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Estudios Críticos del Desarrollo
volumen II, número 2, primer semestre de 2012
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE ZACATECAS
UNIDAD ACADÉMICA EN ESTUDIOS DEL DESARROLLO
DOCTORADO EN ESTUDIOS DEL DESARROLLO
estudios críticos del desarrollo
Unidad Académica en Estudios del Desarrollo
Volumen II, número 2, primer semestre de 2012.
Coordinador de la sección “Artículos” para este número especial:
Darcy Tetreault
Traducción del inglés al español: Luis Rodolfo Morán
Cuidado de la edición: Darcy Tetreault y Humberto Márquez
Producción editorial: Texere Editores
Página web: Elizabeth Gómez
Imagen de forros: pieza de cerámica de Gustavo Pérez (detalle)
Estudios Críticos del Desarrollo es una publicación académica semestral que pretende contribuir a la investigación y análisis sobre
los problemas y alternativas del desarrollo desde la perspectiva
de las ciencias sociales y las humanidades mediante la colaboración de profesores-investigadores de la Unidad Académica de
Estudios del Desarrollo de la Universidad Autónoma de Zacatecas y de académicos adscritos a otras instituciones nacionales
e internacionales. Es una revista editada por la Unidad Académica de Estudios del Desarrollo de la Universidad Autónoma de
Zacatecas. Editor responsable: Humberto Márquez Covarrubias.
Número de Certificado de Reserva del Título: en trámite. ISSN en
trámite. Número de Certificado de Licitud de Título: en trámite.
Número de Certificado de Licitud de Contenido: en trámite. Domicilio de la publicación: Unidad Académica en Estudios del Desarrollo, Campus Universitario II, Av. Preparatoria s.n., Col. Hidráulica, Zacatecas, Zac., C.P. 98065. Este número se terminó de
imprimir en el mes de junio de 2012 con un tiraje de 1,000 ejemplares. Disponible en la página web: www.estudiosdeldesarollo.
net. Toda contribución deberá enviarse a: revista@estudiosdeldesarrollo.net. Los artículos contenidos en esta publicación
son responsabilidad de sus respectivos autores y no comprometen la posición oficial de Estudios Críticos del Desarrollo.
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ESTUDIOS CRÍTICOS DEL DESARROLLO
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responsable académico
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COMITÉ EDITORIAL UAZ
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Humberto Márquez Covarrubias
Gerardo Otero
Roberto Soto Esquivel
Darcy Victor Tetrault
Henry Veltmeyer
Edgar Záyago Lau
CONSEJO EDITORIAL
Haroon Akram–Lohdi Trent Unviersity
Walden Bello Focus on the Global South (Bangkok)
Henry Bernstein University of London
Manfred Bienefeld Carleton University
Saturnino (Jun) Borras Institute of Social Studies, Netherlands
Paul Bowles University of Northern British Columbia
Eugenia Correa Vázquez UNAM, México
Norman Girvan University of West Indies
Cristóbal Kay Institute of Social Studies, Netherlands
Kari Levitt McGill University
Oscar Mañan Universidad de la República, Uruguay
Ronaldo Munck Dublin City University
Carl-Ulrik Schierup Linköping University
índice
7
13
41
75
107
147
Editorial
artículos
Mexico’s alleged influence on poverty reduction
strategies in Latin America
julio boltvinik
La política social y los programas para combatir
la pobreza en México ¿Oportunidades para quiénes?
darcy victor tetreault
DERP: Reducción de la pobreza
mediante un neoliberalismo incluyente
anthony o’malley
Servirse de los pobres:
El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza
joão márcio mendes pereira
Civil Society Organizations and Conditional Cash Transfers
Programs in Latin America. The Case of Oportunidades in Mexico
maría isabel blanco velasco
paulina martínez gonzález
debate
167
Violencia e inseguridad en México:
Necesidad de un parteaguas civilizatorio
humberto márquez covarrubias
raúl delgado wise
rodolfo garcía zamora
reseña
199
Pobreza e inequidad:
La historia oficial
henry veltmeyer
editorial
E
ste segundo número de Estudios críticos del desarrollo (ECD)
aborda un tema que desde hace más de dos siglos ha sido
central para el debate sobre el desarrollo: la pobreza y las
políticas públicas para combatirla. En esa larga trayectoria, se pueden distinguir dos grandes corrientes de pensamiento: la (neo)
liberal, que considera a la pobreza como el resultado de “una conducta en extremo disipada” del individuo (como decía Adam Smith
en La riqueza de las naciones), como parte de una eufemística “cultura de la pobreza” (en la tónica de Oscar Lewis) o debido a la falta
de “capacidades humanas” de los individuos (en la terminología
que actualmente está de moda); y la corriente histórico–estructural marxista que considera la pobreza parte integral de un sistema orientado a la maximización de ganancias privadas, donde se
explota la fuerza de trabajo y se excluye a grandes segmentos de
la población: el ejército industrial de reserva y el subproletariado.
Hoy en día, los fondos internacionales y los recursos públicos
dedicados a luchar contra la pobreza se conducen principalmente
por la primera de estas corrientes. En el centro de las estrategias
promovidas por el Banco Mundial y otros organismos internacionales se encuentran los programas focalizados que transfieren
dinero en efectivo a los extremadamente pobres, bajo ciertas condiciones, por ejemplo, que manden a sus hijos a la escuela y que
acudan con regularidad al centro de salud. De esta manera, se pretende moldear el comportamiento de los pobres.
Estos programas, conocidos como “programas de transferencias
monetarias condicionadas” (conditional cash transfer programs —
CCT—), proliferaron en América Latina y el resto del mundo durante la primera década del nuevo milenio, en un contexto estructural
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apegado a los principios neoliberales (libre comercio, desregulación y privatización). Los organismos internacionales que detentan
el poder divulgan un discurso basado en la economía de mercado
que promete orientar el desarrollo, generar crecimiento económico
y aliviar la pobreza. Se trata del “Posconsenso de Washington”, una
visión reformista sobre la necesidad de “traer de vuelta al Estado”,
no sólo para fomentar la competitividad empresarial y mantener la
estabilidad macroeconómica, sino también para brindar servicios
básicos en las áreas de educación y salud para los segmentos marginados de la población.
Desde esta perspectiva, los pobres extremos están atrapados
en un círculo vicioso intergeneracional, caracterizado por las necesidades apremiantes de supervivencia y falta de oportunidades
para desarrollar sus capacidades. En la cosmología neoliberal,
una de las pocas excepciones donde se reconoce la necesidad de
promover intervenciones gubernamentales concierne al deber
del Estado para dirigir recursos públicos a los extremadamente
pobres, de tal manera que ellos puedan adquirir el “capital humano” necesario para, posteriormente, insertarse de manera efectiva
en los mercados de trabajo.
El programa CCT más celebrado en el mundo es Oportunidades (antes Progresa). Los primeros tres artículos de este número
de ECD analizan críticamente este programa mexicano para combatir la pobreza. El primero, escrito por Julio Boltvinik, pretende
desmitificar ciertas ideas sobre el programa Oportunidades, al
señalar que no era el primer programa CCT en el mundo, como
muchos piensan. Además, señala nuestro autor, en la medida en
que dicho programa ha servido de modelo para otros países, no
resulta del éxito para combatir la pobreza ni del esfuerzo del gobierno mexicano para diseñarlo y difundirlo, sino que obedece
a un proyecto político encabezado por el Banco Mundial y otros
organismos internacionales dirigido a mantener el rumbo neoliberal y conferirle un “rostro humano”. De acuerdo con Boltvinik,
México ya no es un líder en la arena internacional; más bien se ha
convertido en una potencia media zozobrante.
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editorial
El siguiente artículo, aportado por Darcy Tetreault, contextualiza el programa Oportunidades dentro de la evolución de la política social mexicana desde mediados del siglo pasado. De esta
manera, pretende proporcionar los elementos necesarios para entender por qué se creó el programa, no sólo en relación a sus objetivos declarados, sino también a su función de brindar legitimidad
política a los gobiernos neoliberales, y su relación con el proceso
de acumulación. Tetreault reconoce que Oportunidades ha tenido
resultados positivos a corto plazo, reflejados en indicadores de
salud y mayores niveles de educación formal. Por otro lado, observa que las deficiencias en la prestación de servicios públicos básicos, especialmente en zonas rurales, combinado con mercados
laborales estancados, tienden a socavar la meta fundamental del
programa de superar la pobreza. Argumenta que estas limitaciones no se deben a imperfecciones en el diseño programático, sino
que son sintomáticas de los problemas estructurales asociados
con el modelo neoliberal.
En el tercer artículo que trata del programa Oportunidades,
Isabel Blanco y Paulina Martínez presentan un estudio que indaga sobre las opiniones de las organizaciones de la sociedad civil
(OSC) que trabajan en zonas marginadas de México. En particular,
les interesa saber qué piensan los representantes de dichas organizaciones con respecto a la medida en que el programa ha fomentado la construcción de ciudadanía, a través de la participación de
los beneficiarios y de la sociedad civil organizada. Cabe señalar
que ésta es una línea de investigación con pocas antecedentes y
los hallazgos del estudio son reveladores. En términos generales,
las autoras encuentran que los OSC son muy críticos de Oportunidades; consideran que el programa sólo promueve formas pasivas de participación y que éstas no contribuyen a la construcción
de una ciudadanía activa. Por tanto, las autoras concluyen que el
programa es susceptible de ser utilizado para fines clientelistas y
para el proselitismo electoral.
De la misma manera que los programas como Oportunidades
obligan a familias pobres a modificar su conducta para recibir los
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CCT, el Banco Mundial pone condiciones para que los gobiernos
de los países pobres puedan acceder a las fuentes de crédito controladas por las instituciones financieras internacionales. En esta
sintonía, desde finales de los años noventa, el Banco Mundial ha
promovido un instrumento llamado Documento de estrategia para
la reducción de la pobreza (DERP, en inglés Poverty Reduction Strategy Paper. Como explica Anthony O’Malley en este número de ED,
el DERP es un requisito para los gobiernos que buscan aliviar la
deuda o fondos para el desarrollo. El DERP tiene que ser preparado a través de un proceso participativo que involucra, no sólo al
Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional, sino también
a representantes de la sociedad civil; y debe describir las políticas
macroeconómicas y sociales del país, así como los programas diseñados para promover el crecimiento y, por ende, reducir la pobreza. En efecto, como señala O’Malley, el DERP obliga a los países
pobres a adherirse a la agenda neoliberal e incorporar mecanismos para combatir la pobreza, con la participación de la sociedad
civil. A través de un análisis de la experiencia con el DERP de tres
países latinoamericanos (Nicaragua, Bolivia y Honduras), nuestro
autor concluye que en la práctica la participación de la sociedad
civil en todo lo que tiene que ver con el DERP es “superficial” o
“ausente”, y que el propósito subyacente de este instrumento es
sosegar el descontento social que ha sido generado por la aplicación de políticas neoliberales, desmovilizando así los movimientos de resistencia.
Relacionado con lo anterior, el último artículo presentado en
la sección principal de este número analiza la génesis y evolución
de la idea del Banco Mundial de promover una guerra contra la
pobreza. João Márcio, el autor del artículo, señala que el combate
a la pobreza casi no formaba parte del discurso del Banco hasta
que Robert McNamara llegó a ser presidente a finales de los años
sesenta. McNamara, quien había servido como Secretario del Departamento de Defensa en los Estados Unidos, vio la pobreza y
la desigualdad como una amenaza a la seguridad de los Estados
Unidos. Como tal, en el contexto de la Guerra Fría y el fracaso de
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
editorial
Estados Unidos en Vietnam, explica Márcio, el Banco Mundial empezó a reorientar sus intervenciones para promover proyectos de
desarrollo rural integral que supuestamente ayudarían a estimular el crecimiento económico y elevar los estándares de vida en el
ámbito rural del Tercer Mundo, donde se concentraba la pobreza
extrema. He aquí los antecedentes a los programas focalizados
para combatir la pobreza. Al esbozar la trayectoria del discurso y
las intervenciones del Banco Mundial desde finales de los años sesenta, pasando por los ochenta cuando la preocupación del Banco
por la pobreza fue eclipsada en su afán de promover los programas de ajuste estructural, hasta los noventa cuando reaparece en
el centro de su agenda, Márcio ofrece una perspectiva histórica
que ayuda a explicar las paradojas y la lógica perversa detrás del
proyecto neoliberal.
Además de los cinco artículos comentados, este número de
ED incluye, en la sección “Debate”, un trabajo de Humberto Márquez, Raúl Delgado y Rodolfo García que aborda la temática de
las violencias e inseguridad en México, una problemática que ha
cobrado importancia durante los últimos años en el contexto de
la “guerra contra el narcotráfico”, en cuyo trasfondo gravita una
estrategia de despojo, explotación y dominación. Adicionalmente,
Henry Veltmeyer elabora una reseña de algunos de los informes
más importantes sobre el tema de pobreza que han sido elaborados por dependencias de las Naciones Unidas durante la última
década. Con todo, esperamos que este número de ED contribuya a
animar los debates teóricos y políticos en torno a estos problemas
primordiales.
Darcy Victor Tetreault
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
estudios críticos del desarrollo, vol. II, núm. 2,
primer semestre de 2012, pp. 13–40
Mexico’s alleged influence on poverty
reduction strategies in Latin America
Julio Boltvinik*
Resumen
Este texto presenta un estudio de caso sobre los orígenes de Progresa–Oportunindades, el programa de transferencias monetarias
condicionadas por la cual México ha ganado una reputación internacional. El argumento central es que, a pesar de que México se
presenta como un líder en esta área, esto es sólo una fachada. Más
bien, México es utilizado por el Banco Mundial para impulsar sus
políticas preferidas y el TLCAN ha limitado su habilidad de diseñar de manera autónoma sus políticas. Además, se demuestra que
el supuesto papel de México como un poder emergente es engañoso y que la mejor manera de caracterizarlo es como una potencia
media zozobrante.
Palabras clave: transferencias monetarias condicionadas, México,
Oportunidades, pobreza, política social, potencia media.
* Profesor–investigador del Centro de Estudios Sociológicos de El Colegio de México.
Correo electrónico: jbolt@colmex.mx.
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Abstract
This paper presents a case study of the origins of Progresa–Oportunidades, the conditional cash transfer program for which Mexico has gained an international reputation. The main argument is
that, though Mexico is held up as a leader in this area, this is little
more than a façade. Rather, Mexico is used by the World Bank to
propel its favoured policies and NAFTA has limited its ability to
engage in autonomous policymaking. Furthermore, it is shown
that the alleged role of Mexico as an emerging power is misleading and that we can best characterize it as a sinking middle power.
Keywords: conditional cash transfers, Mexico, Oportunidades,
poverty, social policy, middle power.
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O
General Overview
utside Mexico, especially in developed countries, there is
a dominant perception that Mexico is a leader as regards
to social policy in Latin America and the rest of the Third
1
World. This perception was derived from the very impressive international success of the Progresa/Oportunidades program (Prop),
which is considered to have instituted a new approach to poverty
alleviation: conditional cash transfers (CCTs). This paper argues
that this perception is wrong. Prop was reproduced in many countries not because of Mexico’s leadership, but because of the World
Bank’s (WB) power and influence. Furthermore, the paper argues
that Mexico can be regarded not as an emerging power but rather
as a sinking one.
The structure of the paper follows from this argument. After
the general overview presented in the remainder of this section,
the next section describes the origins of Prop and its main features. In particular it contrasts its permanence through three governments with the one–government–only feature of previous outstanding programs directed to the poor. The third section shows
that the replication of Prop was promoted by the WB, not by the
government of Mexico. I also show that Prop’s design did not originate in Mexico, rather programs with a very similar design had
been tried before in Honduras and in some states in Brazil, and
that the idea of combating poverty with CCTs was already being
1. Furthermore, Mexico is regarded as an emerging middle power along
with Brazil, Russia, India and China (the so called BRICs): “Countries that
clearly should be considered to be emerging powers: Indonesia, Mexico,
South Korea, and Turkey. These countries exhibit the economic, institutional, and ideational traits to emerge as important regional economic
and political powerhouses. In this role they might become major forces
in affecting the governance of global poverty, whether by expanding domestic markets, making strategic investments in developing countries,
becoming a major destination for international migration, or by engaging in global institutions” (my emphasis, Scott et al., 2010).
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Julio Boltvinik
discussed within international agencies when Prop was launched.
This is reinforced in the fourth section by showing that other very
important social–policy innovations introduced in Mexico (like
the General Law of Social Development) have not been replicated.
If Mexico had been an international leader in social policy making, the country would have also promoted these other innovations. In the fifth section further evidence is provided that Mexico
was definitely not a leader in social policy in Latin America, but
was a follower of the Chilean dictatorship reforms, which started
in the 1970s. I argue that the overall impulse for social reform
in Latin America (and Mexico as one of the followers) was part
of the overall neoliberal reform agenda (the Washington Consensus), and I analyse the implications of this claim for the analysis
of social–policy making in the region. Having done this, I explain
why Prop can be seen as clearly fitting with this Weltanschauung.
In the sixth and final section I argue that Mexico used to be an influential middle player in many areas of international affairs but
has lost this role and is becoming a sinking middle player. The
overall conclusion is that, in contrast with its leadership in other
global policy arenas, which came to an end in the nineties, Mexico
has never been a leader in social policy affairs.
The modern history of Mexico’s international role has a dividing point in the 1980’s. Before that date, Mexico was a champion
of the principles of non–intervention, political asylum and Third
World causes. In the development arena, Mexico tried to follow
an independent policy and for many years succeeded in implementing an autonomous development path, similar to that of
many other Latin American countries, based on import substituting industrialization, which was quite successful. In this period
Mexico played a leading role in Latin America and, to some extent,
in the Third World as a whole. In the 1980s, Mexico abandoned
this self–reliant strategy and adopted the Washington Consensus
pathway which requires countries in the periphery to follow the
policy prescriptions of the developed countries, the International
Monetary Fund (IMF) and the World Bank (WB). So Mexico moved
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Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America
from self–reliance to subordination, dependency and obedience,
especially in signing the North American Free Trade Agreement
(NAFTA). In this way, Mexico cut itself off from the causes of the
rest of Latin American (and the Third World). One cannot be married to the United States and be an important political leader in
Latin America at the same time. Hence, Mexico lost its role as a
leading country in the region.
In social policy making, Mexico followed the privatization–targeting trends initiated originally in Chile under Pinochet (1973–
1988). It copied, like many other countries, the social–security
reforms that replaced intergenerational solidarity with individual
capitalization funds. Mexico also followed the trend of eliminating
generalized subsidies and substituting them with targeted monetary transferences to the extremely poor, replacing a preventive
quasi–universal policy with a compensatory–curative one.
In adopting targeted transferences Mexico introduced a conditional package that the beneficiaries of Progresa (later called
Oportunidades) had to fulfil in order to maintain their beneficiary
status. The leading phrase might as well be: “we pay and you obey”.
In essence, it is a behaviourist policy. From the beginning, the WB
was partially involved in designing this program. And when Progresa was put into operation, the WB was so enthusiastic that it
very soon began to promote similar programs in other countries.
In this process, the government of Mexico played a passive role.
The spreading of (variations of) Prop in Latin America and beyond should not be interpreted as a reflection of the general influence of Mexico in the region, but rather a reflection of the WB’s
power. One indication of this is that other important innovations
included in Mexican social policy formation have not had any influence outside Mexico, since these were not promoted by the WB.
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Julio Boltvinik
The origins of Prop and some of its characteristics
Prop was launched by President Ernesto Zedillo’s government in
1997. In those years, when the Institutional Revolutionary Party
(Partido Revolucionario Institucional —PRI) had been ruling for almost 70 years, it had become somewhat of a tradition that each new
president should launch a new social program somehow directed
to the poor. Luis Echeverría (1970–1976) implemented the Investment Program for Rural Development (PIDER), José López Portillo
(1976–1982) launched the National Plan for Marginal Zones (COPLAMAR), Carlos Salinas de Gortari (1988–1994) created the National Solidarity Program (Solidaridad), and Zedillo (1994–2000)
followed with Prop.2 Salinas also created the Ministry of Social Development (Secretaría de Desarrollo Social — Sedesol) and put the
Solidaridad Program under its wing. Although earlier anti–poverty
programs did not disappear completely, to a large extent they did
fade away. But Prop has had a different destiny: it has lasted for
15 years, under three presidents, and it keeps growing, albeit at a
slower pace.
The continuation of Prop can be partly explained by the fact
that, after Zedillo (the last PRI president), Fox (the first president from the Partido de Acción Nacional —PAN) had to decide
what to do with the program. In the small group that he brought
together before taking office in order to discuss and propose
social development policy, we all (I was a member) agreed that
Prop should not be closed down, out of respect for the beneficiaries of the program (by then already 2.5 million households);
instead it should be re–designed. My particular recommendations included, among others, to replace individual household
targeting in rural areas with community targeting (meaning
that all members of poor communities should be included). But
2. The only president absent from this list (since 1970) is Miguel de la Madrid
(1982–1988), who did not initiate a major anti–poverty program in the context
of the debt crisis.
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Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America
above all, I recommended that the program be part of a newly designed development strategy where the subordination of social
policy to economic policy be inverted, putting economic policy
at the service of social policy and the population’s well–being.
My recommendations were not applied and, except for changing
the program’s name and one important change derived from the
program’s evaluations (extending scholarships to high school
students), it remained basically unchanged. Social policy and the
population’s wellbeing are still subordinated to economic policy
and the strategy of non–development, guided by the Washington
Consensus, is stronger than ever.
Although highly praised, especially in the international arena,
Prop has various design deficiencies and its main objective, diminishing intergenerational poverty, is not being attained. In other words, the program’s graduates are not less poor than their
parents. These results and the intrinsic reasons for the failure of
Prop are analysed below. Here, I suggest the need to present a big
question mark when someone states that replications of Prop are
having a positive impact in reducing poverty in many countries.
For this paper I interviewed two very qualified people: Rogelio
Gómez–Hermosillo who was the National Coordinator of Prop in
the period 2001–2006 and after 2006 he became a consultant for
the WB, travelling to many countries to promote the replication
of Prop; and Ilyana Yaschine, who was Prop’s Evaluation Director
from 2002 to 2006.
Yaschine suggested that Prop is a successful program because
its design was carefully thought–out, even though it is naive to
expect that investment in human capital is enough to break the
intergenerational transmission of poverty. In her view, various
elements of the program’s institutional design have contributed
to overcoming problems typically associated with anti–poverty
measures: its autonomy and centralized character avoids its “politicization”; its targeting mechanism cannot be easily manipulated; and it avoids the possibility of having its resources deviated
to other uses by labelling the budgets of the ministries of health
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Julio Boltvinik
and education, allocated to Prop for this exclusive use. So, according to Yaschine, despite the fact that Prop is an intersectoral program, it has solved this frequently intractable problem partly by
institutional design and partly through direct support from the
President of Mexico.
Monitoring and evaluation have been part of Prop’s design
since the beginning. According to Yaschine the ENCEL panel survey of 2007 shows no social mobility and very little effect on income among non migrant graduates of Prop.3 Nevertheless, although the special section of the survey dealing with migrants
has not been analyzed thoroughly, the first descriptive findings
show that the strong difference is not between graduates and
non–graduates of Prop but between migrants and non–migrants.
Prop is also limited in its effects because good quality education
and good quality health care are beyond its reach: the quality of
both services is very poor. Moreover, Prop has deteriorated during
the current government’s term in office; it is increasingly used to
solve political problems through the addition of new components.
In this way, it has evolved from its initial design as an integrated
coherent package to a miscellaneous non–integrated program.
Gómez–Hermosillo described some of the advantages of Prop,
especially when compared to the system of targeted transferences
implemented by the Chilean dictatorship: Prop works through detailed, public rules of operation (which later became a condition
for most social programs); its targeting procedure is an active targeting model (as it looks for the poor) versus the passive targeting
of the Chilean model (which waits for the poor to apply); and it is
a program that enables the poor to exercise their rights vis–à–vis
education and health care.
3. A person is considered to be a Prop graduate when he or she finishes grade
nine with the support of the program’s scholarships, which are given to female
heads of households. A graduate is a migrant if he or she is no longer living in the
settlement where the scholarship was received.
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Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America
There are contrasting accounts about the inception of Prop and
the extent of WB’s involvement in the process. What is clear, however, is that the WB participated extensively in the design of Prop’s
evaluation model. According to Gómez–Hermosillo there were two
figures centrally involved in the design and initial evaluation of
Prop: Santiago Levy and the late José Gómez de León. Through a
pilot program carried out in Campeche between 1995 and 1996,
the architects of Prop wanted to test the effectiveness of identity
cards for beneficiaries and whether or not the beneficiaries would
attend designated health clinics. It is important to note that this
pilot program was carried out during the first years of Zedillo’s
government. Since Prop was already being pilot tested at that time
for specific difficulties envisaged, it means that its design was in
someone’s mind before then. In fact, in 1991 Santiago Levy published the results of a consultancy for the WB under the title, “Poverty Alleviation in Mexico”, including a set of recommendations for
poverty–reduction strategies, which suggests that he had already
envisaged a program like Prop at that time.
The International Replication of Prop
It is highly unlikely that Prop would have been replicated internationally without the intervention of the WB and the Inter–
American Development Bank (IDB), although other international
organizations also played a significant role, including the United
Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC), the United Nations Development Program (UNDP),
and the United Nations Development Fund for Women (UNIFEM),
which helped to organize international meetings where CCT experiences were shared with other countries. By contrast, Mexico’s
Ministry of Foreign Affairs (Secretaría de Relaciones Exteriores)
did not promote Prop; it played only a passive role in its diffusion.
Both Gómez–Hermosillo and Yaschine confirmed that the Mexican government did very little to promote Prop; that it was the WB
and IDB that did the promotion. Nevertheless the former thinks
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Julio Boltvinik
that Mexico does have an influence in Latin America, that governments in the region look at Mexico, at Prop, at the General Law of
Social Development (Ley General de Desarrollo Social—LGDS) and
at the National Council for the Evaluation of Social Development
Policy (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social — Coneval, created by the LGDS) as an institutional model.4
But he also said that neither the LGDS nor Coneval’s institutional design and model of evaluation have been replicated abroad.
The topic of other Mexican innovations in the social arena is
covered in the next section of this paper. The role of the Ministry of Social development (Sedesol) in the international replication of Prop was to demonstrate the experience of the program.
Gómez–Hermosillo mentioned three international meetings, organized by the WB for the purposes of sharing experiences. The
first took place in Puebla, Mexico, in 2002, with the attendance
of representatives from 20 countries; the second and third, held
in Brazil and Turkey, respectively, with representatives from 150
countries attending.
Gómez–Hermosillo mentioned all the countries that he was
aware of where Prop has been replicated, although he warned
that not all CCT programs are exact replicas and that not all have
been successful or have gone beyond the pilot stage. A very important point, mentioned by him, is that the replication of Prop
4. Soon after Sedesol was created in 1992, the need for a law regarding social
development started to be felt. But it was not until 2003 that the LGDS was finally approved by Congress, six years after Prop had been launched. The LGDS
establishes the conceptual and institutional framework for social development
policy. Prop is a specific program with its own budget (and has its own institutional design), and is completely coherent with the neoliberal approach to social
and anti–poverty policy. The LGDS is pluralistic, allowing in principle for both a
neoliberal approach and a universalistic one, that is, in Gøsta Esping–Andersen’s
(1990, chapters 1 and 2) terms, a social democratic model of social policy. The
LGDS promotes an anti–poverty strategy and a rights–based approach to social
policy that imply the de–commodification of certain basic satisfiers of human
needs, which is the opposite approach to the neoliberal model, which seeks to
commodify as much as possible. The LGDS created both Coneval and its obligation to measure poverty using at least eight dimensions of living conditions,
creating the first official multidimensional poverty measurement in the world.
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America
requires a national network of schools (primary, secondary and
high schools) and a network of health clinics that covers the country. This means that CCT programs require the pre–existence of
universal basic services. Neoliberal programs (especially CCTs)
cannot succeed unless they are supported by universalistic networks. You cannot condition cash transferences on school attendance and health clinic visits if these do not exist. This is why Prop
excludes all human settlements that lack a clinic or a school, which
are usually the smallest, most isolated and poorest communities.
Gómez–Hermosillo added that not all countries are prepared to
provide health care to healthy people, which is one element that
is strongly present in Prop.
Two clear precedents of Prop were implemented in Honduras
and Brazil. The first was initiated in 1990, with financing from the
IDB: the Family Allowance Program (Programa de Asignación Familiar—PRAF–I), which can be considered to be the first targeted
CCT program in the world. It also bears mentioning that it had a
very sophisticated evaluation model.5 As Cohen et al. (2006: 290)
observe, “support was conditioned on the requirement that families send their children to school and to the [centers for] health
control”. This precedent is very important because it shows that
Mexico did not invent targeted CCTs, and that PRAF–I was a direct precedent of Progresa. This means, among other things, that
the model of human capital promoted through CCTs was already
well–established in the IDB’s international agenda (and perhaps
also the WB’s) before the start of Prop.
In Brazil, the most well–known CCT programs are Renda minima (1998), Bolsa Scola (2001) and Bolsa Familia (2003). The antecedents for these three national programs were state and municipal level CCT programs, some of which date back to 1995 and
before. So the local precedents of these national programs also
emerged prior to Progresa.
5. For a description and analysis of PRAF–I and PRAF–II see Cohen, Franco and
Villatoro (2006).
23
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Julio Boltvinik
According to Gómez–Hermosillo, Prop was subsequently replicated (with or without success) in 13 Latin American countries
(Nicaragua, Colombia, Jamaica, Ecuador, Peru, Costa Rica, Panama,
Argentina, Chile, Uruguay, Paraguay, Salvador and Guatemala), in
around eight African countries (all of them at a pilot stage); in
four Asian countries; and in New York City.6
Other social development innovations in Mexico
The WB and the IDB did not react positively to the General Law of
Social Development (LGDS), which was approved by the Mexican Con-
6. The details, according to Gómez–Hermosillo, are as follows: in Nicaragua, Red de
Protección Social (1998–1999); in Colombia, Familias en acción (2001–2002), considered by Gómez–Hermosillo to be a complete replica of Prop, even though Colombia
has for many years had the Identification System for Potential Beneficiaries of Social
Programs (SISBEN) to target beneficiaries for its health programs; in Jamaica (2001–
2002), the Program for Health and Education (PATH), also considered to be a complete
replica; in Ecuador (2003–2004), Bono de Desarrollo Humano, a CCT program that covers 40% of the population but that does not enforce conditionalities; in Peru, Juntos,
an incomplete replica which only grants scholarships to children in primary school; in
Costa Rica, Avancemos; in Panama, Red de Oportunidades; in Argentina, the program
Jefes y Jefas de Familia, which is some kind of “workfare” program, inefficiently targeted and “not conditional” (sic), that was started before Prop in Mexico. Later, another
program was initiated in Argentina, called Familias en Acción, which incorporates elements of Prop. However, this program has been recently redesigned. Neither program
in Argentina can be considered a replica of Prop. Chile is the original Latin American
leader of targeted monetary transferences, starting during the 1970s, under Pinochet’s dictatorship. In 2003, Chile’s complex system of targeting, which still prevails,
was complemented with a new program called Puente, which has become a unique
point of contact between beneficiaries and the existing network of social assistance,
facilitating access to all other services. It transfers money conditionally to families and
gives psychosocial personalized assistance. It is clearly not a replica of Prop, since it
covers seven areas, far beyond Prop’s coverage. In Uruguay, Panes is not a replica, since
it promotes a “different approach to citizenship”. In Paraguay, Tecopará was initiated in
2004 and has recently grown. It is a sort of replica of Prop. In El Salvador, a good replica
was launched in 2005, called Red Solidaria. In Guatemala, Mi familia Progresa, initiated
in 2007, attempts to replicate Prop. In Africa, there are around eight countries with
small pilot programs. With regards to Asia, Gómez–Hermosillo mentioned the following countries: Turkey, since 2003, with a complete replica of Prop; Bangladesh, with
a program that only includes scholarships for girls; Indonesia, whose CCT program
covers 11 million households; and Pakistan, which is currently giving unconditional
transferences but wants to move to CCTs. Finally, New York City has recently launched
the first CCT program in a developed country, called Opportunities. Gómez–Hermosillo
described this program as an attempt to change risky behaviour patterns.
24
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America
gress in 2004. The reasons for this lack of enthusiasm are obvious,
as we will see. The LGDS introduced at least five major changes:
• It positioned social development in a framework of social rights;
• It introduced new organizations for coordinating social policy
both within the federal government and between the federal and
state governments;
• It established a model for the protection of social expenditures
by restricting budget cuts and requiring its growth in real terms;
• It established a semi–autonomous institution, Coneval, and gave
it the authority and the mandate to measure poverty with a multidimensional approach, specifying the eight indicators that it
must use, as a minimum, and
• It established a model for the evaluation of social programs and
policies, giving Coneval — not the executing agency — the mandate to hire evaluators and set the terms of reference.
The last two changes have been applied and Mexico now has a
new model for evaluating social policy and an official multidimensional poverty–measurement method. These changes, however,
are not promoted by international organizations and therefore
have only very limited (or nil) effect outside Mexico.
In Mexico City, a different approach to social development
policy is being implemented by the Federal District’s government
(Distrito Federal —DF).7 Its symbol is the old–age universal pension. Everyone 68 years of age and more, living in Mexico City, are
entitled to a monthly unconditional cash transfer. This program
represents the opposite to the model of targeted CCTs. To begin
with, its benefits are not limited to low–income senior citizens;
7. DF is only a part of Mexico City’s Metropolitan Area. It is similar, in some respects, to Washington, D.C. insofar as it is not fully considered to be a state. Nevertheless it has a population of almost 9 million people (compared to 18 million
in the entire Metropolitan Area), a large public budget, and a government comprised of the three classic organs of a democracy (executive, legislative and judicial). DF has been governed by the leftist Democratic Revolution Party (Partido
de la Revolución Democrática — PRD) since 1997.
25
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Julio Boltvinik
everyone that meets the age requirement is eligible, since the cash
transfer became a universal right specified by law. Second, there
are no conditions attached. You do not have to ‘behave well’ to deserve a transfer payment; it is an entitlement. Although the model
is not yet fully developed, it is becoming an alternative to CCTs and
it is starting to have some international influence, as indicated by
the interest shown by government officials and international organisms. But it is not only a different model; the DF’s General Law
of Social Development (which was approved in 2000, prior to the
federal one) was recently reformed to create the Council for Social
Development Evaluation in DF (Evalúa–DF). It too includes poverty measurement and, in contrast to Coneval, its policy recommendations are obligatory for executing agencies, with an arbitration process when these reject Conveval’s recommendations. The
poverty–measurement method adopted by Evalua–DF is also multidimensional, but it is very different from Coneval’s, rendering
poverty levels almost twice as high as the latter’s. Suffice to say
that there is an emerging debate between these two approaches
to social and antipoverty policies, even though this debate is (up
to now) largely confined to Mexico.
On the determinants of the success of ideas:
The case of the neoliberal credo
As mentioned above, the broader behavioural and political implications of targeted CCTs can be summarized by the following
phrase: we pay and you obey. In other words, targeted CCTs seek
to induce certain behaviour through market mechanisms. Joseph
Stiglitz ironically compared this to parents trying to bribe their
children to take the garbage out.8 The analogy would have been
even better had he said ‘trying to bribe your children to eat their
food’. This connection, between conditional transfers and market
8. Joseph Stiglitz, roundtable discussion on “Emerging Powers and the Global
Politics of Development,” University of Manchester, June 22, 2010.
26
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America
mechanisms, allows one to view CCTs from a different perspective.
The current economic orthodoxy attributes economic problems to
the inexistence of markets and sees the solution in the creation of
markets. Accordingly, low levels of attendance to health clinics and
school abandonment are seen as problems stemming from the absence of markets. Prop creates these markets by paying the poor to
visit health clinics and send their kids to school. This perspective
lends itself to the expression ‘creating incentives’, which is used by
orthodox economists when referring to Prop or similar programs.
Stiglitz further argued that changes can be attained without
having to pay for them. As an example he referred to the strategy adopted by Bhutan, a very small country in South Asia with
a population of less than one million inhabitants. Bhutan’s strategy is oriented towards convincing people about the importance
of, among other services, education, instead of paying them to
go to school. He added that Bhutan may be more successful than
Mexico, where the government pays for increased school attendance. Of course, Stiglitz was not aware of the fact that, before
the launching of Prop, even in the very poor rural areas of Mexico, more than 95% of children attended primary schools. During
the 1930s, President Lázaro Cárdenas had already implemented
a strategy similar to the one currently being pursued in Bhutan
by launching a massive program to create rural schools, which in
turn generated a huge demand, without paying families to send
their children to school.
Stiglitz also referred to the Grameen Bank of Bangladesh which
ended up convincing the world about the importance of micro–credit in the fight against poverty. In this case, a micro–credit program
was applied massively and successfully in a very poor and densely
populated country, serving as an example for the rest of the world.
The World Bank rejected, during many years, the idea that micro–
credit could be an important instrument in the fight against poverty.
This resistance was perhaps based on the fact that the Ohio School
dominated thinking on micro–credit with an extreme rightwing
ideological position that excluded its use for poverty reduction. The
27
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Julio Boltvinik
Grameen Bank became internationally known when the WB gave it
a forum and stopped resisting micro–credits, illustrating once again
the enormous power of the WB in influencing the international dissemination of policy ideas.
As a matter of fact, ideas have ‘ideological colours’ and the
World Bank has a filter that rejects ideas whose ideological colour
does not correspond to neoliberal ideology. In the case of Prop,
there was no resistance because the program is completely coherent with neoliberal ideology and with the belief that market
mechanisms solve everything. This illustrates that the success of
ideas does not depend on their quality but on the balance of power in social struggles.
From a logical, historical and empirical point of view, a basic
social strategy that exclusively targets the extremely poor is inadequate. Nevertheless, this strategy has become dominant and it
has spread throughout the world (especially in the Third World)
as part of the counterrevolution of capital, because it serves the interests of the hegemonic classes. From a logical point of view, it is
much better to prevent poverty than to ‘cure’ it. From a historical
point of view, when one compares Europe, where universal welfare States have prevailed, with the United States, where targeting
the poor prevails, one finds a much lower level of poverty in the
former, despite the fact that the latter has a much higher GDP per
capita. Lastly, from an empirical point of view, Stewart and Cornia
(1995) have shown that, in seven countries that eliminated general food subsidies and substituted them with targeted cash support for the extremely poor, the population’s condition worsened.
The bottom line is this: the WB would have us believe that targeted programs to the extremely poor are better because with them
there is no wasting of public resources by giving support to households that do not need them, thereby avoiding the inclusion error.
However, what we are not told is that targeted programs highly increase the exclusion error, that is, they leave out households which
do need public support. Universal welfare programs eliminate exclusion errors. Thus, from a logical, historical and empirical perspec28
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America
tive, it is clear that social policies based exclusively on targeting are
inadequate and that successful ideas are not necessarily good ones.
The example of the rise of neoliberal ideas in Latin America
is illustrative here. Before 1973 most Latin American countries
followed a development path based on industrialization through
import substitution in which the wellbeing of the population was
promoted by the search for social justice. The State intervened in
the economy setting minimum wages and subsidizing the prices
of basic products, promoting growth through credit provided by
public development banks, fiscal incentives, trade protection, and
specific policies for industry, agriculture, etc. In the social sphere
the State provided free basic education and created social–security institutions that provided pensions, income protection and
health services for workers in the growing formal economy. It was
a combination of Keynesianism, trade protection and incipient
welfare–State building following what Esping–Andersen (1990)
calls the corporativist model. This happened in a period in which
the ideas of neoliberalism, developed basically by Friederich von
Hayek and Milton Friedman, were totally marginal as Keynesianism was the official intellectual credo in developed countries.
In 1970, in a hidden corner of the planet, in a relatively small
country called Chile, democracy gave way to a socialist government which challenged many of the privileges of capital. This was
a country with no previous experiences of military regimes. Nevertheless, with the support of the US government, a coup d état was
carried out and President Salvador Allende was murdered. The
military government, led by General Pinochet, instituted a fierce
and repressive dictatorship that implemented, with the assistance
of economists from the University of Chicago (followers of Milton
Friedman), drastic reforms in an experiment involving an entire
society. The economy was completely liberalized, the market was
declared the economic ruler and far reaching social reform was
carried out, which instituted, among many other things, the private
capitalization of pensions, the privatization of health services and
targeted cash transfers for the extremely poor instead of gener29
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Julio Boltvinik
alized subsidies. This happened well before Thatcher and Reagan
came to power, while in the rest of the world Keynesianism and
public intervention in the economy still prevailed. It also preceded
what has been termed capital’s counter–revolution.
A word must be said about the neoliberal ideology. To better understand this ideology and the sort of society it promotes, let’s look
at how this model is described by the Latin American author Pilar
Vergara, who carried out a detailed study of the policies addressing
extreme poverty in Chile during the dictatorship (1973 to 1988).
Vergara (1990) identifies the following neoliberal principles related to social policy and programs for extreme poverty alleviation:
• First of all, there is the ‘principal of State subsidiarity’, according
to which the State should refrain from all forms of intervention
except where private individuals or enterprises cannot perform
functions adequately.
• The two main social values of neoliberalism, individual freedom
and equality of opportunities, require as a fundamental condition the principle of state subsidiarity.
• Equality of opportunities is defined as an absence of discrimination in opposition to State intervention. It will be met only when
it is the market — which submits all decisions to impersonal and
uniform rules — and not the arbitrary and discretional power
of public bureaucracies, that regulates the supply and access to
social benefits.
• In order to achieve real equality of opportunities, all members of
society must be able to satisfy, at least at a minimum level, their
basic needs. In other words they cannot be extremely poor. As
long as this objective has not been reached, the individuals affected by extreme poverty are unable to participate in the market; they cannot exercise their freedom and for them equality of
opportunities does not exist. Therefore the government should
intervene only in cases of extreme poverty. Beyond that, remaining inequalities can be attributed only to the effort and merits of
individuals (or to the lack thereof). “Authentic equality of oppor30
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America
tunities,” stated the Social Report of Chile’s military government
in 1983, “counters equality of results, which, besides conspiring
against freedom, implies standardizing, collectivizing, in short,
eliminating the individual. In this way, a dualism emerged in Chile
regarding the State’s social role: privatization and free choice in
the market for some and for others (the extremely poor) social
assistance and dependency on state subsidies to attain subsistence but not social mobility” (Vergara, 1990: 37–40).
It is important to understand that the fight against extreme poverty is an integral component of neoliberalism. It is not an external element to the model but an essential one that comes from
Hayek’s ideas: everyone must have the required capabilities to play
the market game. Thus we should not be surprised to find that the
WB and most governments throughout the world speak of fighting extreme poverty, not poverty in general. Besides maintaining
peace and order through the provision of minimal public services
(national defence and police), undertaking measures to combat
extreme poverty is the only other circumstance where State intervention is justified in the neoliberal credo. This neoliberal model
was (and still is) promoted heavily (by applying the conditions
imposed by the IMF and the WB) all over the Third World.
Esping–Andersen (1996: 1–2) points out that the malaise that
afflicts advanced social–security systems since the eighties influences social thought in emerging industrial democracies. Neoliberals suggest that the road to growth and prosperity is paved
with flexibility and privatization. Their recommendation for Latin
America and centre–east Europe consists, therefore, in emulating
Chilean privatization and not the Swedish welfare state. This is
a further reason to take a closer look at the Chilean experience,
which has acquired the status of a paradigm, not only for Latin
America but for the Third World as a whole. Before looking at the
components of this experience, though, it should be noted that the
individual capitalization of pensions in Chile was not extended to
the military or the police. The pensions of the privileged groups
31
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Julio Boltvinik
of the military regime were thus protected from the negative impacts generated by individual capitalization.
The reforms from the Pinochet era sought to build an atomized
and depoliticized society in which there would be no bases for collective action and the State would not be in the centre of the distribution problem. In this context, social reforms had the following
central elements: 1) elimination of generalized subsidies; 2) privatization of the pension system, which was converted to individual
capitalizations; 3) privatization of health services for the middle
and upper classes: the Health Insurance Institutions (Instituciones
de Salud Previsional — ISAPRES), with very expensive premiums
and which covered only 16% of the population in 1990 (the rest of
the population remained in the public health system, which deteriorated very quickly); 4) the reactivation of old programs and the
creation of new ones, based on mechanisms to target the extremely poor, and 5) the private operation of basic educational services,
with subsidies targeted only to the extremely poor.
In this way, a conceptual universe was configured in which
the only recognized needs are biological ones and basic education, and the only recognized right is the right not to be extremely
poor, thereby allowing one to play the market game. As equality of
results was rejected as we have seen, and as no other inequality of
opportunities is recognized except that of extreme poverty, it follows that there should not be any other redistributive policy besides that directed to extreme poverty. The credo considers that
those who are not extremely poor do not confront any inequality
of opportunities and, therefore, do not require any special policy
directed towards them. The inequality of results stemming from
the market game is not considered a social responsibility but
rather an individual one, the fruits of each one’s performance. As
such, no other form of State intervention is justified in order to
moderate resulting inequalities.
A clear cut separation is established between economic and social policies. The purpose of the first is to attain an optimal func-
32
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America
tioning of markets and, therefore, the State is not allowed to subsidize production, which would distort market signals. The pure
neoliberal social policy, for its part, should consist only in supporting the extremely poor. This should apply to all fields. For instance,
schools and health clinics should be operated by private enterprises that would sell their services at competitive market prices. The
extremely poor would be subsidized by the State through vouchers,
used to pay for services. Subsidizing demand does not distort markets, according to the credo. Likewise, targeted cash transferences
are only for the extremely poor, who have to be identified so that
the non–extremely poor can be excluded. It follows that targeted
subsidies or transferences are the only policy proposal that, being consistent with the subsidiariety principle —which postulates
that the State intervenes only when and after the market and the
family have failed— has a ‘curative’ character contrasting acutely
with universalistic welfare programs which prevent poverty.
As a conclusion and synthesis of the foregoing, the neoliberal
credo considers that taxes must be absolutely proportional (all
should pay the same proportion of their income or expenditure)
and re–distribution should be attained only through social expenditures targeted exclusively to the extremely poor. This, again,
contrasts acutely with universalistic welfare States that spend
similar amounts on everybody but redistribute through progressive taxation. Gøsta Esping–Andersen (1990) has typified the former model as the liberal or residual model of welfare states.
Mexico has been a follower, like many other Latin American
countries, not a leader in this neoliberal social reform, and has put
into practice some of the elements of Pinochet’s model: the social
security reform adopted in Mexico in 1997 is an almost perfect
copy of the Chilean reform; the elimination of generalized subsidies to basic goods and its substitution with targeted transferences to the extremely poor are also replicas of the Chilean model.
Mexico: a sinking power/player
33
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Julio Boltvinik
In order to gather elements for this section, I interviewed Jorge
Eduardo Navarrete who was Mexico’s ambassador to Venezuela,
Germany, the United Nations, the United Kingdom, China, Chile,
Brazil, Austria and Yugoslavia. He was also undersecretary of
Energy Policies and Development, within the Ministry of Foreign
Affairs. Navarrete is a scholar and currently carries out research
at the National University of Mexico (UNAM). I boldly told him my
perception that Mexico is more of a sinking middle power than an
emerging one, and asked him for help to substantiate this affirmation or reject it. He agreed with my perception, gave me some bibliographic hints and sent me some of his recent work, including
papers that deal with the BRICs.
Navarrete pointed me towards the work done by Olga Pellicer,
which turned out to be particularly important. Pellicer is a very
well known scholar on international relations in Mexico and an
ambassador to Austria and to the United Nations in Geneva. I consulted two of her books: “Voice of Mexico in the General Assembly of the United Nations” (Voz de México en la Asamblea General
de la ONU 1946–1993); and “Mexico and the World: Changes and
Continuities” (México y el mundo: cambios y continuidades). I will
refer to the first book as Pellicer (1994) and to the second as Pellicer (2006). The second is more important for this section. It is a
collection of papers written between 2000 and 2006 on the international role of Mexico. It contains dozens of phrases that support
the idea of a ‘sinking player’. On the contrary, her analysis in the
first book, of speeches given by Mexican presidents and ministers
of foreign relations at the General Assembly, show how important
Mexico’s presence in the world used to be.
Referring to Mexico’s role in political multilateral organizations in recent years, she writes the following:
The general impression is that of a loss of the brilliance and influence of
other époques. Mexico no longer has the power of initiative that in different
moments characterized it in the international forum, when it was an active
promoter of central projects for international life in the seventies and
34
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America
eighties. In recent years the Mexican government has confused being the
host of international conferences with having definite objectives in multilateral contexts. The result is that, despite numerous conferences taking
place in Mexico, the country is not the ‘father’ of any of the great issues that
occupy a central place in multilateral politics nor is it a recognized leader
in negotiations (my emphasis, 2006:15).
In a different chapter of the same book, she suggests that “reflection on the role of Mexico in international politics in the 21st century has to take into account three determining factors: geopolitical
position; belonging to a category of intermediate or emerging economies; and a defined project in foreign policy held by the political
leadership”. And she adds: “these three factors act together, at least
in the present century, to blur Mexico’s place in international politics. Indeed, we do not have a defined regional identity; we are an
intermediate country with no aspirations to become a middle power;
the political leadership does not have clear strategies nor foreign
policy objectives” (my emphasis, 2006: 19–20).
In discussing the first determinant, Pellicer states that “Mexico is the only developing country that has a border with today’s
world superpower. It’s not easy being a neighbour to the USA, especially nowadays” (my emphasis, idem: 20). Porfirio Díaz, the
dictator overthrown by the Mexican Revolution, famously stated:
“poor Mexico, so far away from heaven and so close to the USA”.
Our author states that Mexico does not belong to North America
(it is not a US ally) nor does it belong to Latin America. Some analysts have tried to characterize Mexico as a country of multiple
belongingness, but Pellicer concludes that it does not have a strategic alliance with any country in Latin America, implying that it
is a solitary player (idem: 21–22).
Pellicer lists some factors to be considered in the leadership required from a middle power: size, demographic weight, participation in the international economy, military capabilities and the will
to be influential, expressed in clear strategies vis–à–vis international
affairs. And she points out that Mexico, above all else, “lacks a con35
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Julio Boltvinik
crete foreign policy project” (idem: 23). This is further elaborated
in a section entitled “objectives and strategies of foreign policy; a
pending task”, where she contrasts previous eras — especially when
“Mexico acted on the basis of the principles of international law,
which made possible a degree of relative independence vis–à–vis the
United States — with the present one in which the defining element
of Mexico’s foreign relations, “is a lack of direction, thematic improvisation [...] without a unifying thread” (my emphasis, idem: 24).
The idea of middle powers is taken up again by Pellicer in
another chapter, where she says that one of the most important
changes on the international scene has been the “emergence of
middle [powers] that seek to occupy a more institutionalized
place in international politics. The most evident cases are India
and Brazil. The ambition of the latter to have a seat in the UN’s
Security Council is not some crazy idea about Brazilian diplomacy,
rather it reflects an old, clear and well–structured project to gain
presence and influence in international affairs” (idem: 29).
Mexico’s situation presents a sharp contrast. She poses the question: What is Mexico’s project as a regional leader or as a middle
power? And responds by saying that the project does not exist. Mexico used to be a country where one political party dominated government and Congress. But since 1997, when the PRI lost the majority
in the Chamber of Deputies and lost control of Mexico City’s government (which was won by the PRD), and since the year 2000 when
the PRI lost the Presidency of the Republic, Mexico has become a
country characterized by multi–party politics, one in which there
are frequent disagreements between the government and Congress
on foreign–policy issues, as Pellicer points out (idem: 31).
Since 9–11, US foreign relations have been dominated by security issues. The US security doctrine, formulated by the most
conservative ideologists on the Bush team, put the fight against
international terrorism in the centre of their agenda (internal and
external), as Pellicer observes (idem: 45–46), adding the following:
Based on a new vision regarding the USA’s role in the world, the theory
of ‘preventive wars’ was formulated; the principle of ‘those who are not
36
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America
with me are my enemies’ was proclaimed; and the attempt was made
to convert international political organizations, like the United Nations,
into legitimators of the crusade against terrorism (idem: 46).
“These changes”, argues Pellicer, “had a great impact on the [USA’s]
relationship with Mexico, since one of the ‘priorities’ of the [newly
created] Home Security Office (HSO) is precisely border security.
This is what has become relevant, relegating other issues, like migration of workers, which used to be a priority, to a second level of
importance” (ibidem). She goes on to add: “The rhetorical figure
of ordered and safe borders, shared by both governments, has not
been translated into an approach that privileges cooperation vis–
à–vis the simple adaptation of one of the parts to the decisions of
the other” (my emphasis, idem: 47–48).
Pellicer points out, in a chapter on Mexico’s relationship with
Latin America, that, even though calls for Latin American brotherhood — and to promote an alliance among countries in the South
to counterbalance the weight of the USA — have been a constant in
Mexican political discourse, “in reality, relations with Latin America are weak and erratic, both in the economic and political fields
and even with regards to programs for cooperation. This weakness
has become more accentuated in recent years”. Our author explains that Mexico’s relationship with Latin America has been built
basically through agreement (concertación) groups, whereas in bilateral relations some special relationships have been privileged,
for example, with Cuba, Central America and Chile. “Since NAFTA”,
Pellicer points out, “a new border was drawn between Mexico and
Latin American countries, leading to the view, in South America,
that this watershed agreement made Mexico part of North America, not Latin America. Among other consequences, this course of
action has led to difficulties, up to now insurmountable, to reach
regional economic agreements with the countries of Mercosur
[Mercado Común del Sur]” (idem: 72). In this context, underlines
Pellicer, “the Brazilian leadership has become accentuated as well
as its rivalry with Mexico on Latin American affairs” (idem: 75).
37
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Julio Boltvinik
According to Pellicer, Latin America confronts many challenges,
on the face of which, “Mexico’s participation has not been very active and, as a whole, one could say that the level of Mexico’s leadership has decreased, at least in relation to other recent periods” (my
emphasis, idem: 77).
In order to illustrate the contrast, I now turn briefly to Pellicer (1994). Mexico has played an active role in the UN since its
foundation, says Pellicer. “Our country pointed out in 1945 the deficiencies and limitations it saw in the project of establishing an
international organization at the end of the Second World War in
Dumbarton Oaks and succeeded in incorporating important parts
of its perspective” (1994: 12). From the very first General Debate,
continues our author, “Mexico denounced the pernicious effect of
the extensive use of the veto by the great powers” and proposed
its elimination. Later it proposed its regulation. In the early 1970s,
Mexico recommended that the Security Council be restructured to
reflect the growing importance of developing countries. Beyond
this, Mexico’s representatives argued continuously in favour of
structurally reforming the UN, including with regards to the primacy of the General Assembly and the need to reform the Security
Council. Later, in the eighties, Mexico defended the idea of multilateralism, which was in crisis as the US and other western countries
withdrew their financial support from United Nations Educational,
Scientific and Cultural Organization (UNESCO). In its proposals for
the structural reform of the UN, Mexico has insisted, as described
by Pellicer, on the following points: strengthening the General Assembly and the capacity for the Secretary General to take action,
revitalizing the Economic and Social Council, and accepting the jurisdiction of the International Court of Justice (1994:11–17).
According to our author, Mexico’s diplomatic practice in the UN
(in previous years) cannot be correctly grasped without understanding its conception of the power of small and medium countries in a multilateral setting and the use of this power through the
General Assembly. The idea is that, “although great powers, sitting
on the Security Council, have the main responsibility of maintain38
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America
ing peace and international security, this does not exempt the rest
of the members of the United Nations from responsibilities, especially when controversies among great powers put international
peace and security at risk” (idem: 16–17). This role was defined,
years later, as a conciliatory role; a moderating role and a moral
responsibility (idem: 18–19).
Final Remarks
Although Mexico has never been a leader in social policy issues in
Latin America (nor elsewhere), it used to play an outstanding role
as a middle power in the United Nations and in some multilateral
organizations in the South. Prop’s success in international replication, during a period in which Mexico’s international role changed
(i.e. became a sinking power), does not mean that Mexico has suddenly become an emerging power in social policy, but rather that
the World Bank decided to disseminate Prop throughout many
countries as an outstanding prototype of its neoliberal credo in
the social arena. As stated previously, ideas have ‘ideological colours’, and the World Bank has a filter that rejects alien ideological
colours. Recent evidence that Prop is not eliminating the intergenerational transmission of extreme poverty (which is its central
long-term goal) might (if properly disseminated) diminish the international enthusiasm for CCTs, but this will depend, to a large
extent, on how the World Bank reacts to this evidence.
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40
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
estudios críticos del desarrollo, vol. II, núm. 2,
primer semestre de 2012, pp. 41–74
La política social y los programas
para combatir la pobreza en México
¿Oportunidades para quiénes?
Darcy Victor Tetreault*
Resumen
Este artículo examina la efectividad de la política social mexicana para combatir la pobreza. Empieza con una revisión de la
evolución del pensamiento sobre la política social en el contexto
mexicano, iniciando con el periodo después de la Segunda Guerra
Mundial y terminando con la consolidación de la “nueva política
social” durante la primera década del nuevo milenio. Esto prepara el terreno para un análisis crítico del principal programa para
combatir la pobreza en México (Progresa/Oportunidades). Dicho
programa es una moneda de dos caras: por un lado, los resultados de corto plazo incluyen una población infantil más saludable
y jóvenes con mayores niveles educativos; por otro lado, las deficiencias en la prestación de servicios básicos en las áreas de salud y educación, especialmente en zonas rurales, combinado con
mercados laborales estancados, tienden a socavar la meta fundamental de erradicar la pobreza. El argumento central es que estas
limitaciones no dimanan de las imperfecciones en el diseño o la
implementación del programa, sino que son sintomáticas de los
problemas estructurales asociados con el modelo neoliberal.
Palabras clave: pobreza, nueva política social, transferencias
monetarias condicionadas, Progresa–Oportunidades, México.
* Profesor-investigador de la Unidad Académica en Estudios del Desarrollo de la Universidad Autónoma de Zacatecas. Correo electrónico: darcytetreault@yahoo.com.
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Abstract
This article examines the effectiveness of Mexico’s social policy in
combating poverty. It begins by reviewing the evolution of mainstream social–policy thinking in the Mexican context, starting
with the post–World War II period and ending with the consolidation of the new social–policy paradigm during the first decade of
the new millennium. This sets the stage for a critical analysis of
the country’s main anti–poverty program – Progresa/Oportunidades. This program is a coin with two sides; while short–term
results include healthier infants and youth with higher levels of
education, deficiencies in the provision of basic health and educational services, especially in rural areas, combined with faltering
labour markets, tend to undermine the program’s underlying goal
of eradicating poverty. I argue that these shortcomings are not
so much a consequence of imperfections in the program’s design
or implementation, but rather symptomatic of deeper structural
problems associated with the neoliberal model.
Keywords: poverty, new social policy, conditional cash transfers,
Progresa–Oportunidades, Mexico.
42
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
D
Introducción
urante las últimas dos décadas, ha emergido un nuevo paradigma de la política social en América Latina, uno que
busca coherencia con el “Posconsenso de Washington” sobre la necesidad de establecer “un mejor equilibrio entre el mercado y el Estado”, en particular con relación a la “guerra contra la
pobreza”. En esta línea, se han abandonado en buena medida las
pretensiones de crear un Estado de bienestar universal para favorecer un enfoque que pretende ser más eficaz en cuanto a costos,
cuyo eje central son los programas de transferencias monetarias
condicionadas (CCT, por sus siglas en inglés), focalizados en los
pobres extremos. Estos programas transfieren ingresos directamente a familias pobres con la condición de que mantengan a sus
niños en la escuela, visiten en forma regular la clínica de salud
local y asistan a talleres. La idea es romper el círculo vicioso de
pobreza intergeneracional al ayudar a los pobres a desarrollar
“capital humano”, con la esperanza de que los beneficiarios jóvenes puedan insertarse de manera más efectiva en los mercados
laborales en el futuro. En México, este programa ha sido llamado
Progresa y, luego, Oportunidades (Prop). Ha servido como modelo
para otros países de la región, dieciséis de los cuales ya han adoptado programas similares (Valencia, 2008). A nivel global, existen
actualmente 30 programas de este tipo.
Prop ha sido aclamado por el Banco Mundial y otras agencias
internacionales de desarrollo. La evidencia empírica sugiere que,
por lo general, sus beneficiarios disfrutan de mejor salud y permanecen más tiempo en la escuela. Queda la pregunta, sin embargo, de si los graduados del programa podrán encontrar trabajos
bien pagados en la economía formal. La creación de empleos se
ha dejado principalmente al sector privado, pero bajo las condiciones estructurales creadas por las reformas neoliberales implementadas durante los ochenta y noventa, la creación de trabajos
en el sector formal se ha estancado. Además, en el campo, donde
la incidencia de pobreza extrema es más alta, la liberalización del
43
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Darcy Victor Tetreault
mercado ha llevado a condiciones oligopólicas que hacen económicamente inviable la agricultura de pequeña escala. En este
contexto, los pobres —si bien pueden tener mejor educación y salud— han sido forzados a migrar a centros urbanos para ganarse
la vida a duras penas en el sector informal, o migrar al extranjero,
enfrentando una serie de peligros y sacrificios.
Originalmente llamado Programa de Educación, Salud y
Alimentación (Progresa), el principal programa para combatir la
pobreza en México se lanzó en agosto de 1997, dos años y medio
después del llamado “efecto tequila” y justo cuando la crisis
financiera asiática irrumpió en Tailandia, Corea del Sur, Malasia
y otros países. Fue en este contexto, a la luz de los peligros y
la inestabilidad asociados con el flujo irrestricto de capital
especulativo, así como de las consecuencias sociales devastadoras
de las crisis para los pobres y la clase obrera, que empezó a tomar
forma el Posconsenso de Washington.
En esencia, era (y es) una agenda reformista que no cuestiona
los preceptos básicos de libre comercio y privatización, sino que
argumenta a favor de “traer de vuelta al Estado”, no sólo para
guiar el crecimiento económico y regular los flujos financieros,
sino también para prestar servicios básicos de calidad y realizar
inversiones en capital humano y social (Stiglitz, 2002). En la
esfera de la política social, este paradigma se ha manifestado en
lo que Anthony Giddens (1998) llama “la tercera vía”, que incluye
un llamado a la disciplina fiscal y la descentralización, así como a
mayores niveles de participación de diversos actores (la sociedad
civil, el sector privado y los beneficiarios) en el financiamiento,
diseño y ejecución de los programas sociales. La expresión
latinoamericana de este paradigma acentúa estos principios y
pone los programas focalizados contra la pobreza en el centro de
una estrategia que busca superar la pobreza a largo plazo a través
de la formación de capital humano (Duhau, 2000).
Este artículo examina la efectividad de la política social
mexicana en combatir la pobreza. El análisis procede de la
siguiente manera. Primero, delinea la evolución del pensamiento
44
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
La política social y los programas para combatir la pobreza en México...
dominante sobre la política social en el contexto mexicano. Se
identifican seis fases, empezando con el periodo de la posguerra
y terminando con la consolidación del paradigma de la nueva
política social durante la primera década del nuevo milenio. Esto
prepara el terreno para un análisis crítico de Prop al proporcionar
los elementos para entender por qué se creó el programa, no sólo
en relación a sus objetivos declarados, sino también a su función
de brindar legitimidad política a los gobiernos neoliberales y
su relación con el proceso de acumulación. Desde allí, el diseño
y las características operativas del programa son trazados y se
proporciona una breve revisión de la evidencia empírica de los
resultados del programa. Como veremos, Prop es una moneda de
dos caras: por un lado, los resultados de corto plazo incluyen una
población infantil más saludable y jóvenes con niveles educativos
más altos; por el otro, deficiencias en la prestación de servicios
básicos de salud y educación, especialmente en zonas rurales,
combinado con mercados laborales vacilantes, tienden a socavar
la meta fundamental del programa de erradicar la pobreza.
Argumento que estas limitaciones no son tanto las consecuencias
de imperfecciones en el diseño o la implementación del programa,
sino que son síntomas de problemas estructurales asociados con
el modelo neoliberal. La última sección busca desprender las
implicaciones teóricas y políticas de la experiencia mexicana con
la “nueva política social”.
El Estado de bienestar universal “a la mexicana”
Periodo de la posguerra (1940–1970)
Durante el periodo de la posguerra, México, al igual que la mayoría de países latinoamericanos, siguió una estrategia de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), con una fuerte
intervención del Estado en todas las facetas de la economía. En
este esquema, fuertemente influenciado por el pensamiento keynesiano, la política social se ligó al desarrollo económico a través
45
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Darcy Victor Tetreault
de la creación de empleos en el sector formal; los trabajadores
estaban protegidos por leyes laborales progresistas (consagradas
en la Constitución de 1917), y contaban con salarios mínimos, seguridad social y vivienda. De acuerdo con el paradigma de la modernización, conforme se expandía el sector urbano–industrial, se
esperaba que absorbiera los sectores tradicionales y atrasados de
la sociedad, subiendo los estándares de vida material a través de
ese proceso. De esta manera, la agricultura de subsistencia estaba
destinada a la extinción, presuponiendo la asimilación de grupos
indígenas. La redistribución de la tierra se extendió gradualmente
y servía como mecanismo para apuntalar la legitimidad política.
En el sector agrícola, los recursos públicos se canalizaban primordialmente a agricultores de gran escala y, en menor medida,
a campesinos con potencial comercial, quienes se beneficiaron de
proyectos de riego, créditos subsidiados, tecnologías de la revolución verde y apoyos para la comercialización de productos agrícolas. Controles de precio sobre alimentos básicos servían en los
hechos como un subsidio a la población urbana y como un medio
para transferir el superávit del campo a la ciudad. La educación
primaria era la única área donde se buscó enérgicamente la cobertura universal, aun en zonas rurales. Las aspiraciones de construir
un Estado de Bienestar universal, a imagen de los países más desarrollados, permaneció como una meta esquiva (Ordóñez, 2002).
De esta manera, una estructura social dual y segmentada
surgió durante el periodo de la ISI. Por una parte, los obreros
industriales sindicalizados, funcionarios públicos y personal
militar disfrutaban de muchas de las mismas prestaciones
sociales que sus contrapartes en Europa y América del Norte, con
la excepción notable del seguro de desempleo. Para estos sectores
de la población, se construyeron varias instituciones sociales
entrelazadas, destacándose el Instituto Mexicano del Seguro Social
(IMSS), creado en 1943, y su equivalente para los trabajadores del
sector público: el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado (ISSSTE), establecido en 1959. Por
otra parte, grandes segmentos de la población fueron excluidos
46
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
La política social y los programas para combatir la pobreza en México...
de la mayoría de las políticas sociales, a saber, pobres urbanos,
trabajadores informales, campesinos y, en particular, campesinos
indígenas. Estos grupos tenían que depender de sus propias redes
sociales de reciprocidad, de la caridad de la iglesia católica, o de
los servicios míseros que se daban a trabajadores no asegurados
a través de la Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA). Desde
la óptica de la tipología tripartita clásica de Esping–Andersen
(1990), este sistema dual puede considerarse una mezcla entre
los modelos “corporativista” y “residual”.
Desarrollo compartido (1970–1982)
Cuando Luis Echeverría llegó a ser Presidente en 1970, enfrentó la tarea difícil de recuperar la legitimidad política (sobre todo
después de la masacre de Tlatelolco en 1968), reiniciar el proceso
de crecimiento económico y confrontar los problemas extendidos
de descontento social, inequidad y marginación. Su respuesta fue
una estrategia de desarrollo conocida como “desarrollo compartido”, que implicaba un aumento dramático en el gasto público, financiado —no a través de la tributación progresiva u otras medidas redistributivas— sino por medio de un aumento en préstamos
de bancos internacionales. De esta manera, no sólo se expandieron las políticas sociales convencionales en áreas de salud, educación, vivienda, seguridad social y subsidios alimentarios, sino
que programas nuevos y hasta cierto punto “focalizados” también
se introdujeron, enfocados en los grupos sociales hasta entonces
excluidos, en particular los pobres rurales. El más importante de
éstos fue el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo
Rural (PIDER), el cual reflejaba el discurso de necesidades básicas
del Banco Mundial, con un enfoque en las zonas rurales marginadas, donde buscaba incrementar los estándares de vida y la productividad agrícola.
La expansión de las políticas sociales siguió durante el
sexenio de López Portillo (1976–1982), especialmente tras el
descubrimiento de grandes reservas petroleras en territorio
47
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Darcy Victor Tetreault
mexicano, reduciendo la presión para asegurar la disciplina
fiscal. En este contexto, fueron introducidos dos programas de
desarrollo rural adicionales: la Coordinación General del Plan
Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar)
y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM). En el discurso oficial
asociado con el primer programa, se entendía la pobreza como un
fenómeno fundamentalmente rural, en gran media equivalente a
la “marginación”, y vista como “el resultado de los desequilibrios
generados por la estrategia económica aplicada entre 1940 y
1970” (Ordóñez, 2002: 172). Por lo tanto, Coplamar también
adoptaba el enfoque de necesidades básicas del Banco Mundial,
proporcionando servicios públicos básicos e infraestructura
a zonas rurales marginadas. Por su parte, SAM usó controles
de precio y subsidios del lado de la oferta para estimular la
producción agrícola en un esfuerzo por lograr la autosuficiencia
alimentaria a nivel nacional. Aunque posteriormente estos tres
programas serían desechados tras la crisis de la deuda de 1982,
su experiencia sirvió como un importante antecedente a los
programas focalizados contra la pobreza que surgieron a finales
de los ochenta y en los noventa.
En general, las políticas sociales implementadas durante el
periodo ISI llevaron a mejoras significativas en los estándares
de vida de grandes sectores de la población mexicana (Ordóñez,
2002). De acuerdo con Hernández y Velázquez (2003), la incidencia
de pobreza por ingresos a nivel nacional bajó de 73% en 1964 a
42% en 1977. Para finales de este periodo, se había construido un
sistema de bienestar fragmentado, con subsidios a alimentos para
toda la población, con una tendencia hacia el universalismo en
áreas de salud básica y educación, así como subsidios a la vivienda
y pensiones para trabajadores sindicalizados, funcionarios
públicos y las fuerzas armadas (Valencia, 2003). Los campesinos,
y especialmente los indígenas, seguían representando los sectores
más marginados de la población; y había (y aún hay) disparidades
regionales enormes, así como inequidades por género.
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La política social y los programas para combatir la pobreza en México...
Apostándole al mercado:
La reorientación de la política social mexicana
El Consenso de Washington (1982–1988)
Durante décadas, economistas neoliberales ultraortodoxos, liderados por Milton Friedman y sus colegas de la Escuela de Chicago,
habían estado construyendo un arsenal de críticas al desarrollo dirigido por el Estado y al proteccionismo, señalando la ineficiencia,
las distorsiones de precios y la captación de rentas. La solución, de
acuerdo con estos ideólogos, era el regreso a la economía de laissez–faire. Al tener una menor presencia del Estado y liberar las fuerzas del merado, la economía crecería a pasos agigantados, creando
riqueza y prosperidad para todos, inclusive los pobres, quienes
no sólo serían beneficiados por la creación de empleos, sino que
ya no estarían seducidos por los desincentivos a trabajar creados
por el Estado de bienestar. Desde esta perspectiva, sería mejor que
se prestaran los servicios de salud y educación por parte del sector privado (Friedman, 2002). Mientras no todos los economistas
asociados con las instituciones financieras internacionales (IFI) se
adhieren a formulaciones tan radicales del neoliberalismo, un cambio ideológico en esta dirección resultó en lo que John Williamson
(1990) después llamaría el “Consenso de Washington”: una agenda
de 10 puntos para reformar las economías latinoamericanas.
Durante los ochenta, en el contexto de la crisis de la deuda, el
gobierno mexicano adoptó esta agenda en forma de los programas
de ajuste estructural diseñados por el FMI, incluyendo recortes
profundos a la política social. Así, durante el sexenio de Miguel de
la Madrid (1982–1988), el gasto social bajó de 9.2% del PIB a sólo
6.1%. Fueron especialmente extremos los recortes en las áreas de
salud y educación: 77% y 71% respectivamente (Ordóñez, 2002).
Al mismo tiempo, en concordancia con el Consenso de Washington,
México empezó a descentralizar los servicios de salud y educación
hacia los gobiernos estatales, en un esfuerzo por lograr mayores
niveles de eficiencia administrativa.
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Darcy Victor Tetreault
Siguió la inestabilidad macroeconómica hasta el final del
periodo de De la Madrid, con una inflación que alcanzó más de
150% y un crecimiento económico casi nulo para todo el periodo.
El valor real de los ingresos de los trabajadores cayó en más del
40%, la incidencia de la pobreza aumentó hasta representar más
del 60% de la población, y el coeficiente Gini subió de 0.501 a
0.549 (Hernández y Velázquez, 2003). Hubo reconocimiento del
público en general de que la clase trabajadora sufrió el mayor
peso del proceso de ajuste, llevando al descontento social y
el repudio generalizado de la agenda neoliberal. No obstante,
cuando llegó al poder Carlos Salinas de Gortari en 1988, en
elecciones manchadas por fraude evidente, estaba empeñado en
profundizar este proceso de reforma. Enfrentando una crisis de
legitimidad y una economía frágil, emprendió su misión con una
iniciativa de política social innovadora en mente: el Programa
Nacional de Solidaridad (Pronasol), un programa multifacético
contra la pobreza que buscaba fomentar la participación de sus
beneficiarios.
Liberalismo social (1988–1994)
Pronasol estaba dirigido a los pobres (41 millones, de acuerdo con
la documentación oficial del programa) y especialmente a los pobres extremos (17 millones), tanto en zonas rurales como urbanos. También reconocía varios “grupos vulnerables”, que incluían
indígenas, campesinos, jornaleros agrícolas, habitantes de barrios
marginales, jóvenes, mujeres y niños. Los fondos se distribuían a
criterio del gobierno federal, sin transparencia, lo cual llevó a acusaciones de ocultar una agenda electoral. Se orquestó una campaña
mediática masiva para conectar al programa directamente al presidente mismo. Además, durante los primeros dos años de operación
del programa, los gobiernos municipales y estatales se pasaron
por alto completamente, para poder canalizar fondos directamente a “comités de solidaridad”, creados con el propósito de realizar
proyectos de desarrollo comunitario de pequeña escala. Aunque
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La política social y los programas para combatir la pobreza en México...
se descentralizaron ciertas responsabilidades administrativas a
los dos niveles más bajos de gobierno conforme evolucionaba el
Programa, siguió estando fuertemente centralizado en manos del
gobierno federal (Bailey, 1994).
Durante su vida, Pronasol creció rápidamente hasta ser
un conjunto complejo de subprogramas, agrupados bajo tres
encabezados principales: bienestar social, producción y desarrollo
regional. El presupuesto del programa subió de 1,640 millones
de pesos en 1989 a 9,233 millones de pesos en 1994, hasta
representar 0.65% del PIB nacional en su último año (Poder
Ejecutivo Federal, 1994). Por supuesto, Pronasol no era el único
gasto social de la época de Salinas; el gasto social incrementó de
6.1 a 9.1% del PIB durante su sexenio presidencial, con aumentos
significativos en las áreas de salud y educación (Ordóñez, 2002).
También, el proceso de descentralización se completó para la
educación pública, y se realizaron reformas para privatizar los
fondos de pensiones, convirtiéndolos en cuentas de capitalización
individuales, manejadas por instituciones financieras privadas.
Salinas llamó esto “liberalismo social”; una estrategia de
desarrollo que se apega a los principios de libre mercado, pero que
incluye el gasto gubernamental para proveer un nivel mínimo de
servicios de salud y educación, así como programas compensatorios
para los más marginados, con mecanismos para fomentar la creación
de “capital social”. Esta estrategia refleja lo que era en ese entonces
un paradigma emergente en la política social en toda América
Latina, una que concuerda con el Posconsenso de Washington, y
cuyos preceptos principales incluían programas focalizados para
combatir la pobreza, disciplina fiscal (en donde el gasto social
está subordinado a políticas económicas), descentralización
(es decir, la transferencia de responsabilidades administrativas
hacia niveles más bajos de gobierno), privatización (de fondos de
pensión, por ejemplo), y participación (de beneficiarios, ONG y el
sector privado) (Duhau, 2000).
En la esfera económica, el liberalismo social de Salinas se
tradujo en una profundización unilateral de la liberalización del
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Darcy Victor Tetreault
comercio (culminando en el TLCAN), la extensión de reformas
neoliberales al sector rural, la privatización de empresas estatales
rentables (por ejemplo, Telmex, que se vendió a Carlos Slim de
manera poco transparente, y propiciando acusaciones de fraude),
la (re)privatización de bancos y la liberalización de cuentas de
capital. Para poder facilitar las dos últimas iniciativas, el gobierno
creó el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa) en
1990, diseñado para proteger los intereses del capital financiero
en caso de una crisis económica.
Progresa, emblemático de un paradigma emergente (1997–2000)
Llegó la crisis justo después de que dejó la presidencia Salinas,
poniendo de relieve la inestabilidad estructural de su agenda reformista y, en general, los peligros asociados con el libre flujo de
capital especulativo. El presidente entrante, Ernesto Zedillo, respondió con la imposición de medidas de austeridad draconianas,
que incluyeron recortes severos al gasto social; y Estados Unidos
intervino con un paquete de rescate financiero de 50 mil millones de dólares, el cual en efecto protegió a los inversionistas (mayormente estadunidenses) en el mercado de valores mexicano.
Además, Fobaproa fue empleado para salvar de la insolvencia a
bancos privados, al emitir pagarés que cubrían pasivos de 560 mil
millones de pesos (equivalente a aproximadamente 67 mil millones de dólares en ese tiempo), que se habían acumulado a una
tasa exorbitante en años anteriores, en el contexto de la desregulación. Al final del sexenio de Zedillo, esta cantidad, junto con los
intereses que había generado, se convertiría de manera ilegal en
deuda pública, efectivamente transfiriendo miles de millones de
dólares de la cartera pública a manos de algunas de las familias
más ricas del país (Alonso, 1998).
Durante los primeros dos años del sexenio de Zedillo, Pronasol
fue abandonado discretamente; en otras palabras, no existía una
estrategia contra la pobreza coherente durante la crisis. Mientras
tanto, distintas facciones en la administración zedillista luchaban
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La política social y los programas para combatir la pobreza en México...
por imponer agendas contrapuestas para abordar la problemática
de la pobreza (Valencia, 2003). Para 1996, la incidencia de la
pobreza había aumentado sustancialmente: a más de 60% de la
población, según Hernández y Velázquez (2003), y a casi 70%,
según Székely (2003). No fue sino hasta mediados de 1997, una
vez que se había restaurado la estabilidad macroeconómica, que
se introdujo el Programa de Educación, Salud y Alimentación
(Progresa), con el objetivo primordial de romper el ciclo vicioso
de la pobreza intergeneracional al, “[m]ejorar sustancialmente las
condiciones de educación, salud y alimentación” (Poder Ejecutivo
Federal, 1997: 39).
A nivel nacional, el arquitecto principal de Progresa fue Santiago
Levy, quien fungía como subsecretario de Hacienda durante el
sexenio de Zedillo. En un documento publicado en 1994, Levy
expuso sus argumentos e ideas para crear un programa focalizado
contra la pobreza que transfiriera recursos directamente a los
extremadamente pobres: 1) los programas de pobreza deben ser
congruentes con las reformas estructurales y, por tanto, deben
evitar subsidios generalizados y controles de precios, los cuales
introducen distorsiones contraproducentes en el mercado; 2)
dada la necesidad de mantener el equilibrio fiscal, los programas
para la pobreza sólo deben llegar a la población objetivo y hacerlo
de manera eficiente en cuanto a costos; 3) los programas para
la pobreza deben distinguir entre pobreza moderada y pobreza
extrema; los extremadamente pobres tienen que destinar la
mayor parte de sus ingresos a la alimentación y tienen menor
capacidad para enfrentar riesgos, por tanto, no pueden participar
plenamente en el mercado de trabajo, migrar y aprovechar las
oportunidades de educación, como los moderadamente pobres;
4) la pobreza extrema no es sólo un problema principalmente
rural, sino que los más pobres de los extremadamente pobres
se localizan en su mayoría en las áreas rurales; y 5) las políticas
para los extremadamente pobres deben aprovecharse de las
complementariedades que existen entre nutrición, salud y
educación (Levy, 1994). En concordancia con los últimos tres
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Darcy Victor Tetreault
de estos argumentos, Pronasol fue reemplazado por Progresa,
inter alia, porque el anterior no se enfocaba suficientemente
en los pobres extremos en el campo y porque no contaba con
mecanismos transparentes para asignar recursos. Además, estaba
demasiado ligado con Salinas, quien había caído en desgracia
debido a la crisis financiera y por los escándalos de corrupción
que se dieron poco después de que dejó la presidencia.
Consolidación detrás de una cortina de humo (2000–2006)
Después de que Vicente Fox asumió el poder a finales de 2000, bajo
la bandera del Partido Acción Nacional (PAN), hubo un intenso
debate acerca de seguir o no con Progresa. Mientras el programa
había sido fuertemente criticado por investigadores reconocidos,
muchos de ellos recomendaron que siguiera, aunque con cambios
significativos, no sólo al programa en sí, sino a la política social
mexicana en general. En la siguiente sección revisaremos estas críticas y resumiremos los cambios hechos a Prop durante los seis
años de gobierno de Fox. Por el momento, nos limitamos a decir
que el nombre del programa cambió a Oportunidades; se extendió,
primero a zonas semiurbanas, y luego a grandes ciudades; y el programa se amplió para incluir nuevos mecanismos de transferencia
directa de dinero en efectivo. Para 2004, el número de familias incorporadas a Prop alcanzó la meta de Fox de cinco millones, donde
permaneció hasta 2009. Entre 2000 y 2006, creció su presupuesto
de 9,518.2 a 33,532.7 millones de pesos. Quizás más importante,
Prop se incrustó en una estrategia contra la pobreza más amplia
llamada Contigo, la cual se difundió en una amplia campaña mediática que buscaba legitimidad política para el presidente mismo y el
PAN (entre otras cosas, al repetir ad infinitum, “Fox está contigo”).
Aparte de esta función política, Contigo estaba diseñado para complementar la estrategia de combate a la pobreza a través de transferencias monetarias condicionadas, con otras tres: la generación
de oportunidades de empleo, protección social y la creación de patrimonio en forma de vivienda e infraestructura social. A primera
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
La política social y los programas para combatir la pobreza en México...
vista, parece que esto respondía a muchas de las críticas expuestas
al abordaje antipobreza de Zedillo, inclusive una de las más penetrantes: que no incluía mecanismos efectivos de generación de empleo. Sin embargo, al analizar el programa con más detalle, deviene evidente que los 16 programas y 33 subprogramas de Contigo
eran en buena medida una cortina de humo. En realidad, el 85%
del presupuesto se dirigió a sólo dos de estas estrategias (transferencias monetarias condicionadas y la generación de patrimonio)
y, dentro de cada una de éstas, había un programa que dominaba
el presupuesto: Oportunidades en la primera, y el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura (FAIS) en la segunda (Ordóñez y
Ortega, 2006). Juntos, estos dos programas representaban más de
la mitad de todo el presupuesto federal de combate a la pobreza
extrema, igual a 45,121 millones de pesos en 2003. En ese mismo
año, el gasto en el área de “generación de empleo” era sólo 12.5%
del presupuesto de Contigo, y esto se empleaba principalmente en
programas de empleo temporal y esquemas de microfinanciamiento (Ordóñez y Ortega, 2006: 169).
A nivel institucional, Fox creó el Comité Técnico para la
Medición de la Pobreza (CTMP), conformado por siete expertos
en la problemática de la pobreza, seleccionados cuidadosamente
y supervisados por representantes gubernamentales. El mandato
del Comité era hallar un método oficial de medición de la
pobreza para poder medir el progreso en “la guerra contra la
pobreza”. En 2002, el CTMP publicó sus recomendaciones y sus
mediciones de la pobreza, con base en tres líneas de pobreza, que
posteriormente serían bautizados como “pobreza alimentaria”,
“pobreza de capacidades” y “pobreza de patrimonio”. Con base
en la línea de pobreza de patrimonio, la administración de Fox
reconoció oficialmente que el 53.6% de la población mexicana
vivía en pobreza en 2000. También vale la pena mencionar
que el Comité Técnico subrayaba la naturaleza provisional de
este método de medición, al señalar la necesidad inminente de
desarrollar un método multidimensional que va más allá de la
pobreza de ingresos. Esto sería tarea del Consejo Nacional de
55
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Darcy Victor Tetreault
Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), el sucesor
del CTMP, creado en 2004, con la misión de “normar y coordinar la
evaluación de las Políticas y Programas de Desarrollo Social, que
ejecuten las dependencias públicas, y establecer los lineamientos
y criterios para la definición, identificación y medición de la
pobreza” (Art. 81, LGDS).
Otro cambio importante en la política social durante el periodo
de Fox era la aprobación de la Ley General de Desarrollo Social
(LGDS) en 2003. La LGDS estableció el mandato legal para crear
el Coneval. Asimismo, la LGDS estipula que el gasto social debe
aumentar cada año en la misma proporción que el crecimiento
esperado del PIB, y que no puede ser reducido en tiempos de
crisis. Esto llevó a niveles récord de gasto social, equivalentes al
11.1% del PIB en 2006 (CEFP, 2009: 9). Más aún, en el contexto
de la actual crisis económica (2008 al presente), esto ha servido
para impedir que el gobierno reduzca drásticamente los
programas contra la pobreza, como había hecho en el pasado.
Por otra parte, como advierte Boltvinik (2006a), a pesar de estos
logros importantes, la LGDS es ambigua en tanto que no define
lo que el “desarrollo social” conlleva, y confunde tres conceptos:
vulnerabilidad, marginación y pobreza. Aún más importante, la
LGDS no establece ningún mecanismo para la exigibilidad de los
derechos sociales abordados por la ley.
La Ley General de Salud también fue modificada en 2003,
con la intención de universalizar el derecho constitucional
a la protección de la salud, que hasta ese entonces sólo era
obligatorio bajo los auspicios de contratos de empleo formales.
Cuando asumió la presidencia Fox, 60% de la población mexicana
no estaba incluida en la cobertura proporcionada por el IMSS y
el ISSSTE; la gran mayoría de los excluidos eran campesinos y
trabajadores del sector informal, altamente vulnerables a las
catástrofes relacionadas con problemas de salud. En este contexto,
la idea era proporcionar un seguro de bajo costo a los pobres y
alcanzar la cobertura universal dentro de un periodo de siete años.
El vehículo para alcanzar esta meta era el Seguro Popular (SP),
56
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
La política social y los programas para combatir la pobreza en México...
gratuito para los dos deciles inferiores de ingresos y basado en la
inscripción voluntaria. En términos cuantitativos, este programa
ha sido relativamente exitoso, con la incorporación de 27.2
millones de personas (7.8 millones de hogares) para el final de
2008 y hasta 43.5 millones de personas para 2010. Sin embargo,
desde una óptica más crítica, el SP no protege efectivamente a sus
beneficiarios de los gastos catastróficos, ya que únicamente el 8%
de su presupuesto está designado para este propósito; lo demás
se canaliza para la atención médica básica (Barba, 2010). Más
aún, el SP “agudiza la vieja tendencia al pluralismo estratificado
y reafirma el carácter dual del régimen de bienestar mexicano”
(Barba, 2010: 102).
En suma, los cambios realizados a la política social
mexicana por la administración de Fox servían para consolidar
institucionalmente y expandir en forma modesta la estrategia
antipobreza del país, durante un periodo de relativa estabilidad
económica. ¿Cómo se correlacionaba esto con los indicadores
de la pobreza? De acuerdo con el método oficial de la línea de
pobreza adoptado por Coneval, hubo una disminución continua
de la incidencia de los tres niveles de pobreza durante el sexenio
de Fox, hasta 17.9 puntos porcentuales. Esto, sin embargo, ha
sido intensamente disputado. Boltvinik (2006b), por ejemplo,
argumenta que es poco probable que la incidencia de la pobreza
bajó tan abruptamente, tomando en cuenta que el PIB per capita
sólo creció a cerca del 1% anual entre 2000 y 2006. De cualquier
manera, según el análisis estadístico realizado por Cortés,
Banegas y Solís (2007), en la medida en que la incidencia de la
pobreza se redujo durante el periodo de Fox, Prop jugó un papel
insignificante. En sus palabras: “el programa no ha tenido efectos
significativos (estadística o sustantivamente) sobre la reducción
de la pobreza a lo largo del periodo de estudio (2002–2005)”
(Cortés, 2007: 34). Incidentalmente, esto contradice afirmaciones
del Secretario de Desarrollo Social (Sedesol) y del Banco Mundial.
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Darcy Victor Tetreault
Consolidación detrás de una cortina de humo:
Segunda parte (2006 al presente)
Desde que Calderón asumió la presidencia en 2006, en elecciones
sumamente disputadas y manchadas nuevamente por acusaciones de fraude, la función de Prop para ganar legitimidad política
se ha vuelto aún más prominente. En este contexto, el programa
ha sido utilizado para lubricar la profundización de reformas neoliberales poco populares. Por ejemplo, en mayo de 2008, cuando
Calderón anunció su estrategia para enfrentar la crisis alimentaria mundial, que en esencia consiste en mayor liberalización del
comercio en el sector agrícola, incluyó un aumento al componente de subsidio alimentario de Prop. Más recientemente, en 2009,
se logró sacar adelante una alza del 1% en el impuesto al valor
agregado (IVA) con el argumento de que era necesario para poder
mantener y expandir Prop.
A nivel más general, desde 2008, Calderón ha envuelto su
programa contra la pobreza en una estrategia de mercadotecnia
llamada Vivir mejor (VM), muy similar a la que usó Fox con Contigo.
Al igual que su antecesor, ostensiblemente VM busca jugar un
papel de coordinación e integración para los diversos programas
públicos orientados al combate a la pobreza. Este papel, sin
embargo, es meramente discursivo, ya que VM no introduce ningún
mecanismo de coordinación como tal; en cambio, actúa como
paraguas para promover la imagen de programas existentes, casi
todos heredados de Fox, con algunas modificaciones y expansión.
Vivir Mejor abarca una gama de programas, los más importantes
de los cuales son Prop, FAIS y el Seguro Popular (SP). Juntos,
estos tres programas representaban el 54.5% del presupuesto
antipobreza en 2010 (Poder Ejecutivo Federal, 2011). En este
contexto, el objetivo de “facilitar el acceso al empleo formal”
(Poder Ejecutivo, 2008) es nuevamente una cortina de humo,
tomando en cuenta que los cuatro principales proyectos de
creación de empleo (Programa Nacional de Financiamiento al
Microempresario, Fondo Nacional de Apoyo para Empresas en
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
La política social y los programas para combatir la pobreza en México...
Solidaridad, Programa Opciones Productivas y Programa de
Empleo Temporal) sólo representaban el 1.99% del presupuesto
total para el combate a la pobreza en 20101.
Más allá de la retórica, el gobierno actual no tiene ninguna
estrategia coherente para crear oportunidades de empleo en el
sector formal; o, más bien, su estrategia consiste en apegarse a
los principios de desregulación, flexibilidad laboral y supresión
de salarios, con la esperanza de que esto creará las condiciones
necesarias para el crecimiento económico y las contrataciones
en el sector privado. El crecimiento económico, sin embargo, ha
sido sombrío a lo largo de la época neoliberal, con un promedio
de cerca de sólo 2% al año entre 1982 y 2010, lo cual representa
un crecimiento per capita cercano a cero. Asimismo, la creación
de empleos en el sector formal no ha podido alcanzar la tasa de
expansión de la fuerza laboral, tomando en cuenta que el sector
formal representaba sólo 40.1% de la población económicamente
activa en 1991 y bajó a 39.8% en 2006.2 Durante el mismo periodo,
el sector informal creció casi por 50%, de 17.32 a 25.78 millones
de trabajadores,3 y más de siete millones de mexicanos migraron
a Estados Unidos (Conapo, 2008). De acuerdo con los cálculos
más actualizados de Valencia, Foust y Tetreault (2011), el empleo
en el sector formal se estancó entre 2000 y 2010 en poco más de
un tercio de la población económicamente activa. También vale
la pena mencionar que, entre 1976 y 2001, el valor real de los
salarios mínimos cayó por un asombroso 77.0% (Arroyo, 2003).
Entre 2001 y 2010, permaneció estable, mientras en promedio los
salarios en el sector formal aumentaron por 14.4%.4 En relación a la
crisis económica más reciente, México fue el país latinoamericano
más afectado en 2009, con una contracción de 6.5% de su PIB. El
crecimiento económico agregado repuntó en 2010 a una tasa de
1. Cálculos basados en datos obtenidos del Poder Ejecutivo Federal (2011).
2. Cálculos basados en datos incluidos en Levy (2008: 90–91).
3. Cálculos basados en datos incluidos en Levy (2008: 90–91).
4. Cálculos basados en datos proporcionados por la Comisión Nacional de los
Salarios Mínimos (www.conasami.gob.mx).
59
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Darcy Victor Tetreault
5.5%, pero esto no impidió que aumentara la pobreza. Según el
Coneval, la incidencia de pobreza patrimonial subió en 7.4% entre
2006 y 2010, al alcanzar 51.3% de la población.
Con todo, el neoliberalismo ha tenido consecuencias sociales
devastadoras para México. Y esto apuntala al talón de Aquiles de la
estrategia mexicana contra la pobreza, a saber: está separada de, y
subordinada a, la política económica del país, la cual a su vez tiene
la fijación de mantener la estabilidad macroeconómica a toda costa
(social y ambiental), sin alcanzar, aun en este sentido, traducirse
en un crecimiento económico robusto. Reflexionaremos sobre las
implicaciones teóricas y políticas de todo esto en la última sección
de este artículo. Por ahora, volteemos nuestra atención a un análisis
más detallado de Prop, el eje central de la estrategia mexicana
contra la pobreza y el hijo predilecto de las IFI en Washington.
Progresa–Oportunidades: Una moneda de dos caras
Como se mencionó arriba, se introdujo Progresa en 1997, con
el objetivo principal de romper la transmisión intergeneracional de la pobreza. Originalmente, sólo operaba en zonas rurales
con niveles altos o muy altos de marginación, de acuerdo con las
mediciones del Consejo Nacional de Población (Conapo), que se
basaron en datos recolectados en 1995 por el Instituto Nacional
de Estadística y Geografía (INEGI). Sólo se consideraban elegibles
localidades con servicios de salud y educación básicos (o aquellas
dentro de un radio de cinco kilómetros de dichas instalaciones),
así eliminando de entrada muchas de las localidades más pobres.
Posteriormente, se recogió información de puerta en puerta para
determinar cuales familias eran lo suficientemente desposeídas
para ser aceptadas al programa, esto con base en sus pertenencias, ingresos y el número de dependientes. En la última etapa del
proceso de selección, las jefas de familia de ciertos hogares fueron
invitadas a participar en una reunión local para aprender cómo
iba a operar el programa y para seleccionar entre ellas una representante (Poder Ejecutivo Federal, 1997). Conocida como una
60
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
La política social y los programas para combatir la pobreza en México...
“promotora” (y posteriormente como “vocal”) se le daba a esta
representante la responsabilidad de diseminar información, ayudar a organizar reuniones y, en general, servir como vínculo entre
la comunidad y los administradores de campo del programa, sin
recibir una compensación monetaria.
Las intervenciones y los subsidios del programa estaban
(y siguen estando) alineados con tres líneas de formación de
capital humano que se refuerzan mutuamente: educación,
salud y nutrición. De ellas, desde el principio se consideró la
educación el “factor estratégico” en romper el círculo vicioso de
la pobreza (Poder Ejecutivo Federal, 1997). Al dar incentivos a
las familias extremadamente pobres para mantener a sus niños
en la escuela más tiempo, los arquitectos de Progresa esperaban
que esto se traduciría en mayor productividad y empleos mejor
pagados en el futuro. Además, se pensaba que la efectividad
de logros educativos mayores entre los pobres extremos “se
potencia cuando va acompañada de la atención de otras dos
necesidades básicas fundamentales: la alimentación y la salud”
(Poder Ejecutivo Federal, 1997: 5). Cuando se lanzó el programa,
se disponía de becas para las familias con niños en la primaria y
secundaria, desde tercer año en adelante, con valores monetarios
que aumentaban con cada año de estudios, y con mayor apoyo
para las niñas que los niños, en un esfuerzo por cerrar la brecha
de género. Al principio, se les daba útiles escolares a los niños,
pero esta práctica se abandonó en favor de una transferencia
adicional en efectivo, pagada una vez al año para el nivel primaria
y al principio de cada semestre para los niveles más altos. Más
aún, en un esfuerzo por cambiar la conducta individual y familiar
en las áreas de salud y nutrición, los beneficiarios recibían una
transferencia monetaria bimensual fija que se suponía debía
gastarse en alimentos básicos. Finalmente, se proporcionaban
suplementos alimenticios a las familias con niños entre los seis
meses y dos años de edad, así como para otros niños menores de
los cinco años con síntomas de desnutrición, y a mujeres en etapa
de lactancia y durante el embarazo.
61
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Darcy Victor Tetreault
A cambio de todo esto, los beneficiarios del Programa debían
cumplir con varias “corresponsabilidades”, como que los niños
tienen que asistir en forma regular a la escuela y la familia
entera debe visitar la clínica de salud local para revisiones
periódicas. La jefa de familia tiene que acompañar a sus hijos
durante las revisiones médicas y se esperaba que asista a talleres
mensuales, diseñados para promover la buena higiene, una
dieta equilibrada y hábitos de vida sanos. El incumplimiento
de estas corresponsabilidades implicaba que las transferencias
monetarias se reducen y los infractores recurrentes son dados de
baja del programa.
Desde el inicio, Prop ha sido vinculado a un programa
permanente de evaluación financiado con dinero público. De
esta manera, en 2000, el Instituto Internacional de Investigación
sobre Políticas Alimentarias (IFPRI, por sus siglas en inglés) dio
a conocer sus hallazgos basados en estudios emprendidos desde
1998; resaltaban los logros de corto plazo de Progresa y generaron
una ola de entusiasmo por los CCT en el Banco Mundial y otras
agencias de desarrollo internacionales.
El Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en
Antropología Social (CIESAS) es otro instituto que ha sido
comisionado para realizar evaluaciones desde finales de los
noventa. Al principio, se encontraron evidencias que corroboraban
los hallazgos positivos de IFPRI, así como observaciones críticas en
relación al proceso de selección de Progresa, a los servicios de salud
y educación deficientes y a las promotoras sobrecargadas (Escobar
y González de la Rocha, 2006). Éstas y otras preocupaciones se
resaltaron en una serie de estudios independientes y análisis
críticos reunidos por Valencia, Gendreau y Tepichín (2000). Los
científicos sociales que contribuyeron a ese libro ofrecieron las
siguientes críticas:
• Progresa no aborda el tema de la creación de empleo; supone que
sus “graduados” podrán insertarse efectivamente en un mercado
laboral propicio en algún momento futuro, y supone que niveles
62
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
La política social y los programas para combatir la pobreza en México...
•
•
•
•
•
de escolaridad más altos se traducirán automáticamente en ingresos mayores. En ausencia de un esfuerzo coordinado para generar
empleos en el sector formal, esto es muy poco probable;
Excluye grandes segmentos de los pobres extremos, en particular
aquellos que viven en zonas rurales remotas o en centros urbanos y excluye todas las familias que viven en pobreza “moderada”;
Es probable que el Programa crea divisiones intracomunitarias
entre beneficiarios y no beneficiarios, dañando las redes sociales de las que dependen los pobres para sobrevivir, y quizás aun
provocando conflictos intrafamiliares debido a que favorece a algunos miembros de la familia y a otros no;
El Programa está diseñado para aumentar la demanda de servicios
básicos de salud y educación, pero no existen estipulaciones para
mejorar y expandir estos servicios; inevitablemente esto llevará
a escuelas y clínicas abarrotadas, largas filas de espera, atención
superficial y maestros y trabajadores de la salud sobrecargados;
El Programa no es participativo (a pesar de que la documentación oficial de Progresa sugiere que lo es); los beneficiarios no
tienen voz en cómo es manejado y su participación se limita mayormente a cumplir con las corresponsabilidades, lo cual es una
forma individualista de participación, y
A los pobres extremos se les da sólo la posibilidad de recibir beneficios, no el derecho (Valencia, Gendreau y Tepichín, 2000).
Desde que llegó al poder el PAN en 2000, se han realizado una
serie de cambios y agregados importantes a Prop, algunos de los
cuales buscan abordar estas críticas. Para empezar, en 2001, se
amplió la cobertura a colonias marginadas en zonas semiurbanas
(ciudades con menos de 50,000 habitantes) y se ofrecieron becas
a estudiantes de preparatoria. En 2002, se cambió el nombre del
Programa a Oportunidades y se amplió aún más su alcance geográfico para incluir centros urbanos con menos de un millón de
habitantes. Ese mismo año, la figura de la promotora fue reemplazada por la del Comité de Promoción Comunitaria (CPC), conformado por cuatro beneficiarias locales (mujeres mayores a 15
63
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Darcy Victor Tetreault
años de edad) conocidas como vocales, correspondientes a las
áreas de salud, educación, vigilancia y nutrición. En 2004, finalmente se abrió el Programa a las familias extremadamente pobres
que viven en las zonas metropolitanas más grandes del país. En
el mismo año, fueron añadidos dos componentes nuevos: Jóvenes
con Oportunidades, que proporciona una pequeña cantidad de
dinero a estudiantes al terminar la preparatoria, supuestamente
para ayudar a financiar mayores estudios, para empezar un negocio o invertir en patrimonio; y, Esquema Diferenciado de Apoyo,
para familias que han logrado un progreso socioeconómico, para
ayudarlas a dejar su dependencia de Prop. En 2006, se introdujo
el Apoyo a Adultos Mayores para proporcionar 250 pesos al mes
a los beneficiarios adultos de 70 años o mayores. En 2007, durante los preparativos para las iniciativas gubernamentales privatizadoras en el sector energético, se agregó otro componente:
Oportunidades Energético que consiste de 50 pesos adicionales al
mes para todas las familias incorporadas al programa. Finalmente, en 2008, se creó el Apoyo Alimentario Vivir Mejor para ayudar
a compensar por el costo ascendiente de los alimentos básicos en
el contexto de la crisis alimentaria mundial, al sumar 120 pesos al
subsidio alimentario bimensual.
Como sugiere este breve resumen, Prop se ha vuelto bastante
más grande y complejo durante los últimos 10 años. Actualmente
opera en cada municipio del país, tanto en zonas urbanas como
rurales. En 2010, aproximadamente 5.8 millones de familias se
beneficiaron del Programa, equivalente a 22.4% de los hogares
del país. Estas familias reciben en promedio una transferencia
de 728.8 pesos mensuales (igual a cerca de 56 dólares) (Poder
Ejecutivo Federal, 2011). El presupuesto total del Programa en
el mismo año era 63,055.6 millones de pesos (Poder Ejecutivo
Federal, 2011), igual a 9.43% del gasto social mexicano y 0.52%
del PIB de México en 2010. En otras palabras, Oportunidades es
un programa de combate a la pobreza verdaderamente eficaz en
cuanto a costos. Pero, ¿funciona?
64
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
La política social y los programas para combatir la pobreza en México...
Como se señaló arriba, Prop ha sido sujeto de un proceso de
evaluación constante sin precedentes, dando como resultado una
cantidad enorme de materiales, muchos de los cuales pueden
consultarse en el sitio oficial del programa (www.oportunidades.
gob.mx). Sin embargo, el problema con la mayoría de estas
evaluaciones, como han enfatizado muchos críticos, es que, al
pagar a instituciones de investigación externas para realizarlas,
se establece una relación clientelista, en la cual los evaluadores
enfatizan las buenas noticias que quieren escuchar el gobierno
y las IFI, y minimizan las malas. No obstante, hay decenas de
investigadores independientes de alto perfil en México que han
producido cientos de documentos para analizar en forma crítica
la efectividad de Prop en el combate a la pobreza.5 Lo que sigue es
una síntesis de los logros más sobresalientes y las limitaciones del
Programa, con base en una revisión selectiva de esta bibliografía
Primero, en el área de la educación, existe evidencia empírica
abundante para confirmar que Oportunidades ha aumentado la
asistencia escolar a nivel de secundaria y preparatoria, pero no a
nivel de la primaria (Parker, 2003; Boltvinik, 2004). Los niños que
reciben becas de Oportunidades extendieron sus años de estudio
por entre 0.66 y un año en zonas rurales (Valencia, 2008). Por
otra parte, los beneficiarios se quejan de la pobre calidad de los
servicios e instalaciones educativos, y parece que no ha habido
una reducción en la labor infantil, sino que más bien se han hecho
concesiones entre las responsabilidades de escuela y trabajo
(Escobar y González de la Rocha, 2006). Fundamentalmente,
aunque existen muchos matices, la evidencia empírica sugiere
que Prop ha tenido un impacto despreciable en el desarrollo
cognitivo de sus beneficiarios (Behrman, Fernald, Gertler, Neufeld
y Parker, 2008; Levy y Rodríguez, 2005; Parker y Behrman, 2008;
Mancera; Serna y Priede, 2008). En esta línea, Mancera et al.
5. En una revisión no exhaustiva de libros y revistas académicos mexicanos, Valencia, Foust y Tetreault (2010) examinaron 162 publicaciones, escritos por 168
académicos, para poder identificar 277 recomendaciones en relación a la política social mexicana de combate a la pobreza.
65
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Darcy Victor Tetreault
(2008) encontró que el 55% de los beneficiarios que se gradúan
de la secundaria carecen de habilidades lingüísticas básicas y de
comprensión de lectura.
En las áreas de salud y educación, las evaluaciones indican
que los beneficiarios visitan al doctor con mayor frecuencia, que
han mejorado las dietas y que, por lo general, disfrutan de una
salud algo mejor. Esto se refleja en infantes más altos y de mayor
peso, menor incidencia de enfermedades y una reducción de las
tasas de mortalidad infantil y materna (Levy y Rodríguez, 2005;
Valencia, 2008). Desde una perspectiva antropológica: “Los niños
y jóvenes van mejor alimentados a la escuela, se enferman menos y
se mantienen más despiertos y alertas durante la jornada escolar”
(González de la Rocha, 2006: 143). Por otra parte, parece haber
contribuido poco o nada a reducir la incidencia de la desnutrición
(INSP citado en Boltvinik, 2004; Behrman et al., 2008; Neufeld,
Mejía, Fernández, García, Méndez y Domínguez., 2008). Por
consiguiente, los administradores han reformulado el suplemento
alimenticio, en particular en relación a su contenido de hierro. Otro
problema es que se obliga a alrededor del 10% de los beneficiarios
a pagar las revisiones médicas (lo cual es ilegal), y normalmente
hay largas filas de espera en las clínicas de salud, obligando así
a las madres sobrecargadas a pasar largas horas en espera de
un servicio cuyo propósito muchas veces es sólo cumplir con los
requisitos del Programa (González de la Rocha, 2006). Más aún,
desde una perspectiva de género, aunque Prop busca empoderar
a las mujeres al ponerlas a cargo de transferencias en efectivo y en
especie y al dar un incentivo monetario mayor a las niñas que a
los niños para que permanezcan en la escuela, el Programa se basa
en la suposición de que las mujeres se quedan en casa y juegan el
papel tradicional de ama de casa. En este sentido, González de la
Rocha (2006) y otros han confirmado que es mucho más difícil
que se registren en el Programa las mujeres que trabajan fuera del
hogar y, para aquellas que logran registrarse, es más difícil cumplir
con las corresponsabilidades.
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
La política social y los programas para combatir la pobreza en México...
Con respecto a la pobreza, el optimismo inicial ha cedido al
escepticismo y la desilusión. En el 2000, el IFPRI anunció de manera
triunfal que Progresa había reducido la incidencia de pobreza
por un 8% en las comunidades en las que operaba. Sin embargo,
varios años después Fernando Cortés y sus colaboradores (2007)
realizaron un análisis más sofisticado para demostrar que Prop
sólo estaba logrando un impacto minúsculo en la incidencia de
pobreza por ingresos. Encontraron que, entre 2002 y 2005,
Oportunidades bajó la incidencia de pobreza de capacidades (la
línea oficial de pobreza usada para determinar la elegibilidad para
el programa) por apenas 0.22% (Cortés et al., 2007). Se encontró
que el efecto del Programa sobre la severidad de la pobreza (es
decir, qué tanto debajo de la línea de pobreza de capacidades está
el ingreso de una familia pobre) era un tanto mayor: 11.5% en
2002, 9.7% en 2004, y 12.1% en 2005 (Cortés et al., 2007). Pero
esto sólo confirma lo obvio: que el dinero entregado a las familias
extremadamente pobres ha incrementado un poco sus ingresos,
acercándoles a la línea de pobreza. De cualquier manera, el
objetivo predominante de Progresa–Oportunidades es romper la
transmisión intergeneracional de la pobreza, entonces la pregunta
más pertinente es: ¿Hasta qué nivel han podido insertarse en
forma efectiva los “graduados” en los mercados laborales? Sobre
este punto, la última ronda de evaluaciones externas ha señalado
resultados pésimos. A partir de una investigación realizada en
comunidades donde ha operado el Programa, Eduardo Rodríguez
y Samuel Freije concluyen que:
[Los ex beneficiarios de Progresa–Oportunidades] se encuentran en una
posición menos favorable que sus similares en zonas rurales en general
[…] no se puede decir que haya un efecto adicional de cualquier tipo por
parte del Programa sobre el estar ocupado en el mercado laboral […] En
términos de mejora de hijos respecto de los padres no se encuentra que
haya algún efecto importante de Oportunidades en términos de mejora
salarial, estar en trabajos formales o de ocupaciones mejor calificadas
(2008: 20).
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Darcy Victor Tetreault
Finalmente, existe evidencia de que se está usando Oportunidades para propósitos político–electorales. De hecho, durante los
meses antes de las elecciones presidenciales de 2006, Fox lanzó una campaña mediática masiva para promover los logros de
su gobierno en expandir el Programa. Más recientemente, Foust
(2010) descubrió que 23 de los 32 coordinadores estatales de
Oportunidades eran miembros registrados del PAN. En otras palabras, el aparato administrativo de Prop se está volviendo cada
vez más infiltrado por servidores públicos abiertamente afiliados
al partido gobernante.
Reflexiones finales
Prop es emblemático de la nueva política social que ha surgido
en América Latina durante la época neoliberal. Se presenta como
pionero de los programas nacionales de CCT, los cuales han proliferado en toda la región durante la primera década del siglo XXI.
El gobierno federal mexicano, las IFI y los evaluadores contratados se han apresurado a llegar a conclusiones triunfantes en relación a los impactos positivos de corto plazo y su potencial para
erradicar la pobreza extrema a largo plazo. Existían razones políticas para esto. Evaluaciones más cuidadosas y equilibradas (por
ejemplo, Valencia, 2008) revelan matices y deficiencias. Por ejemplo, mientras no queda duda de que el Programa ha llevado a más
años de estudio y mejor salud, parece haber contribuido poco o
nada a reducir la desnutrición, mejorar las habilidades cognitivas
de los alumnos beneficiarios o a reducir la incidencia de pobreza
por ingresos en el corto y mediano plazo. La pobre calidad y saturación de los servicios básicos de salud y educación, especialmente en zonas rurales, tienden a socavar las metas más amplias.
Además, el Programa impone en las mujeres un papel tradicional,
las sobrecarga con compromisos que les cuestan tiempo y es difícil que las mujeres que trabajan fuera del hogar accedan a él. La
participación de los beneficiarios se limita a cumplir con las “corresponsabilidades” preestablecidas; aún existen muchos errores
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La política social y los programas para combatir la pobreza en México...
de inclusión y exclusión; y el acceso a las transferencias monetarias condicionadas no es un derecho exigible para las familias que
viven en pobreza. Parte del problema es que se vislumbran a los
beneficiarios como sujetos, no como actores (Sen, 2003); y se conceptualiza a la pobreza a nivel individual o familiar, en términos de
ingresos insuficientes y la ausencia de “capital humano”. De esta
manera, se ignoran las redes sociales, la organización popular y
esquemas productivos cooperativos. Se ha de superar la pobreza
cuando los niños beneficiarios crezcan y se insertan en el mercado laboral con niveles educativos más altos y mejor salud, dando
como resultado productividad más alta y mayores ingresos.
Tal como han señalado muchos críticos, el problema con este
modelo es que supone que niveles de escolaridad más altos se
traducirán automáticamente en salarios más altos. Mientras la
evidencia empírica a nivel internacional en realidad indica una
correlación fuerte entre estas dos variables, cualquier relación
macrocausal se basa en una condición indispensable: la creación
de empleos a escala masiva. Como hemos visto, en el caso
de México, el empleo en el sector formal se ha estancado y los
salarios reales se desplomaron durante la época neoliberal. En
ausencia de oportunidades de empleo en comunidades rurales,
los pobres se ven obligados a migrar en masa a centros urbanos
o a los Estados Unidos. De esta manera, por primera vez desde
la Revolución, la población rural en México empezó a bajar en
términos absolutos al final del milenio. En forma inversa, el sector
urbano informal se ha hinchado, hasta constituir un verdadero
ejército de reserva de fuerza de trabajo barata para los sectores
industrial y de servicios, y también para el crimen organizado. En
este contexto, un aumento en el promedio de años de escolaridad
permite a los empleadores elevar sus requisitos de ingreso (por
ejemplo, puestos que requerían de un certificado de secundaria
en el pasado, ahora requieren de un certificado de preparatoria).
Lo que es peor, el mismo empleo paga menos en términos reales
que hace 30 años. Así, el paradigma de la nueva política social
promovido por las IFI ha llevado a mayores oportunidades, no
69
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Darcy Victor Tetreault
para los pobres, sino para el capital, que captura la mayor parte de
los beneficios de cualquier aumento en la productividad laboral.
En realidad, durante la época neoliberal, lo que hemos visto es
un incremento en la desigualdad y niveles persistentemente
altos de pobreza. De acuerdo con la Metodología de Medición
Multidimensional de la Pobreza de Coneval, en 2010 más del
80% de la población mexicana vivía en condiciones de pobreza o
vulnerabilidad.
En vista de lo anterior, ha emergido un consenso amplio sobre
la necesidad de reorientar la estrategia general de desarrollo del
país, dando prioridad primordial a la erradicación de la pobreza,
el bienestar universal básico, menor desigualdad, la creación de
empleos y la sustentabilidad ecológica. La visión de cómo hacer
esto depende de la postura ideológica: mientras los reformistas
sugieren la necesidad de formar coaliciones sociodemocráticas
amplias que puedan imponer mayores controles regulatorios
sobre el capital y establecer mecanismo redistributivos
más efectivos; marxistas y activistas sociales asociados con
movimientos radicales hacen llamados a la movilización masiva
para poner fin al capitalismo en su forma actual y construir algún
tipo de alternativa socialista, ya sea liderado por el Estado (como
en Venezuela) o descentralizado, por el estilo del anarquismo
colectivista clásico, con los caracoles Zapatistas sirviendo como
un ejemplo contemporáneo.
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, núm. 2,
primer semestre de 2012, pp. 75–105
DERP: Reducción de la pobreza
mediante un neoliberalismo incluyente
Anthony O’Malley
(Traducción de Luis Rodolfo Morán Quiroz)
Resumen
A finales de los años noventa, el Banco Mundial presentó el Documento de estrategia para la reducción de la pobreza (DERP) como
parte de un Marco Integral de Desarrollo orientado a promover
una mayor inclusión y participación social en el proceso de desarrollo. Desde entonces, como condición para obtener fondos para
reducir la deuda o promover el desarrollo, a los gobiernos se les
ha exigido que preparen un DERP con participación de organizaciones de la sociedad civil, enfatizando las políticas macroeconómicas y sociales del país, así como programas diseñados específicamente para combatir la pobreza extrema. En el contexto de una
creciente inconformidad social con las políticas neoliberales, la
proliferación de la pobreza y altos niveles de inequidad, los DERP
buscan estimular la cooperación y el sentido de propiedad en el
plan de desarrollo del país y, en última instancia, ayudar a reducir
la pobreza. Tras analizar críticamente el discurso que subyace a
los DERP y ubicarlos en el contexto más amplio del Posconsenso
de Washington, este artículo presenta tres estudios caso de aplicación de DERP en Nicaragua, Bolivia y Honduras. La evidencia
sugiere que el DERP constituye un modo tecnocrático y despolitizado de desarrollo y gobernanza que no se traduce en auténtica
participación, sino que sirve en cambio para debilitar las fuerzas
sociales de resistencia al proyecto neoliberal.
Palabras clave: DERP, pobreza, inequidad, gobernanza, participación.
75
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Abstract
In the late 1990s, the World Bank introduced Poverty Reduction
Strategy Paper (PRSP) as part of a Comprehensive Development
Framework geared towards fostering greater social inclusion and
participation in the development process. Since then, as a condition for debt relief or development funds, governments have been
required to prepare a PRSP with input from civil–society organizations, outlining the country’s macroeconomic and social policies, as well as programs specifically designed to combat extreme
poverty. In the context of growing social discontent with neoliberal policies, widespread poverty and high levels of inequality,
PRSPs seek to encourage cooperation and a sense of ownership
in the country’s development plan, and ultimately help to reduce
poverty. After critically analyzing the discourse behind PRSPs and
situating them in the broader context of the Post–Washington
Consensus, this paper presents three case studies of experiences
with PRSPs in Nicaragua, Bolivia and Honduras. The evidence suggests that PRSP constitute a technocratic and depoliticised mode
of development and governance that does not translate into authentic participation, but rather serves to undermine the social
forces of resistance to the neoliberal project.
Keywords: PRSP, poverty, inequality, governance, participation.
76
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
U
Introducción
n Documento de estrategia para la reducción de la pobreza
(DERP) describe las políticas macroeconómicas, estructurales y sociales de un país, y los programas diseñados para
promover el crecimiento y reducir la pobreza, junto con las necesidades externas de financiamiento. Los DERP son preparados por
los gobiernos a través de un proceso participativo que involucra a
la sociedad civil y a los socios del desarrollo, incluyendo al Banco
Mundial (BM) y al Fondo Monetario Internacional (FMI). El DERP
es un instrumento de política incluido en el Marco Integral de Desarrollo (Comprehensive Development Framework, MID) del Banco
Mundial y diseñado como guía para la política económica nacional
y toda la asistencia para el desarrollo. Presentado ante la Junta de
Gobernadores del Banco Mundial en 1998, el marco establece cuatro principios, todos los cuales marcan cambios significativos en el
pensamiento acerca del desarrollo desde los años noventa.
El DERP implica, como condición para acceder a fondos para
la reducción de la deuda o para el impulsar el desarrollo, el requerimiento al gobierno de un país en desarrollo, con participación social, de redactar un documento incluyente, de largo plazo
y orientado a resultados que esboce la estrategia de reducción de
la pobreza. Se espera que con el DERP, el país en desarrollo sse
apropie de su estrategia de desarrollo bajo condiciones de participación social, rendición democrática de cuentas, asociaciones
con donantes y, en última instancia, una reducción más efectiva
de la pobreza.
La renovada preocupación por reducir la pobreza se origina,
en parte, en los efectos cada vez más desestabilizadores de la gobernanza global neoliberal y en una creciente preocupación por
las amenazas potenciales al orden global asociadas con la pobreza
galopante. El vínculo entre seguridad, pobreza e inequidad social
se expresó en varias publicaciones de la Organización de Naciones
Unidas (ONU) —por ejemplo, UNDP, 1997— y en la preocupación
expresada por Ethan Kapstein (1996), Vicepresidente del Conse77
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Anthony O’Malley
jo de Relaciones Exteriores y Investigador Principal en el Center
for a New American Security, respecto a la posibilidad de que las
inequidades sociales producidas por las políticas neoliberales del
Consenso de Washington generen condiciones de descontento social y que las fuerzas de resistencia pudieran movilizarse en contra de los gobiernos que aplicaron estas políticas.
Un informe publicado por el Ministerio de Defensa del Reino
Unido añadió más elementos a esta preocupación al señalar las
profundas implicaciones políticas de la división global en riqueza
y desarrollo que sigue generando “fuerzas de resistencia” y que
probablemente deriven en un “resurgimiento no sólo de las ideologías anti–capitalistas (…) sino también en el populismo y el reavivamiento del marxismo” (UK Ministry of Defence, 2007: 3). En
cuanto al Banco Mundial, fue James Wolfensohn, nombrado presidente del Banco en 1995, quien fue el responsable del cambio de
pensamiento. La preocupación y el pensamiento de Wolfensohn
se hicieron evidentes en su discurso ante el Consejo de Seguridad
de la ONU en el cual enfatizó que “si queremos evitar el conflicto,
necesitamos un enfoque comprehensivo, equitativo e incluyente
ante el desarrollo” (Wolfensohn citado en Thomas, 2001: 160). En
este contexto, la reducción de la pobreza, la inclusión social y la
cohesión social fueron concebidas en su totalidad —y todavía lo
son— como importantes precondiciones, tanto para la gobernabilidad como para la estabilidad política global.
La introducción del MID y la perspectiva del DERP al conjunto de problemas de la pobreza–desarrollo–seguridad en 1999 se
toparon con dos respuestas en la academia y en la comunidad del
desarrollo. Por un lado, quienes apoyan a las instituciones financieras internacionales (IFI) argumentan que el DERP significa una
ruptura fundamental en el pensamiento sobre el desarrollo y una
iniciativa progresista que rompe con la condicionalidad del apoyo de las IFI y promueve que el país tome responsabilidad para
la reducción de la pobreza. Por el otro, los críticos del desarrollo
dominante sostienen que el DERP no representa un cambio significativo que se aparte de la práctica de las políticas neoliberales,
78
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente
y en cambio constituye un intento por profundizar la hegemonía
del neoliberalismo al modificarla en la dirección de una mayor inclusión social, para crear una forma más incluyente de desarrollo
capitalista sobre la base del Posconsenso de Washington (PCW).
Del Consenso de Washington al Posconsenso de Washington:
Un nuevo modelo de desarrollo para América Latina
Sujetos de intensas críticas en los años noventa, el BM y el FMI encabezaron el esfuerzo por consolidar un nuevo consenso en torno
a la necesidad de un nuevo paradigma de desarrollo y un nuevo
modelo económico para guiar la política de desarrollo. En este
consenso (véase Banco Mundial, 2007), el BM y el FMI se apartaron de la condicionalidad del ajuste estructural, o más bien suavizaron su enfoque al acercarse a la idea de promover la reducción
de la pobreza y la responsabilidad de los países en diseñar sus
políticas de desarrollo. Esta reorientación se reflejó, en primera
instancia, en el diseño y presentación, en 1990, del MID, descrito
por el Banco como un intento de operacionalizar una perspectiva
holística de desarrollo, al integrar lo económico y lo social, y enfatizar las necesidades y la participación de los pobres en el proceso
de desarrollo (Wolfensohn, 1999; Pender, 2001: 407). Como parte
de este cambio de política, el Banco también abrió una “discusión”
teórica sobre el desarrollo, que derivó en el surgimiento y consolidación de un nuevo consenso que representaba una convergencia
teórica entre i) el Consenso de Washington sobre la globalización
neoliberal; ii) un paradigma neokeynesiano elaborado por Joseph
Stiglitz, entre otros; y iii) una nueva forma de estructuralismo latinoamericano propuesta por Osvaldo Sunkel, José Ocampo y otros
teóricos en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (Ocampo, 2007; Sunkel e Infante, 2010).
La articulación del PCW estuvo acompañada de la elaboración
de un nuevo instrumento de política, el DERP, que enfatiza la responsabilidad del país y la participación de la sociedad civil como
dos de los principios clave en la cooperación para el desarrollo.
79
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Anthony O’Malley
Según el BM y el FMI, los cambios en las políticas derivaron en el
abandono de los préstamos de ajuste estructural y la condicionalidad de la política asociada con ellos, a favor de una aproximación al desarrollo que enfatizara las asociaciones y la cooperación entre las IFI, los gobiernos de los países en desarrollo y
las organizaciones de la sociedad civil. En el proceso, el Banco y
el Fondo se posicionaron como proveedores de información y conocimiento, mientras que a los gobiernos que reciben los préstamos se les pide que asuman la responsabilidad, o el control, de la
estrategia de desarrollo que ellos proponen seguir y las políticas
que deciden poner en práctica (Stiglitz, 1998: 21). En cuanto a los
pobres, el objetivo es dotarlos de poder para que actúen por sí
mismos, convirtiéndolos en el principal “actor” en el escenario del
desarrollo, apoyando su decisión en cuanto a qué camino seguir
y capacitándolos para actuar por su propio interés de tal manera
que aprovechen las “oportunidades” existentes. El papel del gobierno es facilitar el proceso de autodesarrollo al retirar cualquier
impedimento vigente y al implementar una política de inclusión
social y asistencia económica (compensación social) bajo la forma
de transferencias condicionales de efectivo a los pobres.
El DERP es el instrumento más sobresaliente de política del PCW
y el que hace más claramente visible el cambio a un modelo de desarrollo neoliberal incluyente. Aprobado en 1999, el DERP se incorporó oficialmente en todas las políticas y todos los programas de
desarrollo de las IFI, y constituye la base para todos los préstamos
de concesiones a futuro de las IFI, así como de aligeramiento de la
deuda bajo la Iniciativa de los Países Pobres Altamente Endeudados (Heavily Indebted Poor Countries, PPAE ) (Cling, Razafindrakoto
y Roubaud, 2003: 1). El DERP nacional constituye la herramienta
por medio de la cual han de lograrse los objetivos de responsabilizar el país, fomentar la participación de la sociedad civil y reducir
la pobreza. Cada DERP echa a andar un programa incluyente para
las políticas y los programas macroeconómicos, estructurales y sociales de un país por un periodo de tres años. El contenido político
del documento supuestamente es formulado por el propio país y
80
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente
refleja las circunstancias y características particulares del mismo.
De tal forma, se evita la crítica al programa de ajuste estructural
(PAE), que estaba diseñado a partir de un enfoque de “una talla se
ajusta a todos”.
El principio que subyace a la perspectiva del DERP (véase Klugman, 2002) sugiere que las estrategias de desarrollo deben ser:
• Impulsadas y controladas por el país, y estar fundamentadas en
un amplio proceso de participación en su formulación, puesta en
práctica y evaluación;
• Orientadas a resultados que beneficien a los pobres;
• Amplias en alcance, reconociendo la naturaleza multidimensional de las causas de la pobreza y las medidas para atacarla;
• Orientadas a la asociación (partnership), ofreciendo una base para
la participación activa y coordinada de los socios del desarrollo, y
• Basadas en una perspectiva a mediano y largo plazo para la reducción de la pobreza, reconociendo que una reducción sustancial de la pobreza no se puede lograr de la noche a la mañana.
Para instrumentar exitosamente el DERP y lograr resultados, se
espera que cada país siga cinco pasos clave: 1) evaluar el estado de
la pobreza, sus condiciones y determinantes; 2) establecer metas
para la reducción de la pobreza; 3) jerarquizar acciones para la reducción de la pobreza; 4) establecer medidas sistemáticas de las
tendencias de la pobreza y evaluar el impacto de los programas y
políticas gubernamentales; y 5) describir los principales aspectos
del enfoque participativo (Klugman, 2002: 4).
Además, las IFI han identificado cuatro consideraciones prioritarias, que se consideran indispensables para lograr el crecimiento económico —a través de políticas “que favorecen el crecimiento”— y para asegurar que los pobres se beneficien de este
crecimiento (desde esta perspectiva el “favorecer el crecimiento”
es igual a “favorecer a los pobres”). Éstas incluyen políticas sanas
de reforma macroeconómica y estructural (es decir, neoliberal),
tales como la liberalización del comercio y la reforma del sector
81
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Anthony O’Malley
bancario; políticas y programas sectoriales adecuados; buena gobernanza; y costeo realista y financiamiento adecuado para los
programas de reducción de la pobreza (Klugman, 2002: 16). Esto
constituye el marco para todas las discusiones y decisiones en
torno al DERP, aunque el Banco insiste, al mismo tiempo, en que
el manual del DERP no prescribe políticas, sino que propone describir “hechos empíricos” y “las mejores prácticas” y proporciona
“conocimiento técnico” e instrumentos analíticos para los países
en desarrollo. Y, a pesar de la insistencia en que los gobiernos de
los países en desarrollo “sean dueños” de sus políticas de desarrollo y que ellos y sus socios de la sociedad civil participen plenamente en el diseño de la estrategia y las políticas para reducir
la pobreza, el manual deja muy en claro que las IFI tienen la voz
en última instancia para aceptar o desaprobar la estrategia nacional de reducción de la pobreza: “[a]unque el cambio a [promover]
el control y la responsabilidad del país permitirá más libertad de
acción en términos de diseño y elección de política, la aceptación
por los consejos del Banco y el FMI dependerá de la concepción
internacional en cuanto a lo que es efectivo para reducir la pobreza” (Klugman, 2002: 4). En otras palabras, los gobiernos están en
completa libertad en cuanto a sus decisiones y elecciones mientras decidan y elijan sabiamente.
El DERP en América Latina: Nicaragua, Bolivia y Honduras
Nicaragua. Del ajuste estructural a la reducción de la pobreza
En 2000, cuando se dio el primer acuerdo basado en el DERP con el
BM y el FMI, la tasa de pobreza estaba alrededor del 46%, según la
medida de ingreso del BM, pero más cerca del 72%, según los cálculos realizados por la medición alternativa basada en las necesidades no satisfechas que prefieren muchos académicos y practicantes
del desarrollo (Vargas, 2001; Castro–Monge, 2001). En cualquier
caso, era evidente que una década de políticas neoliberales basadas en las reformas estructurales macroeconómicas (préstamos de
82
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente
“ajuste estructural”), y una nueva política social bajo la forma del
Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE), habían derivado
en ausencia de cambios y no habían generado beneficios para los
pobres. De ahí que se recurriera a una nueva estrategia: abandonar
o reemplazar una estrategia de ajuste estructural por una estrategia de reducción de la pobreza.
Una revisión y un análisis de estos dos DERP resultan de lo
más reveladoras, tanto en torno al pensamiento que subyace a la
estrategia propuesta y las políticas prescritas, como por las presiones hacia el gobierno para ajustarse al PCW en cuanto la mejor
manera de luchar contra la pobreza. Para empezar, la pobreza no
se atribuye a la estructura de inequidad social —tras una década de políticas neoliberales Nicaragua se había convertido en una
de las sociedades más inequitativas del mundo— sino a varios
factores endógenos y a “pasadas políticas económicas desastrosas y a una severa turbulencia política” (Gobierno de Nicaragua,
2001: 12). En cuanto a las desastrosas políticas económicas, no
se hacía referencia a las políticas de los regímenes posteriores al
sandinismo respecto a la década anterior, sino a una serie de políticas macroeconómicas erróneas puestas en práctica durante los
años ochenta bajo el gobierno sandinista (Gobierno de Nicaragua,
2001: 13). Específicamente, el gobierno culpa a los sandinistas
por las políticas que derivaron en el colapso económico y en un
nivel de deuda totalmente insostenible. Estas políticas, asegura
la EFCRP, contrastan con las “prudentes [que favorecen el crecimiento] políticas macroeconómicas” del régimen previo al sandinismo, y las políticas de los gobiernos posteriores al sandinismo,
que iban en la dirección correcta, pero que necesitan ajustarse y
afinarse sobre la base de una estrategia, esbozada en el DERP, que
sea capaz tanto de generar crecimiento como de reducir la pobreza. El punto crucial que presenta la EFCRP es la necesidad de reformas estructurales, y una mezcla de políticas macroeconómicas
y sociales, que generará el crecimiento de la producción y los ingresos. Efectivamente, se argumenta, el fracaso de los sandinistas
a este respecto consistió en que:
83
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Anthony O’Malley
Los programas sociales [que ellos] pusieron en práctica [...] no estuvieron acompañados por los cambios estructurales necesarios para hacerlos sustentables, basados como estaban en la redistribución del ingreso
existente y de la propiedad en vez de en el crecimiento del producto y
del ingreso. (Gobierno de Nicaragua, 2001: 13).
La forma específica de esta estrategia, es decir, la mezcla de políticas capaces de generar tanto crecimiento como reducción de la
pobreza, se esboza con mayor detalle en el PND de 2005. El pensamiento que subyace a este esbozo es que la manera más eficiente de reducir la pobreza es combinar “políticas macroeconómicas
sanas” (léase neoliberalismo) y un fortalecimiento del capital humano de los pobres por medio de inversiones sociales enfocadas
en las áreas de salud y educación.
Tal es, por supuesto, la receta que prescriben los arquitectos
del PCW. Pero lo que añaden la EFCRP (DERP I) y el PND (DERP
II) es la noción de que la agencia fundamental del desarrollo económico (crecimiento del producto y del ingreso) es el sector privado, librado de los constreñimientos regulatorios del Estado de
bienestar–desarrollo; y que la agencia fundamental para lograr la
reducción de la pobreza son los pobres mismos, dotados de poder
para actuar en la búsqueda de oportunidades y mejoras. El papel
del gobierno, con la cooperación internacional y la participación
social, es tan sólo establecer un adecuado marco institucional y
agenda de políticas diseñados para facilitar este “desarrollo”. Esto
significa, bajo las condiciones prevalecientes, una estrategia de
asociación para la reducción de la pobreza, basada en una política
de inclusión social y transferencias monetarias condicionadas.
La estrategia de reducción de la pobreza esbozada en el DERP
I–II consiste en cinco pilares: 1) crecimiento económico y reforma
estructural; 2) inversión en capital humano; 3) mejor protección
social para los grupos vulnerables; 4) buena gobernanza; y 5) desarrollo institucional. También se hace referencia al principio de
la equidad social, concebido y presentado según lo hacen los economistas del Banco Mundial, no como justicia social sino como
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente
igualdad de oportunidad para reducir las diferencias en bienestar.
Sin embargo, dado que “prácticamente toda la EFCRP estimulará
mayor equidad [… y] mejoras en la salud y la nutrición de los pobres, así como un control mejor y más fuerte sobre los servicios
de salud reproductiva”, no se necesita una política específica para
lograr la equidad social (Gobierno de Nicaragua, 2001: 37).
En cuanto al primer pilar, definitorio de la estrategia, la reforma económica esbozada en el DERP I fue ampliamente criticada
por estar demasiado centrada en la política macroeconómica y
por no haber enfatizado debidamente el desarrollo de las fuerzas
de la producción nacional. En consecuencia, durante el periodo
2005–09, la segunda generación DERP (PND) puso mayor énfasis
en las acciones que habrían de mejorar el clima de inversión y
promover la base productiva de la economía (Gobierno de Nicaragua, 2005: 2). Sin embargo, mientras el DERP I dejaba de lado
en gran medida la economía nacional y los mercados locales al
proponer una estrategia de promoción de la exportación, el PND
daba prioridad a la atracción de inversión extranjera directa. Esto
fue “debido al impacto positivo en la competitividad, la creación
de nuevos y mejores empleos, la transferencia de tecnología y conocimientos gerenciales, y la generación de divisas extranjeras”
(Gobierno de Nicaragua, 2005: 35). Además, el PND se asociaba
explícitamente con el “libre comercio” y con una economía impulsada por el mercado como los mejores y más eficientes medios
para activar las fuerzas de la producción nacional. Efectivamente,
el DERP promovía la creencia o argumento de los economistas del
BM en el sentido de que un marco de política neoliberal ofrece
las condiciones óptimas para el crecimiento económico y que el
crecimiento económico (producción e ingresos en aumento) constituye una precondición esencial para una estrategia de reducción
de la pobreza y un medio importante de ponerla en práctica.
El pensamiento y la influencia del BM en el diseño de los dos
DERP se hacen evidentes en todo el contenido de ambos, pero particularmente en el olvido relativo de las fuerzas de la producción
en el sector agrícola y el desarrollo rural. En la concepción del
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Anthony O’Malley
BM, el desarrollo capitalista de las fuerzas productivas implica un
proceso de transformación estructural, que abre varias vías para
salir de la pobreza, es decir, el empleo y la migración. El propósito
del desarrollo en este contexto, la preocupación fundamental de
la comunidad del desarrollo, según el BM, es desbrozar estas vías
de todos los obstáculos, facilitando así las decisiones y acciones
de los pobres en busca de un mejoramiento de su condición social,
capacitándolos para actuar por sí mismos. Tal es la razón por la
cual el Banco y los DERP ven la solución a la pobreza en una adaptación de parte de los campesinos pobres a las fuerzas del cambio,
en vez de verlo en el desarrollo rural, apoyando a los pobres en
su exigencia de reforma agraria y en sus esfuerzos por trabajar la
tierra y asegurar sus medios de vida.
Esta orientación de política se refleja en los gastos reales del
presupuesto en el DERP y en el portafolio de programas y proyectos aprobados por el BM y el FMI. Por ejemplo, ni la EFCRP ni el
PND previeron la reforma agraria o el crédito para los pequeños
productores rurales en apoyo de una elección para quedarse en la
tierra para trabajarla productivamente sobre la base de un modelo de desarrollo agrícola basado en la pequeña propiedad. Ambos
DERP dejan de lado, relativamente, las capacidades productivas
de los pobres rurales para favorecer su transformación en empresarios capitalistas o facilitar su emigración con la creencia de que
la producción de los campesinos pequeños propietarios es fundamentalmente improductiva, una trampa de la pobreza de la cual
hay que liberar a los pobres.
Además, a pesar de la retórica a favor del sector de la empresa mediana y pequeña en el ámbito rural, en el presupuesto
total para la puesta en práctica de la EFCRP, para los primeros
cinco años, sólo se adjudicó el 0.2% en apoyo al sector (Trócaire,
2004: 8). En vez de apoyar la producción local para los mercados
locales, la EFCRP, y aun más el PND, dieron la parte del león de
los recursos fiscales a seis sectores económicos, los cuales se encuentran principalmente —aunque no de forma exclusiva— en
el sector capitalista moderno, orientados hacia el mercado mun86
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente
dial: turismo, café, ganado y productos lácteos, cría de camarones,
bosques, y manufactura ligera (Gobierno de Nicaragua, 2005: 6).
En cuanto a la estrategia de reducción de la pobreza, el PND señala que “[l]a manera de asegurar (…) la reducción de la pobreza
es por medio del desarrollo de la actividad privada y el fortalecimiento de las interrelaciones productivas y comerciales” (Gobierno de Nicaragua, 2005: 6). A este respecto, el PND asigna recursos
adicionales en infraestructura y desarrollo de recursos humanos
—capacitando a los pobres del ámbito rural para que aprovechen
las oportunidades de mano de obra asalariada que les esperan en
la economía a medida que se expande y se ajusta a las fuerzas del
desarrollo y la globalización capitalistas—. La política de inclusión social y asistencia económica (compensación social o transferencias monetarias condicionadas) en este contexto puede ser
vista como suplementaria y como un complemento a las vías para
salir de la pobreza que se abren por el crecimiento económico y la
formación de capital humano (educación).
El DERP en Bolivia: la dinámica política de la participación
Para 1999, 63% de la población (aproximadamente 5.1 millones de
personas) todavía se encontraba por debajo de la línea de pobreza, y 37% vivía en pobreza extrema. En las áreas rurales, más del
80% de la población vivía en condiciones de pobreza, y aproximadamente el 60% vivía en pobreza extrema (Boliva, 2001). A pesar
del entusiasmo con el que se pusieron en práctica los programas de
ajuste estructural (PAE) , el abrumador consenso iba en el sentido
de que, aunque el PIB había aumentado, los PAE habían fracasado
en el cumplimiento de sus promesas. En 1997, Bolivia se involucró
en la iniciativa de los PPAE y, con el objeto de cubrir los requisitos
para el aligeramiento de la deuda, el gobierno tuvo que pasar por el
proceso del DERP, que incluía una consulta nacional participativa.
La consulta nacional participativa para el Documento Boliviano de Estrategia de Reducción de la Pobreza (DBERP) asumió la
forma del Diálogo Nacional 2000. El diálogo estuvo estructurado
87
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Anthony O’Malley
originalmente sobre la base de una agenda social, con el propósito
de generar un proceso participativo para definir los mecanismos
de adjudicación y control social de recursos para la cancelación
de la deuda bajo la iniciativa de los PPAE. Pero en el contexto del
diálogo nacional, el diseño del DERP, que originalmente incluía
únicamente temas sociales, se amplió para incluir una agenda
económica y política (Eyben, 2004). Sin embargo, la estructura
básica y la discusión de cómo reducir la pobreza estaban ligadas
a la cuestión del alcance del DERP. Muchos en el poder veían en
el DERP un instrumento de condonación de la deuda y no estaban
interesados en absoluto en un DERP como el marco que abarcara
a todas las políticas y gastos públicos. Creían que sería “más que
suficiente” si el proceso del DERP derivaba en un consenso popular sobre el uso transparente y equitativo de los fondos de la
reducción de deuda de los PPAE. De ahí que el diálogo nacional
estuviera diseñado en torno a la cuestión básica, aunque limitada,
de la manera en que habría de gastarse el dinero para la reducción
de la deuda (Eyben, 2004).
El Diálogo 2000 constó de tres partes. La “Agenda social” implicaba la identificación de acciones prioritarias que reducirían
la pobreza por medio de inversión en las áreas de infraestructura
carretera, apoyo a la producción, educación, salud, salubridad básica y tierra. Los participantes identificaron problemas que impedían la reducción de la pobreza y recomendaron mecanismos y
criterios para la adjudicación de los recursos de PPAE en el nivel
municipal (Boliva, 2001). Para la “Agenda económica” los participantes consideraron una diversidad de problemas y soluciones en
el área productiva. Entre éstos se incluían productividad, competitividad y capacidad del aparato productivo para generar empleo.
Como consecuencia, se reconocieron cuatro áreas de acción: innovación tecnológica, reforma estatal, promoción de la participación
del sector privado y uso productivo de los recursos de PPAE II
(Boliva, 2001). El proceso de la “Agenda política” reunió a varios
sectores de la sociedad civil, el sistema político y los representantes del Estado en diferentes niveles, en un esfuerzo por discutir
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente
temas en torno a la democracia, transparencia, participación y
ciudadanía. Los resultados del Diálogo constituyeron importantes insumos en el proceso preparativo de los DERP. Una versión
preliminar se entregó a, y fue discutida con, la sociedad civil y se
realizó un seminario de mesa redonda denominado “el gobierno
escucha”. Esta segunda ronda de consultas hizo posible introducir
los cambios sugeridos por diversos sectores de la sociedad.
La estrategia boliviana de reducción de la pobreza se centraba
en la idea de que existe una relación cercana entre el crecimiento
económico y los cambios en el nivel de pobreza. Sugería que las
políticas económicas dependían del progreso en la política social,
y que los logros en el área social estarían determinados en gran
medida por el desempeño económico (Boliva, 2001). El principal
propósito de la DBERP era reducir la pobreza y promover el desarrollo humano, con énfasis en los miembros más vulnerables de la
sociedad. Prentendía hacer esto al mejorar el acceso a los mercados, fortalecer las capacidades por medio de la provisión de servicios públicos básicos y promover la participación ciudadana dentro de un contexto de “crecimiento con equidad” (Boliva, 2001).
Las principales áreas de interés identificadas en la DBERP son:
1) mayores oportunidades de empleo e ingreso; 2) fortalecer las
capacidades productivas de los pobres; 3) mayor seguridad y protección; y 4) la promoción de la integración social y participación
de las bases (Boliva, 2001).
La DBERP proponía varias estrategias y políticas en cada área.
Para ampliar las oportunidades de empleo e ingreso, la DBERP proponía apoyar la capacidad productiva de los pequeños productores
agrícolas a través del microfinanciamiento y asistencia técnica, y
promover el desarrollo rural por medio de la inversión en infraestructura, electrificación rural y el reparto de sistemas de irrigación
y microirrigación. Se enfatizó, dentro de la segunda área, la educación primaria y los servicios educativos, la calidad de los recursos
humanos para fortalecer las capacidades de lo pobres, un aumento
en la cobertura de los servicios sanitarios básicos y una mejora en
las condiciones de vivienda. En la tercera área de interés —mayor
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Anthony O’Malley
seguridad y protección para los pobres— la “seguridad” incluía la
protección frente a la violencia , los riesgos económicos y los desastres naturales. En cuanto a la cuarta área de interés, la “integración
y participación sociales” se estimularán por medio del entrenamiento para las organizaciones cívicas. El propósito era responder a las demandas y necesidades de los pobres, en especial las de
comunidades rurales y pueblos indígenas, ofreciéndoles mayores
oportunidades, más ingresos, y mejoras en su calidad de vida y en
el “control social” (Boliva, 2001).
La DBERP prometía mayor crecimiento del PIB, un mejoramiento de los sistemas de salud y de educación, y mejor acceso a
la producción agrícola y el desarrollo rural. En cuanto al Diálogo
2000, al menos en algunos aspectos, parece haber producido un
nivel de consenso nacional participativo para la formulación del
DBERP. Pero, ¿cuáles fueron las dinámicas y qué tan efectiva fue
esa participación? ¿Cuáles fueron las consecuencias en lo respectivo al resultado final de promover la participación de la sociedad
civil? ¿El DERP fue efectivo en reducir la pobreza?
Molenaers y Renard (2003) argumentan que, en un primer análisis, la respuesta a estas preguntas es evidentemente positiva. Al
escuchar a los pobres, los políticos y planificadores aprendieron
de las necesidades y limitaciones reales de los pobres. Al permitir
a los pobres que participen, se les dota de poder, lo que se espera
que resulte en más recursos dirigidos hacia ellos. Sin embargo,
argumentan, la condición de “participación” impuesta por el BM
en su manual del DERP es demasiado ambigua para ser monitoreada y demasiado ambiciosa para ser operativa. Para comenzar,
el manual no ofrece guía alguna para distinguir a los actores relevantes de los no relevantes; la única condición es que se ponga
especial atención en quiénes representan a los pobres o en los
grupos que se especializan en evaluar la pobreza. Empero, como
encontraron Molenaers y Renard, la ambigüedad produce amplios
márgenes de libertad. Concluyen que la insistencia en la participación amplia de “todos” los actores de la sociedad civil es poco
realista y demasiado exigente, dando a los gobiernos demasiada
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente
libertad para seleccionar a los participantes según su conveniencia. El gobierno, como se ha visto, escogió a los representantes de
los pobres —representantes de los gobiernos locales y miembros
de ciertas organizaciones que se juzgaban adecuadas—. Por supuesto que sería increíblemente difícil que todos participaran de
manera significativa en el proceso, pero quienes lograron participar fueron seleccionados en buena parte por el gobierno y por
quienes están en el poder, y esto señala con claridad quienes realmente controlaron el proceso.
En cuanto a “ownership” (control y responsabilidad), el concepto está definido pobremente y es difícil de operacionalizar. La
palabra no se refiere únicamente a influencia y acceso; es más que
la toma de decisiones conjunta y el establecimiento conjunto de la
agenda; tiene que ver con las relaciones sociales de producción —
propiedad de los medios de producción— y éstas son relaciones
sociales de poder. Cuando mucho, el control del DERP es necesaria
o inevitablemente distribuido de manera muy desigual, así como
el control de los medios de producción (Molenaers y Renard,
2003). En relación con ello, los representantes no sólo eran escogidos por quienes estaban a cargo del proceso, sino que los temas
de discusión durante el Diálogo nacional 2000 fueron fijados por
los organizadores, no por los participantes. Y por supuesto que
la agenda estaba predeterminada, estructurada por los economistas del BM y el FMI. Además, el enfoque y el alcance de los temas
lo estableció el gobierno con escasa participación social y no se
permitió que los temas del cambio estructural fueran parte de la
discusión.
Por ello no es insensato cuestionar si el proceso del DERP
puede ser efectivo para reducir la pobreza, si las prácticas institucionalizadas o las estructuras que lo producen y reproducen o
las relaciones subyacentes del poder económico y político no son
temas para la discusión y la acción. El proceso ignora las inequidades existentes y las divisiones estructurales y hace poco creíble la
idea de que la armonía, el consenso y, en consecuencia, el control
y la responsabilidad eventualmente surgirán de la participación,
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Anthony O’Malley
y que las sinergias entre la sociedad civil y el gobierno se crean
cuando entran en diálogo, en especial en una sociedad compleja,
multiétnica, con profundas inequidades y extremas diferencias socioeconómicas (Molenaers y Renar, 2003). Se puede argumentar
que los conceptos de “ownership” y “participación” enmascaran —
más que revelan— quién tiene el poder real en la agenda del DERP.
El poder, como el de las políticas de ajuste estructural anteriores,
descansa en la comunidad donadora y en la élite gobernante.
El DERP en Honduras: las dinámicas de las políticas de
desarrollo incluyente
Honduras ingresó en la iniciativa de los PPAE en 1999 como el
segundo país más pobre del hemisferio occidental, con niveles de
pobreza entre los más altos de la región. Para lograr ese ingreso,
al gobierno se le solicitó que elaborara un DERP en el cual esbozara lo que proponía hacer para que los recursos paliativos lograran una reducción sostenible en el nivel de pobreza, de 63.9%
en 2002 a 40% para 2015 (Cuesta, 2007: 333). En circunstancias
normales, Honduras habría alcanzado el punto de cierre de la iniciativa de los PPAE en 2002. Sin embargo, tras haberse “desviado”
de su acuerdo con el FMI, el proceso del DERP se hizo más lento
debido, principalmente, a una falta de flujo de recursos. Honduras
finalmente se graduó hasta su “punto de cierre” en 2005, cinco
años después de que los consejos del BM y el FMI aprobaron su
DERP (Ruckert, 2010).
En su evaluación crítica de la experiencia del DERP de Honduras, Ruckert (2010) establece con claridad una continuidad
fundamental entre las condiciones asociadas con el proceso del
DERP y el proceso anterior del PAE. Estas condiciones estaban indudablemente determinadas por la agenda neoliberal de las IFI
de “reforma estructural”, en vez de por medio de alguna consulta
popular o por medio de la participación de organizaciones de la
sociedad civil. Los únicos elementos del DERP que parecen apartarse de la receta fundamental de las políticas neoliberales eran
92
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente
la ampliación de una red de seguridad social y la introducción de
las transferencias monetarias condicionadas. Sin embargo, éstos
también eran rasgos distintivos de los otros DERP, tanto en América Latina (Bolivia y Nicaragua), como en otros lugares. De hecho,
estas “reformas” en las políticas resultaban centrales para la estrategia de reducción de la pobreza impulsada prácticamente por
todos los gobiernos en la región en el nuevo milenio, en respuesta
al desafío de lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM),
de acuerdo con el PCW respecto a la necesidad de realizar una
forma de desarrollo más incluyente.
En cuanto a la estrategia específica esbozada para lograr simultáneamente el crecimiento económico y la reducción de la pobreza, las metas gemelas del nuevo paradigma de desarrollo, no
hay nada especialmente notable acerca de la vía propuesta para el
desarrollo nacional expuesta en términos de seis “estrategias”. Estas seis estrategias, de acuerdo con el DERP del gobierno, estaban
diseñadas para “reducir significativa y sustentablemente la pobreza, con base en un crecimiento económico acelerado y sostenido, cuyos beneficios se distribuyen más equitativamente a través
de un mayor acceso de parte de las personas pobres a los factores
de la producción, incluyendo el desarrollo del capital humano y
redes sociales de seguridad” (Gobierno de Honduras, 2001: iv).
La estrategia se reducía a los siguientes elementos: 1) inversión
productiva en agricultura y en industrias extractivas y de otros tipos para generar una mayor producción y más empleo; 2) mayor
inversión en infraestructura económica y social, en especial en
las áreas de educación y salud (desarrollo de recursos humanos);
3) desarrollo institucional, fortaleciendo el marco institucional
del mercado y la administración pública; 4) asistencia crediticia
y técnica para el pequeño productor, y medidas específicas para
aumentar la productividad de las empresas pequeñas y medianas;
5) desarrollo social, facilitando las decisiones de los pobres en
el ámbito rural para migrar en busca de mejores oportunidades
(empleos, etcétera) y para ampliar las oportunidades disponibles
para los pobres —allanando el campo de juego y capacitando a los
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Anthony O’Malley
pobres para aprovechar estas oportunidades en aras de la “equidad”—; y 6) la inclusión de los pobres en los programas gubernamentales de bienestar y seguridad social, para apoyarlos en la
forma de una red de seguridad social y transferencias monetarias
condicionadas para asegurar con ello que sus necesidades básicas
se cubran y para incrementar su participación en los programas
diseñados para aumentar el valor del capital humano.
Como se puede notar, no hay nada novedoso en estas políticas,
puestas en práctica como parte de una estrategia diseñada para
lograr el crecimiento económico y reducir la pobreza. El MID de
estas políticas se ajustaba al PCW acerca de la necesidad de un
desarrollo incluyente basado en 1) reformas estructurales macroeconómicas; 2) una nueva política social focalizada para combatir la pobreza y medidas específicas para fomentar el desarrollo
de capital humano; 3) mayor inclusión social y un nuevo paradigma de desarrollo centrado en el empoderamiento de los pobres,
puesto en marcha por medio de una política de descentralización
administrativa y de participación social.
La diferencia específica en el diseño de esta agenda —comparado con el marco institucional y las políticas del “desarrollo” y
con la agenda que rigió la construcción de la política nacional en
los años noventa en Honduras y otros lugares en la región —se da
en la forma y en la calidad de “participación social” que se encuentra en la estrategia para realizar crecimiento económico y reducir
de la pobreza. La “participación” ya se veía en los años ochenta
como un componente indispensable del proceso de desarrollo.
Los economistas de la CEPAL (Boisier et al. 1992; CEPAL, 1990)
la habían conceptualizado como “el eslabón perdido” en una estrategia diseñada para generar la “transformación productiva con
equidad” (CEPAL, 1990). Para otros, el secreto del desarrollo incluyente es la participación social o popular, no sólo en un proceso
de desarrollo diseñado “desde arriba” (el Estado) y “desde afuera”
(cooperación internacional) sino “desde adentro” y “desde abajo”
(Sunkel, 1993; Sunkel e Infante, 2010). Sin embargo, es evidente
que a pesar de la importancia de la “participación” a lo largo de los
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente
años noventa, no se había logrado un método efectivo para fomentar la “participación”, es decir, para crear una forma participativa
de desarrollo. Por lo tanto, se sustituyó un proceso claramente no
participativo promovido en el ámbito internacional a través de
“prestamos de ajuste estructural” por un proceso más participativo, impulsado por el acercamiento del DERP.
Dada la importancia asignada al concepto de participación en
el proceso de desarrollo y en el DERP, es altamente relevante describir las medidas propuestas y aplicadas para asegurar, no sólo
la inclusión de los pobres en el programa de desarrollo diseñado para el DERP, sino también su participación efectiva en todas
las etapas del proceso de desarrollo. En lo respectivo a Honduras,
Ruckert (2010) concluye que el gobierno sin duda hizo un esfuerzo por hacer partícipe a la sociedad civil en el proceso del DERP,
estableciendo incluso varias instituciones y un espacio, el Foro
Democrático, con el propósito de facilitar la interacción entre el
Estado y la sociedad. Sin embargo, concluye que no se logró la participación social genuina, y que no hay evidencia de que se incluyeran las ideas que se derivaron de este sector. En cuanto a cuáles
podrían ser estas ideas, la situación no queda tan clara en Honduras, como lo estuvo en Nicaragua. En Nicaragua, la sociedad civil
estaba altamente polarizada entre un sector dispuesto a “participar” —entrar en diálogo con el gobierno respecto al DERP— y un
sector de resistencia organizada que en última instancia derivó en
la construcción de un DERP alternativo, que cristalizó y dio forma
a un modelo económico alternativo para el desarrollo nacional.
En Honduras, la situación era muy diferente. Varios elementos del
PAE y del neoliberalismo en general han generado fuerzas de resistencia en la sociedad civil, pero estas fuerzas (sindicatos, ONG,
partidos políticos de izquierda) no se han organizado efectivamente en torno a una manera alternativa de concebir y enfocar
el desarrollo. Al mismo tiempo, el gobierno ignoró por completo
las críticas constructivas provenientes del sector de las ONG, y no
logró asegurar la participación efectiva de parte de la sociedad
civil. La “participación” que el gobierno documentó fue mínima
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Anthony O’Malley
y sin consecuencias en términos del impacto en el resultado final
del DERP aceptado por las IFI. Sin duda alguna, el plan de desarrollo esbozado en el DERP se conformaba muy estrechamente
con las “líneas orientadoras” establecidas por el BM en el marco
del DERP, y fue construido por técnicos y consultores en conexión
con el BM y el FMI. En este contexto, Ruckert (2010) concluye que
no es posible escribir o hablar de “participación” en un sentido
significativo. En efecto, argumenta, todo el proceso del DERP puede entenderse en términos gramscianos como un esfuerzo por
consolidar la “hegemonía neoliberal”, para dar una cobertura de
legitimidad a una nueva modalidad de neoliberalismo, el “desarrollo incluyente”. El DERP, argumenta Ruckert, es un instrumento
efectivo diseñado para este propósito: rescatar al neoliberalismo,
o la globalización neoliberal, de la crisis de legitimidad que trae
consigo el PAE del BM y el FMI.
Una evaluación crítica del DERP
A diferencia de Bolivia, en donde los movimientos sociales eran
más poderosos, a lo largo de la década de los noventa, tanto en
Nicaragua como en Honduras la resistencia y la oposición al neoliberalismo estuvieron encabezadas por la “sociedad civil”, una
oposición que evitaba que el gobierno continuara sus compromisos ante las IFI en lo respectivo al DERP. En el nuevo milenio, la
sociedad civil continuó encabezando la oposición, en especial en
lo respectivo a la política de privatización —para privatizar lo que
quedaba, en un esfuerzo por convertir a Nicaragua y Honduras en
otro El Salvador, en donde el gobierno estaba completamente a
favor del proyecto neoliberal y con la influencia estadounidense
en la política gubernamental, lo que otros han denominado “imperialismo estadounidense”—.
En Nicaragua, la crítica a la influencia estadounidense y a las
políticas neoliberales data de la época sandinista, la cual sirvió
como base a partir de la cual el movimiento obrero organizado y
otros grupos organizados de la sociedad civil y el sector popular
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente
pudieran movilizar la resistencia al neoliberalismo (Stahler–Sholk, 1997). Sin embargo, la participación de la sociedad civil en la
elaboración y puesta en marcha del DERP, según Ruckert (2010),
siguió siendo bastante “superficial”, quizá debido a la oposición
residual al neoliberalismo y a la expectativa de las IFI de que el gobierno incluyera al neoliberalismo en su estrategia para combatir
la pobreza. En cualquier caso, es evidente a partir de la evaluación
crítica de Ruckert que la responsabilidad (ownership) del país “seguía en gran medida ausente en Nicaragua” (2010: 145) como en
el caso de Honduras.
El análisis de Ruckert reveló también una contradicción fundamental o ambigüedad en lo que respecta a la participación de
la sociedad civil en el proyecto de cooperación internacional y en
el proceso del DERP. Por una parte, fueron contratados por la “comunidad de asociaciones extranjeras de desarrollo” para mediar
entre las IFI (y otros donadores) y las organizaciones de base de
los pobres, para asegurar y facilitar su “participación”. Por otra
parte, varias ONG, pertrechadas con una visión bastante crítica
de la agenda neoliberal, estaban obviamente preocupadas por la
posibilidad de que su participación en las consultas para el DERP
confiriera legitimidad a las políticas neoliberales implícitas en el
DERP, inmiscuyéndolas así en la profundización de la inequidad
social y en la persistencia de una muy difundida pobreza. Con
esta preocupación, varias ONG comenzaron un proceso paralelo
al DERP y elaboraron un documento paralelo, La Nicaragua que
queremos (Bradshaw y Linneker, 2002). El resultado final fue que
las IFI no lograron el consenso de políticas que buscaban, al forzar
al gobierno a abrir el proceso del DERP a las organizaciones que
conforman la sociedad civil.
Esto hubo de significar dos cosas. Una de ellas fue que la participación de la sociedad civil en el proceso del DERP en Nicaragua
y Honduras fue, y sigue siendo, en palabras de Strucker, “superficial”. La otra fue que todo el proceso no se acercaba siquiera a ser
tan participativo como lo proyectaron los arquitectos del DERP. Un
tercer resultado fue que el gobierno de Nicaragua se resistió bas97
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
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tante a hacerse responsable de los esfuerzos vacilantes e inconsistentes por reducir la pobreza por medio de una forma supuestamente más incluyente de neoliberalismo. Era predecible que las
IFI atribuyeran la falta de éxito en la reducción de la pobreza a
un fracaso del gobierno para establecer consensos y la resultante inconsistencia en la aplicación de las políticas esbozadas en el
DERP, políticas que no diferían de manera apreciable respecto a la
agenda de “ajuste estructural” promovida por los regímenes neoliberales previos. (sobre esto, ver Ruckert, 2010: 147 y ss.).
Al mismo tiempo, las IFI no estaban dispuestas a descalificar
y distanciarse del proceso del DERP, ni a hacer concesiones significativas, aun cuando se hizo evidente que grandes segmentos de
la sociedad civil sentían, y lo declaraban públicamente, que sus
voces no estaban incluidas en el DERP nacional.
Los rasgos más notables del DERP, en cada uno de los casos
latinoamericanos, fueron: 1) que en esencia el documento fue “negociado” entre el gobierno y los funcionarios del FMI y el BM con
escasa participación social, y 2) que el programa de desarrollo y
la agenda de políticas se alejaba poco en sus puntos esenciales
de la agenda neoliberal de los regímenes anteriores. En cuanto al
carácter neoliberal de este régimen debemos tan sólo mirar las
políticas fomentadas por los regímenes que sucedieron a los sandinistas en Nicaragua.
El primer hecho notable respecto a estos regímenes es la enorme influencia y peso de Estados Unidos en el establecimiento de
las reglas básicas en la construcción de la política nacional. Según
fue documentado por William Robinson (1997), la intervención
estadounidense jugó un papel fundamental en la reorganización
del estado y la sociedad civil nicaragüenses tras la “Revolución
nicaragüense”. El programa de USAID se convirtió en el de mayor tamaño en el mundo y la embajada de Estados Unidos en la
de mayor personal en Centroamérica (Robinson 1997: 31). Como
señala Robinson, la Declaración de Estrategia de USAID a este
respecto era “una notable prototipo de una república neoliberal”,
al establecer “un programa amplio de reestructuración de todos
98
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente
los aspectos de la sociedad nicaragüense sobre la base del poder
económico de Estados Unidos y las IFI” (Robinson, 1997: 31). En
este periodo, la ayuda financiera —cabe señalar que el gobierno dependía en gran medida de ella— estaba condicionada a la
puesta en práctica de manera satisfactoria de las políticas establecidas en la “gran estrategia” que elaboró Estados Unidos para
el país y en los numerosos acuerdos firmados con las IFI a lo largo de la siguiente década.
Sin embargo, aunque el aparato estatal se rindió ante las fuerzas de la libertad económica y del desarrollo, el giro subsecuente
hacia el neoliberalismo y el desarrollo capitalista de la economía
de acuerdo con las reglas del nuevo orden mundial se vieron altamente cuestionados —el segundo hecho notable respecto a los
regímenes y políticas que sucedieron a la abortada revolución nicaragüense—.
La correlación de fuerzas entre una élite económica (y política)
orientada a las instituciones del capital global y ligada a ellas, y las
diversas fuerzas de resistencia en el movimiento popular, favoreció a las primeras. Para comenzar, la enorme deuda contraída por
el gobierno y el sector privado constituyó una poderosa palanca
utilizada por la élite y el gobierno para argumentar que no tenía
otra opción que no fuera la de seguir las líneas de “reforma estructural” del FMI y el Banco. Para 1992, la deuda de Nicaragua
se situaba en 11 mil millones, una de las más altas en el mundo
calculada en términos per capita. Aun así, a pesar de la poderosa
palanca de esta deuda, el orden establecido del capital local y extranjero, apoyado por el FMI y el BM, se mostró incapaz de consolidar su hegemonía en cuanto a la construcción de la política nacional. Cada paso hacia el neoliberalismo, cada acuerdo con las IFI
y la comunidad internacional de desarrollo, encontró la oposición
de fuerzas de resistencia organizadas, tanto en el sector popular
como en una sociedad civil, que se había fortalecido por la breve
revolución nicaragüense.
Fue de esa forma que el BM, durante la presidencia de James
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Anthony O’Malley
Wolfensohn, finalmente sucumbió a un nuevo consenso emergente acerca de la necesidad de una forma de desarrollo más incluyente y participativo. Como se señaló desde el inicio, el resultado final
fue una nueva estrategia de reducción de la pobreza y una nueva
política social, construida dentro de un “marco integral de desarrollo” diseñado para este propósito. El objetivo evidente era acomodar las fuerzas de la resistencia y de la sociedad civil a la nueva
agenda de políticas, una forma más suave y menos draconiana de
ajuste estructural. ¿El trato? Una reducción de un medio en la tasa
de pobreza extrema y el aligeramiento de las condiciones sociales
más severas de la pobreza, a cambio de, y como condición de, la
colaboración de la sociedad civil y la participación popular en el
proceso de desarrollo. Una serie de informes (entre otros, Hermele, 2005; FMI y Banco Mundial, 2005) narra la historia de cerca de
una década de desarrollo orientada a la nueva estrategia de reducción de la pobreza puesta en práctica dentro del marco de un
nuevo paradigma de desarrollo y del DERP como un instrumento
de política. Los resultados pueden sintetizarse brevemente como
una reducción marginal en la tasa de pobreza extrema.
Conclusión
Un examen crítico del DERP en Bolivia, Honduras y Nicaragua
muestra que las IFI se han inmiscuido, cada vez más, en la gobernanza de la esfera social, a través de la vinculación de las condicionalidades para lograr resultados sociales y de reducción de la
pobreza. El resultado final es bastante contradictorio: la combinación de políticas neoliberales de la mercantilización y globalización “a favor del crecimiento”, que de varias maneras exacerban
las condiciones de inequidad social y de pobreza, con políticas de
inclusión social y asistencia para aligerar las condiciones generadas por estas mismas políticas.
La estrategia básica de reducción de la pobreza diseñada y
permitida por el proceso del DERP es el crecimiento económico
y el ajuste o adaptación de los pobres a los requerimientos del
100
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente
nuevo orden mundial —la “reforma” macroeconómica neoliberal
y la “buena gobernanza”, la colaboración de la sociedad civil en
la responsabilidad del desarrollo social y el mantenimiento del
“orden”—. Como argumenta el BM, en el contexto del DERP de
Honduras, “el crecimiento económico se convierte en el principal vehículo para incrementar el ingreso per capita, y éste tendrá
un impacto significativo en términos de reducción de la pobreza”
(Gobierno de Honduras, 2000: 36). En cuanto a las políticas necesarias para generar este crecimiento, el BM nunca ha cedido: ajuste estructural a los requerimientos del “nuevo orden mundial” en
el que las fuerzas del mercadose ven liberadas de las limitaciones regulatorias del Estado de bienestar–desarrollo. En cuanto
al desarrollo social, el BM es igualmente claro, aunque indirecto
y completamente implícito. Una política de redistribución de los
recursos y del ingreso, que requiere un cambio estructural fundamental —cambio que la CEPAL (2010) conceptualiza como la
“estructura de inequidad”— y una política de confrontación (una
confrontación de las relaciones del poder económico y político
que sostienen esta estructura) no es la requerida o adecuada (genera relaciones de conflicto y debilita la principal fuerza productiva en la sociedad). En cambio, lo que se requiere es desarrollo
social: inversión en capital humano o infraestructura social, nivelando el campo de juego para los pobres, ampliando las opciones
que tienen disponibles y capacitándolos para aprovechar mejor
sus oportunidades. Para apoyar a los pobres en este proceso, los
gobiernos, con la cooperación internacional y la participación social, deben construir un marco institucional adecuado y diseñar y
luego aplicar una estrategia de reducción de la pobreza dirigida a
liberar las necesarias fuerzas de cambio y desarrollo.
Una tercera conclusión es que las organizaciones de la sociedad
civil juegan un papel relativamente menor en la puesta en práctica, si es que no en el diseño, del DERP. Esto se debe, al menos en
parte, a la agenda implícita de las IFI, al insistir en la participación
de la sociedad civil. Se puede concluir que el propósito, es decir la
agenda no explícita u oculta, consiste en no involucrar a los pobres
101
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Anthony O’Malley
en las decisiones y políticas que los afectan en una forma positiva
o negativa, y realmente empoderarlos (es decir, cambiar la estructura de inequidad que produce y reproduce las condiciones de su
pobreza). El propósito, en cambio, es desempoderar los pobres,
para evitar que se unan o que formen movimientos sociales con
una política de mayor confrontación, y debilitar estos movimientos; desarmar a los pobres, quitándoles su única arma, el poder
de movilizar las fuerzas de resistencia en contra de las políticas y
dinámicas de gobierno que debilitan sus formas de vida y que los
hacen pobres o los mantienen en la pobreza.
Puede concluirse que el DERP constituye un modo tecnocrático
y despolitizado de desarrollo y gobernanza. Como señalan Craig y
Porter (2006), uno académico y el otro funcionario del Banco Asiático de Desarrollo, los DERP tienden a ignorar los temas del poder y
la economía política de la pobreza y la inequidad. Son resultado de
un amplio consenso en el nivel internacional y nacional que combina la integración económica, la buena gobernanza y la inversión
en capital humano, una “tercera vía” que reconfigura las perspectivas neoliberales. Craig y Porter (2006) argumentan que los DERP
se pueden ver mejor como “acercamientos liberales incluyentes
que se sostienen y son legitimados por (...) palabras atractivas
aparentemente apolíticas como participación, asociación y comunidad”. Efectivamente, ellos consideran la convergencia emergente
en las políticas para la reducción de la pobreza como un intento de
“generar un nivel de integración que va desde el ámbito global al
ámbito local, [y un nivel de] disciplina y administración técnica de
las economías marginales, de la gobernanza y de las poblaciones
sin precedentes desde los tiempos coloniales”.
102
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, núm. 2,
primer semestre de 2012, pp. 107–146
Servirse de los pobres: El Banco
Mundial y la guerra contra la pobreza
João Márcio Mendes Pereira*
(Traducción de Luis Rodolfo Morán Quiroz)
Resumen
Este artículo rastrea la construcción histórica de la idea de “combate a la pobreza” según ha sido defendida por el Banco Mundial.
Comienza con un análisis de la introducción y el ascenso institucional de esta idea durante la presidencia en el Banco de Robert
McNamara en el periodo 1968–1981. Continua con la discusión de
por qué la idea de “combate a la pobreza” se desechó durante los
años ochenta, para luego regresar a finales de la década como un
medio que justifica la puesta en práctica de programas de ajuste
estructural en colaboración con el Fondo Monetario Internacional.
En este contexto, la investigación concluye que algunas continuidades ideológicas básicas orientaron las prescripciones del Banco
desde los años setenta y hasta los años noventa, como la confianza
en la “teoría del goteo hacia abajo” y una visión de la política social
centrada en metas sociales mínimas.
Palabras clave: Banco Mundial, guerra contra la pobreza, McNamara,
política pública, seguridad nacional.
* Profesor de la Universidad Rural Federal de Río de Janeiro, Brasil.
107
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Abstract
This article traces the historical construction of the idea of the “assault on poverty” as advocated by the World Bank. It begins with
an examination of the introduction and institutional enthronement of this idea during the 1968–1981 Bank presidency of Robert McNamara. From there, it goes on to discuss why the “assault
on poverty” idea was jettisoned during the 1980s, only to return at
the end of the decade as a means of justifying the implementation
of structural adjustment programs in collaboration with the International Monetary Fund. In this context, the research concludes
that basic ideological continuities oriented Bank prescriptions
from the 1970s to the 1990s, such as confidence in “trickle–down
theory” and a social–policy vision centered on minimal social
goals.
Keywords: World Bank, war on poverty, McNamara, public policy,
national security.
108
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
C
Introducción
reado en 1944 y en operación desde 1946, el Banco Mundial
siempre ha trabajado en la estrategia de hacer préstamos
y enmarcar el pensamiento económico para ampliar su influencia e institucionalizar su plataforma de políticas a nivel internacional. La investigación reciente argumenta que, desde sus
orígenes, el Banco Mundial ha actuado como un agente político,
intelectual y financiero. El Banco ha realizado eso en diversas maneras por medio de una posición única como prestamista, formulador de políticas y vendedor de ideas. Estas ideas se han generado, en gran parte, por la comunidad anglosajona predominante y
han sido difundidas (o producidas) por el Banco, de acuerdo con
sus convenciones, para determinar qué, cómo y para quién ha de
desarrollarse el capitalismo (Pereira, 2010).
Desde los años cincuenta, el Banco ha ocupado el centro de los
debates internacionales acerca del desarrollo, en los cuales una
de las principales dimensiones ha sido la reducción de la pobreza.
Sin embargo, pocos estudios han analizado la contribución de la
actividad política e intelectual del Banco orientada a ligar el desarrollo con el aligeramiento de la pobreza y considerado estos
temas como objetos legítimos de la investigación económica y de
políticas públicas. En este sentido, este artículo busca aportar una
perspectiva histórica para comprender la idea de “combate a la
pobreza” según el Banco.
El artículo comienza con un análisis de la introducción y la
entronización institucional de la directiva del “combate a la pobreza” durante la presidencia de Robert Strange McNamara en el
Banco, entre 1968 y 1981. Eran años de tensiones y negociaciones
de la Guerra Fría, de reconsideración de la ayuda para el desarrollo en el extranjero por Estados Unidos y del debate entre los pensadores de la la corriente dominante en cuanto a esas políticas.
A continuación, el artículo discute por qué la idea del “combate a
la pobreza” fue retirada de la agenda operativa del Banco en los
años ochenta para regresar a fines de la década como un medio
109
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
João Márcio Mendes Pereira
para justificar la puesta en práctica de los programas de ajuste estructural en colaboración con el Fondo Monetario Internacional. A
partir de entonces, se argumenta que el Banco Mundial acentuó la
neoliberalización de la política social, prescribiendo y legitimando soluciones paliativas y centrándose en hacer que los Estados
nación consideraran la “guerra contra la pobreza” como un instrumento preferente de acción para lidiar con la “cuestión social”. En
este contexto, la investigación concluye que había continuidades
ideológicas básicas que orientaron las prescripciones del Banco
desde los años setenta a los noventa, como la confianza en la “teoría del goteo hacia abajo” y una visión de política social centrada
en metas sociales mínimas.
La expansión del Banco Mundial durante la
administración de McNamara (1968–1981)
La llegada de Robert McNamara a la presidencia del Banco Mundial en abril de 1968 marcó profundamente la historia de la institución. Si antes de su llegada el Banco era “casi un apéndice del
Departamento del Tesoro de Estados Unidos” (Ayres, 1983: 7),
con McNamara se acercó más a la esfera política que a la económica del gobierno de Estados Unidos, asumiendo un papel aún más
central en la diplomacia del desarrollo (Babb, 2009: 89–90).
Como ex secretario del Departamento de Defensa de Estados
Unidos, no sorprende que la gestión de McNamara estuviera marcada por su enfoque sobre el vínculo entre seguridad y desarrollo.
Un creciente reconocimiento del fracaso de la ruta predominantemente militar seguida por Estados Unidos en la guerra de Vietnam
reforzó la idea de que la “seguridad” de Estados Unidos dependía
no sólo de las armas sino también de la preservación del orden político, un orden que podría lograrse, se pensaba, por medio de crecimiento económico, mejorando los indicadores sociales básicos y
reduciendo la inequidad socioeconómica. En un libro que publicó
McNamara poco antes de asumir el cargo en el Banco Mundial, escribió que “la pobreza y la injusticia social pueden hacer peligrar
110
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza
nuestra seguridad nacional tanto como cualquier amenaza militar”
(McNamara, 1968: 123). Para McNamara, la relación entre pobreza e inestabilidad política era válida para cualquier sociedad marcada por una profunda inequidad.
Al reflexionar acerca de los procesos posteriores a la Segunda
Guerra Mundial, que habían incrementado la distancia entre las
naciones ricas y pobres, McNamara consideraba que el “retraso
económico” de algunos países, así como las contradicciones de
la modernización capitalista en otros, abrirían la puerta para la
influencia comunista (McNamara, 1968: 146). Con base en este
diagnóstico, la seguridad y el desarrollo parecían ser una adecuada pareja de baile, una siguiendo los pasos de la otra: “en las
sociedades en modernización, seguridad significa desarrollo (…)
Sin desarrollo interno de al menos un grado mínimo, el orden y la
estabilidad son imposibles” (McNamara, 1968: 149).
Desde el inicio de su gestión, McNamara estuvo influido por el
impacto de la guerra de Vietnam en la política exterior estadounidense. A fines de los años sesenta, quebrantado el consenso bipartidario sobre política exterior, los partidos políticos abandonaron
la política de contención que había conformado las acciones de
Estados Unidos desde 1947. En el escenario político nacional, la
misma oleada de fragmentación erosionó las bases de apoyo de
la asistencia al desarrollo internacional y eliminó el acuerdo del
Congreso en cuanto a temas internacionales. El corolario de ello
fue la creciente interferencia del Congreso en las decisiones bilaterales y multilaterales en política exterior, incluyendo un escrutinio más riguroso de la participación de Estados Unidos en el
Banco Mundial (Gwin, 1997; Babb, 2009).
El régimen de McNamara operó en este contexto, y el objetivo de consolidar al Banco como una “agencia de desarrollo”
surgió, en gran medida, como respuesta a estas circunstancias.
El gobierno estadounidense apoyó activamente este cambio en la
misión del Banco. A fines de la década de los sesenta y comienzos
de la de los setenta, con Richard M. Nixon como presidente del
país, había un creciente convencimiento en Washington de que
111
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
João Márcio Mendes Pereira
era necesario diversificar las fuentes de asistencia en el contexto de las relaciones bilaterales. De tal modo, en un mensaje al
Congreso en septiembre de 1970, Nixon propuso una completa
reorganización de los programas de asistencia bilateral y el reforzamiento de la ayuda multilateral. Para el gobierno, los bancos de
desarrollo multilateral (BDM) podrían estimular las inversiones
extranjeras directas en los países periféricos geopolíticamente
importantes sin generar tensiones en el apoyo nacional limitado
hacia la ayuda internacional. Además, los fondos que vestían ropas de multilateralismo ayudarían a Estados Unidos a despolitizar su influencia en el extranjero y por ende a evitar el conflicto
directo con ciertos gobiernos, una consecuencia probable con la
ayuda bilateral. El énfasis en la asistencia multilateral también
aligeraría los costos financieros de la política exterior sobre el
presupuesto federal, ya que Estados Unidos atravesaba tiempos
económicos difíciles (Gwin, 1997: 211–13). Finalmente, el ropaje
multilateral que proporcionaba el uso de los BDM permitiría a
Washington reducir las críticas internas a la guerra de Vietnam y
el apoyo del régimen a los golpes militares y los regímenes dictatoriales que promoviera en todo el llamado “tercer mundo” (Burbach y Flynn, 1982: 72–73).
En sus primeros días como presidente del Banco, McNamara reflexionaba acerca del “desencanto de los ricos con el futuro de la
ayuda para el desarrollo”, y señaló “la imagen decepcionante del
mundo en desarrollo” que sostenían varios en su círculo (McNamara, 1973: 17). Según McNamara, esta imagen decepcionante surgió
de dos principales observaciones: 1) que las naciones ricas no tenían
suficientes excedentes para sostener adecuadamente a las naciones
pobres, y 2) que la inversión en los países pobres no era sensata
porque sus gobiernos tendían a dilapidar los fondos “en desperdicio, incompetencia y fracaso” (McNamara, 1973: 9). Esta evaluación
implicaba un reconocimiento de que el modelo dominante de ayuda
extranjera había fracasado y que el efecto esperado de “goteo ha-
112
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza
cia abajo” no había ocurrido.1 Por lo tanto, para McNamara, la idea
de que el crecimiento económico necesariamente deriva en reducción de la pobreza, ya no parecía válida. Por una parte, era necesario distinguir analíticamente los dos procesos, abriendo el espacio
suficiente para abordar ambas metas de forma separada y directa.
Por otra parte, McNamara se negaba a admitir que la reducción de
la pobreza pudiera sólo darse a costa del crecimiento, una posición
sostenida por la gran mayoría de los economistas del Banco en esa
época. Durante todo su mandato, McNamara insistió en el papel central del crecimiento económico (Kapur et al. 1997: 217).
Lanzada en el primer periodo de cinco años de su presidencia
(1968–1973), la disposición de reducir la pobreza de hecho era congruente con los cambios en el portafolio sectorial del Banco iniciados durante la presidencia de George Woods (1963–1968), sólo que
en esta ocasión a mayor escala y sobre una nueva base. McNamara
anunció que la agricultura experimentaría la mayor ampliación entre los sectores en el portafolio, argumentando que ésta constituía
“el aspecto crítico sobre el cual debe basarse el crecimiento económico en la mayor parte de los países en desarrollo” (Banco Mundial,
1968: 11–12). También anunció la elevación de los proyectos “sociales” como prioridad del Banco. Tradicionalmente considerados
gastos no productivos debido a la falta de rentabilidad económica
directa, desde entonces las áreas como educación, agua potable,
drenaje y servicios sanitarios, nutrición, atención primaria de la salud, vivienda urbana y planificación familiar recibieron niveles competitivos de atención del Banco.
1 Una de las principales orientaciones intelectuales que guiaron al Banco fue la
idea de que la distribución del ingreso se concentraba en las etapas iniciales de
los ciclos económicos y se dispersaba en las etapas posteriores, de modo que
después de una etapa sostenida de crecimiento económico, había tendencia a
que se diera el “goteo hacia abajo”, esencialmente como una lluvia, con las nubes que absorben agua y de manera natural dispersándola, de tal manera que
los estratos inferiores de la estructura social inevitablemente se benefician del
crecimiento económico. Dada la creencia en esta noción, los debates se daban
en torno a cuestiones supuestamente secundarias, entre ellas, qué tanto tiempo
tomaría el proceso, qué tan intensivo podría ser y qué tan lejana y ampliamente
se difundiría la riqueza.
113
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
João Márcio Mendes Pereira
Más allá de los cambios en las adjudicaciones sectoriales, McNamara determinó que también hubiera cambios en los destinos de
los préstamos. Los préstamos a Asia habrían de intensificarse, instruyó, en especial con el retorno de Indonesia como cliente del Banco tras de un golpe militar apoyado por Estados Unidos que llevó al
poder al general Suharto (Toussaint, 2006: 110–11). Pero los “blancos” prioritarios para la inversión fueron África y América Latina.
En nombre de un “combate a la pobreza”, los préstamos del primer periodo del plan de cinco años asumieron lo que sería la historia de veinte años del Banco. Y por cada Estado cliente, el Banco
estableció metas anuales de préstamos y determinó que el desempeño de sus cuadros se evaluaría a partir de ese momento por el
volumen de recursos implicados en los proyectos bajo su responsabilidad (Rich, 1994: 82–83 y Kapur et al., 1997: 220). El imperativo
de “mover dinero” a cualquier costo se convirtió, de este modo, en
una de las marcas más señaladas de la cultura organizacional del
Banco. Para generar demanda para su financiamiento, el Banco enviaba a sus técnicos al campo a vender proyectos financiables a los
gobiernos de los Estados clientes (George y Sabelli, 1996: 57–58).
Desde la perspectiva de los clientes, el acceso a los fondos del Banco
Mundial servía como catalizador del préstamo de fuentes externas
públicas y privadas.
En 1969, como parte de este movimiento expansivo y del creciente énfasis en el sector rural, el Banco colaboró con las fundaciones Ford y Rockefeller para crear una red internacional de centros de investigación agrícola para estimular la difusión mundial
del paquete de modernización tecnológica conocido como “revolución verde”. La iniciativa culminó en 1971 con la creación del grupo consultor sobre investigación agrícola internacional (Consultative Group on International Agricultural Research, CGIAR) (Mason
y Asher, 1973: 574). Casi de inmediato, el nuevo sistema logró un
fuerte apoyo público y privado y en los primeros diez años la cifra
de donadores (gobiernos, agencias multilaterales y fundaciones) se
incrementó de 16 a 33. Dos encabezaban la lista: 1) la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas
114
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza
en inglés), que contribuía con el 25% de los recursos del grupo, y 2)
el Banco Mundial, responsable del 10% se sus recursos (Kapur et
al., 1997: 399–401).
Desde principios de los años setenta, CGIAR produjo estudios
seminales sobre la primera generación de varietales de trigo y
arroz con un alto nivel de resistencia a los pesticidas y fertilizantes
producidos en México y Filipinas. Los resultados excepcionales de
algunas cosechas y una atractiva campaña de propaganda reforzaron la idea de que invertir en CGIAR era altamente rentable (Kapur
et al., 1997: 401). Los préstamos y los proyectos de asistencia técnica articulados entre el Banco y sus socios bilaterales estimularon
a los Estados clientes a establecer centros de investigación agrícola.
La red de instituciones vinculadas con CGIAR creció rápidamente
y extendió sus tentáculos a las ciencias, las agencias públicas de
asistencia bilateral y multilateral y a las empresas agroindustriales
privadas, dando origen a un complejo de poder basado en un tipo
específico de producción de conocimiento arraigado en la necesidad de validar y enriquecer las grandes corporaciones del sector
—como Monsanto—, y responder a las exigencias políticas de la
Guerra Fría para promover una revolución “verde” con el objeto de
combatir una “roja” (Goldman, 2005). Miles de técnicos y científicos
fueron formados en el sistema de CGIAR y muchos de ellos ocuparían más tarde puestos de influencia en los ministerios de gobierno
y en los consejos de control de los centros de investigación y en las
corporaciones multinacionales.
La construcción del concepto “combate a la pobreza”
El establecer una estructura para la investigación en el Banco Mundial obtuvo un apoyo decisivo a principios de los setenta con la
creación del puesto de economista en jefe. Hollis Chenery, antiguo
funcionario de USAID y profesor de economía en Stanford y Harvard, fue el primero en ocupar el puesto. El nuevo departamento
recibió también un financiamiento abundante para equipo, la contratación de investigadores, viajes y la publicación de sus estudios.
115
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
João Márcio Mendes Pereira
Su misión consistía en desarrollar una base sólida de información
y conceptos para la formulación de políticas y programas económicos de amplio espectro, y ofrecer apoyo para las crecientes
operaciones financieras del Banco. Los deberes del departamento
también incluían coordinar los esfuerzos para encontrar medios
para hacer operar los proyectos “sociales” del Banco de modo que
pudieran ser replicados en diversos contextos.
Durante los primeros cinco años del reinado de McNamara, el
Banco cambió estrategias entre una diversidad de instrumentos
preferidos para llevar a cabo su “cruzada en contra de la pobreza”
(Finnemore, 1997: p–16). Los proyectos de planificación familiar,
nutrición, salud, educación, urbanización de zonas marginadas y
agricultura fueron algunas de las iniciativas que asumieron el liderazgo durante el periodo, pero ninguno de ellos por sí solo ocupó el
papel de instrumento principal del Banco para “combatir la pobreza”.
Es interesante onservar que, desde el punto de vista teórico, la
literatura académica de la época tendía a tratar a la pobreza sólo
marginalmente, si no es que peyorativamente, asociándola frecuentemente con actividades caritativas y con servicios sociales (Finnemore, 1997: 207 y Kapur et al., 1997; 247). Antes de la llegada de
McNamara, la palabra misma no era parte todavía del vocabulario
del personal del Banco. Durante los años cincuenta, el tema de la
pobreza no había sido objeto de una sola declaración de parte del
Banco o de su personal, y durante buena parte de los años sesenta,
el término hizo apenas unas cuantas tímidas apariciones en el discurso del Banco (Kapur et al., 1997: 130).
Con raíces en los exhortos de la Guerra Fría e inserta en la agenda
del Banco de parte de los iniciados de Washington, la “guerra contra
la pobreza” sufrió inicialmente la ausencia de dos elementos básicos: 1) un enfoque racional para generar estructura y apoyo, y 2) un
instrumento operativo que permitiría la reproducción de los proyectos de reducción de la pobreza a gran escala. Tanto interna como
externamente, el Banco carecía de una perspectiva coherente que
pudiera orientar los proyectos que apoyaba la institución en agricultura, educación y desarrollo urbano. Además, el Banco no tenía un
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza
instrumento favorito para poner en práctica su “cruzada contra la
pobreza” que fuera suficientemente reproducible y estadísticamente confiable para evaluar sus resultados. En otras palabras, no había
ni una teoría ni unos medios adecuados.
Ambas carencias se develaron durante 1973–1974, cuando la
“pobreza rural absoluta” se definió como el principal objeto de la
intervención del Banco por medio de los nuevos proyectos de “desarrollo rural integrado” (DRI) y con la publicación de Redistribution with Growth, un libro editado por el economista en jefe Chenery (1974). En ese punto, nació la prescripción del “combate a la
pobreza” como la fuerza motriz del Banco. Para entender mejor
este proceso, ayuda el considerar tres factores.
En primer lugar, el escenario fue preparado por la macropolítica de la Guerra Fría. Además de la derrota de Estados Unidos en
la guerra de Vietnam, otros acontecimientos ocurridos durante el
periodo de 1968 a 1973 impulsaron a Washington y sus más cercanos aliados a buscar nuevas estrategias de “corazones y mentes”
para la acción, presionando a la organizaciones integradas en su
red de poder externo, como el Banco Mundial, a hacer lo mismo. La
lista es larga: la elección, gobierno y derrocamiento del presidente
chileno Salvador Allende; la elección de Indira Ghandi en India; la
guerra entre India y Pakistán y el nacimiento de Bangladesh; la nacionalización de las reservas petroleras y la puesta en práctica de
la reforma agraria en Perú, entre muchos otros desarrollos vistos
como inquietantes por Washington. En todos los casos, caracterizados por el nacionalismo, las políticas distributivas y redistributivas
resultaron tener un fuerte atractivo popular y, al evaluar el establishment estadounidense, el campesinado sirvió como juez y jurado
(Huntington, 1975 [1968]: 302). Obtener el apoyo de este sector
o, al menos desactivarlo, repentinamente pareció estratégicamente
crucial (Goldman, 2005: 68–69).
En segundo lugar, la consolidación de un enfoque en la pobreza sería impensable sin cuestionar la sabiduría convencional en
cuanto al “efecto de goteo hacia abajo” (Finnemore, 1997: 208–
209). La expresión “destronar el PIB” —pronunciada en 1970 por
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
João Márcio Mendes Pereira
el director general de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT) para definir la confianza perdida en el crecimiento económico como un medio suficiente para reducir la pobreza— rápidamente logró éxito durante ese periodo como un cuestionamiento
agudo a la teoría del goteo hacia abajo. El Banco tenía que contribuir a este debate.
En tercer lugar, la construcción del enfoque orientado a la pobreza estaba directamente vinculada con los cambios en la política de ayuda exterior de Estados Unidos. Los académicos y los
iniciados en el desarrollo criticaron con vehemencia los errores
de la asistencia exterior de Estados Unidos, lo que se sumó a la
presión general propiciada por el agotamiento político que se
daba por cada día en que se alargaba la guerra de Vietnam. De tal
manera, en 1973, el Congreso aprobó una nueva legislación, conocida como la iniciativa New Directions, para reorientar la ayuda
exterior bilateral. Al plantearse como una manera de atender a las
“necesidades humanas básicas”, la nueva directiva se centraba en
la reducción de la “pobreza extrema” extendiendo créditos para
la producción a “pequeños agricultores” (Ayres, 1983; Lancaster,
2007). Nótese que la política no era nueva sino más bien la reiteración, con un nuevo ropaje, de las iniciativas establecidas por
Washington desde los años cincuenta y hasta los sesenta, como
los programas de Desarrollo de la Comunidad y Alianza para el
Progreso. En cualquier caso, las iniciativas de New Directions influyeron en el régimen McNamara para establecer una mayor coherencia entre el discurso a favor de los pobres de parte del Banco
y su financiamiento de proyectos.
Internamente, un paso crítico para consolidar el enfoque en la
pobreza fue el de definir la “pobreza absoluta” como una unidad
de análisis y criterio operativo (Kapur et al., 1997: 217). El movimiento en esta dirección fue perceptible a partir de 1972, como se
hizo evidente en el discurso de McNamara al consejo de gobernadores en el cuartel del Banco en Washington, DC, en septiembre:
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza
Cuando quienes tienen muchos privilegios son pocos y quienes son desesperadamente pobres son muchos —y cuando la diferencia entre ellos
empeora en vez de mejorar— es sólo cuestión de tiempo antes de que
haya que tomar una elección decisiva entre los costos políticos de la reforma y los riesgos políticos de la rebelión. Es por ello que las políticas
diseñadas específicamente para reducir la privación del 40% más pobre
en los países en desarrollo son prescripciones no sólo de principio sino
de prudencia. La justicia social no es únicamente un imperativo moral.
También es un imperativo político (McNamara, 1981 [1972]: 223)
El discurso recuerda los argumentos previos que realizara McNamara en los que relacionaba la reducción de la pobreza con la seguridad y, por primera vez, atisba hacia el tamaño del problema
que él quería que el Banco abordara en su nueva misión de investigación y desarrollo.
En 1973, McNamara dirigió otro importante discurso al consejo del Banco, esta vez en Nairobi, Kenya. Reiteró las preocupaciones por el 40% más pobre. De hecho, el nuevo discurso estaba
codificado por un concepto de estratificación de la pobreza que
la dividía en dos categorías, relativa y absoluta. Al dividir a los
pobres en dos grupos, creó una identidad que analizaba la nueva
tarea del Banco en lo que él argumentaba eran porciones más manejables. “Combatir a la pobreza absoluta” era factible. Dado que
“la mayor parte de los pobres en la actualidad se ubica en las áreas
rurales”, según McNamara, dependía del Banco ayudar a los Estados clientes a generar proyectos de “desarrollo rural” para reducir la pobreza rural. Con la “pobreza absoluta” concentrada en las
áreas rurales, el Banco podría localizar el problema y promover
soluciones quirúrgicas como la reforma agraria, el crédito para los
pequeños propietarios, educación rural, proyectos de irrigación
y servicios de salud como medios específicos de reducir gradualmente la pobreza. La modernización agrícola se consideró como
complementaria, más que contradictoria, con el Banco preparado a ayudar a los “pequeños agricultores familiares” a comprar
los paquetes tecnológicos de los nuevos métodos agrícolas como
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
João Márcio Mendes Pereira
agroquímicos, semilla genéticamente manipulada y otros aparatos de productividad (McNamara, 1973). Lo que, de hecho, parece
haberse presentado, argumentaba el renombrado economista rural Ernest Feder, fue la noción de poner en práctica una “pequeña
revolución verde” en las parcelas de los campesinos (Feder, 1976:
793–94; George, 1978: 238–39). McNamara propuso también un
programa de obras públicas rurales de pequeña y mediana escala
para generar empleo temporal en el campo para un creciente contingente de trabajadores rurales sin tierra.
Los proyectos de desarrollo rural propuestos presuponían la
aceptación de las actuales estructuras agrarias. La concentración
de tierras en el campo —un factor fundamental en la determinación de la pobreza y la inequidad social— se asumía como un dato
al cual acomodarse, en vez de algo que tendría que ser resistido
(Ayres, 1983: 104). A pesar de los discursos a favor de la reforma en la tenencia de la tierra, la agenda propuesta por McNamara
constituyó una alternativa conservadora ante las políticas de reforma agraria redistributivas.
Publicado un año más tarde, Redistribution with Growth prestó
peso y detalle académico al discurso de McNamara en Nairobi y
dio al Banco un centro teórico para usar en la venta con mayor eficacia de su nuevo producto —“desarrollo rural integrado”— en el
mercado internacional de ideas, estableciendo a la “pobreza absoluta” y “los grupos objetivo” como los “pequeños granjeros”, como
categorías operativas legítimas para la política pública (Ayres,
1983: 19; Chenery, Ahluwalia, Bell, Duloy y Jolly, 1974).
Organizado por Chenery, el libro incluye artículos escritos por
investigadores del Centro de Investigación del Desarrollo del Banco, quienes tomaron como su punto de partida la distinción entre
pobreza relativa y absoluta y centraron su atención en aumentar
los ingresos como la clave para reducir los efectos más perniciosos de la pobreza. La tesis esencial es que el crecimiento económico es compatible con la reducción de la pobreza. ¿Cómo, entonces,
podría aumentarse el ingreso de “los pobres”? Chenery y su equipo esbozaron cuatro estrategias distintas:
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza
• Maximizar el crecimiento del PIB por medio de mayores ahorros
y mejor distribución de los recursos con el objeto de beneficiar a
todos los grupos sociales;
• Redirigir fondos hacia grupos específicos de pobreza absoluta
por medio de inversiones en educación, créditos accesibles y
obras públicas;
• Redistribuir el ingreso o el consumo hacia los grupos objetivo
por medio del sistema fiscal o la transferencia directa de bienes
de consumo, y
• Redistribuir los fondos existentes a los segmentos más pobres
por medio de políticas como la reforma agraria.
De modo que, en términos de remedios de políticas públicas, la
propuesta central del libro era concentrar la inversión pública en
incrementar la capacidad productiva y el ingreso de los pobres.
A final de cuentas, el centro de Chenery recomendaba la segunda
estrategia a costa de las otras: la primera fue descartada porque
se pensaba que reforzaba la concentración del ingreso; la tercera
por consumir demasiados recursos en formas no productivas y la
cuarta debido a su probable impacto en el orden social y político
de los estados clientes y la supuesta inaplicabilidad a gran escala
(Chenery et al., 1974).
Cuando mucho, el libro de Chenery recomendaba una estrategia de distribución incremental de la riqueza en la medida en
que se limitaba a circular parte del ingreso y los nuevos fondos
generados por el crecimiento económico en forma de proyectos
y programas financiados por medio de ingresos fiscales y deuda
externa. En síntesis, estas inversiones aumentarían la “productividad de los más pobres” de tal manera que se elevara su ingreso
por medio de su participación en el mercado. La idea del Banco
Mundial era compartir una pieza de la aumentada torta, y no la
torta misma (Assmann, 1980: 11).
El título del libro evocaba un concepto que era negado por su
contenido, tanto en los niveles gubernamentales como los sociales: la idea de la redistribución. En el caso del gobierno, la pro121
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
João Márcio Mendes Pereira
puesta propiciaba que la inversión pública a favor de los pobres
dependiera de la disponibilidad de elevados ingresos estatales
derivados del incremento de la productividad y el crecimiento
económico, en otras palabras, de la acumulación de capital. Dadas
estas condiciones, el esquema permitiría un incremento en los
gastos “para combatir la pobreza” y aun así se proponía alterar la
proporción de este gasto en relación con todo el presupuesto gubernamental. En cuanto a su impacto en la sociedad, la propuesta
dejaba completamente intocada la riqueza acumulada así como
toda la estructura judicial e institucional, es decir, las reglas del
juego que habían generado la pobreza y mantenido la inequidad
habrían de seguir operando. Además, el esquema propuesto por
Chenery —heredero de una rica familia poseedora de caballos de
carreras purasangre (propietarios del famoso Secretariat, ganador de tres coronas)— preservaría el régimen de propiedad así
como la estructura de las relaciones de producción.
A pesar de las críticas a la teoría del goteo hacia abajo, McNamara y su equipo nunca trataron siquiera de superar el paradigma
dominante, sino que buscaron hacerlo funcionar acomodando el
modelo económico actual y la ideología capitalista (liberal) (Ayres,
1983: 90). En ese sentido, dado que Redistribution with Growth
descartaba los sacrificios, ni siquiera los mínimos, de parte de los
sectores predominantes, su estrategia gradualista de distribución
de la riqueza sufrió la ausencia de una teoría política. De tal modo,
la construcción de coaliciones, que era vista como necesaria para
promover la propuesta del Banco, asume la forma de un entendimiento tácito, como si la lógica del argumento de McNamara fuera
tan clara que de manera natural la élite del mundo en desarrollo la
abrazaría automáticamente. Esto explica, quizá, las reiteradas exhortaciones que se dan en los discursos de McNamara al consejo,
que representaban a la comunidad mundial como manifiesta en
la membresía de las Naciones Unidas. Sus discursos como presidente del Banco están llenos de términos tan cargados de valores
como “voluntad política”, “valentía inmensa”, “obligación moral” y
“responsabilidad” (McNamara, 1981: passim).
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza
En cualquier caso, el libro de Chenery sirvió para reforzar la
imposición de la pobreza como unidad de análisis, legitimar parámetros y crear un enfoque obligatorio de todas las iniciativas de
desarrollo. A partir de los años setenta, la institucionalización de
la reducción de la pobreza como parte de la agenda internacional
estuvo ligada directamente con la creciente implicación del Banco
en la investigación, en especial en los análisis de las relaciones de
insumo–producto y las tasas de costo–beneficio, y la producción,
compilación y difusión de información. El Banco llegó también a
financiar la investigación local y a capacitar a profesionales en
todo el mundo para producir información y elaborar proyectos
ligados con el tema (Goldman, 2005: 77–81; Finnemore, 1997:
208). De ese modo, el Banco no sólo estableció una manera de
interpretar y categorizar la realidad social (la cuestión social),
sino que también desarrolló métodos científicos para analizar la
pobreza y políticas administrativas por medio de su papel como
acreedor, diferente de las anteriores y actuales intervenciones filantrópicas en el área.
La idea de que la pobreza absoluta rural y urbana podría superarse incrementando “la productividad de los pobres” tenía como
premisa la noción de que quienes eran pobres vivían en esas condiciones por no estar adecuadamente insertados en las actividades consideradas productivas y rentables. Tal proposición dependía de tres postulados: 1) que los pobres no tenían una función en
el sistema capitalista, ignorando el carácter desigual y combinado
de las formas de la explotación capitalista; 2) que la pobreza estaba aislada de las relaciones sociales más amplias, como si fuera
un fenómeno en un mundo para sí, y 3) que la pobreza era una
condición de exclusión del sistema, en lugar de un producto de
éste, reificando la naturaleza depredadora del desarrollo capitalista (Assmann, 1980: 47; Payer, 1980: 140). Estos postulados
permitieron al Banco fortalecer políticamente la prescripción del
combate a la pobreza, haciéndola parecer evidente y legítima por
sí misma. También permitían al Banco evadir las cuestiones de los
bajos salarios y la necesidad de generar nuevos empleos al trasla123
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
João Márcio Mendes Pereira
dar el enfoque del análisis del sistema en su conjunto a la calidad
de la inserción de los individuos independientes en el mercado.
En el mismo periodo en el cual se develaron y pusieron en
práctica los proyectos de desarrollo rural, el Banco buscó un instrumento similar para el medio urbano. Buscó un tipo de proyecto
que focalizara en los pobres de las ciudades, que sirviera como un
vehículo para las inversiones consideradas productivas en vez de
filantrópicas y que pudiera reproducirse rápidamente a gran escala (Ayres, 1983: 154; Kapur et al., 1997: 263). El tema fue objeto
del discurso de McNamara en 1975 a los gobernadores del Banco,
un discurso que una vez más reveló explícitamente la perspectiva
política del orador:
Históricamente, la violencia y los levantamientos civiles son más comunes en las ciudades que en el campo. Las frustraciones que supuran
entre los pobres urbanos son rápidamente explotadas por los extremistas políticos. Si las ciudades no comienzan a tratar de manera más constructiva con la pobreza, la pobreza bien podría comenzar a tratar más
destructivamente con las ciudades. No es un problema que se incline al
aplazamiento político (McNamara, 1981 [1975]: 316).
El mensaje de urgencia era claro, aunque apenas implícito. Si las
naciones ricas se dilataban en ayudar a compensar los problemas
de la pobreza absoluta en las ciudades de las naciones pobres, la
rebelión, si no es que la revolución, reinaría y una destrucción nociva sería la consecuencia.
Los diversos sectores del Banco publicaron numerosos documentos entre 1974 y 1976, y el Banco creó un grupo de trabajo
para garantizar la realización de la nueva exigencia de encontrar
un medio para disminuir la pobreza urbana absoluta. El enfoque
y la productividad constituían palabras clave. En 1972, el Banco
autorizó algunos proyectos de vivienda en torno al tema de “sitios y servicios” que tuvieron el objetivo de crear enfoques reproducibles sobre la pobreza con un máximo de recuperación de los
costos y un gasto público mínimo. En otras palabras, el principal
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza
objetivo era demostrar la viabilidad financiera y política de los
proyectos piloto en la vivienda urbana de bajo costo que pudieran
reemplazar los esquemas convencionales de provisión pública de
cobijo para los pobres. El procedimiento básico consistía en limitar los gastos públicos en compras de terrenos y en la construcción básica de infraestructura, pasando a los futuros residentes el
grueso de la responsabilidad y costos de construir sus propias casas. El experimento había sido puesto en práctica inicialmente por
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y USAID a principios
de los años sesenta, y resultó ser un atractivo mecanismo para
explotar la fuerza de trabajo no pagada, para disminuir el costo
de reproducir la provisión de fuerza de trabajo y para estimular
la conformidad social y de ese modo el desinterés en la ideología
comunista al convertir en propietarios a algunos segmentos escasamente privilegiados de la población. Más allá de las dificultades
legales relacionadas con la compra de lotes, la estrategia de “sitios y servicios” resultó difícil de reproducir por la calidad de la
tierra adquirida y porque los servicios provistos tendían a ser tan
indignos e inadecuados que los recién creados propietarios–consumidores necesitaban subsidios adicionales para preservar sus
nuevas comunidades (Kapur et al., 1997: 317–18).
Para avanzar en el propósito establecido por McNamara, el Banco desarrolló un nuevo instrumento para ampliar la cobertura, acelerar la puesta en práctica y bajar los costos de la iniciativa sobre
pobreza urbana a la que llamaron “mejoramiento de barrios” (slum
upgrading). El nuevo énfasis exigía un mínimo de demolición física
y de reubicación, y tenía la ventaja de servir para canonizar o legitimar ideológicamente la vivienda en los barrios con el discurso de
“ayudar a los pobres a ayudarse a sí mismos” y la ilusión de obtener
poder con el lema de “constrúyelo tú mismo” (Davis, 2006: 80–81).
Mientras tanto, esta perspectiva pronto se mostró como un fracaso
para alcanzar a los más pobres de entre los pobres, principalmente,
debido a que el Banco se negaba a condonar las cuotas del trabajo
burocrático que se requería para emitir los subsidios.
Como estrategia de vivienda urbana de bajos estándares, el
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
João Márcio Mendes Pereira
proyecto de mejoras de barrios contravenía los estándares legales para las viviendas en la mayor parte de los países que solicitaban los préstamos. Por esta razón, el Banco tuvo que crear
diversas agencias y autoridades nacionales y locales con carácter
autónomo para que se hicieran responsables de la política de vivienda. Era frecuente que estas entidades sirvieran para disfrazar
decisiones clave acerca de la política urbana, frustrar los esfuerzos por supervisar la rendición fiscal de cuentas e influir en la
política electoral. En general, el Banco apoyaba los proyectos de
desarrollo urbano para los pobres que buscaran minimizar el papel del Estado en la resolución de las insuficiencias de la vivienda
(Davis, 2006: 76–81).
Entre 1976 y 1979, el Banco Mundial también se involucró en
los debates sobre las “necesidades básicas”. La discusión fue iniciada por la OIT, como una forma de redefinir el enfoque en relación con la pobreza, añadiendo peso al concepto de “necesidades
básicas” en tanto criterio para decidir cómo limitar los proyectos
y asignar los recursos. Una vez más, el Banco reaccionó a la iniciativa de la OIT (Kapur et al., 1997: 265–67). De cualquier modo, la
idea de necesidades sociales básicas, a diferencia de la pobreza,
había sido parte del vocabulario del Banco Mundial desde su comienzo en Breton Woods. Además, con la reforma de New Directions de 1973, el concepto de necesidades básicas orientó formalmente los cálculos de ayuda al exterior de Estados Unidos en el
renglón del desarrollo.
El nuevo enfoque rivalizaba con el producido por Chenery y su
equipo, sin que lo suplantara. En los siguientes cinco años, el régimen de McNamara debatió qué era exactamente lo posible y deseable, en tanto “necesidades básicas”, cómo justificarlas en términos de costos y beneficios, y qué forma debían asumir para no
perjudicar el crecimiento (Ayres, 1983: 85–89). Después de todo,
uno de los pilares del discurso de McNamara era la idea de no
intercambiar crecimiento económico y reducción de la pobreza
(o, en cualquier caso, la cobertura de las necesidades básicas). De
cualquier modo, el debate no pudo llegar a una conclusión satis126
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza
factoria y pocos de los proyectos, o de los componentes asociados,
se materializaron.
Negar la teoría del goteo hacia abajo no estaba entre los objetivos de las directivas de McNamara (Streeten, 1986: 95–105).
Hacia finales de su periodo a cargo del Banco, McNamara comentó sobre el “importante cambio cualitativo en los préstamos del
Banco y en sus políticas de desarrollo. El cambio surgió de la comprensión de que si quienes están en la pobreza absoluta deben
esperar a que goteen hacia ellos los beneficios que el crecimiento
económico genera, sus ingresos y bienestar avanzarían a un ritmo
intolerablemente lento” (McNamara, 1981 [1980]: 641). Veía el
papel del Banco como aquel que debía anticipar el proceso inevitable de la distribución de la riqueza capitalista. En otras palabras,
las actividades del Banco complementaban las fuerzas del mercado debido a que el efecto natural de goteo hacia abajo del sistema
ocurría a una velocidad que era inaceptablemente lenta desde las
perspectivas de la política y la seguridad. La cobertura de las necesidades básicas también se tomaba como un objeto aislado en
la mezcla de relaciones sociales y economía política, dejando de
lado la necesidad de considerar factores como el desempleo y los
salarios en declive (Assmann, 1980: 49–50).
De cualquier modo, las discusiones en torno a las necesidades
básicas consagraron la atención primaria a la salud y la educación
como sectores maduros para la inversión productiva en los países
periféricos. El Banco siguió esta línea, resaltando esos proyectos
como imperativos de política para paliar la pobreza absoluta y reformular y reducir el gasto público en materia social. A fines de 1979,
McNamara creó el Departamento de Población, Salud y Nutrición
dentro del Banco, que tenía la responsabilidad exclusiva de aprobar
los préstamos para los programas de salud, un marco institucional
que estimularía un enorme crecimiento en el sector (la salud había sido tratada antes como parte de los proyectos más amplios de
desarrollo rural y urbano, así como las iniciativas de planificación
familiar). Ese año, el dar el premio Nobel de economía a Theodor
Schultz sirvió para entronizar el concepto de “capital humano” en la
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João Márcio Mendes Pereira
agenda de educación del Banco. En el consejo de gobernadores del
Banco, los representantes de Estados Unidos y el Reino Unido apoyaron con entusiasmo el énfasis del Banco en la educación básica.
En 1980, la más importante de las publicaciones del Banco, el World
Development Report (WDR), certificó las dos flechas más novedosas
en la aljaba del área social: salud y educación. En ese momento, el
informe anunciaba, esencialmente, el nacimiento de las principales
prioridades del modelo de política social —centrado en el desarrollo del capital humano— que habría de tornarse hegemónico en la
década siguiente.
A pesar de la exhortación de apoyar la “lucha contra la pobreza”, los préstamos del Banco, incluso los que estaban orientados
parcialmente a la reducción de la pobreza, no llegan a sumar más
de un tercio de los realizados durante los años de la presidencia
de McNamara. De todos modos, incluso este total está sobreestimado, ya que el personal del Banco tendía a exagerar la cobertura
de los proyectos sociales, inflando la cifra de beneficiaros considerados pobres, debido a que el progreso de sus carreras dentro
del Banco dependía de los volúmenes de préstamos bajo su supervisión (Kapur et al., 1997: 339).
De hecho, al compararlos con la magnitud de la inversión pública realizada por los Estados clientes, los préstamos del Banco
siempre representaron una cantidad insignificante. De hecho, McNamara descubrió esto cuando se unió al Banco. Después de todo,
como Secretario de la Defensa de Estados Unidos, era común que
contara con un presupuesto anual de 70 mil millones de dólares.
Empero, cuando se convirtió en presidente del Banco, en 1968, su
presupuesto alcanzaba un poco más de mil millones de dólares
(Caufield, 1996: 97–98). Para McNamara, era claro que el Banco
sólo lograría tener una influencia en la formación de ideas y en la
asistencia técnica. De tal forma que el financiamiento del Banco
Mundial servía, principalmente, como un vehículo para provocar
una reorientación del gasto público y la política gubernamental
(Kapur et al., 1997: 271).
Dado que los préstamos para la reducción de la pobreza no re128
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza
presentaban más de un tercio del financiamiento total del Banco,
podemos suponer que el impacto directo de esas políticas no era
muy significativo. Sin embargo, los impactos indirectos merecen
mayor estudio. En el campo, al igual que en las ciudades, los proyectos del Banco indujeron cambios en la composición y destino del
gasto público. Por cada préstamo acordado con el Banco Mundial,
los gobiernos de los Estados clientes tenían que aportar fondos
que por lo general eran mucho más cuantiosos que la porción del
Banco. Posteriormente, los gobiernos necesitaban pagar al Banco,
mismo que insistía en ser el acreedor preferente al que había que
pagar en dólares. Más allá de eso, los proyectos financiados por el
Banco prescribían ciertos parámetros y condiciones que requerían
que las naciones receptoras del préstamo redefinieran la política
sectorial y social. En muchos casos, los préstamos del Banco, la
asistencia técnica y sus reglas, hacían necesario que los gobiernos
clientes crearan nuevas agencias de administración pública para
que se hicieran responsables de la regulación de sectores enteros de la economía. En las áreas de desarrollo rural y urbano, por
ejemplo, era común que el Estado cliente tenía que incorporar los
modelos y procedimientos producidos y propagados por el Banco
Mundial, para recibir financiamiento. En la práctica, estas nuevas
entidades acababan sirviendo como centros de procesamiento de
préstamos para el Banco. Era frecuente que este escenario tuviera
implicaciones políticas reaccionarias a medida que el Banco y sus
políticas conservadoras ayudaban a los gobiernos —muchos de los
cuales eran regímenes dictatoriales— a evadir la presión popular
que apoyaba las reformas sociales democráticas, como la reforma
agraria. Una amplia lista de proyectos financiados o apoyados por
el Banco provocó impactos altamente negativos desde la perspectiva política, social y ambiental (Rich, 1994; Brown, 1995; George
y Sabelli, 1996; Caufield 1996; y Sanahuja, 2001).
El mensaje del Banco en torno a la pobreza y las necesidades básicas alcanzó su máximo en los periodos 1972–1974 y 1977–1978,
cuando el tono de las exhortaciones mesiánicas habituales de
McNamara, en torno a la necesidad de aumentar la ayuda exterior,
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João Márcio Mendes Pereira
se elevó en la misma medida en que lo hicieron las inversiones del
Banco en proyectos sociales. En estos dos periodos, el Banco asumió la iniciativa de presentar el tema de la “reducción de la pobreza” ante países con una alta concentración de la riqueza a lo largo
de la historia. Empero, esas iniciativas estaban dirigidas de manera
específica y por lo regular se dejaban a un lado en el contexto de las
supuestas emergencias políticas o financieras, que exigían, según el
Banco, que se conservara el enfoque en el diálogo político en torno
a los problemas macroeconómicos y la continuidad de un patrón
ascendente de préstamos (Kapur et al., 1997: 321–39).
Desde el punto de vista político, el détente de la Guerra Fría
desempeñó un importante papel en el decremento de los préstamos para el área social (Kapur et al., 1997: 321). Iniciado durante
el primer régimen de Nixon, el détente relajó las tensiones entre
los superpoderes y abrió los países del bloque socialista al flujo
de capital europeo y estadounidense. Además, la estrategia normalizó gradualmente las relaciones diplomáticas entre Estados
Unidos y China.
Sea como fuere, dados los significados contradictorios que
atribuían Estados Unidos y la Unión Soviética al détente, el escenario político internacional siguió siendo volátil durante el periodo de 1973 a 1978. Explotaron golpes militares y masacres en
Chile, Argentina y Uganda; se desató una guerra de sucesión en
Pakistán, llegó al poder el Khmer Rouge en Camboya, instituyendo
una política de asesinatos masivos de inconformes. Portugal (la
revolución del clavel), España (Franco) y Grecia vieron el final de
sus dictaduras. La guerra del Yom Kippur se desató en el Medio
Oriente. Las guerras civiles desgarraron a Líbano, Angola, Zaire y
Etiopía (algunas con los apoyos militares de Estados Unidos y la
Unión Soviética, en lados opuestos). El retiro de Estados Unidos
de Vietnam y el escándalo Watergate, y la subsecuente renuncia
de Nixon, plantearon significativas dudas en cuanto al papel de
Estados Unidos en el mundo (Kapur et al., 1997: 273; Velasco e
Cruz, 2007: 378–80).
Una inestabilidad económica internacional acompañó la ines130
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Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza
tabilidad política. Por un lado, desde fines de los años sesenta, las
tensiones en el sistema monetario internacional tornaron cada vez
más difícil la tarea de mantener la convertibilidad del dólar con
base en el estándar de oro. Eventualmente, Estados Unidos bajo
el régimen de Nixon rompió con el régimen monetario de Breton
Woods al instituir medidas que contradecían el acuerdo tomado
después de la Segunda Guerra Mundial (Tabb, 2004: 82–83; Brenner, 2003: 67–73; Velasco e Cruz, 2007: 364–65). Este movimiento fue parte de una estrategia para destruir las reglas que habían
limitado el dominio estadounidense en las políticas monetarias
internacionales, al transformar el régimen monetario respecto a
uno basado en el estándar oro a uno basado exclusivamente en el
estándar dólar (Gowan, 2003: 45–50; Serrano, 2004: 190–204).
Los países centrales sufrieron una combinación de inflación, crecimiento lento y aumento en el desempleo, en especial tras la primera crisis del precio del petróleo a fines de 1973. Respondieron
a la difícil situación adoptando políticas comerciales y monetarias
defensivas. Por otro lado, algunos países de la periferia —como
Brasil, México, Corea del Sur y Taiwán—experimentaron altas tasas de crecimiento durante toda la década, a costa de incrementar
sus deudas externas a un ritmo rápido, atraídos por el bajo costo
y el crédito abundante que ofrecían los bancos privados multinacionales ansiosos por reciclar el ingreso del petróleo. Mientras
esto sucedía, la gran mayoría de las naciones que no exportaban
petróleo en la periferia del sistema mundial se empobrecieron o
tuvieron tasas de crecimiento más reducidas.
El ajuste estructural y la reforma
de la política social (1980–1990)
Después de 1979, los proyectos sociales del Banco Mundial, que
habían llegado a representar apenas una mínima fracción del portafolio, representaron aún menos del presupuesto de préstamos
del Banco y el lema del “combate a la pobreza” gradualmente se
trasladó a los márgenes del discurso público de la institución. Ha131
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
João Márcio Mendes Pereira
cia fines de ese año, la segunda crisis petrolera y un aumento notable en las tasas de interés de Estados Unidos generaron que el
Banco concentrara su portafolio aún más en proyectos que permitieran préstamos más cuantiosos, apoyaran directamente la balanza de pagos y sirvieran para conseguir divisas extranjeras, y de esa
forma hicieron posible la circulación de las deudas y el mantenimiento de una deuda en espiral (Kapur et al., 1997: 324). Guiadas
por estas nuevas prioridades, las cantidades que prestaba el Banco
se duplicaron entre los años fiscales de 1978 y 1981, concentrando
los préstamos entre unos cuantos clientes favoritos —en especial
México, Brasil, Argentina, India, Pakistán, Indonesia y Turquía, todos altamente endeudados (Banco Mundial, 1981: 156–57)—.
En mayo de 1979, McNamara anunció la creación de un nuevo
instrumento financiero, el préstamo de ajuste estructural (Kapur
et al., 1997: 1227). Esos préstamos se ampliaron rápidamente y
se orientaron a programas, en vez de hacia proyectos, con el objeto de evitar un déficit en la balanza de pagos, sobre todo en los
países que dependían de las importaciones de petróleo. La autorización para este tipo de préstamos estaba condicionada a la capacidad de la nación que solicitaba el préstamo de establecer un
programa de estabilización negociado previamente con el FMI y
un paquete de reformas de política macroeconómica, orientadas
tanto a dirigir la economía nacional al nuevo ambiente económico
como a mantener el pago de la deuda externa.
En dos años (1980–1981), el Banco operó para afirmar el
“ajuste estructural” como un medio necesario para moldear y
disciplinar a los países endeudados a las nuevas condiciones de
la economía internacional. Según el Banco Mundial, estas condiciones incluían una nueva división internacional del trabajo que
dividía estrictamente a la economía entre “Estado” y “mercado”,
una visión que surgía de procesos encadenados: por un lado, la
presión neoliberal orquestada por los gobiernos de Thatcher y
Reagan, en Inglaterra y Estados Unidos respectivamente; y por el
otro, un cambio más general en la correlación de fuerzas entre
capital y trabajo. No fue accidental que desde 1978 el Banco estu132
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza
viera trazando los contornos generales de la crítica neoclásica del
desarrollo capitalista basado en la sustitución de importaciones
y todas las políticas prescritas para reducir el déficit público, y
atacara, primero y sobre todo, los derechos sociales y de los trabajadores que hasta entonces habían logrado producir un cierto
equilibrio de poder entre el capital y el trabajo.
En marzo de 1980, el Banco Mundial expidió el primer préstamo de ajuste estructural. Fue asignado a Turquía, que se caracterizaba como un prototipo para préstamos en el futuro (Kapur
et al., 1997: 548). En los círculos de política macroeconómica, las
medidas de ajuste, que se consideraban precondiciones para esos
préstamos, consistían en liberalización del comercio, incluida la
alineación de precios respecto al mercado internacional y reducción en las barreras tarifarias; devaluación de la moneda; medidas
para atraer la inversión extranjera; y esfuerzos por promover la
especialización y ampliar las exportaciones, en especial las mercancías agrícolas. En los círculos de política social y administración pública, los ajustes tenían el propósito central de reducir el
déficit público, en especial a través de medios como recortes en el
gasto de personal y administración; reducciones drásticas, si no es
que total eliminación de subsidios al consumo; ahorros en el costo
per capita de los programas con el objeto de ampliar la cobertura;
y reorientación de la política social para enfocar los gastos en atención primaria de la salud y en educación básica hacia poblaciones
en condiciones de “pobreza absoluta”. De 1978 a 1982, todas estas
medidas figuraron como recomendaciones de política sectorial o
económica en los más importantes informes del Banco.
En agosto de 1982, el gobierno mexicano declaró una moratoria
y se desató la crisis de la deuda externa en América Latina. Las autoridades monetarias de Estados Unidos e Inglaterra, el FMI y el Banco
de Pagos Internacionales (Bank for International Settlements – BIS),
respectivamente, se reunieron para trazar una estrategia de administración de la deuda (Toussaint, 2006: 193–94). Diagnosticaron
la crisis como un problema de liquidez, si no es que de solvencia, e
indicaron que una estrategia de salida consistía en pagar el servicio
133
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
João Márcio Mendes Pereira
del préstamo. ¿Cómo podrían generarse los recursos para esta estrategia? La respuesta propuesta fue la de reorientar la producción
hacia los bienes exportables, al reducir y redirigir los gastos públicos (Stern y Ferreira, 1997: 560). El FMI tendría la tarea de preparar
paquetes de ayuda de emergencia a cambio de la implantación de
programas de estabilización a corto plazo y bajo la condición de que
el Estado asumiera las deudas privadas. La esperanza era que entre
tres y cinco años las medidas reactivaran el crecimiento y sostuvieran el pago del servicio de la deuda.
El Banco Mundial pronto se unió a esta estrategia como una
fuerza auxiliar del FMI. Los programas existentes de ajuste estructural —o PAE, como llegó a llamárseles— se convirtieron en
instrumentos para cuadrar las economías políticas de las naciones deudoras con las demandas de los acreedores internacionales. Ni el Banco ni el FMI consideraron mecanismos especiales
para proteger o compensar, siquiera parcialmente, a los grupos
sociales más vulnerables.
Respondiendo al ambiente externo y a los cambios internos,
las actividades de investigación del Banco Mundial sufrieron un
cambio significativo de rumbo al final del periodo de McNamara,
en 1981. En nombre de la eficiencia económica y de la liberalización del mercado, la idea de “combatir la pobreza” fue desmantelada, de manera injustificada, como principio de organización del
departamento (George y Sabelli, 1996: 163–75; Stern y Ferreira,
1997: 545; Kapur et al., 1997: 338–39).
En la medida en que los planes de estabilización monetaria provocaron recesión en Brasil, Argentina y otros países, a los acreedores públicos y privados les quedó claro que no era únicamente una
crisis de liquidez. De ahí que surgiera una preocupación con la propia sustentabilidad de la política de ajuste. Hasta entonces, el discurso oficial había sido simplemente uno, el que afirmaba que los
ajustes eran “buenos para los pobres” ya que “beneficiaban directamente” —no como un beneficio indirecto, como se había afirmado en el caso del proceso de goteo hacia abajo (Kapur et al., 1997:
353)—. Este argumento cambió a mediados de los años ochenta
134
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza
cuando el Banco comenzó a admitir la ocurrencia de ciertos “costos
sociales”. A partir de entonces, la política de ajuste fue vista como
algo que requería la creación de programas paliativos de compensación social para aligerar, de manera selectiva, y a corto plazo, el
impacto regresivo en las poblaciones más afectadas o aquellas con
mayores probabilidades de apoyar a la oposición. Fue frecuente
que esos programas se organizaran como “redes de seguridad” por
medio del uso de financiamiento para ayuda de emergencia.
En diciembre de 1986, se experimentó la primera operación de
este tipo en Bolivia. Según los cálculos políticos del Banco Mundial,
una respuesta “altamente visible” del gobierno era necesaria para
quebrantar la protesta social, con la esperanza de garantizar la
sustentabilidad de un gobierno de coalición comprometido con la
puesta en práctica de un ambicioso PAE (Kapur et al., 1997: 365).
A partir de entonces, el Banco promovió la creación de fondos
sociales en docenas de países en África, Asia, Europa del Este y,
sobre todo, América Latina, a través de préstamos y asistencia técnica. Los fondos funcionaron como mecanismos multisectoriales
con la capacidad de financiar programas y proyectos a través de
una amplia variedad de actividades, por ejemplo: la creación de
empleos temporales y la provisión de alimentos subsidiados a organizaciones locales de poblaciones empobrecidas en un proyecto
al que se hacía referencia como “fortalecimiento de la comunidad”
de parte del Banco. Establecidos como un instrumento de acción
que habría de funcionar transitoriamente, a corto plazo, en unos
cuantos años se convirtieron en vehículos permanentes de un
nuevo modelo de política social que inevitablemente impuso la
conformidad (Stahl, 1994: 56–58; Sanahuja, 2001: 131–33).
La innovación básica del nuevo modelo era el principio de un
“enfoque impulsado por la demanda” a la provisión universal de
bienes y servicios públicos. En otras palabras, los fondos sociales
se focalizaban en grupos objetivo, seleccionados de acuerdo con su
vulnerabilidad de cara a los ajustes estructurales impuestos por los
financieros internacionales. El Banco concedió la responsabilidad
de seleccionar y administrar los nuevos proyectos a las ONGs, gru135
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
João Márcio Mendes Pereira
pos de base, gobiernos municipales, empresas privadas y consorcios, o a todas estas entidades. En general, las agencias creadas para
administrar los fondos operaban con significativa autonomía en su
área de responsabilidad, a pesar de los lazos formales con las jerarquías, como las de los ministerios específicos del gobierno federal.
Utilizadas como aparadores, tendían a buscar una alta visibilidad
ante el público y normalmente gozaban de fuerte apoyo político,
vinculadas directamente con los niveles superiores del gobierno.
Más allá de los recursos presupuestales nacionales, por lo general
contaban con fuentes extraordinarias de apoyo financiero de agencias de ayuda extranjera bilaterales y de bancos multilaterales.
Mientras que el Banco Mundial agravaba el precario estatus de
la política social en el mundo en desarrollo, por medio de la creación de estos programas de “fondos sociales” impulsados externamente, sus préstamos para educación básica y atención primaria
de la salud se incrementaron en el periodo fiscal de 1987 a 1989
(Banco Mundial, 1993: 39). Este énfasis contribuyó a legitimarlos
como prioridades, en detrimento de otros segmentos de las áreas
de educación y atención a la salud.
Poco después de establecer el programa piloto en Bolivia, las críticas a las medidas de austeridad monetaria y fiscal exigidas por los
PAE comenzaron a escucharse dentro del sistema de las Naciones
Unidas. Un informe del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF, por sus siglas en inglés) de 1987 tuvo repercusiones casi
inmediatas (Cornia, Jolly y Stewart, 1987). El informe no criticaba
los PAE por sus méritos, sino por su forma de ejecución y algunos
aspectos de su contenido. Por ejemplo, los autores criticaron el hecho de que el programa introdujera y pusiera en práctica únicamente políticas sociales de parche a posteriori, en un caso clásico
de “demasiado poco, demasiado tarde”. Los economistas del Banco
Mundial respondieron al informe de UNICEF alegando la necesidad
de distinguir entre los costos sociales que podrían echarse en cara
a las medidas “correctivas” de los PAE frente a aquellas generadas
por el propio desequilibrio macroeconómico inicial. No obstante,
tras la publicación del informe, los gerentes del Banco ya no afir136
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza
maron —en público al menos— que los ajustes eran “buenos para
los pobres” (Kapur et al., 1997: 353).
A finales de 1989, con George Bush padre como presidente de
Estados Unidos, los principales defensores de la reestructuración
capitalista neoliberal tuvieron una reunión para evaluar su trabajo
en Washington. Entre los participantes había congresistas y representantes del Departamento del Tesoro de Estados Unidos, Banco
Mundial, FMI, BID, USAID y los principales think–tanks de Estados
Unidos. Al concluir la reunión, endosaron la amplia gama de reformas políticas y económicas que se aplicaban entonces en prácticamente todos los países de América Latina y el Caribe, y estuvieron
de acuerdo en la necesidad de acelerar el proceso y ampliar el mismo paquete de reformas a otras naciones y regiones del mundo. El
acuerdo asumió la forma de los “diez mandamientos”, y el acontecimiento, al igual que su lista de prescripciones de política, llegó a
conocerse como el “Consenso de Washington” (Williamson, 1990).
Desarrollados en el periodo posterior a la caída del muro de Berlín y envueltos en la imaginería de la llamada “fin de la historia”, los
mandamientos pronto lograron estatus como el paradigma único
del capitalismo triunfante, sirviendo como medio de alinear a los
países periféricos detrás de la bandera de un programa político liberal cuyos principales pilares incluían la apertura de la economía
mundial al flujo de bienes, servicios y capital, al igual que la refundación del Estado como garante de la seguridad y la rentabilidad
de los intereses de las empresas privadas (Wade, 1997: 353). En
este contexto, el consenso apuntó el fin de la tolerancia de Washington al nacionalismo económico y el apoyo inequívoco del ataque
del capital al pacto social y de los derechos laborales posterior a la
Segunda Guerra Mundial. La incoherencia lógica de los “diez mandamientos” (Gore, 2000) les generó a los poderosos defensores del
consenso muy pocos resquemores a medida que se dedicaban a imponer este pacto normativo.
América Latina pronto internalizó la nueva plataforma de políticas. Es decir, las principales fuerzas políticas y prácticamente todos
los partidos políticos y corrientes ideológicas se alinearon detrás
137
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
João Márcio Mendes Pereira
de la idea de que había únicamente un objetivo a perseguir, el de
construir una economía libre y abierta al capital. Además, había un
acuerdo casi uniforme en que esto podría lograrse de una sola manera: a través de la destrucción de la soberanía nacional en todos
los asuntos políticos y económicos, al tiempo que aniquilaban cualquier “costo” social y de la fuerza de trabajo que pudiera incidir en
la rentabilidad del capital. En los principales países de la región,
las nuevas coaliciones políticas comprometidas con el Consenso de
Washington asumieron el poder en una serie de elecciones presidenciales a fines de los años ochenta y principios de los noventa.
Durante el mismo periodo, las negociaciones con los acreedores
internacionales llegaron a su fin y el sistema financiero se reabrió,
esta vez a través de la globalización financiera, una forma aumentada de la inversión directa de capital extranjero. No tomó mucho
tiempo el establecimiento de nuevas alianzas y el acceso a una gran
oleada de liquidez internacional que tornó viables las condiciones
políticas necesarias para generar el nuevo tipo de planes de estabilización monetaria vinculados estrictamente con el proceso de
reestructuración económica neoliberal (Batista, 1996).
En el Reporte del Desarrollo Mundial de 1990, el Banco Mundial
presentó un modelo detallado para paliar la pobreza, vinculado
con la neoliberalización de las políticas sociales y del Estado que
se consolidaría como un punto de referencia para los clientes interesados en compensar a los “perdedores” de los programas de
ajuste estructural. El informe tenía como premisa la división de la
política social y económica. Anclado en la categoría de la pobreza
absoluta, dejaba de lado la cuestión de la concentración del ingreso y de la riqueza, y proponía una doble estrategia que mezclaba
la reducción de la pobreza con un énfasis en el apoyo de programas y proyectos que podrían renovar las virtudes redentoras del
crecimiento económico con sus implicaciones para producir un
efecto de goteo hacia abajo. El informe reconocía que el ajuste
podría generar ciertos “costos sociales”, sugiriendo la necesidad
de intervenciones dirigidas (supuestamente) compensatorias que
promoverían el acceso a servicios sociales básicos (sobre todo,
138
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza
atención primaria de la salud y educación) en forma de redes de
seguridad y programas de desarrollo de “recursos humanos”. Según el informe, la creación de oportunidades de empleo que verdaderamente elevaran las ganancias de las personas más pobres
dependía del crecimiento económico, que, a su vez, dependía de la
puesta en práctica de políticas de ajuste estructural.
Se afirmaba que las PAE eran las únicas políticas capaces de
“asegurar el uso productivo del más abundante recursos de los
pobres —la fuerza de trabajo” (Banco Mundial, 1990: iii). En otras
palabras, el informe prescribía una combinación de políticas dirigidas a liberalizar las economías nacionales e intensificar la explotación de sus fuerzas de trabajo (Burkett, 1990; Cammack, 2002).
Convenientemente, la cuestión de los conflictos por la producción
y la apropiación de la riqueza simplemente no aparecían en el informe, permitiendo al Banco presentar la reducción de la pobreza
como algo que dependía únicamente de la distribución de nuevas
inversiones y no de la redistribución del patrimonio de un cliente.
Para ser exactos, la única innovación significativa en relación con
los postulados del Banco presentados desde los años setenta era
el programa de liberalización y privatización radicales. En cuanto al resto, se seguía buena parte del mismo discurso, incluyendo
una renovada confianza en el efecto del goteo hacia abajo.
Durante estos años, con la desregulación de la economía, la
apertura asimétrica del mercado, la desregulación financiera y
el desmantelamiento de una gran parte del sector público, como
ha argumentado el sociólogo argentino Carlos Vilas, los Estados
clientes, en especial los de América Latina, abandonaron en la
práctica su compromiso político a la integración regional y la movilidad social de sus poblaciones (Vilas, 1997a; 1997b). Para institucionalizar las relaciones de poder que regían tanto los ajustes
internos como los externos, el Estado fue instruido para señalar
los nuevos ganadores y perdedores. Por medio de la manipulación de las tasas de cambio de las divisas, las tasas de interés y
las políticas fiscales, las acciones del Estado llevaron más y más
ingreso a las arcas del capital, en especial al del sector financiero.
139
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
João Márcio Mendes Pereira
Subordinada a los ajustes macroeconómicos, la reconfiguración
de la política social logró apoyo en tres cambios significativos.
Primero, la política social dejó de pensarse como un insumo necesario para la inversión privada, como una dimensión estructural
de la acumulación capitalista, y llegó a ser vista como un gasto.
En consecuencia, el concepto de “integración social” dio lugar a
la “compensación social”. Segundo, en vez de buscar incorporar el
estrato más pobre de la población en condiciones mínimamente
satisfactorias de empleo e ingreso, la nueva política social trató de
impedir un mayor deterioro de sus condiciones de vida asumiendo una forma de asistencia suplementaria. Tercero, la política social fue redefinida como transitoria, ya fuera por la suposición de
que los ajustes macroeconómicos de forma inevitable producirían
crecimiento sin inflación y esparcirían riqueza desde los sectores
más dinámicos a los más estancados —tornándose así innecesario
mantener ciertos programas sociales— o, ya fuera debido a concebir la política social como una “puerta de salida” de la pobreza
gracias a su capacidad de renovar periódicamente su clientela. Subordinada la necesidad de garantizar la gobernabilidad del ajuste,
la política social asumió gradualmente una función de “bombeo”,
actuando en situaciones que podrían explotar en tensión política
o generar inseguridad para el libre flujo de capital y mercancías.
Durante el mismo periodo, la neoliberalización de la política
social iba de la mano con la institucionalización de la tesis de que
la administración pública dependía de una asociación entre las
agencias del Estado y las organizaciones sociales (Banco Mundial,
1989; 1991). La participación de la “sociedad civil” en la administración de las políticas públicas desde entonces se ha convertido
en axiomática. De cualquier modo, la sociedad civil era tomada
en ese entonces como sinónimo de las asociaciones voluntarias
y las ONG. Las entidades clásicas de los movimientos sociales,
como los sindicatos, los movimientos populares y las organizaciones campesinas e indígenas, se conservaron al alcance de la mano
mientras el Banco sostuvo el discurso de la “participación” con el
involucramiento operativo regular del sector privado (industrias,
140
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza
agribusiness, contratistas y firmas consultoras).
La integración de asociaciones voluntarias y ONG en el diseño,
puesta en práctica y, más importante, la administración de los proyectos financiados por el Banco creció constantemente durante los
años ochenta, acompañando la intensificada neoliberalización del
Sur. De 1980 a 1994, la cantidad de proyectos que contaban con la
cooperación de las ONG se incrementó de 6% a 50% (Covey, 1998:
83). En parte, este incremento era consecuencia de la presión de
las ONG internacionales a medida que atestiguaban los impactos
sociales y ambientales negativos de los proyectos financiados por
el Banco. En gran medida, esto expresaba la creciente permeabilidad entre las ONG y la red de entidades de asistencia, tanto pública
como privada, en el ámbito internacional. En 1970, la contribución
financiera de las ONG para el desarrollo de los países periféricos
era menor a 9 millones de dólares, mientras que 19 años más tarde
la contribución alcanzó 6.4 miles de millones de dólares, entre ellos
2.2 miles de millones de dólares en fondos oficiales, correspondientes a 12% de la asistencia internacional total, pública (bilateral y
multilateral) y privada (filantrópica) (Barros, 2005: 138).
En la medida en que la institucionalización y la profesionalización se impusieron como formas de supervivencia en una cada vez
más aguda competencia por financiamiento y margen de acción,
numerosas ONG adoptaron a un ritmo cada vez mayor las prácticas
de administración empresariales y de las instituciones multilaterales como cultura burocrática, estructura organizacional y métodos
de operación —aunque no necesariamente compartieron los objetivos (Kruijt, 1992; Sogge, 1998; 2002 y Dezaly y Garth, 2005)—. Al
mismo tiempo, en la medida en que avanzaba la reestructuración
capitalista neoliberal en el Sur, y después del periodo 1989–1991
en el Este, un enorme campo de operación se abrió para aquellas
ONG preparadas para llenar las funciones desarraigadas de las
agencias estatales, incluyendo la administración de la asistencia
para la pobreza, en formas superespecializadas y bajo la condición
de ser un tercero en funciones de contratista (Davis, 2006: 83–84).
Conclusión
141
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
João Márcio Mendes Pereira
Históricamente, el portafolio de préstamos del Banco Mundial
operó como un instrumento para facilitar la circulación, internalización e institucionalización del principal producto del Banco:
ideas económicas y prescripciones de política en cuanto a qué hacer, para quién y cómo en cuestiones de desarrollo capitalista en
sus más variadas dimensiones. La construcción política e intelectual del “combate a la pobreza” constituyó parte de esta trayectoria desde fines de los años sesenta. Durante dos décadas, esta idea
se alimentó de préstamos, asistencia técnica a los gobiernos, colaboraciones con otras agencias de desarrollo y miles de publicaciones financiadas por el Banco. Durante este proceso, el enfoque
de desarrollo orientado a la pobreza contribuyó a imponerse en el
escenario internacional, en el corazón de los programas de ajuste
estructural que se pusieron de moda, una manera muy específica
de pensar acerca de la política social y de concretarla, basada en
la separación teórica de la pobreza y la producción de la riqueza y en la noción de necesidades sociales mínimas. Uno no puede
comprender cómo una transformación política e intelectual tan
falseada pudo haberse gestado sin tomar en cuenta el papel del
Banco Mundial.
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
estudios críticos del desarrollo, vol. II, núm. 2,
primer semestre de 2012, pp. 147–166
Civil Society Organizations and
Conditional Cash Transfers Programs
in Latin America: The Case of
Oportunidades in Mexico
Resumen
María Isabel Blanco Velasco *
Paulina Martínez González **
Este ensayo explora las percepciones que las organizaciones de
la sociedad civil tienen del principal programa para combatir la
pobreza en México: Progresa–Oportunidades (Prop), particularmente con respecto a los mecanismos del programa para fomentar participación y construir ciudadanía. Con base en entrevistas
aplicadas a representantes de 42 organizaciones de la sociedad
civil que trabajan en comunidades pobres en diferentes partes
del país, las autoras observan que estas organizaciones son generalmente muy críticas del Prop; consideran que la participación
de los beneficiarios es pasiva y no se orienta hacia la creación de
la responsabilidad cívica. Más aún, la propia participación de estas organizaciones ha sido mínima. No obstante, la sociedad civil
tiene un papel importante que jugar, argumentan las autoras, en
prevenir que el programa se utilice para propósitos clientelistas,
sobre todo con respecto al proselitismo electoral.
Palabras clave: Oportunidades, programas de transferencia
monetaria condicionada, organizaciones de la sociedad civil,
participación, ciudadanía.
*Profesora-investigadora del Centro Universitario de Ciencias Sociales y
Humanidades de la Universidad de Guadalajara.
**Profesora-investigadora del Centro Universitario de La Ciénega de la Universidad
de Guadalajara. Contacto: paulinamartinez@hotmail.com
Abstract
This paper explores the perceptions of civil society organizations
vis–à–vis Mexico’s main anti–poverty program: Progresa–Oportunidades (Prop), particularly with regards to the program’s
mechanisms for fostering participation and building citizenship.
Based on interviews with representatives from 42 civil society
organizations that work in poor communities in different parts
of the country, the authors observe that these organizations are
generally quite critical of Prop; they see the beneficiaries’ participation as passive and not geared towards creating a sense of
civic responsibility. What is more, the participation of civil society
organizations has itself been minimal. Nevertheless, civil society
has an important role to play, the authors argue, in preventing
the program from being used for clientelistic purposes, especially
with regards to electoral proselytism.
Keywords: Oportunidades, Conditional cash transfer programs,
civil society organizations, participation, citizenship.
148
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
T
Introduction
here is an ongoing debate regarding the role of conditional cash transfers (CCT) in social policy. According to a
World Bank report (Fizbein and Schady, 2009) there are 28
countries in the world that have adopted CCT programs. In Latin
America, these programs began in Honduras and Brazil; Mexico
followed with its national–level program in 1997. By 2007, 16
Latin American countries had CCT programs (Valencia, 2008).
Even though in the cases of Argentina, Brazil and Mexico, the
programs’ design was largely autochthonous, the interest in promoting them in the region has come from international financial
institutions. The IADB provided 4.5 billion dollars to support CCT
programs in the period from 2000 to 2005, during which time
they multiplied quickly throughout the region. In Latin America
and the Caribbean, these programs reach over 20 million families, which amounts to 70 million people. In other words, in just
a decade they have reached 12% of the estimated population of
the region (ibidem).
Mexico’s program Progresa–Oportunidades (Prop) was the
first CCT program to be implemented on a massive scale. Originally called “the Program for Education, Health and Food” (Programa de Educación, Salud y Alimentación —Progresa) when it
was initiated in 1997, it has the distinction of being the most
evaluated CCT program in the world, and according to the World
Bank, it has become an exemplary global point of reference:
Mexico’s Oportunidades is one of the iconic cases. The program started
early, its evolution has been carried out thoughtfully, and it has been
successful. What really makes Mexico’s program iconic are the successive waves of data collected to evaluate its impact, the placement of
those data in the public domain, and the resulting hundreds of papers
and thousands of references that such dissemination has generated
(Fizbein and Schady, 2009: 6).
149
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
maría isabel blanco velasco y paulina martínez gonzález
Prop’s general objective is: “To contribute to breaking the inter–
generational cycle of extreme poverty by favoring the development of the educational, health and nutritional capacities of the
families receiving benefits from the Program” (Sedesol, 2008).
The program consists of providing aid in the form of direct
money transfers to families living in conditions of poverty, so
that these resources can be used to pay for health expenses and
and to cover the cost of schooling for children and youth, from
the primary level to high school. It is also hoped that the resources provided by the program will have a positive effect on the
quality and quantity of the food consumed by the poor. Along
these lines, one of the Program’s conditions is that mothers and
minors receiving benefits must pay regular visits to health clinics in their locality in order to receive counseling on the subjects
of health and medical attention. In addition, mothers must ensure that their children attend school regularly. These are just
two of the so–called “co–responsibilities”.
In general, Prop seeks to mitigate poverty, primarily through
an increase in formal levels of education, improved diets and better health, so that ‘graduates’ of the program have a better chance
of successfully inserting themselves into the labour market. Cash
transfers are given directly to mothers in order to encourage
women to play a leadership role in fostering family and community
development. Many prominent researchers (for example, Cohen
and Franco, 2006) argue that this program has made important
contributions to public policy for fighting poverty, while acknowledging the challenges that still lie ahead in terms of converting
the program into a catalyst for fostering participation in integral
development projects. In this vein, the main objective of our study
is to investigate the forms of participation and citizenship promoted by Prop. In particular, we are interested in the opinions
expressed by representatives of civil society organizations.
Our analysis proceeds as follows: first we discuss participation
in social programs on a theoretical level, mentioning the mechanisms associated with Prop that supposedly foster participation
150
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
civil society organizations and conditional cash transfers programs
and a sense of citizenship. From there, we outline the methodology we used to select 42 civil society organizations that operate
in different parts of the country, in order to garner their opinions
regarding the nexus between participation and citizenship, on
the one hand, and Oportunidades on the other. The next section
summarizes the results of this research. As we shall see, although
there are many nuances, organized civil society in Mexico is generally quite critical of Prop; the representatives interviewed consider that it does not allow for significant forms of participation
nor does it foster the growth of citizenship. What is more, while
most civil society organizations in Mexico envisage the possibility
of collaborating with the government in order to combat poverty,
so far there has been little collaboration. In the final section, we
reflect on this situation, suggesting that organized civil society
has an important role to play as watchdogs in order to prevent
political parties from using the program for clientelistic purposes.
Participation and citizenship in social programs
We believe, like Cunill (2004), that it is necessary to provide incentives to promote the autonomous organization of society in order to construct mutual responsibility between the State and society for the production of social services, on the assumption that
citizen participation in public policy will in turn contribute to the
construction of citizenship. In addition to social policies’ potential for strengthening citizen participation and thereby providing
a civic education, there is a permanent risk, heightened at times
of elections, that social programs be used for purposes of clientelism. In Mexico, a number of mechanisms have been designed
to counter this danger, including: monitoring by citizens, social
audits, and electoral observation. These measures help ensure a
certain level of accountability for which there can be no substitute
if democracy is to advance.
Hevia (2007) points to three concrete experiences of civil–society auditing in Mexico: first, the 20 indigenous radio stations
151
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
maría isabel blanco velasco y paulina martínez gonzález
managed by the Commission for Indigenous Peoples’ Development (Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas – CDI),
which broadcast in 31 native languages, with a potential audience
of 6 million people; second, the Support Programs for Agricultural
Day Laborers (Programas de Apoyo a los Jornaleros Agrícolas); and
third, Oportunidades. The author concentrates on the last of these,
suggesting that it is the most important program in Mexico for combating poverty, taking into consideration its coverage (it operates in
every municipality in the country) and the size of its budget (63.1
billion pesos en 2010).
The Citizens’ Service System (Sistema de Atención Ciudadana del
Programa Oportunidades) has been created in Mexico to provide information about Oportunidades and to receive requests, complaints
or accusations regarding the program. This system is operated
within the same administrative framework as Prop and is obliged
to pass on complaints to the Special Prosecutor’s Office for Electoral
Offenses (Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales —FEPADE). One of the most serious charges registered through
this system has to do with clientelism, in particular, using the program to get beneficiaries to turn up to political events or to vote
for a certain political party, usually the one in power. This is done,
for example, by promising to extend benefits to those who attend a
certain political meeting or, inversely, by threatening to curtail the
benefits of those who fail to attend (Hevia, 2007: 30). The number
of accusations of political proselytism received between the last six
months of 2004 and the first six months of 2005 was 225. In 81%
of these cases, the people who represent Prop on the local level
—namely committee members known as vocales, liaison officers
called enlaces, and municipal authorities— were singled out as the
perpetrators (ibid). This information is consistent with the findings
of another research project denouncing direct use of the programs
for political ends by municipal authorities (Alianza Cívica, 2006: 7).
Hevia (2007) tell us that half of the charges were sent to FEPADE, the authority responsible for investigating this kind of offence. According to the follow–ups that the author was able to
152
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civil society organizations and conditional cash transfers programs
make, accusations of proselytism have little chance of leading to
sanctions, which leads the writer to ask where the legitimacy of
civil–society auditing resides. Not in its representativeness, since
there is legislation that grants this power to citizens (at least officially). Nor in its autonomy, because, most of the time, governments
are obliged to create some sort of mechanisms to foster transparency, even if citizens do not organize themselves around demands
for accountability. Its legitimacy, the author concludes, must lie in
its effectiveness in providing civil society to act as a counterweight
to the State. Otherwise, civil–society auditing only amounts to an
exercise whereby citizens, without any real whistle–blowing powers, provide legitimacy to governments that claim to be transparent and participative.
Based on a study of citizens’ participation in 18 anti–poverty
programs in Argentina, Chile, Paraguay and Peru, Irarrázabal
(2005) proposes five prototypes found in relationships between
beneficiaries and governmental organizations:
• A model without participative features, which is the traditional
scheme for delivering social services, whereby the government
defines every step of the process, and the beneficiaries can only
choose to accept or refuse the service;
• A dual model that includes a traditional non–participatory program and a parallel one that does involve some degree of participation, giving beneficiaries the option to sign up for the latter;
• A program that is traditional in most respects, but that obliges
beneficiaries to participate in actions of co–responsibility;
• A program that includes participation at one stage of the program’s
cycle (for example, its design or evaluation), thereby allowing citizens to participate in deciding how the service is to be delivered,
but not in defining the responsibilities of beneficiaries, and
• A highly participatory model that includes a consultative committee made up of representatives of those receiving benefits, of the
government and of civil society organizations, giving these actors
the opportunity to intervene at different stages of the program’s
153
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maría isabel blanco velasco y paulina martínez gonzález
design, application and evaluation. Irarrázabal observes that, even
in programs that lean towards this highly participatory model,
allowing for citizens to participate in defining or modifying the
beneficiaries’ corresponding tasks, citizens’ participation has not
led to any significant modifications in this regard (2005: 30).
In this light, it is not surprising that the concept of participation
has become a central topic of discussion in the context of CCT programs. The mutual distrust between the State and civil–society
organizations continues even where there is dialogue and some
degree of participation, as noted by Ramírez Sáiz (2006). As regards to top–down initiatives, the creation of some sort of “consultative committee” tends to be viewed as the most advanced and
promising. However there is always the risk of exhaustion and
frustration and this shows up in evaluations made by representatives of civil society that participate in consultative committees
and by social movements in general (see for example, Dagnino,
2006; Isunza and Olvera, 2006, and Peralta, 2008).
Participation in Prop
Antecedents and methodological considerations
On the basis of what has been said above, we believe that the evaluations of Prop that have been carried out to date do not pay enough
attention to the perceptions of other actors, specifically non–governmental organizations, more commonly known in Mexico as
“civil society organizations” (CSOs). On this account, it is important
to mention certain antecedents. First, in 2001, just before the program’s name was changed from Progresa to Oportunidades, with a
concomitant expansion in its coverage from rural areas to include
urbanized settings, a project was initiated with the support of eleven CSOs: the Inter–Institutional Strategy for Training in Progresa
Localities (see Valencia, 2006). Second, according to the United
Nations Development Programme (UNDP, 2007), Prop has incorporated a “Program for Encouraging Civil Society Organizations”,
154
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
civil society organizations and conditional cash transfers programs
supposedly to foster the participation of CSOs in overseeing the
functioning of the program. Another interesting effort is a study of
the convergence between the resources channeled through Oportunidades and the aid provided by the other social programs that
are run by different governmental agencies or by civil society organizations. This study (Torres, 2006) observes certain synergies
in the reconstruction of seven experiences that involve collaboration between CSOs, the administrators of Prop and governmental
agencies that manage other social programs. According to the author, the principal achievements of this synergy include, not just
the multiple and overlapping benefits received by the beneficiaries,
but also the construction of citizenship and the knowledge gained
through these experiences.
All the same, no systematic studies have been undertaken to assess the perceptions of CSOs that operate in the same local settings
as Prop. To enquire into the points of view of these actors is the
main interest of this research paper. In particular, we explore the
perceptions and proposals of CSOs regarding the kind of social participation and the type of citizenship encouraged by Oportunidades.
In order to select a sample of CSOs, we considered four criteria: the CSO’s objectives, its legal status and years of experience,
geographical representation and types of CSO. With regards to
the first, we looked for CSOs that focus their attention on issues
related to nutrition, education and health, that is, the three components of Prop. Second, we limited our research to organizations
that are legally constituted and have been working for at least five
years. In order to identify these CSOs we reviewed the directories of several national and regional organizations, including Centro
Mexicano de Filantropía, Convergencia de Organismos Civiles para
la Democracia and Fundación Empresarial de Chihuahua. In addition we contacted people with key connections in different parts
of the country. With regards to the geographical criterion, the selection procedure started from the idea of covering at least one
state in each meso–region indicated in the National Development
Plan 2001–2006, these being South–Southeast (SSE), Central West
155
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maría isabel blanco velasco y paulina martínez gonzález
(CW), Central (C), Northeast (NE) and Northwest (NW). Due to limitations in time and resources, the NW region is the only one that
ended up not being covered. On this basis, we chose eight states
(of the 32 in the country) with a significant number of families that
receive benefits from Prop (about half of all those in the country
covered by the program), and with considerable CSO presence. On
the micro–level, within these states we looked for CSOs that operate in zones with a high concentration of families living in conditions of extreme poverty. Finally, with regards to “types” of CSOs,
we sought representation across the tripartite typology proposed
by Olvera (2001), which includes: a) organizations that promote
development and the creation of cultural groups and movements;
b) private aid associations, and c) human rights organizations. In
all, we interviewed representatives from 42 organizations. Table 1
summarizes the characteristics of these organizations and Table 2
indicates their geographical representation.
Table 1
Characteristics of selected CSOs
Type of CSO
Organizations that promote development and the
creation of cultural groups and movements
Private aid associations (14) and foundations (3).
Associations and social movements for the defense of
human rights.
Network of organizations
TOTAL
Number
selected
20
17
7
1
42
We interviewed 48 people from these organizations: 23 men and
25 women. The interviews were conducted between the end of
2002 and the beginning of 2003 and formed part of a larger research project about social policies that also included the perceptions of business people.1 The methodological strategy, basically
1. This research project is entitled “Nuevos actores sociales en la política social. Organi156
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
civil society organizations and conditional cash transfers programs
of a qualitative nature, sought to identify the perceptions of civil
society organizations expressed in 42 semi–structured interviews.
Questions revolved around the following three themes: the ideal
form of social participation for CSOs, the concept of “citizenship”,
and future expectations regarding how CSOs interact with Prop.
Table 2
Number of CSOs per state
State
Chiapas
Number of
csos
6
Oaxaca
7
Veracruz
7
Jalisco
6
Michoacán
5
Estado de México
1
Distrito Federal
Chihuahua
4
TOTAL
7
42
CSO Perceptions of Prop
The majority of those interviewed (over two thirds) felt that
Prop is a program with insufficient participation on the part of
beneficiaries. Half the critics of the Program consider that the
beneficiaries’ participation is passive or imposed. About a quarter agree with the way that beneficiaries participate and the rest
do not know anything about it. Others observe that the program
does not take into account the specificities of local populations; it
does not start with a self–diagnosis of their needs and potentials,
nor does it involve them in the design of the program. From this
zaciones Civiles y Empresarios ante el Programa Oportunidades 2002–2004”, coordinated by E. Valencia and C. De Alba.
157
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maría isabel blanco velasco y paulina martínez gonzález
perspective, Prop does not generate conscientious participation.
According to one of the interviewees, representing a gender and
development organization in San Cristóbal de Las Casas, Chiapas:
“People only go to the talks because they have to, they only go to
the check–ups because they have to (…) they participate because
they know they will get an economic benefit, but not because they
are conscience of the importance of participation”.
Another respondent, also a member of a gender and development organization, but in this case in the state of Chihuahua, opines:
They do not believe that it is a program that will really give them opportunities, no. People I know, I have asked them, ‘what is it?’, and they
say, ‘well, what happens is they bring us money, but in exchange we
have to do these things’. There should be more information provided to
the people receiving benefits, in order to explain why it is being given,
so there is real co–responsibility. [Otherwise] it’s just doing what the
doctor tells you to do, or what teachers say you should do.
Similarly, a member of a development organization in the state of
Jalisco had this to say about the beneficiaries’ participation:
Beneficiaries do not participate properly in the program. I don’t believe
they can, because they are tools; government bodies do what they want
and not what the beneficiaries themselves really need to be done: to
organize themselves, form themselves into groups. There’s still a lot to
do, [for example] transfer a large amount of decision–making power to
the communities themselves regarding who to include and who not to,
as beneficiaries of the program.
We also detected some opinions to the effect that the program
does not resolve the underlying problems of poverty, because it
works as a palliative that encourages paternalism and only resolves immediate needs. To this effect, a CSO worker in the state
of Jalisco stated the following:
There’s a paternalistic attitude, like, ‘they have to give it to us’ … people
158
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
civil society organizations and conditional cash transfers programs
get involved because, well, it’s money, or because they have medical
needs that are urgent. But to say that they identify with the program or
that they feel some sort of commitment, that I would doubt.
From a different angle, some of the interviewees believe that Prop
does not take into account the structure or forms of community–based organizations, nor the cultural differences between one
community and another. Accordingly, many beneficiaries are unaware of the program’s aims. This was illustrated in an interview
with a member of peasants’ rights organization in the state of Chihuahua:
For the indigenous zone, there ought to be a completely different focus,
and this focus should be decided jointly with the indigenous communities… [with regards to] health questions, indigenous people have their
traditional forms of healthcare, so how do we recover this local knowledge? On the subject of education, so maybe they won’t go to a conventional school, but they have their own ways of educating in their
communities, and this should be encouraged.
The great majority of CSO representatives interviewed conveyed
the perception that Prop does not encourage the creation of citizenship. Ten percent of those interviewed stated that it does create or can create citizenship. Only one person gave a definite “yes”;
the others communicated doubts as to whether the program can
create citizenship. Most of those who talked about the relation of
citizenship to rights in detail said the program did not raise consciousness regarding citizens’ rights. Among the reasons given by
those interviewed for this omission, we heard that the Program
generates passive attitudes, that it is coercive (conditional) and
that it does not teach beneficiaries what citizenship is, nor does it
promote reflection and critical thinking. As one member of a human–rights organization in the state of Oaxaca said:
No. I do not believe [that it creates citizenship], that’s a long way off.
159
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The Program would have to be really focused on that, [but] no mechanism exists, not even … in the meetings, which are not participative, in
fact quite the opposite, the women attending them are very dependent,
very tired, forced to be there, so there is no willingness, even among
those receiving benefits, to learn more and take the training courses.
This is corroborated by a representative of a development organization in Mexico City who sees that, “what it creates is an image
in the beneficiary of a passive subject receiving aid, which I believe is quite contrary to a citizen insisting on his rights, exercising his rights”.
To be fair, it is important to mention that some representatives
of CSOs observed positive changes in the situation of those receiving benefits. For example, one member of a CSO geared towards
fostering community development in Tapalpa, Jalisco, observed:
“I have seen many families receiving Oportunidades and they are
better off, much better off, much much better off”. Among its positive aspects, the people we interviewed recognized that the program’s financial assistance is indeed useful for helping poor families meet their expenses and that women’s roles have changed for
the better on the family and community level, with the help of the
money they receive and administer. In the words of one woman, a
representative of a gender and development organization in Chihuahua: “It seems to me to be positive that the transfers are given
principally to women, female heads of households, or even if they
are not heads of the family, that they are given to women”.
Diverse opinions were expressed as regards to whether CSOs
should participate in public policies and in actions to overcome
poverty jointly with governments. Two thirds of the people we
interviewed stated it is possible and a number of proposals stand
out, for example: bringing in the experience of CSOs, co–coordinating public funds for CSO–led projects, and creating legislation to
allow CSOs to participate in the design of social programs. About
one third of the respondents said that it is still hard to imagine
joint actions. However, a large majority judged that CSOs could
160
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civil society organizations and conditional cash transfers programs
participate in Prop through the sharing of their experiences,
by taking part in debates, by getting involved in the evaluation
process, etc. What is more, some organizations have taken part
in round–table discussions with the administrators of Prop, but
consider that this work was never followed up. Seventeen of the
organizations said they were ready to participate in specific actions
related to the program, specifically:
• Facilitating the participation of the beneficiaries in the design
and evaluation of Oportunidades;
• Participating themselves in the evaluation process and in dialogue geared towards reformulating the program;
• Collaborating in the diagnosis of the local population’s needs,
their problems and necessities;
• Providing feedback with regards to possible local development
projects that may be linked to the program, and
• Giving instruction in the subjects that they are skilled in and that
are linked to the program.
The following quote from a member of a CSO in Veracruz is illustrative of some of these points:
It can’t be denied the Civil and Social Organizations are present in the
region, they have experiences, they have an opinion, they have a history,
a job taht they have been doing for a number of years and they have the
ability to take actions, to get involved, to say what can and what cannot
be fixed. But obviously it comes from the people, in part – even if this
is not recognized – and they will have to try to find a form that is much
more effective, where people can give their opinions, where they can in
fact give them from the design stage, and not just accept an invitation
invited to see this or that, having to go on such and such a course, but in
the design itself.
The people we interviewed mentioned that one of the advantages
that CSOs have is that they are close to the people, that they work
with the bases, know the dynamics of local power relationships
161
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
maría isabel blanco velasco y paulina martínez gonzález
and the problems that can be created by the program. They also
know the strengths and the weaknesses of the local population,
the ways they represent themselves, their language, their symbols. This is important especially in the context of cultural diversity that exists in Mexico.
In response to the question as to whether there might be a
chance for CSOs to interact with the government in order to solve
the problem of poverty, most of the organizations left the possibility open. However, three organizations said they were not willing
to participate by virtue of the fact that they wished to keep their
distance from the political manipulation that goes on through
Prop. From this view, the government just offers palliatives and
not structural solutions to the problem of poverty. These organizations see themselves as watchdogs:
Well it’s as I said, we have to be careful not to take on the role of the government, it’s really not our business, so maybe we have tried sometimes
to see that the aid gets to the people, but really our role has been to denounce whatever it is that really goes on in the communities (Interview
with a member of human rights organization in the State of Oaxaca).
In contrast, other respondents consider that their organizations
and the government have the same objectives, but that they have
not found the way collaborate. From this perspective, the problem
is that the government does not take them into account; it does
not recognize the resources that CSOs can offer.
Final remarks
In general, our research shows that CSOs are very critical of Prop.
With regards to participation, the program is seen to be extremely
narrow in practice. Beneficiaries do not participate directly in the
design of the program, nor do they have the power to intervene in
decisions that would allow them to have a say in the daily workings of the program. As such, we can conclude that participation in
162
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
civil society organizations and conditional cash transfers programs
Prop corresponds to the third prototype proposed by Irarrázabal
(2005) in the typology presented above. In this scheme, the supply
of goods and services is fixed, and the beneficiaries cannot modify
it, any more than they can change the actions required to join and
stay in the program. The participation of the population is encouraged as long as it is restricted to the so–called co–responsibilities.
We found diverse and often contradictory opinions among
CSOs regarding these co–responsibilities. Essentially, they are
tasks that the beneficiaries of the program are required to perform in the areas of health and education in order to receive cash
transfers. Here is where the debate opens: is conditioned monetary aid more effective than unconditional aid? Does it create incentives for sending children to school and keeping them there?
Do obligatory visits to health centers help with the prevention
of illness and improving the health of the beneficiaries? Our research discovered diverse and often conflicting opinions in the
CSO sector regarding these questions. Some organizations consider co–responsabilities to be a good thing, since they discourage paternalism and passivity, while others consider them to be
limiting, even unjust.
Although the CSO sector is generally very critical of Oportunidades, there is some recognition of the program’s positive aspects,
including improved health and nutrition and higher levels of formal education. Also, delivering CCT directly to women is generally
seen as positive aspect of the program. This coincides with other
research findings, for example Cohen and Franco (2006: 87), who
insists that this strengthens and improves the position of women
in the family.
We found that there has been little collaboration between CSOs
and Prop. For a few of the CSO representatives interviewed, collaboration between their organizations and the government is
simply impossible. Their view of what needs to be done to overcome poverty is radically different from that which is embodied
in Prop. Accordingly, they focus on whistle blowing. On the other
hand, the majority of the respondents suggested that some form
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
maría isabel blanco velasco y paulina martínez gonzález
of collaboration is possible. At the same time, these respondents
expressed reservations and warned of risks.
Although there has been little collaboration to date, we believe
that CSOs constitute an important social actor because of the autonomy they can exercise vis–à–vis the government and because
of their ability to act as watchdogs on any electoral use of the program. In Mexico, the 2012 federal election is rapidly approaching
and the temptations to use the program as a platform for proselytism are present. On this point, it is interesting to note that Prop’s
rules of operation recently changed regarding the designation of
local committee members (vocales), who are themselves beneficiaries who represent their communities. Before 2008, they were
elected by their fellow beneficiaries. Since then, they have been
“elected by staff of the State Co–ordination as the only body with
the faculty to accept or retain, as well as to replace or nominate
spokespersons” (Sedesol, 2008: 15). In other words, the administrators of Prop now decide who will be a vocal. With these modifications there is now more room than ever for clientelism and
political proselytism.
On this point, we concur with Hevia (2007) on the need to
maintain and improve the information possessed by the program’s
beneficiaries, about their rights and duties, about how citizens’
accusations work; and about the laws that prohibit using social
programs for electoral purposes. From this view, the role of CSOs
is crucial in preventing the clientelistic use of Oportunidades.
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
estudios críticos del desarrollo, vol. II, núm. 2,
primer semestre de 2012, pp. 167–197
Violencia e inseguridad en México:
necesidad de un parteaguas civilizatorio
Resumen
Humberto Márquez Covarrubias *
Raúl Delgado Wise **
Rodolfo García Zamora ***
El modelo de acumulación vigente en México desde los años ochenta del
siglo pasado ha concentrado poder y riqueza. Mientras que las grandes
corporaciones nacionales y multinacionales succionan el excedente
económico generado por la conjunción de múltiples esfuerzos sociales
e institucionales, una guerra emprendida contra el mundo del trabajo
desmantela el sistema de subsistencia social, erosiona el fondo de vida
proletario, desmantela el Estado social, canaliza enormes recursos
fiscales al sector corporativo y depreda las bases materiales de la
producción. El sistema de poder constriñe la noción de democracia a
la órbita electoral, pero sin permitir el ascenso de opciones partidarias
que, eventualmente, propongan un proyecto posneoliberal. Ante la
indignación social y la pérdida de legitimidad, la “guerra contra el
narcotráfico”, tutelada por la estrategia de seguridad estadounidense,
genera un clima social de realismo salvaje que criminaliza a los
sectores excluidos y pobres, además de que propaga el miedo y la
esquizofrenia colectiva como medida encubierta de control social. La
descomposición social generalizada pone en la palestra la necesidad
de un cambio estructural que atisbe un horizonte civilizatorio basado
en la democracia, la equidad, el buen vivir y la justicia social.
Palabras clave:
desarrollo, México.
violencia,
inseguridad,
insustentabilidad,
* Responsable del Programa de Doctorado en Estudios del Desarrollo de la
Universidad Autónoma de Zacatecas.
** Director de la Unidad Académica en Estudios del Desarrollo de la Universidad Autónoma de Zacatecas.
*** Docente-investigador de la Unidad Académica en Estudios del Desarrollo de la Universidad Autónoma de Zacatecas.
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Abstract
The model of accumulation that has been in effect in Mexico
since the 1980s has concentrated capital, power and wealth.
While large national and multinational corporations suck up the
economic surplus generated by a combination of multiple social
and institutional efforts, a war waged against the working world
dismantles the social-subsistence system, erodes the proletariat’s
life-fund, dismantles the welfare State, channels enormous fiscal
resources to the corporate sector and plunders the material basis
of production. The existing power structure restricts the notion of
democracy to the electoral orbit, without allowing for the rise of
options in the form of political parties that occasionally propose
a post-neoliberal project. In a context of social indignation and
loss of legitimacy, the “war on drugs”, carried out under the aegis
of the United States’ security strategy, has created a social climate
of savage realism that criminalizes the poor and the excluded
sectors, besides spreading fear and collective schizophrenia.
This general social breakdown puts the spotlight on the need
for structural change oriented toward democracy, equity, “good
living” and social justice.
Keywords: violence, insecurity, unsustainability, development,
Mexico.
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
E
Introducción
l pensamiento convencional subyacente al modelo de desarrollo
neoliberal, impuesto en México hace tres décadas, pregona que
las políticas de ajuste estructural y los tratados de libre comercio configuraran procesos de convergencia económica en América del
Norte. Abandonada la tentativa de desarrollo nacional basado en la industrialización, el mercado interno y el bienestar social, los sectores
económicos estratégicos rentables son entregados a las grandes corporaciones, nacionales y multinacionales, bajo el ardid de que fungirán
como agentes difusores del progreso tecnológico, el crecimiento económico y la prosperidad. El modelo neoliberal tiene el doble cometido
de ampliar los ámbitos de valorización para el capital corporativo e incrementar el poder de clase de las élites nacionales y transnacionales.
El proceso de neoliberalización hace eclosión al influjo de los
organismos financieros internacionales que imponen el programa
shock como respuesta a la “crisis de la deuda”, sin necesidad de una
asonada militar, pero tampoco sin consulta popular o como resultado de un proceso electoral que legitimara dicho programa. Desde las
altas esferas del poder se ejecuta un virtual golpe de Estado técnico,
merced al férreo control político estatal y a la hegemonía del Partido
Revolucionario Institucional (PRI). Al tiempo en que desmantela la
estructura del precario Estado social y su pacto nacional-populista,
el gobierno teje un nuevo corporativismo basado en la unción de
intereses del gran capital y el poder político; los sectores obrero y
popular resultan relegados de la nueva coalición. Los principales sectores y empresas de la economía nacional son cedidos a empresarios
afines al régimen político, con lo que se gesta una camada de nuevos
magnates y aflora una etapa económica centrada en los monopolios.
Lejos de insertarse estratégicamente al mercado mundial, la organización económica está confinada en la peor de las competitividades
conocidas, la “espuria”, es decir, aquella basada en la superexplotación
del trabajo, el extractivismo de recursos naturales y la financiarización.
La reestructuración neoliberal implica el desmantelamiento y desarticulación de la economía doméstica y su reinserción, asimétrica y su169
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía
bordinada, en la órbita del capitalismo internacional y particularmente
estadounidense. Se trata, en el fondo, de una embestida brutal contra
las clases trabajadoras, incluyendo el despojo y apropiación de recursos
naturales, así como la destrucción de capital “nacional”. Esta situación,
asociada a las estrategia de internacionalización del capital comandadas por las grandes corporaciones multinacionales en mancuerna con
una fracción limitada de la élite política y empresarial mexicana, deriva
en la emergencia de nuevos y más atroces mecanismos de transferencia
de excedentes, que limitan sobremanera la capacidad de acumulación
nacional y profundizan la condición periférica y dependiente del país en
el concierto capitalista global (Márquez y Delgado Wise, 2011).
El sistema de dominación imperante constriñe la noción de democracia al plano electoral, donde incluso el sufragio efectivo puede
ser esquilmado, y, en el peor de los casos, el modelo económico-político se remacha con la implementación de estrategias coercitivas y
punitivas amparadas en la “guerra contra el narcotráfico”, acorde a
la política de seguridad nacional del decadente imperio estadounidense, que ejerce un pernicioso control político sobre la población
inerme, cuyo estela fúnebre también abarca la criminalización de
jóvenes e infantes, especialmente de los pobres y excluidos.
Neoliberalización: fuente de ganancias espurias
El capitalismo neoliberal desencadena un cúmulo de violencias sistémicas y emergentes. Las violencias sistémicas están enraizadas
en el funcionamiento del patrón de acumulación y el sistema de poder. Los agentes principales de este tipo de violencias son el capital
y el Estado. Las prácticas violentes de estos agentes se ejercen en
contra, principalmente, de las clases y sectores sociales subalternos
y de la naturaleza, en el afán de subsumir las fuentes primordiales
de riqueza. La estrategia de acumulación basada en el despojo y
la explotación redoblada del trabajo se conjuga con la opresión y
dominación. Ejemplos de lo anterior son el desmantelamiento del
sistema de subsistencia social, que despoja a los campesinos de
su principal posesión para introducirla al “mercado de tierras” y
170
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio
a grandes segmentos del proletariado del acceso al trabajo formal
de calidad; la política de represión salarial que vulnera el fondo de
vida obrera para transferir mayores márgenes de valor hacia el capital; y el achicamiento de la ciudadanía a su mínima expresión al
conferirle la potestad de sufragar por una clase política que no representa los intereses populares.
Las violencias emergentes son aquellas prácticas coercitivas
o punitivas que ejercen los poderes establecidos o los poderes
fácticos en contra de grupos sociales e individuos subalternos a
los cuales se criminaliza o estigmatiza por cuestiones ideológicas,
culturales, políticas y sociales, incluyendo a grupos vulnerables,
como mujeres, jóvenes, indígenas, indigentes y minorías sexuales.
Esta vertiente considera también el uso de la fuerza contra sectores críticos que resisten las políticas oficiales, como sindicatos
independientes, movimientos sociales y organizaciones rebeldes.
Además de la violencia interpersonal arraigada en agrupaciones
sociales, comunitarias y familiares que detonan conflictos intrafamiliares, religiosos, comunitarios y políticos, o que afloran por
disputas sobre tierras, propiedades o representación política.
México constituye cimero de las violencias sistémicas perpetradas por el capital corporativo y el poder político. A continuación, revisaremos algunas de las expresiones más representativas.
Despojo y explotación extenuante
La destrucción del sistema de subsistencia social genera una desbordante sobrepoblación que, desde la óptica del capital, no tienen acomodo laboral. Los sujetos despojados tienen que buscar
alternativas de subsistencia en la economía informal, la migración
o la criminalidad. La exportación de fuerza de trabajo ha sido
una de las especialidades de la economía nacional para depurar
el excedente poblacional y abrir una fuente de divisas para sostener las cuentas externas y contener la conflictividad social. La
superexplotación no se encajona en el Estado-nación, sino que se
extiende en la economía del figurativo Sur global: los migrantes
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía
forzosos, que buscan trabajo allende las fronteras, habitualmente
se insertan en ocupaciones precarizadas, segregadas e inseguras.
Puesto que las grandes corporaciones asumen los privilegios
del modelo de acumulación, los sectores económicos de base nacional, a la sazón los mayores empleadores, resultan despreciados
por las políticas oficiales y son expuestos al poderío de grandes
corporaciones como Monsanto, Nestlé o Wal-Mart, por lo que la
quiebra es inminente. Según el Instituto Nacional de Estadística
Geografía e Informática (INEGI), de los poco más de 4 millones de
unidades empresariales, el 99.8% son micro, pequeñas y medianas
empresas (Mipymes), y generan 52% del producto interno bruto
(PIB) y 72% del empleo. Como la mayoría de las Mipymes depende
de la ocupación y remuneración de la población, de las 400 mil que
emergen al año, la mitad quiebra en el corto plazo, y sólo 10% supera un quinquenio, según la Confederación Nacional de Cámaras
Industriales (Concamin) (Gascón, Reforma, 6 de febrero de 2012).
Las estrategias del capital en contra del trabajo son múltiples,
pero pueden resumirse en la pretensión de socavar partes sustanciales del fondo de vida —salario directo y salario social, que
permiten la reproducción social de los trabajadores y sus familias— para transferirlas a las arcas corporativas bajo la figura de
una ganancia acrecentada.
En lugar de que la productividad y competitividad se basen,
como postula la teoría convencional, en la innovación tecnológica,
la formación de cadenas productivas o la convergencia regional, dichas variables emanan de la explotación redoblada del trabajo vivo,
mediante la contención o disminución salarial, el incremento de la
intensidad laboral y la prolongación de la jornada de trabajo. A pesar de que la oferta de trabajo barato y la precarización laboran
están perdiendo vigor como factores de atracción de la inversión
extranjera directa (IED) y como pivotes de la estrategia de “competitividad”, el gobierno mexicano, fiel a los mandamientos del “Consenso de Washington”, está empecinado en achicar los salarios, sin
importar —o quizás buscándolo— que el país pronto se convierta
en la economía que ofrece los salarios más bajos del mundo.
172
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio
Durante la vigencia del modelo neoliberal, entre 1982 y 2011,
la economía mexicana ha mostrado un desempeño mediocre, pues
registra una tasa de crecimiento promedio anual de 2.1%, la peor
de América Latina. En ese mismo lapso, el salario mínimo ha mostrado un crecimiento real promedio anual de -3.8%, por lo que
ha registrado una pérdida del poder adquisitivo de 71.3% (Rodríguez, 2011). Según la información oficial, en México 5.8 millones
de trabajadores, 12.7% de la población económicamente activa
(PEA), padece “condiciones críticas”: perciben menos de dos salarios mínimos, trabajan más de 48 horas a la semana y carecen de
seguridad social o prestaciones (INEGI, 2011).
En México, los tecnócratas desprecian la recuperación salarial
como basamento de un desarrollo incluyente y a los trabajadores como un sector social imprescindible para el crecimiento económico, pues se supone que el consumo alienta la inversión y el
empleo. Inclusive, suele argumentarse que los costos laborales,
los impuestos y la regulación gubernamental impactan desfavorablemente en la productividad, por ello justifican la contención
salarial, como una suerte de sacrificio de las presentes generaciones para garantizar la prosperidad de las futuras generaciones.
No obstante, la correlación entre salarios y productividad no es
clara, pues mientras los salarios se mantiene deprimidos, la productividad muestra una dinámica irrelevante: entre 1994 y 2010
creció sólo 0.4% (OCDE, 2011).
La mayoría de los trabajadores ocupados percibe salarios insuficientes para cubrir las necesidades familiares básicas. Los
trabajadores que no perciben ingresos representan el 8.7%; los
que perciben hasta un salario mínimo, 13.0%; hasta dos salarios
mínimos, 22.7%; hasta tres salarios mínimos, 21.1%; entre tres
y cinco salarios, 15.9%, y más de cinco salarios mínimos, 8.5%.
Los trabajadores ocupados que perciben tres salarios mínimos o
menos representan el 56.8% (INEGI, 2011). Los trabajadores que
perciben un salario de 6 mil pesos o menos destinan más de la mitad del ingreso a la compra de alimentos, justo en un contexto de
crisis alimentaria atizado por el incremento de los precios de los
173
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía
alimentos de la canasta básica. Otros de los rubros del gasto que
erosionan el ingreso familiar, al menos en el ámbito urbano, es el
transporte público a los centros escolares y laborales. Las posibilidades de diversificar el consumo se achican drásticamente.
Si bien América Latina constituye el escenario donde
perviven los patrones de distribución del ingreso más inequitativos
en el orbe, la mayoría de los países de la región implementa políticas
de corte posneoliberal, que entre otras medidas contempla la
recuperación gradual de los niveles salaries. México, junto con
Honduras, encabeza la cifra negra de la pobreza. La Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) estima que
la población pobre aumentó de 34.8% a 36.3% (González, El
Universal, 30 de noviembre de 2011). La indigencia pasó de 11.2%
a 13.3%, entre 2009 y 2010. Los datos oficiales reportan que la
pobreza patrimonial creció 13 millones de pobres entre 2006 y
2010, es decir, pasó de 44.7 millones de personas a 57.7 millones.
Entre 2006 y 2010, la pobreza patrimonial aumentó 13 millones.
México está considerado entre la veintena de países con la peor
distribución del ingreso. En mayo de 2011, México estaba situado
en el segundo lugar de los países de la OCDE con la brecha más
amplia entre salarios bajos y altos.
Saqueo de recursos naturales
La otra fuente de riqueza, la naturaleza, es arrasada como un simple insumo productivo que tiene que ser transformado a la mayor
velocidad posible. La depredación es redoblada por el despojo
de bienes comunes (tierra, agua, aire, bosques, biodiversidad) y
bienes nacionales (empresas públicas, infraestructura, servicios
públicos), bajo el ardid de que el sector social es improductivo
y el sector público es ineficiente y corrupto. El intercambio desigual ambiental es patente: la capacidad de remplazo de la naturaleza no corresponde a la tasa de rendimiento empresarial y la
capacidad de reproducción social se resquebraja. De un lado, las
grandes corporaciones expanden sus fuentes de ganancia, con el
174
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio
apoyo del Estado, y, del otro, los sectores populares y las comunidades pierden autonomía y padecen el quebranto de sus modos
de vida y trabajo. De manera enfática, las corporaciones extractivistas toman a México como enclave para sustraer, sin reparos
éticos o ambientales, cantidades inconmensurables de materias
primas (minerales, acuíferos, maderas, petróleo). La práctica indiscriminada de minaría a cielo abierto es un ejemplo perverso de
la voracidad capitalista.
Desde la década de los ochenta, los organismos financieros
internacionales promueven la entrada del capital multinacional
en yacimientos energéticos (petróleo y gas) y reservas minerales
(metales y tierras raras). En consecuencia, los gobiernos neoliberales imponen contrarreformas a favor del extractivismo, a fin de
que el país figure como un espacio atractivo para la inversión y
fuente de ganancia extraordinaria de corto plazo. Lo cual embona
con la mayor demanda de minerales, el aumento del precio del oro
desde mediados de los noventa y la efervescencia de una nueva
“fiebre del oro”, es decir, la ubicación de un nicho alternativo para
la especulación, ante el estallido de las burbujas financieras. La
explotación a cielo abierto ha proliferado en las últimas dos décadas como respuesta a las crisis financieras, principalmente de Europa y Estados Unidos, pues los metales preciosos representan un
“refugio” para la inversiones que buscan ganancia extraordinaria.
Ante la disminución de reservas con alta concentración de minerales, las corporaciones mineras desarrollan grandes proyectos
de explotación de tajos a cielo abierto mediante el uso de nuevas
tecnología que permiten la recuperación de minerales metálicos
(oro, plata y cobre, principalmente) que se encuentran dispersos
en amplias extensiones territoriales. En México, 293 corporaciones mineras extranjeras (75% canadienses) cuentan con 808 proyectos, 506 de ellos de oro y plata (Ramírez, 2012). La mayoría
están en etapa de exploración, pero más de 70 están produciendo y al menos 25 operan bajo el esquema de megaminería a cielo
abierto y lixiviación con cianuro para recuperar oro y plata. De
mantenerse el frenético ritmo de explotación —es posible extraer
175
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humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía
tres metros cúbicos de oro en una década de vida útil de una mina
a cielo abierto (Ruiz, La Jornada, 21 de julio de 2012)—, en el
curso de una década cerca del 30% del territorio nacional podría
estar destruido, una superficie equivalente al territorio concesionado a la minería, sobre todo metálica.
El resurgimiento de la gran minería impulsado por la política
gubernamental concita un intercambio desigual que permite la
apropiación de la renta de la tierra bajo la forma de una ganancia extraordinaria en el corto plazo, la transferencia de reservas
minerales no renovables hacia el extranjero, principalmente, a
cambio de mínimos beneficios tributarios, un deterioro ambiental irreparable, la explotación laboral extenuante y el despojo de
bienes comunes. En el plano local, el extractivismo catapultado
por la megaminería multiplica los costos sociales y ambientales:
contaminación de aguas, destrucción del territorio, liberación de
metales pesados, pérdida de biodiversidad, deterioro de recursos
culturales, desplazamiento de comunidades; además de que propicia la corrupción y violación de leyes (Sacher, 2010). Los casos
de la Minera San Xavier en el Cerro de San Pedro en San Luis Potosí; Goldcorp en el complejo Peñasquito en Mazapil, Zacatecas;
Toronto Alamos Gold en la mina Mulatos, en Sonora, Compañía
Minera Gammon Lake en Ocampo, Chihuahua son fieles testimonios de cómo la corporaciones transfieren los costos socioambientales a la población. La tentativa de desarrollo local incluida
en los discursos justificatorios es desmentida, una y otra vez, por
la realidad.
Especulación y capital ficticio
Como sucede en gran parte de los países subdesarrollados, el
predominio del capital financiero repercute en la pérdida de soberanía financiera. Los organismos financieros internacionales
(Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional y Banco Interamericano de Desarrollo) imponen los programas de ajuste estructural como condición para otorgar préstamos. Las condiciones
176
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violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio
leoninas inmersas en las cartas de intención, además de trastocar
la autonomía e independencia económicas, compromete buena
parte del excedente social para pagar la duda externa, en detrimento del financiamiento al gasto público. El capítulo de la deuda
externa en México da cuenta de la sangría de recursos hacia el
exterior. Según el Banco de México y la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, la deuda externa bruta total asciende a 257 mil
millones de dólares en 2011, impulsada por la inversión extranjera en bonos gubernamentales y la contratación de deuda para
financiar obras de infraestructura energética (Zúñiga, La Jornada,
10 de junio de 2011). Según la información oficial, el gobierno
paga anualmente una cantidad de 5 mil 400 millones de dólares
al pago de deuda (Zúñiga, La Jornada, 9 de mayo de 2012).
El capital ficticio, movilizado por los grandes bancos de inversión, bancos privados internacionales, fondos de pensiones y fondos de inversión, recurre a la especulación desenfrenada en pos
de altas ganancias de corto plazo. Al efecto, controla las operaciones bursátiles, bancarias y crediticias, por lo que los embates de
las burbujas financieras generar sobresaltos y turbulencias permanentes en el derrotero económico nacional.
El sistema financiero mexicano no existe como tal. La banca de
desarrollo, cuyos resabios deambulan en las siglas de Nacional Financiera (Nafin), Banco de Comercio Exterior (Bancomext) y Banco de Crédito Rural (Banrural), es prácticamente inexistente, y en
lugar de canalizar recursos crediticios para el desarrollo estratégico de sectores económicos y regiones, financia capital de riesgo
de grandes corporaciones e incurre en prácticas de financiarización. La banca comercial está prácticamente extranjerizada y los
mercados de valores, dinero y divisas también son controlados
por agentes especuladores externos. La banca del sector social y
popular atraviesa por una fuerte crisis profunda que deteriora la
capacidad productiva de las microempresas y productores rurales, en tanto que las prácticas crediticias son restrictivas y onerosas. En el colmo, los fondos de pensiones son canalizados a la
especulación o financiamiento de grandes proyectos de inversión
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humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía
privados, por lo que en lugar de afianzar la vejez de los trabajadores retirados y garantizar el futuro de los trabajadores activos,
se inculca una perniciosa cultura que canaliza estos recursos solidarios a la economía de casino. Asimismo, de manera creciente,
los recursos presupuestales de todos los niveles de gobiernos se
canalizan, también, a operaciones bursátiles y otros canales de la
inversión especulativa, o hacia esquemas de inversión controlados por las figuras de coinversión público-privados, como los proyectos para prestación de servicios (PPS), que de manera encubierta, representa una onerosa transferencia de recursos públicos
a las arcas privadas de corporativos vinculados políticamente con
los gobernantes. Las actividades ilícitas, como el lavado de dinero,
articulan un conglomerado de actividades económicas de los sectores y ramas industriales, inmobiliarias, financieras, turísticas
y comerciales, algunos vinculados al crimen organizado, como el
narcotráfico, el tráfico de armas y la extorsión, y otros derivados
de las prácticas corruptas de los sectores público y empresarial
(Reveles, 2010). Y los embates especulativos contra la moneda
aunado a la recurrente fuga de capitales, la remisión de ganancias
al extranjero y el oneroso pago por varios conceptos de deuda,
representan una transferencia y fuga sistemática de excedente
económico que vulnera la capacidad de acumulación nacional y
abona a la expansión de las desigualdades sociales.
Los rescates bancarios representan una escandalosa y socorrida fuente de riqueza, corrupción y complicidad entre la clase política y la empresarial. Un caso sintomático es el Fondo Bancario
de Protección al Ahorro (Fobaproa) que representó el pago a los
banqueros quebrados, para resarcir sus fortunas y apuntalarlos
en el mundillo de los multimillonarios, con cargo al erario, bajo el
ardid de que se estaba rescatando a los ahorradores. En lugar de
que los accionistas y propietarios asumieran las pérdidas, el gobierno resolvió el problema como si se tratase de deuda pública,
incluso sin hacer distinciones entre créditos vencidos y fraudes
financieros. Es el clásico mecanismo que ha sido conocido como
“socializar la pérdidas y privatizar las ganancias”. Algunos de los
178
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violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio
beneficiarios del salvataje están en las listas de multimillonarios
de la revista Forbes y la mayor parte conforma el núcleo empresarial que da vida al “capitalismo de los compadres”.
Petróleos Mexicanos (Pemex) genera una renta petrolera que
representa una fabulosa fuente de recursos que no se canaliza de
manera estratégica para financiar el desarrollo nacional. Gran parte de esos recursos se dilapida en los lodos de la corrupción sindical y gubernamental, se transfiere a empresas privadas que se
beneficias de los llamados contratos incentivados, se destinan a
cubrir diversos rubros del gasto corriente y también se canalizan a
la inversión financiera de alto riesgo. Pemex es una empresa altamente rentable que está sujeta, sin embargo, a un régimen impositivo contraproducente, pues termina por estrangular su operación.
La transferencia de ganancias al exterior es recurrente. Un caso
sintomático es el de Bancomer, que remite dividendos a la matriz
española BBVA, hasta en un margen de 70%. La sospecha de lavado de dinero del crimen organizado envuelve a la banca comercial
y casas de cambio. Al respecto, se ha denunciado puntualmente a
HSBC y a bancos estadounidenses.
El sistema hacendario mexicano se caracteriza por ser altamente regresivo. La incapacidad recaudatoria inducida por el
modelo neoliberal y la errática estrategia redistributiva repercuten en un impresionante rezago social y regional. De acuerdo con
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE, 2011), entre 2001 y 2010, México alcanzó una recaudación promedio anual equivalente a 18% del PIB, en tanto que los
países desarrollados alcanzaron el 35% en ese periodo. La hacienda pública configura un paraíso fiscal que beneficia permanentemente a las grandes corporaciones nacionales y multinacionales.
La evasión y exención de impuestos resulta prácticas socorridas,
amén de que muchas inversiones especulativas y fraudulentas están prácticamente exentas.
Las grandes corporaciones de base nacional, como Cemex, Vitro,
Gruma y Femsa, canalizan importantes sumas de ganancias a la inversión en instrumentos financieros especulativos, y descuidan la
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía
inversión productiva (Mendoza, 2010). En lugar de jugar el papel
de locomotoras del mercado interno, estas corporaciones recurren
a los mercados especulativos con la expectativa de agenciarse ganancias de corto plazo.
Dominación sin consenso
Al imponerse el neoliberalismo, el pacto nacionalista-populista —
que ofrecía una mínima red de protección al proletariado, campesinado y clase media— fue reemplazado por el neocorporativismo, es decir, la coalición de intereses del gran capital y el Estado.
Este nuevo pacto desencadena una agresiva ofensiva en contra de
los trabajadores y reinserta la economía mexicana a las redes globales de capital bajo la premisa de que el país es un manantial
de trabajo barato, flexible y desorganizado. El corporativismo se
entendía como el triunvirato del Estado, el capital y el trabajo. Un
pacto multiclasista articulado por el presidencialismo priísta que
regulaba el sistema político y las relaciones obrero-patronales,
con ciertos márgenes de beneficio social y evidentes privilegios
para los líderes cooptados. El neocorporativismo excreta al sector
obrero para conceder todos los privilegios al sector empresarial.
Los liderazgos corruptos mantienen bajo control a la masa obrera.
Un ejemplo notable es el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educación (SNTE), que funge como una maquinaria electoral al
servicio de los partidos dominantes. En tanto que los sindicatos
blancos o de protección negocian los contratos laborales según las
exigencias empresariales.
Pese a la “transición a la democracia” verificada en 2000, luego
de que culminara la prolongada hegemonía del partido de Estado,
el PRI, en México prevalece un régimen político donde se manda sin
obedecer, es decir, se ejerce la dominación sin consenso. El ritual
democrático se reduce al acto en el cual el electorado convalida,
en cada comicio, al sistema de poder. El rejuego electoral permite,
a lo sumo, la depuración y reciclaje de la clase política, pero tiene tras bambalinas la preeminencia de pactos económico-políticos
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio
que consolidan las estructuras de acumulación y poder. La democracia de élites es operada por el sistema de partidos, la partidocracia, que se ha decantado hacia la derecha y ha consecuentado
el pragmatismo, utilitarismo, conservadurismo y oportunismo. En
contraste, la ciudadanía representa, para ese sistema, una masa de
votantes que tiene el privilegio de expresarse votando: es una ciudadanía mínima.
La derechización entraña la idea de que la política, o la pospolítica, no sirve más para reivindicar luchas clasistas empeñadas
en transformar la sociedad, sino que es un campo reservado para
expertos, consultores, tecnócratas y administradores, que “saben
como hacer las cosas”, y los gobernantes, a lo sumo, “rinden cuentas” al electorado (Žižek, 2009). El ejercicio del poder termina por
fetichizarse: los gobernantes exalta la imagen personal, toman
decisiones sin consultar, emplean discrecionalmente los recursos
públicos y prohíjan una camada de nuevos ricos. En consonancia con la exigencia corporativa, mantienen a raya la baratura del
trabajo, contienen las movilizaciones sociales, criminalizan a los
pobres, estigmatizan a los jóvenes y vilipendian a los críticos. Bajo
el reduccionismo liberal, el Estado se constriñe a las funciones de
seguridad, ley y orden, a la vez que promueve la transferencia de
activos, recursos y servicios a la codiciosa órbita privada.
Inseguridad humana:
vertedero de violencias sistémicas y degradación social
Pérdida de soberanía alimentaria
La figuración de que al amparo del orden alimentario dirigido por
las agroindustrias multinacionales cualquier persona puede acceder a alimentos inocuos y nutritivos para alcanzar una vida sana
y activa termina por ser derrocada. Se estima que 800 millones de
personas en el mundo no pueden consumir suficientes calorías
para cubrir sus necesidades vitales y que, por lo contrario, millones de personas consumen alimentos con suficiente o excesivo
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía
aporte calórico, pero baja calidad nutricional. En México, 18.8%
de la población está imposibilitado para adquirir la canasta básica
y sólo 55% de los hogares disponen de seguridad alimentaria.
La inseguridad alimentaria golpea, sobre todo, a la población
pobre que padece desempleo, informalidad laboral y exclusión de
programas asistenciales, y que resiente, por tanto, el continuo incremento del precio de alimentos y los embates de las crisis recurrentes. La paradoja de la malnutrición afecta igualmente a quienes
padecen inseguridad alimentaria y quienes sufren de obesidad.
En el trasfondo, la inseguridad alimentaria proviene del desmantelamiento del sistema de subsistencia social, cuando la
economía campesina es abandonada por el Estado y el campo
reorientado abruptamente hacia la exportación y la entrada de la
agroindustria multinacional. El consecuente deterioro de la producción nacional de alimentos, el desmantelamiento de la autosuficiencia alimentaria y la bancarrota del campo repercutió en la
caída en los niveles de ingresos y calidad de vida del sector social
de la economía. A la quiebra rural le deviene la emigración, sobre
todo de jóvenes, a Estados Unidos y las grandes ciudades del país.
El desmantelamiento productivo y el deterioro de la infraestructura natural es alarmante. Cerca del 75% de las tierras cultivables
en México está en proceso de desertificación y su rehabilitación
tardaría más de cinco siglos. La tecnificación del campo ha fracasado. Se importa 42% de los alimentos para consumo humano. A
finales de 2012 se estima que la dependencia alimentaria alcanzará 60% debido a la exacerbada importación de productos alimentarios. México perderá definitivamente su soberanía alimentaria,
pues sólo es autosuficiente en la producción de huevo, pero en casi
todos los demás alimentos de alta demanda recurre a las importaciones: 67.9% del arroz; 42.8% del trigo, 31.9% del maíz y 8.2%
del frijol. La importación de ganadera también es significativa:
40% de la leche, 53% de carne de aves, 68% de carne de res y 78%
de carne de cerdo (Cruz, La Crónica, 19 de enero de 2012).
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio
Desmantelamiento de la soberanía laboral
Una de las principales fuentes de riqueza, además de la naturaleza,
es el trabajo vivo. La economía basada en la explotación laboral
necesita garantizar condiciones mínimas de vida y seguridad para
los trabajadores, amén de propiciar expectativas de desarrollo.
Empero, el capitalismo neoliberal está volcado a la sustracción
de ganancia inconmensurables a costa de la calidad de vida de
trabajadores y desposeídos. La gestión corporativa precariza el
ámbito laboral y degrada la condición humana para maximizar
las ganancias, y lo hace con mayor crudeza en periodos de crisis,
como los acontecidos en los últimos años.
En un contexto macroeconómico donde las estrategias de acumulación por despojo y las políticas monetaria y fiscal constriñen
el mercado interno, el mercado laboral se distingue por su carácter excluyente y estrecho. La economía mexicana adquiere la incapacidad crónica de crecer sostenidamente, sólo lo hace a una tasa
promedio anual de 2.1%, y, en consecuencia, asume la incapacidad
estructural de generar las fuentes de empleo formal de calidad que
demanda la población en edad de trabajar, por lo que el síntoma
evidente es la pérdida de soberanía laboral (Márquez, 2008). En
2011 la PEA sumaba 49.5 millones de personas, de las cuales sólo
5.5% estaban desocupadas (INEGI, 2011); no obstante, la desocupación podría alcanzar el 25% si se toman en cuenta a quienes no
perciben ingresos y quienes son excluidos del trabajo estando disponibles; más aún, la proporción sería mayor si se contabilizan a
los migrantes, excluidos económicos por antonomasia, que al menos en el último sexenio sumaron 2.5 millones de personas.
El régimen de inseguridad laboral promueve la informalidad
como columna vertebral del mercado laboral. El crecimiento del
empleo informal es superior al formal: según el Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS), en el último trimestre de 2011 los
empleos informales crecieron 13.4% por sólo 3.4% de los formales (Fernández, La Jornada, 29 de marzo de 2012).
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía
Disponer de una fuente de trabajo asalariado no es garantía
de una vida digna. El signo de la precarización laboral cubre a la
mayoría de trabajadores: cerca de 14 millones sobrevive en la informalidad; 30.1 millones de trabajadores no tienen acceso a la
salud; más de 6 millones obtienen hasta un salario mínimo; más
de 10.6 millones ganan entre uno y dos salarios mínimos, y casi
10 millones entre dos y tres minisalarios. La precariedad laboral absorbe a 63% de la población ocupada. Aunque el nivel de
precarización puede ser mayor al considerar la duración de las
jornadas de trabajo, pues 12.9 millones laboran más de 48 horas
semanales (INEGI, 2011).
La contención salarial y el empleo precario, son dos de los puntales para abaratar costos corporativos y edificar la “competitividad” de la economía mexicana.
Desigualdad y exclusión educativa
En el ámbito internacional, México ocupa el lugar 55 en materia
de acceso a la educación. Los rasgos de exclusión educativa salen
a la luz: más de 34 millones de personas sufren rezago educativo,
analfabetismo o tienen apenas cuatro años de estudio; 1.4 millones
de niños mexicanos no asisten a la escuela; 40% de la población
tiene nivel uno de lectura; ocho de cada diez indígenas no cuentan
con educación básica; existen 7 millones de analfabetas; 1 millón
324 mil mexicanos tienen menos de cuatro años de estudio, y las
mujeres indígenas que solamente hablan su lengua, tienen 15%
más probabilidades de ser analfabetas (UNESCO, 2010).
El sistema educativo mexicano reproduce las desigualdades
sociales: el sistema educativo no brinda acceso a una gran cantidad de niños y jóvenes, principalmente pobres. A mayor edad,
disminuye el porcentaje de asistencia: entre 4 y 5 años, la asistencia es de 88.6% y entre 15 y 17 es de 65%, y entre más pobreza, menor asistencia, por ejemplo, entre 16 y 17 años, los “no
pobres” asisten 72% y los pobres sólo el 55% (Muñoz y Silva,
2012). De igual modo, los alumnos pobres presentan la mayor
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violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio
incidencia de rezago, por reprobación, por ingreso tardío al ciclo
escolar, lo que los coloca en el umbral de la deserción. Los logros
educativos más bajos se registran en escuelas públicas de colonias, barrios o localidades con mayor pobreza. Lo cual repercute
el aprovechamiento de los contenidos en materias básicas, como
matemáticas y español.
Como en otros capítulos de la vida social, el Estado neoliberal
prohíja una colosal deuda en materia educativa que desconoce la
obligatoriedad constitucional de garantizar la educación primaria: 15.4 millones de mexicanos mayores de 15 años no han concluido ese grado escolar (cifra que supera 13.7% a la matrícula
del actual ciclo escolar de la primaria pública); 16.9 millones de
mexicanos del mismo grupo de edad tienen la secundaria inconclusa (tres veces más de la matrícula de ese segmento educativo)
(Ulloa, 2012). Mientras que el grueso del gasto federal educativo
se canaliza a la educación básica (61%), en un contexto donde la
deuda social se profundiza, la educación superior percibe recursos comparativamente más limitados (16%). El carácter excluyente del sistema educativo mexicano se ilustra por la trayectoria de
embudo, amplio en la entrada y estrecho en la salida: la cobertura
educativa en el nivel básico es de 99%; en el nivel medio superior
de 61%, y en el nivel superior de 29%.
Asimismo, el gobierno federal incumple el mandato de destinar un presupuesto público equivalente al 1% del PIB a los rubros
de educación, ciencia y tecnología, pues apenas invierte 0.6% en
educación y 0.3% en ciencia y tecnología. En contraste, en los países “desarrollados”, ya desde hace dos décadas, la inversión en
ambos rubros supera el 1% (Ramírez, 2012).
Para muchos analistas, la palanca del desarrollo está cifrada
en la ciencia y la tecnología. Sin embargo, a formación de investigadores, científicos y tecnólogos es muy limitada: sólo el 6.9%
de la matricula escolarizada del país cursa alguna especialidad,
maestría o doctorado. De ellos, sólo el 10% está cursando un doctorado. En México sólo se están graduando un poco más de 2 mil
doctores al año, mientras que en Brasil o Corea del Sur, lo hacen
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humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía
alrededor de 10 mil. Lo cual se traduce en una baja producción
científica que se puede medir por publicaciones académicas o patentes, y en parte explica la dependencia tecnológica y la baja capacidad de inventiva.
Exclusión y criminalización de las juventudes
En México existen 36.2 millones de personas entre 12 y 29 años
de edad, no obstante, 8 millones (22%) ni estudian ni trabajan;
se estima que al concluir 2012 esta cifra podría ser de 9 millones.
Según el Banco de México, entre 2007 y 2011 la PEA fue de 1
millón 300 mil personas en promedio anual, en dicho periodo
los jóvenes demandantes de empleo aumentaron en 6.5 millones,
pero sólo se generaron 2 millones 972 mil puestos. Los jóvenes
son los más golpeados por el desempleo, pues 66% labora en la
informalidad, adicionalmente, 40% trabajan en empresas que no
ofrecen seguridad social, ni prestaciones (OCDE, 2011).
El Estado neoliberal financia insuficientemente al sistema de
educación pública y canaliza recursos públicos al sector privado
en una estrategia tendiente a mercantilizar la educación. La juventud mexicana padece el rechazo sistemático del sistema educativo nacional, en contraposición a otras naciones latinoamericanas, donde la política pública está orientada a cubrir la demanda.
Por ejemplo, en 2012, se registraron más de 122 mil jóvenes para
ingresar alguna licenciatura de la UNAM, pero sólo fueron aceptados 11 mil 116, en tanto que el IPN rechazó a 66 mil aspirantes y
sólo aceptó a 24 mil 200 jóvenes.
Pero quienes egresan del nivel superior no tienen ninguna garantía de insertarse favorablemente en el mercado laboral. Entre
2001 y 2008, egresó un promedio anual de 305 mil estudiantes de
las instituciones de educación superior, es decir, salieron a la luz
2.7 millones de nuevos profesionistas en ese lapso, pero la economía mexicana sólo pudo generar 1.8 millones de empleos permanentes, lo que ilustra la baja capacidad de absorción de nuevos
profesionistas, sin considerar el rezago acumulado. Frente al mito
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violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio
de que ahora disponemos de jóvenes con la mejor preparación
educativa de la historia, el modelo neoliberal erige un muro infranqueable. La tasa de generación de egresados universitarios es
de 5.6%, pero la economía crece a sólo 2.2%, por lo que la generación de empleos permanentes muestra una dinámica raquítica de
apenas 1.1%. Los jóvenes profesionistas, aquellos privilegiados
que lograron salir del embudo educativo, no disponen de un mercado laboral formal de calidad que los acoja y los proyecte hacia
un futuro promisorio.
Ciudadanía mínima
La ciudadanía es considerada como un sujeto mínimo que sólo es
convocada a sufragar por personajes reciclados de la clase política
que detentan el monopolio de la representación. Tras un incesante
bombardeo propagandístico, el sistema político pretende persuadir a esta ciudadanía con la idea de que la expectativa del cambio
sólo anida en las urnas. El adormecido debate político centellea
fraseos demagógicos y consignas prefabricadas por ejércitos de
asesores. El esmirriado menú presidencial oferta presuntos representantes populares que poco se atreven a anunciar la estrategia de desarrollo nacional.
La colonización de la conciencia colectiva es un logro inapreciable de los grandes medios de comunicación, destacadamente la
televisión, que inoculan en sus audiencias ideas adocenadas de la
política y anestesian el pensamiento con programación mediocre.
El objetivo es despolitizar a la población, que permanece desinformada y renuncia a la potestad del mandato.
El sistema de propiedad de los medios de comunicación en
México destaca por ser uno de los más concentrados y privatizados del mundo. En la televisión prevalece un duopolio (Televisa/TV Azteca) que domina más del 90% de la televisión
abierta, y un monopolio (Telmex) en telefonía y tecnologías de
la información. Televisa posee el 65% de las frecuencias de televisión abierta, con 225 estaciones repetidoras de sus cadenas
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nacionales, acapara 68% de las audiencias y concentra 70% de
la publicidad en medios electrónicos y 58% de la publicidad en
todos los medios (Villamil, 2009).
Un país no puede llamarse democrático, así se constriña a la
sola esfera electoral, como es el caso, cuando carece de medios de
información confiables y honestos. En México prevalece un modelo comunicacional antidemocrático, domeñado por las corporaciones televisivas, cuyo poder de penetración en las audiencias
les permite modelar y mercantilizar la conciencia colectiva de
amplios sectores de la población. Para la mayoría de la población
—entre 70 y 80%, dependiendo de la encuesta— la televisión representa la principal fuente de información y entretenimiento.
Informalidad
Válvulas de escape de los excluidos
Frente a la incapacidad estructural de la economía mexicana para
generar los empleos formales que demanda la población, los trabajadores buscan una fuente de ingreso en la llamada economía
informal. Las fuentes oficiales reportan que 14 millones de personas están inmersas en ese sector. En los últimos once años, el
trabajo informal aumentó 41.12% y el empleo formal 15.7%, es
decir, un trabajo formal por tres informales. No obstante, estudios independientes consideran que la presencia de la informalidad es mucho mayor. Uno de ellos considera que, para el cuarto
trimestre de 2011, 28 millones trabajaban en condiciones precarias, por lo que 60% de los trabajadores está en la informalidad,
sin seguridad social ni prestaciones laborales, incluyendo empresas e instituciones gubernamentales (Cruz, 2012). La diferencia
estriba en que el estudio considera a grupos de trabajadores subordinados, es decir, asalariados o con percepciones no salariales, sin acceso a los servicios de salud y seguridad social, pero que
laboran en empresas o instituciones formales.
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violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio
La mayor parte del trabajo informal se concentra en los servicios (57.4%). Entre los trabajadores informales, 90% sólo cursó
algunos años de nivel básico. El IMSS reportan a 15.4 millones de
personas con empleo formal en México, sin embargo se estima
que existen 50 millones en edad de formar la PEA.
En el último quinquenio sólo se generaron 939 mil 560 empleos permanentes y 417 mil 62 empleos eventuales: un millón
356 mil 622 plazas, contra una demanda de 5.2 millones, por lo
que uno de cada cuatro ingresaron al mercado laboral formal
(Fernández, La Jornada, 9 de febrero de 2012).
Migración forzada
La migración compulsiva de mexicanos hacia Estados Unidos encuentra su explicación más profunda en la estrategia de acumulación por despojo cuyo propósito es desmantelar el modo de vida y
trabajo del sector social, rural y urbano, para ensanchar los ámbitos de valorización de las grandes corporaciones. Una pléyade de
campesinos, obreros, profesionistas, empleados, estudiantes y demás sectores pierden, de la noche a la mañana, el acceso a medios
de producción y subsistencia, y se ven obligados a buscar un trabajo remunerado allende las fronteras, donde existe una demanda
copiosa por trabajo barato, en distintas ramas de la economía.
La migración indocumentados de origen mexicano pasó de 2
millones en 1990 (46.5% del total) a 6.5 millones en 2010 (58%
del total). Ningún otro país del mundo cuenta con una magnitud
tan grande de población en el extranjero en condición irregular y,
por tanto, sometida a condiciones de vulnerabilidad, discriminación y exclusión social (Passel y D’Vera, 2010). Durante la vigencia
del TLCAN, los migrantes mexicanos han cubierto una parte importante de la demanda laboral estadounidense. De los 18.1 millones de nuevos puestos de trabajo generados en Estados Unidos
entre 1994 y 2011, casi una quinta parte (18.3%) estuvo ocupada
por trabajadores nacidos en México. Poco más de la mitad de la
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demanda en el período, es decir, 55.8%, fue cubierta por trabajadores inmigrantes, de los cuales la tercera parte (3.3 millones)
fueron originarios del país. La ocupación de migrantes mexicanos
creció 99% frente a un crecimiento de 15.1% del empleo total en
Estados Unidos, en el periodo de referencia.
Sin embargo, los migrantes mexicanos ocupados carecen de una
amplia gama de servicios sociales: la gran mayoría no tiene acceso
a la seguridad social ni a programas de asistencia pública. El grueso de los migrantes mexicanos asalariados ocupa el escalón más
bajo en la percepción de ingresos y presenta los mayores índices de
pobreza. En 2011, 3.5 millones de migrantes mexicanos residentes
en Estados Unidos se ubicaron en la categoría de pobres, entre los
mexicanos ocupados 1.4 se encontraron en esa situación, su descendencia observa proporciones similares de pobres, 28% de los
20 millones de nativos de ascendencia mexicana (6.2 millones). El
acceso a los servicios de salud tiende a ser asimismo limitado: más
de 2 de cada 10 migrantes mexicanos ocupados no tiene acceso al
seguro de salud, casi ocho de cada diez carece de un plan de pensión y siete de cada diez no tiene un seguro ofrecido por el empleador. Los niveles educativos de los mexicanos siguen siendo relativamente bajos, frente a otros grupos nacionales y ante la población de
origen mexicano nacida en Estados Unidos: 6 de cada 10 cuentan
con menos de 12 años de escolaridad.
Criminalidad
Como remache del modelo depredador, irrumpe la violencia armada que desgarra el tejido social e impone la percepción del miedo
colectivo. El gobierno panista, que emerge de un cuestionado proceso electoral rayano en el fraude, emprende una “guerra contra el
narcotráfico” que militariza la vida cotidiana y, subrepticiamente,
coacciona a la población a fin de preservar el régimen político, que
atraviesa la peor crisis de legitimidad de la historia reciente.
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violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio
Entre 2007 y 2011, el presupuesto para el aparato de seguridad se incrementó 75%, pero la comisión de homicidios creció
65%. El modelo policiaco-militar desencadena una espiral de violencia que contabiliza más de 70 mil muertos, 18 mil desaparecidos y 120 mil desplazados, amén de familias desgarradas, mujeres
abandonadas, hijos desamparados y localidades amedrentadas.
En ese contexto, los migrantes en tránsito procedentes de Centroamérica son presa fácil de asesinato, explotación, robo, secuestro,
extorsión y violación.
El tobogán de la violencia trastoca el tejido social y sega la vida
de sectores, como las mujeres, sobreexpuestas como grupo vulnerable. Paradójicamente, la propagación del miedo genera un reclamo
ciudadano de mano dura, de modo que el modelo policial asciende
en una espiral esquizofrénica: la oferta genera su propia demanda.
Movimientos sociales
Los movimientos sociales que pretenden cambiar las estructuras de
poder siempre corren el riesgo de desactivarse ante la cooptación
o coerción estatal. Algunas organizaciones dejan un legado social,
como el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) que recupera la noción de democracia como “mandar obedeciendo”, recrea
el pensamiento crítico e implementa prácticas autogestivas. Los
movimientos de resistencia responden a problemas inmediatos, no
necesariamente orientados por un proyecto de cambio. Los movimientos rurales más representativos de la acumulación por despojo son del ámbito rural: El Barzón y el Campo no Aguanta Más. El
embate contra los trabajadores ha propiciado la resistencia del Sindicato Mexicano de Electricistas y de los sindicatos de Mexicana de
Aviación, mineros y el magisterio. La “guerra contra el narcotráfico”
ha generado un gran caudal de víctimas y detonado la aparición del
Movimiento por la Paz y con Justicia y Dignidad, que ha recorrido el
país en una cruzada de concientización, pero también se ha sentado
a negociar con el gobierno, sin grandes resultados.
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Conclusión
El proceso de neoliberalización impuesto en México ha derivado
en una escalada de descomposición económica, involución política
y degradación social que dibuja una colosal crisis, no del modelo
neoliberal, que ha cumplido con creces su objetivos de concentrar
capital, poder y riqueza entre los sectores oligarcas y los grandes
interesas multinacionales, sino que entraña una fractura en el ciclo
de reproducción social y en el metabolismo que articula a la sociedad con el medio natural. Las estrategias de acumulación y dominación consecuentan prácticas violentas bajo la figura del despojo,
explotación y dominación que se ejercen no como requerimientos
ciegos del sistema en pos de la maximización de la ganancia, sino
también como la pretensión de vulnerar las capacidades vitales, intelectuales y transformadoras de los sectores, clases y grupos sociales subalternos, que son considerados por la ideología y cultura
dominantes como recursos humanos abundantes y desechables,
con derechos mínimos.
Conferir un fundamento humano al desarrollo escapa a los
propósitos políticos e institucionales del capitalismo neoliberal,
a no ser que se trate de medicamentos placebos como la llamada
“guerra contra la pobreza” o las buenas intenciones enmarcadas
en los objetivos de desarrollo del milenio. El desarrollo humano es
resueltamente imposible si no se implementan cambios estructurales, políticos e institucionales en las relaciones de acumulación y
de poder, donde la mayor parte de la población es concebida como
mercancía humana o fuerza de trabajo barata y desechable. Si la
reproducción de la vida humana en un entorno social y natural ordenado por preceptos como la democracia, equidad y justicia es
lo que se busca, entonces es indispensable impulsar un cambio a
fondo en las pautas del modelo de “desarrollo” neoliberal. Un desarrollo alternativo no sólo resulta posible, sino urgentemente necesario. En principio, es menester afrontar los rasgos más degradantes del proceso de neoliberalización que atosigan a la nación en
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violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio
las últimas tres décadas (extractivismo, sobreexplotación, financiarización, criminalización, antidemocracia y dependencia), en tal
caso, tiene que ser posneoliberal y replantear la noción misma de
desarrollo retomando los principios del verdadero desarrollo humano sustentado en la democracia (representativa, participativa y
social), la equidad y la justicia social.
Hay alternativas basadas en el trabajo digno, un neoextractivismo progresista, la soberanía financiera, el desarrollo regional
y la seguridad humana. En ese camino, los niños y jóvenes, especialmente los pobres, deben de ser incluidos en las dinámicas
del desarrollo. Por ello, es imprescindible promover un cambio
cultural donde la ciencia, la tecnología y la educación estén volcados, no a la formación selectiva de “capital humano” abocado a
la maximización de ganancia, como ahora ocurre, sino al objetivo
de garantizar con dignidad la producción y reproducción de la
vida humana en un ámbito natural sano.
El desarrollo alternativo no sólo es un problema económico abocado a la canalización de recursos públicos y privados para organizar la generación de excedente económico y promover mecanismos
de distribución acordes a una cierta intencionalidad equitativa y
justiciera, sino que también es un proceso político igual o más complejo que reclama la participación social en la toma de decisiones
mediante la activación de procedimientos democráticos representativos y participativos que abroguen la vigente dictadura del gran
capital que es meticulosamente simulada por una multiplicidad de
mecanismos de persuasión, alienación, cooptación y coerción. El
gran desafío es incluir a los sectores subalternos, ahora reconocidos simplemente como fuerza laboral desorganizada, precarizada,
flexible y despolitizada, que con tal de acceder a una fuente remunerada, está obligada a aceptar condiciones degradantes de trabajo.
Construir ciudadanía para el desarrollo humano alternativo es uno
de los grandes desafíos, porque se requiere una ciudadanía libre,
concientizada y politizada, justamente los que no quiere el actual
sistema de acumulación y poder.
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En esa inteligencia, el desarrollo alternativo reclama un cambio
cultural a fondo. Se necesita el concurso de todas las clases y sectores
sociales, o al menos de la mayoría de la población, a fin de construir
un poder social o un poder popular que soporte e impulse un tal desarrollo alternativo. La vía electoral y extraparlamentaria se conjugan
en este propósito. Sin embargo, el sistema político cancela las posibilidades de que la sociedad organizada eleve una alternativa de tal calado. Está claro que sin un agente colectivo abocado a la transformación social será imposible impulsar un desarrollo alternativo. El actual
sistema de partidos es incapaz de organizar al grueso de la sociedad
civil excluida para promover el cambio verdadero, también se muestra desinteresado para fungir como “intelectual colectivo”, es decir, la
instancia que pone a la palestra los problemas nodales y sus posibles
soluciones, pues están inmersos en el juego del poder: la repartición de
las parcelas de poder mediante relaciones de complicidad, corrupción
y contubernio. El poder popular, autónomo e independiente, consciente y crítico, no surge por generación espontánea ni por iniciativa de los
poderes establecidos, sino por la eventual auto-organización de los sectores subalternos: campesinos, obreros, informales, intelectuales, políticos y demás sectores afines.
Aunado a la construcción de un poder social resulta imprescindible formar nuevas generaciones de ciudadanos libres, conscientes,
críticos y participativos para impulsar un desarrollo humano de nuevo tipo, es decir, no sólo de un desarrollo montado en la institucionalidad capitalista neoliberal que pretenda otorgar ciertas “oportunidades”, “capacidades” y “competencias” a los sectores poblacionales
excluidos o marginados para que eventualmente se conviertan en
nuevos concurrentes del mercado, como propone la visión del liberalismo social, a fin de que puedan gozar de la “libertad” que ofrece
el mercado y de generar las condiciones para disfrutar de una vida
mejor. Un desarrollo humano así deposita en el individuo o en las comunidades pobres la potestad de generar su propio desarrollo, pero
sin preocuparse por impulsar cambios estructurales en las relaciones sociales de producción y en las relaciones de poder.
En las condiciones actuales, no pude plantearse el desarrollo
humano simplemente como una intentona de dotar a los pobres de
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio
capacidades y oportunidades, sino que es menester emprender un
profundo proceso de reconstrucción de todo el andamiaje estructural, político e institucional que ha sido dañado, desmantelado o destruido por el neoliberalismo. El Estado ha sido secuestrado por el
sector corporativo para socavar el fondo de vida de los trabajadores,
expoliar grandes parcelas de la recaudación impositiva, apropiarse de sectores económicos estratégicos y preservar la tutela de los
intereses corporativos. El compromiso social del Estado y del capital fueron aniquilados, y en su lugar se implementaron estrategias
coercitivas y punitivas que han violentado a la sociedad y desgarrado su tejido socioproductivo. Es imperioso, por tanto, reconstruir
y reorientar el Estado bajo una agenda social progresista. Lo cual
significa, también, intervenir los mercados, que están domeñados
por los grandes intereses multinacionales y articular un entramado
productivo que revalore el sistema de subsistencia social y genere
nuevos mecanismos productivos, financieros y distributivos bajo
pautas económicas éticas, responsables y remunerativas, de modo
que el trabajo y la naturaleza no se contemplen como mercancías o
insumos sometidos a procesos de depredación, sino que se contemplen como los recursos más valiosos para la generación de riqueza,
y que su reproducción digna es una meta social primordial.
El movimiento de reconstrucción nacional es una empresa multidimensional que amerita una restauración del tejido social y de las
fuerzas productivas, y la formación de capacidades críticas, creativas,
productivas y propositivas de las nuevas generaciones para que, inmersas en un cambio cultural, puedan apropiarse del espacio público, revalorar la educación y acceder al mercado laboral en condiciones dignas. La formación político-cultural de las juventudes resulta
necesaria para superar la cultura arraigada en el sistema político que
promueve el oportunismo, la corrupción y el conservadurismo, todo
en aras de un cambio cultural para la transformación social. En el
camino de una concientización social y de una organización autónoma e independiente, la eclosión de movimientos sociales liderados
por las juventudes representa una renacida esperanza del pueblo de
México, frente al embate de los poderes fácticos, las corporaciones
rapaces y los políticos corrompidos.
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía
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estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
estudios críticos del desarrollo, vol. II, núm. 2,
primer semestre de 2012, pp. 199–216
Pobreza e inequidad:
La historia oficial
L
Henry Veltmeyer*
(Traducción de Luis Rodolfo Morán Quiroz)
a Declaración del Milenio de la Organización de Naciones
Unidas (ONU), adoptada por la Asamblea General en su Resolución 55/2 del 8 de septiembre de 2000, significó un hito
para la corriente dominante de los estudios del desarrollo. La pobreza había sido vista durante mucho tiempo como la pieza clave
de la estrategia del desarrollo, pero no fue sino hasta finales de la
última década del siglo XX, después de una década y media de políticas neoliberales bajo el llamado Consenso de Washington, que
la comunidad internacional del desarrollo logró al fin comprender
o aceptar, al menos en parte, la idea promulgada por académicos
de que la pobreza era sistémica, resultado de los modos de operar del sistema y del lugar que los pobres ocupen en éste, y no un
fracaso de los mismos pobres; y que por tanto requería una perspectiva más sistémica sobre el desarrollo.
El discurso dominante no propone un cambio en el sistema
subyacente (capitalismo) como tal, sino un marco institucional y
de políticas completamente nuevo, un nuevo paradigma de desarrollo: un desarrollo socialmente incluyente (en la formulación de
los teóricos de la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe [Cepal], Osvaldo Sunkel y Roberto Infante).
Como lo describieron los economistas del Departamento de
Asuntos Económicos y Sociales (DAES, 2010) de la ONU en un estudio más reciente, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM),
acordados por la comunidad internacional en 2000, “encarnaban
un redescubrimiento de la reflexión de que las estrategias de crecimiento basadas en el mercado eran insuficientes por sí mismas
para resolver el problema de la pobreza generalizada y que se
* Profesor–investigador del Doctorado en Estudios del Desarrollo de la Universidad
Autónoma de Zacatecas y Director de la Red de Estudios Críticos del Desarrollo.
199
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Henry Veltmeyer
requerían instituciones con un funcionamiento adecuado y políticas sociales efectivas para asegurar una adecuada provisión de
servicios de salud y educación, y para evitar la exclusión social de
muchas personas”.
Detrás de esta “reflexión” subyace el Posconsenso de Washington en el sentido de que la pobreza no sólo estaba arraigada en las
estructuras sociales e institucionales del sistema —la “estructura
de inequidad social”, según el medular informe de CEPAL de 2010
intitulado La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por
abrir— sino que las políticas neoliberales de “libre mercado”, exigidas y puestas en práctica bajo el Consenso de Washington, eran
responsables de generar nuevas formas de inequidad social y de
pobreza. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), en un informe paralelo, llegó precisamente a la misma
conclusión. En palabras de este informe, existe una “correspondencia directa entre el avance de la globalización, el neoliberalismo y el avance de la inequidad social, la pobreza y la desigualdad
social. Las contradicciones más explosivas”, añade el informe, “se
dan porque el avance de la globalización [neoliberal] marcha de
la mano del avance de la pobreza y la polarización social” (PNUD,
2010: XV). Y, continúa el informe, “es innegable que los años
ochenta y noventa [constituyeron] la creación de una diferencia
abismal entre la riqueza y la pobreza”, y que esta diferencia constituye el obstáculo más formidable para el logro del desarrollo humano (PNUD, 2010: XV).
Un cambio importante respecto a la manera en que se concebía
y abordaba la pobreza bajo la égida del Consenso de Washington
se refleja en el cambio de un debate en torno a la injusticia (unfairness) en la distribución de la riqueza y el ingreso hacia una preocupación por un desarrollo socialmente incluyente, para asegurar
la participación activa de los pobres y de los “excluidos hasta el
momento” (unos cuatro mil millones, según la International Finance Corporación del Banco Mundial) en el proceso de producción,
los beneficios de la globalización y los servicios gubernamentales
vitales (Sunkel e Infante, 2009; ONU, 2005; UNDESA, 2010). Esta
200
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Pobreza e inequidad: La historia oficial
perspectiva —que vincula la pobreza con la exclusión, y que ve la
pobreza como la subutilización de las oportunidades de empredurismo, en vez de verla cómo una tragedia, y la inequidad como
fuente de malestar social y potencial desestabilización— ya había
despertado el entusiasta apoyo de parte de la comunidad internacional del desarrollo para los estudios de Hernando de Soto sobre
la capitalización de los pobres mediante el otorgamiento de títulos
legales de su tierra y la esperanza de transformar a los pobres, si
no en empresarios, al menos en consumidores (ONU, 2005: 50).
Dentro de las agencias operativas del sistema de la ONU, empero,
el nuevo consenso adoptó la forma de un papel más intervencionista para los gobiernos, asignándoles la responsabilidad de asumir
acciones —con la cooperación internacional y la participación social— para asegurar con ello la realización de los ODM (reducción
de la pobreza, etcétera) dentro del marco institucional y de políticas del “nuevo desarrollismo” (desarrollo socialmente incluyente).
Esta nueva perspectiva incluía, y se basaba en, un nuevo “marco amplio de desarrollo” (diseñado en el Banco Mundial bajo la
presidencia de Wolfensson) y un nuevo instrumento de políticas
de desarrollo, el Documento de estrategia de reducción de la pobreza (DERP, o PRSP, por sus siglas en inglés). Dentro de este marco,
los esfuerzos de desarrollo de los gobiernos y las organizaciones
internacionales se han enfocado en la reducción de la pobreza —
específicamente, el objetivo número 1: reducir a la mitad la tasa
de pobreza extrema para 2015— por medio de un enfoque del
desarrollo más incluyente de parte de un Estado posneoliberal
más activo y por medio de transferencias directas de dienero del
gobierno hacia los pobres —una política iniciada en Honduras y
Brasil, pero que en la actualidad ha sido adoptada por unos 19
países en América latina.
Algunos de los rasgos interesantes y sobresalientes de este
cambio en las políticas públicas y en la nueva perspectiva estratégica y política para la reducción de la pobreza en el nuevo
milenio incluyen los vínculos entre este enfoque y los patrones
de cambio observados (y hasta cierto punto estudiados) sobre la
201
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Henry Veltmeyer
“problemática de la pobreza” y lo que la ONU define como el “predicamento de la inequidad” (su potencial para generar malestar
social e inestabilidad política).1 Una serie de informes oficiales han
documentado un patrón de reducción significativa de la pobreza y
una convergencia global respecto a la distribución de la riqueza y
los ingresos. Sin embargo, si estas mejoras reflejan cambios en la
economía global, un nuevo desarrollismo u otros factores, es poco
claro. La ONU, en su informe de 2010, encuentra que la mayor parte
de la reducción de la pobreza y la convergencia de ingresos pueden
explicarse por los procesos de desarrollo en China, y que si se sacara a China del cálculo, la situación se vería alterada radicalmente,
lo cual plantea todo tipo de cuestionamientos que ameritan un examen mucho más detallado, y un análisis desde la perspectiva de los
estudios críticos del desarrollo, podríamos añadir.
Una forma de avanzar con un estudio como tal —un primer
paso tentativo—consiste en revisar la miríada de informes y estudios oficiales que se han preparado y publicado sobre los temas de
inequidad y pobreza desde 2000. A continuación presentamos un
breve esbozo de esa revisión.
Entre el 6 y el 9 de septiembre de 2000, la ONU organizó la Cumbre del Milenio para discutir su papel a principios del siglo XXI.
En esta reunión, los líderes mundiales de 189 Estados miembros
firmaron y ratificaron la Declaración del Milenio de las Naciones
Unidas, que incluía la intención de ayudar a los ciudadanos en los
países más pobres del mundo a fin de alcanzar una mejor vida en
2015. Esta pretensión quedó esbozada en la Declaración de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que incluía el objetivo (1)
1. Al final de la 53ra reunión anual del Consejo de Gobernadores del
Banco Inter–Americano de Desarrollo (BID), realizada en Montevideo,
del 14 al 19 de marzo de 2012, Alicia Bárcena, secretaria ejecutiva de
CEPAL observó que ha llegado “el momento de la igualdad”. Dijo que “en
la actualidad, los responsables de la macroeconomía de la región están
preocupados por la inequidad. Se trata de un gran cambio”. Pero en cuanto a la naturaleza de esta preocupación, parecería tratarse más de un
asunto de seguridad que de desarrollo. La inseguridad, vista como parte
del problema de la inequidad social, es el principal desafío de América
Latina, argumentó.
202
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Pobreza e inequidad: La historia oficial
de “erradicar la extrema pobreza y el hambre”. Estos ODM constituyen una piedra de toque básica para una diversidad de informes
sobre el progreso de la guerra contra la pobreza global —sobre
acciones adoptadas por diferentes participantes y por agencias de
desarrollo— realizadas durante más de una década por diferentes
organizaciones internacionales dentro del sistema de la ONU.
La cumbre del G8 en Okinawa:
El reporte global de la pobreza, julio de 2000
La pobreza se hace notar en la síntesis ejecutiva del informe,
“trasciende el ingreso”. Con mayor detalle, aun cuando no muy
precisamente, “incluye las dimensiones económica, social y de gobernanza”. Los pobres, continúa la síntesis ejecutiva de la cumbre
del G8 —haciendo eco de un tema elaborado en tres congresos
del Banco Mundial entre 2002 y 2006 y del Informe mundial del
desarrollo de 2006— “no son sólo quienes carecen de ingresos y
recursos, sino también de oportunidades”. Pero “los mercados y
los empleos”, continúa el reporte del G8 —dando voz a la concepción de los autores del informe y sus asesores en cuanto a las causas fundamentales de la pobreza— “con frecuencia son de difícil
acceso debido a las bajas capacidades y a la exclusión geográfica y
social”. Aquí no se hace referencia, ni hay signo alguno en el propio informe, a la concepción dominante en la academia de que la
pobreza es fundamentalmente estructural, arraigada en la estructura social del sistema y en las prácticas institucionalizadas que
definen su “cultura” o, una vez más, como eventualmente sería
reconocido y enfatizado por los autores del informe 2010 del Instituto de Investigación de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Social (UNRISD, por sus siglas en inglés) —en las “relaciones de
poder [relaciones de poder entre los pobres y los ricos] que subyacen en el centro del desarrollo”.
La “frágil posición” de los pobres, continúa la síntesis ejecutiva,
“se exacerba por la inseguridad”. Al vivir en “condiciones margi203
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Henry Veltmeyer
nales, sin recursos de apoyo, los tropiezos resultan duros o imposibles de evitar”. La situación de los pobres, concluye el informe,
“empeora debido a la estructura de las sociedades e instituciones
que tiende a excluir a los pobres de la participación en la toma de
decisiones respecto a la dirección del desarrollo social y económico”. Para concluir, la pobreza no está arraigada en la estructura
social y económica de la sociedad, es decir, en el sistema, sino en
la exclusión social y en la falta de oportunidades para el progreso
de las personas por sí mismas (self– advancement), déficits que
supuestamente son corregibles, y la falta de participación en la
toma de decisiones, que no lo es.
El informe señala que a lo largo del último siglo se hicieron importantes mejoras en las áreas de la salud y educación, el progreso se reflejó en las tasas de mortalidad infantil en descenso, en un
aumento en la expectativa de vida y en las tasas de alfabetismo;
pero incluso así, se calcula que cerca de mil millones de personas viven todavía con menos de $1 diario —la medida del Banco
Mundial para la pobreza extrema, y unos 2.3 miles de millones
con menos de $2 diarios. Es decir, en conjunto unos 3.3 miles de
millones de personas, aproximadamente dos quintas partes de la
población mundial— la misma cifra que en 1973 cuando, por primera vez, los economistas del Banco Mundial “descubrieron” la
pobreza global —todavía son pobres a pesar de 37 años de guerra
contra la pobreza global (o, según algunos, contra los pobres)—.
Banco Mundial (2000/01) Informe mundial del desarrollo:
ataque a la pobreza
La gente pobre vive sin las libertades fundamentales de acción
y decisión que los más acomodados toman por sentadas. Es frecuente que carezcan de alimento adecuado, vivienda, educación y
salud, privaciones que evitan que tengan el nivel de vida que todo
el mundo valora. También enfrentan una extrema vulnerabilidad
ante las enfermedades, la dislocación económica y los desastres
naturales. Es frecuente que estén expuestos al maltrato de las ins204
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Pobreza e inequidad: La historia oficial
tituciones del Estado y la sociedad, y que carezcan de poder para
influir en las decisiones clave que afectan sus vidas.
Al comienzo del nuevo siglo, la pobreza sigue siendo un problema global de enormes proporciones. De los 6 mil millones de personas en el mundo (en 2000), 2.8 miles de millones viven con menos
de $2 diarios y 1.2 mil millones de ellas viven con menos de $1 al
día; ocho de cada 100 niños no vive hasta su quinto cumpleaños;
nueve de cada 100 varones y 14 de cada 100 niñas que llega a la
edad escolar no asiste a la escuela. La pobreza también es evidente
en la falta de poder y de voz en el ámbito político de la gente pobre y
en su extrema vulnerabilidad ante las enfermedades, la dislocación
económica, la violencia personal y los desastres naturales. El flagelo del VIH/SIDA, la frecuencia y brutalidad de los conflictos civiles y
las cada vez mayores disparidades entre los países ricos y el mundo
subdesarrollo han incrementado el nivel de privación e injusticia.
El Informe del desarrollo mundial 2000//01, emitido por el
Banco, que fue precedido por otros dos sobre pobreza (en 1980
y 1990), argumenta, empero, que sin duda son posibles reducciones considerables en todas estas dimensiones de la pobreza. Se
requieren acciones en tres áreas complementarias:
• Promover oportunidades económicas para la gente pobre por
medio de un crecimiento equitativo, mejor acceso a los mercados
y recursos ampliados;
• Facilitar que la gente tenga poder haciendo que las instituciones
del Estado respondan más ante las personas pobres y por la remoción de las barreras sociales que excluyen a las mujeres, los grupos
étnicos y raciales, y a quienes están socialmente en desventaja, y
• Mejorar la seguridad al evitar las crisis económicas y al administrarlas bien cuando suceden, y proporcionando mecanismos
para reducir las fuentes de vulnerabilidad que enfrenta la gente pobre. Pero las acciones de los países y las comunidades no
serán suficientes. Se requerirán determinadas acciones globales
para complementar las iniciativas nacionales y locales y lograr
un máximo beneficio para la gente pobre en todo el mundo.
205
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Henry Veltmeyer
Las acciones para ampliar la oportunidad, el empoderamiento y
la seguridad pueden generar una nueva dinámica para el cambio
que hará posible enfrentar la privación humana y crear sociedades
comprometidas con la equidad y la justicia social —la ampliación
de las opciones y oportunidades de las personas, y la realización
de sus capacidades—, y aun así permanecer competitivas y productivas. Si el mundo en desarrollo y la comunidad internacional
colaboran para abonar este nuevo entendimiento con recursos
reales, tanto financieros como aquéllos encarnados en la gente y
las instituciones —su experiencia, conocimiento e imaginación—,
el siglo XXI verá un rápido progreso en la lucha contra la pobreza.
Además de estos “esfuerzos simultáneos [y concertados] por
ampliar la oportunidad, la gestión y la seguridad”, la clave para paliar la pobreza (si no es que una “nueva dinámica para el cambio”)
sigue siendo, en la visión del Banco, el desarrollo económico, que
se consigue esencialmente a través de la liberalización del comercio y los mercados, la inversión en infraestructura, y la provisión
de servicios sociales básicos a las personas pobres —de modo
que se incremente su capital humano, para capacitar o darles poder para actuar y aprovechar sus oportunidades— para nivelar el
campo de juego y proporcionar mayor igualdad de oportunidades.
Para concluir, el Banco argumenta que la evidencia confirma que
se requiere el crecimiento de toda la economía (facilitado por las
políticas “a favor del crecimiento”, es decir, el neoliberalismo) para
mejorar los ingresos de la gente pobre, lo que a largo plazo reducirá las dimensiones no monetarias de la pobreza. Además, desde la
perspectiva del Banco, ampliar las capacidades humanas de la gente pobre —en lugar de realizar cambio estructural— sigue siendo
un elemento central en cualquier estrategia de reducción de la pobreza. Esta perspectiva, podría añadirse, se contrapone con lo que
podría ser vista como la perspectiva académica predominante en
cuanto a la problemática de la pobreza.
UNESCO (2002), capital social y reducción de la pobreza: ¿qué
papel asignar a organizaciones de la sociedad civil y al Estado?
206
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Pobreza e inequidad: La historia oficial
El 28 de junio de 2000, en Ginebra, Suiza, se realizó el simposio internacional titulado “Formación de capital social en la reducción
de la pobreza: ¿qué papel asignar a las organizaciones de la sociedad civil y al Estado?”, organizado por el Programa de Gestión de
las Transformaciones Sociales de la UNESCO (MOST, por sus siglas
en inglés) y el Programa de Investigación Comparada sobre la Pobreza (CROP, por sus siglas en inglés) del Consejo Internacional de
Ciencias Sociales. Se realizó en el marco de la 24ta sesión especial
de la Asamblea General respecto al resultado de la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social e iniciativas posteriores, Ginebra (26
de junio al 1 de julio de 2000).
La Cumbre Mundial para el Desarrollo Social (Copenhague,
marzo de 1995) abordaron tres temas centrales: erradicación de
la pobreza; promoción del pleno empleo; y fomento de la integración social. En ellas se expresó el surgimiento de una determinación colectiva por tratar el desarrollo social como una de las más
altas prioridades de las políticas nacionales e internacionales, y
de ubicar al ser humano en el centro del desarrollo.
La 24ta sesión especial de la Asamblea General, titulada “Cumbre mundial para el desarrollo social y más allá: el logro del desarrollo social en un mundo en globalización”, se realizó con tres
objetivos: reafirmar la Declaración de Copenhague y el programa
de acción adoptado en la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social; identificar el avance logrado y las limitaciones encontradas,
y recomendar acciones e iniciativas concretas para hacer avanzar
los esfuerzos hacia una puesta en práctica plena y efectiva de los
acuerdos alcanzados en la cumbre.
El Foro de Ginebra de 2000 se organizó en paralelo con la sesión especial de las Naciones Unidas. Fue diseñado para establecer
un puente entre la sesión de la Asamblea General y el público en
general. Atrajo a grupos parlamentarios, empresarios, sindicatos,
académicos, organizaciones de la sociedad civil, organizaciones
profesionales, así como gobiernos y organizaciones intergubernamentales. Fue en este marco que el simposio de MOST/CROP se
207
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Henry Veltmeyer
organizó como una contribución al debate sobre las políticas y las
estrategias para lograr la erradicación de la pobreza y lograr el
desarrollo social.
Durante los cinco años transcurridos entre la Cumbre Mundial
para el Desarrollo Social y ‘Copenhague + 5’, se suscitaron varias
deliberaciones acerca de temas que habían surgido en el debate internacional sobre el desarrollo antes, durante y después de
la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social. El papel del capital
social fue uno de los temas debatidos en este contexto. Surgieron de las deliberaciones varias conclusiones y recomendaciones
de importancia y éstas se reflejan en las iniciativas incluidas en
el documento final de Ginebra, adoptado en la sesión especial
de la asamblea general en Ginebra. En el documento también se
hace referencia al fomento de la inversión en capital social. De tal
modo, las Naciones Unidas y sus Estados miembros reconocen al
capital social como un recurso importante para lograr las metas
de la Declaración de Copenhague.
Muy aparte de esta Declaración, el concepto de capital social
también es medular para un “nuevo paradigma” emergente de desarrollo local descentralizado en el cual el pobre se presenta como
el “actor” líder, con poder para actuar por sí mismo en las localidades y comunidades de la sociedad rural (Atria et al., 2004). Este
paradigma, al que Stiglitz había convocado ya desde 1998 en una
influyente conferencia (Stiglitz, 1998), aporta también las suposiciones y principios que se utilizan para construir un nuevo marco
institucional y de políticas para el proceso de desarrollo.
Lo importante, y lo que discute Michael Woolcock en su contribución al informe de UNESCO, es la pregunta: ¿cómo lograr una
reducción de la pobreza a través de la construcción de asociaciones entre Estados, sociedad civil y mercado? (Woolcock, 2002:
20). Otras preguntas que se abordan en el informe incluyen: ¿Qué
papel asignar a la sociedad civil y al Estado? ¿Qué pueden hacer
los actores civiles y las políticas para “movilizar recursos”?
International Food Policy Research Institute (IFPRI) 2007:
Adoptar acciones a favor de las personas pobres
208
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Pobreza e inequidad: La historia oficial
y hambrientas del mundo
Una cumbre realizada en Beijing, en octubre de 2007, organizada
por el International Food Policy Research Institute (IFPRI), a la
que asistieron más de 400 diseñadores de políticas y otros interesados en el desarrollo internacional, se centró en la lucha contra
la pobreza y en el avance logrado en realizar los ODM. El documento que saldría de esta cumbre, intitulado Taking Action for the
World’s Poor and Hungry People, reportó un avance considerable
en la reducción de la tasa de pobreza global. La mayor parte de
esta mejoría, a todas luces, puede ser o fue explicado por las altas
tasasde crecimiento económico en China durante una década y
media, lo que reanima un debate político de largo aliento en cuanto a los determinantes del crecimiento económico y las posibles
compensaciones de la redistribución (crecimiento redistributivo/
crecimiento con equidad).
Hay que leer el informe para creerlo, y debería ser estudiado
con ojo crítico. La principal conclusión puede sintetizarse brevemente: el mundo ha hecho avances considerables, habiendo reducido la incidencia de la pobreza extrema, desde 28.6% de la
población en 1990 a 18.6% en 2004 (“con este ritmo, para 2015
se cumplirá el objetivo correspondiente en los ODM en cuanto a
pobreza en el ámbito global). Sin embargo, el informe señala que
el avance por regiones ha sido desigual: el “rápido crecimiento
económico” en el este de Asia “ha beneficiado a todos los grupos
casi igualmente”, pero “la reducción de la pobreza se estanca en
África subsahariana”, dejando atrás a los “ultrapobres”.
¿Quiénes son los ultrapobres? Más o menos, los crónicamente
pobres: gente en áreas rurales remotas y marginales, sin acceso
a los caminos, los mercados, y los servicios de educación y salud;
gente que enfrenta exclusión debido a su género, etnia o discapacidad, es decir, minorías, y aquéllos que carecen de recursos,
educación o acceso al crédito.
Con base en estos hallazgos o esta teoría, el informe prescribe
acciones que:
209
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Henry Veltmeyer
• Conlleven al “crecimiento incluyente”, es decir, políticas neoliberales “a favor del crecimiento” y también “a favor de los pobres”.
Muchos críticos han argumentado que estas políticas constituyen un importante factor que contribuye a la pobreza global, generando nuevas formas de empobrecimiento y exacerbando las
antiguas (Chossudovsky, 1997);
• Mejoren el acceso a recursos, mercados e infrastructura (servicios esenciales). Sobra mencionar que la pregunta no planteada es: ¿qué recursos: financiamiento, tierra, tecnología avanzada o nueva, un empleo digno? Para los agricultores de escala
pequeña,campesinos con poca tierra o sin tierra, , quienes constituyen una gran parte de los pobres en el ámbito rural, sigue
vigente el tema crítico de la tierra y los medios para trabajarla
productivamente, para lo cual el Banco Mundial recomienda un
enfoque basado en el mercado (“market–assisted land reform”);2
• Aceleren las inversiones en salud, nutrición y educación, es decir,
en el “capital humano”, e
• “Incluyan a los excluidos”.
UNDESA: Repensar la pobreza: informe de la situación social
mundial, 28 de enero de 2010
En 1995, en Copenhague, los líderes globales que participaron en
la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social describieron la erradicación de la pobreza como un imperativo ético, político y económico, y la identificaron como uno de los tres pilares del desarrollo
social. La erradicación de la pobreza desde entonces se ha convertido en el objetivo englobante del desarrollo, según se refleja en
2. El enfoque basado en el mercado para la reforma de la tenencia de la tierra que
recomienda el Banco Mundial es bastante controvertido, tanto entre académicos
(véase, por ejemplo, Borras, 2007; Borras, Kay y Lahi, 2008) y en las bases de los
movimientos sociales formados por las organizaciones campesinas y las comunidades indígenas que soportan estos movimientos. Estos movimientos, por lo general, abogan por una reforma agraria encabezada por el Estado o, como en el caso
del movimiento brasileño de los trabajadores rurales sin tierra, la acción directa.
210
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Pobreza e inequidad: La historia oficial
los objetivos de desarrollo acordados internacionalmente, incluyendo los ODM, que establecieron la meta de reducir a la mitad la
pobreza extrema para 2015.
Rethinking Poverty, el Informe Sobre la Situación Social en el
Mundo 2010 busca “contribuir a repensar la pobreza y su erradicación”. Afirma: “la urgente necesidad de un cambio estratégico
que se aleje del pensamiento fundamentalista del mercado, las
políticas y prácticas de las décadas recientes hacia un desarrollo
más sustentable y políticas orientadas a la equidad y adaptadas a
las condiciones y circunstancias nacionales”. Esas estrategias nacionales de desarrollo, mismas que fueron presentadas en el Cumbre Mundial de 2005, deben ser orientadas a la realización de los
ODM. Y, declaran los autores, que “en el centro de este esfuerzo,
se debe colocar políticas responsables de desarrollo y políticas
macroeconómicas contracíclicas para promover inversiones productivas y generar empleo digno”.
El informe resulta bastante convincente en cuanto a repensar
la pobreza y los esfuerzos para la reducción de la pobreza, diciendo que una confianza extrema en las fuerzas del mercado y en la
liberalización económica derivan en el descuido de las estrategias
diseñadas nacionalmente y orientadas hacia el desarrollo, en detrimento de los pobres del mundo. La lección más importante es
que los gobiernos necesitan desempeñar un papel en el desarrollo, integrando las políticas económicas y sociales que apoyan la
producción incluyente y el crecimiento del empleo, a la vez que
atacan la inequidad y promueven la justicia.
Naciones Unidas (2010):
Informe de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
Los esfuerzos colectivos hacia la realización de los ODM han logrado avances en muchas áreas. Las tendencias alentadores antes de
2008 habían puesto a muchas regiones en el camino de lograr al
menos algunas de estas metas. El impulso del crecimiento económico en las regiones en desarrollo sigue siendo vigoroso y, al apren211
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Henry Veltmeyer
der de los muchos éxitos de incluso los países en mayor desventaja, lograr los ODM todavía se encuentra a nuestro alcance. Tal es el
principal mensaje del informe de la ONU para 2010 sobre los ODM.
Según el informe, todavía se están logrando avances en la reducción de la pobreza, a pesar de los descalabros significativos a
raíz de la recesión económica de 2008–2009 y a pesar de la crisis
alimentaria y la de energía. Los países en desarrollo en su conjunto siguen en camino de lograr la meta de reducción de la pobreza para 2015. Se espera todavía reducir la pobreza por 15%
para 2015, lo que se traduce en cerca de 920 millones de personas
que viven debajo de la internacional de la pobreza (1.25 $dólares/
día), la mitad de la cifra de 1990.
El informe enfatiza que, a pesar de que se ha logrado un avance, éste es desigual; y sin un gran impulso, muchas de los objetivos incluidos en los ODM probablemente no se logren en la mayor
parte de las regiones. Los viejos y los nuevos desafíos amenazan
con hacer más lento aún el progreso en algunas áreas o incluso
echar por tierra algunos de los logros realizados hasta el momento. El número de personas que sufren de malnutrición sigue creciendo, mientras que el lento avance en reducir el hambre se ha
estancado —o incluso se ha revertido— en algunas regiones entre
2000 y 2002 y entre 2005 y 2007. Aproximadamente, uno de cada
cuatro niños de menos de cinco años de edad no cumple con su
peso ideal, principalmente debido a falta de alimentos, la baja calidad de la comida que logran ingerir, la provisión inadecuada de
agua y de servicios sanitarios y de salud, y las malas prácticas de
cuidado y alimentación.
El reporte de los ODM estima que 1.4 miles de millones de personas todavía viven en pobreza extrema. Además, los efectos de
la crisis financiera global probablemente persistan: las tasas de
pobreza serán ligeramente superiores en 2015 e incluso después,
hasta 2020, de lo que habrían sido si la economía mundial hubiera
crecido de manera estable al ritmo anterior a la crisis.
La equidad de género y el empoderamiento de las mujeres se
encuentran en el centro de los ODM y constituyen precondiciones
212
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Pobreza e inequidad: La historia oficial
para superar la pobreza, el hambre y la enfermedad. Pero el avance ha sido lento en todos los frentes, desde la educación hasta el
acceso a la toma de decisiones políticas.
Instituto de Investigación de las Naciones Unidas para el
Desarrollo Social (UNRISD) (2010):
Combatir la pobreza y la desigualdad
El informe central de la UNRISD (UNRISD Flagship Report) constituye una importante iniciativa de investigación que se propone
contribuir a los debates en torno a las nuevas estrategias políticas
para la reducción de la pobreza en un marco posterior a los ODM.
El informe se basa en gran medida en el Proyecto sobre Reducción
de la Pobreza y Regímenes de Política, así como en la investigación pretérita del UNRISD sobre “Política social en un contexto de
desarrollo (2000–2005)”.
En septiembre de 2010, el UNRISD publicó su informe central
sobre reducción de la pobreza, intitulado Combatir la pobreza y
la inequidad, el cual resulta de una iniciativa de investigación de
varios años en varios países sobre la efectividad de diferentes estrategias para reducir la pobreza. La principal tema abordado por
el UNRISD es la persistencia de la pobreza global después de más
de una década de esfuerzos combinados para lograr una reducción de la pobreza acorde con el primer ODM (reducir a la mitad
la tasa de pobreza para el 2015): más de mil millones de personas
continúan viviendo en condiciones de pobreza extrema, a pesar
de los esfuerzos concertados de la comunidad internacional de
desarrollo en apoyo del “nuevo desarrollismo” —el consenso en
cuanto a la necesidad de “traer de vuelta al Estado” de modo que
se generen las condiciones para una forma más incluyente de desarrollo (Osvaldo e Infante, 2009).
En contraste con las experiencias de países que tuvieron éxito históricamente en la reducción de la pobreza y la inequidad,
las estrategias contemporáneas de reducción de la pobreza han
“enfocado a los pobres” con una política de inclusión social y asis213
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Henry Veltmeyer
tencia económica, sin que simultáneamente aborden las fuentes
estructurales de la pobreza. El programa mexicano en contra de
la pobreza, Oportunidades, constituye un excelente ejemplo. Estos acercamientos frecuentemente no toman en cuenta las dimensiones institucionales y políticas que resultan clave y que pueden
ser a la vez causas de pobreza e inequidad, y obstáculos a su reducción. La investigación de UNRISD muestra, en cambio, que los
avances efectivos se han dado principalmente a través de estrategias dirigidas por el Estado, estrategias que combinan objetivos
de desarrollo económico con políticas sociales de tal manera que
se apoyan recíprocamente en vez de ser contraproducentes (como
en el caso de las políticas de “reforma estructural” aplicadas bajo
el modelo neoliberal). También muestra de qué manera los resultados en términos de pobreza están configurados por complejas
interconexiones de ideas, instituciones, políticas y prácticas en las
esferas social, económica y política.
La investigación enfatiza los siguientes elementos
centrales de una estrategia de desarrollo sustentable e incluyente:
i) los patrones de crecimiento y de cambio estructural que generan
y sostienen los empleos que son remunerados adecuadamente y
accesibles para todos, independientemente de ingreso, estatus de
clase, género o etnia; ii) las políticas sociales incluyentes basadas
en derechos universales y que apoyan el cambio estructural, la
cohesión social y la política democrática; iii) la protección de los
derechos civiles, el activismo y los arreglos políticos que aseguran
que los Estados respondan a las necesidades de los ciudadanos
y que los pobres influyan en la manera en que se hacen las
políticas; y iv) una política de inclusión social y las transferencias
monetarias condicionadas a los pobres (por ejemplo, el programa
Oportunidades en México o la Bolsa Familia de Brasil) no bastan.
Para sostener los limitados logros de la guerra en contra de la
pobreza global a lo largo de la década pasada es necesario abordar
directamente la estructura de la inequidad social (la distribución
social de la riqueza y el ingreso). Como argumentara la CEPAL
(2010) en un reporte paralelo, y reiterara el RIMISP (2012) en
214
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Pobreza e inequidad: La historia oficial
un reporte de seguimiento, “es tiempo para la equidad”. Para
ser precisos, lo que se necesita es un cambio social sustantivo
así como el abandono de las políticas (neoliberalismo) que sólo
exacerban el problema.
Conclusión
Desde la declaración de los ODM por la ONU en 2000, se ha dado
un considerable avance en el cumplimiento de la meta de erradicar la pobreza absoluta y reducir sustancialmente la pobreza
mundial en general (50% para 2015), a través de acciones nacionales decisivas y cooperación internacional. O, al menos, tal es la
conclusión a la que llegan varios informes oficiales sobre la problemática de la pobreza y la guerra contra la pobreza global. Sin
embargo, lo que no queda claro es la cuestión de agencia en la
reducción de la pobreza. ¿Es resultado de acciones adoptadas por
los gobiernos, con la cooperación internacional y la participación
social —como sugieren varios reportes oficiales? ¿O es, en cambio, resultado de acciones llevadas a cabo por los mismos pobres?
¿O resultado de los cambios en la economía global? La respuesta
a estas preguntas tendrá que esperar una revisión académica más
plena; un examen más detallado y estudios posteriores de parte
de sociólogos y economistas interesados en comprender las dinámicas de la problemática de la pobreza desde una perspectiva de
los estudios críticos del desarrollo. Quedan varias cosas en claro:
la pobreza está estrechamente relacionada y se basa en lo que la
CEPAL describe como la “estructura de la inequidad social”, y cualquier logro en el frente contra la pobreza no puede sustentarse
en una política de inclusión social y transferencias directas a los
pobres. Como declara la CEPAL en su informe central de 2010:
“es tiempo para la equidad”, es decir, un cambio social sustantivo
en el sistema, las instituciones y las políticas que empobrecen y
mantienen pobre a la gente (la globalización neoliberal). El propósito de la política pública (desarrollo equitativo) no debería ser
sólo lograr una “igualdad de oportunidades” sino una “igualdad
215
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
Henry Veltmeyer
de condiciones”. Esto requiere más que una reforma institucional
y de política: requiere un cambio fundamental en un sistema sustentado por relaciones de poder de clase.
Referencias
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hora de desigualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir, Brasilia, CEPAL.
Organisation for Economic Co–operation and Development (OECD)
(2010), Tackling Inequalities in Brazil, China, India and South Africa.
The Role of Labour Market and Social Policies, París, OECD.
______ (2011). Divided we stand: Why inequality keeps rising, París, OECD.
Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (RIMISP) (2012), Poverty and Inequality: Latin American Report 2011, Santiago de Chile,
RIMISP.
Stiglitz, Joseph E. (1998), “More Instruments and Broader Goals: Moving Beyond the Post–Washington Consensus”, en Wider Annual Lectures, 2, Helsinki, WIDER.
Sunkel, Osvaldo y Ricardo Infante (2009), Hacia un desarrollo inclusivo:
El caso de Chile, Santiago, Chile, CEPAL.
United Nations Department of Economic and Social Affairs (UNDESA)
(2010), World Economic and Social Survey 2010. Retooling Global Development, Nueva York, ONU.
United Nations Development Programme (PNUD) (2010), Regional Human Development Report for Latin America and the Caribbean 2010,
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(2010), Combatiendo la pobreza y la desigualdad: cambio estructural,
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Wolfensohn, James (1999), A Proposal for a Comprehensive Development Framework, Washington DC, World Bank, http://www.Worldbank.org/cdf/cdf–text.htm (10/10/2004).
216
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
colaboradores
maría isabel blanco velasco
Profesora e investigadora del Departamento de Estudios Ibéricos y Latinoamericanos del Centro Universitarios en Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad de Guadalajara.
Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de la Sorbona,
París. Imparte cursos sobre investigación en Ciencias Sociales
en la licenciatura de Sociología, así como en la maestría y en el
doctorado en Ciencias Sociales. Sus líneas de investigación son:
ciudadanía, cultura política y movimientos sociales en México y
América Latina.
julio boltvinik
Profesor-investigador del Centro de Estudios Sociológicos de
El Colegio de México, Miembro del Sistema Nacional de Investigadores; miembro de número de la Academia Mexicana de
Economía Política y del Comité Científico de CROP (Comparative Research on Poverty) con sede en la Universidad de Bergen, Noruega. Consejero ciudadano del Consejo de Evaluación
del Desarrollo Social del DF. Ha dedicado 30 años a estudiar y a
combatir la pobreza. Ha publicado numerosos libros, artículos y
capítulos de libro, la mayoría sobre pobreza. Recibió el Premio
Nacional de Periodismo Ciudadanizado (2001) y el premio a la
mejor tesis doctoral en antropología social del INAH en 2006.
raúl delgado wise
Director de la Unidad Académica en Estudios del Desarrollo de
la Universidad Autónoma de Zacatecas, presidente de la Red Internacional de Migración y Desarrollo, director de la revista Migración y Desarrollo y codirector de la Red de Estudios Críticos
217
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
del Desarrollo. Ha escrito o editado 16 libros y más de 150 textos académicos, entre capítulos de libro y artículos en revistas
especializadas.
rodolfo garcía zamora
Docente-investigador del Doctorado en Estudios del Desarrollo
de la Universidad Autónoma de Zacatecas. Doctor en Ciencias
Económicas por la Universidad Autónoma de Barcelona, España.
Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, de la Red Internacional de Migración y Desarrollo, la Red Eurolatinoamerica
de Estudios del Desarrollo Celso Furtado, la Asociación Sociológica Internacional (International Sociological Association, ISA),
la organización Sin Fronteras I.A.P., la Asociación Mexicana de
Estudios Rurales, entre otras. Autor y coautor de varios libros y
artículos en revistas especializadas. Especialista en migración,
remesas y desarrollo regional y desarrollo rural.
humberto márquez covarrubias
Responsable Académico del Doctorado en Estudios del Desarrollo de la Universidad Autónoma de Zacatecas (UAZ). Es director
de la revista Estudios críticos del desarrollo, editor de la revista
Migración y desarrollo y coeditor de la revista Observatorio del
desarrollo. Ha publicado textos académicos de diversos géneros
sobre la problemática del desarrollo y la migración.
paulina martínez gonzález
Socióloga, estudiante de doctorado en ciencias sociales. Es profesora del Departamento de Política y Sociedad en el Centro Universitario de la Ciénega de la Universidad de Guadalajara. Imparte cursos de metodología de la investigación social, filosofía y
problemas de las democracias contemporáneas. Fue reconocida
con el Perfil Promep por la Secretaría de Educación Pública. Sus
líneas de investigación son: movimientos sociales y conflictos
ambientales; bienestar y medio ambiente.
218
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
joão márcio mendes pereira
Profesor de historia en la Universidad Federal de Río de Janiero.
Se doctoró en la Universidad Federal fluminense de Río de Janeiro, en Niteroi, Brasil. Sus intereses académicos incluyen historia contemporánea, economía, política internacional y sociología política (particularmente con respecto al Banco Mundial),
ayuda estadounidense y multilateral al desarrollo, la cuestión
agraria y movimientos rurales en América Latina. Sus artículos
han sido publicados en diversas revistas, incluyendo Tempo Social, Revista de História (USP), Revista Brasileira de Política Internacional, Tempo, Topoi, Revista Brasileira de História, Varia
História, Revista Brasileira de Educação, Sociedade & Estado e
Estudos Avançados.
anthony o’malley
Coordinador del Programa en Estudios de Desarrollo Internacional (International Development Studies) en la Universidad de
Saint Mary’s, Halifax, Canadá. Algunas de sus publicaciones más
destacadas incluyen: “Critical Analysis and Development” en Critical Development Studies Handbook, “The Dialectics of Class and
Community” en Community-Based Development in Latin America,
“Banking on Poverty: Assessing the World Bank’s War on Poverty” en Canadian Journal of Development Studies y “Poverty Reduction Programs and Rural Poverty” en Poverty Report.
darcy tetreault
Docente-investigador del Doctorado en Estudios del Desarrollo
de la Universidad Autónoma de Zacatecas. Miembro del Sistema
Nacional de Investigadores nivel II, con perfil Promep. Doctor en
Ciencias Sociales por la Universidad de Guadalajara. Su tesis de
doctorado ganó el premio nacional Arturo Warman 2008. Sus
intereses académicos incluyen: pobreza, políticas sociales, estudios agrarios, ecología política, y movimientos sociales y ambientales. Ha publicado varios textos sobre estos temas en libros
y revistas nacionales e internacionales.
219
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
henry veltmeyer
Profesor del Doctorado en Estudios del Desarrollo de la Universidad Autónoma de Zacatecas y Director de la Red de Estudios
Críticos del Desarrollo. Ha publicado gran cantidad de artículos,
capítulos de libro y libros que lo han posicionado como uno de
los especialistas más connotados en el ámbito de los estudios
sobre desarrollo e imperialismo.
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normas para la recepción
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221
estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2
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