano et al., 2002) y por otros autores en cuanto a pobreza extrema (3-4% de la población total según Cáritas-Foessa, 1998).
Es imprescindible que cualquier estrategia de lucha contra la exclusión contenga
políticas especialmente intensas hacia este colectivo pequeño, pero que acumula los
problemas más graves esté la economía en expansión o en recesión. Además, territorialmente, esto debería ser muy tenido en cuenta en Andalucía, Extremadura y Canarias
(tal como se vio al final de la sección de análisis).
3.3.2. Segundo reto: La cobertura del desempleo
Un punto clave para valorar la capacidad de las prestaciones por desempleo para prevenir situaciones de exclusión es a cuanto asciende la tasa de cobertura de la protección
por desempleo.
La evolución de la tasa de cobertura del desempleo ha experimentado grandes
cambios desde finales de los años 80. Desde los niveles máximos de cobertura alcanzados en 1993 (cerca del 80%) el proceso se invirtió, con una pronunciada caída de
las tasas primero y una posterior estabilización en torno a valores cercanos al 60% de
los parados, creciendo ligeramente en el periodo 2002-20047. Los cambios de normativa a comienzos de los 90 empujaron al alza la cifra de beneficiarios de la modalidad
asistencial de la prestación, mientras que impusieron condiciones más restrictivas
para el acceso a la prestación contributiva. En años posteriores se impusieron distin-
[7] Estos datos se pueden obtener de los diferentes números del Boletín de Estadísticas Laborales y del
Anuario de Estadísticas Laborales, del Ministerio de Trabajo. Desde aproximadamente septiembre de 2008
se ha suspendido la publicación de esta “tasa” sin que parezca haber sido sustituida oficialmente por otra
por el momento.
123
4
Carlos García-Serrano y Miguel Ángel Malo
tos criterios que han restringido las condiciones de acceso, recortado los beneficios y
reducido su duración.
En cualquier caso, no es cierto que la cobertura de las situaciones de paro por parte
de estas políticas pasivas esté en dichos niveles, pues esta tasa de cobertura (sobre la
que se producen incluso negociaciones del gobierno con los agentes sociales sobre qué
valores debería alcanzar, considerándola un indicador fiable del grado de acción pública
sobre el sostenimiento de rentas de los parados) está mal calculada, ya que se excluyen
del denominador –el paro registrado– un número considerable de individuos que no
son parados pero que son preceptores de prestaciones, por lo que sí están incluidos en
el numerador8.
Así pues, un reto esencial que hay que afrontar si queremos diseñar una política realista sobre la cobertura del desempleo es tener primero un indicador bien calculado de
dicha cobertura. Una vez que lo tengamos podremos establecer qué nivel (verdadero)
queremos alcanzar de esa tasa de cobertura y calcular el esfuerzo presupuestario correspondiente que supondría ese objetivo.
Pero la cobertura del desempleo no la hace sólo el sistema público de prestaciones
y subsidios por desempleo. Sabemos que la estructura familiar del paro y del empleo
ha sido fundamental en los años 80 y en los 90 para que las elevadas tasas de paro hayan sido socialmente soportables: el paro (y la temporalidad) se ha concentrado sobre
todo en individuos con posiciones de cónyuges, hijos e hijas, es decir, en personas que
aportan rentas complementarias al hogar, mientras que el empleo estable se ha concentrado en los sustentadores principales, dando lugar a un pacto intergeneracional implícito dentro de las familias (Garrido, 1996). Será crucial saber si en la crisis actual, la
estructura familiar del empleo y el paro seguirá siendo semejante. Ya vimos en el gráfico
2 que el porcentaje de hogares con todos sus miembros activos en paro ha subido bruscamente de 2007 a 2008 alcanzando valores del año 2000, aunque está todavía muy
lejos de los valores alcanzados en los peores momentos de la crisis de la primera mitad
de los 909. La Tabla 4.2 nos muestra una cierta tendencia a la caída de la ocupación entre
quienes son la persona de referencia del hogar, sobre todo para el caso en que un varón
es la persona de referencia del hogar. La caída de la ocupación parece concentrarse en
ambos sexos sobre todo entre aquellos que ocupan posiciones que no son ni de persona
de referencia ni de cónyuge. No parece, pues, que se estén produciendo cambios sensibles en la estructura familiar del paro en la actual crisis que den lugar a un nuevo desafío
[8] Aunque en función de la fuente estadística utilizada el cálculo podría variar de manera significativa,
un cálculo correcto de la tasa de cobertura podría ser hasta un tercio menor.
[9] El gráfico 2 se ha elaborado con datos de los segundos trimestres. Sin embargo, con los datos de todos
los trimestres de 2008, la tasa de paro del total del hogar en el cuarto trimestre de 2008 sería 6,5, valor que
se asemeja al de 1992 y al de 1997 (más próximo, pues, a los peores momentos de la crisis de principios
de los 90).
124
Empleo y exclusión en España: análisis, políticas actuales y retos para el futuro inmediato
de la cobertura del desempleo, si bien todavía es muy pronto para dar esta cuestión por
cerrada y menos aún considerando la gran cantidad de despidos colectivos que se están
produciendo en los últimos meses que suelen afectar a trabajadores en promedio de
más edad y con mayor probabilidad de desempeñar la función de sustentadores principales de sus familias.
Tabla 4.2. Variación de la población ocupada según la relación de parentesco con la persona de
referencia del hogar
Todos
VARIACION
ABSOLUTA
Total
Persona de referencia
Cónyuge
Hijo/a
Otro pariente
Persona no emparentada
VARIACION
PORCENTUAL
Total
Persona de referencia
Cónyuge
Hijo/a
Otro pariente
Persona no emparentada
Varones
Mujeres
1º2005-3º2007
3º2007-4º2008
1º2005-3º2007
3º2007-4º2008
1º2005-3º2007
3º2007-4º2008
2.017,9
590,4
1.180,1
-33,6
200,3
80,9
-653,8
-13,8
232,0
-642,5
-167,5
-62,0
926,7
-684,0
1536,4
-57,8
103,8
28,3
-749,0
-190,5
37,2
-447,3
-115,1
-33,3
1.091,2
1.274,4
-356,3
24,1
96,5
52,5
95,2
176,7
194,8
-195,2
-52,2
-28,8
10,9
6,9
25,2
-0,8
29,0
27,8
-3,2
-0,2
4,0
-15,0
-18,8
-16,7
8,3
-10,0
140,0
-2,2
23,7
17,7
-6,2
-3,1
1,4
-17,3
-21,2
-17,7
14,9
75,5
-9,9
1,4
38,3
39,8
1,1
6,0
6,0
-11,5
-15,0
-15,6
Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos publicados de la EPA por el INE. Las variaciones absolutas
están expresadas en miles de personas.
También en relación con el tema de la cobertura, conviene detenerse en la cuestión
de los inmigrantes parados. En tanto en cuanto que miembros del mercado de trabajo,
los inmigrantes extranjeros estarán afectados por los mismos vaivenes que los nacionales,
pero al estar concentrados en las ocupaciones de más baja cualificación y mantener con
más frecuencia contratos temporales (o estar incluso en la economía sumergida en el caso
de los “sin papeles”) cualquier situación de crisis les afectará bastante más que al resto de
la población. Si a esto se une la carencia de una red familiar para buena parte de ellos que
apoye en situaciones transitorias de pérdida de empleo (por haber quedado en el país de
origen precisamente dependiendo en muchas ocasiones de las remesas que envían estos
trabajadores), nos encontramos ante situaciones de carencia de ingresos que con cierta
rapidez pueden desembocar en un alto riesgo de pobreza y de exclusión. Dado que la
inmigración está concentrada de manera muy clara en determinadas zonas geográficas, el
esfuerzo preventivo habría que intensificarlo en esos territorios. En la medida en que los
125
4
Carlos García-Serrano y Miguel Ángel Malo
trabajadores extranjeros estén “normalizados” en el mercado de trabajo podrán acceder a
los mecanismos protectores ya existentes en el mercado de trabajo español. Pero hay que
recordar que en los 80 y en los 90 del pasado siglo la red de apoyo familiar fue crucial para
el mantenimiento del bienestar de los parados españoles incluso cobrando prestaciones;
por tanto, cabe conjeturar que la extensión del desempleo entre los trabajadores inmigrantes tendrá unas consecuencias negativas sobre su bienestar más rápidas e intensas que para
la población autóctona con redes familiares sólidas y una capacidad para generar exclusión
bastante más fuerte que para los parados españoles. De nuevo, es todavía pronto para analizar en profundidad esta cuestión, pero la Tabla 4.3 nos muestra unas primeras cifras. Se
aprecia que la ocupación entre los extranjeros ha subido incluso durante el último año,
pero más que nada por las mujeres inmigrantes, pues los hombres inmigrantes muestran
una ligera caída relativa (que también parece más bien reducida en niveles). En cuanto al
paro se ha incrementado de forma muy clara entre los extranjeros, lo cual se ve sobre todo
en términos de variaciones porcentuales, pues en el último año se ha incrementado un
105 por ciento (en especial entre los hombres extranjeros). Se trata, pues, de unos primeros datos preocupantes que plantean que seguramente la cobertura del desempleo tendrá
aquí uno de sus principales frentes.
Tabla 4.3. Variación de la población ocupada y parada según nacionalidad
Todos
Varones
1º2005-3º2007 3º2007-4º2008
OCUPADOS
Variación absoluta
Total
Española
Extranjera
Variación porcentual
Total
Española
Extranjera
PARADOS
Variación absoluta
Total
Española
Extranjera
Variación porcentual
Total
Española
Extranjera
Mujeres
1º2005-3º2007 3º2007-4º2008
1º2005-3º2007 3º2007-4º2008
2.017,9
1.067,6
950,3
-653,8
-693,9
40,1
926,7
433,4
493,3
-749,0
-735,1
-14,0
1091,2
634,2
457,1
95,2
41,1
54,0
10,9
6,4
50,1
-3,2
-3,9
1,4
5,0
2,6
26,0
-3,7
-4,2
-0,5
5,9
3,8
24,1
0,5
0,2
1,9
-307,1
-379,6
72,5
1.416,0
1.016,5
399,4
-139,9
-171,7
31,7
887,9
614,8
273,1
-167,1
-207,9
40,7
528,1
401,8
126,4
-14,6
-21,2
23,6
79,0
72,0
105,1
-6,7
-9,6
10,3
49,6
43,5
71,9
-8,0
-11,6
13,2
29,5
28,5
33,3
Nota: Española incluye doble nacionalidad.
Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos publicados de la EPA por el INE. Las variaciones absolutas
están expresadas en miles de personas.
126
Empleo y exclusión en España: análisis, políticas actuales y retos para el futuro inmediato
3.3.3. Tercer reto: La articulación de políticas pasivas y activas
Desde principios de la década pasada, en la Unión Europea se ha extendido la idea
de que el diseño de las políticas de mercado de trabajo debería ir disminuyendo el peso
de las pasivas incrementando de manera simultánea la importancia de las activas. Es el
discurso político de la “activación de las políticas”, parte explícita de las ideas que hay
detrás de la Estrategia Europea de Empleo desde hace años.
Lo primero que hay que señalar es que no es fácil realizar este tipo de reorientación,
en gran medida porque el gasto presupuestario en las políticas pasivas (sobre todo las
prestaciones y subsidios por desempleo) tiene una gran relación con el ciclo económico: aumenta en las recesiones y disminuye en las expansiones. No obstante, en nuestro
país se observa una tendencia clara hacia un mayor peso de las políticas activas en comparación con las pasivas (Alujas, 2003; García-Serrano, 2007).
Hay que resaltar que, en relación con la lucha contra la exclusión, tan importantes
son las políticas pasivas como las activas, ya que las primeras proporcionan una renta
regular (primer paso para poder cubrir las necesidades elementales) mientras que las
segundas ayudan a sustituir esa renta regular proveniente del Estado por una renta regular obtenida directamente por los individuos en el mercado de trabajo. Las rentas
mínimas de inserción tienen, al menos en buena parte de los casos, esta doble vertiente;
pero su concepción original se hace desde la política social y no desde la política general
de mercado de trabajo, algo que convendría tener en cuenta de cara al futuro inmediato.
Dentro de las propuestas que se están poniendo encima de la mesa en los últimos meses
por el gobierno está la de dar un mayor peso o apoyo a las rentas mínimas autonómicas
para paliar las situaciones de desempleo para aquellos que no acceden a las prestaciones contributivas por desempleo (o las han agotado) y/o tienen problemas de acceso
a las no contributivas. Una acción de este tipo podría ser especialmente relevante para
los parados de larga duración. Sin embargo, convendría recordar la gran variedad de
sistemas autonómicos de rentas mínimas. Es más, considerar las rentas mínimas como
un mero sistema de transferencia de rentas subvierte la concepción de muchas de ellas
como instrumento para luchar contra la exclusión (que, recuérdese, es un problema
multdimensional y a la carencia de ingresos suma otros déficits sociales adicionales).
Las carencias del sistema de protección por desempleo no parece razonable cubrirla
con un sistema de rentas mínimas de inserción pensado sobre todo para atender situaciones que no son sólo de carencias de ingresos y siempre destinado a un porcentaje
reducido de la población10. A no ser, por supuesto, que algo así se constituya en un pri-
[10] Recordemos que el “núcleo duro” del que hablábamos antes supone entre el 1 y el 2 % de la población. Sin embargo, en una comunidad como Castilla y León, por ejemplo, el sistema de rentas mínimas
llega a en torno al 3 por mil de la población (Malo et al., 2005).
127
4
Carlos García-Serrano y Miguel Ángel Malo
mer paso para crear un sistema de renta mínima universal o renta básica para todos los
ciudadanos, que sería algo bien diferente y que no parece ser lo que se baraja en este
tipo de propuesta.
No obstante, dentro de la política general de mercado de trabajo, existe una medida
que tiene en su mismo diseño esa combinación de política pasiva y activa. Se trata de
la Renta Activa de Inserción (RAI), nacida en 2000. La RAI consiste en unir medidas
activas de empleo, gestionadas por los servicios públicos de empleo, y la percepción de
una prestación económica (gestionada también por los servicios públicos de empleo).
Pretende incrementar las oportunidades de retorno al mercado de trabajo de trabajadores desempleados con especiales necesidades económicas y dificultades para encontrar empleo. Pueden ser beneficiarios de la RAI los que lleven desempleados más de 12
meses, carezcan de rentas por encima del 75% del salario mínimo, no tengan derecho
a prestaciones o subsidios por desempleo, tengan más de 45 años y sean emigrantes
retornados, personas con discapacidad (las cuales pueden no cumplir el requisito de la
edad) o víctimas de violencia de género. Su tamaño actual es muy reducido y desde luego hoy en día no es la gran solución contra el desempleo generador de exclusión, pero
sí que es un tipo de medida que encaja en la línea de atender a la gran heterogeneidad
de situaciones de las personas en riesgo de exclusión, con la novedad añadida de unir
políticas activas y pasivas.
Hay que decir que el desplazamiento del gasto hacia las políticas activas llevaba implícito el juicio de que las políticas pasivas son más proclives que las activas a generar
problemas de dependencia de los beneficiarios respecto de las ayudas públicas. Sin embargo, se trata de una presunción que debe comprobarse teniendo en cuenta el diseño y
la aplicación de cada política activa. Por eso, es esencial que se lleven a cabo verdaderas
evaluaciones de la efectividad de las políticas públicas para encontrar un empleo, en
especial de los cursos de formación y de los servicios de intermediación laboral, algo de
lo cual carecemos casi por completo salvo por unas pocas excepciones11.
3.3.4. Cuarto reto: La precariedad
Ni es precario todo contrato temporal ni permanente todo contrato indefinido.
Aunque los estudios muestran una preocupante acumulación de contratos temporales
para ciertos colectivos más bien reducidos, no parece existir una “trampa” generalizada
[11] Por supuesto, no nos referimos a que no se recopilen datos sobre los participantes y las finanzas de
estos cursos y servicios. Lo que escasea notablemente son evaluaciones con grupo de control (experimentales o cuasi-experimentales) que permitan aislar el verdadero efecto causal de esas medidas sobre la probabilidad de encontrar empleo. Para un análisis de este tipo de los cursos de formación en el Principado
de Asturias véase Mato (2002) y Cueto y Mato (2008).
128
Empleo y exclusión en España: análisis, políticas actuales y retos para el futuro inmediato
de la temporalidad (Malo y Mato, 2006; Cebrián y Toharia, 2007). Eso sin obviar todos
los problemas y disfunciones sociales que crea, especialmente a los jóvenes, en cuanto
a retraso en la emancipación, disminución en el número deseado de hijos, dificultades
para el endeudamiento, menor formación ocupacional, mayor siniestralidad, etc.12 Pero
tampoco conviene olvidar lo que ya destacamos al hablar de la cobertura del desempleo, que la medida en que la temporalidad se traduce en exclusión podría ser pequeña
debido al peculiar reparto generacional y familiar de contratos temporales e indefinidos
que se da en nuestro país (Garrido, 1996).
La lucha contra dichos riesgos no sólo iría en la dirección de incidir en la reducción
de la temporalidad (que parece estar siendo más resistente a la baja de lo que supusieron
los diseñadores de las reformas laborales de 1997 y 2006), sino también en la mejora
de las condiciones de trabajo y protección social de los trabajadores temporales, sobre
todo teniendo en cuenta que para un grupo que en esta década es muy importante en
el mercado de trabajo (los inmigrantes extranjeros) es muy posible que la familia no
pueda desempeñar ese papel de soporte adicional que ha frenado la generación de exclusión de la temporalidad. Por supuesto, no hay por qué esperar a que esa mejora de
las condiciones de trabajo de los temporales venga exclusivamente a través de nuevas
políticas, puesto que a través de la negociación colectiva pueden conseguirse mejoras
en la situación de dichos trabajadores.
Finalmente, y aunque parezca obvio, conviene recordar que el problema de la precariedad no se soluciona convirtiendo a los contratos indefinidos en más precarios, ya
que parte de los que obtuvieron contratos indefinidos de fomento del empleo (los que
no fueron fruto de conversiones) son más inestables que los indefinidos ordinarios y
son sucedidos con mayor probabilidad por nuevos contratos temporales. En el caso de
estos, por tanto, el paso a un contrato que lleva el nombre de indefinido no ha supuesto
el fin de la precariedad. Pero tampoco puede decirse que la mera rebaja de los costes de
despido (para el caso de despido económico objetivo improcedente) asociada con esos
nuevos contratos sea la causa absoluta de esa mayor precariedad, pues otra parte de los
que obtuvieron nuevos contratos indefinidos son más estables incluso que los indefinidos ordinarios. Estos son los que proceden de conversiones, lo cual incidiría en que la
temporalidad les sirve a las empresas para probar y seleccionar a determinados trabajadores para mantener una relación laboral ciertamente estable. Así pues, las medidas
que se pongan en marcha para frenar la precariedad no deberían frenar la posibilidad de
estas contrataciones que la evidencia empírica muestra que son incluso más estables de
hecho que los contratos indefinidos ordinarios.
[12] Para un estudio detallado de los costes de la temporalidad, véase Toharia (2005).
129
4
Carlos García-Serrano y Miguel Ángel Malo
4. Conclusiones
El mercado de trabajo depende del nivel de actividad económica en su conjunto.
Si la economía se encuentra en una situación boyante las empresas contratarán más
trabajadores y si atraviesa una recesión contratarán muchos menos y despedirán a
parte de sus plantillas. Pero incluso dentro de las expansiones económicas más largas
y optimistas hay personas que tienen problemas para beneficiarse de ese impulso del
empleo que se consigue en una expansión económica. Nuestro análisis ha mostrado
que hay un núcleo duro de exclusión relacionada con el empleo que apenas se mueve
con los vaivenes del ciclo económico, cifrada el 2-3% de los hogares españoles (de
media en la última década) si se utiliza el segundo o el tercer indicador. Este cálculo
está en la línea de lo que otros autores han estimado como demanda potencial de
rentas mínimas en España, que estaba ligeramente por encima del 3% a comienzos de
la década de los 90 del siglo XX (Ayala, 2000). Territorialmente, Andalucía, Extremadura y Canarias concentran mayores riesgos de exclusión del empleo que el resto
de comunidades autónomas.
Esta situación se da en medio de la aplicación de toda una serie de políticas pasivas y
activas que, si bien no han hecho que desaparezcan los problemas mencionados, es más
que posible que estén disminuyendo los niveles de exclusión del empleo que podríamos tener en un mundo hipotético sin intervención pública. Las disfunciones, huecos
o problemas existentes deben tomarse como incentivos para mejorar y reforzar aquellas
áreas que lleven a la desaparición de este grave problema social.
Las políticas de mercado de trabajo pasivas y activas deben enfrentarse de manera
efectiva a los dos generadores fundamentales de exclusión del empleo: la falta de acceso
al mismo y su falta de calidad. Para ello, deben enfrentarse a una serie de desafíos o retos en el futuro inmediato. En primer lugar, reducir el “núcleo duro” de la exclusión del
empleo, ese colectivo en torno a 600.000 personas que concentra las situaciones más
duras. En segundo lugar, mejorar la cobertura del desempleo, lo cual pasa de manera
ineludible por tener un cálculo correcto de la tasa de cobertura, variable fundamental
para todas las negociaciones y acuerdos sobre el desarrollo del Estado de Bienestar que,
sin embargo, está mal calculada en el caso de nuestro país, distorsionando la realidad y
por tanto la política. En relación con la cobertura del desempleo, hoy en día es esencial
plantearse que los inmigrantes parados es muy probable que no tengan un apoyo familiar adicional y suficiente para que el paro no genere exclusión, tal como ocurrió con
los parados españoles en décadas anteriores gracias al reparto generacional del paro y
la temporalidad dentro de las familias españolas. En tercer lugar, debe producirse una
mayor articulación de las políticas pasivas y activas, algo que ya sucede con algunas figuras, pero que son todavía meras anécdotas en el conjunto de políticas de mercado de
trabajo y con diseños que hacen difícil su generalización. El mayor peso de las políticas
130
Empleo y exclusión en España: análisis, políticas actuales y retos para el futuro inmediato
activas frente a las pasivas que hay hoy en día puede deberse a una presunción errónea
de mayor eficacia de las primeras, por lo que es conveniente que se realicen de manera
generalizada evaluaciones (con grupo de control) para calcular cuantitativamente su
eficacia para encontrar empleo, sobre todo para los cursos de formación y los servicios
de intermediación laboral. En cuarto lugar, la precariedad puede parecer un objetivo de
segundo orden en la lucha contra la exclusión, pues se trata de un problema de calidad
del empleo y no de falta de empleo. También es cierto que la temporalidad no parece estar creando de manera generalizada una trampa permanente, pero hay ciertos colectivos
que acumulan de manera preocupante multitud de contratos temporales impidiéndoles
desarrollar una verdadera carrera laboral y acumulando problemas sociales y económicos asociados con la sucesión desordenada de contratos temporales. La lucha contra
estos riesgos debería atender también a que tener un contrato indefinido sin más no
protege de manera necesaria frente a la temporalidad.
Por último, y aunque no forma parte en sí mismo de la lucha contra la exclusión, querríamos llamar la atención sobre la radical carencia de bases de datos que nos permitan
analizar en profundidad la pobreza y la exclusión. El diseño de estas políticas de importancia vital para los peor situados en nuestra sociedad exige una información de calidad, como
la que manejamos, por ejemplo, para construir la Contabilidad Nacional o para estudiar el
mercado de trabajo en profundidad a través de la EPA. Fuentes como la Encuesta de Condiciones de Vida, anteriormente el Panel de Hogares de la Unión Europea o la propia EPA
mitigan un poco estas carencias, pero no nos proporcionan más que “apaños”, visiones
fragmentarias, pues con la Encuesta de Condiciones de Vida se pueden estudiar los ingresos, pero no una visión longitudinal de los fenómenos (el módulo longitudinal enlazable
es sencillamente demasiado reducido para análisis en profundidad de estas cuestiones),
con la EPA se puede ver la posición en el mercado de trabajo, pero no se tienen ingresos y
la visión longitudinal requiere reducirse a un sexto de la muestra y limitarse a un horizonte de año y medio, por no hablar del Panel de Hogares con el que ya sólo se puede hacer
“historia” pues dejó de hacerse en el 2001. Si no somos capaces de ver bien cómo son los
problemas, difícilmente podremos diseñar políticas eficaces de verdad usando sólo nuestro olfato y menos aún cuando sobrevienen crisis profundas como la actual que aumenta
de manera importante todos los riesgos de exclusión social y de pobreza.
5. Referencias bibliográficas
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Ayala, L. (2000). Las rentas mínimas en la reestructuración de los estados de bienestar.
Un análisis económico desde una perspectiva comparada, Colección Estudios nº 85.
Madrid: Consejo Económico y Social.
131
4
Carlos García-Serrano y Miguel Ángel Malo
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Cebrián, I. y Toharia, L. (2007). La temporalidad en el empleo: Atrapamiento y trayectorias. Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
Cueto, B. y Mato, F.J. (2008). Efectos de las políticas de formación a desempleados.
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M., Laparra, M. y Pérez, B. (coords.), La exclusión multidimensional en el espacio
urbano. Investigaciones de base para la elaboración del Plan de Lucha contra la Exclusión
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Madrid, pp. 119-170.
García-Serrano, C.; Malo, M.A. y Rodríguez-Cabrero, G. (2002). Un intento de medición de la vulnerabilidad ante la exclusión social, cap. 4 de Moreno, L.
(ed.), Pobreza y exclusión: la “malla de seguridad” en España, CSIC, Colección Politeya. Madrid: Estudios de Política y Sociedad, pp. 79-106.
García-Serrano, C.; Malo, M.A. y Toharia, L. (2001). La pobreza en España. Un
análisis crítico basado en el Panel de Hogares de la Unión Europea (PHOGUE), Colección Estudios, nº 40. Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
Garrido, L. (1996). La temporalidad, ¿pacto intergeneracional o imposición?. En La
duración del contrato de trabajo. Madrid: Consejo Económico y Social; pp. 47-74.
Malo, M.A.; Anisi, D.; García Laso, A. y García Serrano, C. (2005). Crecimiento
económico e inclusión social en Castilla y León. Valladolid: Consejo Económico y Social de Castilla y León.
Malo, M.A. y Mato, F.J. (dirs.) (2006). La temporalidad en Asturias. Una aproximación
desde el análisis de las historias laborales. Oviedo: Servicio Público de Empleo del
Principado de Asturias.
Mato, J.M. (2002). La formación para el empleo: Una evaluación cuasi-experimental. Madrid: Editorial Civitas.
Toharia, L. (dir.) (2005). El problema de la temporalidad: Un diagnóstico. Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
Toharia, L.; Albert, C.; García Serrano, C.; Malo, M.A.; Davia, M.A. y Arranz,
J.M. (2007). Empleo e Inclusión Social. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
132
5
La pobreza y
la exclusión
en la nueva
legislación
de servicios
sociales
Autor
Antoni Vilá
133
La pobreza y la exclusión en la nueva legislación de servicios sociales
1. Introducción1
En las dos últimas décadas se ha producido un intenso debate entorno al derecho
a los servicios sociales, cuyos resultados se han empezado a plasmar en leyes promulgadas a partir del primer lustro del nuevo siglo, cuando consideramos que se produce
un punto de inflexión. En este trabajo revisaremos la legislación relacionada con los
servicios sociales aprobada durante el bienio 2006-2008: reforma de los Estatutos de
Autonomía, la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas
en Situación de Dependencia (LAPAD) y las leyes autonómicas de servicios sociales.
De dicha legislación se examinarán especialmente los derechos y los titulares de los
mismos, las referencias a la pobreza y a la exclusión, las respuestas (prestaciones técnicas,
económicas, proyectos u otras actuaciones) que proponen para satisfacer o al menos
paliar las necesidades y cubrir las carencias de este colectivo, especialmente para los
grupos más vulnerables, desde los servicios sociales y otras ramas del bienestar, como
la laboral o la vivienda, así como mediante programas específicos, como las rentas mínimas de inserción.
1.1. Antecedentes
Los servicios sociales nacen en los estados democráticos occidentales a partir de
la II Guerra Mundial y en España se inician con un notable retraso y circunscritos a la
Seguridad Social, con carácter de servicios complementarios del sistema.2 Los servicios
sociales españoles en su configuración actual surgen del Estado social y democrático de
derecho y autonómico que establece nuestra Constitución (CE, 1978) y básicamente
de las leyes autonómicas de servicios sociales, aprobadas de acuerdo con las previsio-
[1] Una versión preliminar más amplia de este trabajo forma parte del “Informe Tendencias de la nueva
legislación de servicios sociales”, elaborado por encargo de la Red Europea de Lucha contra la Pobreza y
la Exclusión Social en el Estado Español (EAPN ES), Madrid, enero de 2009.
[2] La primera cita normativa explícita a los servicios sociales fue en la Ley 103/1963, de 28 de diciembre, sobre Bases de la Seguridad Social. En el año 1970 se crearon el Servicio de Recuperación y Rehabilitación de Minusválidos (SEREM) y Servicios de Atención a Pensionistas (SAP), que posteriormente se
integraron en el IMSERSO (1978).
135
5
136
EA
CE
ESTADO
BIENESTAR
SOCIAL
SERVICIOS
SOCIALES
LAPAD
LEYES
SERVICIOS
SOCIALES
RENTAS MÍNIMAS
INSERCIÓN
PENSIONES NO
CONTRIBUTIVAS
BENEFICENCIA
NORMAS
BÁSICAS
Normativa
Configuración
Consolidación
Desarrollo del Estado de Bienestar Social Español
• Proceso Universalización (Educación, Sanidad, Seguridad Social)
• Politización de las políticas sociales (Pactos de la Moncloa, Pacto Toledo,…)
• Proceso descentralización (Protagonismo comunidades autónomas)
• Proceso selectivo pero creciente de privatización
(G. Rodríguez Cabrero)
Gestación
7
8
Reforma
1970
1980
1990
2000
_
5 6 7 8 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4 5 6
Tabla 5.1. Cronología del desarrollo normativo de los servicios sociales
Antoni Vilá
La pobreza y la exclusión en la nueva legislación de servicios sociales
nes constitucionales y estatutarias durante la década 1982-1992, que configuraron los
nuevos modelos, que se fueron desarrollando jurídicamente y estructurado en sistemas
integrados por equipamientos, servicios, prestaciones económicas y actividades. (ver
Tabla 5.1).
1.2. La nueva legislación relacionada con los servicios sociales
La nueva legislación, promulgada a partir de 2006, podemos agruparlas en dos bloques (ver Tabla 5.2), uno referente a las Leyes orgánicas de reforma de los estatutos de
autonomía y el otro relativo directamente a los servicios sociales, ya sea mediante norma estatal específica, la LAPAD, o las leyes autonómicas deservicios sociales.
Tabla 5.2. Nueva legislación relacionada con los servicios sociales
Normativa servicios sociales
Año
Estatutos de
Autonomía
reformados
2006
C. Valenciana
Cataluña
2007
Islas Baleares
Andalucía
Aragón
Castilla y León
Para la autonomía
personal y atención a
situaciones de
dependencia
LAPAD
Navarra
Cantabria
Cataluña
Galicia
País Vasco
2008
Trámite
Leyes autonómicas
de
servicios sociales
Castilla-La Mancha
Aragón
Islas Baleares
La Rioja
a) Reforma de los Estatutos de Autonomía (EA)
Los primeros Estatutos de Autonomía se aprobaron durante el periodo 1979-19833
y posteriormente algunos se modificaron, especialmente en los aspectos competenciales. Pero, es a partir del año 2006 cuando se inicia un substancial proceso de reforma,
que todavía permanece abierto. En el periodo estudiado se han aprobado las reformas
de los estatutos de la Comunidad Valencina y de Cataluña (2006), el de las Islas Balea[3] En el año 1995 se aprobaron los Estatutos de Autonomía de las ciudades de Ceuta y Melilla.
137
5
Antoni Vilá
res, Andalucía, Aragón y Castilla y León (2007) y se hallaba en fase de tramitación en
las Cortes Generales el de Castilla-La Mancha.4
Los nuevos EA regulan aspectos substantivos y organizativos de los servicios sociales y se refieren explícitamente a la pobreza y la exclusión. Estas normas, como veremos,
establecen los derechos y deberes de las personas y también, en muchos casos, concretan los principios rectores de las políticas públicas. Además revisan, definen y acotan las
materias y los grados competenciales (exclusiva, compartida, ejecutiva).
b) Normativa de servicios sociales
– Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia (LAPAD).
Esta Ley establece un derecho subjetivo de ciudadanía a un conjunto de prestaciones
técnicas y económicas de servicios sociales, con independencia del lugar del territorio
donde residan, para las personas en situación de dependencia. Al tratarse de condiciones
básicas, afectan a los sistemas autonómicos de servicios sociales y consideramos que
tiene una notable incidencia en la legislación de la materia. Acompañan a este derecho
otros dos de gran potencia: la autonomía (capacidad de decidir) y la igualdad (en el
ejercicio del derecho en cualquier parte del territorio español).
Aunque los destinatarios de esta ley no sean directamente las personas en situación
de pobreza y exclusión resulta evidente su incidencia si tenemos en cuenta que se trata
de un colectivo de personas que precisa de una intensidad asistencial alta –69% de los
casos la persona cuidadora presta ayuda para las actividades de la vida diaria instrumentales, domesticas y cuidados personales–,5 que es prestada básicamente por las mujeres
–el 83% del total de cuidadoras/es eran mujeres, cuya edad se sitúa entre los 45 y los 69
años, el 50% de las cuales son hijas–,6 que muchas veces deben abandonar sus puestos
de trabajo para dedicarse al cuidado del familiar. Los riesgos de exclusión y pobreza de
las personas cuidadoras quedan al descubierto si tenemos en cuenta los costes de oportunidad que suponen para la población cuidadora: a) laborales: el 26% no pueden plantearse trabajar, el 11% ha debido abandonar el trabajo y un 12,5% se han visto obligadas
a reducir su jornada; b) salud: el 51,2% se encuentran a menudo cansadas, el 32,1%
se sienten deprimidas y el 28,7% piensa que la tareas que realiza están deteriorando la
salud; c) vida afectiva y relacional: el 64,1% declara que se han visto obligadas a reducir
su tiempo de ocio y el 48,4% no han podido ir de vacaciones.7
[4] El proyecto de Estatuto de Autonomía de Canarias se presentó a las Cortes Generales, aunque posteriormente fue retirado.
[5] IMSERSO (2004) Libro Blanco. Atención A las personas en situación de dependencia en España.
Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, p. 195.
[6] Ídem, p. 187.
[7] Ibídem, pp. 197-198.
138
La pobreza y la exclusión en la nueva legislación de servicios sociales
– Nuevas leyes de servicios sociales
Las leyes autonómicas de servicios sociales se fijaron como objetivo inicial establecer
unos servicios sociales modernos, acordes con el nuevo contexto democrático y simplificar y ordenar el complejo entramado de organismos, prestaciones y equipamientos
transferido. Una vez promulgadas todas las primeras leyes se inicia el proceso de aprobación de las segundas leyes, básicamente de actualización, sin grandes novedades.8 Sin
embargo, las leyes de servicios sociales que nacen a partir del año 2006 empezaron a
introducir cambios significativos que, como veremos, tienen capacidad para modificar
aspectos sustantivos de los modelos y de la organización de los sistemas.
Además de las normas citadas otras leyes afectan al tema que tratamos, que en este
trabajo no podremos abordarlas de forma específica, aunque si haremos algunas referencias. Nos referimos a la normativa de derechos y deberes de los extranjeros, a las
relativas a las rentas básicas y la inclusión social, a la vivienda y al trabajo, la de igualdad
de género, a las referentes a la violencia doméstica y de género y a los derechos de las
victimas o las que regulan prestaciones sociales de carácter económico.
2. Aspectos conceptuales
2.1. Servicios sociales
No existe una definición unívoca de servicios sociales. Una primera distinción se
refiere a los dos sentidos en que se emplea el término: específico y amplio.9 La primera
acepción se corresponde con la ofrecida por Naciones Unidas10 y por el Consejo de
Europa que centra su misión en la ayuda y asistencia personal a individuos, grupos y
comunidades para facilitarles la integración en la comunidad. En términos generales
podemos afirmar que en España se ha utilizado el término servicios sociales en sentido
estricto, a pesar de la gran variedad terminológica.
En sentido amplio se corresponde con el utilizado tradicionalmente en Gran Bretaña, que incluye, además de los servicios sociales en sentido estricto, los de educación,
sanidad, seguridad social y la vivienda.11 También parecen utilizar este significado algu-
[8] Guillen, E. i Vilà, A. (2007) Los Cambios legislativos recientes en materia de servicios sociales, en
Casado, D. y Fantova, F. (coord.) Perfeccionamiento de los Servicios Sociales. Madrid: Fundación Foessa,
pp. 147-176.
[9] Ver Rubiol G. (1985) Los servicios sociales I. organización y funcionamiento en Gran Bretaña, Yugoslavia,
Israel y los Países Bajos. Madrid: Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Trabajo Social
y Asistentes Sociales.
[10] “Aquellas actividades organizadas cuyo objetivo es ayudar a la adaptación mutua entre los individuos y su ambiente social”. Naciones Unidas (1963) The relationship between social security and social
services (SOA, ESWP, 1963, 1), p.2.
[11] Rubiol,, G. Los servicios…, op. cit., p. 15.
139
5
Antoni Vilá
nos documentos recientes de la Unión Europea, como la Comunicación de la Comisión para la aplicación del programa comunitario de Lisboa, sobre los servicios sociales
de interés general que se refiere a los servicios esenciales prestados directamente a la
persona y a los sanitarios, de vivienda social, etc.12
No existe en España una definición legal ni técnica unificada de servicios sociales, ya
que la referencia explícita constitucional a los servicios sociales en el artículo 50 dedicado a la tercera edad los identifica con el colectivo de personas mayores y con los ámbitos de la salud, vivienda, cultura y ocio, que imposibilitan cualquier asimilación con
los conceptos técnicos comentados. Por otra parte, los Estatutos Autonómicos lejos de
precisar y unificar la terminología incrementaron el glosario de términos y aumentan la
confusión y la LAPAD, en su disposición dedicada a los conceptos (art. 2), no incluye
su definición. Por ello, para este trabajo adoptamos la definición formulada por Demetrio Casado por considerarla la técnicamente más adecuada: “La rama de actividades
denominada servicios sociales tiene como objetivo mediato el bienestar individual y
social, para el presente y el futuro, que procura sobre todo mediante la ayuda personal
polivalente, al servicio de la cual provee prestaciones individuales y otras actividades,
ambas de carácter técnico (no monetarias desvinculadas), formalizadas en algún caso y
producidas y dispensadas mediante diversos regímenes institucionales”.13
2.2. Pobreza y exclusión
El termino exclusión nace en Francia en los años sesenta asociado a los problemas
derivados del desempleo y la inestabilidad de los vínculos sociales. A partir de finales
de los 80 se incorporó al ámbito comunitario14 y su uso se extendió rápidamente a las
políticas sociales comunitarias. Asimismo, se introdujo en documentos científicos y políticos. Sin embargo su delimitación conceptual no es clara y frecuentemente se asocia
y confunde con otros términos próximos, como marginación, pobreza, privación, vulnerabilidad, precariedad, etc.15
[12] Comisión de las Comunidades Europeas. Comunicación de la Comisión. Aplicación del programa
comunitario de Lisboa. Servicios sociales de interés general en la Unión Europea. COM (2006) 177 final,
Bruselas 26.4.2006, p. 3.
[13] Casado, D. La rama de los servicios sociales, en Casado, D. y Fantova, F. (coord.) Perfeccionamiento
de los… op. cit, p. 36.
[14] Segundo Programa de la Pobreza (1988), Carta Social Europea (1989), Resolución del Consejo de
Ministros relativa a la lucha contra la exclusión social (1989). Posteriormente se aprobaron otras resoluciones y programas: Resoluciones de 28 de octubre de 1993 sobre la exclusión social, de 27 de octubre de 1994
sobre un programa a medio plazo para luchar contra la exclusión social y promover la solidaridad, y de 16 de
enero de 1996 sobre el programa de acción social a medio plazo (COM (95)0134 - C4-0160/95).
[15] Para ampliar estas cuestiones ver Arriba, A. El concepto de exclusión en política social, Unidad de Políticas Comparadas (CSIC), Documento de Trabajo 02-01, Madrid, enero de 2002.
140
La pobreza y la exclusión en la nueva legislación de servicios sociales
En general se considera que exclusión social es un concepto mucho más amplio
que el de pobreza, que se considera como una dimensión de la exclusión social: “La
pobreza es un indicador básicamente monetario, mientras que la exclusión social se
refiere a un proceso relacional vinculado con la participación, el acceso a determinados recursos, la solidaridad, etc.”.16 Por otra parte, los investigadores difieren sobre la
relación entre ambos conceptos, para unos “la exclusión social es una condición que
acompaña a la pobreza y para otros es la consecuencia inmediata de ella”.17 No existe
una única definición europea y se aprecian diferencias entre los países en su aplicación.
Así, pues, la exclusión no significa únicamente insuficiencia de ingresos, sino que
representa algo más relacionado con el riesgo de fragmentación social (sociedad dual) y,
en este sentido, el concepto se entronca con el de cohesión social.18 Podríamos concluir,
pues, que “de una forma práctica observamos que la pobreza es una situación afectada
básicamente, por el componente de penuria económica, aunque ni se deduzca a ello ni
sea inteligible sólo desde este elemento. Y que la exclusión es una situación en la que determinadas estructuras y procesos establecen condiciones de expulsión de la dinámica
social, consolidando condiciones de la vida que quedan “fuera” de la integración social,
contemplando entre ellas igualmente la dimensión de los ingresos”.19
La pobreza y la exclusión social debido a su carácter multidimensional afecta a situaciones personales y sociales relacionadas con el desempleo y la precariedad laboral, la
ausencia de redes y rupturas familiares, entre otros, cuyos procesos de exclusión afectan
a necesidades básicas de subsistencia, de trabajo, de vivienda, de salud, etc. Desde la
perspectiva personal, se observan colectivos vulnerables con mayor riesgo de exclusión
social, como los jóvenes, las mujeres, las personas mayores, las personas con discapacidad o personas drogodependientes.
2.3. Derechos de ciudadanía
El termino ciudadanía, de origen griego (polis-ciudad), es muy utilizado actualmente con significados muy diversos e imprecisos, que pueden empañar su verdadero significado e incluso conducir a errores. La ciudadanía tiene, en primer lugar, un sentido
jurídico, que se refiere al ciudadano como sujeto de derechos civiles y políticos y de los
[16] Moreno, A. y Acebes, R. (2008). Estado de Bienestar, cambio familiar, pobreza y exclusión social en
España en el marco comparado europeo. Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, 75, p. 32.
[17] Ídem, p. 32.
[18] Comunidades Europeas (1993) Libro Verde sobre Política Social. Luxemburgo.
[19] Aganzo, A. y Renes, V. Plan para la inclusión social. Propuestas de Cáritas. Servicios Sociales y Política
Social, núm. 55, 3er. Trimestre 2001, p. 42.
141
5
Antoni Vilá
correlativos deberes. Pero además, como señalan algunos autores20 constituye el principio de legitimidad política, ya que al ciudadano le corresponde una parte de la soberanía política, cuya totalidad pertenece a la “comunidad de los ciudadanos”, y es la fuente
del vínculo social, ya que en una sociedad democrática el vínculo entre los hombres es
político y, por ello, sus relaciones se basan en la dignidad igual de todos.
Cuando se analizan los derechos de ciudadanía de las personas pobres o en situación
de exclusión social debe tenerse en cuenta que, según señalan los expertos, la debilidad
y el deterioro de los derechos sociales y del papel del sector público resultan imprescindibles para la interpretación de los procesos de exclusión: “Ese repliegue de “lo público”,
unido a la perdida de perspectivas universalista en torno a los derechos sociales y a la
falta de voluntad política de actuar de forma beligerante al servicio de los más excluidos,
aviva el peligro de intentar explicar los problemas sociales desde el recurso a las características de los individuos”.21
Puede ser útil para adentrarnos en los derechos de ciudadanía tener en cuenta la llamadas “generaciones de los derechos del hombre”22 y distinguir los distintos niveles en
que se pueden presentar: “la ciudadanía civil, la ciudadanía política y la ciudadanía social”. Actualmente, existen interesantes propuestas para ampliarlas con un nuevo nivel
correspondiente a la “ciudadanía económica”,23 que se configuraría a partir del trabajo,
así como de servicios sociales más amplios y universales, de medidas para hacer efectivo
el acceso a la vivienda, de salarios sociales o rentas de inserción para casos de necesidad
extremos, de lucha contra la exclusión social e iniciativas para extender la democracia
en el ámbito de las actividades económicas. Para hacer realidad esta propuesta se considera que se requieren recursos y garantías, así como un consenso social, que se incluya
en el “contrato social democrático”.
En relación a los derechos de los españoles, la CE los clasifica y jerarquiza en tres
grupos:24 a) “derechos fundamentales y libertades públicas”; b) “derechos y deberes de
los ciudadanos”; y c) “principios rectores de la política social y económica”. En el tercer bloque se encuentran la mayoría de los derechos sociales, con algunas excepciones
[20] Concretamente nos referimos a Dominique Schnapper y a su estudio sobre la ciudadanía. Schnapper, D. (2003) Què és la ciutadania?. Barcelona: Edicions La Campana.
[21] Cabrera, P. J. Exclusión social: contextos para un concepto. Revista de Treball Social, num. 180, abril
de 2007, p. 12.
[22] “la primera generación que incluye a los tradicionales derechos civiles y políticos; una segunda que
recogería los derechos económicos, sociales y culturales o también conocidos como derechos sociales a
secas, y una tercera, que estaría compuesta por los nuevos derechos o derechos difusos”. Martínez de Pisón, J.M. (1998) Políticas de bienestar. Un estudio sobre los derechos sociales. Madrid: Editorial Tecnos,
S.A., p. 69.
[23] Tezanos, J.F. (2008) Exclusión social, democracia y ciudadanía económica. La libertad de los iguales. Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, 75, p. 27.
[24] Pérez Luño, A.E. (2007) Los Derechos Fundamentales. Madrid: Editorial Tecnos, p. 169 y ss.
142
La pobreza y la exclusión en la nueva legislación de servicios sociales
significativas, como la educación, que figuran en el primero. Estos principios-derechos
informaran la legislación positiva, la practica judicial y la actuación de los poderes públicos, pero no los vincula ni son directa e inmediatamente exigibles –como ocurre con
derechos incluidos en los otros dos grupos–, sino que su plena eficacia depende de las
leyes que los desarrollen. Es decir, estos preceptos, aunque deben orientar la acción de
los poderes públicos, no generan en sí mismos derechos judiciales actuables. Por otra
parte, tampoco gozan del procedimiento preferente y sumario ni del recurso de amparo
que disponen el primer grupo de derechos citado. Por ello, es preocupante que, a pesar
de ser constitucionalmente un Estado social, que supone la asunción de responsabilidades colectivas ante las necesidades de los ciudadanos, sean tan débiles muchos de los
derechos sociales, entre los que se encuentran los referentes a los servicios sociales, la
plena ocupación, la seguridad social o el derecho a la vivienda, así como los relativos a
colectivos en situación mayor de vulnerabilidad y riesgo de exclusión (familia, menores, jóvenes, tercera edad, personas con discapacidad, etc.).
Para terminar debemos recordar que frente a los derechos y libertades se encuentran
siempre los deberes y responsabilidades,25 son las dos caras de la misma moneda. Por ello,
siempre debemos analizar también cuáles son las responsabilidades que se atribuyen
a las propias personas afectadas, a sus familias, a las entidades sociales y a las distintas
administraciones públicas (estatales autonómicas y locales).
2.4. Respuestas
Las políticas sociales intentan cubrir o al menos paliar las principales necesidades de
las personas en situación de pobreza o riesgo de exclusión, ya sea mediante actuaciones
generales para acceso a los servicios básicos (educación, salud, trabajo, pensiones y seguridad social, vivienda, servicios sociales) u otras medidas específicas (renta mínima,
acompañamiento, proyectos inserción laboral); se trata, pues, de articular dispositivos
amplios para hacer frente a una problemática multidimensional compleja. Por ello,
las políticas no pueden ser simplistas ni rígidas, deben “estar preparadas para atender
a las múltiples facetas existentes”.26 Con todo, algunos expertos son pesimistas sobre
las posibilidades reales de las políticas en la lucha por la erradicación de la pobreza,
la precariedad y la exclusión: “Hace años se derrumbó la ilusión de poder eliminarlas
definitivamente del paisaje cotidiano mediante un trabajo sostenido y gradual desde
los servicios sociales y las políticas de bienestar. Hoy sabemos que la pobreza, lejos de
[25] “En la medida en que toda norma propone un poder jurídico o un derecho o facultad a favor de
una persona, estatuye para otra un deber”. Díez Picazo, L. (1973) Experiencias jurídicas y teoría del derecho.
Barcelona: Ariel, S.A., p. 75.
[26] Aganzo, A. y Renes, V. Plan para la inclusión… op. cit., p. 40.
143
5
Antoni Vilá
desaparecer, como la energía, se transforma continuamente y adopta nuevas formas y
nuevos rostros”.27
Para hacer frente a la exclusión se diseñaron medidas dirigidas a la “inclusión social”28
centradas en la inserción laboral, ya que pretendían remediar la quiebra de los mecanismos de protección social a través del empleo, acompañadas de prestaciones técnicas y
económicas de naturaleza contractual, que generaron las llamadas políticas de “rentas
mínimas”, primero en Francia y luego en toda Europa.
Las políticas de rentas mínimas o básicas se agrupan de forma harto confusa bajo múltiples denominaciones (“ingreso ciudadano”, “ingresos mínimos”, ingreso básico universal”, “subsidio universal garantizado”, “ingreso social”, “salario del ciudadano”, “dividendo
social”, “ingreso garantizado”, “subsidio universal”, “ingreso ciudadano”, “rédito de ciudadanía”) y medidas de distinta naturaleza (garantizar necesidades básicas, para la realización de los proyectos individuales de vida, universales o sujetas a requisitos y obligaciones, como la situación económica y patrimonial, etc.). De entrada deben distinguirse
claramente dos concepciones bien distintas, la llamada Renta Básica Universal,29 que sus
promotores en España gustan denominarla también “renta básica de ciudadanía”,30 que
supone “la percepción por todos los componentes de una comunidad política de una
renta suficiente, a modo de salario, que garantice la cobertura de las necesidades más elementales independientemente del patrimonio o de los ingresos de los sujetos. La única
condición, si cabe para su disfrute, es poseer la condición de ciudadano o residente”.31 En
definitiva, se trata de una renta garantizada de forma incondicional a todos los individuos,
sin necesidad de someterse a una prueba de recursos o de estar realizando algún tipo de
trabajo,32 a diferencia de las “rentas mínimas de inserción” (RMI) implantadas por las
comunidades autónomas que son rentas condicionales, que exigen, entre otros requisitos,
carecer de recursos económicos suficientes (la persona o unidad familiar) y el compromiso de inserción social.
[27] Cabrera, J.P. Exclusión social… op cit., p. 11.
[28] Este es el caso español como puede comprobarse en el IV Plan Nacional de Acción para la Inclusión
Social del Reino de España, 2006-2008, donde estas medidas ocupan los primeros lugares entre los objetivos prioritarios: Fomentar el acceso al empleo y garantizar recursos económicos mínimos.
[29] Para ampliar información: Asociación Red Renta Básica:
http://www.nodo50.org/redrentabasica/textos/index.php?x=1
[30] El Forum Universal de las Culturas (Barcelona, 2004) en su manifiesto insta a la comunidad internacional a adoptar una Carta de los Derechos Humanos Emergentes para el Siglo XXI, en cuyo artículo 1º
defiende el derecho a la renta básica.
[31] Hidalgo, A. (2008) La renta básica universal como herramienta para combatir la exclusión social
económica. Una aproximación analítica. Revista del Ministerio de Trabajo…op cit. pp., p. 143.
[32] Se presentaron dos proposiciones, que fueron rechazadas: la Ley de Renta Básica: Esquerra Republicana el 19 de enero del 2005 y la de Izquierda Verde-Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya el 15 de
abril de 2005.
144
La pobreza y la exclusión en la nueva legislación de servicios sociales
Las RMI son, pues, programas concebidos como última red de protección social
dirigidos a “paliar, en la medida de lo posible, situaciones de extrema necesidad económica y por tanto están dirigidos a aquellos colectivos denominados de exclusión social”.33 Se trata de que las personas y familias dispongan de unos recursos mínimos para
la subsistencia, aunque siendo “conscientes de que el problema al que se enfrentan –la
exclusión– no es sólo económico, han dispuesto junto a los mecanismo de inserción o
ayuda económica, otros encaminados a la inserción o ayuda social en su concepción
más amplia”.34 La puesta en marcha de dichos programas de forma generalizada, que se
realizó entre los años 1989 y 1992 (ver Tabla 5.3) no hubiera sido posible sin la acción
de “un sector de las organizaciones católicas y laicas con experiencia en la prestación de
servicios a los excluidos y los sindicatos”35:
Tabla 5.3. Cronología de la implantación de las rentas mínimas autonómicas en España
Año de la Ley o
del Decreto de
implantación
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Andalucía
Asturias
Castilla-La
Mancha
Castilla y León
Cantabria
Comunidad
autónoma
Islas
Canarias
Cataluña
País
Vasco
Galicia
Aragón
Islas
Baleares
C. Valenciana
Murcia
Extremadura
Madrid
Navarra
La Rioja
Fuente: Sarasa et al. Estado, sociedad civil y rentas mínimas de inserción.
[33] Sarasa, S. et al. (2001) “Estado, sociedad civil y rentas mínimas de inserción”. Moreno Fernández,
Luis (coord.) Pobreza y exclusión: la “malla de seguridad” en España. Madrid: Consejo Superior de Investigaciones Científicas, pp. 221-256.
[34] Ídem.
[35] Ibídem.
145
5
Antoni Vilá
3. Análisis de la nueva legislación
3.1. Estatutos de Autonomía
Como se ha indicado, a partir del año 2006 se inicia un importante proceso de reforma de algunos EA que se mantiene abierto. Hasta la fecha se han aprobado las reformas
de los siguientes:36 Comunidad Valenciana y Cataluña (2006), Islas Baleares, Andalucía, Aragón, Castilla y León (2007) y se encuentra en fase de tramitación en las Cortes
Generales el de Castilla-La Mancha.
A continuación analizamos algunos de los aspectos más significativos relacionados
con los temas objeto del presente estudio.
a) Derechos, deberes y principios
La incorporación a los EA de los derechos y deberes de las personas fue uno de los
temas más debatidos y constituye una de las grandes novedades de los estatutos reformados. A los efectos de determinar el grado de eficacia y las garantías aplicables, estos
EA distinguen, de forma parecida a la CE, entre derechos y principios; los derechos, son
directamente aplicables y actuables ante la jurisdicción y, en cambio, los principios, a
pesar de que deben orientar las políticas, su aplicación queda diferida a las leyes que los
desarrollen y serán exigibles según lo que éstas determinen.
Estos EA se refieren a derechos fundamentales (Declaración Universal de los Derechos humanos, derechos y libertades reconocidos por la CE, los EA, la UE y otros
tratados y convenios internacionales) y a los derechos políticos y sociales. En la Tabla 5.4 se han sintetizado los principales derechos sociales y principios relacionados
con la pobreza y la exclusión con la única pretensión de ofrecer una visión general del
tema, ya que es difícil establecer una comparación rigurosa, pues las normas analizadas parten de planteamientos, esquemas, terminología e intensidad distintos. A pesar
de la abundancia de derechos y principios incluidos en los nuevos EA, en general las
formulaciones son muy genéricas y poco precisas, por ello, algunos de ellos preceptuan
que las asambleas legislativas correspondientes aprobaran para su concreción cartas de
derechos específicas.37.
[36] Comunidad Valenciana: Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril; Cataluña: Ley Orgánica 6/2006, de
19 de julio; Illes Balears: Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero; Andalucía, Ley Orgánica 2/2007, de
19 de marzo; Aragón, Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril; Castilla y León, Ley Orgánica 14/2007, de
30 de noviembre.
[37] Carta de Derechos Sociales (C. Valenciana e Islas Baleares), una Carta de derechos y deberes de los
ciudadanos (Cataluña) o regularán los derechos, deberes y libertades de los castellanomanchegos.
146
La pobreza y la exclusión en la nueva legislación de servicios sociales
D
P
COLECTIVOS
Persona
D
P
ò
ô
D
P
P
D
P
ò
ô
ô
ò
ô
ô
ò
ô
Menores
ô
ò
ô
ô
ò
ô
Jóvenes
ô
ô
ô
P. Mayores
ô
ô
ô
ò
P. Discapacidad
ô
P. Dependencia
ô
ò
ô
ò
ô
Igualdad genero
ô
ò
ô
ò
ô
Consumidores
ò
ò
ô
ò
ô
ò
ò
ô
ô
ô
ô
ô
ô
ô
ô
Minorías
ò
ò
ò
ò
ô
ô
ò
ò
ô
ò
ò
ò
ô
ô
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ô
ô
ô
ô
ô
ô
ô
ô
ô
ò
ò
ò
ô
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
Violencia género
Pobreza,
exclusión
Servicios
sociales
Renta minima
inserción
ò
ò
ò
ò
ô
Vivienda
ò
ò
ò
ò
ô
ô
ò
Trabajo
ò
ò
ò
ò
ô
ô
ò
Carta derechos sociales
Regulación derechos
DEBERES
ò
¢
ô
¢
P
ò
ò
ô
D
ô
ò
ô
P
ô
ô
ò
D
Castilla-La
Mancha
Castilla y
León
Aragón
Andalucía
D
Familia
Inmigrantes
DERECHOS
SOCIALES
Islas
Baleares
Tipo
Cataluña
Comunidad
Valenciana
Tabla 5.4. Derechos sociales
¢
¢
¢
¢
¢
¢
En dicha tabla además de los datos referentes al colectivo de personas en situación
de pobreza y exclusión y a los derechos sociales más directamente relacionados, se recogen los correspondientes a otros colectivos que forman parte de los grupos con riesgo
de exclusión.
De los datos expuestos se deduce que todos los EA tratan de las situaciones de pobreza y/o exclusión social y a las respuestas que pueden ofrecerse desde los servicios
sociales, la vivienda o el trabajo, como principales sectores responsables de actuar ante
dichas carencias. Asimismo, es remarcable que todos los textos estudiados se refieren
a las rentas mínimas de inserción, aunque lo hacen con diversas denominaciones y sus
desarrollos podrán ser distintos. A pesar de que unos EA recogen estas cuestiones como
147
5
Antoni Vilá
derechos y otros como principios, todos ellos exigen normas de desarrollo para su perfeccionamiento.
En relación a los deberes es significativo que, a pesar de que la mayoría de los títulos
estatutarios se refieren a “derechos y deberes”, incomprensiblemente no todas las comunidades autónomas los relacionan e imponen explícitamente. En los EA que los regulan
(Andalucía, Castilla y León, la proposición de Castilla-La Mancha y algunas referencias
en el de Aragón) los deberes se refieren a la contribución al sostenimiento del gasto público en función de sus ingresos, a colaborar en situaciones de catástrofe y emergencia,
al uso responsable y solidario de las prestaciones y servicios, a contribuir y participar
en la educación de los hijos y otros relacionados con la participación electoral, el medio
ambiente y el patrimonio cultural.
b) Garantías
Aunque, sin duda, constituye un paso importante la inclusión de los derechos y deberes de las personas y colectivos en los Estatutos de Autonomía, para conocer su fortaleza real debemos analizar las garantías que establecen. Como se ha comentado, los
EA determinan estas garantías y la tutela, según se trate de derechos o de principios. En
la Tabla 5.5 se puede apreciar que todos los EA establecen que los derechos y libertades vinculan a los poderes públicos y, en su caso, a los particulares y, excepto Castilla y
León, explicitan el derecho a la tutela jurisdiccional. Sin embargo, como ya hemos visto,
la formulación de los derechos es harto imprecisa y, por tanto, incompleta, por ello,
podemos afirmar que si bien se trata de derechos subjetivos precisan de normas de desarrollo que los concreten y fijen los requisitos de acceso para su perfección. Asimismo,
debido a esta ambigüedad conceptual, algunos legisladores autonómicos (Cataluña,
Andalucía, Castilla y León y también el proyecto de Castilla-La Mancha) obligan a que
la interpretación se realice en el sentido más favorable para su plena efectividad.
En relación a los principios, aunque no son directamente aplicables, los EA establecen determinadas medidas para avanzar hacia su efectividad. Unos (Cataluña, Andalucía, Castilla y León y la proposición de Castilla-La Mancha), siguiendo el redactado
constitucional, señalan que los principios rectores informaran la legislación positiva, la
practica judicial y la actuación de los poderes públicos y que serán exigibles ante la jurisdicción según lo que determinen las leyes de desarrollo. Los otros EA requieren que
se establezcan las condiciones y se tomen las medidas necesarias para que la aplicación
sea real y efectiva.
148
La pobreza y la exclusión en la nueva legislación de servicios sociales
Islas
Baleares
Andalucía
Aragón
Castilla y
León
Castilla-La
Mancha
DERECHOS Y
LIBERTADES
Vinculan poderes
públicos y en su caso a
particulares
Cataluña
Titulares
Comunidad
Valenciana
Tabla 5.5. Garantías
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
Interpretar en sentido
más favorable
ò
ò
Tutela jurisdiccional
ò
ò
ô
ô
PRINCIPIOS
Informaran legislación,
practica judicial y
actuación poderes
públicos
Medidas para la
aplicación real y efectiva
Exigibles: según las leyes
de desarrollo
Ombudsman
ô
ô
ô
ô
Síndic
de
Greuges
Síndic
de
Greuges
ò
ò
ô
ô
ô
ô
Sindicatura
de
Greuges
ò
Defensor
del
Pueblo
ô
Justicia
de
Aragón
Procurador
del Común
Defensor
del
Pueblo
c) Titulares
Todos los EA reconocen la condición política de ciudadanos de la comunidad autónoma correspondiente a los españoles que tengan vecindad administrativa en cualquiera de sus municipios. Algunos de los textos explicitan que los ciudadanos de la Unión
Europea residentes en la comunidad autónoma gozan de los mismos derechos y obligaciones que los ciudadanos de la comunidad autónoma (C. Valenciana, Castilla-La
Mancha), que en algún caso se extiende genéricamente a los extranjeros no comunitarios residentes o se refieren a los extranjeros en general con vecindad administrativa
(proyecto de Castilla y León).
Todos los EA señalan que la titularidad de los derechos se sujeta a las limitaciones
que establezcan la Constitución o las Leyes. Por ello, debemos recordar que en relación a
los derechos de los extranjeros debe tenerse en cuenta la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de
enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, que
señala que los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea se regirán por la
legislación de la Unión Europea, siéndoles de aplicación la presente Ley en aquellos aspectos que pudieran ser más favorables (art. 1, 3). Esta Ley establece con carácter general que
149
5
Antoni Vilá
“Los extranjeros gozarán en España de los derechos y libertades reconocidos en el Título
I de la Constitución en los términos establecidos en los Tratados internacionales, en esta
Ley y en las que regulen el ejercicio de cada uno de ellos”. Como criterio básico establece
que se entenderá que los extranjeros ejercitan los derechos que les reconoce esta Ley en
condiciones de igualdad con los españoles y que las normas relativas a los derechos fundamentales de los extranjeros se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal
de Derechos Humanos y con los Tratados y Acuerdos internacionales.
Por otra parte, esta Ley relativa a los derechos de los extranjeros, al referirse a los derechos sociales, establece el principio de que “los extranjeros residentes tendrán derecho a
los servicios y a las prestaciones sociales, tanto a los generales y básicos como a los específicos, en las mismas condiciones que los españoles” y que “cualquiera que sea su situación
administrativa, tienen derecho a los servicios y prestaciones sociales básicas” (art. 14, 2 y
3). En otros artículos se regulan los derechos sociales relativos a otros ámbitos del bienestar: educación (Todos los extranjeros menores de dieciocho años tienen derecho y deber
a la educación en las mismas condiciones que los españoles art. 9), trabajo y seguridad social (Los extranjeros que reúnan los requisitos tendrán derecho a ejercer una actividad remunerada por cuenta propia o ajena, así como al acceso al sistema de la Seguridad Social,
de conformidad con la legislación vigente, art. 10), asistencia sanitaria (Los extranjeros
que se encuentren en España inscritos en el padrón tienen derecho a la asistencia sanitaria
en las mismas condiciones que los españoles; en cualquier caso a la asistencia sanitaria
pública de urgencia; los extranjeros menores tienen derecho a la asistencia sanitaria en
las mismas condiciones que los españoles; las extranjeras embarazadas tendrán derecho
a la asistencia sanitaria durante el embarazo, parto y postparto, art. 12), vivienda (Los extranjeros residentes tienen derecho a acceder al sistema público de ayudas en materia de
vivienda en las mismas condiciones que los españoles art. 13).
Si revisamos la determinación de los sujetos de los derechos en los EA observamos una gran variedad de descripciones, ya que mientras algunos textos circunscriben
el reconocimiento de los derechos fundamentales38 a los ciudadanos de la comunidad
(C. Valenciana, Aragón. Castilla y León), otros lo amplían, mediante descripciones
generales (Cataluña, Islas Baleares), aludiendo a “todas las personas” (Andalucía) o
refiriéndose explícitamente a ciudadanos de la Unión Europea y a los extranjeros no
comunitarios residentes (proposición de Castilla-La Mancha). Sin embargo, consideramos necesario llamar la atención sobre algunos textos estatutarios que se refieren como
[38] En general se refieren a la Constitución Española, al ordenamiento de la Unión Europea y a los
instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos, individuales y colectivos, en particular, a la Declaración Universal de Derechos Humanos, a los Pactos Internacionales de Derechos Civiles
y Políticos y a los de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, a la Convención Europea de Derechos
del Hombre y Libertades Fundamentales y a la Carta Social Europea.
150
La pobreza y la exclusión en la nueva legislación de servicios sociales
titulares de determinados derechos a las personas, es decir a seres humanos39 sujetos de
derechos y obligaciones, con independencia de la nacionalidad y de su situación administrativa. Así, Cataluña, Aragón y la propuesta de EA de Castilla-La Mancha designan
como titulares a las personas; en el caso de Andalucía exige la vecindad administrativa,
no obstante otros EA los limitan a los ciudadanos de la comunidad, por ejemplo las Islas
Baleares, en el caso de los derechos sociales.
Dos comunidades autónomas (Cataluña y Aragón) reconocen explícitamente a todas las personas el derecho a vivir con dignidad, seguridad y autonomía, libres de explotación, de malos tratos y de todo tipo de discriminación, y tienen derecho al libre desarrollo de su personalidad y capacidad personal. A pesar de la amplitud de este precepto,
es evidente que abre importantes derechos para todas las personas, especialmente las
que se hallan en situación de pobreza y exclusión ya que además, como se constata en
la Tabla 5.6, todos los EA restablecen una explícita obligación a los poderes públicos de
atender las personas o colectivos más desfavorecidos, necesitados de protección, en situación
de pobreza, marginación y/o exclusión.
Tabla 5.6. Referencias de los EA a las personas en situación de pobreza y exclusión
CCAA
Situaciones de pobreza y exclusión
Comunidad
Valenciana
Derechos sociales: La actuación de la Generalitat se centrará en …Asistencia social
a las personas que sufran marginación, pobreza o exclusión y discriminación social
(art. 13.3)
Principios: Los poderes públicos deben velar por la plena integración social, económica y laboral de las personas y los colectivos más necesitados de protección, especialmente de los que encuentren en situación de pobreza y riesgo de exclusión social
(art. 42.2)
Derechos sociales: La actuación de las Administraciones Públicas deberán centrarse
primordialmente en… la asistencia social a las personas que padezcan marginación,
pobreza o exclusión social (art. 16.3)
Objetivo básico: la cohesión social, mediante un eficaz sistema de bienestar público,
con especial atención a los colectivos más desfavorecidos social y económicamente,
para facilitar su integración plena en la sociedad andaluza, propiciando así la superación de la exclusión social (art. 10.3, 14º)
Principios: Los poderes públicos promoverán y garantizaran un sistema público de
servicios sociales suficiente para… especialmente la eliminación de las causas y efectos de las diversas formas de marginación o exclusión social… (art. 23)
Derechos sociales: Los poderes públicos promoverán la integración social de estas
personas en situación de exclusión. (art. 13.9)
Principios: La Junta desarrollará políticas públicas activas de redistribución de la riqueza y atenderá de forma preferente las situaciones de necesidad de las personas y
sectores sociales más desfavorecidos… (art. 9.2)
Cataluña
Islas Baleares
Andalucía
Aragón
Castilla y León
Castilla-La Mancha
[39] La Declaración Universal de los Derechos Humanos establece que “Todos los seres humanos nacen
libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse
fraternalmente los unos con los otros” art. 1.
151
5
Antoni Vilá
Estos preceptos estatutarios presentan, pues, una gran variedad de titulares de los
derechos que deben ser tenidos en cuenta en las normas de desarrollo (Cartas sociales
u otras leyes) y exigidos por sus presuntos titulares.
d) Respuestas
El carácter multifactorial de la pobreza y la exclusión exigen respuestas interdisciplinares e intersectoriales, procedentes de la salud, servicios sociales, formación, empleo,
vivienda, pensiones, etc. Los EA, como hemos visto en la tabla 6, centran las actuaciones en la integración (integración social, económica y laboral, integración plena) a través
de la asistencia social –término casi en desuso en los últimos años por sus connotaciones
negativas– (C. Valenciana e Islas Baleares), de los servicios sociales (Aragón) o de forma
más amplia mediante un sistema de bienestar público (Andalucía). A continuación analizamos las respuestas estatutarias articuladas desde trabajo, vivienda y servicios sociales, así como a través las rentas mínimas de inserción.
– Trabajo y vivienda
Para la cobertura de las necesidades básicas de las personas y las familias resulta fundamental disponer de un trabajo y de una vivienda. Se trata de dos derechos sociales esenciales que, como hemos visto, nuestra Constitución los incluye entre los principios rectores
de la política social y económica (“…de manera especial realizaran una política orientada
al pleno empleo”, art. 40.1 CE; “Todos los españoles tienen derecho a disfrutar a una vivienda digna y adecuada…”, art. 47 CE), que como hemos apuntado dichos preceptos no
son directamente aplicables sino que dependen de las leyes que los desarrollen, por ello,
resultan de gran trascendencia la regulación estatuaria de dichos derechos.
En relación al trabajo, debemos recordar que la Constitución consagra, en primer lugar, el derecho y el deber al trabajo, la libre elección de profesión u oficio, la promoción
a través del trabajo y a una remuneración suficiente para satisfacer las necesidades personales y familiares del trabajador (art. 35.1 CE). En segundo lugar, establece que los
poderes públicos realizaran una política orientada al pleno empleo (art. 40.1 CE). Estos
preceptos se completan con el régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y las prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo (art. 41 CE). Estas materias, son
competencia exclusiva, es decir, responsabilidad, del Estado (legislación laboral, art.
149.1, 7º; legislación básica y el régimen económico de la Seguridad Socia, art. 149.1,
17º), sin perjuicio de la ejecución autonómica. En cambio, en materia de vivienda las
comunidades autónomas han asumido competencia exclusiva. Por ello, la posibilidades
estatutarias de regulación eran distintas en cada materia, ya que en la laboral es muy
limitada y en vivienda mucho más amplia.
Las citas estatutarias al derecho al trabajo son básicamente programáticas referida al
pleno empleo estable y de calidad y que incluye aspectos relacionados con la formación,
152
La pobreza y la exclusión en la nueva legislación de servicios sociales
la seguridad, la igualdad de oportunidades y de acceso, así como algunas referencias a
la conciliación de la vida laboral y familiar. El EA catalán se refiere explícitamente a las
personas excluidas del mercado de trabajo porque no han podido acceder o reinsertarse
al mismo y no disponen de medios de subsistencia propios, a los cuales les reconoce el
derecho a percibir prestaciones y recursos no contributivos de carácter paliativo.
Para la efectividad del derecho a una vivienda digna, que reconocen los EA estudiados, prevén el establecimiento de ayudas, especialmente a los colectivos de más difícil
acceso, como las personas en situación precaria, los jóvenes, las mujeres maltratadas, las
personas con discapacidad, las personas mayores, u otros grupos sociales en desventaja.
Algunos se refieren además a otras medidas, como la promoción pública de la vivienda
y de vivienda protegida, el acceso a la vivienda de propiedad o alquiler o a la generación
de suelo. Las medidas son genéricas y, por tanto, serán las normas de despliegue las que
las concreten y establezcan los requisitos de acceso.
– Servicios sociales
Los servicios sociales figuran en todos los EA, ya sea como derecho (Cataluña,
Andalucía, Castilla-León y el proyecto de Castilla-La Mancha), como principio (Cataluña, Aragón) o de forma indirecta al tratar de los colectivos y prestaciones relacionados
con dicho sector. Persiste la variedad terminológica y conceptual comentada, ya que no
existe en España un término unificado para denominar al sector, aunque tradicionalmente el más empleado es servicios sociales.
Los EA se refieren a los servicios sociales como materia de competencia exclusiva –excepto los correspondientes a la Seguridad Social– y determinan su contenido mínimo. También algunos tratan de los aspectos substantivos, como el de Cataluña que establece como
principio la promoción de las políticas públicas que fomenten la cohesión social y que garanticen un sistema de servicios sociales, de titularidad publica y concertada, adecuado a sus
indicadores económicos y sociales, también señala que deben garantizar la gratuidad de los
servicios sociales básicos. En el mismo sentido el EA de Andalucía establece supuestos de
gratuidad para superar situaciones de desigualdad y discriminación. El EA de Aragón señala
genéricamente como principio que los poderes públicos promoverán y garantizarán un sistema público de servicios sociales suficiente para la atención de personas y grupos.
Los servicios sociales a través de sus prestaciones técnicas y económicas, así como
de sus actuaciones comunitarias y programas, como veremos en el apartado siguiente,
constituyen una herramienta importante para la lucha contra la pobreza y para la prevención y atención de situaciones de exclusión
– Rentas mínimas inserción
Ya hemos destacado que todos los EA se refieren explícitamente a las personas que
se hallan en condición de pobreza y/o en riesgo o situación de marginación y exclusión
social a los que les reconocen, si reúnen los requisitos que establezca la normativa de
153
5
Antoni Vilá
desarrollo, el derecho a acceder a rentas mínimas de inserción, que reciben distintas denominaciones (renta de ciudadanía, renta garantizada de ciudadanía, renta mínima de
inserción, renta básica o renta de subsistencia), como puede verse en la tabla 7. Lo primero que debe recordarse es que dicha prestación autonómica de carácter mixto (incluye prestaciones técnicas y económicas), a pesar de las similitudes terminológicas, no se
corresponde con la renta básica universal o renta garantizada de ciudadanía, a la que nos
hemos referido en el apartado 2.4, ya que, como mínimo, está condicionada a la prueba
de la situación de necesidad y tiene como objetivo la inserción. Por ello, estas rentas
autonómicas han sido objeto de fuertemente criticadas por el movimiento español de
Renta Básica40 que destaca las diferencias (incondicionada y universal) y la ineficiencia
del modelo de protección social español cuyas exiguas e insuficientes cuantías (“rentas
de indigencia”) consideran que contribuyen a que casi el 20% de la población permanezca en situación de pobreza relativa.41
La intensidad protectora de dichas rentas autonómicas varía en los distintos textos
legales que comentamos. El EA de C. Valenciana y el de las Islas Baleares determina que
las actuaciones de las administraciones se centrarán primordialmente en la “asistencia
social a las personas que sufran marginación, pobreza o exclusión y discriminación social” y el de Andalucía se refiere a este colectivo para la efectividad de los principios
rectores. El EA de Cataluña señala que “las personas o las familias que se encuentran
en situación de pobreza tiene derecho a acceder a una renta garantizada de ciudadanía
que les asegure los mínimos de vida digna”42 y el de Aragón, que lo trata al referirse a los
principios rectores de las políticas públicas, señala que los servicios sociales se orientarán “especialmente a la eliminación de las causas y efectos de las diferentes formas de
marginación y exclusión social”. Por su parte, el EA de Castilla y León establece que “los
ciudadanos que se encuentren en situación de exclusión social tienen derecho a acceder
a una renta garantizada de ciudadanía” y el de Castilla-La Mancha establece, asimismo,
como derecho de ciudadanía que ”las personas y los grupos desfavorecidos o en riesgo
de exclusión o rechazo social tienen derecho al respeto de su dignidad y a beneficiarse
de las medidas que posibiliten su integración social y laboral”
[40] Nos referimos a la Red Renta Básica que es una sección oficial de la organización internacional Basic
Income Earth Network (BIEN) desde la asamblea de ésta última, realizada en Ginebra el 14 de septiembre
de 2002. pag. web: http://www.redrentabasica.org/
[41] José Antonio Pérez, Coordinador del Observatorio de Renta Básica de Attac Madrid. Rentas
de indigencia en los estatutos autonómicos. http://www.attacmadrid.org/d/7/061014110822.php
(4.03.2009).
[42] La Ley 13/2006, de 27 de julio, de Prestaciones Sociales de carácter económico de Cataluña estableció el Indicador de Renta de Suficiencia de Cataluña (IRSC) que establece el umbral de necesidad, ya
que con carácter general se considera que existe insuficiencia de recursos cuando los ingresos son inferiores a dicho IRSC.
154
La pobreza y la exclusión en la nueva legislación de servicios sociales
Así, pues, los EA reconocen con diversas denominaciones (ver Tabla 5.7) el derecho
a unas rentas mínimas de inserción a las personas en situación de pobreza y/o exclusión
social que reúnan los requisitos que se establezcan. En términos generales, se trata de
una prestación contractual dirigida a las personas y familias sin recursos suficientes para
vivir que se comprometan a realizar determinadas actividades para superar dicho estado de necesidad.
Tabla 5.7. Rentas mínimas de inserción autonómicas
CCAA
Renta mínima de inserción
Comunidad
Valenciana
Con el fin de combatir la pobreza y facilitar la inserción social, la Generalitat garantiza
el derecho de los ciudadanos valencianos en estado de necesidad a la solidaridad y a
una renta de ciudadanía en los términos previstos en la Ley (art, 15)
Cataluña
Las personas y las familias que se encuentren en situación de pobreza tienen derecho
a acceder a una renta garantizada de ciudadanía que les asegure los mínimos de una
vida digna, de acuerdo con las condiciones que legamente se establecen (art. 24.3)
Islas Baleares
A fin de combatir la pobreza y facilitar la inserción social, los poderes garantizan el
derecho de los ciudadanos de las Illes Balears en estado de necesidad a la solidaridad
y a una renta mínima de inserción en los términos previstos en la Ley (art. 21)
Andalucía
Todos tienen derecho a una renta básica que garantice unas condiciones de vida digna
y a recibirla, en caso de necesidad, de los poderes públicos con arreglo a lo dispuesto
en la Ley (art. 23.2)
Aragón
Los poderes públicos promoverán y garantizaran un sistema público de servicios sociales suficiente para… especialmente la eliminación de las causas y efectos de las
diversas formas de marginación o exclusión social garantizando una renta básica en
los términos previstos por la ley. (art. 23)
Castilla y León
Derecho a una renta garantizada de ciudadanía. Los ciudadanos de Castilla y León
que se encuentren en situación de exclusión social tienen derecho a acceder a una
renta garantizada de ciudadanía. El ordenamiento de la Comunidad determinará las
condiciones para el disfrute de esta prestación. (art. 13.9)
Castilla-La Mancha
Derecho a acceder a una renta de subsistencia que asegure las condiciones mínimas de
una vida digna a las personas o familias que se encuentren en situación de pobreza
(art. 21, f)
Para terminar este apartado dedicado a los EA consideramos necesario remarcar
que los derechos sociales comentados atribuyen derechos a las personas y obligaciones
a los poderes públicos, sin embargo, su contenido muy amplio y su redacción de carácter programático, si bien fija valores y principios, difiere su eficacia jurídica a las normas
de desarrollo. Por ello, es importante que los EA se desarrollen lo antes posible con el
fin de instituir verdaderos derechos subjetivos, exigibles por los ciudadanos y, al propio
tiempo, evitar inseguridades jurídicas.
155
5
Antoni Vilá
3.2. Leyes de servicios sociales
El otro bloque normativo que se aprueba durante el periodo estudiado se refiere al ámbito de los servicios sociales y está conformado por la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de
Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia (LAPAD), que se refiere básicamente a prestaciones de servicios sociales, y las leyes de
servicios sociales autonómicas de Navarra, Cantabria, Cataluña, Galicia y País Vasco.43 No
trataremos propiamente por hallarse todavía en trámite, aunque haremos algunas preferencias, a los proyectos de leyes de servicios sociales de Aragón, Islas Baleares y La Rioja.44
a) Contenido y ámbito de aplicación
Las leyes de servicios sociales y la LAPAD señalan como objetivos básicos el reconocimiento del derecho a los servicios sociales y su carácter universal, y, para ello, establecen un conjunto de prestaciones técnicas y económicas y otras actuaciones y regulan
el sistema de servicios sociales como instrumento organizativo para hacerlos efectivos.
Estas normas para determinan el contenido de los servicios sociales, señalan los
objetivos y finalidades, el ámbito de aplicación y las carteras/catálogos de servicios.
De ellas, se deduce su función básica de ayuda personal para el bienestar individual y
social, por ello, resulta evidente, la relación de los servicios sociales y las situaciones de
pobreza y exclusión.
Las nuevas leyes, con la excepción de la catalana, no explicitan los ámbitos de aplicación, aunque en todas ellas se hacen referencias a sus funciones relacionadas con las
situaciones de necesidad social y pobreza, de desestructuración familiar, de exclusión y
aislamiento social, de vulnerabilidad, riesgo o dificultad social y a los problemas de convivencia y cohesión social o los relacionados con la falta de vivienda y las condiciones
laborales precarias y la desocupación.
El ámbito de aplicación de sus normas, referentes a la planificación, ordenación e
inspección, coordinación, estructuración funcional y territorial, organización y financiación, afecta a cualquier tipo de entidad, ya sean públicas o privadas, o personas que
realicen actividades o presten servicios en este ámbito. Sólo la Ley vasca diferencia
entre la aplicación íntegra de las disposiciones a las administraciones públicas y a las
entidades que colaboren con ella y la aplicación parcial a las entidades privadas que no
participan en el Sistema Vasco de Servicios Sociales.
[43] Ley Foral 15/2006, de 14 de diciembre, de Servicios sociales de Navarra; la Ley de Cantabria
2/2007, de 27 de marzo, de Derechos y Servicios Sociales; la Ley 12/2007, de 11 de octubre, de servicios
sociales de Cataluña; la Ley113/2008, de 3 de diciembre, de servicios sociales de Galicia; la Ley 12/2008,
de 5 de diciembre, de Servicios Sociales del País Vasco.
[44] Proyecto de Ley de servicios sociales de Aragón, aprobado por el Consejo de Gobierno el 23.9.2008;
Proyecto de Ley de servicios sociales de las Islas Baleares, aprobado por el Gobierno el 31.10.2008; y Proyecto de Ley de servicios sociales de La Rioja, presentado en el Parlamento autonómico el 15.12.2008.
156
La pobreza y la exclusión en la nueva legislación de servicios sociales
b) Principios
Todas las leyes analizadas establecen los principios rectores del sistema, en cuya relación mezclan principios propiamente dichos con meras técnicas organizativas o de
intervención. La recopilación que se presenta en la Tabla 5.8 se ha realizado a partir
de la disposición dedicada específicamente a los principios y, por ello, pueden quedar
excluidos algunos que se traten en otros apartados. La LAPAD también establece los
principios inspiradores (art. 3), muchos de ellos coinciden con los señalados en las leyes de servicios sociales.
NAVARRA
CANTABRIA
CATALUÑA
GALICIA
PAIS
VASCO
Tabla 5.8. Principios
Universalidad
ò
ò
ò
ò
ò
Responsabilidad pública
ò
ò
ò
ò
ò
Igualdad
ò
ò
ò
ò
ò
Equidad
ò
ò
ò
ò
ò
Principios
ò
Equilibrio territorial
Solidaridad
ò
Prevención
ò
ò
ò
Globalidad
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
Continuidad atención
Participación cívica
ò
ò
ò
Accesibilidad
Atención personalizada e integral
ò
ò
Respeto derechos de la persona
Promoción de la autonomía personal
ò
ò
Integración
Normalización
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
Cohesión social
Proximidad
ò
Descentralización
ò
ò
ò
ò
Subsidiariedad
ò
Dimensión comunitaria
Planificación
ò
ò
Coordinación/cooperación
ò
ò
ò
ò
Calidad
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
Interdisciplinarietat intervenciones
ò
Promoción iniciativa social
ò
Economía, eficiencia y eficacia
Promoción del voluntariado
ò
ò
ò
ò
157
5
Antoni Vilá
A continuación destacamos y comentamos algunos de los principios que afectan
directa o indirectamente la atención a las personas y colectivos en situación de pobreza
y exclusión.
a. Principios básicos. Todas las leyes se refieren a los principios de universalidad,
responsabilidad pública, igualdad, equidad, prevención y normalización/integración.
b. Responsabilidad pública. Al sector público, como responsable de los servicios
sociales, las leyes les atribuyen las competencias para la determinación de las políticas, la planificación y la ordenación del sistema, incluida la inspección.
c. Reserva gestión pública. En algunas de las nuevas leyes se reservan determinadas
funciones gestoras estratégicas al sector público. Por ejemplo, la ley vasca establece que se garantizará “la gestión pública directa de las prestaciones de acceso
y primera acogida de las demandas y de las directamente asociadas a la coordinación de caso”,45 y con carácter general proclama la “prevalencia de la gestión
pública y de la gestión a través de la iniciativa social en la provisión de los servicios y prestaciones” y la ley catalana establece que corresponde a las administraciones públicas la valoración de las situaciones de necesidad para el acceso a los
servicios sociales básicos o especializados. También la ley cántabra y el proyecto
aragonés se refieren a la gestión directa por parte de las administraciones públicas. El proyecto de ley citado le reserva a este tipo de gestión los servicios de información, evaluación, valoración, orientación, diagnóstico, inspección, registro,
adopciones, internamientos no voluntarios y todas aquellas que supongan ejercicio de autoridad. La Ley de Cantabria, si bien no se refiere a los internamientos
involuntarios, le añade a las funciones mencionadas la gestión de las prestaciones
económicas garantizadas.
d. Igualdad. En relación a la efectividad de este principio, la ley navarra concreta
que el Gobierno deberá garantizar la existencia de unas prestaciones mínimas
homogéneas en todo el territorio y la vasca señala en términos parecidos que
las administraciones públicas deberán garantizar, como mínimo, la cobertura de
prestaciones y servicios que aseguren una distribución homogénea de los recursos
en el conjunto del territorio. En las demás leyes, a pesar de proclamar dicho
principio constitucional, no se observan medidas operativas de garantía.
[45] “Las prestaciones de primera acogida de las demandas, así como las directamente asociadas a la coordinación de caso como procedimiento básico de intervención, en particular la valoración, el diagnóstico
y la orientación, serán siempre de gestión pública directa, tanto en el ámbito de la atención primaria como
en el de la atención secundaria.” Art. 60.2.
158
La pobreza y la exclusión en la nueva legislación de servicios sociales
e. La persona como centro del sistema. La ley cántabra de forma explícita señala
que el sistema se fundamenta en la consideración de la persona como eje central,
su razón de ser y la fuente de sus valores. La Ley catalana se refiere al respeto
de los derechos de la persona y en todas las normas examinadas se señala como
principio, de una parte, la promoción de la autonomía personal y la atención personalizada y, de otra, a la participación individual y colectiva.
f. Organización. Las leyes se refieren a los principios básicos de planificación, coordinación y cooperación, a los aspectos económicos de eficiencia y eficacia y
desde el punto de vista territorial se apuesta por la proximidad, la subsidiariedad
y la descentralización, aspectos importantes que deberían balancearse con los
principios de igualdad y equidad.
g. Gestión. El modelo de gestión que se plantea es de carácter mixto (público-privado) aunque con diversas intensidades, desde las que establecen la reserva y
prioridades públicas comentadas a otras más abiertas a la participación del sector privado.
h. Calidad. La calidad tiene una presencia importante en la LAPAD y en las leyes de
servicios sociales, que le dedican capítulos o artículos específicos, como veremos
más adelante.
Sin embargo, estos principios no siempre tienen en la parte dispositiva de las leyes
una aplicación operativa que garantice su eficacia y, por ello, las normas reglamentarias
deberían tenerlos en cuenta.
c) Derechos y deberes
El reconocimiento y la efectividad de los derechos y deberes constituyen uno de los
cambios más significativos de la nueva legislación de servicios sociales. Los derechos
deben tratarse desde dos perspectivas, como derecho de acceso a los servicios sociales
y como derechos y deberes que le corresponden como destinatario y usuario de dichos
servicios.
– Derecho de acceso a los servicios sociales
Una de las cuestiones más debatidas y reclamadas en los últimos años giraba en torno a la debilidad del derecho a los servicios sociales, ya que, a pesar de las voluntaristas
disposiciones, en la práctica su efectividad dependía de las consignaciones presupuestarias. Por ello, se multiplicaron las reivindicaciones dirigidas a conseguir que el derecho a
los servicios sociales fuera un verdadero derecho subjetivo, es decir que reuniera los requisitos siguientes: a) definición clara de la prestación y de su contenido; b) concreción
de las condiciones personales, de la situación de necesidad protegida o de otra índole
requeridas para el acceso a la prestación; c) garantía de los recursos necesarios y de la
financiación suficiente y segura; d) legitimación para recurrir por vía administrativa y
judicial en defensa del derecho reconocido.
159
5
Antoni Vilá
Los EA, como hemos visto, establecen derechos subjetivos a determinadas prestaciones, aunque a menudo supedita su perfección a las normas de desarrollo. La LAPAD
y las leyes de servicios sociales asimismo establecen, como veremos, derechos subjetivos que igualmente precisan de disposiciones reglamentarias para completarlos, ya que
serán los catálogos y/o carteras de servicios sociales los que muchas veces concretaran
la naturaleza del derecho (subjetivo o no), su contenido y los requisitos de los servicios
y prestaciones.
La LAPAD se refiere al “derecho subjetivo de ciudadanía”, las leyes de servicios sociales de Navarra, Cantabria y Cataluña regulan las prestaciones garantizadas como derecho subjetivo y la de Galicia trata de las prestaciones esenciales como derecho exigible.
Estas leyes autonómicas distinguen, pues, entre prestaciones (en sentido amplio, incluyendo las de carácter económico y las técnicas) de derecho subjetivo de otras sujetas
a las disponibilidades presupuestarias y a los principios de prelación y concurrencia (a
estas últimas la Ley catalana las denomina no garantizadas y la gallega normalizadoras).
La ley vasca no efectúa ninguna distinción y considera con carácter general que todas
las prestaciones son garantizadas.46
Otra cuestión importante para la efectividad de los derechos se refiere a los recursos y la financiación suficiente y segura para garantizar los derechos subjetivos.
Las leyes señalan la necesidad ineludible de evaluar los costes y de disponer de los
recursos necesarios, término impreciso que exige concreción anual en los correspondientes presupuestos. Para garantizar los compromisos económicos derivados de las
prestaciones de derecho subjetivo algunas comunidades autónomas (Navarra, Cantabria y Cataluña) recurren a la formula del crédito ampliable, aunque sin precisar la
procedencia de los ingresos suplementarios.
En definitiva, si bien es cierto que crean derechos subjetivos la determinación de su
contenido y fortaleza de los mismos dependen de desarrollo reglamentario posterior y
a la poste de los presupuestos disponibles.
– Derechos y deberes de los destinatarios y usuarios de los servicios sociales
La incorporación de los derechos y deberes de los perceptores de prestaciones y de
los usuarios de servicios sociales es otro de los avances conseguidos paulatinamente en
los últimos años y que ahora las nuevas leyes vienen a consolidar y ampliar.
En la Tabla 5.9 se han sintetizado los principales derechos que otorgan a las personas
en relación a los servicios sociales.
[46] “El acceso a las prestaciones y servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales se configura como
un derecho subjetivo, dentro del marco de los requisitos generales de acceso al mencionado sistema y de
los requisitos de acceso específicos que se regulen para cada prestación o servicio” (Art. 2.1).
160
La pobreza y la exclusión en la nueva legislación de servicios sociales
CATALUÑA
GALICIA
PAIS
VASCO
ò
ò
ò
ò
A la confidencialidad
ò
ò
ò
ò
ò
No discriminación en acceso y utilización servicios
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
Derechos
NAVARRA
CANTABRIA
Tabla 5.9. Síntesis de los principales derechos en relación a los servicios sociales
Derechos y libertades fundamentales
Dar instrucciones previas para situaciones futuras de incapacidad
ò
A la autonomía
Disponer de un plan de atención individual/familiar
ò
ò
ò
Participar en la toma de decisiones que le afecten
Elección de prestaciones y servicios entre las opciones que se le presenten según
las posibilidades
Escoger el proveedor del servicio disponibles en la Red
ò
Renunciar a las prestaciones y servicios concedidos
ò
ò
ò
Recibir información ante cualquier intervención y dar su consentimiento
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
Recibir información suficiente, veraz, comprensible sobre servicios y
prestaciones disponibles
Ser valorado y recibir información sobre los resultados
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
ò
Recibir servicios de forma continuada
ò
ò
ò
ò
Dirigirse al personal encargado de su atención
No presentar documentos no exigidos o en poder Admción
Derechos lingüísticos: ser atendido según su preferencia en cualquiera de los
idiomas oficiales
A la tarjeta social
ò
ò
ò
Recibir atención urgente
A presentar sugerencias, quejas y reclamaciones
ò
ò
Ser advertido de los procedimientos para proyectos docentes o investigación
Disponer de ayudas para comprender información
Asignación de un profesional de referencia
ò
ò
Reconocimiento de la situación dependencia y al PIA
Recibir servicios de calidad
ò
ò
Reconocimiento de la situación discapacidad y derechos
Acceso al expediente individual
ò
ò
Atención individualizada
ò
ò
ò
ò
ò
De estos derechos cabe destacar por su singularidad y relación con los temas que
abordamos los siguientes:
161
5
Antoni Vilá
a. Derecho a la autonomía. Se trata de un derecho esencial para la dignidad de las
personas, pero su aplicación puede resultar compleja si no se acompaña de los
medios necesarios.
Este derecho lo reconoce y define la LAPAD y la ley vasca lo considera como: “la
posibilidad de actuar y pensar de forma independiente en relación con la vida privada, incluida la disposición a asumir en la misma ciertos niveles de riesgo calculado,
siempre que dispongan de capacidad jurídica y de obrar para ello…” (art. 9.1, c).
Este derecho a la autonomía se completa con otros, como el derecho a un plan individual o familiar, que supone un enfoque personalizado de la atención, y el derecho de
elección, que se establece con carácter general (participar en la toma de las decisiones
que le afecten), referidas al acceso y permanencia en los servicios y prestaciones (elección entre las opciones que se le presenten e incluso a escoger el proveedor entre los
posibles) y que se extiende a la renuncia al servicio o prestación concedida.
b. Derecho a la información. Este segundo bloque de derechos se ha reforzado considerablemente en las nuevas leyes que exigen que la información sea suficiente,
veraz y comprensible sobre los servicios y prestaciones, que se ofrezca ante cualquier intervención y sobre los resultados de su valoración. Asimismo, otorga el
derecho a acceder a su expediente individual y a ser informados sobre los procedimientos de que pudiera ser objeto para proyectos docentes o de investigación.
Para su efectividad establece que en caso de problemas de comprensión, ya sean
derivadas de dificultades con el idioma o debidas a alguna discapacidad, deben
facilitárseles ayudas para comprender la información, con el fin de garantizar su
participación en la toma de decisiones.
c. Derecho a servicios de calidad, continuados y de urgencia. Es destacable la insistencia en la calidad de los servicios en todas las últimas leyes, así como en la garantía la continuidad asistencial y en la creación de servicios sociales de urgencia
que atiendan las situaciones perentorias.
d. Derecho a la asignación de un profesional de referencia. Todas las normas examinadas contemplan explícitamente este derecho, que en algún caso es de libre
elección (Navarra). Algunas de estas disposiciones lo definen como el interlocutor
principal que debe dar congruencia al proceso de atención y que coordine las acciones con el resto del sistema del bienestar (Cantabria), le garantice la globalidad
del proceso (Cataluña) y su continuidad (País Vasco).
Estas normas se refieren también al ejercicio de los derechos en el caso de los menores
y de las personas incapacitadas jurídicamente. Por ejemplo, la ley cántabra establece que
“las personas menores de edad gozaran además de los derechos recogidos en su legislación específica” o que “las personas que tengan declarada una incapacidad legal y sus padres, madres y quienes ejerzan la tutela tendrán los deberes que establezcan la legislación
vigente”. La ley catalana se pronuncia en términos parecidos, señalando que en caso de
162
La pobreza y la exclusión en la nueva legislación de servicios sociales
los menores, el régimen jurídico de protección deberá determinar la forma de ejercer los
derechos. La ley vasca concreta que en el caso de personas menores y las incapacitadas se
garantizará el ejercicio de sus deberes a través de sus representantes legales.
Las tres primera leyes establecen derechos específicos de los usuarios de los servicios
sociales, ya sean sólo de los residenciales (Navarra) o ampliándolos a los de atención
diurna (Cataluña) y además a la nocturna (Cantabria).
Los derechos reconocidos resultan de gran importancia para las personas en riego o
situación de exclusión; sin embargo, debe tenerse en cuenta que la implantación real y
la garantía de algunos de estos derechos exigen considerables cambios organizativos y
el incremento de recursos humanos y materiales.
Por otra parte, todas las leyes se refieren a los deberes (ver Tabla 5.10), aunque lo hacen
con distinta intensidad. Debe destacarse de las nuevas normas que, además de los tradicionales deberes genéricos (cumplir las normas requisitos y condiciones establecidos; respeto,
tolerancia y colaboración; utilizar las instalaciones de forma responsable; pagar el precio
que corresponda; facilitar la información y los cambios personales y familiares), introducen
deberes referentes al cumplimiento de los acuerdos; a comparecer ante la administración;
atender las indicaciones del personal; mantener una actitud colaborativa y participar activamente en el proceso de mejora, autonomía e inserción; destinar la prestación a su finalidad.
PAIS
VASCO
Cumplir las normas, requisitos y condiciones de las prestaciones y servicios
GALICIA
CATALUÑA
CANTABRIA
Deberes
NAVARRA
Tabla 5.10. Síntesis de los principales deberes en relación a los servicios sociales
ò
ò
Conocer y cumplir las normas organizativas y de funcionamiento de las
prestaciones y servicios
Observar conducta de respeto mutuo, tolerancia y colaboración
ò
ò
ò
Respeto al personal, su dignidad y sus derechos
ò
ò
ò
Utilizar de forma responsable las instalaciones
ò
ò
ò
ò
ò
Facilitar la información personal y familiar necesaria
ò
ò
ò
ò
Comunicar los cambios en la situación personal y familiar
ò
ò
ò
ò
Destinar la prestación a la finalidad
ò
ò
ò
ò
Reintegrar las cantidades percibidas indebidamente
Comparecer ante la administración a requerimiento
ò
ò
ò
ò
Contribuir a la financiación del coste de los servicios
ò
ò
ò
ò
ò
Cumplir los acuerdos relacionados con la prestación concedida
ò
Atender las indicaciones del personal
ò
ò
ò
ò
ò
Mantener una actitud colaborativa y participativa
ò
Participar activamente en el proceso de mejora, autonomía e inserción
Mantener un comportamiento no discriminatorio
ò
ò
ò
163
5
Antoni Vilá
Para terminar estos comentarios sobre los derechos y deberes haremos una breve alusión a los relacionados con los profesionales. En primer lugar, las disposiciones comentadas se refieren a las relaciones de los usuarios con el personal e indirectamente a sus obligaciones y derechos. Algunas de las obligaciones son de carácter general, como la relativa
a que los profesionales deben tratar a las personas atendidas con respeto y dignidad y sin
discriminación u otras referentes a la asistencia o al deber de los profesionales de informar
a los usuarios de forma completa y comprensible, a mantener la confidencialidad de los datos que conocen o el respeto a la autonomía e intimidad de las personas atendidas. Es decir,
los profesionales son los responsables de satisfacer muchos de los derechos de los usuarios
y, al propio tiempo, algunos de los deberes de éstos están relacionados con el personal,
como cuando, por ejemplo, de forma directa se señala la obligación general de respetar la
dignidad y los derechos del personal de los servicios, como personas y como trabajadores,
o cuando se obliga acudir a las entrevistas o seguir las orientaciones de los profesionales.
Las leyes navarra, catalana y vasca se refieren específicamente a los derechos y deberes de las personas profesionales de los servicios sociales. Esta última ley señala como
derechos: a) desempeño de su actividad profesional; b) acceder a una información y
orientación inicial; c) beneficiarse de una formación profesional continuada; d) participar en las decisiones que le afecten y en la organización de los servicios; e) acceder
a los cauces de información, sugerencia y queja; f) disponer de los medios necesarios.
Como deberes impone a los profesionales: a) promoción de la dignidad, autonomía,
integración y bienestar de los atendidos; b) conocer y cumplir la normativa vigente; c)
mantener un comportamiento no discriminatorio; d) respetar las opiniones, criterios
y decisiones de los usuarios; e) guardar las normas de convivencia y respeto mutuo;
f) procurar la continuidad de la intervención; g) respetar y utilizar correctamente los
bienes e instalaciones; h) respetar los plazos de las intervenciones; i) poner en conocimiento de los responsables las irregularidades y anomalías que se observen, así como
cualquier situación que considere pudiere conllevar una vulneración de derechos.
Para garantizar los derechos de los destinatarios y usuarios de los servicios y para
detectar cualquier situación que los vulnere todas las leyes de servicios sociales y la LAPAD regulan la inspección y establecen el régimen de infracciones y sanciones.
d) Titulares de los derechos
A efectos de determinar la titularidad de acceso a los servicios sociales, las normas
que examinadas distinguen entre las personas de nacionalidad española, las de otros
estados integrantes de la UE y las de terceros países, excepto la ley vasca que se refiere
simplemente a las personas.47 Por otra parte, tienen en cuenta otros elementos para de-
[47] Aunque también se refiere a personas la ley cántabra, luego las diferencia de las personas que no
tengan la nacionalidad española.
164
La pobreza y la exclusión en la nueva legislación de servicios sociales
terminar dicha titularidad, como la residencia y el empadronamiento. Asimismo, algunas
leyes confieren determinados derechos a los ciudadanos de la comunidad autónoma
que se hallan en el exterior o que hayan retornado.
En relación a los extranjeros, nos remitimos a lo comentado en el apartado 3.1, c)
que actúa como legislación mínima también en servicios sociales. Sólo recordar que
en relación a los servicios y las prestaciones sociales, los extranjeros residentes pueden
acceder en iguales condiciones que los españoles y que cualquiera que sea su situación
administrativa tiene derecho a los servicios y prestaciones sociales básicas.
Con carácter general se consideran titulares las personas residentes con nacionalidad
española, a los nacionales de los estados miembros de la Unión Europea empadronados y a
los extranjeros en los términos de la citada LO 4/2000. La ley vasca se refiere con carácter general a todas las personas empadronadas, aunque en algunos casos exige periodos
mínimos. Algunas leyes explicitan el acceso a los servicios por parte de las personas exiliadas, refugiadas o apátridas (Navarra), cuando se trata de situaciones de urgencia (Navarra, País Vasco, Galicia) o de personas que se encuentren en estados de necesidades
básicas (Cataluña).48 Deberá examinarse cada situación concreta y aplicar la legislación
autonómica que corresponda para poder determinar si la persona afectada es titular de
las prestaciones de servicios sociales.
e) Respuestas: Cartera/catálogo de servicios sociales
Las respuestas ante las necesidades protegidas por los servicios sociales se recogen
en el catálogo y/o la cartera de servicios, que en las nuevas leyes constituyen además el
instrumento fundamental para la conformación de los derechos. El primer antecedente
en servicios sociales corresponde a la Ley de servicios sociales de Asturias del 2003 que
en el artículo 20 se refiere al catálogo de prestaciones y al derecho subjetivo, aunque no
se ha desarrollado. Posteriormente, la LAPAD reguló el catálogo de servicios sociales de
promoción de la autonomía personal y de atención a la dependencia, que como puede
verse en la Tabla 5.11 no difiere de las prestaciones y ayudas que en aquellos momentos
ofrecían los servicios sociales, con la excepción de los centros de noche y la prestación
económica de asistencia personal.
[48] En algunos casos, como por ejemplo Cataluña, parecen más abiertos los preceptos del EA que la
propia Ley de servicios sociales, ya que en el Estatuto se refieres a las personas como titulares de la mayoría
de derechos sociales y, por tanto, consideramos que debería primar esta titularidad por tratarse de una
norma básica de la comunidad y por ser más beneficiosa.
165
5
Antoni Vilá
Tabla 5.11. Cuadro comparado de prestaciones y ayudas proporcionadas desde los servicios sociales
PERIÓDICAS
NIVEL
ESPECIALIZADO
SERVICIOS
NIVEL
PRIMARIO
•
•
•
•
Equipo básico: Información,
orientación, prevención,
diagnostico, intervención
individual y comunitaria,…
Servicio de asistencia domiciliaria:
atención personal, limpieza del
hogar…
Servicio de Teleasistencia
Servicios residenciales
Alojamiento residencial para
urgencias, marginación…
Diurnos
• Atención temprana
• Hogares y clubes
• Centros de día: para personas
mayores, de atención especializada
para personas con discapacidad…
Residenciales
• Viviendas tuteladas,
compartidas…
• Acogimiento familiar
• Residencias: permanentes y
temporales (respiro)
•
•
•
•
OCASIONALES
PRESTACIONES ECONÓMICAS
LEY DE PROMOCIÓN DE L AUTONOMIA
PERSONAL Y ATENCIÓN A LAS PERSONAS
EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA
SERVICIOS SOCIALES
AUTONÓMICOS
PRESTACIONES
•
•
•
PNC invalidez y complemento
ayuda tercera persona
LISMI: subsidios económicos
Complementos autonómicos
Para acceso a servicios: asistencia
domiciliaria, atención
especializada,…
Para supresión de barreras
arquitectónicas y accesibilidad
Para ayudas técnicas
Ayudas relacionadas con los
cuidadores
CATALOGO DE SERVICIOS
•
•
•
•
•
•
•
•
Servicio de prevención de las situaciones de
dependencia y de promoción de la
autonomía personal
Servicio de Teleasistencia
Servicio de Ayuda a Domicilio
Atención a las necesidades del hogar
Cuidados personales
Servicio de Centros de Día y de Noche
Centro de Día para mayores
Centro de Día para menores de 65 a
Centro de Día de atención especializada
Centro de Noche
Servicio de Atención Residencial
Residencia de personas mayores en
situación de dependencia
Centro de atención a personas en
situación de dependencia, en razón de los
distintos tipos de discapacidad
Vinculada al servicio
Para cuidados en el entorno familiar y apoyo a
cuidadores no formales
De asistencia personal
AYUDAS ECONÓMICAS
•
Para facilitar la autonomía personal
Ayudas técnicas e instrumentos
Accesibilidad y adaptación del
hogar
Todas las leyes de servicios sociales posteriores a la LAPAD regularon dicho instrumento técnico con distintas denominaciones: cartera de servicios sociales (Navarra,
Cantabria y Cataluña), catálogo de servicios sociales (Galicia) o ambos términos (País
Vasco). Los tres proyectos en trámite los denominan catálogo de servicios sociales (Aragón) y cartera de servicios sociales (Islas Baleares) y el proyecto riojano distingue como
la ley vasca entre catálogo y cartera.49
[49] Catálogo: instrumento por el que se identifican los servicios y prestaciones cuya provisión deberán
garantizar las Administraciones Públicas riojanas competentes; cartera: se elaborará a partir del catálogo.
166
La pobreza y la exclusión en la nueva legislación de servicios sociales
La norma navarra se refiere a carteras, en plural, ya que además de la de servicios
sociales mínimos de ámbito general prevé la posibilidad de carteras de servicios de
ámbito local; también prevén esta posibilidad otras comunidades autónomas, como
Cantabria, y el proyecto balear establece las carteras de servicios sociales insulares, de
carácter complementario y adicional de la básica autonómica y contempla además la
posibilidad de carteras complementarias locales voluntarias.
La clasificación y regulación de los catálogos y/o carteras en las leyes de servicios
sociales es dispar, ya que en algunos casos se presenta con cierto detalle (Navarra, Cantabria, Galicia y el catálogo del País vasco) y en cambio en otros sólo señalan las líneas
básicas del contenido (Cataluña), aunque todos precisan de desarrollo normativo para
su plena definición; algunas de las comunidades autónomas ya han aprobado los decretos de desarrollo.50 En general estos instrumentos, especialmente los primeros desarrollos reglamentarios, parecen muy detallistas y con confusiones conceptuales entre equipamientos, centros, prestaciones y servicios. Estos planteamientos pueden contribuir a
consolidar el modelo burocrático y reglamentarista de servicios sociales y dificultar la
aplicación de los principios de personalización de los servicios y de autonomía personal. Deberían diseñarse instrumentos flexibles y ágiles que definieran servicios y prestaciones amplios que, por una parte, permitieran ajustarse a las necesidades personales
y familiares reales y que, por otra, fueran compatibles con las exigencias jurídicas de los
derechos subjetivos reconocidos. Quizás podría ser útil un catálogo breve y sencillo,
como el de la LAPAD, complementado con los programas individuales como elemento
de personalización y de participación del interesado.
Resulta muy complejo extraer de las carteras/catálogos los servicios y prestaciones
que afectan a las personas en situación de pobreza y/o exclusión, ya que muchos son
comunes con otros colectivos, no obstante intentaremos sintetizar los más implicados
para ofrecer una visión general de los mismos.
a. Servicios nivel primario: información, acogida, valoración y diagnóstico, orientación, acompañamiento; acogimiento residencial de urgencia, manutención, mejora de la autonomía, de la convivencia social y familiar y de la inclusión social;
promoción de la participación y la inclusión social en el ámbito de los servicios
sociales, urgencias sociales, etc.
b. Servicios nivel especializado: atención a personas o familias en su propio domicilio, centros de día, de noche y residenciales para determinados colectivos vulnerables (infancia desprotegida o en situaciones de riesgo, mujeres maltratadas,
[50] Navarra: Decreto Foral 69/2008, 17 de junio por el que se aprueba la Cartera de Servicios Sociales
de Ámbito General de Navarra; Cataluña: Decreto 151/2008, de 29 de julio, por el que se aprueba la
Cartera de Servicios Sociales 2008-2009.
167
5
Antoni Vilá
enfermos mentales, sin techo, personas mayores, personas con discapacidad y
otras en riesgo o situación de exclusión); centros abiertos para infancia en riesgo; facilitar su desarrollo y permanencia en su entorno habitual; intervención y
mediación familiar, etc.
c. Prestaciones y ayudas económicas: rentas mínimas de inserción o rentas básicas,
ayudas de emergencia y necesidad social y para facilitar la integración social y la
autonomía, prestaciones complementarias de las no contributivas u otras pensiones mínimas, prestaciones económicas por hijos a cargo; prestaciones económicas para personas ex tuteladas, ayudas para victimas de violencia de género,
ayudas de urgencia, para mantenimiento de los gastos del hogar, etc.
d. Otros: teléfonos urgencias (infancia, mujeres maltratadas, etc.), tutela personas
incapacitadas y protección social de las personas con capacidad de obrar limitada, etc.
Estas prestaciones pueden ser, como se ha indicado, de derecho sujetivo o no y para
su acceso deben cumplirse los requisitos que establezca la norma, y, asimismo, en cualquier caso pueden ser gratuitos o de pago, total o parcial, de los costes.
f) Organización: sistema de servicios sociales
Todas las nuevas leyes continúan sustentando sus actuaciones en un sistema de servicios sociales público o de responsabilidad pública, de carácter mixto (público-privado)
que actúa en forma de red. El contenido varia según las comunidades, constituyendo el
eje central las prestaciones (técnicas o servicios, económicas y tecnológicas) que con
los planes, programas y otras actividades completan en sistema.
Sobre el carácter público del sistema, ya nos hemos referido en el apartado 3.2, b.
En relación a la estructura del sistema se mantienen los dos niveles (ver Tabla 5.12),
aunque con modificaciones significativas, algunas de las cuales parecen apuntar hacia
cambios sustantivos.
Tabla 5.12. Estructura funcional: niveles
NAVARRA
- SS de Base o de
Atención Primaria
- Centros de SS
(apoyo atención
primaria)
- SS Especializados
o de Atención
Especializada
168
CANTABRIA
CATALUÑA
GALICIA
PAIS VASCO
- SS de Atención Primaria
- SS de Atención
Especializada
- Centro de SS de
Atención Primaria
- Centros Territoriales
de SS
- Gerencia de SS
- SS Básicos
- SS Comunitarios
- Básicos
- Específicos
- SS de Atención
Primaria
- Servicio social
de Base
- SS Especializados
- SS Especializados
- SS de Atención
Secundaria
La pobreza y la exclusión en la nueva legislación de servicios sociales
La ley navarra conserva el nivel de servicios sociales de Base o de Atención Primaria
como unidad básica del sistema y puerta de acceso, con sus funciones tradicionales y
articula sus actuaciones a través de cuatro programas obligatorios: de acogida y orientación social, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, de incorporación social en atención primaria y de atención a la
infancia y familia en atención primaria. Establece servicios de apoyo a la atención primaria con el fin de completar los programas de los Servicios Sociales de base, mediante
los Centros de servicios sociales que se instalarán en cada área de servicios sociales. El
segundo nivel especializado se mantiene con una configuración parecida a la existente.
También Cantabria estructura el sistema en el nivel de servicios sociales de Atención
Primaria (cuya prestación se realizará en los Centros de Servicios Sociales de Atención Primaría) y el de Atención Especializada, estableciendo asimismo un dispositivo de apoyo
y coordinación a los servicio sociales de Atención Primaria y a los de Atención Especializada, a través de los Centros Territoriales de Servicios Sociales de titularidad de la
Administración autonómica, que amplia a la intervención directa, por derivación profesional, cuando no sea posible su atención en el nivel anterior. Por otra parte, introducen la figura de la Gerencia de los servicios sociales, dependientes de la dirección general
competente, como órganos de dirección del Área, con responsabilidad de gestión sobre
los servicios sociales de titularidad autonómica y de coordinación entre los diferentes
niveles de atención.
La ley catalana, a pesar del cambio de denominación, mantiene la estructura tradicional de los servicios sociales básicos y de servicios sociales especializados, los primeros
de carácter polivalente y el segundo nivel para atender situaciones y necesidades que
requieren especialización técnica o recursos determinados.
La nueva Ley de servicios sociales de Galicia estructura el sistema en dos niveles: los
Servicios sociales comunitarios, con dos modalidades el básico y el específico, y los Servicios
sociales especializados. Es interesante la introducción de la modalidad de servicios sociales comunitarios específicos para desarrollar programas y gestionar centros orientados a
colectivos con problemáticas identificadas y singulares, procurando su normalización y
reincorporación social o como espacio de transito a un servicio especializado.
La ley vasca igualmente efectúa cambios en la concepción de la estructura del sistema, estableciendo los servicios sociales de atención primaria y servicios sociales de atención
secundaria. El nivel primario posibilita el acceso a los usuarios y atienden necesidades
relacionadas con la autonomía, la inclusión social y las situaciones de urgencia o desprotección social y la prevención de situaciones de riesgo. Para el desarrollo de muchas
de las funciones de este nivel se cuenta con los servicios sociales de base de los ayuntamientos. El nivel secundario debe atender las necesidades derivadas de las situaciones
de exclusión, dependencia o desprotección a través de los servicios sociales forales y,
en su caso, de los autonómicos. Estos planteamientos modifican la división basada en
polivalencia-especialización por otra que tiene en cuenta la intensidad de la intervención.
169
5
Antoni Vilá
Para terminar este apartado, una referencia al proyecto de Ley riojano que introduce
innovaciones en la estructura Sistema Público Riojano de Servicios Sociales, que divide en un primer nivel (servicios sociales generales o comunitarios) y un segundo nivel
(servicios sociales especializados) y establece dos modalidades de atención en cada
uno de los niveles: atención primaria (primer contacto de los usuarios con el sistema) y
atención secundaria (requiere una valoración técnica y puede dar lugar a una valoración
más específica).51
4. Consideraciones finales
Para terminar, dejamos constancia de algunas consideraciones generales.
En primer lugar, se trata de un proceso desigual y abierto, ya que no todas las comunidades autónomas han reformado sus EA ni han aprobado nuevas leyes de servicios
sociales. Además, las normas estudiadas no van en la misma dirección ni establecen los
mismos modelos, como puede corresponder a un territorio tan variado y a un estado
descentralizado como el español. Esta cuestión plantea a menudo intensos debates y
propuestas reactivas de retorno al centralismo y a las respuestas uniformes, como si
éstas fueran una garantía para conseguir la igualdad real, cuando muchas situaciones
personales y sociales deben tratarse de forma diversa para conseguir precisamente la
igualdad. La proximidad y la atención personalizada de nuestros servicios sociales permiten implicar a los ciudadanos en la resolución de sus necesidades y diseñar prestaciones y servicios ajustados a sus necesidades concretas. La cuestión estriba en si esta
variedad genera desigualdades personales o territoriales desproporcionadas y no justificables. Este tema es importante –se trata de un derecho constitucional– y de una
gran complejidad; por ello, debería estudiarse en profundidad y propiciar consensos
técnicos y acuerdos políticos para determinar los parámetros mínimos que constituyen
las condiciones básicas que garantizan la igualdad de derechos y deberes.
En segundo lugar, consideramos que nos hallamos ante cambios legislativos significativos, tanto desde el punto de vista substantivo, referente a los derechos, como organizativo, que afectan a los elementos del sistema. Estos cambios generan nuevas tendencias, cuya consolidación deberá confirmarse en el futuro, ya que, como hemos visto, las
leyes analizadas dejan pendientes aspectos clave que deberán corroborar las normas de
desarrollo y los presupuestos. Es decir, ya disponemos del reconocimiento al derecho
subjetivo de acceso a muchos servicios sociales y declaraciones amplias relativas a los
derechos y deberes de los destinatarios y usuarios de los servicios sociales. Por otra parte, los sistemas de servicios sociales se han fortalecido y se va concretando su contenido
[51] Artículos 14 y 15 del citado proyecto de Ley de Servicios Sociales de la Rioja.
170
La pobreza y la exclusión en la nueva legislación de servicios sociales
en los catálogos/carteras, pero ahora hace falta trasladarlo a la practica, determinar el
alcance y destinar los presupuestos necesarios; en definitiva, hacerlos realidad y, para
ello, deben superarse todavía diversos obstáculos técnicos, organizativos y financieros
importantes.
Por último, debemos tener en cuenta que las leyes analizadas se han gestado en una
época de bonanza económica y que deben desarrollarse inmersos en una grave crisis. La
técnica de diferir determinados aspectos configuradores de los servicios y prestaciones
a la vía reglamentaria es peligrosa, ya que en estos momentos, si no se disponen los presupuestos necesarios se pueden debilitar los derechos establecidos. Sin embargo, consideramos que los servicios sociales en situaciones de crisis pueden contribuir, mediante
sus prestaciones técnicas y económicas, a mitigar las necesidades, a reducir la pobreza y
las situaciones o riesgo de exclusión y a mantener la cohesión social, y, al mismo tiempo, el
incremento de los servicios y prestaciones que prevén las nuevas normas puede generar
empleo y contribuir a reducir las altas tasas de paro.
Será necesario seguir y evaluar periódicamente el desarrollo de las citadas normas y
exigir la plena efectividad de los derechos reconocidos y los avances logrados.
Antoni Vilà
Profesor de la Universidad de Girona
171
5
6
El sistema
de garantía
de ingresos
mínimos en
España: un
“sistema”
poco
sistemático
Autor
Miguel Laparra
173
7
Integración
e inmigración
Autor
José Manuel López Rodrigo
197
Integración e inmigración
Desde la perspectiva de la política social la inmigración puede ser una de las materias
más complejas de abordar. Dos son los elementos que definen esta complejidad. La migración1 es de los procesos sociales más sensible a los cambios económicos y políticos.
Por otro lado, tiene un componente internacional inherente que condiciona el ámbito
nacional. Este componente se refiere tanto a que influyen las decisiones de los gobiernos de los países de origen de los inmigrantes, como a que es un tema perteneciente ya
a la agenda multilateral de la Unión Europea (UE, en adelante), lo que condiciona las
políticas nacionales. Estos factores deben marcar las formas de las políticas sociales que
se aplican y sobre las que profundizaremos a continuación.
No es este el espacio para repasar la historia de la migración reciente a nuestro país,
pero si es conveniente hacer un apunte sobre la rapidez del mismo. Desde la promulgación de la Ley 33/1971 de 21 de julio de Emigración –referida a los derechos de los
emigrantes españoles en Europa– hasta la aprobación de la Ley Orgánica 4/2000 sobre
Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social –y sus reformas posteriores, LO 8/2000 y 14/2003– apenas han pasado 30 años. Si bien es cierto
que España es uno de los países europeos al que más inmigrantes están llegando2, también lo es que el balance migratorio español cambio de signo –más inmigrantes dentro
que emigrantes fuera– en noviembre de 2003. Asistimos, por tanto, a un proceso social
de una velocidad poco común.
En este contexto se ha generado el imaginario que maneja la sociedad española sobre la inmigración. Los términos “invasión” o “avalancha” no son difíciles de
encontrar en cualquier trabajo en la hemeroteca sobre el tema. La opinión pública
juega un papel fundamental en la integración porque es la ciudadanía la que la final
toma decisiones personales con respecto a su relación con los inmigrantes y porque
[1] Este complejo sistema no nos permite hablar ya de emigración o de inmigración, sino de migración,
que es un concepto más adecuado que engloba a los anteriores y que asegura análisis más amplios.
[2] A 31 de diciembre de 2008 el número de extranjeros con certificado de registro o tarjeta de residencia en vigor era de 4.473.499, de los que 2.407.716 (53,90%) eran hombres y 2.059.29 (46,10%)
eran mujeres. Supone un crecimiento de un 12,43% en el año 2008. Los países de origen que aportan mayor número son Rumania, Marruecos, Ecuador y Colombia, en este orden. Del número total
aproximadamente 550.000 personas pertenecen al Reino Unido, Italia, Portugal y Alemania. Datos del
último trimestre de 2008 del Observatorio Permanente de la Inmigración del Ministerio de Trabajo e
Inmigración
199
7
José Manuel López Rodrigo
condiciona el marco legislativo y las políticas sociales, especialmente en la dinámica
electoral.
Para poder hacer algún tipo de aportación sobre las políticas sociales es preceptivo
hacer una sistematización del proceso migratorio e identificar los espacios sobre los que
es necesario incidir.
1. El proceso migratorio
Hoy es imposible separar los movimientos migratorios de la globalización. Las migraciones actuales se producen en un mundo caracterizado por una economía global
y una perspectiva economicista de lo social, político y cultural. En este contexto es incorrecto pretender entender la migración como un problema exclusivamente de fronteras. Es un sistema mucho más complejo en el que de una manera muy sistemática
podríamos identificar cuatro ámbitos, que si bien pueden entenderse en escala individual como el desarrollo lineal del itinerario de un migrante, a escala global se producen simultáneamente y de forma interrelacionada. No entender de manera sistémica
la complejidad del proceso dificulta el desarrollo de políticas efectivas sobre él. Estos
cuatro ámbitos serían:
La sociedad de origen. Es el ámbito en el que se desarrollan las causas de la migración y en el que se reciben los efectos económicos y culturales de los que salieron. Es
difícil entender la llegada de ecuatorianos a nuestro país sin tener en cuenta que su Estado destina anualmente el 40% del presupuesto nacional a pagar la insoportable carga de
la deuda externa. Ello exige desatender campos básicos como la sanidad, la educación
o las infraestructuras. Tampoco podemos ignorar que el 80% de los ahorradores ecuatorianos lo perdieron todo en 1999 por una quiebra en cadena de numerosos bancos,
en medio de un gran escándalo de corrupción. De igual manera no puede entenderse
la salida de un colombiano de su tierra sin aproximarse a un contexto marcado por una
situación de violencia indiscriminada, que ha colocado en su punto de mira a la mitad
de la población. Los ciudadanos de Sierra Leona llegan a España huyendo de su interminable guerra civil.
La migración comienza en el momento que la percepción vital –la expectativa de
futuro– que es la suma del apego cultural, el familiar, la percepción social, económica
y política de una persona le es insuficiente para su desarrollo, en los términos de las expectativas que él mismo tiene y que son siempre subjetivas. Casi siempre se analizan en
términos económicos o de violencia los problemas que llevan a los procesos migratorios, pero no son únicos. En muchos casos hay componentes de género, de inestabilidad
política, la imitación de ver cómo otros migran,… La decisión de salida se suele producir un instante antes del planteamiento de a dónde ir, por tanto es más correcto hablar
inicialmente del efecto expulsión, para luego poder pasar al efecto llamada.
200
Integración e inmigración
Por otro lado, sería incorrecto ignorar este espacio una vez que se ha producido la
migración, puesto que es en él donde se reciben las influencias de los que migraron,
que van desde las remesas hasta aportaciones culturales, ausencias afectivas, cambios
relacionales,… Precisamente ahora, en tiempos de crisis, el retorno de los inmigrantes
comienza a tener mayor peso y abre una nueva coyuntura a tener en cuenta.
Son, por tanto, tres los elementos simultáneos que se producen en la sociedad de
origen: las causas socioeconómicas que motivan la migración, la influencia que los inmigrantes hacen sobre su país de origen mientras están ausentes y el retorno cuando ha
terminado el proyecto migratorio. Hoy mismo en el aeropuerto de Quito están saliendo
personas con un proyecto migratorio en la maleta hacia España. Pero en el avión que
van a tomar acaban de llegar remesas y regalos que los inmigrantes que hay ya en España quieren hacer llegar a sus familias y personas que regresan definitivamente y que lo
traen en la maleta es un proyecto para insertarse de nuevo en su país.
La frontera. La gestión de las fronteras se mantiene dentro de los puntos clave de la
migración y está pasando a ser asunto de una UE sin fronteras interiores3. La llegada de
inmigrantes se va a seguir produciendo. Las políticas migratorias en la UE han estado
fundamentalmente marcadas por la necesidad de mano de obra a fin de huecos en el
sistema productivo. Desde esta perspectiva la gestión de las fronteras ha sido un aspecto
fundamental.
Hasta las grandes crisis económicas de la década de los setenta (años 73 y 79), no
existían prácticamente trabas para la inmigración de extranjeros porque el pleno empleo demandaba la presencia de un número creciente de trabajadores. Será a partir de
1980 cuando, en un contexto económico de recesión y de intensificación de la construcción europea, los países receptores comiencen a estudiar políticas de “inmigración
cero” con un doble objetivo: evitar que lleguen más personas y promover la salida del
país de aquellos que, por un motivo u otro, estén dispuestos a considerar la posibilidad
de marcharse. Sin embargo los inmigrantes siguieron llegando y algunos años después
era manifiesto que semejante política resultaba insostenible. Este hecho, junto con la
existencia de una economía sumergida y la necesidad de mano de obra en determinados sectores productivos, llevaron a los países miembros a plantear en el Consejo
Europeo de Tampere (1999) unos criterios para abrir ordenadamente las fronteras a
trabajadores extranjeros. Estos criterios se concretaron posteriormente, tanto en legislación a nivel nacional, como en diversas iniciativas de la Comisión Europea.
A raíz de la puesta en marcha de la política de “inmigración cero” en el año 1979,
la mayor preocupación de los países hasta entonces receptores, será la vigilancia de las
fronteras para evitar la entrada de los “sin papeles”. La escasez de resultados aconseja
[3] En mayo de 2008 ha comenzado el debate europeo para aprobar la Directiva sobre los centros de
retención de inmigrantes ilegales.
201
7
José Manuel López Rodrigo
pronto la necesidad de actuar coordinadamente. Así surge el llamado acuerdo de Schengen en 1985.4 La posterior aprobación en 1992 del Tratado de Maastricht, supone la
desaparición de las fronteras interiores y la libre circulación de los nacionales en el seno
de la UE, y por ello implica un mayor control y vigilancia de las fronteras exteriores. En
las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere, a las que ya nos hemos referido, la
gestión de flujos laborales se complementa con políticas de control, fundamentalmente
tres: la lucha contra la inmigración irregular, la amenaza de posibles sanciones para los
países emisores de emigrantes que no controlen sus fronteras y los acuerdos de readmisión de expulsados.5
Con la desaceleración económica la UE quiere reducir el número de llegadas para
poder reacomodar internamente su estructura laboral. En este sentido, la gestión del
flujo migratorio sigue manteniendo su peso específico.
La integración inicial en la sociedad de destino. Cuando un inmigrante llega al
país de acogida se encuentra con la necesidad de cubrir los aspectos más básicos y prácticos, es decir, su situación administrativa –papeles–, el trabajo, la vivienda y la salud.
Podríamos decir que la persona centra todos sus esfuerzos en sus necesidades del primer nivel de la pirámide de Maslow6. Durante años las políticas se han centrado en este
ámbito, no sólo por la necesidad de regular el flujo de personas, sino también porque se
basaban en la idea de que era una migración temporal, que la mayoría regresaría. En esta
tesitura sólo era necesario cubrir necesidades básicas y de forma temporal.
Posiblemente, la integración de los inmigrantes que llegaban ha sido abordada en
Europa sin apenas perspectiva fruto de la rapidez del proceso. Es, en buena parte, el
resultado de decisiones de carácter reactivo, adoptadas a medida que nuevas dificultades y dilemas se iban planteando y en el ámbito nacional y no de la UE. A falta de una
reflexión serena y compartida en la materia, cada país ha recurrido a políticas que interpretan la integración de modo diferente y que en países con tradición como Francia o
el Reino Unido ha supuesto mantener lo que ya habían puesto en marcha previamente.
Merece la pena ver de manera sencilla como han funcionado los modelos de integración europeos tradicionales, el asimilacionista-republicano francés y el multicultural in-
[4] Este acuerdo, firmado originariamente entre el Benelux, Francia y Alemania, plantea tres instrumentos para aumentar la eficacia de los controles: (a) un modelo uniforme de visado; (b) un acuerdo sobre
los países a los que se requerirá visado obligatorio y (c) la creación de un sistema informático común para
facilitar el intercambio de información.
[5] La entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam ha supuesto un paso más en el proceso de integración
de las políticas migratorias de los países miembros, propiciando la aparición de directivas sobre cómo
ejercer un control más efectivo de la inmigración irregular.
[6] Abraham Maslow (1901-1970) en su libro Una teoría sobre la motivación humana (1943) describió la
jerarquía de necesidades humana como una pirámide con cinco niveles: necesidades fisiológicas básicas,
seguridad, afiliación, reconocimiento y autorrealización.
202
Integración e inmigración
glés. Estos dos modelos se presentan habitualmente como paradigma de los modos de
integración y también como lugares de los que aprender errores y aciertos, a pesar de
que se saben en crisis. El problema se produce precisamente porque son modelos preglobalización. Ambos nacen en contextos donde el Estado-nación era fuerte, por la necesidad de integrar población extranjera que era atraída en coyunturas de crecimiento
económico y también por la influencia de su reciente pasado colonial. La llegada de la
globalización los ha dejado desfasados y en crisis y ambos países tienen tantos problemas como el resto.
La pertenencia a la sociedad de acogida. Cuando las personas inmigrantes deciden quedarse definitivamente, entran en juego otros elementos como la cultura, la educación o la participación. Estos factores aumentan su peso en términos de “necesidad”
en los descendientes de los inmigrantes –que ya no lo son–, que en principio tienen
resuelto sus expectativas de primer nivel y lo que quieren cubrir son otras, o al menos
cubrirlas de otra manera. Los conceptos identidad, pertenencia o convivencia pasan a ser
fundamentales en este ámbito, en especial cuando hablamos de la segunda, la tercera
o la cuarta generación. Es sobre este espacio donde se han generado menos políticas.
Algunos analistas sugieren que es precisamente la falta de acción sobre la pertenencia
uno de los elementos claves en la crisis los modelos de integración europeos tradicionales. El ser europeo, el ser español ha cambiado de forma, pero no se ha sistematizado
y mucho menos se ha incorporado al imaginario colectivo. La cultura, los medios de
comunicación, la percepción social ha cambiado mucho menos que la realidad de los
ciudadanos que viven en general en la UE.
Desde una lectura de país de acogida, los inmigrantes no sólo requieren ya papeles,
trabajo, vivienda, educación y asistencia sanitaria, sino participación política y social,
incorporación social,… El debate se centra en si es posible adaptar parcialmente modelos de integración que han impulsado otros países o articular uno propio. Pero hay
algunos elementos coyunturales a tener en cuenta.
La crisis económica está suponiendo cambios sobre la migración en este mismo instante, pero es muy complejo hacer una prospectiva de cual será el futuro. La tendencia
parece indicar que una parte de los inmigrantes volverán a sus países de origen. Serán
aquellos que habían llegado más recientemente y no se habían asentado ni laboral ni
personalmente –no habían reagrupado a sus familias– y a los que la crisis les ha afectado
más fuertemente. También serán aquellos en los que en sus países de origen el crecimiento económico está siendo importante y les abre nuevas oportunidades –países del
este de Europa–.
Además, la inmigración en la sociedad española se encuentra sociológicamente en el
momento de emergencia de la segunda generación nacida aquí y con un cierto recorrido
–muchos con más de veinte años–. Este hecho implica que sus padres se van a quedar
definitivamente, en la inmensa mayoría de los casos, y que ellos son “españoles”. Esta es
una nueva situación, que por reciente todavía no ha sido suficientemente incorporada.
203
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José Manuel López Rodrigo
Desde la perspectiva de las políticas se puede afirmar que se están implementando en
casi todos los ámbitos y sea posiblemente el espacio de las políticas para la pertenencia
el que menos se haya tocado, por lo que las hace más urgentes. La sociedad española
tiene una ventaja comparativa frente a otras sociedades europeas de mayor tradición
migratoria. En el Reino Unido o en Francia hay ciudadanos que son cuartas generaciones y que todavía no se sienten plenamente identificados con sus sociedades y eso es
complicado de cambiar. En nuestra coyuntura la situación es nueva y puede abordarse
con nuevas propuestas. Profundicemos sobre este aspecto por su especial relevancia.
2. La problemática de la pertenencia
Hay una premisa a tener en cuenta antes de seguir con el análisis y es que no existen
los inmigrantes de segunda generación. Inmigrante sólo lo es el que migra y cambia
una realidad social, económica y cultural por otra. Sus descendientes, los que nacen
en la nueva realidad pertenecen a ésta y forman parte de su cambio. No es necesario
acompañar el sustantivo inmigrante con nada; un inmigrante sólo lo es de primera generación y como parte de su ser está el que se va a encontrar en una ambigua situación
de pertenencia y cultural que a medio plazo le lleva a no tener una identificación clara
con su lugar de destino, pero tampoco encontrarse identificado con su origen. Incluso
en muchos casos con un dilema vital que le hará idealizar su lugar de origen mientras
está en su sociedad de destino y su sociedad de destino cuando vuelva a su lugar de
origen. Sin embargo, los descendientes de un inmigrante –independientemente de su
situación administrativa en el país de destino– forman parte de la sociedad en la que van
a desarrollar sus vidas y ya no son “inmigrantes”. Es más correcto de hablar de “ciudadanos españoles con padres de origen inmigrante”. Esto no quiere decir que no haya que
generar políticas específicas para este colectivo.
Un reciente estudio promovido por la Universidad de Comillas sobre la segunda
generación en Madrid7 pone de manifiesto la problemática a la que nos enfrentamos.
El estudio se basa en una encuesta –con una muestra de 3.375 casos– a adolescentes de
12 a 17 años pertenecientes a 125 colegios del área metropolitana de Madrid. El perfil es jóvenes nacidos en España de padre o madre extranjera –Segunda Generación de
acuerdo a la terminología del informe– y jóvenes nacidos en el exterior pero asentados
en España a una edad temprana –Generación 1,5–. Los datos son muy llamativos en lo
referente a su sentido de la identidad. El 85% considera que la identidad nacional es importante, sin embargo sólo un tercio se considera español, identificándose el resto con
[7] PORTES Alejandro, APARICIO Rosa y HALLER William. La segunda generación en Madrid: un estudio longitudinal. Marzo 2009.
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Integración e inmigración
la nacionalidad de origen de sus padres. La difícil incorporación cultural se refleja en las
respuestas a la pregunta de cual es el país en que quieren vivir cuando sean adultos. Sólo
el 27% identifica a España como ese país, siendo Norteamérica con el 21,6% el siguiente
destino elegido. Daría la sensación de que la segunda generación hubiese incorporado
a su bagaje la condición de inmigrante de sus padres. Existe además una fuerte crítica a
la sociedad española que se refleja en que tan solo un 23,5% declara que “no hay mejor
país para vivir que España”, pero el resto está en desacuerdo. Más de dos terceras partes
cree que los españoles se sienten superiores a los extranjeros. Llama la atención que
estos datos traslucen una aptitud notablemente más crítica que la que tienen sus padres
sobre la España como lugar de acogida. Análisis similares realizados en otros países europeos como el Reino Unido o Francia8 da unos resultados todavía más preocupantes.
Veamos como se vive esta problemática desde la perspectiva del inmigrante. Con un
acercamiento estrictamente teórico podríamos decir que son cuatro las dimensiones de
la integración9, dos de ellas que podríamos denominar socioeconómicas y que hacen referencia a la incorporación de la persona a la sociedad desde el punto de vista de asegurar
una vida digna y dos que se podrían denominar antropológico-culturales y que se refieren
a la cultura y a la identidad. De manera sistemática se recogen en el cuadro (Vidal, 2006).
Tabla 7.1. Dimensiones de la integración
Dimensión estructural
-
Dimensiones
socioeconómicas
situación legal
mercado laboral
vivienda
salud, educación
Dimensión social
- relaciones sociales
- participación
Dimensiones
antropológico-culturales
Dimensión cognitivo-cultural
- idioma
- valores culturales
- valores políticos
- creencias religiosas
- estilos de vida
Dimensión identitaria
- percepción subjetiva de pertenencia
- identificación con la sociedad
[8] El Observatorio sobre la Situación Social en la UE del año 2002 recoge una investigación desarrollada en Marsella con jóvenes nacidos en Francia hijos de padres de origen argelino y demostraba que el 84%
de ellos afirmaba sentirse de Marsella, el 68% se sentía también argelino, el 63% sentía que era también
francés, el 66% árabe o musulmán y el 22% se percibía como inmigrante.
[9] Vidal, Fernando, (2006): La prueba del ángel. CEIMIGRA , p. 88.
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Todas las dimensiones se desarrollan simultáneamente, pero no todas varían o actúan a la vez y, sobre todo, no lo hacen de manera lineal. Recorriendo el proceso de un
inmigrante que llega a nuestra sociedad encontramos que inicialmente buscará satisfacer la dimensión estructural: conseguir papeles, encontrar trabajo, buscar un alojamiento –que seguramente no será al principio una vivienda propia– y cubrir sus necesidades
de salud. Esto le llevará a poner esta dimensión como elemento central de sus preocupaciones, pero no va a renunciar al resto –a los elementos que componen la dimensión
cognitivo-cultural: idioma, valores, creencias y estilos de vida, y a los que componen la
dimensión identitaria: pertenencia e identificación–. Lo que intentará seguramente es
no tener que variarlas y para ello utilizará el sistema más eficiente y seguro posible: buscar un espacio cultural y social de origen, donde se encuentre cómodo, un lugar “cálido”.
Lo habitual será que el recién llegado se rodee de compatriotas y acuda a lugares donde
puede conocer lo que pasa en su país, donde se encuentre cómodo. De alguna manera
vivirá en dos sociedades10.
A medida que el inmigrante se vaya asentando irá reampliando progresivamente estas dimensiones hasta el punto en que no necesite más o que los siguientes pasos sean
un sobreesfuerzo –de hecho si tiene una buena dimensión socioeconómica podrá ya
vivir en la sociedad de acogida y convivir sin necesidad de cubrir todo el recorrido de
la integración– que no percibe como eficiente. Nos encontramos con personas que llevando años en España, apenas hablan alguna de las lenguas del estado y mantienen los
mismos espacios de socialización que cuando llegaron y mantienen su percepción de
ser vitalmente inmigrantes.
Desde la perspectiva de la sociedad de acogida también hay elementos problemáticos. Una sociedad donde algo más del 11% de la población es de origen inmigrante debe
plantearse su modelo de integración. Visto que el modelo francés y el anglosajón no han
dado el resultado esperado es pertinente desarrollar nuevas formas de integración. Pero
en cualquiera de ellas es necesario revisar la lógica identitaria propia y preguntarse ¿qué
es hoy ser de aquí? Si esa pregunta no tiene respuesta, o ésta es muy excluyente, será es
muy complicado desarrollar la pertenencia de los inmigrantes.
Si nos remontamos cuatro décadas, la identidad en el Estado español estaba muy
claramente perfilada y se soportaba fundamentalmente sobre cuatro factores: la religión, la cultura, la ideología y el género. Sus dos características fueron la estrechez que
implicó una definición muy estricta de lo que era ser español y la rigidez que llevó el
planteamiento a los marcos jurídicos, algo que no es habitual en otras otros sistemas de
gestión de identidad. De hecho estaba en muchas ocasiones fuera de la ley aquel que
[10] Un ejemplo claro de esta situación es el que vivieron los emigrantes españoles en Francia, Suiza
o Bélgica en la década de los 60 y los 70; mantenían este modelo de relación, y aún hoy los que no han
regresado lo siguen reproduciendo.
206
Integración e inmigración
no compartía uno de los factores. Sobre este sistema se hizo un importante esfuerzo en
su transmisión de modo que pasó con mucha fuerza al imaginario colectivo formado
un solo cuerpo. El español era católico, conservador, heterosexual, castellano parlante
y blanco.
Dos procesos fundamentales han cambiado el contexto identitario de nuestra sociedad: la transición y la globalización. Son simultáneos, por lo que se han ido entrelazando. Probablemente la transición política se habría producido de otra manera en el contexto de los estados-nación, pero lo hizo en el de la globalización. Pero es la transición la
que hace que la globalización tenga características propias en nuestro país.
Los cambios se han producido tanto sobre el funcionamiento de los factores como
en su forma de interrelación. La cultura, la religión y la ideología no forman un ya
cuerpo sino que funcionan independientemente, si bien es cierto que todavía en el
imaginario colectivo existen algunos tópicos referentes a ellos11. El hecho es que pasamos de una única identidad a un sistema de construcción identitaria donde al menos
juegan tres elementos con los que podemos hacer combinaciones que dan múltiples
posibilidades, en especial porque en cada individuo no todas las identidades son iguales y hay algunas que son primarias y otras a las que se suma como grupo de interés
(Gutmann, 2003). Si añadimos que en cada factor las posibilidades son múltiples, la
complejidad se hace enorme. En este contexto es más correcto hablar de identidades
que de identidad.
Sin embargo, no se ha emprendido un proceso de adaptación del imaginario colectivo a la nueva realidad social española. Siguen manteniéndose algunas categorías que no
se ajustan a la realidad. Un par de ejemplos pueden ser muy clarificadores. De acuerdo
a los datos que la dirección de un centro público de educación primaria de Madrid
aproximadamente el 50% de su alumnado es inmigrante. En un aula de segundo de
Primaria de acuerdo a ese concepto aplicado, de 16 alumnos, siete son inmigrantes –bolivianos, marroquíes y ecuatorianos–. Sin embargo preguntados los niños y niñas de esa
clase cuantos son inmigrantes ninguno contesta, porque todos son de “aquí”. Lo son de
derecho puesto que todos ellos han nacido en España y tienen nacionalidad española
y lo son de hecho puesto que no conocen otra sociedad y con casi toda certeza van a
vivir en este país, su país, toda la vida. La percepción del equipo directivo del centro es
errónea y ha sido elaborada en base al origen de los padres y a su fenotipo. Situaciones
como están podrían explicar los resultados de la encuesta a la que se hacía referencia al
principio de este epígrafe.
[11] Hay que recordar la amplia polémica que generó la propuesta sobre el contrato de integración que
propuso el Partido Popular en las últimas elecciones. No era posible llegar a un acuerdo sobre lo que era
“español”. De hecho la referencia al pañuelo islámico tuvo una dura contestación en Ceuta y Melilla donde
casi la mitad de la población es de confesión musulmana, pero española de varias generaciones.
207
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El segundo ejemplo tiene que ver con la religión. La percepción social es que la
religión musulmana es “de extranjeros”. Basta con hacer un análisis de prensa para comprobar que incluso se llegan a contraponer términos como español y musulmán –realmente debería hablarse de españoles y magrebíes si es referencia cultural o de católicos,
evangélicos, agnósticos y musulmanes si es religiosa–. Sin embargo un porcentaje creciente del aproximadamente millón de musulmanes que viven es España son españoles
–por nacimiento o por haber adquirido la nacionalidad–. Hay que resaltar además que
parte de los inmigrantes de países de mayoría musulmana no son creyentes12. Si el creer
en una religión u otra –podría aplicarse a ortodoxos, a protestantes o a judíos– puede
servir para mantener la condición de inmigrante, será un elemento que dificultará la
integración si es que no somos capaces de repensar la identidad propia de manera más
inclusiva.
En este contexto es donde se integran los inmigrantes y sus hijos y no está siendo
sencillo. En primer lugar, y como parte del cambio social de los últimos 30 años, el tejido
social se ha desarticulado y son muy poco los espacios de socialización en el ámbito local; el tejido social de los años de la transición –Asociaciones de vecinos, partidos, Asociaciones culturales, AMPAS,…– se ha reducido notablemente. Esta situación favorece
la articulación de espacios propios donde hay que hacer menos esfuerzo de adaptación;
aparecen entonces lugares de reunión en los parques públicos en torno al ecuavoley o al
fútbol, en iglesias, en asociaciones, todos de claro contenido cultural-nacional. Hay que
hacer una mención especial al tema religioso en este punto, puesto que son muchas las
parroquias católicas, las iglesias protestantes y las comunidades musulmanas que están
cumpliendo esta función de socialización13. En muchos casos se busca en estos espacios, además de religión, identidad. Se multiplican ahora las iglesias “nacionales” –ya
sean católicas o protestantes– formadas por personas de la misma procedencia –ecuatorianos, colombianos, rumanos, rusos, bolivianos,…– que llegan al extremo de utilizar
las mismas instalaciones de las iglesias autóctonas aunque con diferentes sacerdotes y
a diferentes horas. En el caso de los musulmanes la situación todavía es más patente y
las mezquitas son verdaderas islas culturales en las que acogerse. Esta situación genera
una fuerte identificación religión-cultura, que posteriormente dificulta el proceso de
integración.
Los inmigrantes mantienen, de manera general, una incomodidad cultural que les
dificulta el desarrollo de la pertenencia completamente en sus dos sociedades de re-
[12] De acuerdo con estudios recientes sobre población inmigrante de países de origen de mayoría musulmana el 49% de ellos se declara musulmán practicante, el 34% practicante ocasional o cultural y el
16% no practicante –el 1% NS/NC–. Musulmanes en España. Segunda oleada del Estudio de Opinión a
población musulmana de origen inmigrante. Metroscopia 2007.
[13] Nada diferente de lo que hicieron los mirantes españoles en las parroquias españolas en Suiza o
Alemania en los años 60 y 70.
208
Integración e inmigración
ferencia. En este sentido las comunidades inmigrantes conservan en su imaginario el
regreso14, incluso después de haber tomado la decisión de quedarse pensando en sus
hijos. La generación inmigrante genera una fuerza centrípeta –hacia adentro– cuya esencia es mantener su cultura originaria pensando en la vuelta. La segunda generación tiene tendencia a crear fuerza centrífuga –hacia fuera–, a integrarse culturalmente y está
más preocupada por su identidad horizontal. La situación actual es que los espacios
de socialización propios, de los que hemos hablado anteriormente, están dirigidos por
al generación inmigrante –rara vez la segunda generación está en la dirección de asociaciones, comunidades religiosas, grupos deportivos,…– y en ellos el imaginario es
claramente centrípeto. En el entorno social no hay espacios para poder participar, por
lo que se produce una dualidad que hace difícil la elección a la segunda generación;
es una fuerte polarización de identidad. Se produce una sinergia de percepciones, la
comunidad inmigrante que refuerza esa condición en sus hijos y la sociedad de acogida
que los percibe como tales. Se refuerza así una condición de perteneciente desafecta,
Con espacios más abiertos y con dinámicas menos polarizadas los procesos serían más
sencillos.
¿Cómo abordar la situación de la segunda generación? La identidad es una construcción compleja en la que participan muchos factores, pero se podrían clasificar entre
los que ayudan a construir la identidad Horizontal y los que lo hacen con la identidad
Vertical (Maalouf, 1998). La identidad Vertical es la que tiene que ver con la cultura
familiar, el origen, las creencias que pasan de padres a hijos, las costumbres del núcleo
familiar. La identidad Horizontal es la que tiene que ver con el tiempo en el que se vive,
con la cultura del momento, con lo que uno ve en su entorno. El cruce de ambas genera
la identidad compleja. Lo habitual es que el factor horizontal sea mucho más fuerte que
el vertical –es la esencia de los conflictos generacionales–, especialmente en un lugar
como Europa donde el acceso a la información y las influencias culturales es global.
Cuando aplicamos esto a la segunda generación vemos que ante todo son personas de
su tiempo. Basta con ver la salida de in instituto para entender que los chicos y las chicas
son de su momento independientemente de sus rasgos –la forma de vestir, de hablar,
preocupaciones–. Probablemente sus factores verticales les influyan más cuando lleguen a ser adultos y a partir de los 30 años busquen profundizar en sus raíces, salvo que
el entorno no les de espacios o les presione para que antepongan su identidad vertical.
En este sentido, el caso de los jóvenes europeos musulmanes es un buen ejemplo.
Como se ha dicho previamente, en buena parte de la sociedad europea está instalada la
[14] En una entrevista con el hijo de un inmigrante definía como el “síndrome de los muebles de caña” lo
que había ocurrido en su casa durante 20 años: se compran muebles muy baratos, porque …”como vamos
a volver”; se compra un coche muy viejo, porque… “como vamos a volver”. Sus padres llevan ya 30 años
en España; él es español, está casado con una española y con dos hijos.
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idea de que todo aquello que no es cristiano no es europeo. Entonces ¿son europeos los
casi 15 millones de ciudadanos de creencia musulmana que viven en Europa? Muchos
de ellos son nacidos en la UE. Pongamos por caso el de las de las niñas en el instituto
francés que decidieron hace unos años ir con un hiyab15. Lo habitual en un adolescente
es que desde su identidad horizontal –su grupo cultural en el que se siente integrado y
cómodo– se enfrente a su identidad vertical –sus padres– y pase al conflicto generacional. En la segunda generación la situación puede ser más complicada puesto que puede
tener dos conflictos. Si en los espacios de identidad horizontal está bien insertada y cómoda, su conflicto será en la familia como el antes expresado. Sin embargo, el conflicto
puede tenerlo en los espacios de identidad horizontal, por lo que entonces el conflicto
será mucho más difícil de solventar y dificultará los mecanismos de pertenencia a su sociedad. A las chicas del instituto francés sus padres16 les prohibieron usar hiyab, así que
ellas decidieron ponérselo –siguieron el proceso normal–. Pero el hecho de ponérselo
les creó un conflicto en su entorno horizontal, que no entendía que se puede ser francés
y musulmán. Desde la perspectiva de las chicas, parece que ante la presión hacia ellas de
los elementos de pertenencia fuertes –su entorno y su familia–, tuvieron que terminar
optando por algo mucho más abstracto como es ser musulmán. La sociedad francesa,
en este caso, habría que hacerse una pregunta: una conciudadana nacida en Europa,
cuyos padres también han nacido en Europa –sus abuelos no–, educada en un colegio
público europeo si decide cuando va al instituto ponerse un hiyab en la cabeza ¿debe ser
considerada de nuevo “inmigrante”? Es decir ¿volver a la condición de sus abuelas? Esta
situación concreta dio como resultado una ley que prohíbe el uso del pañuelo islámico
en los centros públicos. Este es un tema muy complejo y con muchos matices, pero hay
que señalar que la ley ha conseguido fortalecer una presunta identidad islámica en franceses de varias generaciones y el aumento de liceos privados islámicos donde se puede
usar el velo y que sirven para reforzar el proceso anterior.
El proceso de integración debe hacerse, por tanto, asegurando los procesos de pertenencia. No es suficiente con que en este camino no haya tensión, debe haber cohesión social. Asegurar la convivencia es un punto clave. Llama la atención que el termino
“convivencia” no tenga traducción al inglés 17. Las palabras son reflejos de las vivencias
de las sociedades y el modelo de integración que debemos poner en marcha debe incorporar la convivencia. También hay que tener en cuenta que la migración no deja a la
sociedad de acogida inmutable. Nuestro marco social no es el mismo que hace 10 años
[15] Uno de los tipos de pañuelo islámico típico de los países del Magreb.
[16] Sus abuelas llevaban hiyab, pero sus madres no.
[17] En inglés no existe el término convivencia y las traducciones que se hacen de él son cohabitation o
coexistence que obviamente no significan lo mismo. Convivir ( Del lat. Convivere) 1. intr.. Vivir en compañía de otro u otros.
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Integración e inmigración
y la migración ha contribuido a ello. Por tanto adecuar el imaginario colectivo al marco
social es una tarea fundamental, aunque no sencilla.
3. Políticas sociales e inmigración
Ante un panorama tan amplio es necesario diseñar políticas sociales que se ajusten a
él en toda su complejidad, que como se ha visto no es poca. Es pertinente antes de hablar de las políticas sociales hacer una referencia sobre las leyes de migración. Las leyes
forman parte de las políticas, pero no son las únicas políticas. No se puede centrar todo
el esfuerzo y la crítica sobre las acciones en materia de migración en la actual ley o en su
reforma, sin que esto suponga de ningún modo ignorarla.
La política en migración se está centrando actualmente en la gestión de flujos, en
la integración de los recién llegados y en el codesarrollo. Este último ha entrado en la
agenda recientemente y con especial fuerza sobre todo a partir de la crisis de los cayucos de Senegal. Esta situación y otras similares llevaron a la UE a reforzar el papel del
desarrollo en los países de origen como parte de su política migratoria. Las acciones
emprendidas son mejorables, pero en general están cumpliendo de forma individual sus
objetivos. Sin embargo, adolecen a veces de coordinación en varios niveles. En primer
lugar entre los diferentes ámbitos. No siempre las políticas de frontera, de codesarrollo
y de integración están suficientemente coordinadas, lo que reduce su eficiencia en un
sistema tan complejo como el definido. En segundo lugar entre las administraciones
involucradas. No siempre los Municipios, las Comunidades autónomas y la Administración central coordinan como fuera deseable, si bien es cierto que se están haciendo
esfuerzos notables. Esta coordinación no es sencilla, pero un problema complejo requiere de políticas complejas.
Otro reto al que se enfrentan las políticas en este ámbito es que deben ser simultáneas. No estamos ante un problema lineal por lo que deben superponerse las acciones.
En este momento hay personas que están en todos los puntos del proceso migratorio.
Habrá alguien diciéndole a su familia que va a marcharse a otro país, alguien subiendo
a una patera y alguien cogiendo un avión de regreso; los habrá en la plaza de un pueblo esperando a que les contraten o recogiendo sus papeles de residencia. Igualmente
alguien estará dando a luz en una clínica, escolarizando a un niño o en un examen de la
universidad. Cada uno de ellos requiere una acción específica.
Se requieren también políticas diferenciadas, siempre dentro del marco de la universalidad. Actualmente y ante los efectos de la crisis hay un porcentaje elevado de inmigrantes que están tomando la decisión de regresar a su país o quedarse y hacer de España su país. Cualquiera que sea la decisión que tomen va a requerir una política social
de apoyo. En este sentido, llama la atención la política del Gobierno ecuatoriano con
sus emigrantes en España. Son varias las visitas que el Presidente Correa o sus minis211
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tros han realizado a la comunidad ecuatoriana aquí. Unas veces mediante visita oficial
–reunión con las autoridades españolas– y otras no. En su última visita en marzo de
2009 Rafael Correa pedía a los ecuatorianos que volvieran a su país. En este punto son
dos los gobiernos involucrados y dos las líneas políticas a emprender. Los que quieran
regresar deberían tener una vía clara de salida, facilidades para la capitalización de sus
derechos futuros y una fácil llegada a Ecuador. Los que van a quedarse deben sumergirse
en la que va a ser su sociedad y la de sus hijos ¿se pueden implementar políticas decididas para el retorno y de manera simultánea líneas de apoyo para los que se van a quedar?
Líneas como esta requieren de fuerte coordinación, pero podrían ser efectivas.
Y por último, haciendo hincapié en lo se ha considerado el factor menos cubierto,
es necesario implementar políticas para la pertenencia. Estas deben tener como objeto
tanto a los inmigrantes y sus hijos como a la sociedad receptora.
Dos criterios hay que tener en cuenta para la puesta en marcha de estas políticas. El
primero es que deben de ser de largo recorrido y que sus resultados difícilmente se van a
ver a corto plazo. Es posible que tengamos que esperar a la tercera generación para ver si
están funcionando. Esto no exime de poner indicadores de evaluación permanentes que
permitan poder variar las acciones. El segundo es que no hablamos de solidaridad sino de
cohesión social. Los procesos de pertenencia hay que leerlos desde el punto de vista de la
gestión pública y por tanto de mantener a cohesión social, con todo lo que eso supone.
Habrá que instrumentalizar acciones sobre los elementos de transmisión del imaginario
colectivo: la educación, los medios de comunicación social y la simbología pública.
Con respecto a la educación es necesario tener en cuenta tanto las características
propias de los niños de origen inmigrantes, como la necesidad de crear un espacio identitario conjunto fruto de la adaptación del que ya tenemos. En un reciente informe del
Parlamento europeo sobre la educación de los hijos de los inmigrantes18, se insiste en la
necesidad de “desplegar mayores esfuerzos a nivel de la Unión, puesto que todos los Estados miembros deben afrontar retos similares”, toda vez que “…es probable que el porcentaje de menores inmigrantes presente en los centros escolares aumente en el futuro”.
Otra de las recomendaciones hace referencia a que “…eviten la formación de guetos en
los centros escolares, (…) y que promuevan una política educativa integradora que los
distribuya de acuerdo con su nivel de escolaridad y sus necesidades especiales”.
Con respecto a la adaptación del marco identitario sería necesario que en la escuela
se transmita un imaginario social acorde con la realidad, que asegure la pertenencia.
En este sentido la asignatura de Educación para la ciudadanía, más allá de las polémicas podría ser un instrumento crucial. Debe ser la asignatura que difunda los valores
mínimos y comunes que nos hagan sentir pertenecientes a esta sociedad y que todos
[18] Informe sobre la educación de los hijos de los inmigrantes (2008/2328(INI)), de la Comisión de
Cultura y Educación. Ponente: Hannu Takkula. Parlamento europeo.
212
Integración e inmigración
deben conocer. Entre estos valores está el saber que esa es una sociedad con muchas
identidades y que el desarrollo de las mismas es un valor para todos; y, por tanto, que
haya católicos o musulmanes es algo propio y positivo; que hay españoles oscuros y claros y con diferentes rasgos fenotípicos. Además aquellos que lo deseen pueden seguir
estudiando religión –católica, musulmana, protestante o judía19–, por lo que se favorece
el desarrollo de las identidades en juego que no es de suma cero. En estos términos y
desde la construcción de la pertenencia no debe ser un conflicto este proceso, sino un
seguro a medio plazo para la cohesión social.
Si la escuela es responsable de la construcción del imaginario a medio plazo, los medios
de comunicación lo son a corto. Una comparativa entre la realidad identitaria que hemos
definido y la construcción de la realidad que hacen las televisiones de ámbito estatal nos
puede dar idea del desencuentro entre ambas. Si tomamos una televisión y analizamos sus
programas de mayor audiencia, es decir, informativos, series de ficción o programas de
entretenimiento, nos encontramos que apenas reflejan la realidad social. Si comprobamos
las estadísticas referentes a migración, aspectos raciales, religión o diversidad lingüística,
veremos que no tienen reflejo en la programación (Silva, 2008). Un claro ejemplo son
los realitys que se ven en las televisiones españolas. Entre la importante producción de los
últimos cinco años –Gran hermano, Operación triunfo, Fama,…– no se encuentran ninguna que refleje la realidad del país. En los últimos meses ha aparecido un nuevo programa
llamado Babel destinado sólo a inmigrantes. Si la propuesta es la integración, no parece
acertada la política de producción cultural que segrega los espacios. Una realidad social
como la descrita requiere una televisión en la que en esos porcentajes se trasladen al número de presentadores –y no sólo en los programas para inmigrantes–, personajes en las
series, comentaristas deportivos, concursantes, actores,… La transmisión del imaginario
se hace sobre un patrón social que ya no es el real.
Es interesante ver como otras sociedades en momentos claves hicieron esta gestión.
Tras a aprobación de la Ley de Derechos Civiles (1964) en los Estados Unidos que
reconocía los derechos de la población afroamericana, el gobierno hizo un plan de cambio del imaginario mediante películas y series. Así películas como Adivina quien viene
a cenar esta noche (Stanley Kramer, 1967) fueron financiadas con dinero público con
objeto de cambiar el imaginario colectivo y a raíz de los recientes acontecimientos políticos en ese país parece que han tenido efecto. Esta es una práctica muy habitual en los
Estados Unidos20. En el caso español hay que destacar como el colectivo homosexual ha
[19] Son las confesiones que tienen reconocido ese derecho mediante Acuerdos de cooperación con el
Estado español.
[20] Durante los gobiernos de Ronald Reagan las películas apoyadas tenían que ver con la recuperación
del orgullo sobre la guerra de Vietnam y favorecer que la sociedad entendiera el intervencionismo. Eran
los tiempos de Rambo y películas similares.
213
7
José Manuel López Rodrigo
sido capaz de trabajar el imaginario social desde la televisión. Hoy es habitual encontrar
presentadores o personajes en las series de ficción con una identidad homosexual, lo
que ha favorecido su incorporación social. Lo relevante del caso es que no ha obedecido a una gestión pública sino al propio impulso de los profesionales de los medios de
comunicación. En este sentido, uno de los problemas con el que se encuentra la gestión
de la identidad es que desde las administraciones se han desarrollado campañas publicitarias importantes –en especial referidas a la migración– cuyo efecto no es en ningún
caso tan importante como el que se produce cuando esos mensajes se introducen de forma sistémica en los medios de comunicación social a través de series de ficción, películas,
presentadores, concursantes o documentales.
El tercer ámbito de transmisión es la simbología pública, que cumple la función de
dar “oficialidad” al imaginario y, por tanto, de asentarlo. Los símbolos no son sólo los
que se encuentran en los espacios públicos, sino los protocolos que las autoridades y las
administraciones utilizan para su presencia pública. Se trata es de fortalecer los símbolos que generan cohesión y eliminar los excluyentes. En relación a las administraciones
será necesario, en especial desde el ámbito local, una gestión de la presencia pública desde
la cohesión social: actos en los que participar, colectivos a los que invitar en los actos públicos, incorporación a los espacios de participación ciudadana de colectivos,…
Parte de la simbología ha de pasar por la incorporación de elementos culturales de los
inmigrantes a la nueva dinámica cultural, siempre teniendo en cuenta el criterio de proporcionalidad. No sería descabellado en los temarios educativos incorporar algunos textos literarios clásicos de los países con gran número de inmigrantes –Rumanía, Marruecos
o Ecuador–, no desde un punto de vista del exotismo, sino con afán de permanencia.
Es conveniente hacer un último apunte sobre las políticas sociales en materia de migración. Se ha repetido que es un proceso que requiere acciones concretas, rápidas y claras, pero necesita también un análisis pausado y con perspectiva. Requiere de acciones
políticas que para la gestión diaria, pero que aseguren un buen resultado a largo plazo.
Necesita preocupación –no en exceso para que no acabe siendo el único elemento que
mueva la sociedad– y ocupación –no se gestionará sólo–. Y en este sentido es necesario
un fuerte impulso político que va a requerir de un consenso que asegure el largo plazo. Sería muy positivo sacarlo del juego electoral como ha ocurrido con otros asuntos
–por ejemplo las pensiones–. Sería necesario que una vez diseñadas las políticas estas
se mantuvieran en el tiempo más allá de quien gestione las instituciones públicas. Las
políticas migratorias requieren sobre todo estabilidad.
214
Integración e inmigración
4. Referencias bibliográficas
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Fundación CIDOB.
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Vidal Fernandez, F. y Martinez Martinez, J. (2006). Religión e integración social
de los inmigrantes: La prueba del ángel. Valencia: CEIM.
215
7
El sistema de garantía de ingresos mínimos en España: un “sistema” poco sistemático
1. Un sistema de cobertura larga y estrecha
El conjunto del “sistema” de garantía de ingresos mínimos en España es significativamente amplio y complejo y uno de sus déficits importantes es no haber sido concebido nunca como un todo, por lo que presenta importantes problemas de articulación
que limitan significativamente su eficiencia en la reducción de las desigualdades y de
la pobreza en nuestro país. Si lo llamamos “sistema” es más como un eufemismo que
como un concepto.
En 1984 Cáritas lanzaba una campaña de denuncia pública poniendo de manifiesto la existencia de 8 millones de pobres. Dos décadas y media después, las estadísticas, ahora oficiales, siguen poniendo de manifiesto la existencia de la misma
proporción de personas en situación de pobreza relativa1. Han cambiado los métodos de cálculo, han cambiado las instituciones encargadas de hacerlo (ahora el INE
y EUROSTAT), pero España sigue siendo uno de los países europeos con mayores niveles de desigualdad social y de pobreza. Sorprende sobre todo que durante
este periodo, España ha experimentado un proceso de cambio social, económico
y político muy importante: han madurado sus instituciones democráticas, se han
atravesado etapas de intenso crecimiento y crisis económicas, procesos de reconversión industrial y reformas laborales de gran calado. Se ha experimentado uno de
los procesos más intensos de inmigración de la historia de España (y de los más
importantes del mundo en este periodo). Ha habido, en su conjunto, una significativa mejora de los sistemas de bienestar (alguno de ellos, como los servicios sociales
personales, casi inexistentes hace 25 años), y ha mejorado en general el nivel de vida
de los ciudadanos. Sin embargo, se mantienen, como una característica estructural,
los mismos niveles de pobreza que hace un cuarto de siglo: un 19% de la población,
4 puntos más que la media europea (EU-15), y prácticamente el doble que países
como Holanda o Dinamarca.
Aunque las estadísticas ponen de manifiesto una reducción de la pobreza más extrema y aunque cabe pensar que incluso los sectores más desfavorecidos también se
han beneficiado (aunque menos) de la prosperidad general de la sociedad española, el
[1] Por debajo del 60% de la renta mediana equivalente.
175
6
Miguel Laparra
mantenimiento de los niveles de pobreza relativa en este periodo de veinticinco años
pone en cuestión la efectividad del sistema de garantía de ingresos mínimos en España,
muchos de cuyos dispositivos no existían al comienzo del mismo.
Los dispositivos que garantizan unos ingresos mínimos en España han ido apareciendo en distintos momentos y con distintas lógicas para cada uno de los colectivos
protegidos. Por un lado, se han distinguido aquellos colectivos claramente al margen
del mercado de trabajo (personas ancianas y con discapacidad) de los que son potencialmente activos. Por otro lado, se ha organizado su protección a veces como una
extensión de la seguridad social contributiva (porque se encontraban en su ámbito de
protección) y otras veces al margen de la misma.
Gráfico 6.1. Programas de garantía de mínimos en el sistema español de protección social
No activos
Pensiones no contributivas
(y pensiones asistenciales y LISMI)
Asistencia
social
+ generosidad
+ comodidad
+ cobertura
Complemento
de mínimos
de pensiones
Seguridad
Social
Renta Activa
Rentas mínimas de inserción
("salarios sociales" con
distintos nombres)
Subsidios por desempleo
("complementarias", subsidio
agrario,…)
+ control
+ obligaciones
+ desprotección
Activos
Cuando se plantea el debate sobre la pobreza, la atención recae habitualmente en las
rentas mínimas, pero no es ésta la principal prestación orientada a personas y hogares con
muy bajos recursos (que requiera una prueba de necesidad). El panorama es mucho más
complejo y las diferencias son muy notables entre unas y otras en cuanto a la forma en
la que se tratan estas situaciones de necesidad en cada caso. Tanto los Complementos de
Mínimos de Pensiones como las Pensiones No Contributivas tienden a cubrir prácticamente la totalidad de su demanda potencial y el nivel de control sobre la situación de los
perceptores es extremadamente laxo, hasta tal punto que la mayoría de los pensionistas
176
El sistema de garantía de ingresos mínimos en España: un “sistema” poco sistemático
de la Seguridad Social con Complemento de Mínimos no se entera de que lo cobra ni lo
distingue de la parte de su pensión por la que efectivamente cotizó. Los subsidios asistenciales por desempleo sitúan a los perceptores en una situación claramente más incómoda
(sujetos a obligaciones más o menos estrictas según las modalidades, más claramente en
la Renta Activa), y su nivel de cobertura es más reducido: sólo una parte de los desempleados sin prestación contributiva lo reciben. Pero sin duda las rentas mínimas de las comunidades autónomas (o sus equivalentes) son las que centran la atención del escrutinio
social2, las más sujetas a todo tipo de condiciones disuasorias, y las que tan sólo llegan a
una proporción extremadamente reducida de los hogares que las necesitarían (aquellas
situadas por debajo del baremo establecido).
Gráfico 6.2. Nº de prestaciones de los principales programas de garantía de ingresos mínimos en
España en 2008 (media anual)
Renta Activa de Inserción (67.567) Rentas Mínimas CCAA (114.157)
Pensiones No contributivas (464.724)
Subsidio desempleo (646.186)
Prestación hijo a cargo sin discapacidad (425.000)
SGIM LISMI (28.728)
Pensiones Asistenciales (21.076)
Complemento de mínimos de pensiones (2.237.937)
SOVI (431.960)
Fuente: Elaboración propia en base a las memorias y estadísticas del MTIN, del MSPS y de la Seguridad Social.
En España existen por tanto casi 4,5 millones prestaciones económicas de mínimos, sujetas a prueba de necesidad, que suponen una media de 2.490 euros anuales,
una cantidad sin duda muy reducida como para superar la situación de pobreza en la
que se encuentran muchos de los hogares que los perciben3.
[2] No deja de sorprender que la atención del debate público y la obsesión fiscalizadora se centre en
numerosas ocasiones sobre las rentas mínimas de las comunidades autónomas, que representan tan sólo
el 2,6% de los perceptores y el 3,6% de los recursos destinados a este fin, por no compararlas con otros
programas de gasto público de más dudosa utilidad social.
[3] Esta es la cifra de referencia que habría que manejar en España para compararla con otros sistemas
de prestaciones asistenciales en Europa (7,5 millones de perceptores en UK, 3 millones en Francia, ó
177
6
Miguel Laparra
2. Algunos problemas de articulación
Se trata de un sistema que en su conjunto manejaba ya casi 12.000 millones de euros
antes de la crisis, pero fuertemente desarticulado, sin criterios redistributivos homogéneos,
que no controla cómo se complementan las distintas prestaciones en los mismos hogares,
que no contempla la situación económica y la composición familiar del mismo modo, y
que no tiene previstos los mínimos mecanismos de traspaso de un programa a otro.
Gráfico 6.3. Baremos para el acceso a los programas de garantía de mínimos en España (2006)
¢
60
55
¢
50
Miles de € anuales
45
¢
40
¢
35
30
¢
ó
25
Subsidio Desempleo
20
15
Pensión No Contributiva 1
¢
Ø
Ø
10
5
Prestación Hijo a Cargo
ö
¢
ö
ó
ö
ó
ö
ó
ö
ó
ö
ó
ö
Pensión No Contributiva 2
Ø
Complemento Mínimos
ö
Renta Básica
SMI
PNC 1: Cónyuge-hermanos nietos
PNC 2: Padres hijos
0
1
¢
2
3
4
5
Tamaño de la familia
6
7
Nota: Como ejemplo de rentas mínimas, incluimos el caso de la Renta Básica de Navarra.
Fuente: Elaboración propia en base a la normativa reguladora.
En el gráfico anterior puede verse las enormes diferencias en la concepción de las
“situaciones de necesidad” que se supone están llamados a atender estos dispositivos.
Incluso en el mismo programa, en el caso de las Pensiones No Contributivas, el nivel
económico protegido es radicalmente distinto según las relaciones de parentesco de
los miembros de la familia. Al margen de las fuertes diferencias en términos absolutos
(que hacen que el umbral de protección sea seis veces superior para una familia de 4
miembros entre un extremo y otro), destaca la disparidad de criterios en cuanto a la
3,8 millones en Alemania). En muchas ocasiones el desconocimiento de nuestro sistema de protección
social, mucho más asistencializado de lo que se cree, hace que se infravalore sustancialmente este cálculo
en los análisis comparativos, como el realizado por la UE, donde sólo aparecía un millón de perceptores
de prestaciones asistenciales en España. Ver: UE, Comisión Europea (1999). La protection sociale dans les
États membres de L’Union Européene. Bruselas.
178
El sistema de garantía de ingresos mínimos en España: un “sistema” poco sistemático
consideración de las escalas de equivalencia que teóricamente garantizarían la equidad
en el tratamiento de familias de diferente tamaño4. Las rentas mínimas de inserción
aparecen en esta comparación casi planas, lo que supone una subprotección relativa de
las familias de mayor tamaño, mientras que en otros programas son justamente estas
familias las más beneficiadas potencialmente.
A la hora de establecer la cuantía de las prestaciones, también puede verse cómo
se compensa de forma muy distinta la existencia de más miembros en la familia. Respecto de los hijos, por ejemplo, en algunas prestaciones no se prevén pagos diferentes
según el tamaño de la familia, por lo que sólo si estos son menores se contaría con la
prestación por hijo a cargo de la Seguridad Social (contributiva o no contributiva), de
una cuantía que sigue congelada en 291 euros anuales como complemento para hacer
frente a unas necesidades teóricamente mayores. En los programas de rentas mínimas,
sin embargo, a esta prestación por hijo a cargo podrá sumársele el complemento que
se establece en cada comunidad autónoma por miembro adicional (hasta llegar al tope
establecido, en su caso). En general, los hijos están claramente subprotegidos en todos
los programas de garantía de mínimos y las cuantías adicionales difícilmente dan para
afrontar los gastos de manutención: las altas tasas de pobreza infantil tienen que ver en
parte con estas carencias. Pero este déficit se da en unos programas más que en otros.
Gráfico 6.4. Prestación laboral por hijo a cargo en algunos dispositivos del sistema de garantía
de ingresos mínimos 2009
1200
1000
800
749
600
Complemento
de la prestación
400
200
291
291
Parados y jubilados
Perceptores rentas mínimas
Prestación por
hijo a cargo
0
Nota: Para las rentas mínimas, establecemos el complemento para la tercera persona en el caso de la Renta
Básica de Navarra.
Fuente: Elaboración propia en base a la normativa reguladora.
[4] Las escalas de equivalencia tendrían que responder a la existencia de economías de escala en los
hogares, que hacen que la incorporación de un miembro adicional no supone una aumento proporcional
(per cápita) del gasto.
179
6
Miguel Laparra
Tampoco hay unanimidad de criterio en cuanto a qué miembros de la familia se consideran obligados a asistirse mutuamente, con quiénes se tiene obligación de compartir los
ingresos propios. Al margen de lo que pueda regular el código civil al respecto, cada dispositivo de mínimos ha considerado la unidad familiar de una forma distinta, lo que también
tiene una implicación directa en cuanto al nivel de protección: cuantas más relaciones de
parentesco son consideradas como parte de la unidad familiar (normalmente convivientes), más probabilidades existen de que se dé una cierta acumulación de ingresos y de
quedar por tanto excluidos del programa. Mientras en algunos casos, como en los complementos de mínimos de pensiones, se tienen en cuenta exclusivamente los ingresos de
los cónyuges, en otros casos, como en las rentas mínimas de las comunidades autónomas,
tienden a contemplarse los ingresos prácticamente de todas las personas del hogar.
Gráfico 6.5. Concepción de la unidad familiar en distintas prestaciones del sistema de garantía
de ingresos mínimos
Perceptor
Cónyuge
Prestación por hijo a cargo (no contributiva)
Hijos
Padres
Consanguíneos Afines 1º grago
2º grado
< 18 años
Subsidio de desempleo
< 26 años o
discapacitados
Renta Activa de Inserción
< 26 años o
discapacitados
Pensiones no contributivas
Complemento de mínimos de pensiones
Rentas mínimas de las CCAA
Convivientes
Fuente: Elaboración propia en base a la normativa.
La combinación de un concepto de unidad familiar amplio con una escala de equivalencia baja es el mecanismo que reduce muy notablemente la cobertura de ciertos
programas de mínimos, como las rentas mínimas de inserción. Es éste un tema de gran
trascendencia para las políticas sociales cuyo abordaje no se ha planteado seriamente
todavía en nuestro país: hasta donde llegan las responsabilidades familiares y quienes
se consideran obligados a repartir sus ingresos con las personas con las que conviven.
Estas diferencias en el tratamiento de las necesidades económicas se manifiestan también al establecer las cuantías de la prestación, significativamente variables entre unos y
otros programas. Incluso entre programas dirigidos a colectivos de perfiles muy similares se
prevén prestaciones máximas distintas. Y aún cuando la cuantía máxima prevista es similar,
puede haber diferencias significativas en las cuantías efectivamente percibidas. Las diferencias en la probabilidad de abandonar el programa en un breve plazo de tiempo, la presión
para buscar otras fuentes alternativas de ingreso o las limitaciones a la estancia prolongada
son muy distintas entre unos programas y otros (aún cuando vayan dirigidos a población
180
El sistema de garantía de ingresos mínimos en España: un “sistema” poco sistemático
potencialmente activa). Esto (junto con el carácter diferencial o no de las prestaciones)5
explica muy sustancialmente las diferencias en las cuantías efectivamente percibidas.
Gráfico 6.6. Cuantía máxima anual de los dispositivos de garantía de ingresos mínimos en España
(2009)
Prestación hijo a cargo sin discapacidad
291
SGIM LISMI
2.098
Pensiones Asistenciales
2.098
Renta Activa de Inserción
4.640
Pensiones No Contributivas
4.709
Rentas Mínimas (media CCAA 2008)
4.783
Subsidio desempleo
5.061
Pensión mínima de jubilación
7.862
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
Fuente: Elaboración propia en base a la normativa reguladora.
Existiendo como existen referencias empíricas que nos muestran cómo evoluciona
el nivel de necesidades según el tamaño y la composición de la familia, podría perfectamente construirse un criterio más homogéneo que adecuara la distribución de los
recursos disponibles al nivel de necesidad de las distintas situaciones de convivencia.
Las notables discrepancias en los criterios redistributivos entre los distintos dispositivos de garantía de ingresos mínimos serían motivo suficiente para justificar un
estudio exhaustivo de su impacto diferencial en los distintos colectivos protegidos, así
como de los posibles huecos y solapamientos existentes en la cobertura de las situaciones de necesidad.
3. El crecimiento económico no supuso más
solidaridad
Durante el largo periodo de crecimiento económico continuado en España, se ha
venido asistiendo a una progresiva degradación de la capacidad protectora del con[5] El Complemento de Mínimos de Pensiones o las rentas mínimas de inserción son, por ejemplo, prestaciones típicamente diferenciales (se percibe la diferencia entre los ingresos y el umbral de protección
establecido), mientras que el subsidio por desempleo o las Pensiones No Contributivas, por ejemplo, son
de cuantía fija.
181
6
Miguel Laparra
junto del sistema de garantía de mínimos. Se mire como se mire, los españoles cada
vez dedicamos menos dinero a la protección de los sectores más desfavorecidos. No
se ha reducido mucho el gasto real total (en euros constantes): unos 25 millones
entre 2000 y 2007, pero eso, en una economía que crece rápidamente supone una
reducción importante de la participación en el PIB: 2,4 décimas menos en el periodo
considerado. Tampoco se han reducido mucho en número de prestaciones: 134.000
menos.6
Podría argumentarse que la bonanza económica reduce las necesidades sociales,
pero sabemos que la tasa de pobreza se ha mantenido bastante constante (entre el
18,4 y el 19,7% en este periodo) y que la población real ha aumentado significativamente por efecto, sobre todo de la inmigración (de 40,5 a 45,2 millones de habitantes): eso supone un aumento de las personas afectadas por situaciones de pobreza
relativa.
En relación con el volumen de población bajo el nivel de pobreza, el número de
prestaciones del sistema de garantía de ingresos mínimos se ha reducido un 22,5% y el
gasto real en un 17% aproximadamente.
Gráfico 6.7. Evolución de los recursos destinados al sistema de garantía de ingresos mínimos en
relación con distintos parámetros (España, 2000-2007)
1
10.000
9.000
0,9
8.000
0,8
7.000
0,7
6.000
0,6
5.000
0,5
4.000
0,4
3.000
0,3
2.000
0,2
0,1
1.000
0
0
2000
2004
Gasto en millones EUR de 2007
2007
Gasto/PIB
1.500
35
1.400
34
1.300
33
1.200
32
1.100
31
1.000
30
900
29
800
28
700
27
600
26
500
25
400
24
300
23
200
22
100
21
0
20
2000
Gasto por persona bajo el
umbral de pobreza
2004
2007
N¼ prestaciones por 100
personas bajo el umbral
de pobreza
Nota: No se incluyen los Complementos de Mínimos de Pensiones.
Fuente: Elaboración propia con datos del II y del III Plan de Inclusión del Reino de España.
[6] No se han incluido en estos cálculos los Complementos de Mínimos de pensiones.
182
El sistema de garantía de ingresos mínimos en España: un “sistema” poco sistemático
En el gráfico siguiente puede verse cómo la estructura general del sistema se ha
mantenido más o menos estable, aunque puede apreciarse el lento descenso de las
prestaciones por hijo sin discapacidad o de los complementos de mínimos de pensiones, la tendencia a la extinción de las pensiones asistenciales o del SGIM de la LISMI,
mientras las Rentas Mínimas y la Renta Activa de Inserción crecen lentamente y el
subsidio de desempleo experimenta ya la presión de la crisis para 2008.
Gráfico 6.8. Cambios en la composición del sistema de garantía de ingresos mínimos 2000-2008:
Evolución del nº de prestaciones y del gasto
Nº de prestaciones
5.000
Pensiones Asistenciales y LISMI
4.500
Renta Activa de Inserción
4.000
3.500
Rentas Mínimas CCAA
3.000
Prestación hijo a cargo sin discapacidad
(familias)
2.500
SOVI
2.000
1.500
Pensiones No contributivas
1.000
Subsidio desempleo
500
Complemento de mínimos de pensiones
0
2000
2004
2008
Gasto en € corrientes de 2007 (no incluye el complemento de mínimos de pensiones).
8.000
Pensiones Asistenciales
7.000
SGIM LISMI
6.000
Prestación hijo a cargo sin discapacidad
5.000
Renta Activa
4.000
Rentas Mínimas CCAA
3.000
SOVI
2.000
Pensiones No contributivas
1.000
Subsidio desempleo
0
2000
2004
2007
Fuente: Elaboración propia en base a las memorias y estadísticas del MTIN, del MSPS y de la Seguridad Social.
183
6
Miguel Laparra
Parece más que razonable por tanto pensar que el objetivo de completar la garantía
de unos ingresos mínimos para todos los ciudadanos tendría que plantearse dentro de
un reforma pendiente de todo este sistema creado “por alubión” de las distintas avenidas que ha experimentado el rio de la solidaridad en nuestro país, una reforma que
aumentase su capacidad de protección social, que articulase los distintos dispositivos dentro
de una lógica global coherente, que lograse mejorar su eficacia redistributiva y con ello, su
eficiencia en la reducción de la pobreza.
4. ¿Qué aportan las rentas mínimas de inserción en
este sistema?7
Hace aproximadamente 20 años, según los casos, se acordó con las distintas comunidades autónomas, gracias a la presión de las organizaciones sindicales y después de
la negativa de la administración central a asumir la reivindicación incluida en la Propuesta Sindical Prioritaria, la puesta en marcha de dispositivos de garantía de ingresos
mínimos que, con distintos nombres, fueron conocidos por la opinión pública como
salarios sociales.
La función de estos programas tendría que haber sido la de cubrir los huecos que
dejaba el conjunto de prestaciones de mínimos, principalmente en los colectivos potencialmente activos (para los inactivos ya existían las pensiones asistenciales y las pensiones no contributivas que aparecieron entonces supusieron una cierta dignificación
y mejora) y que se habían mantenido al margen de la protección de la Seguridad Social
o habían agotado sus derechos en este nivel. Los “salarios sociales” se concebían por
tanto como una última red de seguridad destinada a garantizar unos ingresos mínimos,
con carácter subsidiario, para todos aquellos a los que el mercado y los distintos dispositivos de protección social dejaban al margen (o cuyos ingresos eran en cualquier
caso insuficientes). Tenían por tanto las rentas mínimas un carácter estratégico, no por
lo que suponían de aumento del gasto en protección social, sino por dirigirse específicamente a aquellos sectores más claramente desprotegidos, en situación de pobreza
extrema8.
El estudio realizado para Caritas a los cinco años de su aprobación arrojaba un balance con una gran ambivalencia (Aguilar, Laparra y Gaviria 1995): Estos programas habían
sido útiles para los 50.000 hogares perceptores, mejorando las condiciones de vida de
[7] Una versión anterior de este apartado se publicó en: Laparra, M. (2005). “La travesía del desierto de
las rentas mínimas en España.” Documentación Social 135 (Intervención ante la exclusión social).
[8] Los baremos que se han utilizado en estos programas han estado siempre muy alejados del umbral de
pobreza relativa habitualmente utilizado (el 60% de la renta mediana equivalente, por ejemplo)
184
El sistema de garantía de ingresos mínimos en España: un “sistema” poco sistemático
una parte de los sectores más necesitados del país. Se mostraban totalmente injustificados los temores y las acusaciones que habían recibido, antes de nacer, de usos fraudulentos, picaresca, o de potenciar la dependencia y la cronificación. Por el contrario, aparecían
en la mayoría de las comunidades autónomas una serie de actuaciones complementarias
en el campo de la inserción (proyectos de integración, empleo protegido, programas de
formación y de orientación laboral, etc.) que, aportaban como mínimo un elemento de
innovación en la atención a los sectores más excluidos y que suponían en cierto sentido
una nueva orientación hacia lo que ahora llamaríamos “políticas de activación”, bastante
ausente en las actuaciones públicas en este campo hasta ese momento. Sin embargo, se
denunciaban ya entonces las excesivas limitaciones que la aplicación del acuerdo tenía en
cuanto al reconocimiento y protección del derecho a unos ingresos mínimos garantizados y, como fruto de ello, que los salarios sociales no llegaran más que a una de cada cinco
familias de la demanda potencial, estimada en un cuarto de millón de hogares (entre el
2% y el 2,5% de la población). Salvo en el caso del País Vasco9, y sólo muy parcialmente
en Madrid, Cataluña o Navarra, en ninguna de las otras comunidades podía decirse que
existiera un programa de rentas mínimas de inserción10 asimilable a los existentes en prácticamente todos los países de la Unión Europea.
A conclusiones similares se llegaba en un análisis posterior: estos programas dotaban de unas condiciones de seguridad básica a los usuarios y, aunque el objetivo de la
inserción se conseguía más lentamente, constituían un importante campo de desarrollo
de iniciativas de gran valor para poder afrontar retos futuros (Serrano y Arriba 1998).
Para completar realmente el sistema de garantía de ingresos mínimos, se planteaba
la necesidad de unos 160.000 millones de pesetas para financiar tanto la prestación
económica periódica como los programas de inserción y acompañamiento social paralelos a la misma. Se valoraba además la dificultad de alcanzar este objetivo sin una clara
implicación por parte de la administración central del Estado, bien como un programa
de rentas mínimas estatal, como parte del derecho de todos los ciudadanos españoles
a la seguridad social, o bien como resultado de un proceso de convergencia entre las
comunidades autónomas promovido desde el Estado, que aportaría la financiación necesaria, y aplicado de forma concertada con las comunidades autónomas.
El balance no tendría que calificarse de muy negativo si ese primer quinquenio
de salarios sociales hubiera sido una primera fase que hubiese desencadenado posteriormente la extensión de las rentas mínimas en toda España. No fue ese el caso. Los
[9] En el País Vasco el Ingreso Mínimo Familiar (ese fue su primer nombre) empezó a aplicarse ya antes
de la negociación de la Propuesta Sindical Prioritaria, con una dinámica propia y un claro compromiso
político de construir un programa de renta mínima de inserción desde el principio.
[10] Se entiende por tal un programa que garantiza un derecho subjetivo a unos ingresos mínimos para
todos los ciudadanos, con sujeción a una prueba de necesidad económica y condicionado a la participación en determinadas actividades de inserción.
185
6
Miguel Laparra
10 años siguientes y hasta la actualidad han sido una especie de travesía del desierto de
las rentas mínimas en España en la que las únicas iniciativas de interés han aparecido en
algunas de las comunidades autónomas que ya estaban más avanzadas a principios de
los 90.
En este momento, la intensidad con la que se ha mostrado la crisis económica desde el segundo semestre de 2008 y la rapidez con la que se han visto sus efectos en el
mercado de trabajo primero y en la situación social de los hogares después han puesto
de manifiesto las principales debilidades de nuestro sistema de protección social en lo
que se refiere a la garantía de unos ingresos mínimos. El debate político ha recogido el
tema, tratando de responder a una demanda social latente que exige buscar los medios
para evitar que la crisis económica lleve a los desempleados a una situación de exclusión social que sería más difícil de abordar en el futuro.
Aunque la iniciativa europea por la inclusión (que ha llevado al lanzamiento consecutivo de los distintos planes de inclusión, tanto a nivel nacional como de las comunidades autónomas y de algunos ayuntamientos) parece haber perdido la fortaleza
inicial, sigue suponiendo un contexto positivo para el desarrollo de la protección social
y de las actuaciones contra la exclusión.
Por otro lado, en estos años se han venido desarrollando algunas iniciativas de interés en el ámbito de las rentas mínimas desde algunas comunidades autónomas y se ha
reclamado explícitamente que desde este ámbito territorial se contribuya más decisivamente a la prevención de las situaciones de pobreza extrema que empieza a generar
la crisis.
Es por ello que parece oportuno plantearse cual es exactamente la situación de las
rentas mínimas en las comunidades autónomas y valorar las posibilidades de su refundación como parte de esa estrategia de reforma general del sistema de garantía de
ingresos mínimos en España.
4.1. Diversidad de modelos y de tendencias en los programas de rentas
mínimas
A mediados de los años 90, tan sólo el País Vasco había puesto en marcha un programa de rentas mínimas de inserción asimilable en sus características a los programas
existentes en otros países europeos: una prestación de cuantía diferencial que garantiza unos ingresos mínimos como un derecho subjetivo sujeto a prueba de necesidad y
condicionado a la participación del perceptor en determinadas actividades orientadas
a su inserción social y/o laboral.
Después de las últimas reformas aprobadas, Navarra (1999 y 2007), Madrid (2002)
y Asturias (2005) se han incorporado también formalmente a ese modelo reconociendo por ley el derecho a unos ingresos mínimos. En los primeros casos pueden obser186
El sistema de garantía de ingresos mínimos en España: un “sistema” poco sistemático
varse, sin embargo, síntomas de que la inercia y los vicios de la gestión de los programas anteriores, de carácter más discrecional, limitan todavía significativamente el
reconocimiento efectivo del derecho y la previsible expansión de la demanda. Aún así,
la reforma supuso en Navarra un aumento del 32% de las solicitudes aprobadas y del
15% de los hogares protegidos, una mejora sustancial en el tratamiento de los hogares
de estructura más compleja, que pueden acumular varias prestaciones y permitió la
incorporación de inmigrantes en situación irregular11 (Laparra, Corera, García et al.
2003). En Madrid, el número de perceptores alcanzaba los 11.000 a finales de 2004,
lo que supuso un incremento sustancial respecto de los 7.000 que venían percibiendo
la prestación durante buena parte de la década de los 90, pero el efecto de la reforma
se agotó pronto, posiblemente por las constricciones presupuestarias del programa. El
Principado de Asturias aprobó también una ley que suponía un cambio sustancial en
la protección de mínimos y, con una dotación de recursos adecuada para este fin, se ha
convertido en la segunda comunidad autónoma en cobertura de las rentas mínimas
según ciertos indicadores como veremos.
El resto de comunidades autónomas se mantienen con sus programas de salario social, prácticamente con las mismas características con las que aparecieron hace 15 años,
es decir, con todas las limitaciones que mostrábamos para ser definidos como rentas mínimas de inserción. En algunos casos, como en la Comunidad Valenciana, hay una limitación explícita del número de “plazas” del programa. En otros casos, la exigencia con
carácter previo del diseño de un plan de intervención para cada perceptor se convierte
en un factor fuertemente limitante de la capacidad protectora, como en el caso catalán.
En otras comunidades autónomas incluso, el tiempo de permanencia en el programa está
estrictamente limitado, como en Castilla y León, y las reincorporaciones sólo se estudian
en condiciones excepcionales y en casos excepcionales. En todos los casos, salvo en las
excepciones señaladas antes, la limitación presupuestaria supone un freno estricto para
que estos programas lleguen a todos los hogares que los necesitarían.
Esta dualidad de situaciones se mantiene también en cuanto a la forma en la que se
concibe la inserción y su relación con la prestación económica. En el País Vasco y en
Asturias, (y en menor medida en Navarra o en Madrid) se ha ido asentando la concepción del doble derecho (un derecho a la protección económica y otro a las actuaciones
orientadas a la inserción), cuya interrelación se plantea de tal forma que la activación
no sea una excusa para la desprotección social. Junto a declaraciones más o menos
[11] En realidad los inmigrantes ya entraban en el programa previo de renta básica. Debido al aumento del
flujo migratorio, paralelo a la puesta en marcha de la reforma, el 30% de los perceptores en 2001 y el 57% de
la demanda nueva eran inmigrantes, muchos de ellos sin permiso de residencia. Las vías de excepcionalidad
previstas en el Decreto Foral han permitido su acceso incluso cuando no se cumple el requisito de tres años
de residencia (ahora 1 año). La asistencialización de este colectivo (proporción de inmigrantes percibiendo
la prestación) se ha mantenido sin embargo al mismo nivel, por debajo del 7%, desde 1997.
187
6
Miguel Laparra
explícitas en este sentido en la normativa reguladora, se ha desarrollado un modelo de
gestión más garantista, que exime de obligaciones a determinados colectivos, o que
sitúa mejor a los perceptores a la hora de enfrentarse a procedimientos sancionadores
por incumplimientos.
Por el contrario, en el resto de comunidades parece haberse hecho dominante la
concepción más autoritaria de “la contraprestación pura y dura”, según la cual se entiende que los perceptores deben pagar con determinadas obligaciones la deuda que
contraen con la sociedad. En un contexto en el que tampoco los recursos orientados a
la inserción parecen haberse desarrollado sustancialmente, esta concepción no ha podido tener otro efecto que reducir la capacidad protectora de estos programas y reforzar sus aspectos punitivos. La efectividad de este modelo en cuanto a la consecución de
los supuestos objetivos de inserción es algo que queda para una evaluación sistemática
que sigue pendiente de hacerse.
Se mantienen también las diferencias en cuanto a la presencia de dispositivos de empleo protegido dentro de (o paralelos a) estos programas, aunque aquí podría señalarse
algún proceso de convergencia: En algunas comunidades, como Navarra, en las que la
opción de empleo protegido fue dominante en un tiempo, la alternativa de la prestación
económica se ha desarrollado significativamente. En Asturias, otro caso en el que para
nueve de cada 10 beneficiarios, el salario social se concretaba en una contratación laboral
en los ayuntamientos, como empleo protegido, la reforma ha ido en el sentido de la diversificación de opciones y el aumento de las prestaciones económicas directas. En sentido
contrario, en el País Vasco, el desarrollo del programa Auzolan, de empleo protegido o el
reconocimiento de las empresas de inserción han permitido desarrollar las alternativas
laborales para una parte de los perceptores de renta mínima, que comenzó siendo prácticamente la única opción planteada. En Madrid, el Plan de Lucha contra la Exclusión
preveía también una expansión sustantiva de los programas de empleo protegido desde
los servicios públicos de empleo, aunque este compromiso todavía no se ha concretado
en ninguna actuación. Quizás no pueda generalizarse a partir de estos casos una tendencia general, pero sí puede defenderse como hipótesis que se ha asumido la necesidad de
diversificar las opciones para los perceptores incluyendo alternativas de empleo, de tal
forma que pueda atenderse de un mejor modo la enorme diversidad de situaciones existentes en el espacio social de la exclusión en tantos aspectos, pero significativamente en
cuanto a la relación con el mercado de trabajo.
4.2. Una escasa incidencia de las rentas mínimas en la pobreza extrema
Dentro de todas estas limitaciones respecto de la garantía de ingresos mínimos en
España, la baja cobertura de las rentas mínimas es sin duda la más significativa y en
cierto sentido, el resultado de todas ellas.
188
El sistema de garantía de ingresos mínimos en España: un “sistema” poco sistemático
Desgraciadamente, ni siquiera para valorar este aspecto básico tenemos buena información. Los datos que aporta el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales están basados
en la declaración de las comunidades autónomas, pero la calidad de los mismos es bastante deficiente, sin llegar a tener todavía una coherencia metodológica suficiente y un
nivel de detalle adecuado. Como producto de estas deficiencias, los datos finales que se
aportan hay que tomarlos como una mera aproximación. En cualquier caso, la escasa calidad de la información disponible nos marca otra tarea pendiente para el futuro.
Con estas salvedades, puede estimarse que las rentas mínimas llegan en España a
siete de cada 1.000 hogares, 114.157 perceptores en total en 2008. Incluso este exiguo
nivel de incidencia general refleja mal la realidad porque uno de cada tres perceptores
se encuentra en el País Vasco, un territorio en el que ningún indicador nos dice que sea
donde más necesidad hay de estas prestaciones. En el extremo contrario, en los casos
de Murcia o Castilla-La Mancha, por ejemplo, las rentas mínimas prácticamente no
existen, sin llegar al 1‰ de la población.
En el Gráfico 6.9 hemos contrastado el volumen de perceptores con dos indicadores que puede considerarse una razonable aproximación al nivel de necesidades:
Gráfico 6.9. Nivel de cobertura de las rentas mínimas por comunidades autónomas
Proporción de hogares perceptores de rentas
mínimas por CCAA 2008 (‰)
50
Proporción de hogares perceptores / hogares sin
ingresos EPA por CCAA 2008 (%)
Proporción de hogares perceptores / hogares en
pobreza severa por CCAA 2008 (%)
250
250
200
200
150
150
100
100
50
50
0
0
45
40
35
30
25
20
15
10
Castilla-La Mancha
Murcia
Aragón
Castilla y León
Canarias
Extremadura
Baleares
La Rioja
C.Valenciana
Madrid
Cataluña
Cantabria
Galicia
Andalucía
España
Navarra
Melilla
Asturias
País Vasco
Castilla-La Mancha
Murcia
Aragón
Castilla y León
Canarias
Extremadura
Baleares
La Rioja
C.Valenciana
Madrid
Cataluña
Cantabria
Galicia
Andalucía
España
Navarra
Melilla
Asturias
País Vasco
0
Castilla-La Mancha
Murcia
Aragón
Castilla y León
Canarias
Extremadura
Baleares
La Rioja
C.Valenciana
Madrid
Cataluña
Cantabria
Galicia
Andalucía
España
Navarra
Melilla
Asturias
País Vasco
5
Fuente: Elaboración propia en base a datos del MSPS, de la ECV y de la EPA.
Los hogares entrevistados en la EPA que no disponen de un empleo, ni de ninguna
pensión, ni de ninguna prestación o subsidio por desempleo. Para el conjunto del Estado,
la cifra ha venido situándose en torno a los 300.000 hogares que nosotros llamamos aquí
189
6
Miguel Laparra
“hogares sin ingresos”. Este indicador presenta algunas anomalías en las comunidades pequeñas, como La Rioja, Cantabria o Navarra, que habría que tomar con suma prudencia,
pero en su conjunto nos muestra que la inmensa mayoría de las comunidades se encuentran en un nivel de cobertura inferior al 25% (el 28% para el conjunto de España).
Los hogares situados bajo el umbral de pobreza severa, del 30% de la renta mediana
equivalente del conjunto del país, en la ECV de 2007. Se han utilizado para ello los
análisis realizados en el capítulo 2 sobre desigualdad, pobreza y privación. Según este
indicador, las rentas mínimas sólo pasarían de un 20% de cobertura en cinco comunidades autónomas y la media para el conjunto del Estado se situaría en el 17%.
En algunas comunidades autónomas la cobertura supera el 100% de los “hogares
sin ingresos” de la EPA porque las rentas mínimas también prevén complementar los
ingresos bajos por trabajo o prestaciones. Se supera también en dos casos el 100% de
los hogares en pobreza severa porque los baremos están situados sistemáticamente por
encima del umbral establecido para este análisis.
Parece razonable pensar que un nivel satisfactorio de estos programas en el conjunto del Estado podría haberse alcanzado antes de la crisis con unas 200.000 hogares más
incorporados por encima de los 114.000 ya existentes. Si el gasto ejecutado en 2008 no
llegó a los 450 millones de euros, habría que pensar en un presupuesto suplementario
de unos 1000 millones más para garantizar efectivamente el derecho a unos ingresos
mínimos en España, al margen de las nuevas necesidades que ha desencadenado la crisis. En este cálculo no estaría incluida una buena parte de los costes de las actividades
de inserción, ya que sólo los computan algunas comunidades. Lógicamente habría que
pensar en ellas para una adecuada aplicación de las rentas mínimas, máxime cuando
está enormemente extendido el consenso en torno a la importancia de las “políticas
de activación”. En cualquier caso, estos cálculos, basados en datos tan insuficientes no
pueden tomarse más que como una primera cifra de referencia, cuyo contraste requeriría sin duda un estudio específico previo a su puesta en marcha.
A veces se ha puesto la atención en los baremos establecidos en cada comunidad autónoma como elemento de referencia con vistas a conseguir una mínima armonización.
Debemos reconocer de partida, tal como ya se ha dicho, que las rentas mínimas presentan en España unos baremos (y por tanto unas prestaciones) muy reducidas en la comparación internacional: en torno a la mitad del umbral de pobreza para una persona y en el
nivel más bajo de toda la UE-15 para las parejas con tres hijos (Ayala 2000).
Nuestro planteamiento es que este factor es secundario y que el déficit principal
se encuentra en los niveles de cobertura: es ahí donde habría que incidir. En el gráfico
siguiente puede verse cómo el baremo establecido tiene una relación más bien escasa
con el dinero que finalmente se dedica a cada usuario. Las diferencias en cuanto a la
calidad de las actividades de inserción y en la forma en la que se gestiona la permanencia en el programa (tiempo inicial de concesión, facilidad para las renovaciones, etc.),
además de los problemas ya señalados de la información oficial, hacen que, aunque
190
El sistema de garantía de ingresos mínimos en España: un “sistema” poco sistemático
el baremo para una persona (“prestación básica” en algunas normativas) se sitúa en
la mayoría de las comunidades entre 350 y 400 euros, el gasto total por cada usuario
recorre un arco de 500 a 6.000 euros en esas mismas comunidades.
Gráfico 6.10. Relación entre la cuantía de la prestación básica, del nivel de cobertura y el gasto
por perceptor. 2003
6.000
Cataluña
n
5.500
Castilla y León
n
5.000
País Vasco
n
Gasto anual por perceptor €
4.500
4.000
Madrid
3.500
Galicia
n
n España
Asturias
n
n
Castilla-La Mancha n
n
3.000
Baleares
Navarra
n
Cantabria
n
n
Canarias
Aragón
n
2.500
Murcia
n
n
2.000
Andalucía
Melilla n
La Rioja
n
Extremadura
n
1.500
1.000
500
C.Valenciana
n
0
250
300
350
400
450
500
550
600
650
Cuantía prestación básica 1 persona € mensuales
6.000
Cataluña
n
5.500
Castilla y León
n
5.000
País Vasco
n
Gasto anual por perceptor €
4.500
4.000
n
n España
Madrid
Asturias
n
Navarra
Castilla-La Mancha
3.500
n
n
Baleares Galicia nnCantabria
nn
3.000
Canarias
Aragón
n
2.500
Murcia
n
2.000
Andalucía
n Melilla
n
n La Rioja
Extremadura
n
1.500
1.000
0
5
10
15
20
50
Cobertura: proporción de hogares perceptores (‰)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del MTAS (II Plan de Inclusión del Reino de España) y del INE.
191
6
Miguel Laparra
El contraste entre el nivel de cobertura (proporción de hogares perceptores) y el
gasto por perceptor (gráfico de la derecha), nos identificaría tres tipos de situaciones
señaladas en el gráfico con los tres círculos:
Comunidades generosas con unos pocos: tienen niveles de cobertura bajos pero
canalizan un volumen alto de recursos para cada usuario (normalmente porque se incluyen aquí las actividades de inserción), a pesar de que el baremo establecido toma
esos valores intermedios, en torno a los 400 euros. Los casos de Cataluña y Castilla y
León nos estarían mostrando posiblemente la necesidad de una mayor coherencia en
la recopilación de los datos.
Comunidades con programas restrictivos: el gasto por usuario es reducido, entre
1.000 y 3.500 euros, en parte porque, algunas de ellas tienen baremos más bajos, en
parte por otras características de la gestión (cómputo de ingresos, tiempo de concesión
o calidad de las actividades de inserción). Aún con diferencias significativas entre ellas,
el nivel de cobertura es bajo en todos los casos.
La situación del País Vasco y, en menor nivel, de Asturias y de Navarra destaca en
el gráfico por el nivel de cobertura comparativamente alto (aún con diferencias significativas entre una y otra). El caso de Melilla podría compararse a estos últimos, según estas cifras, porque, aunque el nivel de gasto es menor, esto se vería parcialmente
compensado en paridad de poder de compra. Si el coste por usuario no es mayor en
algunos de estos casos puede ser porque no se incluyan actividades de inserción de
un cierto calado: el Empleo Social Protegido sigue teniendo una importancia significativa en Navarra en términos de coste por usuario y el programa Auzolan empieza a
tenerlo también en el País Vasco; las AES, ayudas de emergencia social, no se incluyen
pero tienen una importancia significativa en esta comunidad como complemento de
la prestación periódica12. En el caso de Navarra, el modelo de incorporaciones de corta
estancia, aplicado especialmente a los inmigrantes, ha permitido expandir la cobertura
con una incidencia menor en el aumento del coste.
Estas fuertes diferencias entre comunidades autónomas quizás serían menos dramáticas si estuviéramos inmersos en un proceso de convergencia que las fuese aliviando en el tiempo. Este era el objetivo que planteaba ya el II Plan Nacional de Acción para
la Inclusión Social del Reino de España: “promover criterios básicos comunes sobre
requisitos y cuantías”, así como “incrementar los recursos presupuestarios y la cuantía
económica de las RMI” (MTAS 2003). Sin embargo, no ha sido ésta la tendencia en
[12] Desde su inicio, se ha considerado “mi rasgo importante del modelo vasco la opción por una aproximación multiprestacional al objetivo de garantía de unos recursos mínimos”. Aunque con fuertes oscilaciones, ocho de cada diez perceptores de Renta Básica han visto complementar sus ingresos con estas
Ayudas de Emergencia Social Sanzo, Luis (2001). “La política de lucha contra la pobreza en Euskadi”.
Pobreza y exclusión: La ‘malla de seguridad’ en España. Luis Moreno. Madrid, CSIC Politeya.
192
El sistema de garantía de ingresos mínimos en España: un “sistema” poco sistemático
los últimos años: lejos de reducirse, las diferencias se han incrementado y las rentas
mínimas siguen estancadas en la mayor parte del Estado.
Las comunidades que más claramente presentan una tendencia a mejorar la cobertura son en cierto sentido aquellas que partían de una mejor situación inicial. Hay
algunas comunidades que, aún con niveles bajos, presentan una cierta tendencia a aumentar la cobertura. Por el contrario, en buena parte de las comunidades, las rentas mínimas están hibernando desde hace dos décadas en niveles extremadamente reducidos
de desarrollo.
4.3. La respuesta de las rentas mínimas a la crisis
En el periodo anterior de crisis, entre 1992 y 1994, las rentas mínimas demostraron
una escasa capacidad de respuesta al aumento de las necesidades económicas de una
parte de la población. En ese momento, su juventud pudo ser ciertamente un atenuante,
ya que en la mayoría de los casos acababan de nacer y no contaban ni con la estructura
administrativa, ni con la base presupuestaria, ni con el asentamiento social y político
suficiente como para estar a la altura de las circunstancias. En 2008 ese atenuante no
parece fácil de invocar. Sin embargo, la capacidad de respuesta de las rentas mínimas a
la crisis económica, a juzgar por los datos disponibles para 2008 ha sido prácticamente
nula. El impacto del desempleo en la demanda potencial de rentas mínimas todavía era
incipiente debido al efecto de las prestaciones y subsidios por desempleo, pero ya se
debía haber apreciado plenamente a juzgar por los indicadores de “hogares sin ingresos” que se extraen de la EPA.
El aumento de un 11% de perceptores responde más bien a la lenta dinámica de
crecimiento que ha experimentado el conjunto, aunque normalmente explicable por
unos pocos casos. Para atender a estos perceptores incluso el aumento de los recursos
ha sido significativamente inferior, lo que pone de manifiesto una vez más la constricción presupuestaria que ha venido limitando el normal desarrollo de estos programas
en la mayoría de las comunidades autónomas.
Los datos muestran incluso algunos casos esperpénticos en los que el número de
perceptores se multiplica por más de dos (véase la Comunidad Valenciana o, en menor
medida Madrid) y a la vez se reduce a la mitad el gasto. También puede verse al caso
inverso (Cantabria o Canarias). Esto posiblemente tenga que ver también con los problemas de coherencia en la información recogida: los criterios pueden cambiar no sólo
entre comunidades autónomas, sino también en algunas de ellas, a lo largo del tiempo.
De no ser así, lo que mostrarían estos datos es la insignificancia estructural de estos
programas en la mayoría de los casos y la poca trascendencia social y política que pueden llegar a tener transformaciones radicales en su concepción (salvo para las personas
afectadas lógicamente).
193
6
Miguel Laparra
Tabla 6.1. Evolución de las rentas mínimas de inserción de las CCAA en España entre 2007 y 2008
Andalucía
Aragón
Asturias
Baleares
Canarias
Cantabria
Castilla y León
Castilla-La Mancha
Cataluña
C. Valenciana
Extremadura
Galicia
Madrid
Murcia
Navarra
País Vasco
La Rioja
Melilla
TOTAL
Aumento del gasto (%)
Aumento de los perceptores (%)
3,2
8,9
22,6
26,8
75,1
132,8
-4,6
-1,1
6,4
-45,9
48,1
4,0
-11,3
38,5
41,1
5,8
19,7
0,6
-2,9
1,1
2,8
17,4
-24,4
-38,9
4,1
8,3
8,7
167,6
133,6
1,2
20,3
29,0
38,6
10,3
13,2
18,6
5,5
10,8
Fuente: Elaboración propia basado en los datos que recoge el Mº de Salud y Política Social de las CCAA.
Finalmente, encontramos también que en algunas comunidades autónomas el esfuerzo por cubrir las nuevas necesidades parece haber sido más claro (Extremadura,
Baleares, Murcia). Incluso en algunas con cobertura comparativamente alta (Navarra),
han tenido una respuesta más flexible a la crisis y han aumentado significativamente
la cobertura y los recursos. Hay constancia de que algunas comunidades autónomas
se están planteando la posibilidad de potenciar estos programas como parte de su respuesta a la crisis y desde el propio gobierno central se está apelando a la responsabilidad autonómica en este sentido. Estos ejemplos nos ponen de manifiesto las potencialidades de esta última red de protección y la conveniencia de plantearse seriamente su
refundación a nivel estatal.
De lo planteado anteriormente se desprende la necesidad de revisar en su conjunto
el sistema de garantía de ingresos mínimos, articulando todos los dispositivos que lo
componen, y dentro de esa revisión habría que acometer una reforma profunda de las
rentas mínimas que sólo será viable con una implicación muy directa de la administración central del Estado. Además, las necesidades de la racionalidad a medio y largo
plazo se entrelazan ahora con la urgencia de dar respuestas inmediatas a las necesidades sociales que genera la crisis económica. La aparición de nuevas prestaciones en
este contexto de crisis supone reforzar las potencialidades del sistema de garantía de
mínimos en términos de cobertura y de recursos disponibles, pero abunda también en
la necesidad de repensar un sistema que nunca ha sido concebido como tal.
194
El sistema de garantía de ingresos mínimos en España: un “sistema” poco sistemático
5. Referencias bibliográficas
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seguridad’ en España. Madrid: CSIC Politeya.
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Política,
intervención
e inclusión:
lógicas y
dialógica
Autor
Germán Jaraíz Arroyo
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Política, intervención e inclusión: lógicas y dialógica
1. Presentación
Si tuviésemos que hacer una clasificación según relevancia sobre la agenda de
asuntos que han afectado a la política social en las dos últimas décadas, es seguro que
uno de los temas que aparecería entre los primeros puestos del ranking haría referencia a las transformaciones en las formas gobierno de lo social. Estaríamos probablemente de acuerdo en que, con diferente intensidad y mediante desarrollos muy diversos, en este periodo se ha reforzado en toda Europa un proceso de re-distribución
del protagonismo en los modos de planificación, gestión y financiación de la política
social entre las tres grandes esferas de acción: la pública de interés común (el Estado),
la privada de interés general (el tercer sector) y la privada de interés particular (el
mercado).
El asunto queda hasta aquí descrito de un modo neutro, sin embargo los análisis
sobre estos cambios, legitimados desde el espectro discursivo de la sociedad del bienestar1, ofrecen también diferentes interpretaciones: De un lado encontramos posiciones
que entienden estas modificaciones como formales sólo en su superficie, para los que
la corriente que fluye por el fondo del proceso arrastra consigo una parte importante la presencia pública en la doble función garante de derechos y provisora de bienes
sociales. En el otro extremo se sitúan los relatos más mas ilusionados con el proceso,
que contemplan el refuerzo de las nuevas presencias en la esfera del bienestar como
una oportunidad para la sociedad civil, y de modo más explícito para el impulso del
denominado tercer sector (ignorando a veces que el propio Estado se ha venido conformando en el último medio siglo como constructo de esa misma sociedad). En medio de
la corriente encontramos miradas más interpretativas según el contexto, que vienen a
[1] Existen diversas conceptualizaciones sobre la Sociedad del Bienestar. La alusión que aquí hacemos se
apoya en los análisis del sociólogo británico Anthony Guiddens, cuyo pensamiento al respecto se concretaría la idea “ningún derecho sin responsabilidad”. Guiddens entiende que, con la caída del Muro de Berlín
se produce una mutación en los modos socioeconómicos y se hace preciso reconstruir las funcionalidades
de los diversos actores sociales, especialmente el Estado. La idea de derechos sociales tendrán que ser
reforzada con la de responsabilidades sociales en un doble sentido: Por un lado como corresponsabilidad
de todos los actores (no sólo del Estado) en la garantía del derecho. Por otro mediante el refuerzo de la
corresponsabilización de los propios sujetos receptores. (Guiddens, 2000: 65).
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entender que estas formas de welfare mix no se ajustan de modo automático a juegos de
suma “0” (a más Estado menos sociedad civil y viceversa). Desde este tercer territorio
de relatos se puede entender que, según sea el caso, los nuevos modos organizativos de
la política social generan efectos desiguales, de geometría variable. En algunas ocasiones,
dan lugar a dinámicas de abandono, por citar un ejemplo identificamos aquí algunas
de las políticas orientadas a la intervención ante a las problemáticas de exclusión-salud
mental-sin hogarismo (Cabrera y Rubio: 2008). En el otro lado estarían también aquellos espacios en los que parece atisbarse un refuerzo de la presencia de todos los actores
(más responsabilidad pública, con más responsabilidad cívica), tal vez sea el ámbito
de la atención a la dependencia donde se observa con mayor nitidez el surgimiento de
estas renovadas sinergias interventoras.
Estas nuevas formas de gobernanza, en las que priman enfoques mixtos donde la
responsabilidad de los actores está más repartida (y por tanto más difusa), han traído
también consigo una revisión en las formas de nombrar algunos (no pocos) objetos de
la política social. Uno de los términos que emerge, sobre todo a partir del año 2000, ha
sido el de inclusión social, como nueva presentación de una parcela de la política social
que antes se ha venido ocupando, palmo arriba o abajo, de las actuaciones orientadas
a la lucha contra la exclusión social. Sin ánimo de ejercer aquí de semiólogo, todos/as
sabemos que los cambios en la denominación no son por lo general gratuitos y suelen
conllevar propósitos e intenciones nuevas (o renovadas). Trataremos aquí de indagar
sobre este desarrollo discursivo de las políticas e intervenciones formuladas en torno a
la inclusión.
2. Exclusión & inclusión: Una construcción para
explicar la realidad
Como hemos dicho antes, el recurso a las políticas para la inclusión expresa una
intencionalidad sobre un objeto concreto de intervención: la exclusión social. Luhmann (1988, cap 8) entiende que se hace preciso nombrar de modo conjunto ambos
elementos (exclusión/inclusión), ya que la mirada aislada sobre uno u otro genera un
efecto de construcción virtual de dos sistemas dotados de autonomía, allá donde lo
que realmente existe es una relación profundamente interdependiente. Reconociendo
la validez del aporte, hemos de aclarar que cuando aquí nos referimos a la inclusión a
secas, lo hacemos dando por sentado que exclusión e inclusión son parte de un mismo
proceso, o si se quiere lugares de destino y llegada sobre los que se sustenta unos de los
pilares de que legitiman la acción de la política social.
Sobre la conceptualización de la exclusión social existe ya una nutrida literatura, tan
abundante en posiciones y matices que sobrepasan nuestras posibilidades para detenernos a un análisis pormenorizado y exhaustivo, por lo que haremos apenas una aproxi220
Política, intervención e inclusión: lógicas y dialógica
mación general2. Excluir es3 “Quitar a alguien o algo del lugar que ocupaba”, o, “descartar,
negar o rechazar la posibilidad de algo”. La exclusión social hace referencia al descarte o
negación de la posibilidad de ejercer la pertenencia a un lugar social en sentido amplio.
Esta pertenencia se manifiesta en varias dimensiones:
– La primera tiene que ver con el acceso a un conjunto de bienes básicos y servicios (sanidad, educación, vivienda…).
– La segunda afecta a la esfera laboral concretada en el acceso al mercado de trabajo y a los sistemas de protección social promovidos de modo anexo al mismo.
– La tercera mira hacia los mecanismos de participación y vinculación social (redes sociales, territoriales, personales…).
– Una última atendería al ejercicio de los derechos humanos, políticos y civiles.
La negación aparece por tanto como la cara oculta de la luna, la otra realidad de la realidad. En (nuestras) sociedades asentadas sobre modelos de democracia formal, con sistemas de mixtos de provisión de bienes (mercado-estado) y una estructura institucional
para facilitar oportunidades (sistema educativos, sanitario…); existen personas, grupos
y territorios que quedan al margen de esta dinámica de prosperidad. La conexión entre
ambos territorios de la realidad se traza por un camino, un trecho complejo y sinuoso, que
se recorre hacia un lado u otro (aunque con distinta pendiente), atravesando diversas
regiones del mapa (simbólico). Este camino ha sido descrito por autores como Paugam,
Joaquín García Roca o Robert Castell, aunque utilizan distintos nombres para describir
el territorio, coinciden básicamente en que la vía, atraviesa tres grandes regiones: La de
integración, donde los cuatro elementos señalados anteriormente aparecen suficientemente compactados (bienes básicos, empleo, arraigo y derechos), hecho que posibilita a
los habitantes del lugar disponer de una razonable tranquilidad vital. La zona de vulnerabilidad, cimentada sobre un suelo más inestable y frágil, en el que existen ciertos bienes
que permiten la subsistencia, aunque no sin dificultades; donde a veces la presencia de un
bien, algún soporte de apoyo… suple la carencia de otros males para así seguir adelante,
aunque con la presencia del riesgo de desequilibrio ante cualquier agresión externa (como
la que estamos viviendo en el actual contexto de crisis). Por último estará el lugar de la
exclusión (o el no lugar del bienestar, si se quiere), aquí las condiciones apenas permiten
vivir al día a sus pobladores y resulta imposible el acceso a las dinámicas y relaciones que
[2] Recomendamos aquí la aproximación de LAPARRA , M; OBRADORS; et al (2007) “Una propuesta
de consenso sobre el concepto de exclusión. Implicaciones metodológicas”. En Revista Española del Tercer Sector,
nº. 5. Este mismo trabajo puede encontrarse en Fundación FOESSA. IV Informe Sobre Exclusión y Desarrollo Social en España (2008). Págs 177-205. Caritas-FOESSA. Madrid.
[3] Utilizamos las acepciones del diccionario de la Real Academia Española de la Lengua.
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Germán Jaraíz Arroyo
hacen posible el desarrollo. Dentro de cada uno de estos terrenos existen también diferentes modos de vida, hay gentes que habitan la frontera entre integración y vulnerabilidad,
otros en los que la vecindad se da entre cuasiciudadanos de la zona de vulnerabilidad y no
ciudadanos de la región exclusión. Queremos decir, utilizando el recurso al camino y sus
territorios de paso, que la idea de inclusión/exclusión manifiesta al mismo tiempo: 1. Una
identificación, expresada en el ser (personal y colectivo). 2. Resultado de un proceso o
recorrido, expresión del hacer (personal y social). 3 Mediada y susceptible de mediación,
como expresión del tener (personal y relacional) 4. Generadora de un lugar, un estar (en
lo existencial y en lo simbólico). Estas cuatro dimensiones (ser, hacer, tener y estar) inciden de modo simultáneo y recursivo (F. Vidal, 2006: 629); tanto en las dinámicas generadoras de exclusión (bloqueando o negando las mismas); como en las de transformación,
re-generación, resiliencia o inclusión (reafirmándolas o reconstruyéndolas).
La exclusión4, así mirada, supone una aproximación de lógica procesual, pero presenta
la apariencia de ser un constructo conceptual, teórico, que como bien dice Sassier (2004:
87) no existe, pero podemos encontrar en la calle. Exclusión social es, si se quiere, un recurso
para nombrar una de las paradojas que envuelven el presente: La existencia en nuestras
sociedades de condiciones materiales (recursos suficientes), sociotécnicas (conocimiento
y herramientas) y políticas (estructuras democratizadas), para proveer el acceso al bienestar; y la incapacidad a pesar de ello para activar, con todas éstas herramientas, dinámicas
de desarrollo social que eviten la persistencia de espacios (personales-familiares, grupales
y comunitarios) en los que se mantienen y reproducen condiciones para la negación de
este bienestar. El diálogo entre las concepciones de bienestar y desarrollo nos parecen de
enorme relevancia para situar la exclusión (y para hablar luego de inclusión).
3. Exclusión & Ciudadanía social, inclusiva y
relacional
Frecuentemente algunas de las aproximaciones analíticas tratan de diferenciar la exclusión social respecto a la pobreza, situándolas como dos expresiones sociales y temporales, diferentes: La pobreza (de antes) se referiría a la carencia de los bienes materiales que permiten la satisfacción de las necesidades básicas. Mientras que la exclusión
(de hoy) estará dotada de un carácter multidimensional (más que a menudo carencia de
bienes materiales, pero también de otras pérdidas referidas a las condiciones y espacios
para la participación en las diversas esferas de la vida social, económica y política).
Esta diferencia entre uno y otro modo es a veces explicada recurriendo a esquemas de cambio social: La sociedad ha cambiado, en un proceso que se inicia con la
[4] Y lógicamente la inclusión como reverso del mismo proceso.
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Política, intervención e inclusión: lógicas y dialógica
crisis de principios de los setenta y que va a reconfigurar el modelo social sobre todo
desde finales de los ochenta. En este tiempo los cambios económicos y tecnológicos
provocan la disminución vertiginosa de la población ocupada y arrastran consigo la
situación de pleno empleo, soporte principal de la estrategia de acceso al bienestar
que caracterizó las tres décadas gloriosas5 anteriores (Hamzaoui, 2005). La aparición
del desempleo estructural expresa la existencia de población sobrante para el mercado de trabajo, supernumerarios (Castell, 1997; 403), condenados a vivir al día, descalificados en distinta intensidad según sus condiciones, del principal espacio de inserción social, el mercado de trabajo. La pobreza de ayer se explicaba principalmente
desde la carencia de recursos personales, la de hoy viene afectada por deficiencias de
naturaleza predominantemente estructural.
Es obvio que esta transformación es un factor desencadenante de primer orden
en los procesos que aquí describimos. Pero no hemos de olvidar que una comprensión más matizada precisa de claves complementarias, ya que recurriendo de modo
exclusivo a las transformaciones en torno al empleo, corremos el riesgo de asociar la
exclusión social únicamente a la falta de condiciones de inserción laboral, reduciendo
también la acción inclusiva a la inserción laboral; y pensamos aquí que si explicamos la
exclusión aludiendo sólo a este factor corremos el riesgo de ignorar otras aristas incidentes. Lo que no significa que estemos negando el enorme impacto que han generado
los cambios en la esfera económico-laboral6, es claro que estas transformaciones han
desencadenado las formas de exclusión más visibles hoy. Pero dicho esto, hemos de señalar que la concepción de exclusión viene asociada también al modo contemporáneo
de entender la sociedad y la persona, a la forma de concebir-nos hoy. Es un constructo
para explicarnos a nosotros mismos, anclado en los valores de la modernidad. Durante
los tres últimos siglos el patrón articulador de nuestra sociedades (modernas), produce una creciente transferencia de funcionalidades que correspondían a la comunidad
pre-moderna (con vocación de totalidad a través sobre todo de relaciones primarias),
a ámbitos relaciones de lógica asociativa en el sentido formulado por Tönnies, en los
que la acción social es más específica y especializada, intencional, compleja, y sobre
todo más selectiva. Dicha lógica asociativa, restringe la vocación por la relación total,
dirigiéndose solamente a los sujetos que comparten un interés recíproco, y dejando de
lado a aquellos cuyo interés respecto al fin es irrelavente.
[5] Nos referimos aquí al periodo que va desde los inicios del Estado de Bienestar en la década de los
50, al cambio definitivo de modelo que muchos autores entiende que se asienta en 1989 tras la caída del
Muro de Berlín.
[6] Nos referimos, tanto a los procesos que venían produciéndose antes de 1989 que venían generando
la sustitución de capital social por capital tecnológicos, como los que se añaden posteriormente en línea
de deslocalización productiva, flexibilización de las relaciones contractuales y formas de organización del
trabajo, desregulación…
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Germán Jaraíz Arroyo
La actual sociedad moderna, compleja, urbana, porta también procesos de segregación producidos o influidos en gran parte desde la interacción de las propias estructuras
de las que se dota esta misma sociedad (públicas, cívicas y de mercado). Ocurre que el
ejercicio de la sociabilidad en nuestro tiempo presente precisa de nuevas condiciones
para el acceso a los espacios asociativos de tipo orgánico, que entre otras funciones ejercen de facilitadores en la provisión de bienes y la satisfacción de necesidades. Al primar
en el contexto orgánico actual, las relaciones de competencia (inherentes a una interpretación liberal de la lógica asociativa), sobre las de colaboración, se darán distintos
niveles de arraigo social. Cuando estos niveles de arraigo son muy débiles o inexistentes
(porque los sujetos tienen poca capacidad de intercambio en las redes asociativas de
distinta naturaleza), se intensifica gradualmente la vulnerabilidad social. Llegados hasta
aquí podemos apuntar que la exclusión se produce con el debilitamiento de dos dinámicas sociales: Por un lado la de acceso a bienes y derechos que permiten la integración
(el empleo viene siendo el más relevante). Por otro la de arraigo, que hace efectiva la
pertenencia social en torno a unas redes familiares, sociales y de proximidad en permanente mutación. (Renes et al, 2007: 11).
Desde esta mirada, la exclusión no sería tanto un fenómeno nuevo de las últimas décadas, como un fenómeno anclado a las lógicas de la modernidad, que adquiere tintes
más llamativos aún en tiempos de sobremodernidad (Augé, 2001). Durante este proceso
histórico emerge una figura sobre la que van a re-construirse las formas políticas, hablamos de la ciudadanía, entendida como estatus político-relacional que afecta, orienta y
legitima las estrategias de equilibrio social. Los contenidos del status ciudadano, lejos
de ser estáticos, se han ido transformando y ampliando en relación dialéctica con las
condiciones de segregación relevantes para cada momento concreto, de modo que la
recuperación del equilibrio social se hace efectivo integrando al status ciudadano nuevos contenidos (en forma de derechos) que previenen o evitan la segregación desequilibradora específica a la que se refiere cada momento. T.H. Marshall señala que en todo
este proceso se han decantado tres grandes dimensiones de la ciudadanía. Por orden
cronológico aparece primero la ciudadanía económica (la libertad de mercado), luego
a la dimensión económica se incorpora la política (el sufragio universal como forma
ante la segregación política) y finalmente, a mediados del pasado siglo se materializa la
ciudadanía social, que tendrá entre sus funcionalidades la corrección de los efectos provocados por la incapacidad de la sociedad para satisfacer, con los mecanismos asociativos de lógica liberal (el mercado el principal), el acceso a determinados bienes sociales
considerados como necesarios para toda la sociedad. Las formas políticas legitimadas
desde la ciudadanía social (el Estado de Bienestar) tratan, paradójicamente, de revertir,
redistribuir o intervenir el curso social (asociativo, competitivo, liberal), sin transformarlo (al menos es sus aspectos sustantivos). Sobre esta premisa se enmarca el terreno
de juego de la política social contemporánea que trata de articular operativamente la
nueva funcionalidad reequilibradora que se encarga al Estado.
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Política, intervención e inclusión: lógicas y dialógica
Visto este macro proceso ¿Cuáles son entonces los cambios que afectan al tiempo
presente? Decimos aquí que, con las transformaciones sobre la cuestión social, vienen
otras relativas a las expectativas y condiciones de arraigo en la sociedad. Lo que nos permite identificar dos esferas interventoras: La del bienestar (social) entendido como acceso a determinados bienes definidos como universales (empleo, sanidad, educación…).
La del arraigo (social), entendido como facilitador de condiciones, procesos y espacios
relacionales de los individuos en todas sus dimensiones. Las dos esferas señaladas (la
de los bienes y la de las relaciones) hacen referencia a dos condiciones básicas para el
ejercicio de la nueva ciudadanía necesaria. En la dimensión de los bienes, la ciudadanía
aparece como elemento socialmente otorgado, ajustándose a la idea de derechos (económicos, políticos y de bienestar social), que nos plantea Th. Marshall (1992). Mientras
que la idea del arraigo relacional precisa que, además de garantizados los bienes, estos
contribuyan al equilibrio de las distintas dimensiones para facilitar la inclusión (el ser,
hacer, tener y estar ya referidos). Es por tanto una esfera que toca lo socialmente ejercido.
La exclusión de hoy, será entendida como negación de la nueva ciudadanía en su doble
dimensión: La otorgada, como efecto del correcto desempeño de las instituciones (Estado, mercado y sociedad civil organizada) en su función provisora de bienes sociales.
Y la ejercida expresada en la existencia de espacios de presencia, pertenencia, acción y
a-propiación social. Ser excluido significa hoy, revisando el dicho popular7, ser pobre y
además no sentirse honrado.
Desde esta posición un enfoque inclusivo implicará la apuesta por el impulso y fortalecimiento en la sociedad de la doble dimensión otorgada y ejercida. Lo que significa
que el abordaje político de esta relación exclusión-inclusión precisa, además de mecanismos facilitadores de bienes sociales en forma de derechos (en el sentido clásico);
mirar de modo igual hacia el mundo de la calidad relacional de la propia sociedad, a la
riqueza de sus redes, la sensibilidad social, las prácticas cotidianas de relación entre sus
gentes, en definitiva la capacidad para la visibilización proactiva de lo social y el despliegue de energías de cooperación y participación (la dimensión renovada añadida). Es en
esta interface donde la inclusión adquiere el sentido de proyecto político para la nueva
ciudadanía. Esta mirada nos permite ver la inclusión, antes que como una sector o espacio concreto de la política social, como un enfoque o macro-criterio transversal que
precisa ser mirado para toda la acción política general (económica, cultural, social…),
si se quiere como proyecto político. Así la nueva ciudadanía, además de las dimensiones
económica, política y social, habrá de preocuparse por garantizar el ejercicio de una
cuarta dimensión, la relacional, entendiéndola no sólo como un recurso para compensar o corregir los efectos de la lógica asociativa competitiva (liberal), sino como una vía
para cuestionar y reconstruir desde claves de cooperación dicha dinámica.
[7] Nos referimos al dicho “somos pobres, pero honrados”.
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4. Políticas e intervención social, en busca de lógicas
para la dialógica
El que la inclusión haya de ser contemplada desde un enfoque general, nos ayuda
a resituar también la necesaria la aproximación desde el ámbito político e interventor
específicamente social. Para ello recurrimos irrenunciablemente al mundo de las necesidades sociales8 como sustento sobre el que se asienta toda iniciativa de actuación. Desde la dialógica estructural-relacional de la exclusión que hemos sostenido en el apartado
anterior, identificamos dos grandes esquemas de intervención para la satisfacción de las
mismas (Ruiz, 2005: 21), a los que vamos a denominar aquí de modo recurrente, de la
provisión de bienes y del desarrollo.
Advertimos de entrada que la separación que proponemos no aparece de modo tan
diferenciado y real en la práctica, las políticas sociales no suelen ser tan nítidamente diferenciables, toda actuación orientada a proveer bienes se soporta en una determinada
concepción de desarrollo y viceversa, lo que significa que ambas tienen más terreno
común que diferencia, y que no son enfoques incompatibles, sino perfectamente retroalimentales. Pero sí es cierto que el despliegue, sobre todo a partir de los años 50 del
pasado siglo, de unas determinadas formas organizativas de los servicios, inspiradas en
discursos de acceso al bienestar social, ha permitido la consolidación de unos modos de
planificar, gestionar e intervenir sobre la satisfacción de necesidades sociales. De otro
lado, la concepción del desarrollo, como enfoque interventor, aun teniendo recorridos
y aproximaciones muy diversas (desarrollo comunitario, cooperación al desarrollo, desarrollo local, desarrollo humano…), ha ido generando también unas determinadas
formas de hacer. Nos detendremos aquí, no tanto al debate conceptual, como a esbozar
con trazo grueso las lógicas interventoras que vienen a inspirar los dos esquemas de
acción social, señalando de entrada que el dibujo que hacemos es apenas un boceto.
Entiéndase por tanto que la dualización que realizamos no persigue afán clasificatorio
y tipologizador (reconocemos más modelos o tipos de intervención que estos), es si se
quiere una propuesta de naturaleza metafórica.
4.1. La metáfora de los bienes sociales
Decíamos antes que la concreción política más visible de la garantía de derechos
sociales ha sido hasta la fecha el Estado de Bienestar. Esta estrategia satisfactora ha traído consigo el despliegue de una estructura de instituciones y servicios pensados para
[8] El asunto es abordado en éste mismo libro por Fernando Vidal, por lo que no me extenderé en exceso
sobre la cuestión.
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Política, intervención e inclusión: lógicas y dialógica
facilitar a la ciudadanía un conjunto de bienes y servicios, que han venido dando forma
a la política social en nuestro entorno. Aunque con diferentes modelos, estos servicios
de bienestar social han estado altamente impregnados de presencia pública9: Primero
agrupándose en distintos sistemas públicos orientados a la atención específica de los
diversos ámbitos de necesidad, previamente definida como universal para toda la sociedad (sistemas de empleo, sanidad, educación, vivienda, protección social, servicios
sociales). En segundo lugar cada sistema específico ha adoptado su estructura interna,
normalmente en niveles, jerarquizados según criterios de territorialidad10. Por último,
en cada nivel de los distintos sistemas de bienestar, se han activado infraestructuras,
personal, catálogos específicos de prestaciones y recursos; ajustados a determinados
requisitos, condiciones, procedimientos de gestión, mecanismos de comunicación y
derivación…
El modo de organizar el aparato institucional dedicado a proveer el acceso de los
ciudadanos a los distintos bienes, prestaciones y servicios, ha necesitado de la dedicación de una parte importante de las energías interventoras a la regulación y objetivación
de los mecanismos de acceso, a la gestión, protocolización… configurando también
determinadas tendencias en la intervención social. En lo relativo al enfoque de satisfacción de necesidades han predominado estrategias jerarquizadas, ancladas, como punto
de partida, en la satisfacción primero de las más básicas, para evolucionar desde la lógica piramidal hacia otras necesidades más complejas. La cartera de prestaciones se ha
ido configurando mediante políticas diana de servicios específicos, con crecientes condiciones de regulación (para evitar desviaciones) y capacidad de prestar recursos cada
vez más específicos y protocolizables técnicamente. La dinámica de estos servicios ha
llevado a la especialización creciente de las distintas parcelas del bienestar encargadas
de atender cada ámbito de necesidad.
Estos modos, pensados desde esquemas objetivadores y muy regulados de la política social, han sido por lo general eficientes para la provisión del acceso a aquellas
necesidades cuya definición es más clara y lineal. Un ejemplo de ello lo tenemos en la
atención a necesidades asociadas al ámbito de la salud, de las que se encargará el sistema
[9] Luís Moreno (2001) identifica cuatro grandes modelos: El Nórdico, de tendencia altamente universalista y con predominio directo del Estado en la garantía y gestión de los servicios. El continental, muy
ligado al mercado de trabajo y en la que los servicios han estado sujetos en tanto en la dimensión garante
como en la gestora a la cooperación Estado-agentes sociales. El Anglosajón soportado en dinámicas de
partenariado entre Estado y entidades de la sociedad civil y del tercer sector. Mediterráneo, caracterizado
por un desarrollo incompleto, y una enorme diversidad de estrategias (público, concertado con tercer sector…) y un fuerte familiarismo. En todas las formas sin embargo existe, con distinto peso, una acentuada
presencia pública.
[10] Vemos como el sistema sanitario se articula, grosso modo, en un nivel de atención primaria, y otro
de atención especializada (hospitalaria o ambulatoria). El sistema de servicios sociales en comunitarios y
en especializados…
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sanitario. A pesar de que en todo ámbito de política social siempre existe margen para
la mejora, parece constatable la existencia en la ciudadanía de una percepción positiva
respecto a la identificación, planificación, y atención de las necesidades que atiende el
sistema sanitario. Al menos los ciudadanos parecen entender, de modo general, que en
esta parcela se ha conformado una cobertura específica de derechos11.
Sin embargo este modo de intervenir presenta también limitaciones, hay territorios
de la política social en los que los diseños tendentes a la formalización de la intervención tienen un encaje más difícil, entre otras cosas por el carácter más intangible de los
ámbitos de necesidad a los que se trata de dar respuesta. El ejemplo más relevante lo
tenemos en nuestro país en la implantación en las últimas tres décadas de la que puede
ser la principal apuesta política de la democracia para el abordaje de la exclusión (entre otros cometidos), hablamos del sistema público de Servicios Sociales. García Roca,
testigo de excepción de este proceso, narra como sobre la intencionalidad primera del
sistema: generar un nuevo marco de derechos sociales en su doble dimensión otorgada
y ejercida, para abordar sociopolitícamente la satisfacción de necesidades; ocurre que
en las formas organizativas y desempeños hechos luego sobre el terreno, la atención a
las necesidades acaba desconectándose en la intervención de la idea de derechos desde
la que fueron pensadas (García Roca, 2006:200). En trabajos en lo que he tenido el
placer de participar (Ruiz, Jaraíz y Cordero, 2009), mostramos como esta tendencia ha
ido incluso modificando la percepción de los propios interventores (la esfera técnica
y tecno-política de Servicios Sociales), ocurriendo que “el medio termina por ocupar el
lugar el fin”12 y una parte importante acaba entendiendo que el objeto de los Servicios
Sociales Comunitarios13 es la prestación de los cuatro servicios básicos, regulados legislativamente. Si la necesidad tomó el espacio que correspondía al derecho, es ahora la
prestación la que sustituye a la propia necesidad.
Llegados aquí, alguien puede decir que sanidad y servicios sociales no son comparables, y tendrá razón. No se pueden poner uno frente al otro ya que el sistema
sanitario está infinitamente más consolidado legislativa, presupuestaria y técnicamente para la garantía, ahora sí, de un bien social que atiende en forma de derecho
las necesidades relacionadas con la salud. Pero el contraste que hacemos no pretende
[11] El 68,1 % de los españoles opinan que el sistema sanitario funciona bien o muy bien y no precisa
cambios fundamentales. Fuente: Barómetro Sanitario del CIS (2008).
En http://www.msps.es/estadEstudios/estadisticas/docs/BS2008ppt.pdf (fecha consulta 14/4/2009).
[12] La cita bibliográfica hace referencia a la investigación llevada a cabo por GISAP sobre los discursos
y percepciones que lo profesionales de Servicios Sociales tiene de su propia intervención. Los resultados
de dicho trabajo serán publicados recientemente en el nº 66 de la Revista Sociología del Trabajo.
[13] Nos referimos aquí, utilizando la terminología al uno en la comunidad autónoma de Andalucía al
Servicio de Información Valoración y Orientación (SIVO), al Servicio de Ayuda a Domicilio (SAD), al
Servicio de Cooperación y Reinserción (CORE) y al Servicios de Cooperación Social (COSO).
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Política, intervención e inclusión: lógicas y dialógica
tanto comparar el desarrollo de uno y otro sistema (no hay color), como el enfoque
que orienta sus formas de intervenir y la dialéctica que subyace en relación al tipo de
necesidades y fenómenos a los que trata de dar respuesta. Nos preguntamos si, en el
caso hipotético, en que los servicios sociales contasen con los medios suficientes para
desarrollar un modelo anclado en dicha lógica, se generarían dinámicas de inclusión
social aceptables, sin perder de vista, volvemos a insistir, el doble sentido otorgado
(en relación al acceso) y ejercido (en relación al arraigo). Es más que posible que una
mejor dotación de recursos contribuya a resolver gran parte de las fallas del sistema
en su función satisfactora. Pero esto no resolvería por sí sola otras dificultades asociadas a la limitación en el modo de articular las intervenciones en bienestar, y decimos
limitación, no invalidez, porque entendemos que el enfoque es útil, pero limitado.
La intervención desde el bienestar, con lógica inclusiva, precisa a nuestro juicio de
derechos objetivados y del despliegue de normativo y organizativo oportuno (como
facilitadotes del acceso); pero complementada con otros modos de intervención más
flexibles para adaptarse a los cambios de circunstancias y descentralizados para un
mejor acoplamiento entre las necesidades del territorio y los procesos de autonomía
específicos. Estos nuevos enfoques precisan, además de un incremento en los recursos, una renovación en los modelos de intervención.
4.2. La metáfora del desarrollo
La otra esfera discursiva estaría en lo que llamaremos cultura de la intervención en desarrollo. Los conceptos de bienestar y desarrollo tienen un largo recorrido en las intervenciones y políticas sociales. Si bien la idea del bienestar ha estado presente desde los años
50 del siglo pasado con una cierta solidez conceptual. Mientras que el desarrollo ha tenido
mayores idas y venidas, lo que ha provocado ciertas variaciones. Se asocia la idea de desarrollo a diversos y dispersos ámbitos: desarrollo local (rural primero y urbano después),
desarrollo comunitario, cooperación al desarrollo, desarrollo social, desarrollo humano.
Los cambios en su concepción y la diversidad de ámbitos a los que se aplica hacen
difícil definirlo nítidamente como forma interventora. Para contrastarlo con el bienestar podemos generalizar diciendo que, en la esfera del desarrollo las necesidades serían
percibidas de un modo más reticular y sistémico, aunque pueden existir necesidades
dotadas de mayor centralidad y otras más periféricas. Del mismo modo, las estrategias
de satisfacción y la organización de los recursos pueden obedecer a diversos esquemas,
el lineal acumulativo de satisfacción mediante la especialización es uno de ellos, pero no
tiene porqué ser el principal. Podemos decir que, más que la diversificación creciente de
recursos, prima la diversificación de estrategias de organización de los mismos (en función a cada contexto). Por último en la relación necesidad-derecho, prima la dimensión
ejercida sobre la otorgada.
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Germán Jaraíz Arroyo
Vamos a detenernos de modo sucinto sobre algunos rasgos que conforman esta cultura interventora14 identificando aquellos elementos que nos parece interesante poner
en valor en el momento actual para ahondar en el debate sobre la inclusión (que de esto
trata el texto).
Las primeras recurrencias a la idea de desarrollo, como modo de intervención sociopolítica, se encuentran ya en el proceso de colonización que tuvo como época de
mayor vigor el siglo XIX hasta bien entrado el siglo XX. Se mira aquí al desarrollo
como un proceso de acción política orientado en una direccionalidad concreta, el progreso hacia la modernización de las sociedades, en el que podrán darse diversas etapas
según la mayor o menor proximidad a las estructuras modernas (países sub-desarrollados, en vía de desarrollo, desarrollados)15. En este caso se contempla el desarrollo
como intervención a realizar fuera de aquí, que afectará además a las esferas económica
y política.
La segunda referencia la tenemos ya en los años 60. España, precisa recurrir a esquema de acción política soportados en la idea de desarrollo ante la situación de atraso de
gran parte de su territorio en relación a los países de su entorno. En el año 1957 el Estado se acoge, mediante el Plan de Estabilidad, a la planificación socio-política desde esquemas de desarrollo clásico, se sucederán después diversos Planes de Desarrollo16. Son
diseños anclados en criterios de modernización productiva y progreso económico. Sin
embargo a la sombra de éstos van a aparecer en nuestro país los primeros discursos que
resaltan la dimensión social del desarrollo. En 1965, Víctor Pérez Díaz17 destaca la existencia de un nuevo movimiento de desarrollo comunitario, alternativo al promovido
por el Estado “al que se esta prestando una muy escasa atención”, señala además que éstos
programas de desarrollo comunitario se están aplicando en el mundo rural, “patrocinados por entidades de grupos voluntarios que actualmente se realizan en España”, identifica
en la intervención desde esos programas un modelo distinto al puramente económico
en el que tiene especial relevancia el servicio social. Señala también determinados criterios de peso en la intervención como la participación, la visión de conjunto o la relación
[14] Recomendamos a quienes estén interesados en un contraste en mayor profundidad el texto de Ruiz
Ballesteros, E. (2005). Intervención social: Cultura, discursos y poder. Aportaciones desde la antropología. Ed.
TALASA. Madrid.
[15] Realmente esta concepción es más compleja de lo que aquí se detalla, sobre ella se han detenido
disciplinas como la antropología, la economía o la sociología. Existiendo dos grandes posiciones: Para
unos la política de desarrollo de cada país será autónoma y dependerá sobre todo de su propia capacidad
para hacer el camino hacia el progreso. Para otros enfoques (Faleto, Cardoso) esta política precisa de una
enorme interdependencia al ser el desarrollo de unos países la causa principal del no desarrollo de otros.
[16] Serán tres los planes: 1964-67, 1968-71 y 1972-75.
[17] Pérez Díaz, V (1965). “Medio rural y desarrollo regional”. Anales de Economía (2ª Época). Citado
en Jaraíz Arroyo, G (2008). “Promoción Desarrollo e intervención social”. Documentación Social. Nº.
149-150, pp 369-448. Madrid.
230
Política, intervención e inclusión: lógicas y dialógica
entre lo endógeno y lo exógeno. Un año después será Marco Marchioni18 quien haga
referencia a los procesos de desarrollo comunitario en el contexto urbano, intentando
realizar una aproximación teórico-metodológica. Marchioni, en línea similar a Pérez
Díaz, resalta la idea de la relación de globalidad e interdependencia del desarrollo local.
La acción de desarrollo es revisada así como modelo de intervención útil para nuestro
contexto, muy relacionada con lo local (rural sobre todo, pero también urbano), con
peso en lo económico pero orientado también a lo social, en el que se produce un debate dialéctico entre los modelos de planificación del desarrollo de lógica lineal-evolutiva
(sobre todo planes públicos diseñados por el Estado) e iniciativas emergentes soportadas en criterios de interdependencia entre lo local y lo global. En este segundo enfoque
encontramos ya los planteamientos sobre desarrollo social que alimentan en gran parte
el discurso vigente hoy en organizaciones sociales, academias y buros tecno-políticos.
Las referencias al desarrollo comunitario van a estar muy presentes en el ámbito de la
política social durante los años 70 y 80. Una parte importante de las energías renovadoras de las políticas de bienestar social recurren a este enfoque como patrón para articular
la acción social para el nuevo momento democrático (Cortajarena y De las Heras; 1986:
109). Pero su aplicación en lo concreto irá perdiendo fuerza y protagonismo: Primero
para ser considerado una técnica concreta de intervención profesional, más que un enfoque de acción política. Después las referencias al desarrollo comunitario son sustituidas
por un nuevo recurso conceptual, más neutro y aséptico, la intervención comunitaria,
que acoge el abanico de actuaciones que afectan al ámbito de acción de los Servicios
Sociales Comunitarios. Finalmente, la regulación legislativa de los Servicios Sociales que
llevarán a cabo las comunidades autónomas en el segundo lustro de los años 80 y primera parte de los 90, acaba en muchos casos identificando lo comunitario con un servicio
específico del nivel primario del sistema de Servicios Sociales, (el Servicio de Cooperación o Colaboración Social). Lo que se soñó como proyecto cívico-político compartido,
queda restringido a la mera colaboración o coordinación voluntaria de determinadas
asociaciones con la administración del bienestar. El desarrollo comunitario, entendido
como proceso de implicación colectiva de naturaleza sinérgica e intencionalidad transformadora, no va a ser por tanto un asunto central en la agenda de los nuevos servicios
sociales (salvo excepciones) y los esquemas de desarrollo parecen difuminarse ante la
emergencia de los discursos en torno a la provisión de bienes sociales, expresados más
en forma de implantación de servicios y prestaciones, que de procesos de participación
y transformación.
Paradójicamente va a ocurrir que, mientras las viejas ideas de desarrollo comunitario se van retirando del escenario de lo local para dar lugar a los Servicios Sociales
[18] Marchioni, M, (1966). “Algunos elementos teóricos sobre desarrollo comunitario”. En Documentación Social Nº 1. Caritas Española. Madrid. Págs. 5-19.
231
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Germán Jaraíz Arroyo
de Base, guiados por lógicas de bienestar en el sentido señalado, la entrada de España
en la Unión Europea va a posibilitar el acceso de administraciones locales y entidades
sociales a nuevas herramientas de financiación19 destinadas a la promoción económica
y al impulso del empleo. En la aplicación de las diversas iniciativas comunitarias se van
a recuperar nuevamente esquemas de intervención de desarrollo, se habla ahora de Desarrollo Local (D.L). Emergen nuevas estructuras en municipios y comarcas (las Agencias de D.L), se despliegan redes de cooperación (Agrupaciones para el D.L) entre los
diversos actores (administraciones, empresas, entidades sociales…), aparecen nuevas
profesiones interventoras (el agente de desarrollo). Encontramos así no pocos casos en
los que, al mismo tiempo que los dispositivos sociales nacientes (los Servicios Sociales)
se distancian de la idea del desarrollo comunitario, emergen en el mismo territorio nuevas estructuras que recuperan, aunque sea paracialmente, las lógicas de intervención
pensadas para éste. Si bien es cierto que en muchas de estas ocasiones la orientación a lo
social se ha limitado a los ámbitos de formación profesional no formal y generación de
empleo (no queremos decir que sea poco). El resultado ha sido que, salvo excepciones
(que algunas hay muy honrosas), los dispositivos pensados para el Bienestar (Servicios
Sociales) y para el Desarrollo (Agencias de Desarrollo Local…), coexisten a menudo
en un mismo territorio (municipio, barrio o comarca), comparten un mismo sustrato
de necesidades sociales, pero raramente acaban generando un proyecto común ( Jaraíz,
2004). La relación entre ambos niveles queda limitada por lo general a la coordinación
(los servicios sociales derivan casos de parados y la agencia de desarrollo les ofrece determinados recursos para la integración laboral). Esta separación ilustra la fractura entre
las formas interventoras para el bienestar y la de desarrollo.
4.3. La metáfora (por re-construir) de la inclusión
Pensar las políticas e intervenciones en un enfoque inclusivo, precisa a nuestro juicio,
de una adecuada mirada hacia atrás, como condición previa al diseño de nuevos modelos. Al menos para evitar la tentación de innovar sin renovar, circunstancia que acaba a
menudo provocando que, los ilusionados cambios propuestos, caigan en el saco roto.
Esta mirada retrovisora se hace especialmente necesaria para los diversos actores que
luego han de acoger los renovados criterios (técnicos, políticos…), ya que los mismos
tienen capacidad para ejercer derechos de veto no escritos sobre toda nueva propuesta.
Unas de las artes previas necesarias para desarrollar un enfoque más inclusivo se
dirime en el interface entre: El acceso a bienes y servicios pensados con lógica universal y por tanto de naturaleza normalizadora-objetivadora. Y el impulso de procesos
[19] Nos referimos a los Fondos Estructurales, de modo especial al Fondo Social Europeo y a las distintas Iniciativas Comunitarias que han venido acogiéndose al mismo.
232
Política, intervención e inclusión: lógicas y dialógica
de cercanía y continuidad, soportados en criterios de descentralización, flexibilidad
y refuerzo del protagonismo local y empoderamiento, pensados con lógica subjetivadora-integradora. El impulso de prácticas políticas e interventoras soportadas en este
diálogo sinérgico parece ser, como señala García Roca20 una ruta no recorrida. Antes
de comenzar el nuevo andar, no sería malo detenernos y mirar con sentido etnográfico el camino recorrido, aquel que ha dado contenido a nuestra cultura interventora,
eso sí con la brújula en la mano.
5. ¿Existe debate político en torno a la inclusión?
Hasta aquí hemos venido manteniendo un diálogo entre política e intervención, ahora
dejamos de lado la visión de intervención social para centrarnos en lo estrictamente político21, ya que una intervención inclusiva precisa como prerrequisito de condiciones políticas.
Es cierto que en la última década han proliferado las referencias a las políticas de inclusión,
tanto en la administración de lo social, como en las entidades cívicas y de mercado, en los
aportes de gabinetes de estudio, o los análisis hechos desde la academia. Nos preguntamos
sin embargo si existe un debate consistente, no esperamos una discusión mediática, sabemos
donde estamos, pero creemos que merece la pena detenernos a ver hasta donde podamos,
cual es la fuerza discursiva del asunto de la inclusión en la esfera política. A ello dedicamos
esta última parte, a identificar los orígenes del debate actual y las tendencias en curso.
5.1. La cohesión social, soporte discursivo de las políticas de inclusión
Será a lo largo de la década de los 90 cuando se recupera en las instituciones políticas
el discurso de la cohesión social como reto para la política social. A ello contribuirán los
informes del PNUD22, en el primero de éstos (1990) se aporta una nueva perspectiva
sobre las políticas de desarrollo social que puede resumirse en las siguientes ideas: 1. La
acción política se orienta al desarrollo sólo cuando el crecimiento económico revierte
en cohesión social. 2. El desarrollo es por tanto un enfoque susceptible de acción para
todo espacio y lugar en el que se den condiciones de des-cohesión (también en socie[20] Op cit.
[21] Pensamos que política e intervención, aun teniendo un enorme sustrato de desarrollo común, están
también dotadas cada una de procesos y elementos diferenciados y con su propia dinámica.
[22] Nos referimos a los diversos Informes Sobre Desarrollo Humano y Social elaborados por Programa
de Naciones Unidas Para el Desarrollo. El primer de éste se realiza en 1990 con el título “Concepto y medición de Desarrollo Humano”. Desde entonces el PNUD ha venido realizando informes generales con
una periodicidad anual, además de otros informes sobre la misma temática de carácter regional o nacional.
Ver http://hdr.undp.org/ (fecha consulta 12/03/2009).
233
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Germán Jaraíz Arroyo
dades ricas con situaciones de falta de cohesión). 3. La evaluación adecuada sobre el
impacto de las políticas requiere instrumentos de medición que pongan en contraste las
dinámicas de crecimiento económico, con los procesos de cohesión o des-cohesión (se
hace una propuesta de medición, el IDH23).
Un lustro después, en 1995, se celebra en Copenhague la Cumbre Mundial Sobre
Desarrollo Social, en sus debates se enfatiza la necesidad de promover políticas que
aborden de modo simultáneo la mejora de las condiciones de vida de las personas y el
apoderamiento social. La acción política de desarrollo social se identificará en torno a
dos grandes referentes de acción: el de las necesidades básicas y el de las necesidades
relacionadas con el ser social. En la declaración final del evento se llama la atención
sobre la conveniencia de promover este enfoque en una triple dimensión internacional,
nacional y local.
Copenhague aboga por modelos políticos de desarrollo social que refuercen el nexo
entre crecimiento económico y cohesión social. Los planteamientos en torno a la cohesión tratan aquí de superar también su concepción tradicional orientada en función
“al grado en que los miembros de una sociedad comparten valores, o manifiestan la capacidad de trabajar juntos” (Palma, 2008: 13). Así expresado puede llegar a entenderse que
una sociedad está cohesionada cuando es totalmente armónica y las diferencias brillan
por su ausencia, cosa que en sociedades trabadas y complejas, sería hoy más irreal que
nunca. El recurso a la cohesión que se hace aquí se apoya más que en una visión idílica
o moralizada, en una concepción más susceptible de mediación política. El aporte del
Consejo de Europa aclara el sentido del criterio:
“la capacidad de la sociedad de asegurar el bienestar de todos sus miembros, incluyendo el acceso equitativo a los recursos disponibles, el respeto por la dignidad
humana, la diversidad, la autonomía personal y colectiva, la participación responsable y la reducción al mínimo de las disparidades sociales y económicas con objeto
de evitar la polarización. Una sociedad cohesionada es una comunidad de apoyo
mutuo, compuesta por individuos libres que persiguen metas comunes por medios
democráticos”.
Comité Europeo para la Cohesión Social (2004)
Así entendida, contempla la doble dimensión que precisamos. Por un lado se refiere
a la promoción de políticas que faciliten un acceso más equitativo a los recursos dispo[23] Índice de Desarrollo Humano. Es propuesto por el PNUD en 1990, tomando como base trabajo
anteriores del economista Amartya Senn (1982). Pretende incorporar un nuevo sistema de clasificación
y medición entre países que contrasta indicadores de crecimiento económico (PIB, balanza comercial,
consumo energético), con indicadores relativos a la calidad de vida de la población (acceso a la educación
sanidad…).
234
Política, intervención e inclusión: lógicas y dialógica
nibles, o sea, a la reducción de la distancia socioeconómica en una sociedad. Por otro
se refiere también a la promoción y desarrollo de mecanismos, espacios y estrategias de
fortalecimiento relacional, apoyo social y apoderamiento cívico.
La política social, adquiere sentido en relación a su capacidad para promover de
modo sinérgico dinámicas cohesionadoras (entre sujetos, territorios o colectividades).
La planificación y evaluación de su impacto habrá de acogerse a indicadores que expresen la capacidad de las actuaciones para activar en estos procesos resultados en un
sentido dialógico y recursivo. De este modo, y recurriendo al esquema propuesto en el
capítulo anterior, las intervenciones en lógica de acceso a bienes, habrán de contemplar
la incorporación de indicadores relativos a elementos de arraigo (autonomía, empoderamiento…). De igual forma, la salud relacional habrá de venir dada, no solo por la densidad del tejido relacional, sino por la orientación y capacidad del mismo para ejercer
dinámicas cohesionadoras o des-cohesionadoras.
Es desde este discurso que apremia una mirada a la realidad desde criterios de cohesión social, desde el que se posiciona formalmente el debate político en torno a la mayor
o menor capacidad inclusiva en las políticas diseñadas por las instituciones pensadas
para el abordaje de lo social. El concepto inclusión social, o políticas de inclusión, reemerge para expresar la necesidad de repensar la orientación de las políticas sociales.
5.2. Desde el espacio europeo y local
En nuestro contexto más inmediato, será en el seno de la Unión Europea donde se
inicien estos planteamientos a principios de la presente década. La Cumbre de Lisboa
de 2000 va a suponer, sino el primer intento, si la iniciativa más articulada hasta hoy
para situar la política social en el ámbito estratégico de la Unión Europea (U.E), materia
sobre la que viene prevalecido el criterio de subsidiariedad, que entiende lo social (a diferencia de lo económico), como competencia de cada uno de los Estados miembros.
Aunque no es intención nuestra entrar a detallar en profundidad la Estrategia Europea de Inclusión Social (EEIS)24 que surge a partir de Lisboa (sobre ello se detienen otros aportes de este libro), si hemos de recurrir de modo general a describir los
principales contenidos de acción política generados desde la misma. La Estrategia
de Lisboa25 trata de definir las líneas de acción política para la década, planteándose
como meta hacer de la U.E. la economía más competitiva y cohesionada del mundo, así
como el logro del pleno empleo. Para ello contempla tres grandes pilares de actuación:
el económico, el medioambiental y el social. Se entiende que crear una sociedad con
[24] También conocida como Estrategia de Lisboa.
[25] Todas las cursivas de este párrafo corresponden a la declaración final de la Cumbre que puede ser
consultada en http://www.europarl.europa.eu/ (fecha de consulta 14-III-2009).
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Germán Jaraíz Arroyo
mayor cohesión social y menor exclusión es una condición previa para definir la economía.
Esta idea de cohesión aparece traducida en diferentes referencias de la Declaración,
identificando a dos grandes criterios políticos: 1. El fomento de empleo de calidad,
apostando por un desarrollo de la empleabilidad mediante políticas que promuevan la adquisición de habilidades y de aprendizajes de larga duración. 2. El impulso de un Estado
de Bienestar activo concretado sobre todo en la modernización de los sistemas de
protección social.
Para el impulso del pilar social se pone en marcha la comentada EEIS que, consciente de la imposibilidad en el escenario presente de aumentar la soberanía social de la
U.E. (dotándola de competencias propias en política social), trata de bordear el debate
apostado por reforzar el papel de la U.E. en el desarrollo de dinámicas de trabajo en red,
colaboración, intercambio y búsqueda de compromisos consensuados entre los Estados y demás agentes del espacio europeo (tercer sector, mercado…). En esta línea se
acuerdan un conjunto de medidas, detallamos las más relevantes a nuestro juicio: 1. El
establecimiento de un sistema de coordinación e intercambio permanente en el que se
impliquen de modo creciente todos los actores (Estados, sectores no lucrativo y lucrativo) y niveles administrativos (Europeo, Estatal, Autonómico y local) que articulan
la política social europea, será el denominado Método de Coordinación Abierta. 2. El
compromiso de los diferentes Estados de adoptar formas de planificación de sus políticas homologables, los Planes Nacionales de Inclusión Social (PNAIs). 3. El desarrollo
de sistemas de observación y análisis en torno a indicadores comunes, que permitan
evaluar y dar a conocer el impacto de las políticas sobre la realidad social, así como
transferir prácticas y conocimientos útiles. Estos nuevos elementos refuerzan de paso
los contenidos del Comité de Protección Social de la U.E.
La EEIS va contribuir, especialmente durante su primer lustro de vida, al impulso de
diversos procesos de revisión de la acción política en lo local-nacional inspirados en el
discurso de la inclusión. A la par que se han ido diseñando los preceptivos Planes Nacionales26, la mayoría de comunidades autónomas han puesto en marcha planes autonómicos, si bien es cierto que con enfoques distintos y en algunos casos de forma bastante
discontinua. En ocasiones dichos planes no han contemplado aspectos tan básicos como
la memoria económica, o la estrategia de indicadores para su evaluación, etc. También
algunas administraciones locales (no muchas) han activado planes locales. Sin embargo,
a pesar de la emisión de diversos Informes Conjuntos, el último de este mismo año 2009,
no existe una evaluación en detalle sobre la repercusión global de conjunto de toda esta
dinámica, siendo los diversos aportes generados de carácter muy general.
Retornando al nivel europeo, algunos análisis sobre el desarrollo de la EEIS parecen
indicar que el impacto real de los nuevos criterios sobre las políticas de bienestar en el
[26] El vigente en la actualidad es el Plan Nacional de Inclusión Social 2008-10.
236
Política, intervención e inclusión: lógicas y dialógica
espacio europeo ha sido escaso (Atkinson et al, 2005). Dándose la circunstancia de que
la mayoría de estados acogido a la EEIS han tamizado el discurso común europeo según
sus circunstancias y expectativas. Dicho de otro modo, en lugar de generar una mejor
adaptación de la política local a la estrategia común, se ha buscado un aquilatamiento
(acicalamiento en algún caso) de la estrategia común a lo local. Algo es algo, podrían decir aquí los más optimistas. Ruth Levitas (2005, 2007) añade a la valoración apuntada
por Atkinson que esta diferenciación en cuanto al enfoque de las políticas de bienestar,
no aparece solamente entre Estados de la U.E., se hace más compleja si cabe al prevalecer luego discursos divergentes entre los distintos territorios y posiciones partidistas
dentro de un mismo Estado, cuestión especialmente interesante para el caso español
por el alto nivel de descentralización territorial de las políticas sociales. Esta diversidad
de discursos es situada por Levitas (2007: 176) en torno a tres grandes enfoques de
acción política para la inclusión:
– El primero de ellos presta énfasis a las medidas redistributivas, entendiendo la
pobreza como el principal factor de exclusión. Por lo que su reducción se realiza
principalmente mediante el incremento de las prestaciones sociales orientadas
a desarrollar la ciudadanía (cultural, social y política). Este enfoque se reconoce la importancia del empleo, pero contempla también en la agenda otras vías
orientadas a la satisfacción de necesidades sociales desde el trabajo no remunerado.
– El segundo orientará la acción política hacia el mercado de trabajo, al entender
que la ausencia de empleo es la principal vía de acceso a la exclusión. La acción
política se dirige aquí a facilitar la inserción laboral a determinados colectivos
y grupos con especiales dificultades de acceso (mujeres con cargas familiares,
parado de larga duración…). Este discurso presupone a menudo la eficiencia del
mercado de trabajo, ignorando que en determinados estratos, la precariedad de
condiciones del empleo, no hace posible la inclusión social. Al ser el mercado de
trabajo, con independencia de sus circunstancias, el único factor de exclusión,
será también el exclusivo espacio que facilita la inclusión, deja fuera de la mesa
cualquier debate en torno al trabajo no remunerado, asimilando inclusión a inserción laboral.
– El tercer discurso actúa más sobre el comportamiento de la pobreza que sobre la
estructura de la sociedad, partiendo de la concepción de la exclusión como elemento cultural diferenciador del resto de la sociedad. Aboga por tanto por una
orientación particularizada de las prestaciones sociales, vinculada a criterios de
autonomía creciente de los beneficiarios (Rosanvallon, 2008: 110)27.
[27] Citado en Le Monde Diplomatique (edición española). Mayo 2009, pag 10.
237
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Germán Jaraíz Arroyo
En su origen la EEIS trata de buscar un equilibrio, intentando promover un enfoque político que dé impulso a actuaciones de inclusión-cohesión social principalmente
en línea con los discursos 1 y 2. Como botón de muestra, sirva el compromiso de los
Estados para priorizar en sus planes nacionales como primera línea (de las cuatro consensuadas): Facilitar la participación en el empleo y el acceso a todos los recursos, derechos,
bienes y servicios. Pasado un lustro, las evaluaciones intermedias de la Estrategia acabarán señalando que las referencias y medidas orientadas a la cohesión social han ido
arrinconándose en el proceso de implantación de la misma, otorgando un mayor peso
a las medidas para la mejora de la competitividad y el empleo (Hanan, 2005: 170). La
propia Comisión Europea tacha de insuficiente el esfuerzo en este sentido: En la implementación (de la EEIS) apareció una brecha entre el compromiso adoptado por los Estados
miembros y el esfuerzo político para ejecutarlos (Consejo Europeo, 2006:6). El resultado
va a ser el relanzamiento de la EEIS a partir de 2006 (la conocida como EEIS “renovada”). Dicha renovación deshace el propósito fundador de equilibrar la acción entre las
políticas de integración social (discurso 1) y políticas de inserción laboral (discurso 2),
primando para el nuevo momento las segundas (Levitas, 2007, 182); cuya actoría se
atribuye, dicho sea de paso, más al dinamismo del mercado, que a la acción inter-ventora de los estados. Está última línea, en la que la preocupación por la cohesión se debilita,
es la que ha venido afianzándose hasta el momento actual:
“La nueva Agenda se centra en proporcionar empleo e igualdad de oportunidades para todos asegurándose de que los beneficios del crecimiento económico y del
empleo en la U.E. alcanzan a la sociedad en general”
(Consejo Europeo, 2007)
No parece descabellado aventurar como hipótesis que, en el actual contexto de crisis, y con el devenir de los hechos, el riesgo más evidente en lógica con el discurrir del
proceso, sea la búsqueda de un equilibrio entre las estrategias que contemplen principalmente los discursos 2 (inserción laboral) y 3 (respuestas individualizadoras).
Sea como fuere, parece que tanto el panorama presente, como las tendencias inmediatas que parecen atisbarse, nos sitúan más lejos que cerca de los discursos que
dieron origen a la EEIS. En el análisis subyace a nuestro juicio un problema de fondo, la
incapacidad de nuestras instituciones para abordar el asunto de la justicia distributiva
de nuestras sociedades. Mientras sea el mercado de trabajo la única vía de integración,
quedarán fuera de las dinámicas de inclusión aquellos grupos sociales que por sus condiciones no pueden acceder. Si además se debilita el debate en torno a la responsabilidad social del propio mercado, será difícil reducir la vulnerabilidad creciente de quienes, estando insertados en el mismo, lo hacen en condiciones de vulnerabilidad social.
El proyecto de una sociedad europea cohesionada socialmente no superará el umbral
238
Política, intervención e inclusión: lógicas y dialógica
de las buenas intenciones sino se incorpora a la agenda criterios de justicia distributiva,
sin ellos, la cohesión social se aleja como proyecto susceptible de mediación política y
es devuelta al territorio de lo idílico y moralmente deseable. Es en este campo en el que
se juega el partido de la construcción social de la U.E.
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240
9
Necesidades
en red y
políticas de
presencia
social
Teoría de las
necesidades sociales
y exclusión social
de la sociología
fenomenológica
Autor
Fernando Vidal Fernández
241
Necesidades en red y políticas de presencia social
Los editores de este libro piensan que “la revisión de las lógicas políticas de la intervención social requiere una revisión de la propia realidad y el modo es que es mirada/pensada/articulada. La forma en que el planificador piensa las necesidades sociales,
determina el modo de articular la respuesta” y nos invita a que indaguemos innovadoramente cómo repensar las necesidades sociales. Especialmente nos insta a pensar “el
concepto de presencia ante la exclusión”. En este texto expondremos, por tanto, una
teoría de las necesidades y desarrollaremos el tratamiento de una de esas necesidades,
la necesidad de estar o de presencia1. Sus conclusiones tienen el objetivo de impactar
no sólo sobre los estándares de necesidades mínimas a satisfacer por los recursos convencionales (albergues, centros de día, residencias, emergencias, ayuda básica, atención
de despacho, entrevista, etc.) sino a refundamentar el propio modo de estar presentes,
papeles sociales y participación que conforman el modelo de intervención y los alcances de la política social general.
1. El triángulo de la exclusión social
El VI Informe FOESSA (Fundación FOESSA, 2008) nos descubrió que, tras 15
años de crecimiento económico sostenido y reducción drástica del desempleo, en el
intervalo 1993-2008 no se ha reducido la pobreza, en la pobreza extrema no hay movilidad y ha aumentado la desigualdad en la sociedad. La exclusión social extrema afecta
a un 7,2% de los hogares españoles y se constata que apenas se sale de esa situación. La
Comisión Europea tras procesar nuestros indicadores de 2007, ha declarado a España
el segundo país más pobre de Europa. Frente a dicha pobreza, tenemos un gasto social
menor que la media y la eficacia del gasto en las políticas de inclusión social es incluso
menor que algunos países que emplean menos presupuesto que España.
Han quedado atrás los tiempos en los que se pensaba que la pobreza se reducía con
un alza del empleo y el Producto Interior Bruto. La pobreza no se soluciona sólo con
BOE o PIB sino que requiere una dinámica más amplia. Y el primer motivo obedece
al cambio estructural que ha sufrido nuestra sociedad desde finales de los años 80. La
[1] Una exposición más amplia del conjunto teórico y de las demás necesidades la encontrarán en el libro
Pan y Rosas publicado por la Fundación FOESSA en 2009.
243
9
Fernando Vidal Fernández
estratificación social ya no es el resultado de la clase social, el prestigio y el poder de
organización, ni siquiera combinadas entre ellas. La estratificación social ya no es el
resultado del estatus en las escalas de prestigio ni de la propiedad de medios de producción; tampoco es resultado de la pertenencia a un estamento o nación ni del nivel adquisitivo. La pobreza ha sido reformulada en el siglo XX como el subproducto de alguna
de esas clases2. En esta nueva época, la exclusión aparece como una de sus estructuras
fundamentales.
La exclusión social no es una suma de variables ni una combinación de factores –entre los cuales la pobreza patrimonial suele disfrutar de un privilegio causal– sino que es
una nueva estructura que ha refundado las categorías principales de desigualdad –de
explotación, dominación y alienación– en un nuevo concepto. La exclusión social es el
principal estratificador social de nuestra época. La estratificación social no se articula
ya sobre principios de propiedad, poder adquisitivo, nacionalidad, estatus o poder sino
mediante la dinámica de exclusión social. La exclusión social no es sólo una clase social
ni una estructura macrosocial sino que se funda en un acto socioantropológico interpersonal y vivencial: la exclusión social es la violación de la alteridad. Y la crecida fortaleza
estructural de la exclusión se fundamenta precisamente en su arraigo en la vivencia de
cada sujeto, que interioriza y se posiciona moralmente en el proceso de la exclusión. La
exclusión social arraiga, por tanto, en la persona y actúa posicionando sus más profundas dimensiones. Si la exclusión social es el mal mayor de nuestra época, entonces tiene
que estar incidiendo en lo más hondamente humano. La exclusión reconceptualiza la
idea de injusticia aproximándose a la idea clásica de pobreza3.
La aparición de la idea de exclusión obliga a una revisión de la antropología que
subyace en nuestras categorías de desarrollo, bienestar, desigualdad, necesidad, poder
y ciudadanía. Posiblemente el fracaso de nuestro planeta en la reducción de la pobreza
y la multiplicación de la exclusión social se deban a que el imperativo ético ya no atiende a la misma concepción de sujeto que tenía la democracia kantiana. No basta con el
horizonte moral de la autonomía y la ciudadanía estatalizada sino que la concepción de
persona se ha vuelto más exigente; la idea de cómo se constituye el sujeto ha variado y
las exigencias morales de su reconocimiento y participación han vivido una elevación
[2] Pero desde finales de los setenta nuestra época ha cambiado de fase y estamos inmersos en una nueva
época que llaman Segunda Modernidad (Giddens), Modernidad Avanzada (Beck), Modernidad líquida
(Bauman), Modernidad informacional (Castells) o, llamamos simplemente Neomodernidad –porque reacciona contra la post-modernidad y restaura algunos de los principios modernos clásicos–.
[3] La idea clásica de pobreza tal como fue formulada en la antigüedad superaba la idea contemporánea
de pobreza como estado patrimonial (frecuente limitada a una función de renta). Asumimos el doble uso
de la idea de pobreza: como concepto antiguo referido a la injusticia (tal como aparece en la Biblia) y
como función de desigualdad patrimonial o de capital. Cuando nos refiramos a la pobreza como término
clásico, lo explicitaremos.
244
Necesidades en red y políticas de presencia social
tras la sima moral de la Segunda Guerra Mundial –la más profunda del milenio, mayor
que la peste (que si supuso la transición del Medievo a la Modernidad, ¿a dónde tendría
que llevarnos, entonces, la crisis de la II Guerra Mundial?)–.
Sostenemos que nuestra incapacidad para reducir la exclusión extrema se debe a
una carencia de las categorías con que concebimos la exclusión. Eso lleva a que nuestra
intervención actúe de modo inadecuado e insuficiente, a que deje aspectos centrales
sin movilizar e incluir. Entre esos aspectos a reformular, consta la teoría de la necesidad
social.
La idea de necesidad es troncal para conceptualizar la exclusión. Toda teoría de la
exclusión social se sostiene sobre tres teorías afluentes: una teoría de las necesidades,
una teoría de los activos (los poderes de las personas y comunidades) y una teoría de
la conciencia (o la sabiduría popular). Esas tres teorías hablan de tres dimensiones estructurales del sujeto y la condición de alteridad que le constituye como tal. Existen tres
notas naturales del acontecimiento humano (naturales en el sentido de que si no se dan
no es un acontecimiento humano): su naturaleza espacial o de sentido (discernimiento
de ubicación u orientación), su naturaleza libre (libertad de esperas que se responsabilizan de la actualización que genera un régimen de necesidades) y su naturaleza temporal
o actuación4.
Si buscáramos más estructuras necesarias de lo humano, que con seguridad existen,
también estarían profundamente afectadas por los sucesos de la exclusión; pero entendemos que estas tres estructuras son necesarias y suficientes para explicar en qué consiste la exclusión social. Toda teoría sobre la exclusión necesita, por tanto, tres pilares
teóricos sobre los que elevarse: una teoría de la necesidad, una teoría de la apropiación
[4] Este triple sostén –necesidad, acción, sentido– se halla en las teorías clásicas que buscan explicar la
pobreza.
– Con el marxismo conversaría fácilmente con su triple teoría de conciencia (sentido), intereses (necesidad) y organización de clase (acción). Para el marxismo la pobreza es personas con intereses objetivos (necesidades) proletarios que carecen de conciencia y organización de clase. El Lumpen es una
clase explotada (necesidad) que además está alienada (sentido) y dominada (acción).
– El liberalismo también formula la desigualdad respondiendo a estas tres categorías: meritocracia (necesidad), logro (acción) y reconocimiento (sentido). La pobreza sería aquellos que por dejación o
infortunio carecen de logros (acción) para satisfacer aquello a que dados sus méritos tiene derecho
(meritocracia o necesidad) a aspirar legítimamente (reconocimiento o sentido).
– El conservadurismo también combina las tres categorías: orden (sentido), derecho (necesidad) y autoridad (acción). La pobreza sería la situación en la que la persona no tiene autoridad sobre sí o sobre
otros (acción) para satisfacer aquello a lo que tiene derecho (necesidad) dada su posición en el orden
social (sentido).
La socialdemocracia usa también un soporte triangular para concebir la pobreza clásica: autonomía (sentido), clase media (necesidad) y ciudadanía (acción). Ha comprendido la pobreza como la carencia de recursos para equipararse autónomamente (sentido) a los estándares de la clase media (necesidad) a través
del ejercicio de la ciudadanía (acción).
245
9
Fernando Vidal Fernández
y una teoría del sentido (de la conciencia o de la sabiduría popular). La exclusión social,
por tanto, es un fenómeno que es resultado de la orientación de estructuras profundas
de la sociedad y nuestra antropología y su solución requiere en todo caso una honda
conversión de las mismas. No es posible la superación de la exclusión sin una revolución cultural; una revolución cultural en la que se reoriente la participación de cada
actor y de las comunidades en las situaciones.
2. Teorías de las necesidades sociales: un camino
hacia la libertad
Las teorías de las necesidades que alimentan nuestras conceptualizaciones de la
pobreza, la marginación o la exclusión, han ido evolucionando por un camino que va
llevándonos desde el determinismo biosocial a la libertad humanista. La necesidad ha
aparecido formulada muchas veces como una limitación –casi antónimo– a la libertad.
Pero pensamos que precisamente la naturaleza libre se sabe a través de la necesidad.
Las necesidades son las esperas que la propia naturaleza abre al libre curso del acontecimiento humano. El hombre se convierte en acontecimiento porque necesita actualizarse, se apropia sapiencialmente (sentidamente) en la responsabilidad, en la llamada
que le hacen, incluso al acercarse a cuidarse a sí mismo como si fuera otro del que tiene
que dar cuenta. Se espera a sí mismo en el siguiente paso, se busca en el siguiente paso:
y esas esperas marcan las necesidades.
Es algo tan compartido que comprender la exclusión social requiere una teoría de las
necesidades, que en los discursos dominantes ésta es privilegiada como fuente principal
en la concepción de la exclusión. La exclusión es vista con frecuencia como privación
que impide satisfacer las necesidades básicas. En la exclusión extrema, todo lo quitan,
de modo que el hombre está desnudo, en un estado en el que no quieren que espere
nada, en que se le advierte, como a la entrada del infierno, que pierda toda esperanza5.
Las necesidades son comprendidas generalmente como una pirámide jerárquica
ordenada por imperativo biológico. Partiendo de los avances y problemas de Maslow,
iremos discutiendo con otros autores hasta llegar a formular nuestra propuesta de necesidades, cuya característica principal es que no es piramidal sino reticular.
[5] Primo Levi ha descrito como pocos supervivientes la destrucción de la dignidad del hombre concentracionario, que pudo ver con claridad ya al comienzo de su vida en Auschwitz: “En un instante, con
intuición casi profética, se nos ha revelado la realidad: hemos llegado al fondo. Más bajo no puede llegarse:
una condición humana más miserable no existe, y no puede imaginarse. No tenemos nada nuestro: nos
han quitado las ropas, los zapatos, hasta los cabellos; si hablamos no nos escucharán, y si nos escuchasen
no nos entenderían.” (Levi, 1946: p.38).
246
Necesidades en red y políticas de presencia social
2.1. La pirámide de Maslow
Abraham H. Maslow ha pasado a la posteridad por su Pirámide las necesidades. Lejos de ser un biopsicólogo determinista, su proyecto es humanista6. Maslow cree que hay
que superar una visión centrada en la conducta para abrirse a la esfera de los valores. Así
pues, era necesario descubrir cuál es el estatuto del mundo del valor y el sentido dentro
de las necesidades humanas. Para legitimar su inclusión, Maslow ampliará la noción
de necesidad. Para él algo tiene derecho a llamarse necesidad si su ausencia produce
enfermedad y su presencia la previene. Es decir, la necesidad es una causa de salud y la
salud es física y moral. Identifica la salud como el hombre sin enfermedad y moralmente
bueno. Las necesidades obedecen a una doble dinámica que las constituyen: su falta o
su logro. Maslow ve un mundo optimista, de hombres capaces de lograr su autorrealización si tiene una motivación de logro o desarrollo. Y ve también una sociedad enferma
de gente que no sólo carece de “pan” sino que le falta amor, autorrespeto y sentido.
Pero esa apertura a incluir las necesidades de valor, no logra superar una fuerte distinción entre necesidades fisiológicas y psicológicas7. Dichas necesidades fisiológicas
no sólo son prioritarias sino que su ausencia anula la relevancia de cualquier otra necesidad8. Lo más importante de Maslow es que abrió dicha pirámide a la presencia con-natural de necesidades de valor y sentido. La dureza determinista de la pirámide de Maslow modera las concepciones dominantes en su época. Para él, se podía aprender mejor
la naturaleza de la necesidad humana si estudiásemos la necesidad de amor9. Pero hasta
aquí los avances. Maslow integra las necesidades de valor y sentido pero las somete a
la jerarquía biologicista general. En su teoría, no sólo hay una satisfacción jerarquizada
sino que todas las necesidades superiores pueden quedar totalmente anuladas cuando
una más básica no se ha satisfecho, por eso el hambre anula cualquier otro tipo de necesidad, que se convierte, según Maslow, en una “inútil fruslería”. Esta es la conclusión
final: quien sufre privación en sus necesidades básicas no atiende a cuestiones de con-
[6] Maslow estaba convencido de que “la teoría de la motivación tiene que ser antropocéntrica más que
animalcéntrica.” (Maslow, 1954: p.77).
[7] Para él, las necesidades fisiológicas son “Las urgencias más fundamentales, inaplazables y poderosas
de todo hombre son las que se refieren a la supervivencia física: alimento, líquido, refugio, sexo, sueño y
oxígeno. El individuo a quien le falta alimento, autoestima y amor, primero pedirá pan y, hasta satisfacer su
hambre, todas las demás necesidades quedarán relegadas.” (Gole, 1970: p.50).
[8] Maslow dice: “Para el hombre extrema y peligrosamente hambriento no existe más interés que el que
representa el alimento: sueña con éste, lo recuerda, lo tiene fijo en la mente, vibra ante él; es lo único que
lo mueve, lo único que quiere… se diría que vive con una sola idea: pan.” (citado en Gole, 1970: p.50 y
siguientes).
[9] “Por el conocimiento completo de la necesidad de amor, podemos aprender más sobre la motivación
humana general (incluyendo la exigencia de hambre) de lo que podríamos conseguir por un estudio completo de la exigencia del hambre.” (Maslow, 1954: p.69).
247
9
Fernando Vidal Fernández
ciencia, “su conciencia está absorbida” en esa necesidad primaria (Maslow, 1954: p.87)
y para que pueda desarrollar los hechos de amor, respeto, valor y sentido, es necesario
que satisfaga plenamente lo perentorio del “hambre”. Del excluido, del pobre, puede
decirse que sin pan no hay conciencia para nada más.
2.2. La necesidad en la exclusión extrema
La realidad de la exclusión extrema contradice la idea piramidal de las necesidades.
El estudio detenido de la brutal experiencia del Holocausto nos muestra cómo la concepción biodeterminista de las necesidades es insuficiente10. Pese a la extrema e inhumana condición que lleva a preguntarse a Primo Levi si realmente a quien así le someten sigue siendo posible llamarle un hombre, la necesidad de comida, techo, limpieza,
salud, ropa, etc. no “absorbe” ni aliena la necesidad de dignidad. Es más, en la literatura
del Holocausto, la necesidad de sentido se muestra como un factor de supervivencia.
Quienes tuvieron más probabilidades de supervivencia fueron aquellos dotados de
fuertes marcos de sentido de carácter religioso, político o nacionalista. Pese a toda la
privación de las bionecesidades, la libertad no se vio anulada del todo. Victor E. Frankl,
en una conferencia de 1955 titulada ¿Es el hombre un producto de la herencia y del medio
ambiente?, se mostró partidario de la existencia de amplios y profundos márgenes para
el ejercicio de la libertad –no de la mera efectividad– incluso en situaciones extremas
como las por él vividas11.
Exploremos otra de las experiencias de extrema necesidad, aquellas a las que acude
la ayuda humanitaria. El fenómeno de los refugiados es central en nuestro tiempo y se
suma a la figura del inmigrante, a gente que se mueve, al hombre móvil. Interesa mucho
el trabajo teórico y práctico de Martín Beristain, quien sostiene que es necesario “Tener
una comprensión integral de la acción humanitaria, considerando las exigencias físicas,
[10] Para Victor Emil Frankl, “Las experiencias de vida en un campo demuestran que el hombre tiene
capacidad de elección. (.) Los que estuvimos en campos de concentración recordamos a los hombres
que iban de barracón en barracón consolando a los demás, dándoles el último trozo de pan que les quedaba. Puede que fueran pocos en número, pero ofrecían pruebas suficientes de que al hombre se le puede
arrebatar todo salvo una cosa: la última de las libertades humanas –la elección de la actitud personal ante
un conjunto de circunstancias– para decidir su propio camino. Y allí siempre había ocasiones para elegir. A
diario, a todas horas, se ofrecía la oportunidad de tomar una decisión, decisión que determinaba si uno
se sometería o no a las fuerzas que le amenazaban con arrebatarle su yo más íntimo, la libertad interna;
que determinaba si uno iba o no iba a ser el juguete de las circunstancias, renunciando a la libertad y a la
dignidad, para dejarse moldear hasta convertirse en un recluso típico. (.) Es esta libertad espiritual, que no
se nos puede arrebatar, lo que hace que la vida tenga sentido y propósito.” (Frankl, 1946: pp.99-100).
[11] “A los prisioneros de guerra y a los ocupantes de los campos de concentración se les privó de todo
menos de una cosa: de la libertad de adoptar una u otra actitud ante las condiciones que vivían.” (Frankl,
1951-1955: p.171).
248
Necesidades en red y políticas de presencia social
psicológicas y sociales de la población.” (Martín, 1997: p.151). La cuestión es una de las
más debatidas en las políticas de ayuda humanitaria. El filósofo vasco Xabier Etxeberría,
en su libro publicado por la Universidad de Deusto, Ética de la acción humanitaria, ofrece una visión sistemática del asunto y explica que “Por necesidades básicas suele entenderse las referidas a las necesidades corporales más elementales –alimentación, cuidado
de la salud, vestido y cobijo– y en sus niveles básicos. Es decir, la acción humanitaria
según esto pretende garantizar la supervivencia de las poblaciones amenazadas por los
desastres. Este objetivo, con todo, no debe ignorar dos cuestiones: hay necesidades no
directamente requeridas para la supervivencia biológica que son básicas para la supervivencia como humanos: determinadas vivencias de libertad e igualdad; toda satisfacción
de necesidades –incluso las más biológicas– está mediada culturalmente.” (Etxeberría,
1999: p.41). Estas reflexiones sobre los campos de concentración y los campos de refugiados nos ponen en la pista de que la pirámide de Maslow no funciona o sólo funciona
cuando el burgués piensa sobre quien no es como él.
2.3. Las necesidades cualitativas de Heller
En el mundo de la intervención social se avanza hacia otros modelos. Un salto cualitativo lo encontramos en la obra de Norma Fóscolo, quien, en su libro Desafíos éticos del
Trabajo Social latinoamericano, al asumir la idea de Agnes Heller de que las necesidades
no son carencias sino categorías de valor –aunque en el capitalismo son degradadas a
mera necesidad de tener–. Eso le lleva a pensar que “las necesidades están, pues, en el
inicio y desarrollo de la antropogénesis, del hacerse a sí mismo del hombre.” (Fóscolo,
2006: p.140). Di Carlo añade en esas mismas páginas que la necesidad hay que entenderla como tendencia, dynamis y proyecto.
Agnes Heller, en su texto de 1993, Una revisión de la teoría de las necesidades, sostiene
que “Después de todo, son los valores los que constituyen las necesidades y las diferencian y, por otra parte, las necesidades son evaluadas culturalmente, y con frecuencia
también moralmente.” (Heller, 1996: p.119). Todas las necesidades son culturales, ninguna puede reducirse a un estatuto natural precultural o subcultural. Todas las necesidades, por tanto, son cualitativas: “En realidad todos los tipos de necesidades, si están
codeterminados por la cultura y la imaginación, pueden volverse cualitativos en este
sentido.” (Heller, 1996: p.120). Recordando a Abraham, dice Heller: “el patriarca no
necesitaba solamente una buena esposa, deseaba a Raquel.” (Heller, 1996: p.86). Para
ella las necesidades radicales del hombre son las que son cualitativas, las que movilizan
una respuesta integral de sentido y acción: “Las necesidades radicales son las necesidades que demandan satisfacción cualitativa” (Heller, 1996: p.120). Y entre ellas, la más
importante es la autonomía. La autonomía ha crecido con las décadas como necesidad
fundamental del ser humano. Lo que más apreciamos de Heller, en cambio, es su apor249
9
Fernando Vidal Fernández
tación de las necesidades radicales entendidas como necesidades que integran cualitativamente todas las dimensiones humanas en su fenómeno. Es decir, que cualquier
necesidad incorpora dimensiones de valor y sentido.
2.4. La simultaneidad de las necesidades en Doyal y Gough
Los siguientes autores, también usualmente citados en las actuales reflexiones sociales
sobre las necesidades, toman como fundamental la autonomía, pero nos importan más
sus consideraciones metodológicas. Len Doyan y Ian Gough, en su obra de 1994, Teoría
de las necesidades humanas, se tomaron en serio la urgencia de dotarse de una teoría de
las necesidades con el fin de poder fundamentar una teoría del desarrollo. Los autores
critican la “secuencia estrictamente temporal” de motivaciones de Maslow porque “es
sencillamente falsa. (.) A algunas personas parece interesarles más su propia autorrealización que su seguridad.” (Doyal y Gough, 1994: p.64). Resaltamos mucho el valor de este
principio, que establecería que las necesidades no son secuenciales sino simultáneas. Es
decir, no suceden unas detrás de otras ni unas requieren de la satisfacción de las anteriores
sino que suceden simultáneamente y, diríamos, sinérgicamente. También según ellos, hay
que separar la categoría de necesidad de la de motivación e impulso ya que las motivaciones e impulsos son fenómenos maleables y culturalmente moldeables. En general, en su
opinión, “los sentimientos subjetivos no constituyen una determinación fidedigna de la
necesidad humana” (Doyal y Gough, 1994: p.77). Este principio pone peso sobre el hecho de que la estructura piramidal puede ser más un modelo cultural establecido por una
mentalidad meritocrática como la de la Abraham Maslow que porque realmente suceda
así en la realidad y, especialmente en las realidades de necesidad más extrema.
En su reflexión, llegan a la conclusión de que “la salud y la autonomía constituyen
las necesidades humanas más básicas y que éstas son las mismas para todo el mundo.”
(Doyal y Gough, 1994: p.28)12. Ese dúo salud-autonomía ha sido interiorizado por parte del Trabajo Social13. No vamos a entrar en esta ocasión en una crítica detallada de
cada una de estas teorías, sino que queremos recoger lo mejor de estos avances para
marcar el itinerario hasta nuestra propuesta.
[12] Doyal y Gough diferencian las necesidades básicas de los satisfactores o necesidades intermedias.
(Doyal y Gough, 1994: p.202). Las necesidades básicas son salud y autonomía (explicadas en Doyan y
Gough, 1994: p.85 y siguientes) y las necesidades intermedias o satisfactores son nueve: (1) los alimentos
y agua, (2) la vivienda, (3) el entorno laboral y físico seguro, (4) la sanidad, (5) la seguridad de la infancia,
(6) las relaciones primarias significativas, (7) la seguridad económica y física, (8) la educación y (9) el
control de nacimientos, embarazos y partos.
[13] Por ejemplo, Alberto Ballesteros (2006) en su libro Dilemas éticos en Trabajo Social, defiende también el esquema bienestar-autonomía de necesidades.
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Necesidades en red y políticas de presencia social
2.5. Amartya Sen: hacer de la necesidad virtud
El enfoque de la pobreza en Sen pone en el centro el empoderamiento entendido
como liberación del sujeto, como el proceso que dota a los sujetos y sus comunidades
de capacidades y libertades14. Sen valora el poder no solamente como logro sino como
capacidad. Dicho poder de capacidades –poder procedimental o control– forma parte de
los propios bienes que proporcionan el bien-estar. Para el autor, el estado de medios
puede formar parte del estado de fines; los bienes del bienestar no son solamente finalistas sino procesuales; el proceso forma parte del fin.
El giro de las capacidades de Sen en la medición del bienestar busca completar la
insuficiencia de las mediciones por renta o utilidades y superar el subjetivismo de la
medición psicométrica. La perspectiva de las capacidades incardina la medición en los
propios procesos constitutivos de la vida, del funcionamiento integral de las personas y
sus comunidades. En Nuevo examen de la desigualdad señala que “Una de las ventajas del
enfoque ‘capacidad’ es que nos aleja del ámbito de los bienes, los ingresos, las utilidades,
etc., para ahondar hasta el ámbito de los elementos constitutivos de la vida”. En realidad,
es un enfoque que es más fiel a la naturaleza de la pobreza poniendo en énfasis en las
libertades y no en los recursos de las personas15.
El proceso de producción del bien-estar forma parte del bien-estar y determina
el control personal y comunitario sobre dicho bien-estar. Si se ignora utilitariamente
cómo se han logrado los bienes, finalmente caeremos en el fetichismo del bienestar, lo
cual puede satisfacer algunas demandas a corto plazo pero compromete –como sucedió
en el contrato restauracionista con la clase obrera– el desarrollo. Bienes y procesos forman una sola unidad desde el punto de vista de la necesidad de bien-estar: “el bien-estar
de uno depende de cómo ha surgido ese estilo de vida” (Sen, 1992: p.66). Sen libera a
la necesidad de su modelo biologicista, para dotarle una estructura fenomenológica de
capacidad, de posibilidad, de libertad, de sentido.
[14] Desde el Trabajo Social, Claudia Krmpotic, en un interesante libro de 1999 titulado El concepto de
necesidad y políticas de bienestar, asume el principio de Amartya Sen consistente en que “la necesidad revela
el ser de las personas, haciendo palpable su doble condición existencial: como carencia y como potencialidad.” (Krmpotic, 1999: p.34).
[15] En Desarrollo y libertad lo desarrolla asociándolo a la propia noción de pobreza: “Lo que hace la
perspectiva de las capacidades en el análisis de la pobreza es contribuir a comprender mejor la naturaleza
y las causas de la pobreza y la privación, trasladando la atención principal de los medios a los fines que los
individuos tienen razones para perseguir y, por lo tanto, a las libertades necesarias para poder satisfacer
estos fines”. Y termina: “De ahí la importancia de la perspectiva de la pobreza basada en las capacidades”
(Sen, 1999: p.117).
251
9
Fernando Vidal Fernández
2.5.1. Las necesidades del Desarrollo a Escala Humana
Max-Neef, Elizalde y Hopenhayn, líderes de la Escuela de Desarrollo a Escala Humana (EDEH), parten de su intención determinada de superar el psicologismo de las
teorías de la necesidad. Así, afirman que “La persona es un ser de necesidades múltiples e interdependientes. Por ello las necesidades humanas deben entenderse como
un sistema en que las mismas se interrelacionan e interactúan. (.) Simultaneidades,
complementariedades y compensaciones son características de la dinámica del proceso
de satisfacción de necesidades.” (Max-Neef, Elizalde y Hopenhayn, 1986-1989: p.41).
Este es un texto crucial para llegar a otro modelo no lineal de necesidades. Efectivamente, creemos que las necesidades –como decían Doyal y Gough– no son secuenciales y
que en cada una de las necesidades las demás están implicadas de algún modo, como
podríamos apuntar llevando al extremo la idea de las necesidades cualitativas de Heller.
Sin embargo, nos encontramos con que la propuesta que los autores hacen después es
lineal. Esto compromete el salto cualitativo que prometen sus principios.
Por otra parte, la EDEH asume implícitamente el principio de Amartya Sen por
el cual se pasa de un esquema de carencias a una matriz de potencialidades. Por eso,
creen que las necesidades no se satisfacen sino que se viven o realizan –“quizás sea más
apropiado hablar de vivir y realizar las necesidades” (Max-Neef, Elizalde y Hopenhayn,
1986-1989: p.50)–, es decir, son vivenciadas como radicalmente cualitativas, siguiendo
la idea de Heller. El objetivo estratégico que tienen es el mismo de Doyal y Gough:
impactar sobre las necesidades que fundamentan el modelo de desarrollo. Quizás cometen un error similar al dejarse modelar por un género teórico fuertemente recursista
como es el del desarrollo y determinado por una politología entendida como gestión de
las prioridades de la escasez.
A la hora de operacionalizar las necesidades concretas, exponen una serie de criterios con los que coincidimos. En primer lugar, afirman que las necesidades son universales. Además, buscan un repertorio limitado y clasificable. Que las necesidades sean
pocas e intuitivas es fundamental para que sea comprensible, pero debe tener tal profundidad que constituyan una matriz que pueda integrar cualquiera de las necesidades
que podamos pronunciar. Finalmente, se exigen que sea tal el nivel de concreción de
esas necesidades fundamentales que sea posible asociarle fácilmente formas operativas
prácticas, que “haga posible el análisis de la relación entre necesidades y formas en que
ellas se satisfacen.” (Max-Neef, Elizalde y Hopenhayn, 1986-1989: p.56). Pero a la vez,
que afecte las estructuras más profundas de la civilización, que no se quede en elementos superfluos: “debe servir de resorte para pensar un orden alternativo” (Max-Neef,
Elizalde y Hopenhayn, 1986-1989: p.56)
Las necesidades existenciales son cuatro y se echa de menos que no se exprese por
qué lógica se llega a esos cuatro y no más y por qué esos. Pero también notamos una escasa explicación de cada una de esas necesidades existenciales. Esto nos lleva a concluir
252
Necesidades en red y políticas de presencia social
que la presentación de estas necesidades –ser, tener, hacer, estar– es una formulación
estéticamente atractiva y evocadora, pero que reclama una profundización socioantropológica que quizás hubiera dado resultados distintos en su formulación y en los pasos
posteriores que siguen.
– La primera necesidad existencial es “ser”. Los autores dicen que son “atributos,
personales o colectivos, que se expresan como sustantivos” (Max-Neef, Elizalde
y Hopenhayn, 1986-1989: p.59), como, por ejemplo, salud, autonomía, carácter,
atributos, actitudes y virtudes. Intentando desentrañar la idea que puede sostener su propuesta, diría que esta necesidad de ser es todo el conjunto de propiedades de los sujetos. En realidad no señala a los atributos sino al sujeto como gran
sustantivo. La necesidad de ser sería la necesidad de sujeto.
– La segunda necesidad es “tener”. Para ellos, son instituciones y objetos creados
que pueden ser tenidos; “registra instituciones, normas, mecanismos, herramienta (no en sentido material), leyes, etc. que pueden ser expresados en una o
más palabras.” (Max-Neef, Elizalde y Hopenhayn, 1986-1989: p.59). El tener es
el conjunto de útiles, artefactos e instituciones, es la creación. La necesidad de
tener es la necesidad de sociedad.
– La tercera necesidad es “hacer” y “registra acciones, personales o colectivas que
pueden ser expresadas como verbos.” (Max-Neef, Elizalde y Hopenhayn, 19861989: p.59). Es la acción social. La necesidad de hacer es la necesidad de acción
social, es la necesidad de tiempo.
– La cuarta necesidad es “estar” y “Registra espacios y ambientes.” (Max-Neef, Elizalde y Hopenhayn, 1986-1989: p.59). Es la necesidad de mundo, de tierra, del
fenómeno espacio.
Las cuatro necesidades existenciales son cuatro fenómenos de la existencia: sujeto,
sociedad, tiempo y espacio. Las cuatro necesidades son pensadas desde una división de
modos de presencia social: atributos afirmativos de los sujetos (ser), sus útiles (tener),
sus acciones (hacer) y sus espacios (estar). Podríamos decir, que un sujeto (ser), está en
un lugar (estar) actuando (hacer) a través de sus útiles (tener). A esto podrían ser reducidas las necesidades fundamentales: ser en un estar haciendo teneres. En realidad, es
una clasificación de instituciones o, incluso de la acción social en el sentido weberiano:
clasificación de hechos sociales vivenciados por los sujetos. Esto nos sirve de puente a
nuestra propuesta que no es weberiana sino que se origina pensando Hannah Arendt.
Llegaremos a una semántica similar aunque desde principios y con consecuencias distintos.
253
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3. Las cuatro necesidades radicales
El 27 de enero de 1945, los soviéticos liberaron Auschwitz. Algunos exprisioneros se
acercaban a los soldados y en vez de pedirles pan, simplemente les abrazaban. “Necesitábamos cariño –declara uno de los supervivientes–, que alguien nos reconociera como
humanos.” (Rees, 1996). El hombre, a través de su libre acontecer, experimenta necesidades que le llaman a actualizarse permanentemente. La necesidad aparece como algo
que tiene que darse para continuar el curso del acontecimiento. La necesidad es espera,
es libertad, es respuesta ante lo siguiente que venga, una disposición de responsabilidad,
una deposición de la afirmación presente del acontecimiento que es el sujeto para abrirse
a un después en el que será vulnerable. La necesidad es apertura a lo otro, al tiempo, a la
alteridad. La necesidad es hospitalidad del futuro, que inmediatamente se presenta como
responsabilidad. La necesidad es planteada generalmente como una responsabilidad con
uno mismo: la responsabilidad sentida acuciantemente para darse de comer, de beber,
sueño, calor. La necesidad suele concebirse en nuestra imaginación como una llamada
de uno mismo a uno mismo para atenderse. La necesidad es llamada del cuerpo al sujeto
para que le cuide. Pero aparece como responsabilidad más amplia en cuanto vemos lo
necesario para vivir. Así, la necesidad es responsabilidad necesaria; es espera legítima. De
ahí que la necesidad se presente muchas veces como obligación, como algo que de no
hacerse puede correr peligro la propia vida. Responder a lo otro que presenta, transcurrir
en el tiempo abriéndose a la alteridad de lo siguiente –incluso uno mismo en todo instante
posterior es una suerte de “otro”–, se presenta como necesidad. La necesidad es social y
es compartida, pero, planteada desde el sujeto para el sujeto, necesidad es responsabilidad
con el propio cuerpo para que se mantenga; necesidad es fortaleza para no hacer el mal;
necesidad es cuidar la vida; necesidad es darle un sentido a las cosas.
La necesidad está formada analíticamente por cuatro principios sapienciales (principios de sentido) que podríamos llamar radicales. Estos principios de la necesidad tienen
que garantizar que el sujeto tiene libertad para actualizarse, para continuar actuando
como sujeto. Los radicales arraigan al acontecimiento humano a un curso de necesidades que cumpliéndose actualizan su naturaleza humana. Los radicales son principios
irreductibles de la necesidad.
Los radicales son cuatro, formulados intuitivamente por cuatro verbos: estar, hacer, tener y ser. El propio acontecimiento humano tiene al menos tres dimensiones estructurales: lo humano es un acontecimiento de saber o de sentido (conciencia), es un
acontecimiento que espera (necesidad) y es un acontecimiento que va actualizándose,
realizando y realizándose (acción). Estas tres dimensiones estructurales del acontecimiento humano –conciencia, necesidad y acción– serían tres dimensiones que harían
surgir tres necesidades del hombre. La dimensión de la conciencia o el sentido, requiere
la necesidad de ser. La dimensión de la propia necesidad plantea la necesidad de hacer,
de proyectarse, de participar, de esperar algo que quiere implementar. La dimensión
254
Necesidades en red y políticas de presencia social
de actuar plantea la necesidad de tener, de realizar algo y apropiárselo –hacerlo propio,
darle nombre propio–. Así pues serían la dimensión del sentido, –materializada en la
necesidad de ser–, la dimensión de la libertad –que sustancia la necesidad de hacer– y
la dimensión de la apropiación –que se expresa en la necesidad de tener–. A estas tres
necesidades radicales se une la misma presencia del acontecimiento, el hecho mismo de
que lo humano esté, encarnada en la necesidad de estar. El orden de las mismas –estar,
hacer, tener y ser– lo hemos hecho siguiendo su aparición cronológica en la vida del
sujeto, lo que no significa que exista entre ellos una jerarquía estanca. El hombre se presenta (estar), espera (hacer), realiza (tiene) y siente conciencia de ello (ser).
De modo analítico, presentaremos que primeramente el hombre está; luego hace;
luego se apropia y luego establece sentido por la necesidad de ser. Pero forman una red
simultánea e indisoluble. Estas categorías –estar, hacer, tener, ser– constituyen los cuatro radicales de la necesidad. A la hora de denominar las necesidades (los radicales y los
subradicales que iremos exponiendo) buscamos su formulación como verbo (estar, hacer, funcionar, relatar…) para acentuar que su condición de presencia es una espera, es
“para algo”, no remata en sí misma, se radica en un sujeto y predica un acontecimiento.
a. El estar es la presencia, la necesidad de ocupar, disponer y actualizar una corporalidad, un tiempo y un mundo. El estar es un radical que es empleado como
una categoría básica de existencia cuando se dice “estar vivo”, “no puede estar”
o “ya no está con nosotros”; señala el “estar bien” o “estar mal”, “estar preso”, “no
saberse dónde está alguien”, “no dejar estar”. Es un radical primario que refiere la
necesidad mínima de acontecer, de actualizarse a través del seguir estando.
b. El hacer es la necesidad de efectuar volitivamente y de crear. Este radical de
hacer, muestra una necesidad muy básica que presenta un acontecimiento que
puede suceder. En relación a las situaciones de exclusión, se emplean a menudo
expresiones como “no hacer nada”, “no poder trabajar”, “no poder comprar”, etc.
c. El tener significa la necesidad de incorporación de otros al propio acontecimiento y de incorporación del propio al resto. Tener es una dimensión de necesidad
que implica tener vínculos, que a uno le tengan estima, que otros tengan lo propio, etc. Tener un hijo o tener madre, tener familia, tener amigos, tener pandilla,
tener casa, tener dónde dormir, tener comida, tener derecho, tener la nacionalidad, tener permiso, tener trabajo o tener dinero, son expresiones muy comunes
en el mundo donde se viven las necesidades más claramente. Tener algo es disponer de algo y también disponerse a hacerse responsable de algo, cuando algo se
tiene te tiene también: disponer de algo es disponerse a algo16. No nos referimos
[16] Cuando pronunciamos esta categoría no podemos ser ajenos a la propuesta de Erich Fromm, en ¿Tener o ser?, cuando dice: “Con ser o tener no me refiero a ciertas cualidades o propiedades de un sujeto (.)
255
9
Fernando Vidal Fernández
a la posesión sino a los vínculos que se establecen, que no tienen por qué ser
posesivos, aunque ésa es una de las posibilidades de satisfacción perversa de esta
necesidad, que se manifiesta persistente en nuestra cultura17.
d. El ser es la necesidad de significación. Se refiere a las identificaciones y permiten
atender a la necesidad de sentido que inevitablemente tiene nuestra naturaleza sapiencial. En el sentido común recorre expresiones que van desde el “soy cocinero”
hasta el “soy ucraniano”, “soy su pareja”, “soy ortodoxo” o “soy melancólico”.
La relación entre los cuatro no es jerárquica en el sentido de que se gradúan en importancia. La sapiencialidad del hecho humano impone la imprescindibilidad de las
necesidades ligadas al ser tanto como aquellas propias del estar, al igual que las del hacer
o tener. Las cuatro no son alturas de una pirámide de necesidades sino que son los cuatro vértices de una pirámide de base triangular, que coinciden en una única necesidad
crucial, que es la vida buena o santidad: igualmente distantes entre sí, directamente
unidos los cuatro entre sí; cada necesidad, ubicada en un vértice, está formada por las
líneas que la unen a los otros tres vértices. Las necesidades hay que pasar de pensarlas
piramidalmente a concebirlas remisionalmente.
4. Las 12 necesidades
Que las necesidades formen una red significa que unas se integran y penetran en las
otras, formando una matriz sinérgica que da lugar a otras necesidades que las combinan.
Por ejemplo, la necesidad de estar tendría “internamente” o “cruzadamente” una dimensión de hacer (el inconsciente funcionamiento biológico del cuerpo), una dimensión
de tener (el movimiento de incorporar que permanentemente realiza el niño) y de ser
(el nombrar). Todos los radicales se ponen en juego en cada uno de los radicales, lo
cual formaría un cuadro de intranecesidades (necesidades que al penetrarse derivan y
amplían las necesidades primarias) que dimensionan cada una de las necesidades radicales, que denominaríamos simplemente necesidades y, para diferenciarlas cuando se
requiera, llamaremos intranecesidades, sobre las cuales pasamos a exponer.
Me refiero a dos modos fundamentales de existencia, a dos tipos distintos de orientación ante el yo y ante
el mundo, a dos tipos distintos de estructura del carácter cuyo predominio determina la totalidad del pensamiento, de os sentimientos y de los actos de la persona. En el modo de existencia de tener, mi relación con
el mundo es de posesión y propiedad, deseo convertir en mi propiedad todo el mundo y todas las cosas,
incluso a mí mismo.” (Fromm, 1976: p.40).
[17] De hecho, C.B. Macpherson señala cómo la teoría democrático-liberal moderna “ha de seguir utilizando los supuestos del individualismo posesivo en una época en la que la estructura de la sociedad
mercantil no proporciona ya las condiciones necesarias”; “ha de seguir utilizando los supuestos del individualismo posesivo porque son tácticamente adecuados a nuestras sociedades posesivas de mercado.”
(Macpherson, 1962: p.262).
256
Necesidades en red y políticas de presencia social
Hay una dimensión recurrente en las necesidades que es la formada cuando se cruza
una necesidad radical consigo mismo (estar-estar, hacer-hacer, tener-tener y ser-ser):
ése es el lugar donde ubicaríamos propiamente la necesidad radical en el cuadro. Cada
dominio de necesidad (estar, hacer, tener, ser) se dimensiona internamente conjugándolo por los otros radicales, que vendría a establecer el momento, la condición, en que
se realizaría dicha necesidad. Así, en el dominio del tener se produce un hacer, lo que
podría expresarse bajo la fórmula “tener haciendo” y bajo el dominio del ser se genera
un “ser estando” si lo cruzamos por la necesidad radical de “estar”.
Cuadro de necesidades (formulado según la necesidad que domina)
Estar
Hacer
Tener
Ser
Estar
Estar
Estar haciendo
Estar teniendo
Estar siendo
Hacer
Hacer estando
Hacer
Hacer teniendo
Hacer siendo
Tener
Tener estando
Tener haciendo
Tener
Tener siendo
Ser
Ser estando
Ser haciendo
Ser teniendo
Ser
Cuadro de necesidades (con el nombre de cada tipo de necesidad)
Estar
Hacer
Tener
Ser
Estar
Estar
Funcionar
Incorporar
Nombrar
Hacer
Sustentar (labor)
Hacer
Producir (trabajo)
Obrar (acción)
Tener
Cuidar
Multiplicar
Tener
Fundar
Ser
Ubicar
Relatar
Participar
Ser
Cuadro de intranecesidades (con ejemplos de intranecesidades)
Estar
Estar
Hacer
Tener
Ser
Hacer
Sustentar (dormir)
Tener
Cuidar (atender a
los suyos)
Multiplicar (hacer
amigos)
Funcionar
(producir
anticuerpos)
Incorporar
(comer)
Producir (arreglar
algo)
Nombrar (nacer)
Obrar (hablar)
Ser
Ubicar (tomar
conciencia de la
presencia)
Relatar (explicarse
un comportamiento)
Participar
(conocerse en la
relación filial con
la madre)
Fundar
(tener
memoria
de
alguien)
El radical del estar se relacionaría así con seis categorías distintas dependiendo de
que el radical dominante sea él mismo u otro de los radicales. Las necesidades genera257
9
Fernando Vidal Fernández
das bajo la necesidad de estar son tres: funcionar (estar haciendo), incorporar (estar
teniendo) y nombrar (estar siendo). Vamos a ir perfilando brevemente cada categoría y
más tarde haremos una descripción más completa de las relativas al estar.
a. Funcionar. Funcionar es el resultado de la fuerza y operaciones que ejerce unitariamente el propio organismo biológico desde su concepción hasta su muerte.
b. Incorporar. El proceso de incorporar hace referencia a la incorporación permanente de sustancias por parte del organismo (el hacer biológico) y también a los
movimientos primarios de incorporación que desde edades muy tempranas realiza la persona en su concepción de continuidad corporal entre él y su entorno.
c. Nombrar. Estar también es nombrar desde el momento en que se disciernen
las separaciones y acontecimientos, que primariamente es un proceso de singularización ya que cada discernido es un hecho único. El discernimiento primario implica siempre nombre propio cuanto es singular y posiblemente el primer
nombre es la propia percepción por el nacimiento.
El estar es, a su vez, una necesidad radical implicada en dimensionar internamente
las otras necesidades radicales. Así, en la necesidad radical de hacer hay una dimensión que apropia el estar (que asignamos a la noción de sustentar: hacer estando); en
el tener hay una dimensión de estar que es la intranecesidad denominada cuidar (hacer
teniendo) y en el dominio de la necesidad radical “ser”, el estar abre la intranecesidad
del ubicar (hacer siendo). Vamos a analizar las siguientes intranecesidades desde cada
dominio de necesidad.
El dominio de necesidad que implica el radical hacer se dimensiona en tres intranecesidades que identificamos cercanas a las categorías de la actividad que establece Hannah Arendt en su Condición humana: labor, trabajo y acción. Este es uno de los orígenes
de nuestra propuesta de necesidades, que me suscitó la lectura del libro de Izuzquiza y
Guerrero, Vidas que sobran. En nuestra búsqueda como necesidades dichas categorías
se distribuyen de modo distinto pero no necesariamente contradictorio como explicaremos a continuación.
Cuadro de necesidades (en relación con el esquema de actividad humana de Arendt)
Estar
Hacer
Tener
Ser
Estar
LABOR
(funcionar, incorporar,
sustentar, cuidar)
Hacer
Tener
Ser
TRABAJO (multiplicar, producir)
ACCIÓN (nombrar, obrar, fundar, ubicar, narrar, participar)
d. Sustentar. La noción de labor de Hannah Arendt implica todas aquellas actividades biológicas necesarias para el sustento de la corporalidad que el propio organis258
Necesidades en red y políticas de presencia social
mo opera para su sostenibilidad sin una deliberación por parte de la persona, pero
también incluiría aquellas actividades en las que no existe una deliberación personal de modo que no existe una finalidad consciente. Estamos hablando de papeles
sociales o actos rutinarios de la vida cotidiana que se ejecutan automáticamente
sin mediar un seguimiento consciente por parte del sujeto, “toda esa ‘infrahistoria’
de la vida cotidiana” (Max-Neef, Elizalde y Hopenhayn, 1986-1989: p.94). Tal es
el caso de las consecuencias o efectos no intencionados de nuestra presencia junto
a los demás o de los efectos de nuestra acción sobre personas con las que tenemos
relaciones terciarias. La noción de Arendt incluiría el hacer bajo el dominio del estar, es decir, la intranecesidad del funcionamiento y también la intranecesidad de la
incorporación tanto cuanto implica una acción. En nuestra intranecesidad recogemos toda la actividad que no supone funcionamiento e incorporación tal como los
hemos fijado como intranecesidad. Es decir, la labor la entendemos como sustentar
y está formada por todas aquellas actividades no intencionadas de la persona que
vienen a reforzar el estar, o sea, lo que Arendt entendería como el reino de la necesidad natural (del estar). No incluiríamos aquellas consecuencias no intencionadas
fruto del hacer teniendo o del hacer siendo sino que ésas serán actividades de hacer
teniendo pero veladas a la conciencia.
e. Producir. El concepto de trabajo de Arendt se enuncia bajo el reinado de la utilidad: consiste en intervenir en la naturaleza con el fin de crear algo distinto según
una intención. Entendemos que la dimensión del tener en el dominio del hacer
(es decir, hacer teniendo) es aquella en la que el hacer se implica en otro. La diferencia con el tener haciendo (multiplicar) es que la multiplicación implica una
incorporación de uno mismo mientras que el hacer teniendo (trabajo) puede
ser una actividad en la que el sujeto no está estableciendo vínculos sino que está
realizando un trabajo rutinario en el que el vínculo (el tener) no se dirige a cada
objeto producido con su intervención sino con la actividad general objeto de
su trabajo. Es decir, que un fontanero no “tiene” sus arreglos sino que “tiene” o
“man-tiene” vínculos con las personas a las que sirve, con la empresa para la que
trabaja, con la corporación de fontaneros, con su aprendiz, con sus herramientas
a las que cuida, con su contrato, etc. La noción de trabajo de Arendt incluiría la
multiplicación y por esa razón llamamos a esta intranecesidad producir.
f. Obrar. La acción de Arendt se refiere a aquella actividad que otorga significado a
los acontecimientos, a la realidad. Bajo dicha actividad entrarían las necesidades
vinculadas al dominio de necesidad del ser pero también aquellas actividades
que dimensiona el ser como el nombrar o la fundación. Por obrar o “hacer siendo” entendemos específicamente aquella necesidad de actuar que implica significar, identificar, como es el caso del habla o de parte de la actividad sexual, que
son actividades cuyo desarrollo se hace a través de significaciones. Cuando un
hacer se presenta por significaciones, entonces se crean obras; efímeras o per259
9
Fernando Vidal Fernández
g.
h.
i.
j.
manentes, pero existe una obra18. La epifanía del rostro –término de Emmanuel
Levinas– a veces se produce por el propio hablar; el propio rostro es un nombre
propio pronunciado por su mera presencia, por las miradas entrecruzadas. Antes
de las semánticas, el propio lenguaje es un testimonio de otro infinito que no
puede ser tematizado en las palabras sino que se intuye entre ellas19.
Cuidar o tener estando es cuando hay una necesidad de incorporar vínculos ampliando la propia fuerza o desarrollando el propio organismo o el de aquellos que
uno considera los suyos. También incluiría la expansión de la propia presencia a
través de relaciones (que le hacen a uno presente en otros lugares), de objetos (la
representación de uno mismo en otro lugar a través de fotografías o escritos, o de
obras como es el arte) o de requerimientos (se le requiere por un tipo de derecho
que tiene que ejercer o que tienen sobre la persona). También se refiere a aquel
entorno en el que el sujeto se siente parte y se siente representado, incorporado o
donado como es el mundo de intimidad (el hogar, los lugares propios, la familia,
los amigos, las cosas propias como son los objetos de apego o los animales de compañía). Un caso que ilustra esta intranecesidad es la responsabilidad de atender a
los tuyos. “El bien del trato es interno a la práctica de tratar y ser tratado.” (Aliena,
2005: p.29), dice uno de los entrevistados de Rafael Aliena en Descenso a Periferia.
Multiplicar o tener haciendo es la necesidad de establecer más vínculos, de multiplicar las tenencias bien incorporando o bien donando las propias tenencias,
que “te tengan”. Una necesidad del orden de multiplicar es el “hacer” amigos.
Fundar o tener siendo es la necesidad de remitir un vínculo a un marco de sentido, de hacer vínculos de significación entre las tenencias o tener categorías que
vinculen matricialmente lo que se tiene. Se funda en el sentido que se remite a un
fundamento, se fundamenta lo que se tiene, se tiene que remitir a algo. Un caso
que ilustra esto es la necesidad de tener madre o tener orden entre las cosas, o
tener memoria de lo que uno tuvo.
Ubicar. Es la necesidad de ser estando, es decir, de tomar conciencia de la
presencia, la necesidad de la presencia entendida como categoría existencial.
Se distingue del estar siendo en que lo propio no es discernir sino conocer la
presencia.
[18] Es una intranecesidad difícil de explicar, pero me la recordó una idea de Ernesto Mayz al defender
La lengua como derecho humano, sostiene que “Limitar, coartar o prohibirle a una persona el derecho de
aprender escolarmente la propia lengua dentro de cuyo ámbito ha nacido (.) es por ello cercenar y no
respetar la dignidad de esa persona como tal.” (Mayz, 1998: p.160).
[19] La necesidad de obrar es la que podía haber llevado a Cyrulnik a decir esta frase extraordinaria: “Así
es como los hombres hacen hablar a las cosas, por medio de su historia.” (Cyrulnik, 2003: p.40) y la que
explica por qué “Un encuentro mudo pero preñado de sentido puede adquirir un efecto de resiliencia”
(Cyrulnik, 2003: p.98).
260
Necesidades en red y políticas de presencia social
k. Relatar o ser haciendo lo comprendemos como la necesidad de dar significado
a los acontecimientos. Se diferencia del hacer siendo en que no hay necesidad
de hacer sino de conocer el significado, lo que implica necesidad de hacer en el
caso del relatar. Un ejemplo es la necesidad de explicarse cierto comportamiento
propio.
l. Participar o ser teniendo consiste en conocer desde los vínculos que se establecen, “comprender con”, conocer desde la propia relación con las cosas, as personas, las condiciones. Se diferencia del tener siendo en que fundar es remitir algo
con lo que existe un vínculo a un sentido y participar lo entendemos como remitir a uno mismo en esa condición de vinculado a un sentido. Fundar es fundamentar algo que se tiene y participar es remitirse junto con algo que se tiene a un
fundamento en virtud precisamente de ese vínculo. Hay necesidad de participar
cuando uno encuentra sentido a la propia persona en la relación con su madre.
5. Estar
Toda exclusión es encarnada en un estar. La exclusión es una presencia que viola
la alteridad, que se desrresponsabiliza de su prójimo, que establece vallas de tiempo y
años de distancia con la alteridad del otro incluso pese a quizás tenerlo esclavizado a su
lado. Puede que esté a su lado, pero ése no es su lugar. La fuerza del estar es extraordinaria. Recordemos lo que Primo Levi decía de uno de los presos, cuando hablaba de “su
simple ‘estar’ que ya en sí es una súplica” (Levi, 1986: p.443)20.
5.1. La responsabilidad de la presencia
Según Erving Goffman en su obra Estigma, “La visibilidad” (Goffman, 1963: p.63)
es posiblemente uno de los modos “menos descaminados” para enfocar la construcción
[20] Una de las historias que más me conmueven de Eduardo Galeano es una que relata en El libro de
los abrazos y que da toda su fuerza a la necesidad de estar en algún lugar. Nos sitúa en una nochebuena en
Managua y su título es “Nochebuena” (Eduardo Galeano, 1989: p.58): “Fernando Silva dirige el hospital
de niños, en Managua. En vísperas de Navidad, se quedó trabajando hasta muy tarde. Ya estaban sonando
los cohetes, y empezaban los fuegos artificiales a iluminar el cielo, cuando Fernando decidió marcharse.
En su casa lo esperaban para festejar. Hizo una última recorrida por las salas, viendo si todo quedaba en
orden, y en eso estaba cuando sintió que unos pasos lo seguían. Unos pasos de algodón: se volvió y descubrió que uno de los enfermitos le andaba atrás. En la penumbra, lo reconoció. Era un niño que estaba solo.
Fernando reconoció su cara ya marcada por la muerte y esos ojos que pedían disculpas o quizá pedían
permiso. Fernando se acercó y el niño lo rozó con la mano: –Decile a… –susurró el niño–. Decile a alguien,
que yo estoy aquí.”
261
9
Fernando Vidal Fernández
del estigma ya que uno parte de lo que es perceptible en su entorno y crea o refuerza los
estigmas viendo en el otro lo que está a la vista de lo que el entorno quiere ver. La visibilidad hace referencia a un entorno no sólo social sino estrictamente espacial en el que el
otro trata de “encubrirse” como protección. Así pues, la exclusión de los espacios, el restar
o desestar, aparece también en parte como una estrategia de protección por parte de quien
está recibiendo la presión del estigma. Que el estar sea una necesidad radical supone en el
campo de la exclusión social poner en primera escena la presencia o la estancia como una
nota fundamental. Concebir la exclusión social desde la lógica de la presencia reestructura las legitimaciones ya que el mismo estar se convierte en un bien a cuidar y que crea
derechos. María Zambrano formuló como pocos el pensamiento del exilio y nos recuerda
que la dimensión del estar es fundamental porque el exiliado “anda fuera de sí al andar sin
patria ni casa. Al salir de ellas se quedó para siempre fuera, librado a la visión (.) A pique
en el borde de su abismo llano, allí donde no hay camino, donde la amenaza de ser devorado por la tierra no se hace sentir tan siquiera, donde nadie le pide ni le llama, extravagante
como un ciego sin norte, un ciego que se ha quedado sin vista por no tener adónde ir. (.)
Es el devorado, devorado por la historia.” (Zambrano, 1990: p.33).
El verbo “estar” tiene resonancias fenomenológicas específicas que nos aproxima
sin entusiasmo a la idea heideggeriana de habitar21. La propia exclusión es una palabra
formada sobre la idea del estar. “Conceptos tales como los de ‘marginalidad’ o ‘exclusión’, para ser comprendidos, necesitan de la apelación a la metáfora que identifica a la
sociedad con un espacio ocupado por distintos grupos. Esta ficción tiene importantes
consecuencias a nivel representacional, cognitivo, a la hora de comprender los fenómenos y procesos sociales.” (Vasilachis, 2003: p.93). Pero no es una metáfora sino que es
real ausencia. No optamos por una metáfora topológica sino por una explicación topológica. No es que la exclusión sea como estar fuera de algo sino que realmente se encarna en un campo físicotemporal en el que el individuo es segregado –a veces segregado
integrándolo perversamente, como nos recordaba Paulo Freire a través del servilismo o
Martín-Baró mediante la fatalidad–. La exclusión es una topología.
[21] Cristóbal Holzapfel, en un texto titulado Solidaridad y trascendencia, explica que “Aquello en lo que
está verdaderamente comprometida la existencia humana, es en el modo de habitar; aquello en donde
se ponen en juego no solamente las teorías que hay, sino donde se pone en juego el estado anímico, la
sensibilidad, la afectividad. Todo ello guarda relación con el habitar en el mundo, el habitar el planeta.
Entonces, cabe establecer una relación de fondo, primigenia, entre la cultura y el habitar. El habitar es un
término usado por Heidegger, y apunta a una expresión todavía más amplia que sería habitar el mundo de
acuerdo al cuidado que se tenga de él por parte del hombre. Y ese habitar significa una apertura, un abrir
el mundo. El término que se usa aquí es ‘estar’. Se trata, en primer lugar, de una apertura que se da a través
del ‘estar’ que es anímico y afectivo, en lo cual hay un planteamiento muy originario, porque normalmente
en la tradición se concibió la apertura como una apertura racional, mientras que aquí lo primero es la
apertura afectiva y anímica señalada por este término que tenemos en castellano y que no hay en otros
idiomas.” (Holzapfel, 1994: p.65).
262
Necesidades en red y políticas de presencia social
Decía Sobrino hace un tiempo como mensaje al Norte desde los países del Sur: Sed
reales, sabed que estáis aquí aunque no lo sepáis. Y ciertamente, hay una cultura cada vez
más desmembrada de los lugares y tiempos, cada vez menos consciente de sus presencias, de su estar porque “la busca de la individualidad amenazada toma el rumbo del
egoísmo, del alejamiento y de una especie de no humanidad. Ante los draconianos problemas a que se enfrenta el mundo actual, el hombre, en su lucha por no someterse,
puede acabar perdiéndose en un ‘no estar aquí’ que, incautamente, le lleva a no ser.”
(Rosenberg, 1977: p.148).
Tendríamos que asumir más que todo tiene un tiempo y lugar y que la exclusión
desgarra en su violencia el tiempo y lugar. A su, vez las soluciones comienzan por recobrar tiempos y lugares22. Ponerse junto al otro, el con-suelo, la mera presencia, tiene
una capacidad de intervención extraordinaria. ¿Qué es la exclusión sino no querer estar
presente junto a otro, negarle la originalidad de su presencia, no querer ser su testigo, no
querer cruzar las miradas? Los nazis continuamente gritaban a sus presos que no les miraran a la cara… No querían hacerles presentes. “Saber estar”, que en general es un dicho
propio de la burguesía, alcanza aquí otro valor. “Saber estar” es saber con quién y para
quién estás. D’Iribarne habla de la necesidad de que todo trabajador social “sepa estar”,
entendiendo ese “saber estar” como una serie de pautas de comportamiento como la
acogida, la credibilidad o el rigor de la preparación. Cyrulnik recuerda en sus escritos la
fuerza transformadora de la presencia de los educadores sociales cuando están incluso
con personas que han sido heridas por la violencia de todo un Estado contra ellos y se
sorprende de lo inadvertida que pasa la importancia de la presencia y cómo nos focalizamos sobre un activismo que nunca llega a llenar el vacío de un “no saber estar”23.
Tess Ridge en un reciente libro publicado sobre Inequality, Poverty and Wealth (Ridge y Wright, 2008) sostiene que tenemos que reforzar un enfoque que hable de la gente
en sus lugares concretos. Porque, pese a la exclusión, la gente sigue estando, sigue construyendo sus tiempos y espacios convertidos en historia y lugar. Es en el libro de Rob
Rosenthal Homeless in Paradise, donde mejor he encontrado descrito cómo aunque sin
casa, las personas sin hogar siempre tratan en todo lugar de “hacerse un sitio”, de procurarse una casa, un lugar donde estarse. Sin hogar pero con lugar: ser persona sin hogar
no significa que no tengas lugar.
[22] Fijémonos, por ejemplo, cómo “en Terapia Gestalt nada existe sin tomar en cuenta el ‘aquí y el
ahora’, se comienza a trabajar con sus sensaciones (audición, visión, tacto, tono de voz, etc.).” (Castanedo,
1990: p.42).
[23] “Resulta muy sorprendente constatar hasta qué punto los educadores subestiman el efecto de su
persona y sobrevaloran la transmisión de sus conocimientos. Muchos niños, realmente muchos, explican
en las psicoterapias hasta qué punto un educador modificó la trayectoria de su existencia mediante una
simple actitud o una frase, anodina para el adulto pero capaz de conmocionar al chico.” (Cyrulnik, 2003:
p.100).
263
9
Fernando Vidal Fernández
5.2. Los tiempos excluidos
El exiliado de Zambrano es un hombre sin patria y, decía también, “devorado por la
historia”. Y es que el estar que estamos concibiendo como necesidad no es necesidad
sólo de espacio y cuerpo sino de cuerpo de tiempo. Susan George en su obra Otro mundo es posible si…, habla del “el espacio capitalista, el tiempo capitalista” (George, 2003:
p.46). La dimensión del estar que manejamos se refiere a una presencia que es estancia
y es tiempo también, espacio y tiempo. Leonor Arfuch interpreta en su escrito Cronotopías de la intimidad, el concepto que el filólogo Mijaíl Mijáilovich Bajtín denominó
cronotopía. Bajtín había formulado la indisociabilidad del tiempo y el espacio y cómo se
presentan vivencialmente unidos24. Por otra parte, Doreen Massey habla del espacio no
desde la visión modernista de lo delimitado por fronteras, lo partido, sino como espacio
que forma parte en apertura del todo. En Space, Place and Gender, lo denomina “a global
sense of place” (Massey, 1991: p.146). Es decir, no hablaría del espacio como continente sino como una red. El espacio sería el epicentro de una vivencia. Recogiendo ambas
ideas, que encontramos unidas en el libro compilado por Leonor Arfuch, Pensar este
tiempo, podríamos ver el estar como la encarnación en una cronotopía que es el epicentro de tiempo y espacio desde el que se vivencia la realidad. El estar no es solamente un
estar en un cuerpo o un territorio sino el estar en un tiempo, un aquí y ahora.
Es una necesidad que está en plena transformación por las tendencias a la realidad
virtual, a la sincronización global creando el tiempo on-line y por la licuación de los
espacios, la creación de una arquitectura y urbanismo de flujos que refleja la extrema
movilidad del mundo de hoy a una estandarización de todos los espacios. Eso es lo que
lleva a hablar a Garreau de la proliferación por todo el planeta de los Nowherevilles, en el
sentido de lugares que se estandarizan y por su fluidez no generan “lugar” y en el sentido de sitios que de tan excluidos que están, no existen para el mundo.
La dimensión del estar temporal es importante señalarlo, porque si bien tenemos
desarrollada la comprensión de la exclusión territorial y espacial, no lo está la exclusión
en lo temporal. Al respecto, hay un texto de Daniel Innerarity, en Ética de la hospitalidad,
que me resultó muy iluminador25 y que nos lleva a concebir que, por tanto, la hospita[24] Para Arfuch, “el cronotopo es entonces una especie de punto nodal de la trama, tiene una dimensión configurativa, por cuanto inviste de sentido –y afecto– a acciones y personajes, que asumirán por
ello mismo una cierta cualidad. En él operará también el presente de la narración –su actuailzación en un
relato verbal, visual, audiovisual– como la carga valorativa que conlleva por historia y tradición.” (Arfuch,
2005: p.255).
[25] Voy a transcribirlo en su versión extensa para que se entienda en toda su amplitud: “Voy a tratar
de defender una concepción más temporal que espacial del otro (.)También desde el punto de vista del
tiempo habitamos el mundo en plural. Considerado desde la propia temporalidad, el otro es generalmente
un ser inoportuno, que se nos escapa o detiene nuestra velocidad particular, alguien que tiende de manera
molesta a adelantar o retrasar. (.) Los otros son los más lentos o los más rápidos que nosotros, los que
264
Necesidades en red y políticas de presencia social
lidad también lo es en los tiempos, en la inoportunidad del huésped. La exclusión del
estar lo es también del estar en el tiempo, del “pasar” (estoy pasando) que habla del
acontecimiento, del ocurrir, tener curso. En cuanto exploramos un poco la realidad de la
exclusión, descubrimos que el tiempo de la gente está sometido también a la violencia
de la exclusión26.
Las consecuencias de estos descoyuntamientos del tiempo y de la exclusión por una
alienación de los tiempos sociales y personales, tienen un alcance que todavía no se ha
investigado suficientemente en el mundo de la pobreza27. Esto nos llevaría a una cuestión crucial para la cultura de la modernidad: la compleja relación que el estar, como
fenómeno de tiempo, tiene con la idea de progreso, cuestión a la que Reyes Mate, José
Antonio Zamora y la tradición de la Escuela de Frankfurt tienen todo un cuerpo de argumentos con que discutir. Asumo el corpus crítico con el progreso, pero todavía siento
que no está refutado del todo y busco respuestas al interrogante ¿es posible un progreso
que no sea dominación del pasado y el futuro?.
5.3. El cuerpo del delito
La necesidad de estar significa no sólo la necesidad de sustentarse y procurar el mantenimiento de la supervivencia sino sobre todo ejercer el derecho de presencia, el derecho de apropiarse los lugares e incluso el propio cuerpo, tantas veces enajenado. Al
habitan una temporalidad que, por las razones que sean, nos resulta extraña o nos parece impropia. Con
la pérdida del significado del territorio, el espacio ha cedido al tiempo su función central en las disputas
humanas. Los nuevos extraños no son los que viven lejos sino los que viven en otro tiempo. Los márgenes
no son un ámbito territorial sino una categoría temporal. El respeto tiene algo que ver con las categorías
espaciales –con limites, umbrales y fronteras, con sedes, jerarquías, centros y periferias– pero también con
categorías temporales como la paciencia, el ritmo, el acompasamiento, la puntualidad, la coordinación y la
demora. (.) el habitante de la periferia es (.) alguien a quien no se permite acoplar su tiempo a un tiempo
público en el que se tramitan las oportunidades vitales como el poder, el empleo o el reconocimiento.
El marginado no está en la periferia espacial sino que vive literalmente otro tiempo.” (Innerarity, 2001:
pp.161-162).
[26] Por ejemplo, Bauman en Amor líquido, dice que “En los campos de refugiados, el tiempo está atrapado entre rejas que impiden su cambio cualitativo. Sigue siendo tiempo, pero deja de ser historia.” (Bauman, 2003: p.184). Otra referencia es Rob Rosenthal, quien desarrolla en Homeless in Paradise cómo las
personas sin hogar ven alterado su uso del tiempo por lo mucho que tardan en lograr recursos para satisfacer sus necesidades básicas (R. Rosenthal, 1994: p.48).
[27] Nos vemos obligados a recurrir de nuevo a la voz de Daniel Innerarity: “Los tiempos humanos no se
determinan exclusivamente por las medidas del tiempo físico (.) El tiempo humano es más complejo de
lo que una cronología puede establecer. El tiempo es una determinación de sentido. Un acontecimiento
no se limita a acontecer, sino que acontece con una relevancia concreta y, en función de esa relevancia,
vuelven a organizarse el pasado y el futuro. (.) Cuanto sucede modifica el orden de las relevancias, que no
es algo irrevocable.” (Innerarity, 2001: pp.163-164).
265
9
Fernando Vidal Fernández
respecto de esto último, Antonio Negri afirma en su libro sobre Job que, tras su dura
experiencia de prisión, “se trataba sencillamente de recobrar el cuerpo, de reivindicar su
presencia y su resistencia.” (Negri, 1988: p.15). Didier Bassin publicó recientemente un
libro de título muy sugerente: When Bodies Remember en el que sostiene28 que recobrar
el cuerpo, la propia presentación corporal es una experiencia cotidiana entre las personas excluidas y quienes trabajan para ellas. Por ejemplo, podemos señalar un caso muy
ilustrativo: la salud dental como factor de apropiación/estar del cuerpo29. La necesidad
de estar comienza por poder estar en el propio cuerpo, recobrar la presencia en el propio cuerpo, el respeto por él y la responsabilidad propia y ajena por él.
Pero cuando hablamos de cuerpo no solamente nos referimos a la pura anatomía
sino a todo el conjunto de objetos que forman parte de él. La necesidad de presencia
no se limita sólo a uno mismo sino que uno necesita presencias de las que forma parte.
La necesidad primaria de la presencia materna forma parte de esa necesidad radical de
estar uno en sí ya que la criatura pertenece con la madre. La ley de remisión nos revela
las presencias de las matrices en que somos y la necesidad de estar significa la necesidad
de presencia integral de “en lo que uno es” y puede estar ausente por lejanía u olvido. La
presencia es estar de varias corporeidades que no son concéntricas (cuerpo, entorno,
etc.) sino remitentes. Esto, aplicado a la exclusión social, podría significar que la necesidad de estar tiene que ser mirada integralmente teniendo en cuenta los derechos de lugar,
el cuidado de las presencias a que básicamente remite el sujeto como son sus raíces,
su memoria o sus referencias personales principales. La vida comienza por el estar, un
estar que en sí es una lectura de presencia repleta de sentido. Bien supo Primo Levi lo
que significaba el valor de las cosas propias: “Sabemos que es difícil que alguien pueda
entenderlo, y está bien que sea así. Pero pensad cuánto valor, cuánto significado se encierra aún en las más pequeñas de nuestras costumbres cotidianas, en los cien objetos
[28] Su tesis principal dice: “history is not merely a narrative sum of competing narratives. It is also what
is inscribed within our bodies and makes us think and act as we do.” (Bassin, 2007: p.xix).
[29] Rosa Montero, en una columna publicada en El País bajo el título Los dientes, hablaba de dos personas sin hogar que eran “dos mujeres jóvenes de rasgos agradables y aspecto muy normal. Sólo que, cuando
abrían la boca, la tenían llena de agujeros. Les faltaban dientes, muchos dientes. A una de ellas, inteligente,
encantadora y expresiva, le faltaban exactamente la mitad de las piezas. Todo un lado, tanto en la parte
de arriba como en la de abajo, como si su sonrisa estuviera partida por la mitad. Qué elocuentes son las
poderosas metáforas del cuerpo: esa media dentadura es el símbolo perfecto de una media vida, de una
existencia a caballo entre la marginalidad y la integración, entre los infiernos más desnudos y la posibilidad de encontrar un cobijo.” Y seguía un poco más adelante: “he visto a chicos de 20 años procedentes de
poblados chabolistas que vestían las mismas camisetas y los mismos vaqueros que yo llevo, pero que al
sonreír dejaban asomar la negrura absoluta de sus dientes perdidos, esas oquedades que nos hablan de sus
muchas otras carencias, de años de precariedad, de mala alimentación, de vidas insalubres, de ausencia de
atención médica, de desesperación personal, de prioridades económicas tan extremas que la propia sonrisa nunca es una de ellas. Qué ricos somos los que somos ricos: hasta podemos tapar nuestros agujeros.”
266
Necesidades en red y políticas de presencia social
nuestros que el más humilde mendigo posee: un pañuelo, una carta vieja, la foto de una
persona querida. Estas cosas son parte de nosotros, casi como miembros de nuestro
cuerpo; y es impensable que nos veamos privados de ellas, en nuestro mundo, sin que
inmediatamente encontremos otras que las sustituyan, otros objetos que son nuestros
porque custodian y suscitan nuestros recuerdos.” (Levi, 1946: pp.38-39). La desnudez
obligada es, de hecho, uno de los más violentos ejercicios de exclusión30.
La exclusión se muestra incluso cuando se muere. Hay toda una estratificación del
tratamiento de los cadáveres, del cuidado de los restos, su entierro o incineración. Hasta
a los muertos se les excluye. Existe o debería existir todo un derecho de los cadáveres.
A estar, a no ser profanados, a ser cuidados. Como Nicodemo, que baja el cadáver de
Jesús de la cruz, lo limpia y cubre con aceites y lo deposita en tumba nueva, violando
todas las costumbres de escarnio que implicaba la crucifixión. Las bombas de la Segunda Guerra del Golfo, hacían desaparecer a sus muertos dejando solamente una sombra,
mostrando la importancia política de hacer desaparecer los cadáveres y la sangre ante
las cámaras de televisión y la prensa en general. Una guerra sin muertos. Me recuerda
aquella observación de Mèlich en La lección de Auschwitz cuando decía que el Lager
no era sólo lugar de negación de la vida sino también de la muerte: se hacen desaparecer
las víctimas y, sin ellas, tampoco hay verdugos. (Mèlich, 2001: p.23).
5.4. Nowherevilles
Que el territorio es una dimensión crucial de la exclusión es algo establecido31. Que
debamos entenderlo en mayor profundidad como presencia, como necesidad de “estar”
es nuestra propuesta. El papel de la calle en la exclusión es bien conocido por todos.
Irene Vasilachis es la autora de un interesante libro titulado Pobres, pobreza, identidad y
representaciones sociales, y define exclusión en términos meramente de lo que podríamos
denominar des-estar32.
[30] Años más tarde, en Los hundidos y los salvados lo volvía a recordar amargamente: “el apremio de la
desnudez. (.) un hombre desnudo y descalzo se siente con los nervios y los tendones cortados: es una persona inerme. Las ropas, aun aquellas inmundas que nos repartían, hasta los zapatones de suela de madera,
son una defensa débil pero indispensable. Quien no la tiene (.) sabe que podrá ser aplastado en cualquier
momento.” (Levi, 1986: p.470).
[31] Robert Castel, en Propiedad privada, propiedad social, propiedad de sí mismo, reconoce que a la persona “le es necesario disponer de una cierta superficie, ocupar un cierto espacio en la sociedad, para desarrollar la capacidad de ser un individuo.” (Castel y Haroche, 2003: p.21) y tiene en cuenta esa necesidad de
estar –cierta superficie, cierto espacio en la sociedad, que es físico y es simbólico, es presencia.
[32] “La marginación es la acción mediante la cual uno de los sujetos de la relación social aparta, separa,
expulsa a otro de un determinado ámbito o contexto impidiéndole interactuar libre y autónomamente
con él y/o los otros.” (Vasilachis, 2003: p.76).
267
9
Fernando Vidal Fernández
Las personas en exclusión viven la experiencia de la invisibilidad. Nos lo encontramos vivamente expresado en el título de un libro sobre mujeres extranjeras en prisión:
Rastreando lo invisible (Ribas, Almeda y Botalón, 2005). La exclusión es física. Es común encontrarse expresiones como la de Teresa San Román, conocida experta en el
mundo gitano, que llega a titular su propio libro Los muros de la separación (1996). Kenneth Clark (1965) habla de la “muralla invisible” que forma el gueto: “los muros invisibles del ghetto negro han sido construidos por la sociedad blanca” (Clark, 1965: 37). Y
es que, si en algún fenómeno se marca con dramatismo la necesidad del estar, es en los
barrios feroces, en los llamados guetos. Clark lo sintetiza con exactitud: “El ghetto negro es la patología convertida en institución” (Clark, 1965: p.108). Los trabajos de Loïc
Wacquant, especialmente sistematizados en su obra Los condenados de la ciudad. Gueto,
periferias y Estado, nos ha mostrado la amplia fenomenología de los guetos, favelas o
villas miseria33 y nos lleva a considerar que además de un estar corporal, físico, ese estar
es una presencia que tiene un significado34.
Esta idea del territorio hoy se ve ampliada por la telegeografía de redes informáticas y
comunicaciones electrónicas que han dado una segunda geografía superpuesta al mundo. Jeremy Rifkin, en La era del acceso, ha dibujado la llamada brecha digital pero, de
modo más general, ha figurado la exclusión social como espacios y circuitos a los que las
personas tienen o no acceso35. Rifkin incluso relaciona el acceso a las comunicaciones
digitales con las posibilidades de dotarse de sentido36.
[33] “Se los conoce internamente y desde afuera como ‘las zonas de no derecho’, ‘los sectores en problema’, los barrios ‘prohibidos’ o ‘salvajes’ de la ciudad, como territorio de privación y abandono a los que se
debe temer” (Wacquant, 2006: p.13).
[34] Wacquant lo establece diferenciando entre condición, posición y función: “resulta útil establecer
una mínima distinción entre la condición social característica de una zona de relegación y los condicionamientos que implica (.) su posición en una estructura jerárquica de lugares, medida al mismo tiempo
en lo material y lo simbólico, y la función que cumple dentro del sistema metropolitano en su conjunto.”
(Wacquant, 2006: p.23).
[35] Dice Rifkin: “Los millones de estadounidenses que aún no han experimentado los más elementales
beneficios de la propiedad, no pueden más que desconocer la cháchara sobre el acceso a las redes globales, la producción cultural, el ciberespacio, y las experiencias de vida simuladas. La imagen de un mundo
interconectado, tan querida por Bill Gates, carece de sentido para esos siete millones de familias estadounidenses que no tiene teléfono. Muchos millones más –los trabajadores pobres y las familias de clase
media-baja– carecen, simplemente, de dinero, formación y tiempo para poder participar en los nuevos
mundos-red electrónicos. Se arriesgan a quedarse aún más atrás, a medida que los más ricos se conecten
entre sí, erijan sus propias redes sociales y comerciales de interés común, y se aíslen del resto. Quieren se
queden fuera tendrán que bastarse a sí mismos en un mundo cada vez más pobre e inhóspito. Quienes
ya carecían de derechos y posesiones se están convirtiendo en los desconectados de la era del acceso.”
(Rifkin, 2000: p.300).
[36] “Las redes electrónicas absorben un número cada vez mayor de comunicaciones tanto comerciales
como personales, lo que las hace indispensables para sobrevivir en un entorno interconectado. Ya no se
trata simplemente del acceso a los medios, sino del acceso a la cultura a través de los medios. Nuestra
268
Necesidades en red y políticas de presencia social
5.5. Las políticas de presencia
La salud y la misma supervivencia, el sustento del otro, se encuentra incardinado en
un sistema de estar que sin una mirada ecológica no es perceptible. Por decirlo con una
imagen intuitiva, las personas tienen raíces como las plantas y cuando uno las mueve
sin una perspectiva ecológica, le arranca las raíces provocando sufrimiento y poniendo
en riesgo la posibilidad de “trasplantarla” a otro lugar. La política de lugares está en la
base de las políticas de presencia, las políticas de supervivencia de los pobres, que es el
núcleo duro de las políticas convencionales de inclusión.
La presencia, el estar, es una de las principales cuestiones en las que se centran las
políticas reales contra el fenómeno o, más bien, contra los problemas que crea la exclusión ya que principalmente se basan en una regulación del estar en dos direcciones:
primera, en dirección a salvaguardar la continuidad de la vida de los otros suministrando recursos para el mantenimiento de la garantía de existencia (vivienda, alimentación,
vestido, etc.); segunda, en dirección a asentar a la población expresivamente excluida, lo
que significa restricción de presencia en determinados espacios y circuitos (calles, metro, estaciones de tren o autobuses, etc.) y confinamiento inducido en lugares especializados como residencias, barrios de realojo o suburbios. La presencia es la primera nota
del realismo: hay algo que está y que en su estar constituye un primer derecho de estar.
Existen regímenes de presencia que generalmente son objeto de legislación municipal y se relaciona con el orden público y el control social de la imagen de la propia
ciudad y de los iconos que galvanizan las contradicciones sentidas por la población. La
política de lugares es uno de los instrumentos más usados en las políticas reales sobre
exclusión. Los lugares se especializan igual que se especializaron las instituciones de
internado y permiten la concentración de recursos, personal y servicios; el control de
los factores de riesgo, etc. Pero la lectura desde las necesidades radicales es que existe
un control de presencia que reduce las libertades básicas de los individuos; la necesidad
de hacerse presente para que pueda acontecer, para que puedan acontecerle novedades.
La espera tiene mucho que ver con la presencia. Hacerse presente, estar, suscita esperas. Por ejemplo, el ejercicio del derecho de estar es lo que subyace en la movilización
cívica: se ha mostrado como una herramienta de primera magnitud para la incidencia
política. Una manifestación no es más que una presencia capaz de afectar al estado de
los iconos que regulan la opinión pública. El derecho de manifestación es sobre todo
capacidad para conectar con nuestros semejantes, para comerciar, para crear comunidades de interés compartido, y para darle un sentido a nuestra propia vida: en todo ello mediarán decisivamente estas nuevas
y poderosas herramientas de comunicación electrónica. Aunque el ciberespacio no sea un lugar, en su
sentido tradicional, es un escenario social en el que millones de personas dialogan. En el futuro, buena
parte de nuestra civilización se desarrollará en mundos electrónicos. El acceso constituye, por tanto, una
de las cuestiones más importantes de la próxima era.” (Rifkin, 2000: p. 303).
269
9
Fernando Vidal Fernández
derecho de presencia y provoca esperas. El solo hecho de estar mueve acontecimientos.
No en vano, la democracia ha surgido en torno a la idea de presentación y re-presentación pública.
Pensar desde la necesidad de estar supone un reconocimiento de los derechos de
presencia, supone establecer nuevos procesos e iconos para que exista negociación de
presencias (por ejemplo, convertir los rincones apropiados por mendigos en lugares
de encuentro, afluentes de presencia), implica una mirada abarcante (remitente) de las
matrices de presencia en que vive el individuo. No obstante, las políticas de presencia
–que son políticas de ausencia– son interiorizadas por la gente hasta el punto de que
ellos mismos asumen la invisibilidad como un factor de supervivencia37.
De todos modos, las políticas territoriales de exclusión y en general los regímenes
de presencia de los excluidos están sometidos a una fuerte tensión resultado de la intensa ambivalencia de nuestros tiempos. Por ejemplo, la exclusión social antes lanzaba
a la calle, “echaba a la calle” a la gente. Ahora quiere pobres pero que a ningún precio se
echen a la calle, los quiere en centros de día o lugares invisibles ya que toda la ciudad se
ha convertido en producto para vender a turistas y electores.
5.6. Tres intranecesidades del estar
Pensar las intranecesidades de estar es tener una mirada más completa del hombre
y reconocer el valor de la presencia. Además del valor de utilidad, del valor de cambio
o incluso del valor de signo, existe el valor de presencia, el valor del mero estar. Veamos
detenidamente las intranecesidades del estar, que nos permitirán perfilar esta cuestión.
5.6.1. Funcionar
El funcionar (o estar haciendo) nos refiere a la salud del cuerpo y a la fuerza vital
que empuja la misma presencia, lo que implica un estado corporal y anímico del propio
cuerpo e implica todas las operaciones que hacen que un lugar se sostenga. El funcionamiento ecológico del lugar donde está el propio cuerpo, con el que está el mismo sujeto,
se interna en esta necesidad de funcionar. La mirada ecológica sobre la exclusión, muy
propia de la inspiración de parte de la Escuela de Chicago de los años 30, implica una
conciencia holística de la presencia. La presencia entendida sólo como garantía de supervivencia de los sujetos no considera el lugar, las raíces, la familia o los lugares dentro
[37] Por ejemplo, en el contexto de la violencia en Colombia, el libro de Flor Edima Osorio –La violencia
del silencio. Desplazados del campo a la ciudad–, habla de “el miedo a ser visibles” (Osorio, 1993: p.21) de
los desplazados.
270
Necesidades en red y políticas de presencia social
de sus consideraciones sino que individualiza los problemas sociales o ecológicos de
insustentabilidad buscando soluciones individualistas. Las políticas de realojo donde se
disgregan comunidades para mejorar sus condiciones forman parte a veces de una mirada ciega a la ecología de la presencia, lo cual genera sufrimiento y una internalización
del desprecio que los administradores tienen de la propia presencia. Reducir el estar a
política de salud individual es una de las primeras operaciones del despotismo humanitario por la urgencia pero también por una insuficiente comprensión de la lógica de la
presencia en el ser humano. La situación de los refugiados es una de las mayores violencias de la necesidad del estar en nuestro mundo, lo más cercano al concentracionismo;
cercanos a los refugiados están aquellos excluidos que desvinculados de sus presencias
de remisión son residencializados o realojados en entornos diseñados para absorber su
presencia neutralizando el conflicto social.
Estar haciendo implica que la presencia de la persona excluida establece un circuito
de intraacontecimientos que sustenta las presencias. Las presencias y el estar nunca son
estáticos sino que poseen una intrahistoria que pese a no ser un movimiento que irrumpe fehacientemente en el curso de los otros acontecimientos existe y es fundamental
para la sostenibilidad de dicha presencia. Esos intraacontecimientos serían como las
raíces de la imagen que empleamos del trasplante, sería el mapa del estar, la geografía de
la propia estancia, los “por supuestos” que nutren la presencia del individuo. Una de las
primeras operaciones que los excluidos reciben en la intervención es un informe muy
restrictivo de dichos “por supuestos”, una jibarización de lo que supone la propia presencia, reducida a lo que se entiende como necesidades básicas de corte materialista:
aquello que mantiene vivo el cuerpo.
Estar haciendo o funcionar supone una mirada del hecho humano que garantice el
circuito de supuestos que sustenta el estar de los sujetos. En su lectura más convencionalmente materialista, implica el mantenimiento de las constantes vitales; en una lectura más comprensiva de la presencia significa el sustento de aquellas remisiones que son
fundamentales para el sujeto como es la presencia de la propia familia o de los lugares
que asocia a sí mismo. Aplicado a la exclusión, hay una serie de “necesidades” que ganan
valor primario para el propio sustento del sujeto.
5.6.2. Incorporar
El subradical del estar teniendo nos abre otro prisma que arroja nueva luz sobre el
escenario de la presencia. El incorporar o estar teniendo efectivamente nos pone en los
primeros puestos de la parrilla de necesidades la expectativa de flujos que se incorporen, de tenencias que son incorporadas no como un movimiento de búsqueda por parte
del individuo sino que se insertan por la propia lógica de la presencia. De este orden
son las fuentes vitales como comer o respirar, pero también se abre a aquellas incorpo271
9
Fernando Vidal Fernández
raciones que la propia presencia (ecológica) del sujeto impone como son los contactos
vitales del sujeto con personas (que reclaman el derecho de reagrupación familiar, por
ejemplo, sin las cuales la propia presencia del sujeto se pone en riesgo), lugares (que
fundamentaría un cierto derecho de retorno o de “contorno”) o accesos necesarios para
el propio estar del sujeto y sin cuyo flujo se pone en riesgo la propia integridad y sentido
personal. A la vez, el estar teniendo nos habla de cuáles son las condiciones necesarias
para que el lugar de los sujetos tenga una presencia sostenible: qué es aquello necesario para que un lugar garantice una presencia sostenible de los sujetos. Se refiere, por
ejemplo, a la ausencia de violencia, la seguridad, las condiciones ambientales, la acogida
(que no se exija una restricción de aquellos aspectos de presencia que son vitales para el
propio estar del sujeto como sería la anulación de la libertad de expresión, de la libertad
de movilidad, etc.). El concentracionismo se basa precisamente en lo contrario: en la
conservación de una escuálida necesidad de estar haciendo (funcionar) restringiendo
inhumanamente todas las dimensiones del estar teniendo: el individuo funciona pero
se intenta que no pueda apropiarse la presencia: no puede “estar teniendo”, no puede
incorporar nada que no sea lo mínimo para seguir funcionando en sus niveles más ínfimos. Buscaban un funcionamiento de los cuerpos sin estancia ni presencia, lo cual
implica la imposibilidad final de estar, la insostenibilidad de la naturaleza humana sin
que ésta se corrompa. Los relatos de los supervivientes nos muestran cómo ganan presencias y estancias en los resquicios que el sistema no era capaz de poseer en la vida
de los campos de concentración; cómo resistir a la corrupción del estar humano. Los
Derechos Humanos, los derechos fundamentales, casi todos parten de las condiciones
exigibles para sustentar la presencia de los sujetos, la sostenibilidad de la necesidad de
estar.
La tentación de reducir las necesidades de los excluidos al estar y dentro del estar al
mero sustento de las constantes y flujos vitales (comida, aire, abrigo, cobijo, medicinas)
ha sido permanente, pero forma parte de un paradigma más amplio de corte materialista
sobre la vida humana y especialmente sobre las relaciones mediadas por la injusticia.
5.6.3. Nombrar
Finalmente, la intranecesidad de estar siendo que hemos catalizado en el verbo de
nombrar, nos señala a la incidencia de sentido asociada a la misma presencia de lo propio, de lo singular en convivencia con los otros o en el tiempo como es el caso de la
presencia pasada encontrada por la memoria y la presencia en la Historia, es decir “el
ser Historia” entendido como presencia. La cuestión de la memoria es básica en los
campos de exclusión, en donde sólo se suele tener el depósito de la “sabiduría popular”
y algunas instituciones como las parroquias, escuelas o asociaciones. La memoria, entendida como mera presencia, trae al escenario el mismo hecho de los itinerarios como
272
Necesidades en red y políticas de presencia social
un acontecimiento, como una presencia que deja rastro, una senda de huellas que es
incorporada a la misma presencia. El derecho de memoria, el derecho de huella, el derecho de rastro, es de los primeros componentes de los derechos culturales.
¡Ay de quien pierde su nombre propio, de quien no tiene nombres propios para las
cosas del mundo! García-Baró escribió al respecto que “Primo Levi se ha atrevido a
evocar para nosotros lo propiamente invisible del mundo: los ‘musulmanes’ del campo
de concentración, entregados a la fuerza de las cosas” (García-Baró, 2007: p.183). Sin
fuerzas para ni siquiera nombrar las cosas, llevados por cosas sin nombre, sin presencia
que iba llevándose la suya propia. El nombrar alcanza una profundidad enorme si damos por cierto aquello que decía Galeano: “Quien nombra, llama.” (Eduardo Galeano,
1993: p.274). En el Holocausto, antes de matar el cuerpo, mataron los nombres38. Lo
que más identifica es el nombre propio: localiza al individuo en toda la Historia y la
geografía del universo. Te da un lugar en el mundo. Tú eres el que eres de un modo tan
insustituible como los demás te llamen por tu nombre. Precisamente, “la gran enfermedad de la intervención social consiste en ignorar a las personas y convertirlas en objetos
de control o de ayuda mediante mecanismos de abstracción. (.) Esta perspectiva reduce
la persona a objeto y enfatiza los rasgos externos y observables.” (García Roca, 2007:
p.43). Paulo Freire ponía de relieve que la presencia del nombre propio es el inicio de
todo proceso de concientización popular39.
El propio lenguaje, los nombres de las cosas cobra importancia porque cuando uno
sale de los lugares sin nombre, empoderarse significa recrear. Es cierto, porque “donde
se violenta al hombre se violenta también al lenguaje” (Levi, 1986: p.458). El estar, por
tanto, es mucho más que corporalidad o incluso bienestar; es, ante todo, el verbo de
la presencia; enriquece la sociología de la acción desde una sociología de la presencia
abriendo un nuevo panorama de necesidades.
6. Conclusiones
Las necesidades no se relacionan jerárquicamente entre ellas sino reticularmente:
todas se presentan juntas a la vez en cada momento humano. Son principalmente cuatro las necesidades: estar, hacer, tener y ser.
[38] Joaquín García Roca toca la cuestión del nombre en La revancha del sujeto. A su juicio, “Al recuperar
su nombre y su historia hace posible un proceso de incorporación activa a la sociedad, de implicación en
la vida comunitaria, de activación de sus potencialidades. Es ahí donde el sujeto aparece como lector y
escritor de su propia vida.” (García Roca, 2007: p.42).
[39] “Descubrirse, por lo tanto, a través de una modalidad de acción cultural, dialógica, problematizadora de sí mismos en su enfrentamiento con el mundo, significa, en un primer momento, que se descubran
como Pedro, Antonio o Josefa, con todo el profundo significado que tiene este descubrimiento.” (Freire,
1969: p.229).
273
9
Fernando Vidal Fernández
– La necesidad de estar es la de la presencia, la de aquello que garantiza la presencia
de un sujeto. Incluye el hecho de que el cuerpo siga funcionando y que disponga
de lo que tiene que incorporar para ese funcionamiento (comida, agua, techo,
temperatura, ropa, etc.), pero también que incorpore aquello y aquellos sin los
cuales no “se encuentra”, aquello que va ligado a sí mismo como “los suyos” y
“lo suyo”. El estar implica también tener un nombre propio, la necesidad de ser
llamado singularmente, de ser único.
– La necesidad de hacer significa la importancia de que la persona y las comunidades sean partícipes, que tengan libertad de acción. Implicaría la necesidad de todo
aquello que hacemos y no nos damos cuenta porque es una rutina: la necesidad
de hacer no es sólo hacer consciente y voluntariamente sino que supone aquellas
rutinas que se dan por supuesto en nuestra vida, que hacemos inconscientemente y que sin embargo la sostienen. Cuando desaparecen dichas rutinas es cuando
realmente nos damos cuenta de todo lo que tenemos que hacer que antes nos
sustentaba sin darnos cuenta. La necesidad de hacer también significa trabajar,
arreglar, la continua relación con el mundo transformándolo, manteniéndolo. Y
hacer también es obrar en el sentido del lenguaje de hechos, lo que comunicamos por nuestro hacer; la necesidad de obrar es la necesidad de expresarnos por
las obras.
– La necesidad de tener incluye tener vínculos, tener derechos, tener bienes. La
necesidad de tener implica tener y que te tengan. Muy distinta del poseer, supone
cuidar, multiplicar los vínculos, las responsabilidades, los bienes y dones, y supone también fundar, recordar y esperar, establecer comunidades de memoria.
– Finalmente, la necesidad de ser quiere decir que necesitamos descubrir el sentido de las cosas y del mundo, y de nosotros mismos en la Historia. Implica la identidad, pero también la vocación, la misión, la razón. Hay una primera necesidad
de ser que es la de ubicar, la de saber dónde estás en todos los sentidos –histórico,
geográfico, emocional, social, etc.–, formar estancias de sentido. Una segunda
es la de relatar: la necesidad de significar las cosas, los hechos, las historias. La
tercera necesidad de ser es la de participar, unirse a los otros, formar parte de los
otros, de una historia y progreso común.
Las 12 necesidades: seguir, incorporar, nombrar, sustentar, trabajar, obrar, cuidar,
multiplicar, fundar, ubicar, relatar y participar. No se van logrando poco a poco si no que
se dan todas a la vez. Cuando damos algo a alguien estamos conjugando de algún modo
todas ellas, las doce figuras de necesidad ponen su huella en lo que das. Sólo tendremos
una idea integral de la salud social cuando comprendamos la complejidad de las necesidades que viola la exclusión. Esto debería hacernos revisar nuestra idea de lo socialmente mínimo o básico (renta mínima, renta básica) y lo que debe estar incluido dentro
de la categoría de “ayuda humanitaria”. Debería elevar los estándares de ayuda mínima.
274
Necesidades en red y políticas de presencia social
Nos debería ayudar también a planificar y a evaluar preguntándonos si estamos atendiendo a todos esos aspectos. Por ejemplo: con este centro de día, ¿estamos ayudando
a que la gente satisfaga su necesidad de relatar o de cuidar? Otro ejemplo: cuando doy
esta ropa, ¿estoy quebrando la necesidad de nombrar o de fundar?
Para satisfacerlas, cuando ayudamos a alguien que está en exclusión, vulnerabilidad
o minusvalía, buscamos que el otro se active a través de todos los poderes que cada persona tiene: sus bienes, sus vínculos, sus derechos, sus relatos y sus propias fuerzas. Especialmente necesitamos integrar más la activación de los vínculos, de los relatos (para
salir de la pobreza primero hay que imaginarse fuera de ella) y de las propias fuerzas
–salud, ánimo, personalidad– que producen resistencia y resiliencia.
La exclusión es una realidad tan grave y universal que impacta en las dimensiones
más profundas de cada persona violentándolas. La exclusión social es la violación de
la alteridad. En consecuencia, luchar contra la exclusión social implica el trabajo desde lo más profundo de lo humano. Incluso cuando los problemas son sólo de rentas,
hay toda una dimensión de autoestima dañada, de desactivación de los sujetos, de
pérdida de confianza que es necesario restaurar. Trabajar con la exclusión y sus efectos requiere la reconstrucción de la comunidad y de parte del tejido más personal.
Por ejemplo, con las personas sin hogar, supone recrear vínculos sociales, relatos, la
autoestima, los hábitos más elementales que le permiten responsabilizarse de cuestiones de las que habían sido violentamente apartados por los procesos de exclusión.
La inclusión social casi siempre exige la recreación de la comunidad, el sentido y las
propias fuerzas. Por tanto, creo que entre las medidas más urgentes –además de garantizar la renta básica– está la reforma del modelo de intervención social para que
incluya estas dimensiones. Lamentablemente, en la exclusión lo más barato es dar
dinero. Y, siendo fundamental la renta para que podamos hacernos responsables de
nuestro sostenimiento, es necesario un proceso más complejo de intervención porque el problema de la exclusión tiene un impacto más complejo en el drama humano, llegando a hacerte víctima de ti mismo y de los tuyos. Y además de una revisión
profunda del método de intervención –que incluye la arquitectura del mismo, las
relaciones entre los agentes y agencias que intervienen–, es necesario trabajar en pro
de la reconciliación social. No son cuestiones aparte: necesitamos un modelo de intervención que incluya reflexivamente a los propios agentes de intervención social y
a toda la sociedad en los procesos. No sólo en términos de donación y voluntariado,
sino con prácticas que impliquen mayor participación propia y de los excluidos en
procesos comunes y generando procesos que ayuden a la reconciliación social. Por
eso creo que es mejor sostener que lo opuesto a la exclusión no es la inclusión sino la
reconciliación. Hablar de inclusión social pone el acento en que el otro es el que está
fuera y debe re-incluirse, mientras que hablar de reconciliación social nos implica de
otro modo a todos, habla de las causa y de las soluciones. Así pues, ¿cuáles son nuestros planes de reconciliación social?
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9
Fernando Vidal Fernández
Los Servicios Sociales nos aportan algunos de los principales bienes y prestaciones
que dan soportes para progresar en la compensación –¿reparación?–, la co-rresponsabilización y el empoderamiento. Pero debemos abrir otro gran espacio político en el
ámbito de la participación y los derechos civiles. Es importante dónde se generan y organizan los procesos. Si lo hacemos en el ámbito de los servicios sociales o en el ámbito
de la participación ciudadana. O si lo hacemos transversalmente con un plan de participación y reconciliación social en cada uno de los ámbitos de educación, salud, territorio, cultura, trabajo, etc. Por ejemplo, ¿tenemos un plan de Tercer Sector que promueva
el asociacionismo y la participación ciudadana en cada una de las instituciones? No
hablamos de cuestiones abstractas sino concretas: por ejemplo, una de las medidas más
importantes para invertir parte de los procesos de exclusión es el asociacionismo. ¿Es
un asunto de servicios sociales porque vamos a crear asociacionismo entre los pobres
para los pobres o vamos a proponer a las personas pobres que participen en asociaciones con todos para todos? Si no queremos crear asociaciones-ghetto entonces parece
que la medida supera a servicios sociales. La compensación da soportes pero no soluciones a cuestiones que implican la violación de la alteridad, del destrozo que supone el
fracaso de las instituciones –educativas, familiares, empresariales, parroquiales, civiles,
etc.– en el otro desde pequeñín hasta que es un adulto con una familia. Es necesario no
sólo innovar los métodos de intervención haciéndolos avanzar hacia el trabajo social
narrativo sino ubicarlo en un distinto sector para poder crear una arquitectura pública
diferente de los problemas.
Excede este texto apuntar los cambios que deberíamos intensificar en los planes de
inclusión. Pero en primer lugar, diría que los planes de inclusión no deben ser una agenda de acción de la propia Administración sino que debería ser un intento de liderar una
alianza de Administraciones, Tercer Sector y empresariado. Urge un compromiso real
y más coordinado de los distintos departamentos y niveles –municipal, autonómico y
nacional– de la Administración, pero todavía es más importante la concertación con el
Tercer Sector y el empresariado apelando a su responsabilidad social corporativa. De
ese modo, un plan de inclusión debería constituir una oportunidad para liderar una
alianza pública por la inclusión. Una de las reformas más importantes para lograr erradicar la pobreza procede de una nueva dinámica de esfera pública que potencia la mejora
y movilización sólida y solidaria de las familias, asociaciones vecinales, centros educativos y de salud, entidades religiosas, pymes, voluntariado y sociedad civil en su conjunto.
La situación de pobreza extrema de nuestra sociedad sólo verá un salto cualitativo tanto
cuanto logremos un fortalecimiento de la sociedad civil y una reforma hacia una esfera
pública participativa y responsabilizada.
Hay que fundamentar algunas vías de reforma del modelo de intervención social, que
ahora sólo menciono con titulares resaltando lo principal. Necesitamos implementar un
trabajo social narrativo que aumente el capital simbólico (que incluye un conjunto se
sentido formado por narraciones, conciencia, sabiduría popular, proyecto, disposicio276
Necesidades en red y políticas de presencia social
nes, educación, valores, creencias arraigadas, etc.); promover agentes de cambio social
más reflexivos (especialmente promoviendo la renovación y soporte de los profesionales, la movilización cívica y fraternal de los voluntarios, la interculturalidad, la investigación y la heteroevaluación); incentivar la autogestión suscitando el cooperativismo y
priorizando las cláusulas sociales que hacen que los servicios no produzcan lucro sino
que multipliquen el capital social y simbólico de la propia sociedad civil; intensificar el
capital social potenciando la solidaridad familiar y elevando las tasas de asociacionismo
activo; abrir procesos de mediación y reconciliación social; fortalecer los derechos de
inserción y los derechos de acompañamiento social; hacer una reforma cualitativa de la
educación centrada en la solución del absentismo, el fracaso y la formación de las disposiciones personales (emprendimiento, cultura, comunicación y cooperación); superar
el modelo conductista y de emergencia que corremos el riesgo de hacer dominante en
las preocupaciones por la intervención, a favor de un modelo de desarrollo y empoderamiento. Favorecer los programas experimentales que nos abran nuevas vías prácticas
que hasta ahora no se han promovido en todos estos ámbitos, será fundamental en los
próximos años. Es a fin de cuenta una reforma humanista y cívica que pone la confianza
en el empoderamiento de la sociedad civil y en la responsabilidad de las personas. Todo
esto requiere una nueva mirada y un estudio más detallado pero no dudo que la crisis
económica global que sufrimos crea una coyuntura en la que podemos ver con claridad
que el problema real subyace en el disco duro del propio modelo de intervención y
creación social.
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La activación
como criterio
político
para la
intervención
social en el
ámbito de la
exclusión
Autora
Begoña Pérez Eransus
281
La activación como criterio político para la intervención social en el ámbito de la exclusión
La potencialidad del empleo como factor de integración social ha sido utilizada desde el ámbito de la intervención social como herramienta de lucha contra la exclusión. Si
bien el empleo no es la única solución ni la más adecuada en todos los casos, sí es cierto
que frecuentemente ayuda a mejorar las condiciones de vida en términos económicos,
de acceso a la protección social y en la promoción de procesos de integración social.
Tanto los servicios sociales de la red pública como las entidades de iniciativa social han
tratado por diversos medios de favorecer el acceso al empleo de las personas en situación de exclusión social. Sin embargo, el recurso del empleo es de difícil aplicación en
momentos de crisis, como el actual, en los que el desempleo afecta a una parte importante de la población. En un contexto de escasez de empleo las entidades y servicios
sociales se enfrentan al difícil reto de dar repuesta no sólo a las situaciones de exclusión
más extremas sino también a personas desempleadas cuya situación se hace igualmente
prioritaria desde el punto de vista preventivo. Por otro lado, en los últimos años la extensión de la precariedad ha contribuido a que el empleo pierda parte de su capacidad
integradora. Las estrategias de activación laboral y social constituyen una línea de trabajo eficaz frente a la exclusión social siempre y cuando sean compatibles con medidas
de garantía de ingresos y si se cuida su diseño para que realmente supongan un recurso
cualificante que permita a las personas en situación de dificultad iniciar procesos de
integración de carácter estable.
1. Una aproximación al concepto de activación
En los últimos años se está realizando un importante esfuerzo por coordinar las políticas sociales y de empleo con el fin de favorecer el acceso al mercado laboral de los
colectivos que quedan al margen a través del diseño de lo que ha venido a denominarse
políticas de activación. Esta denominación, frente a las medidas “pasivas” de protección
económica, describe a aquellos programas de formación y empleo que tienen la finalidad de facilitar la vuelta al mercado laboral de los desempleados. Sin embargo, la diversidad de acciones a las que hace referencia el término hace necesario establecer algunas
aclaraciones.
Las políticas de activación en su origen en los años setenta, denominaban acciones
de reciclaje profesional y orientación laboral diseñadas con el fin de que los trabajadores que ya estaban en el mercado, o se encontraban temporalmente en desempleo,
283
10
Begoña Pérez Eransus
pudieran adaptarse de forma ágil a las necesidades del nuevo contexto económico. Posteriormente la extensión de las políticas de activación en Europa, en los 80, vino de
la mano de su orientación a determinados colectivos que habían sido especialmente
afectados por la crisis de empleo: desempleados de edad avanzada y jóvenes que nunca
habían accedido a su primer empleo. En estos casos, la formación y los programas de
empleo público permitían acortar la distancia existente entre su nivel de cualificación y
los requerimientos del mercado laboral.
No fue hasta los años 90, con la fuerte expansión del empleo en Europa, cuando el
principal desafío para la activación lo constituyeron aquellos colectivos en situación
de pobreza y exclusión social que permanecían en la asistencia, incluso en contextos
disponibilidad de puestos de trabajo.
Es al partir de este momento en el que se empieza a cuestionar la conveniencia de
utilizar un único término para describir programas con muy distintos objetivos y con
diferentes grados de eficacia en la lucha contra la exclusión (Barbier, 2001). Y es que en
el ámbito de la lucha contra la exclusión social la activación está siendo defendida desde
diversos posicionamientos ideológicos bajo argumentos bien distintos.
• Por un lado, los constreñimientos financieros y los cuestionamientos que surgen
acerca de la eficacia del Estado de Bienestar han motivado la creciente introducción de condicionamientos de carácter laboral en el nivel de garantía de ingresos
asistencial. Este hecho se basa en la idea de que es preciso aumentar la responsabilidad individual en la solución de las situaciones de dificultad social y acabar
con la dependencia de las prestaciones.
• Por otro lado, desde la larga trayectoria de intervención social con personas en situación de pobreza y exclusión social se considera el acceso al empleo como una
valiosa herramienta de integración social en la medida que el empleo, además de
ser una forma de subsistencia económica, favorece el acceso a las prestaciones
sociales, la vivienda, el consumo y las relaciones sociales.
De este modo, podemos encontrar una gran heterogeneidad de estrategias de activación en el ámbito nacional, regional y local en función de los objetivos que persiguen, la
forma que adoptan, la población a la que van destinadas y sobre todo, su impacto en la
mejora de las condiciones de vida de la población más excluida. Bajo el término activación se están incluyendo prácticas tan distintas como las derivadas de la lógica punitiva
que tienen como finalidad reducir el volumen de personas en la asistencia y se articulan
en torno a la sustitución de ayudas económicas por dispositivos de intermediación con
el mercado laboral; programas de cualificación laboral destinados a grandes grupos de
desempleados; o programas de inserción laboral desarrollados en entornos protegidos
(empleo público, empresas de inserción talleres ocupacionales). En este sentido, en el
conjunto de países europeos encontramos multiplicidad de iniciativas destinadas adap284
La activación como criterio político para la intervención social en el ámbito de la exclusión
tar la estrategia de activación a la población excluida con el fin de mejorar su eficacia
teniendo en cuenta las características de los participantes. Es el caso de la tradición francesa de inserción que ha favorecido la creación de una red de dispositivos de empleo al
margen del mercado normalizado (empresas de inserción, empleo tutelado, agencias de
colocación) exclusivamente adaptada a la realidad de la exclusión. También en los países del norte de Europa se ha producido un importante esfuerzo de adaptación de los
proyectos de activación destinado a dar cabida a los colectivos más alejados del empleo
incluso sustituyendo en ocasiones el contenido laboral de la activación por contenidos
de carácter participativo y social (Pérez Eransus, 2005).
En la actualidad, en un contexto de crisis económica, escasez de empleo y cuestionamiento del elevado gasto social, los programas de activación recobran protagonismo.
Sin embargo, se comprueba también el antagonismo de los argumentos que los defienden que van desde su eficacia preventiva frente a la exclusión social, hasta su menor
coste frente a la protección pasiva prolongada del desempleo.
Por este motivo es preciso descender al nivel de las estrategias concretas y los programas para valorar su verdadera eficacia frente a la exclusión social. Esta valoración
únicamente puede realizarse a través del análisis pormenorizado de los programas, sus
objetivos, las características de los participantes y sobre todo los resultados obtenidos
en términos de integración social de las personas en situación de dificultad social. Resulta necesario por tanto diferenciar si la activación se articula en programas de empleo,
formación u orientación. A este respecto parece que los programas más eficaces son
aquellos diseñados en el largo plazo que vinculan la cualificación laboral con salidas
laborales específicas. También es preciso valorar si es generalizada o se adapta a las características de los participantes en cuyo caso parecen obtenerse mejores resultados.
Por último, si la activación es un recurso que complementa la protección económica
reforzándose mutuamente o si por el contrario la no realización de las acciones (de
activación) conlleva algún tipo de riesgo en la protección económica.
Antes de finalizar esta introducción conceptual sobre la activación, es preciso destacar
que en los últimos años, atendiendo a las evaluaciones de los programas de activación destinados a población excluida que muestran la baja empleabilidad de algunos colectivos,
se defiende una concepción más amplia del término activación que trata de trascender el
ámbito de lo laboral incluyendo ámbitos como el de la participación social, las relaciones
sociales o el ocio. Bajo esta concepción, las políticas de activación estarían orientadas a
favorecer el aumento de la participación social de las personas excluidas.
Esta última definición de activación la acercan más a otros conceptos de mayor tradición en el ámbito de la intervención social con población en situación de dificultad
como puede ser el de inserción o incorporación social. En ambos casos se hace referencia
aquellos procesos de acompañamiento social que buscan la promoción de la autonomía de las personas a través de la mejora de sus condiciones de vida y sus capacidades
(Gaviria et alt., 1991). En este caso también se entiende que el proceso de inserción o
285
10
Begoña Pérez Eransus
incorporación trasciende el ámbito laboral y hace referencia a una sinergia de recursos
que incluyen además la adquisición de habilidades sociales, la solución de problemáticas sociales, el acceso a los sistemas de protección social.
2. La utilización del empleo como herramienta de
integración en el ámbito de la exclusión
2.1. El empleo como factor de integración social
El empleo se constituye en uno de los principales vínculos de integración social en
nuestra sociedad. Desde la revolución industrial, nuestro sistema de bienestar se ha construido en torno al empleo. Uno de los principales logros conseguidos a lo largo de del
pasado siglo fue conseguir paulatinamente, la integración de la clase trabajadora, precarizada y excluida a principios del siglo XX, de la mano de la estabilización y dignificación
del empleo asalariado. El contrato laboral no sólo se convertía en una fuente de ingresos
estables y medianamente elevados (facilitando el acceso a la propiedad de la vivienda y
el consumo), sino que además conllevaba el acceso a una serie de derechos sociales generalizados como son la educación, la salud y las prestaciones sociales en caso de jubilación, enfermedad, viudedad o desempleo. De esta forma el empleo estable, de al menos
un persona en cada familia, se constituía en factor de integración social para el conjunto de
sus miembros. La segunda función del empleo como parte de un modelo de integración
social ha sido la de ser generadora de reconocimiento social, de identidad social. Las personas se han definido, en parte, por su aportación a la sociedad, se reconocen a sí mismas
y son reconocidas por los demás en relación con el empleo que ocupan.
2.2. La inserción laboral como herramienta de intervención social con
personas en situación de exclusión
El potencial integrador del empleo fue asumido desde sus orígenes por los servicios
sociales públicos que dedican parte de su esfuerzo a favorecer el acceso al empleo de las
personas vinculadas con la asistencia. A menudo, incluso constituyéndose ellos mismos
en dispositivos de intermediación con el mercado laboral y en ocasiones, colaborando con
otros organismos públicos o de iniciativa social en el diseño de fórmulas de orientación,
formación o contratación especialmente adaptadas a las características de la población en
la asistencia. En el seno de estas nuevas experiencias de inserción laboral (empleo protegido, dispositivos de formación, empresas de inserción) se descubren nuevos potenciales
rehabilitadores del empleo entendido como un entorno adecuado para la formación en
habilidades sociales y laborales, la creación de relaciones sociales e incluso como mecanis286
La activación como criterio político para la intervención social en el ámbito de la exclusión
mo terapéutico relacionado con la superación de determinadas situaciones de aislamiento
social, enfermedades mentales o dependencias (Aguilar et alt., 1989).
Desde una concepción lineal de los itinerarios de inserción (entendidos como procesos de sucesión de acciones llevadas a cabo con el fin de mejorar la incorporación social
de una persona), el acceso al empleo puede suponer la culminación exitosa de todo un
proceso previo de preparación para la inserción (resolución de conflictos, estabilidad
personal y familiar, adquisición de habilidades sociales y de hábitos para el trabajo, e incluso preparación o formación laboral específica). Bajo esta perspectiva lineal el acceso
al mercado laboral supone la fase más elevada de integración social y la culminación de
procesos de trabajo previos de otros aspectos sociales. Aunque no puede generalizarse,
esta perspectiva suele aparecer más presente en los servicios sociales públicos donde
la presión de la atención a la demanda hace más compleja la introducción de fórmulas
flexibles de intervención.
No obstante, existe otra concepción que entiende el trabajo como medio y el itinerario no como un proceso sino como algo circular o dinámico. Esta visión se plasma en
algunas metodologías de intervención de iniciativas del tercer sector en base a proyectos de empleo o empresas de inserción en las que el trabajo no es la meta sino el medio
en el que se intenta conseguir otros objetivos de integración social. El acceso al empleo
en el mercado laboral, sigue siendo un objetivo de incorporación, pero se constituye en
un instrumento desde el cual se puede partir hacia la consecución de otros objetivos
de integración igualmente importantes como son: la seguridad y estabilidad personal,
la adquisición de habilidades, la mejora de la relaciones sociales, etc. En este caso el
trabajo se convierte en uno de los primeros pasos del proceso de integración y no en la
meta final, a veces inalcanzable, a la que a menudo se subordinan el resto de objetivos.
De hecho, esta metodología de intervención social basada en proyectos de trabajo se
adecua mejor a la cobertura de las necesidades más inmediatas de las personas en situación de dificultad ya que permite, desde un inicio garantizar unos ingresos, cierto grado
de protección social, mejora de la autoestima, etc. gracias a la incorporación a un puesto
de trabajo (en la empresa de inserción o proyecto). Algunos profesionales destacan en
relación con ello, que ésta metodología supera los efectos negativos que producen en
las personas en situación de exclusión el trabajo en base a itinerarios lineales. El tiempo
de espera y la derivación a recursos formativos y de orientación, pueden incidir en actitudes de fracaso (“se da a entender a las personas que no sirven para los puestos de trabajo,
que necesitan formarse, les parece que nunca van a poder acceder a ningún empleo, y por
tanto se reproducen las ideas de incapacidad a las que están acostumbradas”)1. Destacan
la conveniencia de proporcionar una oportunidad de trabajo desde fases iniciales de
la intervención, ya que supone otorgar una responsabilidad y confiar en la persona “tu
[1] Declaración de un profesional de un dispositivo de empleo de la iniciativa social.
287
10
Begoña Pérez Eransus
vales para este trabajo”. Se comprueba que partir de una intervención social basada en la
oferta de oportunidades de empleo en un ámbito flexible y de acompañamiento social
resulta más eficaz en los procesos de inserción socio-laboral.
Por todo ello, existen múltiples potencialidades que ofrece la creación de puestos de
trabajo de inserción en la intervención con personas en situación de exclusión:
• Desde el punto de vista de la protección económica, el acceso a dispositivos de
empleo suele suponer una percepción económica mayor que la de las rentas mínimas y además el periodo trabajado en ocasiones da derecho a prestaciones por
enfermedad y desempleo con lo que se prolonga la protección económica de las
familias.
• Desde el punto de vista de la inserción laboral el desempeño de un puesto de
trabajo permite adquirir cualificación, formación y experiencia laboral que mejoran la empleabilidad de las personas excluidas. Para algunas personas supone la
adquisición de hábitos laborales y sociales que no se han adquirido previamente
y un mejor conocimiento del mercado y las relaciones laborales. Se pueden trabajar aspectos tales como la puntualidad, el respeto por las normas, la gestión de
conflictos, comunicación personal y otras habilidades sociales.
• Es preciso considerar que la cantidad económica percibida se obtiene como
fruto del propio trabajo, por lo que se estimulan los procesos de autoestima y
dignificación de la persona. Además el acceso a un empleo facilita la ruptura de
procesos de dependencia y de cronificación en el estatus de asistido; aún más
cuanto mayor sea la utilidad social del trabajo realizado y/o la sus contenidos
cualificantes.
• Hay que valorar también el efecto terapéutico y cualificador que puede tener el
propio empleo en el itinerario de inserción: sentimiento de utilidad y desarrollo
de nuevas relaciones sociales más positivas. Así como la motivación que supone
la expectativa de una salida laboral para el aprovechamiento de otro tipo de actuaciones previas (superación de conflictos, deshabituación de dependencias y
otras.)
• Por último, en la medida que estas actividades de inserción laboral vayan acompañadas de acciones de acompañamiento social mejorarán sus efectos en la inserción social de la persona. De esta forma, en el “entorno proyecto” (Gaviria et
al., 1991) la relación de cercanía que se establece entre profesionales sociales y
participantes permite la exteriorización de sentimientos y problemáticas de manera espontánea. En los proyectos de empleo es totalmente distinta y de hecho
puede ser más positiva que la relación profesional-usuario tradicional que se establece en los servicios sociales. En este sentido son destacables la disponibilidad
del tiempo, el contacto informal, la no necesidad de articular la demanda, una
menor desigualdad entre profesionales y usuarios, el hecho de tener una tarea
288
La activación como criterio político para la intervención social en el ámbito de la exclusión
laboral común. En torno a la actividad laboral se comparten los problemas de
unos y otros e incluso se compensan en función de la flexibilidad, el compañerismo y la espontaneidad de la intervención así como de la personalización de las
relaciones.
Tanto desde una perspectiva de trabajo en base a itinerarios lineales, como desde
la intervención basada en proyectos de trabajo, se legitima totalmente la necesidad de
promover fórmulas de empleo para colectivos en dificultad, que o bien culminen los
procesos de incorporación, o bien se conviertan en espacios adecuados para la intervención social.
2.3. Iniciativas de inserción-activación promovidas desde las entidades
sociales
A pesar de las bondades del trabajo de inserción en torno a actividades laborales,
éste es un recurso de difícil utilización. En contextos de escasez del empleo como el actual la acción social ve mermada casi por completo su capacidad de utilizar el acceso al
empleo normalizado como herramienta de intervención. Surge así la paradoja de tener
que trabajar por la inserción socio-laboral de las personas que acuden a los servicios sin
tener la capacidad de ofrecer oportunidades de empleo (normalizado o protegido). Por
otro lado, se constata que incluso en momentos de crecimiento económico y descenso
del desempleo ha persistido la dificultad de determinados colectivos para acceder al
mercado laboral normalizado.
Cierta utilización del empleo como recurso de intervención al margen de la coyuntura
económica ha podido producirse gracias al desarrollo por parte del tejido asociativo de
oportunidades laborales específicamente diseñadas para colectivos en situación de exclusión en entornos protegidos. Han surgido en los últimos años numerosas iniciativas promovidas desde el sector no lucrativo bajo distintas fórmulas, empresas sociales, proyectos
de inserción, centros ocupacionales y similares. Estas iniciativas tratan de conciliar la lógica empresarial con la social al poner en marcha una actividad económica de mercado
y a su vez generar oportunidades de empleo flexibles que den cabida a las características
de las personas en situación de exclusión. Y es que una de las explicaciones de la baja eficacia de la activación en este ámbito reside precisamente en no contemplar las especiales
características de los participantes. La presencia de problemas de índole social, familiar,
físico o psicológico explica la baja empleabilidad de los participantes e incluso suele obstaculizar su participación también en los programas de activación si no se establecen las
condiciones necesarias para favorecerla (Pérez Eransus, 2005). Por ello es importante la
experimentación en un contexto de trabajo más adecuado y adaptado como el generado
por las distintas iniciativas de carácter transitorio.
289
10
Begoña Pérez Eransus
No podemos obviar que la existencia de estas oportunidades laborales “protegidas” también ha sido objeto de algunos cuestionamientos y es que lo que en muchos
casos se contemplaba en su origen como iniciativas de inserción o activación de carácter transitorio para facilitar la vuelta al empleo se ha convertido, para algunas personas, en una situación permanente. De este modo hay personas que se encuentran
vinculadas a un mercado de trabajo secundario y por tanto con el riesgo de que se
produzca un distanciamiento de las potencialidades integradoras del empleo normalizado (Castel, 1997).
3. La pérdida del potencial integrador del empleo:
desempleo y precariedad
El modelo de integración social centrado en el empleo descrito anteriormente entró
en crisis a partir de los años setenta con los cambios acaecidos en la estructura productiva y las transformaciones del mercado de trabajo. La flexibilidad que requiere el aumento de competitividad y la globalización de la economía ha provocado un aumento
de la inestabilidad laboral generando problemáticas estructurales como el desempleo
de larga duración o la extensión del empleo precario.
Es cierto que paralelamente se ha producido un incremento del empleo en algunos ámbitos del sector servicios tales como los servicios a la producción y servicios sociales y personales. Sin embargo, las estrategias de flexibilidad planteadas por
las empresas, en este nuevo contexto postindustrial, han provocado que esta nueva
oferta de empleo se caracterice por un alto grado de temporalidad y un menor nivel
retributivo. El contrato estable característico del empleo industrial “fordista” pierde
su hegemonía, y frente a él, surgen múltiples modalidades de contratos de duración
determinada. De esta forma, si las trayectorias laborales que anteriormente representaban a buena parte de la fuerza obrera (masculina) se caracterizaban por su estabilidad, alta retribución, larga duración y alto nivel de protección frente a riesgos como
la enfermedad, accidentes, desempleo o jubilación, en la actualidad, por el contrario,
se ha producido una extensión de las trayectorias de empleo de corta duración, fuerte
inestabilidad, menor retribución económica y escasa capacidad de protección frente
a los riesgos (Laparra, 2007).
Evidentemente, lo dicho anteriormente sobre el modelo de integración social por el
empleo había sido cuestionado por hacer referencia exclusivamente al empleo masculino. La mayoría de las mujeres no accedían a este modelo, al menos de forma directa
sino a través del salario familiar (el salario de un trabajador debía ser suficiente para
mantenerle a él y a su familia, sin necesidad de que la esposa trabajase). También el concepto de derechos sociales derivados (acceso a la asistencia sanitaria y a las prestaciones
sociales como cónyuge beneficiaria de los derechos del titular–esposo) se producía de
290
La activación como criterio político para la intervención social en el ámbito de la exclusión
manera indirecta a través del empleo asalariado ajeno. Cuando, a partir de los años setenta se produce la paulatina incorporación de la mujer al empleo ésta se enmarca en el
contexto de crisis de empleo y extensión del empleo precario (sobretodo en el sector
servicios) por lo que constituye uno de los principales colectivos afectados por ambos
fenómenos.
En la actualidad asistimos a una situación en la que el empleo sufre la presión del
sistema económico hacia su reducción o, al menos, su no crecimiento y mientras que la
población masculina se aferra a él como su fuente de seguridad e identidad, las mujeres,
los jóvenes y el colectivo inmigrante tratan de abrirse paso hacia él como forma de romper con la subordinación.
Como resultado de estos procesos, el mercado de trabajo ha tendido a configurarse
en tres grandes franjas, a su vez diferenciadas internamente:
• la franja de seguridad o estabilidad, formada por las personas que tienen un empleo asalariado estable, más o menos garantizado
• la franja de precariedad o inestabilidad, formada por aquellas personas que rotan
entre empleos temporales, el trabajo sumergido y el desempleo (subsidiado a
veces)
• la franja de exclusión, en la que se incluirían las personas sin empleo de forma
permanente o por lo menos duradera, además de otras problemáticas sociales
Y es que aunque el desempleo o la precariedad se traducen en dificultades económicas, inestabilidad de ingresos, etc., sólo en una pequeña parte de los hogares desemboca
en exclusión social en sentido estricto. Las explicaciones de esta desigual relación entre
desempleo y exclusión han sido extensamente analizadas en los distintos escenarios de
bienestar (Esping-Andersen, 1990), (Gallie and Paugam, 2000), (Sarasa, 2001), (Cantillon and Van den Bosch, 2000). Aunque podemos tratar de resumirlas en torno a la
existencia de dos mecanismos compensatorios de la falta de ingresos laborales. Los sistemas de protección de desempleo y los programas de renta mínima establecidos se
muestran como dispositivos especialmente eficaces en la prevención de la exclusión
social, sobretodo en algunos países. En otros, la limitación de ambos sistemas ha provocado que sean las estrategias familiares las que han soportado el impacto del desempleo
y la precariedad. En el caso español, es este es el factor que permite explicar cómo el
fuerte aumento del desempleo y la precariedad en determinados momentos no ha dado
lugar a mayores tasas de pobreza o exclusión (Carabaña, 1999). En nuestro país los
niveles elevados de desempleo conviven con un nivel de protección familiar que atenúa
la aparición de la exclusión social. La existencia de desempleo o precariedad de algunos
miembros de la familia (hijos/mujer) suele verse compensada por la presencia de al
menos un empleo estable y bien retribuido en el hogar. Por ello en nuestro país tan sólo
una parte del desempleo genera situaciones de exclusión social.
291
10
Begoña Pérez Eransus
4. La naturaleza de la exclusión social. Implicaciones
para la intervención
En los últimos años se comparte una concepción cada vez más generalizada de la
exclusión social como un fenómeno de carácter multidimensional que va más allá de
la falta de ingresos económicos e incluye otras problemáticas sociales vinculadas con
ámbitos como el acceso al mercado laboral, la salud física y mental, la educación, la
formación, la vivienda o las relaciones sociales. La exclusión es, a su vez, un fenómeno
que da cabida a diversas situaciones definidas por los diversos niveles de incidencia de
las problemáticas personales, los niveles de empleabilidad, de salud o autovalimiento, el
entorno de apoyo, la composición del hogar, la pertenencia a minorías y otros factores
(Laparra, Pérez-Eransus, et alt., 2008).Ambos aspectos que caracterizan la naturaleza
de la exclusión tienen consecuencias decisivas para el diseño de dispositivos de intervención social. Por ello, toda acción destinada a la superación de estas situaciones deberá necesariamente contemplarlos.
4.1. El factor acumulativo de las situaciones de exclusión
La situación de pobreza extrema que caracteriza a buena parte de los hogares excluidos viene en ocasiones producida por su alejamiento del mercado laboral normalizado
(situaciones de desempleo de larga duración, empleos de exclusión, economía sumergida irregular). Sin embargo, la situación de los hogares excluidos se caracteriza por la
acumulación de diversas problemáticas que afectan no sólo a la esfera económica y de
participación en el mercado laboral, sino también a la ausencia o deterioro de los lazos
sociales y a la presencia de otros problemas relacionados con la salud física y mental, la
discapacidad, vivienda, situación irregular, y otras (VI Informe Foessa, 2008). Por ello,
toda acción destinada a la superación de estas situaciones deberá necesariamente conllevar la acción en los distintos ámbitos además de la garantía de ingresos y el acceso al
empleo: educación, vivienda y acompañamiento social con el fin de superar las problemáticas personales y familiares. De este modo, las estrategias de activación más eficaces
deben trascender del contenido puramente laboral e incluir acciones destinadas a la
superación del resto de dificultades y el apoyo personal.
4.2. La diversidad de la exclusión
Un segundo aspecto que describe la naturaleza de la exclusión es su heterogeneidad.
La exclusión afecta a distintos tipos de hogares y de muy distinta manera por tanto las
medidas de intervención deben contemplar la especificidad de cada situación si pretenden ser efectivas.
292
La activación como criterio político para la intervención social en el ámbito de la exclusión
Sería incorrecto partir de un planteamiento rígido que considerase que todas las
personas en situación de exclusión precisan llevar a cabo itinerarios que tengan como
único fin el acceso al mundo laboral, así como pensar que éste itinerario esté marcado
por etapas definidas. Todo lo contrario, la heterogeneidad de las situaciones personales
nos lleva a la necesidad, como es sabido, de establecer desde la intervención social itinerarios personalizados que se ajusten a las distintas situaciones y momentos personales.
A partir de los estudios sobre las condiciones de vida de la población excluida y de
la experiencia de intervención se puede establecer cierta diferenciación de situaciones
respecto a su condición de empleabilidad (Pérez Eransus, 2009):
a) Situaciones de fácil empleabilidad. Son aquellas personas que por determinadas
circunstancias se encuentran en desempleo (minorías étnicas, inmigrantes, desempleados de más de 40 años, mujeres solas con cargas familiares) pero que presentan una
clara capacidad de trabajar. En algunos casos tienen incluso cierta cualificación y alta
motivación para el empleo. Podría decirse que se encuentran en la línea de salida para
acceder al empleo pero debido a circunstancias personales, procesos de discriminación
o a la alta competitividad del mercado laboral y la coyuntura económica no acceden al
mismo. En muchos casos, llevan a cabo actividades laborales pero de forma irregular.
En estos casos la estrategia de activación de carácter formativo y laboral es especialmente adecuada para facilitar el acceso al empleo normalizado. Sería preciso tener en cuenta además del seguimiento laboral un apoyo social continuado que permitiera superar
otras problemáticas de la persona como puede ser el acceso a la regularización, vivienda, etc. En los casos de mujeres con cargas familiares pueden ser valiosos los recursos de
apoyo como guarderías, centros de día y similares.
b) Situaciones de posible empleabilidad. Son casos que no se encuentran en disposición de incorporarse rápidamente a un empleo, bien porque nunca han trabajado, bien
porque no tienen cualificación, bien porque deben superar antes algunos aspectos que
dificultan su acceso al empleo (falta de habilidades y hábitos para el empleo, problemas
personales o familiares). En estos casos se hacen necesarios recursos preelabórales que
favorezcan no sólo la formación ocupacional sino también la adquisición de hábitos, la
estabilidad personal, la mejora de la autoestima, la motivación, etc. Recursos tales como
empresas de inserción, centros de empleo, o empleo protegido. Con este colectivo resulta aún más necesario el acompañamiento social paralelo que favorezca la resolución
del resto de dificultades.
c) Situaciones de muy difícil empleabilidad. Son personas que se encuentran en un nivel
elevado de desestructuración personal y social. Es el caso de personas sin hogar, toxicómanos, personas con problemas de salud mental. Presentan falta de hábitos para el
trabajo, problemas de disponibilidad real, de motivación y en ocasiones de marginación.
Por esta razón precisan dosis más altas de preparación personal y profesional previa, así
como un acompañamiento más intensivo en el itinerario de incorporación socio-laboral.
Los recursos de activación adecuados a estas situaciones (empleo protegido, talleres pre293
10
Begoña Pérez Eransus
laborales u ocupacionales) deben ser más flexibles y adaptados a sus ritmos y momentos
personales. En estos casos el eje de la intervención también debe ser el acompañamiento
social orientado a mejorar las condiciones de vida de las personas.
d) Incluso deberíamos hacer referencia a un último colectivo de no-empleabilidad en
el que el acceso al empleo no se contempla como una herramienta de integración. Sería
el caso de personas con severas discapacidades físicas, psíquicas o sociales en cuyo caso la
activación deberá orientarse exclusivamente hacia otros objetivos personales y sociales.
A la vista de esta heterogeneidad de perfiles podemos establecer algunas consideraciones importantes a la hora de valorar la activación como herramienta eficaz frente a
la exclusión social.
La experiencia de trabajo con personas excluidas avala la importancia de la protección
económica como factor de integración social ya que sin duda contribuye a la mejora de las
condiciones de vida. Unos ingresos mínimos estables facilitan la mejora en las condiciones de acceso a la vivienda, de salud o el empleo y por supuesto la cobertura de necesidades básicas. En muchos casos esta garantía de ingresos constituye una importante medida
preventiva que puede frenar el deterioro de algunos procesos de exclusión social.
De este modo, la activación debe contemplarse como una estrategia que complemente la protección económica, reforzándola y adaptándose a las diversas situaciones
analizadas a través de distintas formulaciones:
– Dispositivos destinados a favorecer la disponibilidad para el trabajo de hogares con
cargas familiares no compartidas (recursos de cuidado de menores y mayores).
– Mecanismos de intervención social de carácter integral que permitan la superación de situaciones de exclusión mediante la coordinación de acciones en distintos ámbitos como el de salud, vivienda o acompañamiento social.
– Dispositivos de empleo de carácter ocupacional o social que permitan la utilización del empleo con el fin de “activar” procesos personales de aquellas personas
con problemas de salud mental, problemas físicos o avanzada edad.
– Programas de formación y empleo que favorezcan la cualificación de las personas que sí se encuentran en disponibilidad para incorporarse al mercado laboral
normalizado.
5. Algunas consideraciones para mejorar la eficacia
de los programas de activación laboral orientados
a población excluida
La estrategia de activación laboral puede tener una elevada eficacia frente a la exclusión si es adaptada específicamente a las características y necesidades de aquellos
294
La activación como criterio político para la intervención social en el ámbito de la exclusión
colectivos que se encuentran en disponibilidad de acceder al mercado laboral. Existen multiplicidad de experiencias que vienen funcionando con éxito (aunque llegan a
un volumen pequeño de población): estímulos al empleo que complementen salarios
bajos del mercado laboral; dispositivos de intermediación con el mercado de trabajo;
inserción en empresas mediante reserva de puestos; empleo público protegido; empresas de inserción; e incluso en ciertos casos de personas emprendedoras, apoyo al
autoempleo y otras.
A partir de la experiencia de funcionamiento de estos dispositivos podemos destacar algunas consideraciones a tener en cuanta en el diseño de estrategias de activación
laboral para mejorar su funcionamiento.
5.1. Aumentar el carácter cualificante de los programas
El complejo reto que afrontan muchas entidades sociales consiste en compaginar su finalidad social con la viabilidad económica de sus proyectos. Esto hace que
su funcionamiento se encuentre vinculado a la financiación pública o en el caso de
las empresas de inserción, muchas mantienen una situación de autonomía económica
basada en su propia actividad económica que compite en el mercado normalizado. En
ambos casos la fragilidad económica en la que a menudo se encuentran estas iniciativas puede disminuir parte de su potencial integrador. Y es que los dispositivos de activación basados en la contratación frecuentemente tienen condiciones que se asemejan
a los puestos disponibles en el mercado normalizado, (en términos de bajos salarios
y escasa capacidad cualificante). A su vez los dispositivos de orientación y colocación
suelen favorecer el acceso a empleos no cualificados e inestables dentro del mercado
normalizado. De este modo, muchos de estos recursos de empleo no aportan ningún
valor añadido respecto a la precariedad laboral disponible en el mercado (salvo la flexibilidad de ritmos y contenidos laborales y una gestión comprensiva de las relaciones
laborales y humanas).
Este hecho ha suscitado una importante controversia dentro del sector de intervención social, tanto para la red pública como en las entidades iniciativa social. ¿Cualquier
forma de empleo mercantil es integradora?, ¿cuáles son los efectos negativos que la precariedad en el empleo puede ejercer en las personas que viven en situaciones de exclusión? ¿hasta que punto se contribuye a la extensión de la precariedad favoreciendo la
aceptación de este tipo de empleos?.
Ante estos cuestionamientos se propone avanzar en el diseño de recursos, probablemente de mayor coste, que propicien una cualificación a más largo plazo que permitan mejorar el nivel de empleabilidad de los participantes. De esta forma, el carácter
cualificante de la activación permitiría el acceso a otro tipo de empleos y la verdadera
superación de la trampa de la precariedad y la inserción (Benarrosh, 2000).
295
10
Begoña Pérez Eransus
5.2. El empleo de los excluidos como punto de partida en el diseño de
programas de empleo
Diversos estudios sobre las condiciones de vida de la población excluida (Foessa,
2008) demuestran que la distancia de la población excluida del mercado laboral no se
traduce en una ausencia total de actividad. Por el contrario, y al margen de la imagen
que a veces se construye en torno al concepto de exclusión social, se detecta un elevado
nivel de actividad en los hogares excluidos. Sin embargo, la irregularidad, temporalidad y escasa remuneración de esta actividad es lo que les mantiene en la situación de
dificultad. Tal y como hemos descrito anteriormente, hoy día una parte del empleo ha
perdido su capacidad integradora por lo que el acceso a algunos puestos de trabajo no
permite superar ni siquiera el umbral de la pobreza. Por otro lado, algunos empleos lejos
de favorecer procesos de integración de las personas excluidas las empeora en términos
de salud, esfuerzo y estigmatización. Sin embargo, todas estas actividades forman parte
de las estrategias de supervivencia de los hogares excluidos y es preciso tenerlas en consideración en el trabajo de intervención.
La activación no debiera implicar desprotección, para ello será preciso tener en
cuenta las condiciones sociales y las dificultades de todo tipo que puedan limitar tanto
la realización de actividades orientadas a la inserción como la propia aceptación del
empleo. En muchos casos las estrategias de supervivencia basadas en el trabajo irregular
pueden obstaculizar la participación en programas de cualificación si estos no incluyen
una garantía similar de protección y continuidad.
Otro hecho a tener en cuenta en la intervención es que en ocasiones el empleo informal de los excluidos puede ser un punto de partida para construir itinerarios de incorporación laboral en base a sus relaciones, experiencia laboral e identidad.
5.3. El partenariado público privado facilita el desarrollo de estrategias
de activación
La puesta en marcha de estrategias de activación que sean competitivas en el mercado, creen nuevos puestos de trabajo y faciliten la incorporación laboral de sectores
excluidos, no es en absoluto tarea sencilla. Existen diversas fórmulas de partenariado
entre el sector público y el tercer sector materializadas en el apoyo o la contratación de
empresas de inserción mediante cláusulas sociales o la creación de puestos públicos de
empleo protegido y otras. Estas fórmulas de cooperación han demostrado la gran eficacia de iniciativas que facilitan la inserción laboral de sectores excluidos y garantizan la
provisión de servicios de calidad a la Administración.
296
La activación como criterio político para la intervención social en el ámbito de la exclusión
6. Estrategias de activación en una situación de crisis
La actual crisis económica constituye un contexto especialmente duro para la población excluida. Sin duda la duración de la crisis será un factor clave para valorar su alcance en la generación de situaciones de vulnerabilidad y exclusión social, sin embargo,
ya se vislumbra un escenario en el que muchos trabajadores precarios perderán sus empleos e iniciarán procesos de exclusión social. Estos colectivos pasarán a ser prioritarios
para los servicios de empleo y los servicios sociales desplazando de alguna forma a los
colectivos con menor empleabilidad.
Por otro lado, será más difícil rechazar cualquier trabajo o actividad, por precario
que este sea, como estrategia de supervivencia de muchas personas, aún cuando estos
“empleos” no tengan las condiciones necesarias para favorecer procesos de integración
social.
En este escenario resulta complejo establecer medidas eficaces frente a la exclusión
social sin embargo, el mantenimiento de políticas redistributivas que compensen los
procesos de pérdida de ingresos constituyen un elemento de carácter prioritario.
Por otro lado, aunque las políticas activas tendrán un menor efecto en cuanto a inserción en el mercado laboral a corto plazo debido a la escasez de puestos de trabajo sin
embargo, pueden seguir teniendo un gran valor como mecanismo para mejorar las cualificaciones de los desempleados y prepararlos para el futuro. De este modo, durante la
crisis podría plantearse una perspectiva estratégica, a largo plazo, preparando a los más
excluidos para la próxima fase expansiva del mercado de trabajo de manera que puedan
aprovecharse de la creación de empleos de más calidad.
Esta estrategia de activación hace precisa una sinergia de fuerzas que desde lo local
implique a todo el tejido social en la toma de decisiones acerca de los nichos laborales a
potenciar en corto y medio plazo y en el diseño de programas de cualificación laboral destinados a favorecer el acceso de los sectores más excluidos a esos puestos de trabajo.
Igualmente la puesta en marcha de una estrategia de activación podría permitir utilizar las empresas de inserción y otros dispositivos similares de inserción por lo económico, como alternativa a los empleos sumergidos, como una vía para la emersión de los
mismos incluso.
En este contexto de crisis la combinación de mecanismos de garantía de ingresos y
estrategias de activación diseñadas en el largo plazo constituyen herramientas clave en
la intervención en el ámbito de la exclusión social.
297
10
Begoña Pérez Eransus
7. Referencias bibliográficas
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298
11
Actoría y
participación
desde el
Tercer Sector
de Acción
Social
Autoras
Pepa Franco Rebollar
y Clara Guilló Girard
299
Actoría y participación desde el Tercer Sector de acción social
1. El escenario
En Europa viven aproximadamente, quinientos millones de personas. De ellas, el 8%
lo hace por debajo del umbral de la pobreza es decir, vive con menos de un 60% de lo
que la media ingresa en cada país.
Eso quiere decir en términos gruesos, que unos 40 millones de personas son pobres
en el territorio de la Unión aunque, curiosamente, el número de personas que manifiestan no estar en absoluto satisfechas con su vida, se ha mantenido durante la última
década relativamente bajo, situándose en torno al 4%. Son cosas de la estadística.
Exclusión y pobreza siguen siendo términos complementarios pero no idénticos,
algo que se comprueba con facilidad cuando se observa cómo evolucionan los indicadores que miden la segunda, donde además de utilizar como principal indicador el
ingreso del hogar, se comienza1 a recoger diversa información sobre el hogar, e información personal y no monetaria que incluyen aspectos como las condiciones de la vivienda, las características de empleo, la utilización de los servicios de cuidado o el estado de
salud. Es decir, la pobreza tampoco es ya solo una cuestión de cantidad de ingresos, sino
también de acceso a bienes, servicios públicos y empleo digno.
En todo caso, como apunta Paugam (2008), es más importante preguntarse cuál es
el criterio esencial por el cual alguien se vuelve pobre a los ojos de los demás que dejarse
llevar por datos que cambian de un país a otro y que sitúan a muchas personas al borde
de la pobreza estén o no estén en las estadísticas.
En cuanto a la exclusión social, se abre paso la perspectiva que la entiende como
negación de la ciudadanía, o lo que es lo mismo, como el impedimento para gozar de
los derechos civiles, políticos y sociales vinculados, en cada sociedad, según la pauta de
derechos y deberes que condiciona legalmente la inclusión en la comunidad sociopolítica. Como insiste Fleury (1992), esta perspectiva, además del acceso a ciertos bienes
públicos –ya sean los servicios sociales, el derecho a la participación, o las libertades
constitucionales–, pretende cuestionar que la exclusión tiene un fundamento político
que se expresa en la no pertenencia a una comunidad política, que en el Estado moderno se traduce en una comunidad de derechos. La exclusión es un proceso cultural que
[1] (Eurostat, 2008).
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11
Pepa Franco Rebollar y Clara Guilló Girard
implica el establecimiento de una norma que prohíbe la inclusión de individuos, grupos y
poblaciones en una comunidad sociopolítica.
El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa indica en el punto
tercero del artículo I-3 sobre los Objetivos de la Unión:
“[…] La Unión combatirá la exclusión social y la discriminación y fomentará la justicia y la protección sociales, la igualdad entre mujeres y hombres,
la solidaridad entre las generaciones y la protección de los derechos del niño.
La Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros […].
A pesar de ello, está claro que geopolíticamente, en la sociedad europea pervive la
desigualdad y la injusticia desarrollándose una sociedad en círculos concéntricos2, alrededor de Europa Central y sus mayores posibilidades de bienestar y de crecimiento
económico, de acceso y disfrute pleno de los derechos.
Se podría decir, que además de un centro y una periferia geográficos, en cada país
europeo conviven centros y periferias sociales. Uno de esos círculos está marcado por
la procedencia de las personas. En el centro, las personas autóctonas, y en diferentes
grados de periferia, las inmigrantes.
En la mayor parte de los países de la UE, son inmigrantes de países extracomunitarios y sus hijos e hijas quienes están más expuestos a la pobreza, en los límites de su propio círculo. En torno al 30% viven por debajo del umbral definido. Las mujeres son las
que encuentran más dificultades tanto por su situación administrativa personal, como
por el reconocimiento social de sus competencias, por su papel en las interacciones con
la propia Administración y por su lugar en el seno de su propia familia que depende
también, de la tradición de su país natal.3
Los planes nacionales de acción sobre inclusión (PNAin) subrayan que inmigrantes, minorías étnicas y gitanos, personas con discapacidad o sin hogar, víctimas
de la trata de seres humanos, internos o antiguos internos de centros asistenciales y
agricultores de subsistencia afrontan riesgos específicos. También es importante la
concentración de las dificultades en ciertas comunidades y áreas geográficas, tanto
urbanas como rurales, cuyos habitantes afrontan factores de exclusión muy arraigados que tienden a transmitirse de generación en generación.4
[2] (Nicolás, 2006).
[3] (Comisión Europea. Dirección Gral. de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades,
2008).
[4] Comisión Europea (COM(2005)14 final, 2005).
302
Actoría y participación desde el Tercer Sector de acción social
Pero los círculos tienen radios y en el de la pobreza encontramos a muchas personas
autóctonas, siendo las más vulnerables: mujeres en edad de trabajar y con personas dependientes a su cargo; mujeres mayores de 65 años con bajas pensiones por no haber
cotizado a la correspondiente Seguridad Social; personas en paro y familias con varios
niños o niñas en las que solo trabaja una persona5.
Se entiende entonces, que la exclusión es el resultado de la interacción de una pluralidad de procesos o factores que afectan a los individuos o grupos humanos impidiéndoles acceder a un nivel de calidad de vida decente y/o utilizar plenamente sus capacidades6, o como un proceso que sistemáticamente impide el acceso de individuos y
grupos a una subsistencia autónoma dentro de los niveles sociales determinados por
las instituciones y valores en un contexto dado7, o también, desde un enfoque de marginalidad, que trata de responsabilizar en parte al individuo de su propio destino, reproduciéndolo generación tras generación, se considera a las personas excluidas como
individuos que se sitúan fuera de las normas comúnmente admitidas por la sociedad y,
si además se reproduce en las siguientes generaciones se les achaca ser portadores de
una “cultura de la pobreza” o “cultura de la dependencia”8.
En España no hay datos actualizados a 2008, pero en 2006, la Encuesta de Condiciones de Vida del Instituto Nacional de Estadística, demostraba que no hay variaciones significativas en la Tasa de Riesgo de Pobreza en España: En 1995, era de 19% y en
2005, de 19,8%.9 La media europea está en torno al 15%, pero el porcentaje del PIB que
dedicamos en España a gastos sociales es seis puntos inferior al que dedica la media de
la Unión Europea, algo debe tener que ver.
El mayor riesgo, de nuevo, se corresponde a las mujeres de todos los grupos de edad,
frente a los hombres, con una diferencia de casi dos puntos. La edad es el otro factor
determinante: los grupos más desfavorecidos son las personas menores de 16 años y las
mayores de 65, siendo 24,3% la tasa de pobreza para los niños (menores de 16 años) y
29,6% la de los mayores de 65 años10.
Un dato significativo se obtiene observando el índice de salarios en la Encuesta de
Condiciones del Vida de 2006 del INE: una persona no europea tiene como media, un
salario inferior en un 30% a una española11.
En cualquier caso, y en general, tanto en España como en el resto de Europa lo que
las cifras vienen a demostrar es que la exclusión/inclusión es un proceso en el que, las
[5] Fuente: Eurostat, 2008.
[6] (Quinti, 1999).
[7] (Castells, 2001).
[8] (Malgesini, Domínguez, Borrego, & Monteros, 2003).
[9] Fuente: Instituto Nacional de Estadística, 2006.
[10] Fuente: Instituto Nacional de Estadística, 2004.
[11] Fuente: Instituto Nacional de Estadística, 2006.
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Pepa Franco Rebollar y Clara Guilló Girard
características personales y las trayectorias vitales son importantes, pero, sobre todo,
que también hay factores estructurales (culturales, sociales, económicos y políticos)
que aumentan la vulnerabilidad de determinados colectivos: las mujeres, los niños y
niñas, las y los adolescentes, la gente joven, la más anciana y los miembros de culturas
no dominantes12.
2. Los actores
Denominaremos actores a aquellos que de manera organizada, tratan de incidir en
la realidad para paliar los efectos del sistema socioeconómico contra quienes son más
vulnerables. Son un abanico de fuerzas y organizaciones cuyos objetivos –y en ocasiones, sus resultados– van desde lo paliativo hasta intentos de transformación social. Tendríamos que contar entonces dentro de la categoría de actores, con la Administración
en sus distintos niveles, sindicatos, asociaciones, fundaciones, entidades religiosas, de
economía social, empresas desde sus actuaciones de responsabilidad social, etc. Prácticamente, el conjunto de la sociedad civil organizada.
La convención establecida marca una clara división: por una parte está el sector público compuesto por la Administración del Estado, sus empresas y entes; y por otro, está
la sociedad civil organizada formada por el sector mercantil y las ‘otras organizaciones’,
el Tercer Sector. Por supuesto que esta división no es tan radical como a simple vista
parece, pero no es objeto de esta comunicación debatir sobre ello.
No podemos olvidar a la sociedad civil no organizada, mayoritaria, sujeto y objetivo
de casi todas las actuaciones de los anteriores actores.
Pero centremos la reflexión en el actor menos concreto, el Tercer Sector, y, además,
con apellido: Tercer Sector de Acción Social.
2.1. La dificultad de saber qué es exactamente el Tercer Sector de
Acción Social
Dice el artículo 2 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia (LAAD) que el
Tercer Sector son las organizaciones de carácter privado surgidas de la iniciativa ciudadana
o social, bajo diferentes modalidades que responden a criterios de solidaridad, con fines de
interés general y ausencia de ánimo de lucro, que impulsan el reconocimiento y el ejercicio de
los derechos sociales.
[12] (Subirats i Humet, Gomá Carmona, & Brugué Torruella, 2005).
304
Actoría y participación desde el Tercer Sector de acción social
Al ponerle el apellido, la Plataforma de ONG de Acción Social lo define así:
“EL TERCER SECTOR DE ACCIÓN SOCIAL, es el ámbito formado por
entidades privadas de carácter voluntario y sin ánimo de lucro, que surgidas de la libre iniciativa ciudadana funcionan de forma autónoma y tratan,
por medio de acciones de interés general, de impulsar el reconocimiento y el
ejercicio de los derechos sociales, de lograr la cohesión y la inclusión social en
todas sus dimensiones y de evitar que determinados colectivos sociales queden excluidos de unos niveles suficientes de bienestar” (Consultores, 2006).
Comparando ambas definiciones, la de la Plataforma añade:
a) Que las organizaciones del TSAS funcionan de forma autónoma. Suponemos
que en la Ley se da por hecho porque es una obviedad al ser organizaciones de
carácter privado. Una cuestión que en la práctica sabemos distorsionada por la
dependencia de las organizaciones de subvenciones públicas imprescindibles
para la producción mixta del bienestar.
b) Que además de impulsar el reconocimiento y el ejercicio de los derechos sociales, tratan de lograr la cohesión y la inclusión social y evitar la exclusión de
algunos colectivos.
Aumentar el grado de concreción en esta definición es prácticamente imposible.
Por eso, en el trabajo que Folia realizó para la Plataforma de ONG de Acción Social
en torno a su Plan Estratégico, se llegó a la conclusión de que los siguientes eran
los aspectos que unían a la amalgama de organizaciones, asociaciones, fundaciones y
entidades religiosas que, como en un saco sin fondo, conforman el Tercer Sector de
Acción Social13:
a) Son organizaciones sin ánimo de lucro capitalista14 incluidas en el Tercer Sector
no mercantil.
b) Son organizaciones cuya actividad se desarrolla en el Estado español15.
c) Algunas cuentan con una organización de voluntariado para llevar a cabo sus
objetivos.
d) Su principal actividad se desarrolla con población excluida o en riesgo de exclusión social, sean cuales sean sus objetivos.
[13] (Plataforma de ONG del Tercer Sector de Acción Social / Folia Consultores, 2006).
[14] Entendiendo por lucro capitalista, el que se caracteriza por un reparto individual de beneficios económicos entre las personas asociadas para ello. Este tipo de lucro se diferencia del lucro social.
[15] Puesto que hay ONG de Desarrollo que también realizan actuaciones en otros países.
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Pepa Franco Rebollar y Clara Guilló Girard
Hoy añadiríamos, que de esa población excluida o en riesgo de exclusión social, el
Tercer Sector de Acción Social en España prioriza dos situaciones no estancas:
– Las de dependencia funcional (definida como la dependencia que supone necesidad de ayuda funcional para la realización de actividades comunes16) y las de
discapacidad (movilidad o comunicación reducidas), o enfermedad (en especial,
aquellas que, a su vez, provocan alguna discapacidad o dependencia)17.
– Las de vulnerabilidad respecto a la participación económica (en la producción
o en el consumo); a la participación social-relacional (no participación social,
ausencia de redes o problemática interna en las propias); y la participación político-legal (no participación política o desprotección social entre otras).
Dos matices:
Sexo, edad y origen étnico-cultural son tres variables que influyen de manera decisiva en cualquiera de estas situaciones.
Y decimos que no son estancas porque en muchas ocasiones, la dependencia funcional o la discapacidad o la enfermedad son factores que inciden directamente en la
vulnerabilidad en cualquier aspecto. Pero la diferencia es que frente a la dependencia, la
discapacidad o la enfermedad se esperan sobre todo, servicios concretos que mejoren
las posibilidades de autonomía personal, o que aumenten los recursos para la prevención, –aunque por supuesto, demandando también por ejemplo, mejora en los espacios
de participación social–; mientras que frente a la vulnerabilidad, los servicios son una
mínima parte de las necesidades expresadas, latentes o comparativas.
3. El argumento: el papel que se otorga al Tercer
Sector de Acción Social
No es muy concreto lo de impulsar el reconocimiento y el ejercicio de los derechos sociales que es el valor que se otorga desde la LAAD al Tercer Sector, pero es cierto que en
las definiciones que de sí mismas hacen las organizaciones, se encuentra como mínimo
denominador común la defensa –con mayor o menor intensidad o en ámbitos diferentes–, de los derechos sociales. El asunto es que tampoco siempre está claro qué se
entiende por derechos sociales.
[16] (Casado, 2008).
[17] Entendiendo que la dependencia funcional afecta a algunas personas sin discapacidad y que no
todas las personas con discapacidad son dependientes funcionalmente.
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Actoría y participación desde el Tercer Sector de acción social
Debemos hacer una brevísima aproximación a éste concepto si aceptamos la obviedad de que es el objetivo lo que señala con claridad cómo organizar una actuación, o
dicho de otro modo, de dónde quieran llegar las entidades del Tercer Sector, depende el
cómo se organicen para ello. De cómo entiendan los derechos sociales, depende cómo
será su defensa.
La propuesta clásica, aceptada por la mayoría de juristas sobre los derechos fundamentales, es la que distingue tres generaciones e introduce un principio de orden
mental en ese mundo tan complejo. La primera generación estaría constituida por los
derechos fundamentales de libertad; la segunda, por los derechos de igualdad, –los derechos sociales–, vinculados al estado de bienestar; y la tercera, por los derechos fundamentales de solidaridad.
Respecto a los derechos sociales –o de segunda generación–, el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales18 ratificado por España el 27 de abril de
1977, recoge en resumen, que son los siguientes:
• El derecho a trabajar con una remuneración equitativa, igual por igual trabajo,
seguridad e higiene, igualdad en la promoción, descanso y disfrute del tiempo
libre; y remuneración de días festivos.
• El derecho a la libertad sindical y el derecho de huelga.
• El derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social.
• El derecho a la protección y asistencia a la familia.
• El derecho a la protección de la maternidad y de niños, niñas y adolescentes.
• El derecho a un nivel de vida adecuado, incluso alimentación, vestido y vivienda
adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia.
• El derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre.
• El derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y
mental.
• El derecho de toda persona a la educación.
• El derecho de toda persona a: Participar en la vida cultural; gozar de los beneficios del progreso científico y de sus aplicaciones; beneficiarse de la protección de
los intereses morales y materiales que le correspondan por razón de las producciones científicas, literarias o artísticas de que sea autora.
Siguiendo el criterio de que hayan sido aceptados por organismos internacionales
de Derechos Humanos, los derechos de solidaridad –o de de tercera generación–, tie-
[18] Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su resolución
2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entrada en vigor: 3 de enero de 1976, de conformidad con el
artículo 27.
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nen que ver con el derecho a la paz, al desarrollo y al medio ambiente sano. Es decir, con
el concepto de solidaridad, el sentimiento laico de la fraternidad.19
Pero a pesar de los parabienes internacionales no hay consenso sobre esta clasificación y por ejemplo, siguiendo a Giner20, la Plataforma de ONG de Acción Social21,
expresa que los derechos sociales tienen un componente complejo, pues dentro de ellos podemos encontrar los derechos de solidaridad, los derechos comunitarios y los derechos culturales. En concreto, desde esta Plataforma se apuesta porque sean los derechos de solidaridad
sobre los que de forma más específica y notable, aunque no excluyente, actúen las ONG de
Acción Social, porque estos derechos provienen de la fraternidad que da fundamento consistente a la igualdad y a la libertad.
Aceptando que es posible que haya alguna confusión en torno a este concepto, daremos por bueno que el Tercer Sector de Acción Social considera que su papel está
vinculado a la defensa de los derechos sociales y solidarios.
La siguiente pregunta es evidente: Defenderlos, si, pero ¿cómo?
4. Los retos del rodaje
Las estrategias sobre las que pueden elegir dependerán de la misión que decida cada
organización. Algunas optarán por la reivindicación22 y se incorporarán a la acción colectiva23; otras concluirán que lo más oportuno es dedicar sus esfuerzos a compensar
[19] Sin la posibilidad efectiva de disfrutar los derechos sociales y solidarios, no hay garantía de un pleno
ejercicio de ciudadanía. Pero hoy por hoy, no se han fijado mecanismos efectivos de exigibilidad de estos
derechos, a pesar de que en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena (1993) se declaró la
indivisibilidad, interconexión e interdependencia de todos ellos.
Además, dependiendo de la ideología dominante, existen diferentes modelos relativos tanto al concepto
de bienestar, como a las políticas sociales correspondientes. Lo cierto es que el modelo de Estado de bienestar, a pesar de estar en proceso de reestructuración, se fundamenta en la centralidad del trabajo, como
una de las vías de titularidad de algunos derechos sociales. Y esta característica nos sitúa, entre otras cosas,
ante la cuestión del modelo vigente de ciudadanía.
[20] (Giner, 2006).
[21] (Plataforma de ONG de Acción Social, 2006).
[22] La función reivindicativa y de denuncia requiere libertad de maniobra, la cual se da de modo efectivo
cuando la entidad de que se trate es autónoma en el orden financiero; salvo para las fundaciones de capital –que
no suelen optar por la reivindicación–, esto es difícil en España, donde es frecuente que ni los socios de asociaciones paguen cuotas. La opción por la prestación de servicios en el campo indicado lleva casi necesariamente a
depender de subvenciones y conciertos de y con los poderes públicos. Aunque ni unas ni otras implican cláusulas
limitativas, es sobradamente conocida la restricción efectiva que estas relaciones suponen para la reivindicación
y la crítica. (Casado, 2008).
[23] Acción colectiva: Una acción conjunta de defensa de intereses comunes, para la que es necesario
un proceso de identificación que articule las preferencias y expectativas individuales (Blanco, 1996). La
acción colectiva es la materialización objetiva de un movimiento social (Guilló, 2001).
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Actoría y participación desde el Tercer Sector de acción social
los déficits del Estado de bienestar y aportar servicios propios a un precio variable; en
otros casos, dichos servicios serán gestionados por las organizaciones aunque financiados con recursos públicos; o, quizá, las asociaciones lo sean de autoayuda para sus
propios socios; y así, un amplísimo número de posibilidades.
Ahora bien, en todos los casos, si el problema identificado es la existencia de procesos de exclusión, y lo que se pretende es reducir la vulnerabilidad, avanzar hacia la
inclusión o, incluso, prevenirla, pareciera que hay algunas condiciones básicas de cualquier actuación:
1. Las organizaciones tienen sentido si están al servicio de las personas vulnerables
o en riesgo de exclusión. Son un medio, no un fin en sí mismas.
2. Las organizaciones son espacios de empoderamiento de estas personas y de los
grupos que constituyan. Aportan el valor de acompañar procesos, no de protagonizarlos.
3. Las organizaciones aumentan su eficacia en la medida en que son más representativas –tienen una base social activa amplia– o, tienen un mayor poder de incidencia –que puede estar traducido en una participación sólida en red–.
4. Las organizaciones se dotan de los medios y estructuras necesarios para que su
actuación sea eficaz en la consecución de lo que pretenden y coherente con sus
principios.
Cada una de estas condiciones daría para escribir varias publicaciones –de hecho,
algunas ya están escritas–, pero en este caso, queremos reflexionar brevemente, sobre
algunos de los retos que supone adoptar ese papel de defensa de los derechos sociales
(y solidarios) respetando, en lo posible, dichas condiciones.
Iremos de fuera hacia dentro y de dentro hacia fuera:
a. Hacia dentro: Aumentar la autonomía constructiva de las personas
con las que se trabaja desde su empoderamiento
Uno de los objetivos que explicitan las organizaciones del Tercer Sector, y en especial de Acción Social, es aumentar la autonomía de las personas pobres, más vulnerables, excluidas o en riesgo de exclusión.
Como expresa el Diccionario de la Lengua Española, la autonomía es la condición
de quien, para ciertas cosas, no depende de nadie. Y en ese ‘para ciertas cosas’, está el quid
de la cuestión, porque autonomía no es autosuficiencia. El ser humano es social.
Autonomía queda definida en la LAAD como la capacidad de controlar, afrontar y
tomar, por propia iniciativa, decisiones personales acerca de cómo vivir de acuerdo con las
normas y preferencias propias así como de desarrollar las actividades básicas de la vida diaria. Es decir, pone el acento en las decisiones y las capacidades individuales.
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Pepa Franco Rebollar y Clara Guilló Girard
Entendemos en primer lugar, que para tomar decisiones sobre lo personal es necesaria cierta emancipación crítica, por ejemplo conocer para poder elegir; y, en segundo
lugar, que también es un rasgo de autonomía poder expresar lo que se piensa y además,
hacerlo con otros, en espacios de interrelación. La suficiencia no la da cada individuo,
sino su relación.
Entendemos por tanto, que la autonomía sobre la que hay que trabajar es precisamente esa autonomía constructiva que permite que el individuo actúe sobre sí y con
otras personas para mejorar no sólo sus condiciones de vida, sino las del conjunto. La
autonomía deseable debe permitir no solo sobrevivir dignamente, sino también tener
información, formarse, trabajar –con remuneración económica o no–, desplazarse, cuidar a otras personas, aportar capacidades a la comunidad, etc. Una autonomía ligada a
la libertad, no a la dependencia.
Indefectiblemente, hablamos de participación social. Al nivel que se desee, pero participación con otras personas en espacios comunes. Aumentar la autonomía constructiva es aumentar las posibilidades de participación consciente.
Autonomía ligada a procesos de empoderamiento de quienes no tienen ningún poder. Un trabajo de socializar las competencias para opinar y para actuar, que habitualmente sólo están en manos de quienes tienen mayor capital económico y capital social,
y que por tanto disponen de los recursos materiales, de las redes de relaciones y de los
repertorios de conocimientos necesarios para el compromiso.
A pesar de lo anterior, la autonomía tiende a ser vista desde una perspectiva reduccionista. Las actuaciones más habituales que muchas de las organizaciones se plantean,
tienen que ver con incrementar las posibilidades de empleo, en la conciencia de que el
empleo es un factor de autonomía en la medida en que facilita los recursos necesarios
para no depender económicamente… pero no puede ser el único factor.
En un momento lleno de conceptos calculadamente ambiguos, como empleabilidad, flexeguridad,24 etc., hacer del empleo la esencia de la lucha contra la exclusión no
parece muy estratégico. Está claro que desde los valores dominantes, empleo se identifi-
[24] La empleabilidad define desde la empresa del siguiente modo: Desarrollo de las competencias individuales fomentado por la empresa, para lograr mayores posibilidades de empleo, tanto interna como externamente; se contrapone al concepto, totalmente anticuado, de seguridad en el empleo. (Wyatt & BLC). Reflexiona
Subirats (2002)que el hincapié sobre la estrategia de empleo, (…) acostumbra a plantear la “empleabilidad” de las personas en proceso de exclusión, como si ello fuera una especie de condición personal objetiva, y no se
tratara más bien de algo a ser coproducido entre empleadores, potenciales empleados y organismos de acompañamiento a la inclusión. La empleabilidad es mucho más negociación que condición objetiva.
La flexiguridad puede definirse como una estrategia integrada para potenciar, a un tiempo, la flexibilidad y la
seguridad en el mercado laboral. (COM(2007) 359 final). Las políticas de flexiguridad se aplican a través
de cuatro ejes: Disposiciones contractuales flexibles y fiables; Estrategias globales de aprendizaje permanente; Políticas activas del mercado laboral eficaces; y Sistemas de seguridad social modernos. (COM
(2007) 620 final).
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Actoría y participación desde el Tercer Sector de acción social
ca con inclusión, que ampliar la vida laboral y subir las tasas de empleo deben seguir siendo
los grandes timones de la modernización de la protección social 25, y, además, casi siempre,
se pone el acento en que es el individuo quien debe encontrar empleo, estar formado,
adaptarse, y, además, hacerlo compatible con el resto de su actividad personal.
Desde las organizaciones del Tercer Sector podría –y creemos que debería– hacerse
una lectura crítica de la práctica de la formación y la búsqueda de empleo como eje de
inclusión y valorar en qué medida, el empleo real hacia el que se aboca a las personas
más vulnerables es un empleo para la autonomía, valorar también, en qué medida no hay
que incidir más en los agentes del mercado laboral –Administración Pública, sindicatos
y empresas– para normalizar –en el sentido regulador del término–, espacios de trabajo
y empleo digno y emancipador. Y como somos muy exigentes, creemos que también
podría abordar propuestas para compensar el hueco dejado en el espacio reproductivo
(el de los cuidados, sobre todo), cuando el espacio productivo se ha apropiado del tiempo de las mujeres. Algo que desde el mercado o el estado, ni siquiera se considera.
b. Hacia fuera: visualización, política de la presencia y capital social
La relación con los espacios de poder y toma de decisiones es, como vemos, una
tarea necesaria para resolver problemas estructurales que afectan a las personas con las
que trabaja el Tercer Sector de Acción Social. No es una relación fácil en la medida en
que al poder y a sus organizaciones (tanto públicas como privadas) no les resulta cómodo pero, cada vez es más necesaria. Por contra, la ventaja para el sistema es que las
organizaciones aportan continuidad y predictibilidad a procesos sociales que de otro
modo serían episódicos e inciertos26.
Enlaza esta idea con la de gobernanza, entendida como condición de eficacia, calidad
y buena orientación de las políticas públicas, que es lo que en el fondo proporciona a las
autoridades parte de su legitimidad. En este ‘gobierno relacional’, la importancia está en
cuál es la interacción entre las administraciones públicas y la sociedad civil, en qué medida
responde a “redes de interacción público-privado-civil a lo largo del eje local/global”27.
Cada organización o cada red de organizaciones deberá elegir si reivindica una mejor gestión de las garantías existentes, si colabora en ello, si fomenta nuevas concepciones de los derechos fundamentales, si vigila el cumplimiento de los que existen, etc., lo
que no puede hacer ya es abstraerse de visualizar la realidad ante quienes toman decisiones sobre ella, aunque pueda elegir si su presencia será colaboradora, cooperante,
coordinadora o reivindicativa.
[25] Comisión Europea (COM(2005)14 final, 2005).
[26] (Ulzurrun, 2001).
[27] (Prats, 2005).
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En su papel de organizaciones ciudadanas, o en su papel de porta-voces, las actuaciones del TSAC le permite situar en la agenda pública cuestiones sociales que no son
del todo visibles para el resto de la sociedad, las y los políticos o las Administraciones.
La inclusión en la agenda de un tema garantiza su visibilidad.
No pretendemos decir que la participación asociativa formal sea determinante en
democracia porque la población está compuesta por muchas más personas que las organizadas y por tanto, una profundización en los valores democráticos pasa por buscar
alternativas de participación no institucionalizada, ni necesariamente representativa.
La diferencia en sí, ya es representativa. Algunos autores avisan incluso de que si se
deja la participación sobre lo político en manos de las asociaciones, puede llegar a originar cierto “neocorporativismo”28. Lo que defendemos es que una mayor implicación
política de las organizaciones, aumenta las posibilidades de los cambios estructurales
necesarios para mejorar la defensa real de los derechos sociales.
Por supuesto siempre habrá organizaciones que se sitúen al margen para dar servicio
o buscar intereses propios. Una asociación no deja de ser un grupo de personas que
comparten los mismos objetivos y que buscan conseguirlos de manera colectiva, así
que no están excluidas de esta concepción aquellas que desde un problema o una necesidad muy concreta, se agrupan y de manera asociada tratan de resolverlo autosuficientemente. Si lo consiguen, su éxito seguramente será extensible a personas con intereses
similares y, a la postre, es posible que su práctica cambie otras. Cuando la sociedad asume sus responsabilidades sociales, gana en su conjunto. Pero, incluso las organizaciones
que podríamos denominar de autoayuda, son mucho más eficaces cuando combinan su
actuación micro con una política de presencia y, por tanto, de influencia sobre aspectos
más estructurales. Por ejemplo, las personas afectadas por una enfermedad muy rara o
muy minoritaria mejoraran su calidad de vida gracias a los servicios de una organización que, a la vez, puede reivindicar una mayor investigación sobre el tema o una mejor
atención médica si están presentes en espacios que influyen en esas decisiones. Hablamos de sobrepasar el espacio individual para afectar al entramado institucional.
Por tanto, se trata de ser durante el tiempo que lo necesiten, quienes lleven la voz de las
personas con las que trabajan, donde ellos y ellas no llegan. Ser sus porta-voces. Y decimos, ‘durante el tiempo que lo necesiten’ porque en la otra cara de la misma moneda, el
proceso de trabajo de las organizaciones debe facilitar el empoderamiento como vimos
en el apartado anterior.
Durante ese periodo, se ha de favorecer una política de la presencia29 que desde intereses sectoriales –porque la presencia puede modificar el contenido de las políticas– defienda la mejor calidad de vida del conjunto. Y ello es igual que decir que la búsqueda
[28] (Vasquez González, 2007).
[29] (Phillips, 1999).
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Actoría y participación desde el Tercer Sector de acción social
del bien común y de la justicia exige tener en cuenta los intereses particulares. Una política de la presencia solo como punto de partida que, superando sus riesgos30, avanza
hacia la cooperación intergrupal e incrementa el capital social.
La política de la presencia como condición de partida y la estrategia del empoderamiento como proceso, las dos versiones de un mismo tema, el de la defensa de los
derechos, no inhiben a las organizaciones de su papel como informantes públicas, visualizadoras de una realidad incómoda, porque es cierto que la sociedad necesita que
alguien se ocupe de llamar la atención sobre el hecho de que no todos sus vecinos y
vecinas son clase media acomodada. Deben poner el espejo y señalar que al lado, viven
otras personas, diversas, cargadas de capacidades, pero que no acceden a la calidad de
vida deseable. También, que esas mismas personas resuelven sus problemas cotidianos,
son valientes, tienen su propio papel social.
Esa función informativa, incluso sensibilizadora, con la que cumplen las organizaciones, es imprescindible.
Para Putman, el capital social lo constituyen las características de la organización social,
como valores y normas, incluyendo la confianza social y redes que facilitan la coordinación y
cooperación para un beneficio mutuo31. Pero, de todas las que hay, nos gusta la definición
de Bourdieu de capital social como el agregado de los recursos reales o potenciales que se
vinculan con la posesión de una red duradera de relaciones más o menos institucionalizadas
de conocimiento o de reconocimiento mutuo32, porque tal red es uno de esos recursos cruciales no económicos que aumentan las posibilidades de inclusión y que son aportados
por el Tercer Sector de Acción Social.
Una red que incide en la cohesión social porque personas y grupos se conocen y
re-conocen y conforman una sociedad donde la preocupación por el otro es lo común.
Esa preocupación –puestas a dividir palabras, pre-ocupación podría ser el paso anterior
a ocuparse de algo o de alguien–, alimenta la información social. El vecino, ya se ha
enterado de quién vive a su lado, y ya se sabe, el conocimiento viene y vuelve a la duda,
¿ese vecino necesita algo?, ¿nos parecemos?, ¿me puede ayudar? Y esto es una premisa
en una sociedad incluyente.
[30] La política de la presencia como estrategia que pone el acento en los mecanismos de representación
política de las minorías, corre el riesgo de dividir en exceso a las organizaciones en la defensa de intereses
propios y también, obviar pedir responsabilidades a las y los representantes políticos elegidos democráticamente.
[31] (Putman, 1994).
[32] (Bourdieu, 2000).
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c. Hacia dentro: Organizaciones educadoras de valores democráticos
La democracia requiere estructuras democratizantes y no estructuras inhibidoras de la
presencia emancipativa de la sociedad civil en el comando de la res-pública. (Freire, 1993)
Es fácil relacionar la participación en asociaciones con la producción de capital social33 y la eficacia institucional, y es obvio, que algunas asociaciones y estructuras sociales pueden generar compromiso cívico y promover democracias eficaces, tanto por los
recursos que movilizan como por los valores y actitudes que promueven34.
Se deduce por tanto, que es mejor contar con asociaciones basadas en una organización de reciprocidad y confianza social, que produzcan bienes públicos, de un modo
cooperativo, con tendencia a la creación de redes que a su vez, también mantengan un
modelo organizativo similar. Confianza, cooperación y reciprocidad son elementos positivos de una cultura organizativa favorable a la participación.
Más allá de sus principios, –siempre que éstos no contravengan los más básicos
de la democracia–, la función educadora de las organizaciones sociales hacia dentro y
hacia las personas con las que trabajan, pasa por estimular el sentimiento cívico en la
población y generar confianza en los valores democráticos y en las instituciones que
los representan. Las organizaciones cuentan con elementos socializadores que pueden
actuar hacia la formación en valores de solidaridad, cooperación o responsabilidad colectiva. Para que tales elementos sean eficaces, también la cultura organizativa debe ser
coherente.
La organización interna de las asociaciones no depende solo de la función que se
han asignado, de su misión o visión, sino que ellas tienen su propia dinámica: surgen en
un determinado contexto, algunas desaparecen y otras se mantienen, y transmiten sus
ideas a través de su comunicación con la sociedad y con otras organizaciones, las decisiones de su dirigencia o las opiniones de las personas que se afilian de un modo u otro.
Pero en todo ello, los procesos internos de los que se dotan y que conforman su cultura
organizativa, son elementos de influencia.
En un estudio sobre la cultura organizacional de las organizaciones del Tercer Sector
se afirma:
(… )La competencia cultural entre los miembros de la organización es una
realidad. Es cierto que la categoría profesional y la ubicación dentro del organigrama de la organización condicionan fuertemente el grado de influencia en el sistema
cultural, pero no lo es menos que en entornos organizacionales fuertemente ideo-
[33] En contra del uso del capital social como indicador para diagnósticos de las democracias, es interesante el artículo de (Luque, 2006).
[34] (Putman, 1994).
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Actoría y participación desde el Tercer Sector de acción social
logizados, la introducción de valores diferentes puede ser el detonante que genere
tensiones dentro de todo el sistema organizacional. Para que esto suceda, en la
organización deben existir una serie de creencias básicas extendidas y compartidas
por la mayor parte de los miembros de la organización, pues no todas las empresas
cultivan sus ideologías (Allaire y Firsirotu, 1992: 32). (Rey, 2007)
El voluntariado es mucho más que una fuerza de trabajo a rentabilizar; el personal
técnico tiene derechos laborales; la dirigencia puede ser carismática, pero no perenne; las personas en situación de exclusión viven, casi siempre, una situación coyuntural
de la que se pueden salir o, como mínimo, mejorar. Y, además, todos esos subgrupos
culturales de la organización, tienen ideas que, bien canalizadas, mejorarán su eficacia
organizativa y aumentarán su representatividad social.
Apostamos, como no puede ser de otro modo, por organizaciones que amplíen el
consenso en torno a sus principios y objetivos; que mantengan un debate permanente y transparente entre lo que piensan y lo que hacen; que no mantengan estructuras
obsoletas en una realidad cambiante; que no sacralicen ni sus métodos, ni sus procedimientos.
d. Hacia fuera: Representatividad y competencia representativa
Siguiendo argumentos anteriores, la participación es un concepto recurrente en
la vida de las organizaciones. Mirando hacia dentro, la implicación de las personas en
las organizaciones se nombra de diferentes modos –militancia, activismo, afiliación,
voluntariado y pertenencia, entre otros–, en función también de distintos grados de
participación, o de responsabilidad, o de vinculación, o de requisitos exigidos. Pero,
como porta-voces, hacia fuera, las organizaciones asumen su participación en espacios
de poder y de toma de decisiones, como una responsabilidad que debe animarlas a ser
lo más competentes posibles.
¿Qué se entiende en este caso por competencia?, en pocas palabras que la presencia de los problemas que identifican y las soluciones que promueven en las agendas
públicas estén cargadas de rigor; y para ello, entendemos que el reto es doble, por una
parte, aumentar su representatividad y por otra, aumentar su competencia representativa.
Su representatividad depende, de modo fundamental, de su base social, porque es
desde ahí que se legitiman los diagnósticos que puedan hacerse sobre la realidad. Si las
personas afectadas, interesadas, asociadas, no me dan datos de sus afecciones, intereses
y objetivos, ¿desde dónde estoy analizando, identificando centros de interés, prioridades y, sobre todo, propuestas?
Para aumentar la base social es importante reflexionar sobre por qué participan las
personas y por tanto, qué hacer para que participen:
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Pepa Franco Rebollar y Clara Guilló Girard
Los grados de participación de la población en las organizaciones son, en general,
desiguales porque hay variables que inciden: sexo, edad, clase social, nivel educativo,
cultura de origen, etc.
Los motivos por los que las personas participan de uno u otro modo en las organizaciones, pueden estar referidos a lo que otros autores como Gamson (1992) denominan
marcos de acción colectiva, un conjunto de creencias y significados orientados a la acción
que inspiran y legitiman las campañas y actividades de los movimientos sociales y en los
que influyen tres componentes: injusticia, eficacia e identidad35. Sobre ellos:
La injusticia no precisa más explicación. Desde los autores griegos36, la indignación
ante lo injusto ha sido un factor de movilización. La injusticia sigue ahí, por eso hay
organizaciones sociales que la combaten.
Sobre la eficacia, la percepción de que una actividad sea eficaz o que la propia organización lo sea para conseguir lo que se propone, es un factor de motivación hacia
la participación. La eficacia depende no sólo de la competencia organizativa, sino también de las oportunidades políticas y de movilización de los recursos37. No es lo mismo
actuar en una coyuntura política y social que en otra. Es un análisis que las organizaciones hacen o deben hacer cuando tratan de influir políticamente.
En relación a la identidad, considerando en cualquier caso que no es una esencia, un
atributo o una propiedad intrínseca del sujeto, sino un proceso de naturaleza intersubjetiva y relacional38, ésta tiene dos componentes: el afectivo y el conductual.
Respecto al primero se le relaciona con la identificación grupal (la necesidad de inclusión, de ser miembro de un grupo y, a la vez, la necesidad de establecer diferencias
con otros grupos). Demuestra la necesidad de que los objetivos, principios y valores de
la organización sean dados a conocer transparentemente. La confianza, decíamos, es un
factor positivo pero hay que trabajarlo.
El componente conductual tiene que ver con que la adscripción a un grupo puede
ser voluntaria, pero también puede venir dada en función de alguna característica. Por
ejemplo, una persona con discapacidad es parte –quiera o no– del colectivo de personas
con discapacidad, pero voluntariamente, puede ser parte de una asociación de defensa
de intereses de ese colectivo. Una estrategia de identificación de intereses –no de identidades– es necesaria para que las personas se encuentren y comiencen a actuar.
[35] ( J.M.Sabucedo, M.Rodríguez-Casal, & C.Fernández, 2001).
[36] La justa indignación es el dolor que se experimenta al ver la fortuna de alguno que no la merece; y el corazón que se indigna justamente es el que siente las penas de este género. Recíprocamente se indigna también al ver
sufrir a alguno una desgracia no merecida. He aquí lo que es la justa indignación y la situación del que se indigna
justamente. Aristóteles. La gran moral. Libro I. De la indignación que inspira el sentimiento de la justicia.
[37] (Neveu, 2002).
[38] Cada individuo se percibe y es percibido por los otros, “perteneciendo” a grupos, “siendo” ciertos
atributos y “cargando” una historia.
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Actoría y participación desde el Tercer Sector de acción social
Escribíamos para el Plan Estratégico del Tercer Sector de Acción Social (y lo mantenemos ahora), que para que se produzca una organización competente en el sector de
que se trate –en este caso el Tercer Sector de Acción Social– tienen que darse una serie
de premisas o condiciones:
– Motivación de las personas para organizarse colectivamente para conseguir determinados objetivos. Lo que se traduce en un interés compartido y consciente.
– Formación interna para saber cómo organizarse desde valores democráticos y de
eficacia institucional.
– Interactuación con el entorno y con otras organizaciones para ganar eficacia en
la consecución de los objetivos asociativos (lasa redes con valor añadido sobre la
suma de las organizaciones).
– Una cultura de participación democrática en cada asociación/sector y la creación de canales –o la exigencia en su caso– para que se escuchen políticamente
esos objetivos.
– Y que la participación salte los límites de la participación asociativa hacia la participación en las políticas públicas.
La relación está servida: una organización socialmente representativa, basada en valores democráticos, recuperará mejor los intereses y necesidades de las personas con
las que trabaja, tendrá más claro desde qué objetivos se organiza con otras, llegará con
propuestas más rigurosas a los espacios donde pueda interactuar con otras entidades
de cualquier nivel, será más eficaz y, en consecuencia más motivadora hacia la participación de otras personas, redundado su mayor representatividad en sus posibilidades
de incidencia.
5. El argumento aún no escrito…
En esta película, el papel del Tercer Sector y, en especial el de Acción Social, se está
construyendo. No parece que termine mal, solo que es un final incierto porque todos
los actores tienen –tenemos– un guión un poco ambiguo.
Siendo capaces de saltar la pantalla como en una obra de Woody Allen y sentándonos en la butaca, nos gustaría que la película continuara y que todos salieran ganando,
en especial quienes pasan por las situaciones menos favorables.
Por eso, queremos ser coguionistas y actrices del futuro y componer una realidad en
la que vivamos en entornos inclusivos, el Estado y, en especial del de Acción Social garantice los derechos de todas las personas y la solidaridad sea espontánea. Esa última parte
del argumento nos gustaria muy colorida. Decía un colega hace años, “cuando sea viejo
prefiero que me cuide un punk voluntario que un trabajador social amargado”. Nosotras
317
11
Pepa Franco Rebollar y Clara Guilló Girard
no somos tan expresivas pero es cierto que poner el acento en la provisión burocratizada
de los servicios, grandes máquinas anónimas de la seguridad social, éticamente indiferentes39,
nos produce desazón. Casi tanto, como hacerlo sobre la voluntariedad que provoca un
marco regulador que no asegura ni la garantía de los derechos, ni la continuidad de los
servicios. Apostamos por una sociedad civil con responsabilidades éticas, con una potente Administración y organizaciones eficaces, pero también, por individuos que cooperen
para hacer la vida de todas las personas, con toda su diversidad, más agradable.
Además, encontramos que trabajar hacia la cohesión social en espacios de inclusión
tiene una ventaja añadida que queremos señalar:
– Históricamente se ha hecho descansar en las familias –es decir, en las mujeres de
las familias– la tarea de cuidar. Hablando de dependencia, quienes cuidan, son
mujeres en el 83,6% de los casos, generalmente hijas o cónyuges40.
– Y, fuera de la familia, en las organizaciones cuyos fines son ‘caritativos o humanitarios’, también hay significativamente más mujeres (12,6%) que hombres
(9,8%)41.
Sabemos que esto tiene que ver con estereotipos sexistas sobre cuál es la función
de las mujeres y de los hombres, así que aumentar la cohesión social tendrá como uno
de sus efectos secundarios, colaborar en crear otras imágenes de lo femenino y de lo
masculino, donde los hombres se vinculen en mayor medida a tareas humanitarias y de
cuidado, rellenando ese hueco de que hablábamos antes y que ha sido creado por una
sobrevaloración de lo productivo. En sí, eso ya es bueno.
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12
Gobernanza
local y
políticas para
la inclusión
social
Reflexiones desde
la experiencia de
Barcelona
Autor
Ismael Blanco
323
Gobernanza local y políticas para la inclusión social. Reflexiones desde la experiencia de Barcelona
1. Introducción
Durante los últimos años han proliferado en las Ciencias Sociales una multitud de
conceptos que tratan de dar cuenta de la intensidad y la complejidad de los cambios
que nuestras sociedades están atravesando. “Exclusión social” y “gobernanza” son dos
claros ejemplos de ello. El primero lo podemos enmarcar en un intento de explicar la
nueva configuración de los problemas sociales, donde conceptos tradicionales como el
de “pobreza” parecen quedarse cortos para describir las actuales dinámicas de la marginación. El segundo concepto, el de la gobernanza, expresa la configuración emergente
de los procesos de producción de políticas públicas, cada vez más basada en la interacción en red entre actores de naturaleza diversa.
Este tipo de nociones emergentes, vinculadas al cambio de época que atravesamos,
van impregnando los discursos de los distintos agentes políticos, técnicos y sociales en
el ámbito local. Se organizan cursos de formación, se convocan jornadas y seminarios,
se difunden libros blancos y manuales, se convocan premios a buenas prácticas, se tejen
redes de intercambio… Pero no sólo están cada vez más presentes en los discursos,
sino que también inspiran un número creciente de prácticas locales innovadoras. En
definitiva, en los municipios se concentran múltiples transformaciones sociales, propias del cambio de época en el que estamos instalados, y es precisamente en el ámbito
local donde más fuertemente se sienten las presiones para innovar en las formas de dar
respuestas políticas a dichos procesos de cambio.
En este capítulo se aborda el binomio ‘gobernanza local - exclusión social’, poniendo
el acento en los retos que plantea para las políticas sociales locales. En primer lugar, se
identifican los rasgos distintivos del concepto de la “exclusión social”, remarcando las
diferencias con respecto a la mirada más tradicional de la pobreza. En segundo lugar,
se reflexiona sobre las consecuencias que tiene para las políticas sociales locales, definir
los problemas sociales en términos de exclusión social. Concretamente, se defiende la
tesis que la naturaleza compleja de la exclusión social exige la articulación de respuestas
igualmente complejas, como las que ofrece el modelo de la gobernanza. Las políticas de
inclusión social de Barcelona se utilizan aquí como ilustración del significado práctico
de conceptos asociados a la gobernanza como la “cooperación intergubernamental”, la
“transversalidad”, la “cooperación publico-privada” y la “participación ciudadana”. En
el tercer apartado, se reflexiona sobre la dimensión político-ideológica de la gobernan325
12
Ismael Blanco
za y las distintas orientaciones que ésta puede tomar. La comparación entre las políticas de inclusión socio-espacial de dos barrios de Barcelona, Raval y Trinitat Nova,
permite ilustrar diferentes maneras de entender y de poner en práctica la gobernanza
local, reflejando la adopción de alternativas político-ideológicas distintas en una misma
ciudad. Por último, en el apartado de conclusiones, se apunta el reto de desarrollar un
modelo de gobernanza local que no sólo esté al servicio de una mayor funcionalidad,
sino también, o sobretodo, al servicio de una democracia más participativa, inclusiva y
deliberativa.
2. La exclusión social como fenómeno complejo
La noción de la ‘exclusión social’ y la noción opuesta de la ‘inclusión’ han ganado
terreno en los últimos años en el ámbito de las políticas sociales en Europa. Aunque en
ciertos discursos académicos, políticos o profesionales el concepto de la exclusión aún
aparece indistintamente junto al de la pobreza, lo cierto es que en los últimos años se ha
hecho un esfuerzo por distinguirlos, subrayando las potencialidades de la aproximación
de la exclusión para dar cuenta de la configuración emergente de los problemas sociales.
Sus orígenes y su significado preciso ya han sido abordados en otros capítulos de este
libro, por lo cual nos limitaremos a destacar aquellos aspectos básicos que nos permiten caracterizar la mirada de la exclusión social, para luego profundizar en la discusión
sobre las implicaciones que tiene adoptar esta mirada para las políticas sociales locales. A tal efecto utilizaremos la conceptualización de la exclusión social realizada por el
equipo del Instituto de Gobierno y Políticas Publicas de la Universidad Autónoma de
Barcelona (Brugué, Gomà y Subirats, 2001; Subirats, 2004).
2.1. La exclusión social como fenómeno estructural
En primer lugar, la exclusión social se nos presenta como el resultado de cambios estructurales profundos y persistentes que constituyen un ‘cambio de época’, generador de
nuevas oportunidades impensables en periodos anteriores, pero también de nuevos riesgos e inseguridades sociales. Tales procesos de cambio se manifiestan en cada una de las
esferas básicas de la integración social (figura 1) (Fleury, Subirats y Blanco, 2008):
– En la esfera económica-productiva (del mercado), destaca la intensidad de los
cambios producidos en el mercado de trabajo y sus consecuencias en términos
de precarización del empleo (Beck, 2000; Bauman, 2000)
– En la esfera de la reciprocidad (de las redes familiares y comunitarias) se produce
un proceso simultáneo de erosión de los vínculos familiares tradicionales y de las
326
Gobernanza local y políticas para la inclusión social. Reflexiones desde la experiencia de Barcelona
pautas de confianza y reciprocidad entre las personas, la llamada crisis del capital
social (Putnam, 2003).
– En la esfera política y de la ciudadanía (del estado) los estados del bienestar se
ven cada vez más desbordados por la emergencia de nuevas realidades sociales
como el envejecimiento, la inmigración, el cambio familiar y laboral… (Adelantado, 2000), a la vez que se intensifican los procesos de desafección política, de
distanciamiento de la ciudadanía con respecto a las instituciones y los líderes
políticos tradicionales (Pharr y Putnam, 2000).
Figura 12.1. Nuevas inseguridades sociales
Inseguridades
Esfera económica – de
mercado: superfluidad /
precariedad económica
Esfera política –
redistributiva: falta de
acceso a derechos
sociales y políticos
Esfera relacional –
comunitaria:
individualización /
aislamiento
Fuente: Fleury, Subirats y Blanco, 2008.
Todos estos proceso de cambio, por lo tanto, conllevan la erosión de los anclajes
tradicionales de la seguridad social. Precariedad y superfluidad económica, falta de
acceso a derechos sociales y de reconocimiento político, así como individualización y
aislamiento relacional son las bases estructurales de los procesos de vulnerabilizacion y
exclusión social de sectores sociales cada vez más extensos.
2.2. La exclusión social como fenómeno multidimensional
En este nuevo escenario, la exclusión social no puede leerse meramente como insuficiencia de ingresos; como pobreza económica, como escasez de recursos materiales.
Además, la exclusión social no es sólo ocupar un escalón bajo dentro de una estructura
vertical de desigualdades, sino que implica una escisión, una fractura; el riesgo de “quedar fuera” como consecuencia de la acumulación de factores que acostumbran a operar,
simultáneamente, en distintos ámbitos. Por eso decimos que la exclusión social es un
fenómeno multidimensional (Tabla 12.1).
327
12
Ismael Blanco
Tabla 12.1. La multidimensionalidad de la exclusión social
ÀMBITO
PRINCIPALES FACTORES DE EXCLUSIÓN
EJES DE
DESIGUALDAD
Económico
Pobreza relativa por insuficiencia de acceso a fuentes de renta
Laboral
Paro
Precariedad ocupacional
Formativo
Analfabetismo
Nivel formativo insuficiente
Sexo
Socio-sanitario
Discapacidad y dependencia
Adicciones y enfermedades relacionadas de riesgo social
Edad
Residencial
Sin techo
Infravivienda
Entorno residencial degradado
Relacional
Debilidad o deterioro de la red familiar
Escasez de relaciones comunitarias
Político – De
ciudadanía
No acceso a la ciudadanía política
No acceso a derechos sociales
Origen
Clase social
Fuente: Adaptado de Subirats, 2004.
Los factores generadores de exclusión social inciden con especial intensidad en ciertos colectivos sociales en función del sexo, de la edad, del origen o pertenencia étnica,
de la clase social… lo cual acabó resultando en un mapa altamente diverso de colectivos
sociales vulnerables: jóvenes con dificultades graves de inserción sociolaboral; mujeres
en situación de monoparentalidad; personas mayores pobres viviendo solas; inmigrantes en situación irregular; adultos en paro de larga duración, etc.
2.3. La exclusión social como fenómeno dinámico
La exclusión social es mucho más un conjunto de procesos que una situación estable
y estos procesos tienen una geometría variable: no afectan sólo a grupos predeterminados concretos; sino que afectan de forma cambiante a personas y a colectivos sociales
en función de los cambios que se producen en lo que podríamos llamar su ‘función de
vulnerabilidad’ (Brugué, Gomà y Subirats, 2002: 10).
La distribución de riesgos sociales, en el contexto actual, se ha hecho mucho más
compleja y generalizada (Beck, 1998): las personas podemos vernos trasladados hacia
zonas de vulnerabilidad social en momentos diversos de nuestro ciclo vital, ya sea por
el riesgo de ruptura familiar; de descalificación laboral; de precarización de los vínculos
laborales… Beck (1998) habla, en este sentido, de un proceso de ‘democratización de
los riesgos sociales’. Todo ello conlleva que las fronteras de la exclusión sean altamente
328
Gobernanza local y políticas para la inclusión social. Reflexiones desde la experiencia de Barcelona
móviles y fluidas, variando en función de situaciones personales y colectivas muy cambiantes.
2.4. La exclusión social como fenómeno politizable
Sin embargo, la exclusión social “no está inscrita de forma fatalista en el destino de
ninguna sociedad (…). Al contrario, es susceptible de ser abordada desde los valores, desde
la acción colectiva, desde la práctica institucional y desde las políticas públicas” (Brugué,
Gomà y Subirats, 2002: 11).
Como han demostrado varias investigaciones, la extensión y la intensidad de la exclusión social varían significativamente no sólo entre estados, sino también entre comunidades autónomas (Gallego, Gomà y Subirats, 2003), e incluso entre municipios y
áreas territoriales de una misma localidad (Musterd et al, 2006). Tales variaciones guardan relación con los denominados “regimenes de bienestar”, producto de las relaciones
especificas en cada territorio entre los agentes privados-mercantiles, público-institucionales y sociales-comunitarios. Las políticas públicas específicas de cada localidad pueden tener una influencia significativa en la estructura de riesgos y desigualdades sociales
de cada territorio (Minguione, 2003; Blanco y Subirats, 2008).
3. La gobernanza frente a la complejidad. Las
politicas de inclusión social de Barcelona como
ejemplo
Vayamos, pues, a la cuestión inicialmente planteada en este trabajo: ¿qué implicaciones tiene para las políticas locales definir los problemas sociales en términos de “exclusión social”? Podemos afirmar, de acuerdo con una importante corriente politológica,
que el carácter complejo de la exclusión social reclama soluciones políticas complejas
(Percy-Smith, 2000: 15). Una reflexión, por cierto, que es aplicable no sólo al ámbito de
las políticas de lucha contra la exclusión social, sino también a cualquier ámbito de política publica caracterizado por la incertidumbre y la fragmentación (Clarke y Stewart,
1997, Christiensen, 1999). Veamos el significado de esta proposición y sus implicaciones prácticas a través de la experiencia de las políticas de inclusión social de Barcelona.
3.1. Problemas colectivos y respuestas públicas: un marco interpretativo
general
En la Figura 12.2, se presentan una serie de problemas colectivos prototípicos clasificados en función del grado de incertidumbre técnica y de las complejidades políticas
329
12
Ismael Blanco
que conllevan. Las incertidumbres técnicas se refieren aquí a la dificultad para discernir
cuáles son los medios más adecuados para satisfacer ciertos objetivos. Las complejidades políticas tienen que ver con la dificultad de clarificar, priorizar y consensuar dichos
objetivos entre todos aquellos actores con valores e intereses en juego (Christiensen,
1999).
Así, el escenario 1 es el de mayor simplicidad, ya que supone claridad y consenso
alrededor de los objetivos, a la vez que conocimiento sobre los medios que nos permitirán conseguirlos. Un ejemplo claro sería el de la extensión de una epidemia para
la cual conocemos la vacuna. Frente a este tipo de situaciones, parecen adecuadas las
respuestas burocráticas, basadas en el monopolio de decisión y de actuación por parte
de la administración pública, el diseño de protocolos de actuación y su implementación
a través de la distribución especializada de tareas y el control jerárquico. La burocracia,
en definitiva, funciona sobretodo cuando se cumplen los supuestos de la racionalidad:
claridad en los objetivos y conocimiento de los medios ‘óptimos’ para darles respuesta.
Pero, lamentablemente, dichos supuestos sólo se cumplen en contadas ocasiones.
Figura 12.2. Modelos de elaboración de políticas según la naturaleza de los problemas públicos
Objetivos
Consenso
Medios
Conocidos
Desconocidos
Conflicto
(1)
(3)
Programación
técnica
Negociación
política
(2)
Experimentación
(4)
Gobernanza en red
Fuente: Christiensen, 1999; 69.
El escenario 2 es bastante más habitual. Sabemos qué queremos, pero no están claro los medios que nos permitirán la consecución eficaz de esos objetivos. Un ejemplo
paradigmático de esto son los accidentes de tráfico. Sabemos que queremos reducirlos,
por no hay recetas claras. El modelo de la ‘experimentación operativa’ nos invita a consultar a expertos, explorar lo que se está haciendo en otros lugares, experimentar con
ciertas medidas, observar sus impactos marginales en el problema, equivocarse y aprender para seguir mejorando. Aunque aquí el problema se supone que es esencialmente
cognitivo, más que político, ya que parece existir una comunidad de intereses entre los
principales actores afectados.
El escenario 3, por el contrario, sitúa el centro del problema en la política, no en la
técnica. El reto no es conocer ‘cómo lograr un qué conocido y consensuado’, sino cómo
330
Gobernanza local y políticas para la inclusión social. Reflexiones desde la experiencia de Barcelona
conciliar intereses y valores en conflicto representados por actores distintos. Los casos
calificados como ‘NIMBY’ (Not in My Back Yard - ¡Aquí no!) ilustran este tipo de situaciones. Sabemos, por ejemplo, que las salas de veno-punción son un medio adecuado
para el tratamiento socio-sanitario de las toxicomanías, pero la decisión de localización
acostumbra a generar una fuerte oposición por parte de los vecinos. Ante este tipo de
situaciones, la solución más adecuada, antes que la imposición unilateral, es la negociación política: clarificar las posturas de las partes enfrentadas, explorar posibles puntos
de equilibrio, llegar a acuerdos en la medida de lo posible y corresponsabilizarse en la
ejecución de las medidas pactadas.
Sin embargo, tal y como ha reconocido la literatura especializada, muchos de los problemas que los medios de comunicación o las instituciones públicas tratan como NIMBY
no responden en realidad a estas características. Es decir, lo que los movimientos de oposición están cuestionando no es sólo la localización de la infraestructura, sino su propia
conveniencia. La oposición a las centrales nucleares, por ejemplo, no se fundamenta sólo
en motivaciones territorialmente interesadas, sino en un debate más de fondo sobre el
modelo energético. El NIMBY (¡Aquí no!) se convierte frecuentemente en NOPE (Not
on Planet Earth - ¡Ni aquí ni en ningún lugar!) (Nel·lo, 2003). Planteado gráficamente, se
desplaza desde el escenario 3 al 4, el de mayor complejidad política y técnica.
En el escenario 4, por lo tanto, múltiples actores sostienen objetivos diversos y contradictorios en relación con el problema, a la vez que existen múltiples puntos de incertidumbre técnica. El de la exclusión social es un claro ejemplo de este tipo de problemas. Más allá de la existencia de un consenso retórico sobre la necesidad de combatir
la exclusión social o de favorecer la inclusión de los colectivos o territorios más desfavorecidos, las discrepancias (entre departamentos, entre instituciones y organizaciones
sociales, entre prestadores de servicios y usuarios…) acostumbran a aflorar en el momento de decidir aspectos como los objetivos, las prioridades y las medidas concretas.
A su vez, los medios adecuados para lograr los objetivos de la “inclusión” social son
altamente inciertos y, en todo caso, no están a disposición de un solo actor, sino de muchos. El carácter estructural, multidimensional y dinámico de la exclusión social explica
la complejidad del fenómeno.
Es ante este tipo de problemas políticamente complejos y técnicamente inciertos,
cada vez más comunes en nuestras sociedades, donde más necesaria es la gobernanza.
Frente a la noción clásica del gobierno, la gobernanza implica pautas relativamente estables e institucionalizadas de cooperación en red entre actores de naturaleza diversa basadas en la interdependencia mutua (Subirats, 2002; Blanco y Goma, 2002). Innerarity
se refiere a ella como el ‘estado cooperativo’ (Innerarity, 2006: 8):
“(…) la idea de un estado cooperativo apunta al hecho de que, en las sociedades actuales, las tareas públicas no pueden llevarse a cabo ni por la decisión unilateral de las instituciones públicas ni traspasándolas por completo
331
12
Ismael Blanco
a agentes privados. La cooperación no es ni una renuncia a lo estatal (…) ni
una instrumentalización privada de lo estatal, sino una tercera vía entre el estatismo y la privatización. Por un lado, se trata de una acción estatal efectiva y,
por otro, supone una reducción del ejercicio unilateral del poder en beneficio
de una política con disposición a aprender”.
3.2. Promesas (y dificultades) de la gobernanza
La idea del aprendizaje a la que se refiere Innerarity es clave y nos remite a la cuestión del por qué las redes nos sitúan en mejor posición para abordar problemas complejos que otros modelos:
• Las redes mejoran nuestra capacidad de diagnóstico de los problemas sociales, a
través de la incorporación de tipos de “conocimientos” diversos. Los diagnósticos resultantes, en definitiva, son más ricos y complejos.
• Las redes nos hacen más creativos, más innovadores en el momento de plantearnos alternativas para la acción. Nos permiten imaginar escenarios alternativos de
acción que probablemente, los técnicos y los políticos en solitario, limitados en
sus ámbitos de especialidad técnica y competencial, no se hubieran planteado.
• Las redes nos permiten explorar soluciones de equilibrio entre intereses contrapuestos: “la cooperación incrementa la posibilidad de que haya varios ganadores
(juegos de suma positiva) y optimiza las ventajas combinatorias para la organización
en su conjunto” (Innerarity, 2006: 19). En definitiva, la propia legitimidad de las
decisiones puede salir reforzada en estos escenarios de cooperación.
• Las redes nos permiten movilizar y coordinar recursos detentados por distintos
tipos de actores. Motivan la corresponsabilización de los actores en la implementación de las decisiones adoptadas y reducen los elementos de resistencia que
podrían llegar a bloquear su ejecución.
• A la vez que para funcionar necesitan de ciertas dosis de capital social, las redes
pueden ser en ellas mismas generadoras de confianza y sentido de reciprocidad
entre los actores (Lowndes y Pratchett, 2009). En la práctica de las redes, los actores pueden aprender a cooperar, aprendizaje que pude dejar poso para la creación de nuevos escenarios de cooperación futuros.
Sin duda, sin embargo, la práctica de las redes conlleva dificultades, las cuales han
suscitado una abundante literatura sobre gestión de redes que aquí no vamos a sintetizar
(ver, por ejemplo, Kikert et al, 1997). Dichas dificultades las reconoce en los siguientes
términos Stoker (1998), uno de los principales defensores de las virtudes de este modelo de producción de políticas públicas frente a la “burocracia tradicional”:
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Gobernanza local y políticas para la inclusión social. Reflexiones desde la experiencia de Barcelona
“las tensiones y dificultades con las instituciones de la sociedad civil, así como
las inadecuaciones entre las organizaciones que aúnan a los sectores publico,
privado y voluntario, pueden conducir hacia el fracaso de la gobernanza. Fallos en el liderazgo, diferencias en las escalas temporales y en los horizontes
entre actores clave, así como la profundidad del conflicto social pueden ser
todas ellas semillas de tal fracaso (Stoker, 1998: 24).
3.3. Redes para la inclusión social en Barcelona
La gobernanza implica la cooperación en red entre distintos actores que se reconocen interdependientes entre si. Estas redes cooperativas pueden articularse simultáneamente en distintos planos. La ciudad de Barcelona, cuyo compromiso con la inclusión
social se articula, fundamentalmente, a través del llamado Plan Municipal por la Inclusión Social (2005-10), nos permite ilustrar el funcionamiento de las redes en cada uno
de esos planos (Godàs y Gomà, 2008). La propia elaboración del Plan se basó en un
proceso de concertación entre distintas áreas de gobierno –Bienestar Social, Cultura,
Educación, Mujer, Salud, Derechos Civiles, Ocupación y Vivienda–, los 10 distritos de
la ciudad y las entidades representadas en el Consejo Municipal de Bienestar Social de
Barcelona (CMBS), la Asociación Barcelona para la Acción Social (ABAS) y la Mesa de
Entidades del Tercer Sector. La articulación de redes para la inclusión social en la ciudad se consolida a partir de espacios de cooperación intergubernamental, espacios de
transversalidad, mecanismos de concertación publico-privada y distintos dispositivos
de participación ciudadana.
Las redes de cooperación intergubernamental (redes multinivel) se basan en las relaciones de cooperación entre distintas administraciones o niveles de gobierno. Impulsar
este tipo de redes desde el ámbito local es particularmente necesario si tenemos en cuenta
las limitaciones competenciales y de recursos de los gobiernos locales y su incapacidad
para actuar sobre ciertos factores generadores de exclusión social que son claramente
supralocales. Afirmar que dichos factores tienen un carácter supralocal no implica que
los gobiernos locales no puedan contribuir significativamente a su abordaje, pero sí que
implica que la mejor forma de tratarlos sea a través de las relaciones de cooperación con
otros niveles de gobierno, como los autonómicos, estatales o incluso supraestatales. En
la ciudad de Barcelona, por ejemplo, se constituyó en 2006 el llamado Consorcio de Servicios Sociales de Barcelona (CSSB), que se suma a los ya preexistentes en el ámbito de la
Educación, la Sanidad y la Vivienda. El CSSB hace efectiva la cooperación entre el Ayuntamiento de Barcelona y la Generalitat de Cataluña en el ámbito de los servicios sociales,
posibilitando una gestión conjunta de los servicios de atención primaria y especializada.
Los espacios de transversalidad (redes interdepartamentales) son espacios de de
cooperación entre distintas áreas de gobierno, entre distintos equipamientos y servicios
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Ismael Blanco
de carácter publico. De nuevo, la necesidad de impulsar este tipo de redes transversales
se entiende fácilmente si constatamos la naturaleza multidimensional del fenómeno de
la exclusión social y por lo tanto la incapacidad de los Servicios Sociales para actuar aisladamente, particularmente en el ámbito de las políticas preventivas. Ligados al despliegue del Plan Municipal para la Inclusión Social, en Barcelona se han impulsado varios
mecanismos de transversalidad como, por ejemplo: el impulso conjunto del programa
de viviendas para la inclusión social desde el Área de Bienestar Social, ADIGSA (empresa pública de vivienda de la Generalitat) y el Patronato Municipal de la Vivienda;
el impulso del programa de formación e inserción laboral de personas en situación de
riesgo de exclusión, por parte del Área de Bienestar Social y de la empresa municipal
“Barcelona Activa”; la creación de equipos de trabajo conjuntos entre los técnicos de
salud mental, trabajadores sociales de atención primaria y educadores de calle para la
atención de personas sin techo con problemas de salud mental; y la creación de comisiones sociales territoriales formadas por educadores sociales y equipos educativos de
los centros para la prevención y el tratamiento del absentismo y el fracaso escolar.
Los espacios de cooperación publico-privada (redes transectoriales) en la gobernanza no se limitan a practicas gerenciales de externalización de servicios o convenios
de colaboración con el tercer sector. Por el contrario, implican la creación de espacios
multilaterales donde intercambiar información, diagnosticar conjuntamente los problemas y definir marcos estratégicos de actuación. Por su parte, los dispositivos participativos implican la apertura de los procesos de elaboración de las políticas públicas
hacia la ciudadanía, articulada (o no) en el marco de organizaciones sociales y comunitarias. Veamos algunos ejemplos que aúnan ambas lógicas.
En Barcelona se aprobó, en 2005, el llamado Acuerdo Ciudadano por una Barcelona
Inclusiva, firmado por cerca de 400 entidades de la ciudad. Dicho acuerdo consiste en la
creación de un espacio de diálogo, intercambio y cooperación entre el conjunto de entidades, redes comunitarias y agentes económicos que operan en el marco de la inclusión
social. Los firmantes de este acuerdo se comprometen a difundir los valores y principios
que lo fundamentan; dinamizar la red como espacio de generación e intercambio de conocimientos y de concreción de compromisos comunes de actuación; e impulsar redes
de acción en torno a problemas específicos y objetivos estratégicos y operativos comunes.
Por su parte, el Ayuntamiento se compromete a realizar un diagnóstico conjunto de los
servicios que ofrecen las entidades y el propio Ayuntamiento; compartir información sobre las actividades; articular un catálogo de servicios compartido; y establecer vínculos de
carácter económico mediante convenios con cada una de las entidades que conforman las
redes. Concretamente, desde su aprobación, están en marcha tres redes de acción por la
inclusión social: la Red de atención a las personas sin techo; la Red de Centros Abiertos;
la Red de inserción sociolaboral; y la Red de acogida e interculturalidad.
Entre las redes participativas de la ciudad en materia de política social, hay que destacar también el Consejo Municipal de Bienestar Social de Barcelona (CMBS), constituido
334
Gobernanza local y políticas para la inclusión social. Reflexiones desde la experiencia de Barcelona
en 1988. Lo componen representantes de entidades sociales, asociaciones empresariales
y gremiales, grupos políticos municipales, centrales sindicales, la obra social de las cajas
de ahorro, el arzobispado de la ciudad y personas expertas y observadores de prestigio
reconocido en el terreno de actividad del Consejo. En total, más de 500 ciudadanos y
ciudadanas, 140 entidades y una treintena de expertos, organizados en tres grandes espacios: el Plenario del Consejo, la Comisión Permanente y diversos Grupos de Trabajo
(Gente Mayor, Mujer, Infancia, Familias, Drogodependencias, Salud, Pobreza y Acción
Comunitaria). El CMBS tiene como principales funciones la reflexión y el análisis crítico
acerca de las actuaciones que se llevan a cabo en la ciudad en materia de bienestar social;
la elaboración de propuestas; y la concertación de actuaciones entre instituciones y entre
éstas y las entidades. Algunas medidas clave en materia de inclusión social en la ciudad,
como la constitución del SAIER (Servicio de Atención a Inmigrantes Extranjeros y Refugiados) o el propio impulso del Plan Municipal por la Inclusión Social tienen su origen en
propuestas elaboradas por los distintos Grupos de Trabajo del CMBS.
Éstos y otros ejemplos, como el Marco Municipal para la Acción Comunitaria –el cual
enmarca una quincena de experiencias de Planes de Desarrollo Comunitario y otros
tipos de acciones comunitarias a nivel de barrio– o la Asociación Barcelona para la Acción Social (ABAS) –compuesta por más de 60 organizaciones cuya misión es la elaboración participada del Marco Estratégico para la Acción Social y Ciudadanía– permiten
ilustrar, a grandes rasgos, en qué puede consistir una política relacional para la inclusión
social en el ámbito local. Los propios impulsores de esta política en Barcelona lo expresan en los siguientes términos: (Godàs y Gomà, 2008: 292):
“La perspectiva es que el gobierno local está obligado a desarrollar un papel
activo en la creación y consolidación de redes de acción, de acuerdo con la
pluralidad de agentes que actúan en el territorio. La articulación de nuevas estructuras para el trabajo horizontal e intersectorial implica pasar de la simple
coordinación de actores al trabajo en red, empezando por superar los compartimientos estancos de la administración. Ello también implica establecer
un profundo compromiso con la participación. La promoción de las dinámicas comunitarias, el fortalecimiento de las redes sociales y la implicación de
nuevos actores en la acción constituyen criterios de relación que conllevan
entender la participación no como mera consulta, sino como corresponsabilización en las decisiones y las acciones que se deban tomar”.
4. La dimensión político-ideológica de la gobernanza
Tal como se ha defendido con anterioridad, la gobernanza local puede ser defendida
como una forma eficiente y eficaz de abordar problemas complejos como la exclusión
335
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Ismael Blanco
social. Sin embargo, más allá de este tipo de valores aparentemente neutrales (eficiencia,
eficacia), algunos autores defienden la gobernanza como una oportunidad para avanzar
hacia una nueva democracia, basada en los principios de la participación ciudadana y
la deliberación pública (Blanco y Gomà, 2002; Alguacil, 2006). La asociación entre la
gobernanza y la democracia participativa o deliberativa, sin embargo, no puede darse
por descontada. Para otros autores, las redes de gobernanza local acostumbran a fortalecer las relaciones entre las elites institucionales, económicas y asociativas locales, excluyendo la participación de los colectivos sociales con menos recursos organizativos,
así como la de los colectivos más críticos con la política dominante (ver, por ejemplo,
Swyngedouw, 2005).
En realidad, existen distintas formas de entender y de poner en práctica la gobernanza local. Barcelona y, más concretamente, las políticas de inclusión socio-espacial en los
barrios de esta ciudad, son de nuevo un buen ejemplo de ello.
4.1. El ejemplo de la regeneración de barrios en Barcelona: ¿políticas
participativas para la inclusión social?
La tan repetida expresión “Modelo Barcelona”, utilizada tanto por los defensores
como por los críticos del modelo de transformación urbana de esta ciudad, ha contribuido a enmascarar la complejidad de tal proceso de transformación y sus variaciones
en función de los momentos históricos, las áreas de gobierno implicadas y las áreas territoriales (Blanco, 2009a). La comparación entre las pautas de intervención en los barrios de Raval y Trinitat Nova resulta muy ilustrativa en este sentido (Blanco, 2009b).
Raval y Trinitat Nova ocupan una posición muy desaventajada en la estructura de
desigualdades socio-espaciales de la ciudad. Ambos son barrios “problemáticos”, en el
sentido que concentran una gran cantidad y variedad de problemáticas socio-espaciales. Sin embargo, Raval es un barrio céntrico, perteneciente al núcleo histórico de la
ciudad, a la Ciutat Vella (ciudad vieja), mientras que Trinitat Nova es un pequeño barrio
periférico, construido en su práctica totalidad entre los años 50 y 60 en un contexto de
rápida expansión industrial y demográfica. Tanto Raval como Trinitat Nova han sido
objeto en los últimos años de distintas políticas de regeneración urbana, en el sentido
expresado por Roberts y Skyes (2006: 17): “una visión y una acción comprehensiva e integrada que conduce a la resolución de problemas urbanos y que pretende conseguir mejores
en las condiciones económicas, físicas, sociales y ambientales de un área que está siendo transformada”. En Raval, esas políticas han sido vehiculadas a través de distintos planes urbanísticos, entre los que destaca el Plan Especial de Reforma Interior aprobado en 1985,
posteriormente englobado en el ARI (Área de Rehabilitación Integral) de Ciutat Vella.
En Trinitat Nova, en cambio, se han articulado a través del llamado Plan Comunitario y
Social, impulsado a mediados de los años 90.
336
Gobernanza local y políticas para la inclusión social. Reflexiones desde la experiencia de Barcelona
En ambos casos, la complejidad de los problemas relacionados con la exclusión
socio-espacial ha provocado dinámicas significativas de cambio en las formas de articular las políticas urbanas. Tanto las políticas de regeneración del Raval como el Plan
Comunitario de Trinitat Nova reflejan un intento de adaptar las políticas públicas a
las particularidades socioespaciales de cada territorio. En ambos casos, el conjunto de
actuaciones se han enmarcado en planes estratégicos basados en visiones a medio y a
largo plazo. En los dos, se ha atorgado un fuerte protagonismo a los actores del barrio
o del distrito, eso sí, en el marco de espacios de cooperación multi-nivel donde encontramos, además de estos actores locales, a las áreas centrales del Ayuntamiento, otras
administraciones supra-municipales como la Diputación de Barcelona y la Generalitat
de Catalunya e incluso entidades ministeriales del gobierno central y la propia Unión
Europea. En los dos casos se observa también una fuerte retórica a favor de la integralidad en los diagnósticos y en el diseño de los programas de actuación, así como a favor
de la coordinación interdepartamental. También en los dos casos se trata de implicar a
la ciudadanía en el diseño, seguimiento y evaluación en las políticas.
Sin embargo, a pesar de las similitudes, las Políticas de Regeneración Urbana del
Raval y el Plan Comunitario de Trinitat Nova, difieren significativamente en algunos
aspectos básicos, sintetizados en la Tabla 12.2.
En un caso (Raval) hablamos de un modelo orientado a la creación de una nueva
área de centralidad urbana, sensible a las necesidades sociales de los vecinos, pero de
Tabla 12.2. Síntesis de las diferencias sustantivas y operativas de las políticas de regeneración en
Raval y Trinitat Nova
Dimensiones
de análisis
Dimensión
sustantiva
Dimensión
operativa
Variables
Políticas de regeneración del Raval
Inserción en la Temprana – Por iniciativa institucional
agenda
Definición del Disfuncionalidad: el centro histórico
problema
debe ser atractor de turismo, nuevos
usos y nuevos colectivos sociales
Objetivos
Mixticidad de usos y colectivos sociales
Plan Comunitario de
Trinitat Nova
Tardía – Por iniciativa vecinal
Residualidad: la periferia
ocupa un papel marginal en
la agenda urbana
Desarrollo social y
comunitario
Contenidos
Predominio de las intervenciones
Enfoque de intervención
físicas-urbanísticas
multidimensional
Liderazgo
Institucional
Co-liderazgo institucional –
vecinal – técnico
Relaciones multi- Intensas y altamente institucionalizadas De baja intensidad y escasa
nivel
institucionalización
Transversalidad
Escasa
Intensa
Cooperación
Intensa
Escasa
público-privada
Participación
Corporativa y temáticamente limitada Pluralista y temáticamente
ciudadana
diversa
Fuente: Blanco, 2009b.
337
12
Ismael Blanco
facto fundamentada en lógicas (no agresivas) de gentrificación o, en términos del propio gobierno municipal, de “mixticidad de usos y de colectivos sociales”. Esta estrategia
se hace operativa a través de la concertación entre distintos actores públicos y privados
y la creación de distintos organismos donde se formaliza esa relación de cooperación:
espacios de coordinación intergubernamental (como la Comisión Gestora del ARI) y
agencias especializadas de capital mixto (FOCIVESA - Fomento de Ciutat Vella, S.A.).
Los elementos de transversalidad son más bien escasos en este caso, y la participación
ciudadana, aunque existente, muy restrictiva tanto por el tipo de ciudadanía al que
se le atorga el derecho de participación como por los contenidos a que se refiere esa
participación. Concretamente, durante muchos años se ha atorgado un protagonismo
casi exclusivo a la Asociación de Vecinos del Raval, obviando la enorme pluralidad de
asociaciones y de colectivos sociales en el territorio, y su participación se ha centrado,
sobretodo, en la supervisión de los procesos de afectación urbanística, desalojo, compensación y realojo vecinal.
En el otro caso (Trinitat Nova), hablamos de una política aparentemente mucho
más orientada a las necesidades de los vecinos y menos a las necesidades de la ciudad
en su conjunto, más explícitamente basada en la lógica del desarrollo comunitario y
con una mayor vocación de integralidad. El modelo de gobernanza a través del cual se
hace operativa esta estrategia de regeneración también presenta diferencias importantes con respecto al caso de Raval. Se trata de un proceso más bottom-up, liderado por la
Asociación de Vecinos aunque con una implicación activa de distintas asociaciones del
barrio en los distintos espacios del Plan Comunitario. Se han abierto múltiples espacios
de participación ciudadana, vinculados a las distintas temáticas (urbanísticas, educativas, socioculturales, sociosanitarias, económicas…) tratadas por el Plan. Asimismo,
los espacios de transversalidad interadministrativa son abundantes, permitiendo una
coordinación entre los servicios de proximidad en el territorio, como los centros de
servicios sociales, los centros de salud, las escuelas e institutos, la policía y el conjunto
del tejido asociativo y vecinal.
El caso del Raval demuestra la funcionalidad de las redes de gobernanza para lograr
ciertos objetivos complejos como la regeneración de un barrio perteneciente al centro
histórico urbano, pero no podemos presentarlo como un caso de democracia participativa. En este caso tampoco está clara la conexión entre la “regeneración urbana” y la
“inclusión social”. Los actores ligados a las políticas sociales han jugado un papel más
bien residual frente a los actores ligados a las políticas urbanísticas. Muchas voces críticas se han alzado por las consecuencias gentrificadoras del proceso de regeneración
(Rius y Subirats, 2005). En Trinitat Nova, en cambio, el Plan Comunitario se formula
mucho más explícitamente en términos de “inclusión social” y los actores vinculados
a las políticas sociales y comunitarias han tenido un papel mucho más protagónico, lo
cual no ha impedido que la transformación urbanística del barrio haya dado lugar a uno
de los grandes proyectos, quizás el más importante, del Plan Comunitario (el llamado
338
Gobernanza local y políticas para la inclusión social. Reflexiones desde la experiencia de Barcelona
Proyecto Trinitat InNova, por el cual se está reformando el barrio a partir de criterios
de sostenibilidad). Sin negar muchas dificultades y conflictos que aquí no podemos
detallar, el Plan Comunitario de Trinitat Nova puede ser presentado como una práctica
ejemplar de gobernanza participativa y de proximidad (Blanco y Rebollo, 2002).
5. Conclusiones
En este trabajo hemos reflexionado sobre las implicaciones que tiene definir los problemas sociales en términos de exclusión social para las políticas públicas locales. La
creciente relevancia de la noción de la exclusión social en las agendas políticas europeas, incluidas las locales, justifica el interés de esta pregunta.
El carácter complejo de la exclusión social, derivado fundamentalmente de su naturaleza estructural, multidimensional y dinámica, conlleva que las respuestas de tipo
burocrático sean inadecuadas. La burocracia implica una rígida segmentación de responsabilidades, tanto entre niveles administrativos como entre áreas o departamentos,
además de ubicar a la ciudadanía y a los actores no-institucionales en general en un
papel pasivo, meramente receptor de las políticas que formulan e implementan los aparatos burocráticos. La burocracia, en definitiva, se basa en la lógica del “cada uno hace
lo que le toca”. Por el contrario, la gobernanza se basa en la lógica del “entre todos lo
haremos todo” (Brugué, 2002). Responde a la lógica de la colaboración entre distintos
actores, públicos, privados y comunitarios, una lógica que se justifica por las interdependencias que existen entre ellos. La exclusión social requiere coordinación entre los
servicios sociales y las áreas de urbanismo, entre éstas y los equipos educativos, entre
éstos y los responsables de empleo… Pero además, requiere la cooperación entre la
administración y las empresas, entre éstas y las entidades del Tercer Sector… Las redes
de gobernanza, en definitiva, son el espacio inevitable de abordaje de los retos que plantea la exclusión social en el ámbito local. “Inevitable” en la medida que se pretenda un
abordaje inteligente y eficaz del problema.
Las redes de gobernanza, sin embargo, no necesariamente promueven la profundización democrática. Ciertos tipos de redes pueden adoptar un carácter altamente elitista
y tecnocrático, defendible quizás por su “funcionalidad” para lograr determinados objetivos, pero no por su “inclusividad” política o por su capacidad para promover un ejercicio activo de la ciudadanía. La gobernanza puede abrir una “ventana de oportunidad” a
la profundización democrática sólo si atorga a las organizaciones sociales capacidad de
incidencia política, más allá de un rol prestacional o ejecutor, y si simultáneamente abre
la participación hacia los colectivos sociales con menos recursos.
339
12
Ismael Blanco
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13
La política
social de
vivienda en
el contexto
de la Ley del
derecho a
la vivienda
en Cataluña
como
estrategia
para la
inclusión
Autora
Carme Trilla i Bellart
343
La política social de vivienda en el contexto de la Ley del derecho a la vivienda en Cataluña
El concepto de Derecho a la Vivienda como elemento determinante en el diseño de
la política de vivienda se introduce en Cataluña en la legislatura 2004-2006, y se desarrolla mediante la aprobación del Plan para el derecho a la vivienda 2004-20071, que,
prorrogado, aún es vigente a día de hoy. Dicho Plan reformaba algunas de las subvenciones a la promoción y al acceso a la vivienda ya existentes con anterioridad, ampliaba
el abanico de líneas de fomento público, como, por ejemplo con las subvenciones a
ayuntamientos y a entidades sin ánimo de lucro para la compra de suelo destinado a
vivienda de protección oficial, o con las ayudas a propietarios para la adecuación de viviendas desocupadas destinadas al mercado del alquiler social, o con las ayudas al pago
del alquiler, e introducía nuevas formas de operar como por ejemplo el fomento de las
bolsas mediadoras para el alquiler social, o el sistema de viviendas de inclusión.
Sin embargo, la profundidad y gravedad de los problemas relacionados con la vivienda, que se traducían en una exigencia social altísima sobre el sector público, hacía
patente que no era posible abordar la situación y encontrar soluciones con medidas de
fomento y coyunturales. El Gobierno de Cataluña se planteó, desde el primer momento, la conveniencia de promulgar una ley que abordara el conjunto de problemas detectados, que planteara cambios estructurales para atacar de raíz los procesos que habían
llevado a la crisis social en el ámbito de la vivienda, que adoptase los instrumentos más
eficientes aplicados por las legislaciones de nuestro entorno más próximo a todos aquellos aspectos en los que éste se había mostrado más eficaz, más potente y más equitativo.
En definitiva, se planteó un nuevo cuerpo legal que condujese nuestro sistema de provisión de vivienda hacia parámetros más avanzados socialmente. Este cuerpo legal se ha
concretado en la Ley 18/2007, del derecho a la vivienda, de 28 de diciembre de 2007,
que se ha visto respaldada por la firma del Pacto nacional para la vivienda 2007-20016.
1. El acento social en la Ley del derecho a la vivienda
La primera innovación significativa que aporta la Ley 18/2007 es haber sido ideada
como normativa reivindicativa del derecho a la vivienda y no como una simple norma
[1] Decreto 454/2004, de 14 de diciembre, de desarrollo del Plan para el derecho a la vivienda
2004-2007 y Decreto 255/2005, de 8 de noviembre, de actualización del Plan para el derecho a la vivienda 2004-2007.
345
13
Carme Trilla i Bellart
sectorial. La Ley del derecho a la vivienda introduce dos conceptos fundamentales en
el ordenamiento jurídico catalán: la función social de la propiedad de la vivienda y la
concepción de la vivienda como un servicio de interés general.
La función social de la vivienda impone, por primera vez, unas limitaciones sociales
al derecho de propiedad sobre el uso de la vivienda, y permite elaborar un catálogo de usos
anómalos de la misma susceptibles de ser sancionados, que se justifican por la necesidad
imperiosa de acceso a este bien escaso que la sociedad manifiesta. Para sustentar este salto
cualitativo, el legislador en Cataluña se ha basado en un precedente próximo propio de la
legislación en materia de urbanismo. El ordenamiento jurídico establece de forma clara la
“función social” del suelo, como límite al derecho a la propiedad del mismo. Este principio
ha sido asumido por el ordenamiento urbanístico y ha posibilitado desde hace décadas la
obtención de suelo para aprovechamientos socialmente necesarios y diversos, como los
residenciales especiales, los de infraestructuras, los de equipamientos y tantos otros. Una
de las derivadas más radicales de dicha limitación la encontramos en las reservas obligatorias de suelo para la promoción de vivienda protegida, recientemente aplicadas.
Siguiendo este mismo principio, la Ley 18/2007 hace extensiva la función social de
la propiedad, al ámbito de la vivienda y lo ciñe a dos finalidades básicas:
1. La exigencia del estricto cumplimiento de les condiciones de habitabilidad y del
mantenimiento en condiciones dignas y adecuadas de los edificios y viviendas
por parte de la propiedad.
2. La exigencia de asegurar el derecho a la vivienda a los colectivos socialmente más
débiles.
Para ello, identifica y define, con el objeto de impedirlas o corregirlas, las situaciones
de incumplimiento de la función social de la vivienda, especificando como usos anómalos de la propiedad:
•
•
•
•
La sobreocupación.
La comercialización de infraviviendas.
La desocupación permanente e injustificada.
La no utilización como residencia habitual y permanente, por parte de los adjudicatarios, de las viviendas de protección oficial.
• El incumplimiento del deber de conservación.
En el caso de sobreocupación, la Ley, complementada ya hoy por el decreto de condiciones de habitabilidad2, distingue de forma clara aquella alta ocupación de la vivien[2] Decreto 55/2009, de 7 de abril, sobre las condiciones de habitabilitat de las viviendas y la cédula de
habitabilidad.
346
La política social de vivienda en el contexto de la Ley del derecho a la vivienda en Cataluña
da por parte de familias numerosas, de la ocupación abusiva por parte de un propietario o de un inquilino que, arrienda o subarrienda la totalidad o parte de la vivienda,
sin contrato oficial, abusando manifiestamente del estado de grave carencia de vivienda de alquiler asequible para colectivos o personas con ingresos bajos. Así, el artículo
3 e) define la sobreocupación como la situación en que “la vivienda en la que se alojan un
número excesivo de personas, en consideración a los servicios de la vivienda y a los estándares de superficie por persona fijados en Cataluña como condiciones de habitabilidad.
Se exceptúan las unidades de convivencia vinculadas por lazos de parentesco, si el exceso
de ocupación no supone incumplimientos manifiestos de las condiciones exigibles de salubridad e higiene ni genera problemas graves de convivencia con el entorno.”
En este caso, las medidas que la administración puede adoptar van, desde la multa
–que puede llegar a los 900.000 euros3–, hasta la posibilidad de expropiación de la vivienda para poder acondicionarla y destinarla a usos de alquiler social.
En el caso de la infravivienda, en Cataluña se ha optado por considerar que se da
esta situación en aquellos supuestos en que hayan personas viviendo, en régimen de
alquiler, en lugares que no cumplen con las condiciones de habitabilidad establecidas
en el Decreto 55/2009, antes citado, y que de ningún modo se podrían llegar a cumplir,
ni realizando obras de rehabilitación. La ley, en el artículo 3 f) define así esta situación
“Infravivienda: el inmueble que, aun careciendo de cédula de habitabilidad y no cumpliendo las condiciones para su obtención, se destina a vivienda.”
En este caso, se entiende que la actuación de la administración debe consistir en
realojar a las personas en viviendas sociales, y clausurar el local para finalidades residenciales. Por esta razón no se prevé la posibilidad de expropiación, puesto que se parte de
la base de la imposibilidad de reconvertirlo en vivienda.
La desocupación permanente e injustificada de la vivienda, que viene descrita en
el artículo 3 d) de la Ley 18/2007, como “la vivienda que queda desocupada permanentemente, sin causa justificad4, por un plazo de más de dos años.” Este concepto se
ha convertido en uno de los puntos clave de la nueva legislación, al detectar que estas
situaciones son objeto de profunda preocupación social. En este sentido la polémica
suscitada acerca de la definición y de las medidas a adoptar por la administración ha
puesto de relieve la controvertida percepción del derecho a la vivienda en nuestro país.
El redactado final de la Ley 18/2007, prescribe como acciones a desarrollar por parte
de la administración, las siguientes5:
[3] Artículo 118, en relación con el 123.1 i), de la Ley 18/2007.
[4] “A tal efecto, son causas justificadas el traslado por razones laborales, el cambio de domicilio por
una situación de dependencia, el abandono de la vivienda en una zona rural en proceso de pérdida de
población y el hecho de que la propiedad de la vivienda sea objeto de un litigio judicial pendiente de
resolución.” Artículo 3 d) in fine.
[5] Artículo 2 de la Ley 18/2007.
347
13
Carme Trilla i Bellart
“a) Hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada, establecido por la
Constitución y el Estatuto, y el resto de derechos constitucionales conexos.
b) Establecer criterios para asegurar la coherencia de las actuaciones públicas y privadas de promoción y rehabilitación de viviendas con las políticas públicas de desarrollo económico, social y urbanístico.
c) Garantizar que las viviendas y los elementos comunes de los edificios de que forman parte cumplen los requisitos de calidad pertinentes, fijar los criterios para establecer los requisitos que deben cumplir las edificaciones con uso residencial en relación
con la cohesión social y al respeto al medio ambiente y velar para que el entorno urbano
en el que se integran sea digno y adecuado.
d) Impulsar la conservación, rehabilitación, reforma y renovación del parque de viviendas.
e) Proteger los derechos de los consumidores y usuarios de viviendas fijando las
reglas que deben cumplir los agentes que intervienen en la promoción, la edificación,
mantenimiento, reforma y rehabilitación de las viviendas y edificios y estableciendo las
normas a las que deben someterse las partes en las relaciones jurídicas de transmisión,
uso y tenencia de las viviendas.
f) Promover la erradicación de cualquier discriminación en el ejercicio del derecho
a la vivienda, por medio del establecimiento de medidas de acción positiva en favor de
colectivos vulnerables y de la penalización de conductas discriminatorias en el acceso
a la vivienda.
g) Alcanzar una oferta significativa de viviendas destinadas a políticas sociales, centrada especialmente en las distintas modalidades de viviendas de protección oficial, que
sea territorialmente equilibrada, se adapte a la diversidad de situaciones personales y
familiares, a la diversidad de capacidades funcionales y a la diversidad territorial, urbana
y socioeconómica que la justifican, y preste una atención especial a los colectivos que
sufren exclusión o riesgo de exclusión, por razones estructurales o coyunturales, en el
acceso al mercado de la vivienda.
h) Promover la diversidad y la cohesión sociales en los barrios y sectores residenciales
de las ciudades y pueblos, como garantía de una adecuada integración en el entorno urbano, y prevenir fenómenos de segregación, exclusión, discriminación o acoso por razones
socioeconómicas, demográficas, de género, culturales, religiosas o de cualquier otro tipo.
i) Delimitar el contenido de la función social de la propiedad de las viviendas e identificar y corregir las situaciones de incumplimiento de dicha función social.
j) Potenciar la participación de las cooperativas de viviendas y de las entidades de
carácter social y asistencial en las políticas de vivienda, en actuaciones de promoción,
construcción, conservación, rehabilitación y renovación del parque de viviendas y en
tareas de administración y gestión de las viviendas.”
Más habitual, conocido y aceptado –aunque no siempre cumplido– es el principio
de obligación de destinar las viviendas protegidas a uso de residencia habitual y perma348
La política social de vivienda en el contexto de la Ley del derecho a la vivienda en Cataluña
nente de sus adjudicatarios, compradores o inquilinos –según los casos–. El incumplimiento de esta obligación puede llevar a diversas sanciones –en el caso de infracciones
muy graves, como la que señala el artículo 123.3 a), b) y c)6, la sanción puede llegar hasta 900.000 euros– que incluyen la posibilidad de expropiación de la vivienda por parte
de la administración para destinarla a otro beneficiario. En un contexto de evidente
falta de vivienda social suficiente resulta del todo inadmisible que las escasas viviendas
disponibles sean utilizadas especulativamente por parte de aquellas personas que habiendo falseado su situación económica, familiar han podido hacerse con alguna, sea
mediante compra o alquiler directo, sea mediante adjudicación pública.
Finalmente, el deber de conservación de las viviendas se revela hoy como una de
las piezas clave para garantizar la calidad de vida de los ciudadanos y para mejorar las
condiciones de nuestras ciudades y pueblos. Por ello, el incumplimiento de dicho deber
es considerado por la Ley 18/2007, como una vulneración grave de la función social de
la propiedad7 y prevé, para atajar estos comportamientos, la sanciones que establece el
artículo 118.1, ya citado.
Por otra parte, la Ley concibe y define la actividad de provisión de viviendas destinadas a políticas sociales como un servicio de interés general. Es importante señalar
que, si bien esta definición no conlleva la promulgación del derecho a una vivienda
como un derecho exigible, supone un avance muy significativo en esa dirección, que se
complementa con la enumeración expresa de cuales son los diferentes colectivos vulnerables8 que requieren de una especial actuación de la administración para garantizar
[6] Son infracciones muy graves en materia de vivienda de protección oficial: a) No destinar la vivienda a
residencia habitual y permanente de los propietarios o de los titulares de la obligación de ocuparla, sin autorización. b) Los propietarios o los titulares de la obligación de ocupar la vivienda, cederla por cualquier
título, sin autorización. c) Hacer uso o ser titular de más de una vivienda de protección oficial.
[7] Artículo 5 de la Ley 18/2007: “Cumplimiento de la función social
1. El ejercicio del derecho de propiedad debe cumplir su función social.
2. Existe incumplimiento de la función social de la propiedad de una vivienda o un edificio de viviendas
en el supuesto de que:
a) Los propietarios incumplan el deber de conservación y rehabilitación de la vivienda, siempre que ello
suponga un riesgo para la seguridad de las personas y se les haya garantizado, si demuestran su necesidad, las
ayudas públicas suficientes para hacer frente al coste de la conservación o rehabilitación de la vivienda.”
Y Artículo 123.1 f)):
“Infracciones muy graves
1. Son infracciones muy graves en materia de calidad del parque inmobiliario: (…)
f) Incumplir el deber de conservación y rehabilitación, si supone un riesgo para la seguridad de las personas o un incumplimiento de un programa previo de rehabilitación forzosa”.
[8] Colectivos vulnerables, según el artículo 12.2 f) de la Ley 18/2007:
f) … especialmente en relación con los colectivos vulnerables, que incluyen los jóvenes mayores de edad
empadronados con sus padres, las mujeres víctimas de la violencia de género, los inmigrantes y los sin
hogar, así como, singularmente, en relación con la prevención de la segregación espacial de la población
con discapacidades”.
349
13
Carme Trilla i Bellart
su protección y con la definición y descripción de las que se deben considerar como
viviendas destinadas a políticas sociales.
Para hacer efectiva la provisión de viviendas sociales como servicio público destinado a los colectivos vulnerables la ley establece diversos instrumentos, algunos ya existentes pero no aplicados a la vivienda, otros, de nuevo cuño, trasladados a Cataluña de
legislaciones europeas avanzadas.
1. Promulga el principio de solidaridad urbana, que obliga todos los municipios de
más de 5.000 habitantes y capitales de comarca a dotarse, en un período máximo de 20
años, de un parque mínimo de viviendas destinadas a políticas sociales igual al 15% del
total de viviendas principales existentes en su término municipal. Un parque que puede englobar una diversidad amplia de viviendas que pueden computarse como sociales:
viviendas de protección oficial, viviendas de titularidad pública, viviendas dotacionales
públicas, alojamientos protegidos, alojamientos de acogida de inmigrantes, viviendas cedidas a la administración pública, viviendas privadas en alquiler administradas por las redes de mediación social, viviendas privadas en alquiler con contratos de prórroga forzosa,
viviendas cedidas en régimen de aparcería urbana, viviendas de empresas destinadas a sus
trabajadores y otras viviendas promovidas por operadores públicos a precios accesibles9.
El principio de solidaridad urbana tiene como finalidad ampliar el parque de vivienda
social que en la actualidad se sitúa en Cataluña, como media, por debajo del 5% del parque
total de viviendas, con el objeto de dotar a la administración de los recursos necesarios
para cubrir las necesidades de alojamiento más urgentes de la sociedad. Para conseguir
este propósito se hace indispensable adoptar otras medidas que constituyen una novedad
en la ley, como es la introducción de una serie de mecanismos encaminados a la preservación del parque de viviendas de protección oficial. En este caso, se actúa mediante la calificación de larga duración de las viviendas protegidas de alquiler o de venta, vinculando
dicha calificación a la del suelo para los casos de suelos públicos o procedentes de las reservas urbanísticas obligatorias para viviendas de protección oficial, e impidiendo la descalificación de la vivienda de protección oficial por interés del propietario o propietaria.
La Ley del derecho a la vivienda introduce otras novedades de amplia repercusión
en el campo de la gestión urbanística como la creación de reservas para vivienda de
protección oficial en suelo urbano consolidado10, la delimitación de áreas de tanteo
y retracto11, y de áreas de conservación y rehabilitación12.
[9] En estos momentos se está elaborando el decreto que reglamentará este nuevo principio de la solidaridad urbana, enumerando y tipificando las viviendas computables, el procedimeinto de cálculo y de
seguimiento, el procedimiento sancionador, y el fondo de apoyo de la Generalitat a los ayuntamientos
afectados para que puedan hacerlo efectivo.
[10] Artículo 73 de la Ley 18/2007.
[11] Artículo 15 de la Ley 18/2007.
[12] Artículo 36 de la Ley 18/2007.
350
La política social de vivienda en el contexto de la Ley del derecho a la vivienda en Cataluña
En este sentido, por lo que respecta a las áreas de tanteo y retracto, los planes locales de vivienda deben incluir “las líneas de actuación vinculadas a la utilización de los
instrumentos de política de suelo y vivienda establecidos por la legislación urbanística,
con una referencia especial a la concreción o al aumento de las reservas para vivienda
protegida, la calificación o la reserva de terrenos destinados al sistema urbanístico de
viviendas dotacionales; a la utilización de los instrumentos de intervención sobre la
edificación y el uso del suelo, y a la utilización y gestión del patrimonio público de suelo y vivienda.” Igualmente, los planes locales establecerán la definición de las posibles
áreas sujetas a los derechos de tanteo y retracto a que se refiere el artículo 15. La finalidad principal de esta medida consiste en facilitar la conservación y rehabilitación de
edificios y evitar la expulsión de ocupantes u otros procesos especulativos.
En cuanto a la declaración de áreas de conservación y rehabilitación, la Ley 18/2007
habilita a los municipios para llevarla a cabo “en áreas especialmente degradadas o para
evitar procesos que puedan suponer riesgos para la cohesión social”. Dicha declaración
lleva implícita la declaración de utilidad pública de las actuaciones y la necesidad de
ocupación de los terrenos y edificios afectados a los efectos de expropiación e imposición de servidumbres u ocupación temporal de los terrenos.
3. Más particularmente, pero siempre con el mismo objetivo de proveer de vivienda a los colectivos protegibles marcados en la ley, el artículo 71 de la Ley 18/2007
obliga a la administración a velar para que las entidades sin ánimo de lucro y los servicios sociales municipales que llevan a cabo programas de inserción social residencial
dispongan del volumen necesario de viviendas tuteladas para atender las necesidades de este tipo que se detecten en los municipios donde operan. Para ello obliga al
Departamento competente en materia de vivienda a establecer ayudas para subvenir
el coste de gestión para que las entidades sin ánimo de lucro y los servicios sociales
municipales, que llevan a cabo actividades y programas de inserción social, puedan
disponer del volumen necesario de viviendas de inclusión para atender las necesidades existentes.
Con este objeto la Secretaria de Vivienda impulsa la red de viviendas de inclusión,
creada ya mediante el Decreto 454 /2004, de 14 de diciembre13, que tiene como finalidad
dar apoyo e incrementar la oferta de viviendas tuteladas gestionadas por entidades sin ánimo de lucro o por los servicios sociales municipales para atender a persones que requieren
de un seguimiento especial por un período de tiempo de corta o de larga duración.
El año 2008, la red de viviendas de inclusión social de Cataluña gestionada por 102 entidades sociales ha alcanzado un parque de 527 viviendas, con casi 3.200 plazas destinadas
a personas de los siguientes colectivos: jóvenes extutelados, jóvenes en riesgo de exclusión
[13] Actualizado por el Decreto 244/2005, de 8 de noviembre y hoy en proceso de actualización para
insertarlo en el nuevo Plan para el Derecho a la Vivienda 2009-2012.
351
13
Carme Trilla i Bellart
social, familias monoparentales, mujeres afectadas por la violencia doméstica, personas
sin hogar, personas procedentes de centros penitenciarios, personas con diversas problemáticas sociosanitarias (adicción, VIH, etc.), personas inmigradas, solicitantes de asilo o
refugiadas o retornadas; personas trabajadoras sexuales o extrabajadoras sexuales; personas mayores solas; personas con trastornos mentales; personas con discapacidad física,
sensorial o psíquica y personas que han sido objeto de desahucio.
El impulso del Gobierno de la Generalitat a las viviendas de inclusión social de Cataluña se concreta, por una parte, en la búsqueda de viviendas susceptibles de ser gestionadas por las entidades que conforman la red, procedentes tanto del parque público
de viviendas, como del parque privado, a través de la red de mediación o cesión para el
alquiler social14; y por otra parte, con la concesión de una subvención a fondo perdido
de hasta 2.400 euros anuales por vivienda en concepto de gastos de gestión, más ayudas
a la rehabilitación de las viviendas de la red.
4. Introduce como actuación susceptible de ser protegida la mediación en el ámbito del alquiler social para potenciar la movilización de viviendas privadas desocupadas hacia este objetivo.
Consciente de que el volumen del parque público de alquiler de que dispone la administración de Cataluña era claramente insuficiente para atender la cada día mayor
demanda de vivienda de alquiler a precios accesibles, la Generalitat impulsó los programas de mediación en el mercado libre para el alquiler social, que habían nacido al
amparo de las administraciones municipales o de la Secretaria de la Juventud con el
objetivo de incrementar la oferta de viviendas en alquiler con precios por debajo de los
de mercado.
El programa desarrollado mediante la red de bolsas de mediación para el alquiler
social y la red de bolsas jóvenes de vivienda distribuidas por todo el territorio –que hoy
superan el centenar– ofrece un conjunto de ventajas a los propietarios de viviendas
desocupadas a cambio de que las pongan en alquiler a un precio inferior al 20 por
ciento del existente en el mercado. Los incentivos a la propiedad consisten en un
seguro gratuito de caución y multiriesgo; el seguimiento de la vida del contrato para
velar por el buen uso de la vivienda y la buena convivencia vecinal (que puede incluir
visitas pactadas a la propiedad); e, incluso, la posibilidad de acceder a subvenciones
a fondo perdido en el caso que hubiera sido necesario hacer obras de adecuación de
la vivienda.
La misma red de bolsas de mediación para el alquiler social y la empresa pública
ADIGSA –que gestiona el parque público de viviendas de la Generalitat– ofrecen también a los propietarios el programa de cesión de la vivienda, aún más garantista para la
[14] Es interesante señalar el acuerdo alcanzado, a mediados del 2008, en el seno de la Generalitat, de
destinar parte de las viviendas que ésta obtiene de procesos intestados, a la red de viviendas de inclusión
social.
352
La política social de vivienda en el contexto de la Ley del derecho a la vivienda en Cataluña
propiedad, a cambio de una reducción del 30% del precio del alquiler. Este programa
permite al propietario ceder la vivienda desocupada a la administración a cambio del
cobro garantizado de una renta mensual pactada durante cinco años, al cabo de los cuales la recuperación de la vivienda en perfectas condiciones de mantenimiento también
está garantizada. Con este sistema, el propietario se ahorra la gestión del cobro de la
vivienda y la relación con los inquilinos, ya que la relación contractual del propietario
es únicamente con la administración.
Y, dentro de este programa de cesión, ADIGSA, para dar respuesta a los objetivos
establecidos por la Ley del derecho a la vivienda y el Pacto nacional para la vivienda y
para garantizar el derecho a alojamiento de las familias en riesgo de exclusión social
residencial, impulsa el programa de alquiler social. El programa prevé que el 30% de los
arrendatarios sean unidades de convivencia con ingresos inferiores a 2,5 IPREM, con
dificultades importantes para hacer frente al pago de la renta mensual, que se beneficiarán de una ayuda implícita al pago de su alquiler, para que éste no supere el 30% de sus
ingresos, desde el momento en que accedan a la vivienda.
5. Para finalizar esta enumeración de novedades destacables, entre todas ellas, hay
que hacer hincapié en la introducción en Cataluña de uno de los instrumentos básicos
utilizados en todos los países dotados de estados del bienestar desarrollados en materia
de política social de vivienda: la política de ayuda directa a las familias para contribuir
al pago mensual de una vivienda en alquiler, articulada en función de los ingresos familiares y del coste de la vivienda. En Cataluña, este sistema de ayudas ha incorporado la
denominación inglesa de “alquiler justo” (fair rent), y hasta hoy ha adoptado la forma de
subvenciones mensuales que, en virtud de la prescripción legislativa, a partir del año
2009 pasarán a ser prestaciones permanentes.
El programa está destinado a las familias titulares de contratos de alquiler cuyos ingresos conjuntos no sean superiores a 2,5 veces el IPREM y que formen parte de uno de
los cuatro colectivos considerados como de especial atención: 1. Personas de más de 65
años, titulares de un contrato de alquiler de prórroga forzosa. 2. Personas arrendatarias
de viviendas del parque público (de la Generalitat o de administraciones de ámbito
local). 3. Personas titulares de un contrato de alquiler, que debe ser supervisado por
las bolsas de mediación para el alquiler social, que integran la Red de Mediación para
el Alquiler Social. 4. Personas jóvenes de hasta 35 años con un contrato de alquiler que
debe ser supervisado por las Bolsas jóvenes de vivienda o por las bolsas de mediación
para el alquiler social.
La idea sobre la que se articula el sistema de fijación de las subvenciones al pago del
alquiler en Cataluña se basa en que las unidades de convivencia no deberían destinar
al pago de su vivienda más del 30% o más del 20% de sus ingresos; de este modo la
ayuda de la administración debe cubrir el diferencial entre este 30%/20% (el “alquiler
justo”) y el alquiler que realmente pagan los inquilinos mensualmente al propietario. El
listón del 30% se establece para las familias con rentas entre 1,5 y 2,5 veces el IPREM,
353
13
Carme Trilla i Bellart
mientras que el 20% se establece para las familias con ingresos por debajo de 1,5 veces
el IPREM.
Desde el año 2008 ha venido a añadirse y complementar el sistema del alquiler justo
el nuevo sistema establecido por el Ministerio de Vivienda, de la Renta Básica de Emancipación, dedicado específicamente a jóvenes entre 22 y 30 años. En caso de percibir
esta ayuda, los jóvenes no pueden acceder a la ayuda del alquiler justo.
Por otra parte, el sistema genérico del alquiler justo, se complementa en Cataluña
con uno de carácter más marcadamente social, de ayudas específicas para atender situaciones de especial urgencia en el pago del alquiler o de las cuotas de amortización
de una hipoteca, cuando se produce un riesgo inminente de desahucio socialmente no
aceptable. Las llamadas “ayudas personalizadas al alojamiento” consisten en percepciones económicas a fondo perdido para hacer frente a situaciones extremas de dificultad
de pago de la vivienda, con el objeto de que con la ayuda se liquide la deuda y quede
sin efecto el desahucio. Se orienta a personas con ingresos familiares inferiores a 2 veces
el IPREM, que tengan recibos impagados de alquiler o de amortización de préstamo
hipotecario. La aportación máxima de la Generalitat hasta el año 2008 ha sido de 1.800
euros, pero el 2009 se elevará hasta 3.000 euros,
Este sistema de “ayudas personalizadas al alojamiento” está adquiriendo cada vez
mayor fuerza, en la medida que las situaciones de riesgo de pérdida de la vivienda se
agudizan.
2. Los retos sociales en el Pacto nacional para la
vivienda 2007-2016
Por su parte, el Pacto nacional para la vivienda 2007-2016 nace de la inquietud sentida por los diferentes agentes implicados en el ámbito de la vivienda para encarar con
decisión las necesidades de vivienda no resueltas de la sociedad catalana; y se desarrolla
a partir de un proceso de diálogo participativo entre el Gobierno de la Generalitat, representado por el Departamento de Medio Ambiente y Vivienda (DMAV)15, a través
de la Secretaría de Vivienda, y todos los agentes del sector de la vivienda de Cataluña:
agentes sociales, administraciones locales (federaciones de municipios y diputaciones
provinciales), sectoriales, profesionales, empresariales, ciudadanos y grupos parlamentarios.
El Pacto se desarrolla en ciento ochenta medidas de actuación concretas a desarrollar por el conjunto de los firmantes, que se estructuran sobre cinco retos de marcado
carácter social:
[15] Consejería de Medio ambiente y Vivienda.
354
La política social de vivienda en el contexto de la Ley del derecho a la vivienda en Cataluña
Reto 1: Mejorar el acceso a la vivienda, especialmente de los jóvenes, mediante la
provisión de un volumen de vivienda accesible suficiente y de ayudas al pago del alojamiento.
Reto 2: Mejorar las condiciones del parque de viviendas, mediante el fomento del
mantenimiento y la rehabilitación de los edificios.
Reto 3: Mejorar el alojamiento de las personas de edad y de las persones discapacitadas, mediante medidas de fomento de la accesibilidad y de apoyo económico.
Reto 4: Prevenir la exclusión social residencial, mediante un sistema universal de
ayudas personales al pago de la vivienda, y la dotación suficiente de viviendas de inclusión.
Reto 5: Garantizar un alojamiento digno y adecuado a las familias mal alojadas,
mediante la erradicación del fenómeno de los sin techo, la sobreocupación de las viviendas y la infravivienda.
Entre las 180 medidas consensuadas, destacan, en el reto primero las que se enumeran a continuación.
En el campo de la promoción de suelo para vivienda protegida, la creación de un
inventario público de las reservas de suelo, el impulso de las ARE (Áreas Residenciales
Estratégicas) y las ayudas a la compra de suelo con destino a viviendas de protección
oficial con el objetivo de movilizar y urbanizar suelo para vivienda de protección oficial
lo más ágilmente posible, como única posibilidad para promover las viviendas de protección oficial que demanda la sociedad catalana.
En el ámbito de la promoción y adjudicación de vivienda protegida, el impulso
al registro único de solicitantes de vivienda protegida, y el desarrollo de dos nuevas
figuras de vivienda protegida en el ordenamiento catalán: la vivienda concertada catalana (construida y nueva) y la vivienda de alquiler con opción de compra. Ambas con la
finalidad de facilitar el acceso a la vivienda a aquellas capas de la población de ingresos
medios que han quedado fuera del mercado libre de compra debido a la fuerte inflación
de los últimos años.
En lo que se refiere a la movilización de viviendas vacías, el Pacto impulsa programas de incentivación para que los propietarios de las mismas las pongan en el mercado
de alquiler social, que incluyen ayudas a la rehabilitación de este parque, y garantías de
pago y de mantenimiento de las mismas; unas garantías que en su caso más extremo
llegan a la cesión de la vivienda a la empresa pública que gestiona el parque de vivienda
pública catalán. El Pacto también ha exigido la creación de un sistema de aval público a
los arrendatarios (“Avalloguer”) que ofrece una cobertura de cinco meses para responder de los impagos que se deriven de procesos de desahucio16.
[16] Esta medida se recoge en el Decreto 54/2008, de 11 de marzo, por el que se establece un régimen
de coberturas de cobro de las rentas arrendaticias de los contratos de alquiler de viviendas.
355
13
Carme Trilla i Bellart
El segundo Reto del Pacto se dedica íntegramente a las medidas relacionadas con el
impulso, financiación y ayudas públicas a la rehabilitación de viviendas y edificios, y al
fomento de la calidad y la accesibilidad en el parque ya construido y en la nueva construcción futura. Sobresalen en este terreno las medidas siguientes:
• Compromiso de incrementar la dotación presupuestaria del Plan de Rehabilitación de Cataluña17
• Compromiso de financiar prioritariamente la instalación de ascensores e itinerarios practicables en la totalidad de edificios de más de tres plantas
• Compromiso de incrementar las ayudas destinadas a mejorar la eficiencia energética de los edificios de viviendas
• Compromiso de impulso a la innovación en los proyectos de construcción de
vivienda
En los Retos 3, 4 y 5 del Pacto se concentran las medidas de perfil más genuinamente social. En este sentido, el Reto 3, dedicado a las problemáticas específicas de las
personas mayores, quiere evidenciar que una sociedad avanzada debe procurar que este
colectivo sea el menos afectado por los problemas de vivienda. Constituyen el paquete
central de este Reto las medidas enfocadas a promover viviendas específicas para la
gente mayor (dotacionales, tuteladas, etc.) y las medidas relacionadas con las ayudas
al pago de la vivienda y a la realización de obras para hacer las viviendas accesibles a
personas con movilidad reducida.
El Reto 4, dedicado a prevenir la exclusión social residencial, se dedica a las situaciones de especial riesgo de exclusión social a causa del coste excesivo que la vivienda supone para los hogares con ingresos bajos. En este contexto, el Pacto plantea dos grandes
objetivos: evitar que ninguna persona quede excluida del uso de una vivienda por motivos económicos, movilizando ayudas al pago del alquiler para hasta 60.000 familias, y a
garantizar la estabilidad y seguridad de los residentes más vulnerables. Las acciones que
se derivan de estos objetivos son las siguientes:
• Evitar la exclusión social residencial por la imposibilidad de hacer frente al pago
del coste del alojamiento.
• Estabilizar el sistema de ayudas al pago de alquiler como fórmula para evitar la
exclusión social residencial.
• Incrementar el número de viviendas de alquiler social en todo el territorio.
• Erradicar el acoso inmobiliario.
[17] Decreto 455/2004, de 14 de diciembre, por el que se aprueba el Plan de rehabilitación de viviendas
de Cataluña.
356
La política social de vivienda en el contexto de la Ley del derecho a la vivienda en Cataluña
El Reto 5, por su parte, aborda las situaciones de clara exclusión social motivadas
por la no-disponibilidad de una vivienda propia, o por la no disposición de una vivienda digna, entendiendo que se encuentran en estas situaciones las personas sin techo,
es decir, las personas que no disponen de un domicilio, las que viven en la calle, las
personas que viven en una infravivienda, las que comparten viviendas hacinadamente, las que han sido víctimas de un desahucio injustificado, las personas separadas con
recursos escasos, las personas víctimas de maltratos, las personas afectadas por paro
sobrevenido, entre otras situaciones asimilables. Ante estás problemáticas agudas, los
objetivos que plantea este reto son tres: erradicar el fenómeno de los sin techo mediante
ayudas a 23.000 personas; garantizar una vivienda digna a los colectivos mal alojados
mediante una red suficiente de viviendas de urgencia; y erradicar la sobreocupación de
las viviendas, así como la infravivienda.
Ahora, transcurrido más de año y medio desde la firma del Pacto nacional para
la vivienda 2007-2016, sigue vigente la evaluación realizada, en su momento, de los
problemas que tenía la población catalana en relación a la vivienda, ya que un largo
período de diez años de fuerte inflación de los precios en el mercado inmobiliario
ha comportado una extraordinaria divergencia entre la evolución de los salarios y del
coste de acceso a la vivienda, y la solvencia de los hogares ha ido empeorando. Si bien
es evidente que la situación se ha agravado durante el 2008, debido básicamente a la
contracción en la concesión de créditos a las familias y al incremento del desempleo,
el Pacto ha dotado a la sociedad catalana de un foro permanente de debate para todos
los agentes del sector de la vivienda, y entre todos los actores que ayudaron a su redacción se establece un diálogo fructífero y permanente que permite adaptar y corregir las
medidas previstas inicialmente, para hacerlas más eficaces ante los cambios coyunturales.
3. Adaptación de las políticas de la Generalitat
de Cataluña a la nueva coyuntura de recesión
económica
La coyuntura económica actual, iniciada a principios del año 2008, se caracteriza
fundamentalmente por las limitaciones al crédito existentes en el mercado hipotecario,
que están imposibilitando que muchas familias puedan cerrar sus operaciones de compra de vivienda, incluso a muchos hogares beneficiados por sorteos de acceso a viviendas de protección oficial. La respuesta de la administración para mejorar la solvencia de
los ciudadanos en el acceso a la vivienda de propiedad en Cataluña se debe estructurar
sobre los tres ejes siguientes:
En primer lugar, la reducción del precio de las viviendas protegidas de Cataluña para
ajustar su coste a la capacidad de compra de los ciudadanos y así hacerlos más solven357
13
Carme Trilla i Bellart
tes. El objetivo es conseguir que los pagos a realizar por los adjudicatarios de viviendas
protegidas no superen el 30% de los ingresos familiares.
En segundo lugar, el refuerzo de las ayudas públicas para el pago de la entrada de las
viviendas protegidas. El sistema de Ayuda Económica a la Entrada (AEDE) que ofrece
el Ministerio de Vivienda se ha incrementado en el nuevo Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-201218, y se ha hecho extensivo a un espectro más amplio de hogares,
llegando hasta aquellos que cuenten con ingresos inferiores a 4,5 veces el IPREM. En
Cataluña, en virtud del convenio firmado entre la Generalitat y dieciocho entidades
financieras19, el adjudicatario de una vivienda de protección oficial tiene la posibilidad
de optar a un préstamo complementario con el que financiar el 20% del precio de la
vivienda no cubierto por el préstamo principal. Este segundo préstamo cuenta también
con garantía hipotecaria.
Y en tercer lugar, avalando a los compradores de viviendas protegidas, disminuyendo
el riesgo asumido por las entidades financieras en la concesión de créditos para la adquisición de viviendas de protección oficial. El sistema se basa en la garantía de recompra
por parte de la Generalitat de las viviendas protegidas (de régimen especial, de régimen general o de precio concertado) hipotecadas durante el año 2009, que presenten
problemas de impago, bien sea mediante la compra directa al deudor-propietario para
destinar el importe de la compra a la cancelación del préstamo, bien sea mediante la
adquisición de la vivienda a la entidad financiera después del procedimiento judicial de
ejecución. Las viviendas así obtenidas se podrán ofrecer como alojamiento al deudor,
en régimen de alquiler, o vender o alquilar a otros solicitantes de vivienda protegida.
Como se ha visto, la Ley 18/2007, del derecho a la vivienda, junto al Pacto para el
derecho a la vivienda 2007-2016 ofrecen un marco valioso para la implementación de
medidas de política social de vivienda a largo plazo con el múltiple objetivo de dotar a
Cataluña de un parque de viviendas sociales estable e irreversible, con consideración de
servicio público, con el que satisfacer la demanda de vivienda a precios asequibles de la
población y garantizar el derecho al disfrute de un alojamiento digno para los colectivos, que en caso contrario, pueden caer en riesgo de exclusión social residencial.
Sin embargo, las actuales circunstancias, caracterizadas por el incremento del desempleo, que están haciendo que gran número de nuevos ciudadanos se enfrenten a
[18] El nuevo Plan se desarrolla por el Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula
el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012.
[19] Este convenio también abarca préstamos para la financiación de obras de rehabilitación que cuenten con subvención reconocida de la administración pública. Y también prevé que los compradores y
adjudicatarios de todas las viviendas protegidas (régimen general, especial, de preció concertado y concertadas catalanas) puedan tener financiación especial con mejores condiciones que las ofrecidas por el
mercado: préstamos hipotecarios hasta el 80% del precio de la vivienda, a un tipo de interés fijo a largo
plazo (30-40 años), con cuotas crecientes al 1% anual.
358
La política social de vivienda en el contexto de la Ley del derecho a la vivienda en Cataluña
dificultades sobrevenidas para afrontar el compromiso de pago de su vivienda, ha aumentado de forma notoria la morosidad hipotecaria y, con ella, el riesgo de que muchas
familias puedan perder la vivienda en la que residen. Esta nueva situación ha obligado
a una respuesta inmediata por parte de la administración, con medidas a corto plazo: el
Gobierno del Estado20 ha estableció dar cobertura a les familias afectadas por desempleo que deban responder de créditos hipotecarios por su residencia habitual de hasta
170.000, con un sistema de moratoria en el pago de los préstamos hipotecarios cubierto
por el ICO. En Cataluña, en atención a que el importe medio de los préstamos hipotecarios es superior a la media de España, la Generalitat está estudiando la posibilidad de
ampliación de dicha cobertura pública hasta préstamos de hasta 220.000 euros, y también otros tipos de cobertura estrechamente vinculados con las estrategias que siguen
las entidades financieras en estos procesos, para evitar la pérdida de la vivienda.
4. Conclusión
La ley 18/2007, del derecho a la vivienda, su desarrollo reglamentario21, el Pacto
nacional para la vivienda 2007-2016, el Plan para el derecho a la vivienda 2009-2012,
y el paquete de medidas extraordinarias aprobado por la Generalitat a finales de 2008,
constituyen hoy el marco jurídico de la política de vivienda en Cataluña. A pesar de que
la realidad cambiante, que lamentablemente hoy se orienta hacia una mayor fragilidad
social, exige modificaciones en el instrumental, modificaciones de rumbo, cambios en
los ritmos de aplicación de los instrumentos, puede decirse que la base operativa es
consistente y que la consecución de los objetivos planteados se encuentra hoy más en
la disponibilidad de recursos humanos y económicos y en la mejora de la agilidad y
eficacia de la tramitación administrativa, que en la falta de instrumentos normativos y
legales adecuados. Es por ello que, más que nunca, se hace necesaria la concienciación
colectiva de la necesidad de destinar a la política de vivienda los recursos necesarios
para que todo el trabajo desarrollado en el diseño de del armazón instrumental se aplique y se alcance el potencial de efectividad que lleva aparejado.
[20] Por acuerdo del Consejo de Ministros del día 28 de noviembre (RD1975/2008, de 28 de noviembre).
[21] Los reglamentos que cuelgan de la Ley son 20, la mayoría de los cuales ya están aprobados o en fase
avanzada de tramitación: condiciones de habitabilidad; registro de solicitantes de vivienda protegida; registro de agentes inmobiliarios; registro de constructores; plan territorial sectorial de vivienda; principio
de solidaridad urbana, vivienda de uso turístico, inspecciones técnicas de edificios, etc.
359
13
14
Las políticas
integradas
para la
inclusión en
la comunidad
andaluza
Autor
Juan Cornejo Salamanca
361
Las políticas integradas para la inclusión en la comunidad andaluza
1. Introducción
Fruto de un año de malas cosechas y a las penurias generadas por las guerras,
se produjeron en 1795 los Acuerdos de Speenhanmland, los jueces del condado de
Berkshaire, reunidos en dicha ciudad, establecieron un subsidio para los trabajadores
cuyos ingresos estuvieran por debajo de un nivel dado, determinado por el precio del
pan y el número de miembros de su familia. Existe cierto acuerdo en que es el primer
precedente de algo parecido a las rentas mínimas en la Europa preindustrial, en cualquier caso duró poco dado que hacia 1834 la Ley de pobres dio un cierto giro hacia
atrás creando los “workhouse”, que desembocó, entre otras experiencias, en hospicios
miserables, muy conocidos gracias a la descripción hecha por Charles Dikens en su
celebérrima obra “Oliver Twist”.
Parece deducirse de la lectura de este hecho histórico, que a finales del siglo XVIII
era posible un acuerdo común e integrador y tomar una medida social eficaz por todos,
al menos durante unas décadas en el estricto Imperio Británico, donde personajes tan
influyentes como Malthus cuestionaban estas medidas.
Volviendo a nuestro espacio y tiempo actual, el presente trabajo solo pretende, dentro del marco que las preguntas introductorias suscitan, exponer de manera esquemática pero suficiente los antecedentes inmediatos, la situación actual y la perspectivas de
futuro en las políticas para la Inclusión Social que se desarrollan en nuestra Comunidad
Autónoma, es clave en la exposición de setos instrumentos la visión integradora como
presupuesto eficaz dentro de una estrategia eficiente.
La economía de medios y la necesaria planificación integradora de los recursos públicos parecen por si mismos elementos suficientes para justificar una estrategia integradora tanto par una política pública en materia de inclusión social como en cualquier
otro ámbito, máxime cuando el número de “stakeholders” en la lucha contra la pobreza y la desigualdad es amplio y engloba a todas las administraciones y a todo tipo de
agentes sociales, empresas, organizaciones sindicales y ciudadanas, y por supuesto a las
personas afectadas.
Dado que en las presentes jornadas se abordan casi todas las perspectivas y ámbitos
de responsabilidad en lo que se denomina Estado del Bienestar “Wellfare State”, intentaré destacar la posición privilegiada de la administración autonómica para ser el elemento “integrador” de las políticas para la inclusión social, entre otras razones porque
363
14
Juan Cornejo Salamanca
la actual Constitución Española y el Estatuto de Autonomía otorgan la mayor parte de
las competencias en materia de Bienestar Social, no todas, a la Junta de Andalucía. El
papel y competencias que tienen la administración general del estado y las administraciones locales hacen jurídica, financiera y operativamente aun más incuestionable una
adecuada e inteligente integración y coordinación de los recursos humanos y materiales
existentes.
Precisamente el objetivo básico de este trabajo es exponer la necesidad y la posibilidad de esa integralidad, veamos antes algunos antecedentes y experiencias.
2. Antecedentes básicos
Los antecedentes básicos los resumiremos aludiendo brevemente a las conclusiones
de evaluación del I Plan Andaluz para la Inclusión Social 2003/2006, cuyo texto se
ha adelantado en estas jornadas.
La elaboración de un plan de inclusión, su ejecución y evaluación supuso un reto
de coordinación y planificación para todas las instituciones públicas y privadas que trabajaron en él, es cierto que hubo en el pasado algunas experiencias como el Plan de
Servicios Sociales de Andalucía 1993/1996, también formalmente aprobado por el
Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía ; no obstante los antecedentes más inmediatos hay que buscarlos en iniciativas de la Unión Europea que encomendó, con
base en el principio de subsidiariedad que rige en políticas sociales, planes de inclusión
social a todos los estados miembros.
Los Planes Nacionales de Inclusión y más concretamente el Plan Nacional de Acción para el Reino de España en sus sucesivas ediciones, se han ido configurando en
consonancia con los acuerdos adoptados en las Cumbres de los Consejos Europeos de
Lisboa, Niza, Barcelona y Copenhague, principalmente.
Ya en la elaboración del primer Plan Nacional 2001-2003 se experimentó una especial metodología de trabajo que, a tenor de sus buenos resultados, se ha incorporado
corregida y ampliada en sus sucesivas ediciones, donde ya se tenían en cuenta las opiniones y aportaciones de todos los agentes implicados y afectados en el desarrollo de
las respectivas actuaciones.
Dada la organización político-administrativa de nuestro país, la implantación del
Plan Nacional ha exigido la elaboración de sendos planes regionales correspondientes a
cada una de las 17 comunidades autónomas que lo integran.
En el caso concreto de nuestra Comunidad Autónoma, supuso la aprobación por
parte del Gobierno de la Junta de Andalucía del Plan Andaluz para la Inclusión Social
2003-2006.
Desde un primer momento, teníamos claro que se trataba de establecer un Plan para
nuestra Comunidad Autónoma capaz de incentivar la participación de las personas
364
Las políticas integradas para la inclusión en la comunidad andaluza
afectadas y sus representantes, en el planteamiento de una atención integral y coordinada a grupos y personas vulnerables, haciendo especial hincapié en la destinada a inmigrantes, infancia, mujeres y minorías étnicas.
Respecto del ámbito temporal, se optó por el periodo 2003-2006 a fin de adaptarlo a
la siguiente fase del II Plan Nacional, es decir de junio de 2003 a diciembre de 2005, así
como al Marco de Apoyo Comunitario que abarcaba hasta el ejercicio 2006, inclusive.
Desde el inicio de los trabajos de preparación, concebimos El Plan Andaluz para la
Inclusión Social como un instrumento de planificación administrativa sustentado en
la acción del Gobierno andaluz y que había de implementarse dentro de los límites
territoriales de Andalucía, por lo que mira, muy especialmente a nuestras potencialidades en orden al equilibrio territorial y, sobre todo, a racionalizar adecuadamente unos
recursos que en lo social son siempre ajustados.
Por tanto, se tuvo muy en cuenta entre sus objetivos la mejora de los procesos de
ordenación territorial y urbana, procurando un desarrollo integral de nuestra tierra que
aumentase la competitividad del territorio andaluz y corrigiese los desequilibrios. Se
estableció también como meta la mejora de la capacidad de prestación de servicios de
las Corporaciones Locales, y un nuevo marco de cooperación con los municipios andaluces.
También hemos considerado de capital importancia al elaborar el Plan, el estudio
del binomio urbano-rural. Muchos de los estudios sobre pobreza y exclusión insisten
en la idea de diferenciar características y efectos de los componentes básicos de la exclusión y la pobreza según se esté en un escenario u otro. Dentro de las zonas rurales puede
existir pobreza medida en parámetros económicos pero no de exclusión, mientras que
por el contrario en el medio urbano pueden confluir pobreza y exclusión. Es por ello
por lo que se dio a la dimensión urbana un carácter preferente en el diseño de gran parte
de las actuaciones contempladas.
Es preciso recordar, entre otros, algunos estudios que se tuvieron en cuenta, para la
elaboración del Plan y la concreción de actuaciones subsiguientes, las investigaciones
realizadas por el Instituto de Estudios Sociales de Andalucía que se plasmaron en varios
estudios consecutivos (2001, 2003 y 2006) y el trabajo de investigación que realizó la
Universidad de Sevilla denominado “Criterios territoriales para las políticas contra la
pobreza y la exclusión social en Andalucía” realizado por el Grupo de Investigación
“Estructuras y Sistemas Territoriales” del Dpto. de Geografía Física y A.G.R.
En este trabajo se aborda el estudio de la “nueva pobreza” en la que se mezclan de
forma multidimensional variables demográficas, económicas y sociales, vinculadas
a fenómenos contemporáneos cada vez más generalizados como son las separaciones y divorcios, la monoparentalidad, la feminización de la pobreza, el paro juvenil
y el de larga duración, el empleo precario, el hacinamiento, la estigmatización, la
drogadicción y sus secuelas, el envejecimiento poblacional o la inmigración legal
e ilegal.
365
14
Juan Cornejo Salamanca
La pobreza y la exclusión no son ya simplemente carencia económica, también guardan relación con recursos alimenticios, densidad de vivienda, accesibilidad a servicios o
niveles de educación, entre otros diversos aspectos que conducen al concepto de vulnerabilidad vital y social, en el que adquiere gran importancia la fragilidad personal como
generadora de pobreza: personas mayores, personas con discapacidad, enfermos crónicos y familias monoparentales son grupos proclives a la pobreza y a la exclusión.
Pero además, este trabajo sobre criterios territoriales nos recuerda que la pobreza se
manifiesta, en primera instancia, en el deterioro de los espacios como consecuencia de
la escasez de recursos que revierten sobre ellos, fenómeno que se hace evidente en la
propia productividad del espacio y en sus aspectos morfológicos y funcionales. Descendiendo ya a las líneas maestras sobre las que se ha sustentado el Plan, hemos de recordar
que su estructura básica consta de 12 objetivos generales; cada uno, con una serie de
objetivos específicos que se desgranan en actuaciones concretas, programadas y con
estimación presupuestaria incorporada, cuyo detalle veremos en el epígrafe siguiente.
El propósito fundamental que ha de alentar toda política de inclusión debe ser consolidar el Estado del Bienestar para toda la ciudadanía, evitando la desigualdad en el
acceso a los derechos y recursos sociales de toda la sociedad y, en particular,esa parte de
la población excluida que no puede o no sabe encontrar el camino de su integración.
Por tanto, quizás sea bueno recordar que nos referimos a las personas más desfavorecidas del sistema e incluso a “quienes no forman parte” de dicho sistema, y que nos
hacemos eco de esa consideración de la exclusión social como una situación donde
confluyen situaciones de falta de recursos económicos y también de dificultades para
acceder al empleo, a la educación y la formación, para disfrutar del derecho a la salud, o
a disponer de una vivienda digna. Situaciones que se producen en todas las sociedades
desarrolladas y que hacen ”convivir” opulencia y riqueza con la exclusión social.
Hoy sabemos que las bolsas de exclusión que se enquistan en casi todas las sociedades económicamente desarrolladas, son un fenómeno de extrema complejidad que
presenta multitud de caras diversas.
La exclusión social, tal como la considera el Plan, es una acumulación estructural de
desventajas que se interaccionan y retroalimentan recíprocamente. Se trata de un concepto multidimensional en el que se conjugan tres dimensiones comunes: educación, trabajo
y vivienda; a las que suelen agregarse otras dimensiones específicas tal cómo edad, género,
salud y etnia. Estos factores se agravan a su vez en entornos urbanos de población.
Para hacer frente a esas dificultades –tantas veces estructurales–, son necesarias intervenciones integrales enfocadas desde todas las políticas públicas que deben contribuir a la igualdad y la inclusión social de toda la ciudadanía.
Teniendo muy en cuenta esto el Plan partió del impulso y la voluntad del Gobierno
de la Junta de Andalucía para que ningún ciudadano o ciudadana quedara fuera del desarrollo económico, social y cultural de nuestra tierra; el mismo se ha convertido durante su ejecución, en un instrumento de coordinación de las políticas públicas dirigidas
366
Las políticas integradas para la inclusión en la comunidad andaluza
al bienestar de la ciudadanía y de movilización de todos los agentes sociales a favor de
ese objetivo común.
Sin duda el éxito de este I Plan Andaluz para la Inclusión Social nunca hubiera sido
posible sin la implicación del conjunto de las Consejerías del Gobierno de la Junta de
Andalucía, de las Corporaciones Locales –Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales–,
y de las organizaciones sociales, sindicales y empresariales. Como tampoco hubiera sido
posible su planificación, desarrollo y evolución sin un importante trabajo de profesionales
y técnicos pertenecientes tanto a la Junta de Andalucía como a otros ámbitos.
Y cuando hablo del éxito del Plan, quiero hacerlo con todas las reservas, pues los
resultados distan mucho de ser suficientes para quedarnos satisfechos, me refiero a que
ese trabajo, ese gran esfuerzo de tantas personas, cristalizó en las cifras, nada despreciables en mi opinión, que sintetizan el nivel de implantación del Plan de Andaluz para la
Inclusión Social al término de su vigencia:
•
•
•
•
39 Objetivos específicos.
668 Acciones.
887.904 Intervenciones.
Un gasto ejecutado de 3.208.062.213 euros (tres mil doscientos ocho millones
de euros)
Quiero concluir este apartado examinando la evaluación que sobre el conjunto de
los Planes de Inclusión nacionales realiza la Comisión Europea, en los últimos años
destaca los siguientes puntos a modo de balance:
• Ha aumentado la tasa de empleo de todas las categorías de trabajadores de más
edad.
• Las medidas activas de inclusión social y las reformas de las pensiones y los mercados laborales han mejorado la incentivación del trabajo, pero aún es necesario
que trabajen más personas y que permanezcan más tiempo económicamente
activas. Junto con el esfuerzo por mejorar la productividad, ello contribuirá a
cimentar una base más sólida para los sistemas de protección social y a lograr
pensiones adecuadas y sostenibles.
• En particular, las reformas de las pensiones pueden promover el envejecimiento
activo, al aumentar la empleabilidad, reducir los sistemas de jubilación anticipada, flexibilizar la jubilación y reforzar los incentivos para prolongar la vida laboral, a condición de que los trabajadores de más edad tengan acceso a los mercados laborales.
• De los 78 millones de europeos que corren riesgo de pobreza, diecinueve son
niños o niñas. Es preciso garantizar la igualdad de oportunidades para todos y
que cada niño pueda obtener buenos resultados escolares, para romper la cadena
367
14
Juan Cornejo Salamanca
•
•
•
•
de transmisión de la pobreza y la exclusión a la generación siguiente. El riesgo de
pobreza infantil en la UE supera el de la población en general. Este índice se acerca al 30% en los países más afectados. Aproximadamente un 10% de todos los
niños viven en hogares en los que no trabaja ningún miembro y un 60% de ellos
corren riesgo de pobreza. A pesar de la mejora general que ha experimentado el
mercado laboral, esta cifra no ha variado desde el año 2000.
Deben reforzarse las políticas de inclusión y lucha contra la discriminación, especialmente de los inmigrantes y sus descendientes y de las minorías étnicas.
Cuando los niños y las niñas son pobres es porque viven en hogares de desempleados que no gozan de suficiente ayuda económica o porque los empleos de
sus padres no están suficientemente remunerados para evitar la pobreza o salir
de ella. Por lo tanto, la aplicación de estrategias activas de inclusión social equilibradas y globales constituye un factor indirecto pero importante para promover
el bienestar de los niños, las niñas y los jóvenes. Debe lograrse un equilibrio adecuado entre la ayuda a las familias y las medidas destinadas directamente a los
propios niños. Las medidas más eficaces están dirigidas a los niños y niñas más
desfavorecidos dentro de un planteamiento universal más amplio.
Las políticas sociales influyen considerablemente en la salud, que a su vez determina en buena medida las oportunidades de que gozan las personas a lo largo de
su vida. Es preciso actuar para reducir las graves y persistentes desigualdades en
materia de salud. Las intervenciones deben adoptar un planteamiento que integre la salud en todas las políticas. La protección social ha de garantizar un acceso
justo a la atención sanitaria y la prevención en función de las necesidades, incluso
para las personas a las que es más difícil llegar.
Están aumentando las necesidades de cuidados de larga duración. Los Estados
miembros se comprometen a incrementar el acceso a servicios de calidad. Debe
alcanzarse un equilibrio adecuado entre responsabilidades públicas y privadas
y entre cuidados formales e informales. Es preferible la puesta a disposición de
cuidados en un marco residencial o comunitario, que de cuidados institucionales, pero muchos Estados miembros siguen teniendo dificultades para ofrecer y
coordinar servicios de esa índole con calidad.
3. Una buena práctica: la Intervención Coordinada en
Zonas con necesidades de Transformación Social
a) Introducción
Andalucía, inmersa en un proceso acelerado de modernización, ha desarrollado una
tendencia a la convergencia, con las comunidades y países más avanzados del entorno
368
Las políticas integradas para la inclusión en la comunidad andaluza
europeo, prácticamente en todos los indicadores relacionados con el bienestar y la calidad de vida.
Ahora bien, este proceso ha obligado a dirigir una mirada de atención a situaciones
de desigualdad en un intento de búsqueda de una cohesión social, que permita compartir en convivencia, los avances que se están dando, lo que está suponiendo un bagaje
y una experiencia en el desarrollo de estrategias para la reducción de las desigualdades,
aún pendiente de organizar e integrar.
De este modo la comunidad autónoma Andaluza, está intentando realizar políticas
que progresivamente hagan compatible el progreso con el hecho de compartir los avances con las zonas más desfavorecidas (ZNTS). Contribuyendo así, a crear un debate
en el desarrollo de este tipo de estrategia. Se produce así, una doble convergencia: la
primera de modernización de las regiones y la segunda de avance de las zonas que presentan mayor desventaja.
Es cierto, que la complejidad de la consecución de este objetivo, obliga a diversificar
las líneas de trabajo, no sólo atendiendo al desarrollo de políticas generales, sino también a aquellas otras que se dirigen a colectivos con especial necesidad (inmigrantes,
drogodependientes, personas con discapacidad, etc.) y también a zonas que acumulan
desventajas.
Partiendo también de la necesidad de articular respuestas a demandas específicas
de zonas geográficas en situación de desventaja, esta propuesta plantea un método para
avanzar, en una primera fase, en la coordinación de las actuaciones de la Junta de Andalucía en las Zonas con Necesidades de Transformación Social de Andalucía, para su
mayor efectividad y eficacia.
Por consiguiente, la primera de las fases exige el trabajo conjunto de todos los sectores de la Junta implicados en el territorio y en un segundo momento, la participación de
la ciudadanía y otros actores de la acción social.
Ambas encargadas de diseñar acciones y programas de manera conjunta y coordinada bajo los principios de acción-reflexión. La primera en cuanto a la toma de decisiones
y la segunda en referencia a los planteamientos estratégicos y metodológicos para las
acciones en Zonas con Necesidades de Transformación Social.
El objetivo por tanto, de esta intervención conjunta es concretar en esas zonas una
metodología de trabajo que sea capaz de ir planteando el proceso que, paulatina y gradualmente deben seguir las intervenciones en las ZNTS, partiendo de sus particularidades, características propias y singularidades y respetando el nivel en que pudieran
encontrarse.
La metodología de trabajo que se está construyendo en esta primera fase para la
acción coordinada intersectorial de la Junta de Andalucía es la siguiente:
369
14
Juan Cornejo Salamanca
b) Zonas con prioridad, proceso de selección
Para el desarrollo de esta iniciativa, mediante encargo de la Comisión de Direcciones Generales, la Comisión Técnica Andaluza realizó un proceso de definición de zonas
con necesidades de transformación social en Andalucía, en las que iniciar el trabajo.
Esta definición llevó a la selección de un total 21 zonas preseleccionadas; a partir de
este informe, la Comisión de Direcciones Generales estableció la relación definitiva de
zonas donde iniciar las intervenciones.
Cabe destacar que dicha relación no tiene un carácter cerrado pues en el marco de
esta iniciativa se tiene prevista la incorporación, en el tiempo, de nuevas zonas para el
desarrollo de una intervención coordinada de la Junta de Andalucía.
Siempre siguiendo un proceso que necesariamente contemple informes favorables
de los niveles provinciales y la decisión de máximo nivel institucional andaluz: la Comisión Política Andaluza.
Para la selección de dichas zonas se valoraron los siguientes criterios:
• Cobertura regional.
• Percepción de cierto éxito con la intervención.
• Existencia de experiencias previas (planes locales integrados de desarrollo, planes estratégicos, o similares).
• Predisposición, demandas específicas y/o experiencias existentes de implicación
de los Gobiernos Locales.
• Interés de los sectores que integran la iniciativa.
• Existencia de plan o planes de desarrollo para la zona.
• Grado de articulación y sensibilidad del tejido asociativo, experiencias previas de
trabajo conjunto con alguno de los sectores.
• Estimación de la temporalidad necesaria.
c) La intervención coordinada como instrumento central de intervención
Los procesos que no parten de la participación activa de todos los actores de la zona
han demostrado que han sido poco eficaces y han fracasado en el sostenimiento de los
posibles cambios operados en la misma. Con esta afirmación queremos resaltar la necesidad de crear planes de actuación sostenidos en procesos participados por la mayor
diversidad posible de los actores de la zona y con una temporalidad acorde con la problemática que se quiere y se pueda abordar.
Por tanto, la intervención final que se articule deberá organizar y fundamentar las
intervenciones bajo los principios de:
1. Intersectorialidad
2. Integralidad
370
Las políticas integradas para la inclusión en la comunidad andaluza
3. Participación.
4. Flexibilidad en los ritmos de elaboración y participación.
Para hacer posible la intervención coordinada en el ámbito local se requerirá:
– Una infraestructura:
Dimensión administrativa y de soporte material. Nos referimos a la disposición de
una oficina que aporte recursos materiales (salas de reuniones, soporte ofimático…) y
humanos (apoyo administrativo).
– Una metodología:
Cada una de las zonas elaborará un plan operativo y en función de ello, diseñará sus
necesidades técnicas-administrativas atendiendo a la singularidad específica del plan de
intervención coordinada de acuerdo con sus propios ritmos y singularidades.
Los procedimientos que se establezcan para la obtención del plan de intervención
coordinada, tendrán que ser coherentes con los criterios mínimos enunciados de forma
que exista una sintonía metodológica compartida por todos los planes de zonas.
En cualquier caso la intervención coordinada en una zona requerirá:
– Un método para elaborar y participar el plan de intervención coordinada.
– Un equipo de zona para su formulación y seguimiento, compuesto por:
Comisión Local: Técnicos de los sectores de la Junta de Andalucía en el territorio en
cuestión. Que cuenta con una coordinación que la asume quién represente a igualdad
en la Comisión
“Dispositivo de apoyo Equipo técnico-metodológico y administrativo que se contratará de forma externa si así se decide en la Comisión Local.
d) Procedimiento a nivel provincial
Siguiendo con el desarrollo de abajo arriba, una vez obtenido el plan de intervención coordinada, es preciso que sea estudiado y validado con carácter intersectorial
provincial, politica y técnicamente, con representación de todos los servicios públicos implicados, con los siguientes objetivos:
1.
2.
3.
4.
5.
Inducción los planes de intervención coordinada.
Lectura intersectorial.
Complementación.
Validación.
Diseñar las funciones de seguimiento y evaluación.
371
14
Juan Cornejo Salamanca
Es obvio que a medio plazo una misma comisión provincial estará gestionando varios planes de intervención coordinada, según los casos que se planteen como prioritarios en su territorio.
La Comisión Política Andaluza informará a las Delegaciones Provinciales de los
procedimientos establecidos para la puesta en marcha del trabajo coordinado de la Junta de Andalucía en el nivel provincial.
El proceso establecido para este trabajo coordinado, se sustenta en la intención política de su desarrollo, concretado en la Comisión Política Andaluza de Direcciones
Generales implicadas. En consecuencia, corresponde a esta Comisión la toma de decisiones que afectan a la puesta en marcha, que será la que, en definitiva, sostenga todo
el proyecto de intervención en las zonas con necesidades de transformación social en
el nivel andaluz.
e) Voluntad política y asesoría técnica central
Todo el proceso establecido para esta intervención coordinada, se sustenta en la
intención política de su desarrollo, concretado en la Comisión Política Andaluza, de
Direcciones Generales implicadas. En consecuencia, corresponde a esta Comisión la
toma de decisiones para la obtención de los objetivos; será la que en, en definitiva sostenga todo el proyecto de intervención en las Zonas con Necesidades de Transformación social a nivel andaluz.
Esta comisión estará auxiliada a nivel metodológico e instrumental por la Comisión
Técnica Andaluza que tendrá que impulsar la intervención coordinada, y propiciar los
instrumentos de apoyo para el avance y la realización de la intervención coordinada.
Servirá, además, de referencia de las acciones intersectoriales en los planes, procesos
y programas orientados a reducir las desigualdades territoriales. Igualmente, la Comisión Técnica Autonómica se dota de una coordinación técnica, que realizará labores de
soporte administrativo y técnico, que asume el Servicio de Barriadas de la Dirección
General de Bienestar Social e Inclusión. Para lo cual Dicha Dirección general arbitrará
los recursos pertinentes para el buen desarrollo de esta función.
f) Protocolo tipo para la inducción y desarrollo de la intervención
coordinada de la Junta de Andalucía
1. Comunicación de la Comisión Política Andaluza, de Direcciones Generales al
Delegado del Gobierno de la Junta de Andalucía en la provincia.
2. Puesta en conocimiento de la iniciativa a los Delegados Provinciales de cada Consejería por parte del Delegado del Gobierno en la Provincia.
3. Designación, por parte de Delegados y Delegadas Provinciales de cada Consejería
372
Las políticas integradas para la inclusión en la comunidad andaluza
y de los Gerentes Provinciales de EPSA, del personal técnico que cada sector aporta
para la conformación de la Comisión Técnica Provincial
4. La Comisión Técnica Provincial (coordinada por el personal de la Delegación
Provincial de Igualdad y Bienestar Social correspondiente) deberá:
• Organizar su sistema de funcionamiento interno en función a las competencias
atribuidas a esta Comisión.
• Validación del Plan de Zona elaborado por el grupo de trabajo correspondiente.
• Establecer el plan de seguimiento de los trabajos.
• Impulsar la conformación de la Comisión Técnica Local, designando cada sector
el personal técnico que integrará dicha comisión.
5. La Comisión Técnica Local (coordinada por el personal de la Delegación Provincial correspondiente de ámbito local) deberá:
•
•
•
•
Establecer mecanismos para la cohesión grupal
Organizar su sistema de funcionamiento interno
Abordar la concreción metodológica a la realidad del territorio
Acordar si fuera necesario, las características del apoyo técnico necesario para la
elaboración del plan.
• Elaborar el plan de intervención coordinada.
• Dirige y lleva seguimiento de las tareas a realizar por el Dispositivo de apoyo
6. El Dispositivo de apoyo técnico-metodológico y administrativo, en estrecha coordinación y trabajo conjunto con la Comisión Técnica Local abordará las siguientes
tareas:
• Dinamización del consenso en el análisis
• Redacción del Plan de intervención coordinada.
7. El Plan de intervención coordinada es trasladado a la Comisión Política Andaluza,
de Direcciones Generales para su estudio y aprobación (previo informe de la Comisión
Técnica Autonómica)
8. El Plan de intervención coordinada es trasladado a las distintas Delegaciones Provinciales y a la Comisión Técnica Provincial para su valoración y análisis para su puesta
en marcha.
9. Puesta en marcha del Plan de intervención coordinada en las condiciones que
sean aprobadas
• La Comisión Técnica Andaluza ejerce las funciones de asesoría a nivel metodológico e instrumental de la Comisión de Direcciones Generales, así como aquellos apoyos requeridos desde el resto de Comisiones. A su vez, tendrá entre sus
373
14
Juan Cornejo Salamanca
cometidos el impulso del plan de acción decidido y propiciará los instrumentos
de apoyo para el avance y la realización de los planes de zona. Servirá, además,
de referencia de las acciones intersectoriales en los planes, procesos y programas
orientados a reducir las desigualdades territoriales.
g) Instrumentos
Este documento incorpora unos instrumentos necesarios para la puesta en marcha
del trabajo coordinado de la Junta de Andalucía y el seguimiento de su desarrollo, que
detallamos a continuación:
A - esquema comprensivo del plan.
B - organización funcional que se ocupa de las comisiones; los mecanismos jurídicos (acuerdo marco, decretos…) y financieros (convenios, concertaciones…)
C - mecanismo común de evaluación y seguimiento.
Esquema de la intervención coordinada
COMISIÓN
POLÍTICA ANDALUZA
COMISIÓN
LOCAL
ZONA
EVALUACIÓN
CONTINUIDAD
Se
gu
im
ien
to
COMISIÓN
LOCAL
Intervención
Coordinada
n
ció
da ilidad
i
l
Va iab
yv
VIABILIDAD
COMISIÓN TÉCNICA
PROVINCIAL
374
COMISIÓN
Di
LOCAL
Pa agnó
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nifi
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to
en
mi
i
t
n
Se
Desarrollo de la
Intervención
Comisión técnica
andaluza
COMISIÓN
LOCAL
Delegaciones
provinciales
Dispositivo
técnico de apoyo
Las políticas integradas para la inclusión en la comunidad andaluza
4. Hacia una nueva Ley de Servicios Sociales, como
precedente a la Ley de Inclusión Social
Discutir sobre ámbitos competenciales puede parecer baladí, pero no lo es, las normas jurídicas principales en nuestro Estado del Bienestar producen efectos y responsabilidades estructurales y gestoras muy importantes, si es importante las leyes estatales
o autónomicas en materias de empleo, educación, vivienda o salud, parece inferir que
es vital el sistema y la estructura de los servicios sociales tenga en nuestra comunidad
autónoma, incluyo aquí el sistema gestor de la dependencia y no entro, por el momento,
en la realidad de que no existe ley estatal en materia de servicios sociales o de rentas
mínimas o básicas.
Entiendo que acotar adecuadamente la cuestión de si es necesaria una nueva ley andaluza de servicios sociales requiere recordar algunas cosas, la primera es determinar si
la citada ley debe ser el “codex” o norma básica y principal que sistematice y fundamente todo el conjunto de los servicios sociales en Andalucía o por el contrario se admita
directa o indirectamente que otras normas con rango de ley establecen y regulan básicamente otros derechos sociales, en materia de personas mayores, discapacidad, menores,
etc; todo ello sin olvidar que, definitivamente, nunca exista una ley de servicios sociales
para todo el estado que regule y armonice estos servicios en todo el territorio español,
respetando las competencias exclusivas autonómicas pero garantizando unos mínimos,
esté o no justificada la oportunidad de esta norma por una cofinanciación, el ejemplo
de que esto es posible es la ley reguladora de la dependencia, la misma se ha aprobado
sobre la base de un pacto que incluye la cofinanciación.
Afirmando que, efectivamente, la ley de servicios sociales debe ser conceptuada
como “codex” de toda el área social creo que sería necesaria una nueva ley que además
incluyeran un mayor desarrollo de la ordenación funcional y territorial de los servicios
sociales, materia que en algunas comunidades autónomas tiene ley especifica.
5. El Estatuto de Autonomía y el marco legal
El nuevo Estatuto contempla una serie de artículos que fundamentan e incluso desarrollan inicialmente, áreas importantes y actualizadas de lo que podemos denominar:
políticas del bienestar social; tal es así que determina política e institucionalmente la
actualización y desarrollo, legal en unos casos y reglamentario en otros, de numerosas
áreas del bienestar social: servicios sociales, renta básica, aspectos diversos de la dependencia, etc.
Indudablemente, esto supone que el desarrollo estatutario también depende de una
armonización de las competencias en materia social, la mayoría, competencias exclu375
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Juan Cornejo Salamanca
sivas de la Comunidad Autónoma, con los principios básicos que el Gobierno de la
Nación pueda desarrollar, acompañado o no de ciertos niveles de cofinanciación. La
atención a la dependencia es, parcialmente, un ejemplo de este tipo de procesos.
Por tanto, es fundamental armonizar legal y reglamentariamente las competencias
que desarrollan la Administración General del Estado y las comunidades autónomas;
en particular las Prestaciones no Contributivas y la Renta Activa de Inserción con la
llamada Renta básica o, más comúnmente, Salario Social.
Si éste proceso de desarrollo de la política social no es coordinado adecuadamente,
corremos el riesgo de perder una oportunidad histórica con respecto a numerosas áreas
de lo que denominamos política social o del estado del bienestar. Debemos aprovechar
la inercia positiva que supone social, mediática, política y presupuestariamente que el
desarrollo estatutario y los desarrollos de la ley de dependencia sean procesos coetáneos.
No podemos olvidar que son bastantes los artículos que el Estatuto dedica, directa
o colateralmente a las políticas sociales; creo que merece la pena siquiera que los esbocemos a continuación:
– Dentro de los objetivos básicos de nuestra Comunidad Autónoma, recogidos en
su artículo 10, se indican de manera expresa varios contenidos competenciales específicos del ámbito de los Servicios Sociales e inclusión, en concreto:
• 10.14º atención a colectivos y zonas más desfavorecidos, para propiciar la superación
de la exclusión social.
• 10.15º especial atención a las personas en situación de dependencia.
• 10.17º la integración social, económica, laboral y cultural de los inmigrantes en Andalucía.
• 10.21º la promoción de las condiciones necesarias para la plena integración de las
minorías y, en especial, de la comunidad gitana para su plena incorporación social.
– Asimismo, en el Artículo 14, se prohibe toda discriminación al tiempo que se da
cabida a las acciones positivas en beneficio de sectores, grupos o personas desfavorecidas.
– El Artículo 23 versa sobre las Prestaciones Sociales y menciona explícitamente,
el acceso en condiciones de igualdad a un sistema de público de Servicios Sociales y
el Derecho a una Renta Básica.
– El Articulo 24 se refiere a las Personas con discapacidad o dependencia y al derecho que les asiste al acceso a las ayudas, prestaciones y servicios de calidad.
Ya en el Capítulo III, artículo 37, se fijan los que han de ser los Principios rectores
de las políticas públicas, artículo que no deberíamos de perder nunca de vista, merece
la pena destacar aquí los siguientes apartados:
4º La especial protección de las personas en situación de dependencia que les permita
disfrutar de una digna calidad de vida.
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Las políticas integradas para la inclusión en la comunidad andaluza
7º La atención social a personas que sufran marginación, pobreza o exclusión y discriminación social.
9º La integración laboral, económica, social y cultural de los inmigrantes.
Por su parte, los responsables políticos no pueden olvidar que el Articulo 61 fija
los Servicios Sociales, el voluntariado, los menores y las familias, como competencia
exclusiva de la Comunidad Autónoma.
Finalmente, recordar que el artículo 62 nos atribuye competencias también en materia de Inmigración.
6. La futura ley para la Inclusión Social en Andalucía
Todo lo expuesto, nos ha llevado a la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social
a elaborar la Ley de Inclusión Social en Andalucía cuyo trámite parlamentario para su
aprobación esperamos se sustancie dentro del año próximo.
No quisiera finalizar sin hacer siquiera una breve semblanza del contenido de esta
futura Ley.
La futura Ley para la Inclusión Social se estructura en ocho Títulos, cuatro disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y dos finales.
El Título I regula el objeto de la Ley, define los conceptos de inclusión y exclusión
social y enumera los principios generales por los que se regirán las actuaciones de las
Administraciones Públicas.
El Título II aborda la regulación de la renta básica como una prestación de carácter
económico y periódico, que tiene por objeto garantizar los medios necesarios para la subsistencia en el proceso de integración social. Asimismo, se recogen los requisitos exigidos
para su obtención y se regula la obligatoriedad por parte de las personas beneficiarias de
esta renta de cumplir con un Plan de Inserción, cuya finalidad es conseguir un adecuado
grado de inclusión social y el aprovechamiento óptimo de las medidas que se articulen.
El Título III se refiere a las políticas públicas de bienestar que tienen directa implicación en la lucha contra la exclusión social. El Capítulo I se refiere a las medidas educativas de tal forma que se manifiesta la responsabilidad de la Administraciones Públicas
de prevenir, hacer un seguimiento y controlar el absentismo escolar, se procuran los
apoyos escolares necesarios para el alumnado con necesidades educativas especiales,
una adecuada formación lingüística y cultural, y se considera el acceso a la sociedad de
la información y la formación profesional como un factor determinante para la participación social y la integración. Por otro lado se arbitrarán medidas y programas que
promuevan y fomenten el valor de la interculturalidad, en los distintos ámbitos de actuación y en todos los sectores sociales.
En el Capítulo II se abordan las medidas del ámbito de la salud, siendo destacable
en este punto el deseo de una correcta y completa accesibilidad de todas las personas al
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Juan Cornejo Salamanca
sistema público de salud, pero haciendo hincapié en aquellas que vivan en Zonas con
Necesidades de Transformación Social.
El Capítulo III viene a regular las políticas de empleo, estableciéndose incentivos para
el fomento del empleo de las personas con especiales dificultades de acceso al mercado
laboral. Para ello, se enumeran una serie de medidas y actuaciones a desarrollar dentro de
estas políticas, siendo estas medidas un pilar básico en la lucha contra la exclusión social y
favoreciendo la inclusión de una manera clara y efectiva. Por otro lado, se procura la capacitación profesional de estos colectivos y se promueven proyectos especiales de apoyo al
desarrollo emprendedor de personas en situación o riesgo de exclusión.
En materia de vivienda, el Capítulo IV determina que las Administraciones Públicas
de Andalucía ejercerán la promoción pública de la vivienda favoreciendo el acceso a
una vivienda digna y adecuada a las personas y unidades familiares en situaciones de
desigualdad. Asimismo, se mejorarán las condiciones de habitabilidad de las viviendas
de estas personas.
El Capítulo V se dedica a la regulación de las Políticas Públicas en Zonas con Necesidades de Transformación Social. Estas Zonas se definen como aquéllos ámbitos
urbanos, territorialmente delimitados, donde concurran circunstancias específicas que
impidan la adecuada inclusión social en su territorio.
El Título IV se refiere al acceso a las políticas de inclusión social, por parte de colectivos que presenten, cumpliendo los requisitos globales de marginación y desigualdad
establecidos en esta ley, además, caracteres agravantes de dicha situación por razón de
sexo, orígenes étnicos o sociales, lengua, cultura, religión, ideología, características genéticas, nacimiento, patrimonio, discapacidad, edad, orientación sexual, identidad de
género, o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.
El Título V de la Ley, determina en su Capítulo I, las competencias de la Administración de la Junta de Andalucía, Corporaciones Locales y Servicios Sociales Comunitarios en materia de inclusión social, y en el Capítulo II crea la Comisión de Seguimiento
como órgano colegiado de carácter consultivo y asesor para la coordinación de las Administraciones Públicas de Andalucía en este ámbito.
El Título VI regula la participación de la Iniciativa Social y las Entidades de voluntariado social en materia de inclusión social, creándose, a estos efectos, el Consejo Andaluz para la Inclusión Social.
Finalmente, el Título VII viene referido a la financiación de los programas a desarrollar por las Corporaciones Locales, que se efectuará mediante el sistema de financiación
de los Servicios Sociales Comunitarios de Andalucía y, en su caso, a través de las correspondientes subvenciones.
Como ven, una Ley para dar respuesta a tantos retos como tenemos planteados en
materia de Políticas de Inclusión Social. Ojalá vea la luz cuánto antes.
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Las políticas integradas para la inclusión en la comunidad andaluza
7. Conclusiones
Hemos realizado un breve recorrido por alguno de los instrumentos recientes, presentes y futuros que desde la administración autonómica andaluza han podido servir
y sirven a la finalidad de conseguir una inclusión social efectiva en nuestra sociedad,
el advenimiento de nuevos derechos sociales ha coincidido en el tiempo con situaciones económicas difíciles, esto podrá significar o no replanteamientos de los niveles de
inversión pública necesarios para mantener y desarrollar todos los segmentos del denominado Estado del Bienestar, pero si algo está claro y a ello ha querido contribuir
este breve y somero trabajo es que la suma integrada y coordinada de los agentes implicados, cada uno en su responsabilidad, contribuye a un mayor nivel de eficacia en las
políticas sociales, a un mayor aprovechamiento de los recursos y por tanto a un menor
cuestionamiento mediático del esfuerzo presupuestario que dicho Estado del Bienestar
necesitan, sabiendo que dicha inversión repercute positivamente en el nivel global de
riqueza y productividad social.
Las propuestas por tanto podrían resumirse así:
1) Coordinación de las normativas estatal y autonómicas en la materia, bajo las indicaciones de la Unión Europea.
2) Corresponsabilidad presupuestaria de todas las administraciones públicas responsables, procurando niveles de inversión acordes con las necesidades de un
Estado del Bienestar que llegue a todas las personas y no sólo a quien ya goza de
importantes niveles de protección social.
3) Elaboración de planes generales y/o específicos, que obliguen con objetivos e
indicadores claros y bien definidos, a las administraciones públicas y todos los
agentes sociales y económicos, especialmente sindicatos y empresarios en igualdad con los mecanismos de concertación social al uso.
4) Elaboración de un catálogo de buenas practicas que se implementaría al amparo
de los planes o por si mismas.
5) Participación en el diseño y seguimiento de los programas de las personas afectadas, mediante la participación adecuada de la Iniciativa Social, y, en su caso, de
las personas individualmente consideradas.
6) Protagonismo de los servicios sociales comunitarios como “puerta de entrada al
sistema”, en general a los servicios sociales y también a los recursos, programas y
prestaciones de un sistema de inclusión.
7) Implicación especialmente intensa de las áreas de empleo, vivienda, educación
y salud junto al conjunto de los servicios sociales para conseguir una autentica
acción integral en las políticas contra la pobreza y la desigualdad.
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Actuar ante
la exclusión
Análisis, políticas y
herramientas para la
inclusión social
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SECRETARÍA DE ESTADO
DE POLÍTICA SOCIAL
MINISTERIO
DE EDUCACIÓN,
POLÍTICA SOCIAL Y DEPORTE
DIRECCIÓN GENERAL
DE POLÍTICA SOCIAL
Actuar ante la exclusión
Germán Jaraíz Arroyo
(coordinador)
colección de estudios