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Estudios Críticos del Desarrollo volumen II, número 2, primer semestre de 2012 UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE ZACATECAS UNIDAD ACADÉMICA EN ESTUDIOS DEL DESARROLLO DOCTORADO EN ESTUDIOS DEL DESARROLLO estudios críticos del desarrollo Unidad Académica en Estudios del Desarrollo Volumen II, número 2, primer semestre de 2012. Coordinador de la sección “Artículos” para este número especial: Darcy Tetreault Traducción del inglés al español: Luis Rodolfo Morán Cuidado de la edición: Darcy Tetreault y Humberto Márquez Producción editorial: Texere Editores Página web: Elizabeth Gómez Imagen de forros: pieza de cerámica de Gustavo Pérez (detalle) Estudios Críticos del Desarrollo es una publicación académica semestral que pretende contribuir a la investigación y análisis sobre los problemas y alternativas del desarrollo desde la perspectiva de las ciencias sociales y las humanidades mediante la colaboración de profesores-investigadores de la Unidad Académica de Estudios del Desarrollo de la Universidad Autónoma de Zacatecas y de académicos adscritos a otras instituciones nacionales e internacionales. Es una revista editada por la Unidad Académica de Estudios del Desarrollo de la Universidad Autónoma de Zacatecas. Editor responsable: Humberto Márquez Covarrubias. Número de Certificado de Reserva del Título: en trámite. ISSN en trámite. Número de Certificado de Licitud de Título: en trámite. Número de Certificado de Licitud de Contenido: en trámite. Domicilio de la publicación: Unidad Académica en Estudios del Desarrollo, Campus Universitario II, Av. Preparatoria s.n., Col. Hidráulica, Zacatecas, Zac., C.P. 98065. Este número se terminó de imprimir en el mes de junio de 2012 con un tiraje de 1,000 ejemplares. Disponible en la página web: www.estudiosdeldesarollo. net. Toda contribución deberá enviarse a: revista@estudiosdeldesarrollo.net. Los artículos contenidos en esta publicación son responsabilidad de sus respectivos autores y no comprometen la posición oficial de Estudios Críticos del Desarrollo. UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE ZACATECAS RECTOR Francisco Javier Domínguez Garay SECRETARIO GENERAL Armando Silva Cháirez SECRETARIO ACADÉMICO Jesús Octavio Enríquez Rivera DIRECTOR DE LA UAED Raúl Delgado Wise ESTUDIOS CRÍTICOS DEL DESARROLLO director general Humberto Márquez Covarrubias director editorial Raúl Delgado Wise coordinador editorial Henry Veltmeyer responsable académico Darcy Tetreault COMITÉ EDITORIAL UAZ Raúl Delgado Wise Guillermo Foladori Rodolfo García Zamora Carlos Mallorquín Suzarte Humberto Márquez Covarrubias Gerardo Otero Roberto Soto Esquivel Darcy Victor Tetrault Henry Veltmeyer Edgar Záyago Lau CONSEJO EDITORIAL Haroon Akram–Lohdi Trent Unviersity Walden Bello Focus on the Global South (Bangkok) Henry Bernstein University of London Manfred Bienefeld Carleton University Saturnino (Jun) Borras Institute of Social Studies, Netherlands Paul Bowles University of Northern British Columbia Eugenia Correa Vázquez UNAM, México Norman Girvan University of West Indies Cristóbal Kay Institute of Social Studies, Netherlands Kari Levitt McGill University Oscar Mañan Universidad de la República, Uruguay Ronaldo Munck Dublin City University Carl-Ulrik Schierup Linköping University índice 7 13 41 75 107 147 Editorial artículos Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America julio boltvinik La política social y los programas para combatir la pobreza en México ¿Oportunidades para quiénes? darcy victor tetreault DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente anthony o’malley Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza joão márcio mendes pereira Civil Society Organizations and Conditional Cash Transfers Programs in Latin America. The Case of Oportunidades in Mexico maría isabel blanco velasco paulina martínez gonzález debate 167 Violencia e inseguridad en México: Necesidad de un parteaguas civilizatorio humberto márquez covarrubias raúl delgado wise rodolfo garcía zamora reseña 199 Pobreza e inequidad: La historia oficial henry veltmeyer editorial E ste segundo número de Estudios críticos del desarrollo (ECD) aborda un tema que desde hace más de dos siglos ha sido central para el debate sobre el desarrollo: la pobreza y las políticas públicas para combatirla. En esa larga trayectoria, se pueden distinguir dos grandes corrientes de pensamiento: la (neo) liberal, que considera a la pobreza como el resultado de “una conducta en extremo disipada” del individuo (como decía Adam Smith en La riqueza de las naciones), como parte de una eufemística “cultura de la pobreza” (en la tónica de Oscar Lewis) o debido a la falta de “capacidades humanas” de los individuos (en la terminología que actualmente está de moda); y la corriente histórico–estructural marxista que considera la pobreza parte integral de un sistema orientado a la maximización de ganancias privadas, donde se explota la fuerza de trabajo y se excluye a grandes segmentos de la población: el ejército industrial de reserva y el subproletariado. Hoy en día, los fondos internacionales y los recursos públicos dedicados a luchar contra la pobreza se conducen principalmente por la primera de estas corrientes. En el centro de las estrategias promovidas por el Banco Mundial y otros organismos internacionales se encuentran los programas focalizados que transfieren dinero en efectivo a los extremadamente pobres, bajo ciertas condiciones, por ejemplo, que manden a sus hijos a la escuela y que acudan con regularidad al centro de salud. De esta manera, se pretende moldear el comportamiento de los pobres. Estos programas, conocidos como “programas de transferencias monetarias condicionadas” (conditional cash transfer programs — CCT—), proliferaron en América Latina y el resto del mundo durante la primera década del nuevo milenio, en un contexto estructural 7 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 editorial apegado a los principios neoliberales (libre comercio, desregulación y privatización). Los organismos internacionales que detentan el poder divulgan un discurso basado en la economía de mercado que promete orientar el desarrollo, generar crecimiento económico y aliviar la pobreza. Se trata del “Posconsenso de Washington”, una visión reformista sobre la necesidad de “traer de vuelta al Estado”, no sólo para fomentar la competitividad empresarial y mantener la estabilidad macroeconómica, sino también para brindar servicios básicos en las áreas de educación y salud para los segmentos marginados de la población. Desde esta perspectiva, los pobres extremos están atrapados en un círculo vicioso intergeneracional, caracterizado por las necesidades apremiantes de supervivencia y falta de oportunidades para desarrollar sus capacidades. En la cosmología neoliberal, una de las pocas excepciones donde se reconoce la necesidad de promover intervenciones gubernamentales concierne al deber del Estado para dirigir recursos públicos a los extremadamente pobres, de tal manera que ellos puedan adquirir el “capital humano” necesario para, posteriormente, insertarse de manera efectiva en los mercados de trabajo. El programa CCT más celebrado en el mundo es Oportunidades (antes Progresa). Los primeros tres artículos de este número de ECD analizan críticamente este programa mexicano para combatir la pobreza. El primero, escrito por Julio Boltvinik, pretende desmitificar ciertas ideas sobre el programa Oportunidades, al señalar que no era el primer programa CCT en el mundo, como muchos piensan. Además, señala nuestro autor, en la medida en que dicho programa ha servido de modelo para otros países, no resulta del éxito para combatir la pobreza ni del esfuerzo del gobierno mexicano para diseñarlo y difundirlo, sino que obedece a un proyecto político encabezado por el Banco Mundial y otros organismos internacionales dirigido a mantener el rumbo neoliberal y conferirle un “rostro humano”. De acuerdo con Boltvinik, México ya no es un líder en la arena internacional; más bien se ha convertido en una potencia media zozobrante. 8 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 editorial El siguiente artículo, aportado por Darcy Tetreault, contextualiza el programa Oportunidades dentro de la evolución de la política social mexicana desde mediados del siglo pasado. De esta manera, pretende proporcionar los elementos necesarios para entender por qué se creó el programa, no sólo en relación a sus objetivos declarados, sino también a su función de brindar legitimidad política a los gobiernos neoliberales, y su relación con el proceso de acumulación. Tetreault reconoce que Oportunidades ha tenido resultados positivos a corto plazo, reflejados en indicadores de salud y mayores niveles de educación formal. Por otro lado, observa que las deficiencias en la prestación de servicios públicos básicos, especialmente en zonas rurales, combinado con mercados laborales estancados, tienden a socavar la meta fundamental del programa de superar la pobreza. Argumenta que estas limitaciones no se deben a imperfecciones en el diseño programático, sino que son sintomáticas de los problemas estructurales asociados con el modelo neoliberal. En el tercer artículo que trata del programa Oportunidades, Isabel Blanco y Paulina Martínez presentan un estudio que indaga sobre las opiniones de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) que trabajan en zonas marginadas de México. En particular, les interesa saber qué piensan los representantes de dichas organizaciones con respecto a la medida en que el programa ha fomentado la construcción de ciudadanía, a través de la participación de los beneficiarios y de la sociedad civil organizada. Cabe señalar que ésta es una línea de investigación con pocas antecedentes y los hallazgos del estudio son reveladores. En términos generales, las autoras encuentran que los OSC son muy críticos de Oportunidades; consideran que el programa sólo promueve formas pasivas de participación y que éstas no contribuyen a la construcción de una ciudadanía activa. Por tanto, las autoras concluyen que el programa es susceptible de ser utilizado para fines clientelistas y para el proselitismo electoral. De la misma manera que los programas como Oportunidades obligan a familias pobres a modificar su conducta para recibir los 9 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 editorial CCT, el Banco Mundial pone condiciones para que los gobiernos de los países pobres puedan acceder a las fuentes de crédito controladas por las instituciones financieras internacionales. En esta sintonía, desde finales de los años noventa, el Banco Mundial ha promovido un instrumento llamado Documento de estrategia para la reducción de la pobreza (DERP, en inglés Poverty Reduction Strategy Paper. Como explica Anthony O’Malley en este número de ED, el DERP es un requisito para los gobiernos que buscan aliviar la deuda o fondos para el desarrollo. El DERP tiene que ser preparado a través de un proceso participativo que involucra, no sólo al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional, sino también a representantes de la sociedad civil; y debe describir las políticas macroeconómicas y sociales del país, así como los programas diseñados para promover el crecimiento y, por ende, reducir la pobreza. En efecto, como señala O’Malley, el DERP obliga a los países pobres a adherirse a la agenda neoliberal e incorporar mecanismos para combatir la pobreza, con la participación de la sociedad civil. A través de un análisis de la experiencia con el DERP de tres países latinoamericanos (Nicaragua, Bolivia y Honduras), nuestro autor concluye que en la práctica la participación de la sociedad civil en todo lo que tiene que ver con el DERP es “superficial” o “ausente”, y que el propósito subyacente de este instrumento es sosegar el descontento social que ha sido generado por la aplicación de políticas neoliberales, desmovilizando así los movimientos de resistencia. Relacionado con lo anterior, el último artículo presentado en la sección principal de este número analiza la génesis y evolución de la idea del Banco Mundial de promover una guerra contra la pobreza. João Márcio, el autor del artículo, señala que el combate a la pobreza casi no formaba parte del discurso del Banco hasta que Robert McNamara llegó a ser presidente a finales de los años sesenta. McNamara, quien había servido como Secretario del Departamento de Defensa en los Estados Unidos, vio la pobreza y la desigualdad como una amenaza a la seguridad de los Estados Unidos. Como tal, en el contexto de la Guerra Fría y el fracaso de 10 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 editorial Estados Unidos en Vietnam, explica Márcio, el Banco Mundial empezó a reorientar sus intervenciones para promover proyectos de desarrollo rural integral que supuestamente ayudarían a estimular el crecimiento económico y elevar los estándares de vida en el ámbito rural del Tercer Mundo, donde se concentraba la pobreza extrema. He aquí los antecedentes a los programas focalizados para combatir la pobreza. Al esbozar la trayectoria del discurso y las intervenciones del Banco Mundial desde finales de los años sesenta, pasando por los ochenta cuando la preocupación del Banco por la pobreza fue eclipsada en su afán de promover los programas de ajuste estructural, hasta los noventa cuando reaparece en el centro de su agenda, Márcio ofrece una perspectiva histórica que ayuda a explicar las paradojas y la lógica perversa detrás del proyecto neoliberal. Además de los cinco artículos comentados, este número de ED incluye, en la sección “Debate”, un trabajo de Humberto Márquez, Raúl Delgado y Rodolfo García que aborda la temática de las violencias e inseguridad en México, una problemática que ha cobrado importancia durante los últimos años en el contexto de la “guerra contra el narcotráfico”, en cuyo trasfondo gravita una estrategia de despojo, explotación y dominación. Adicionalmente, Henry Veltmeyer elabora una reseña de algunos de los informes más importantes sobre el tema de pobreza que han sido elaborados por dependencias de las Naciones Unidas durante la última década. Con todo, esperamos que este número de ED contribuya a animar los debates teóricos y políticos en torno a estos problemas primordiales. Darcy Victor Tetreault 11 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 estudios críticos del desarrollo, vol. II, núm. 2, primer semestre de 2012, pp. 13–40 Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America Julio Boltvinik* Resumen Este texto presenta un estudio de caso sobre los orígenes de Progresa–Oportunindades, el programa de transferencias monetarias condicionadas por la cual México ha ganado una reputación internacional. El argumento central es que, a pesar de que México se presenta como un líder en esta área, esto es sólo una fachada. Más bien, México es utilizado por el Banco Mundial para impulsar sus políticas preferidas y el TLCAN ha limitado su habilidad de diseñar de manera autónoma sus políticas. Además, se demuestra que el supuesto papel de México como un poder emergente es engañoso y que la mejor manera de caracterizarlo es como una potencia media zozobrante. Palabras clave: transferencias monetarias condicionadas, México, Oportunidades, pobreza, política social, potencia media. * Profesor–investigador del Centro de Estudios Sociológicos de El Colegio de México. Correo electrónico: jbolt@colmex.mx. 13 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Abstract This paper presents a case study of the origins of Progresa–Oportunidades, the conditional cash transfer program for which Mexico has gained an international reputation. The main argument is that, though Mexico is held up as a leader in this area, this is little more than a façade. Rather, Mexico is used by the World Bank to propel its favoured policies and NAFTA has limited its ability to engage in autonomous policymaking. Furthermore, it is shown that the alleged role of Mexico as an emerging power is misleading and that we can best characterize it as a sinking middle power. Keywords: conditional cash transfers, Mexico, Oportunidades, poverty, social policy, middle power. 14 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 O General Overview utside Mexico, especially in developed countries, there is a dominant perception that Mexico is a leader as regards to social policy in Latin America and the rest of the Third 1 World. This perception was derived from the very impressive international success of the Progresa/Oportunidades program (Prop), which is considered to have instituted a new approach to poverty alleviation: conditional cash transfers (CCTs). This paper argues that this perception is wrong. Prop was reproduced in many countries not because of Mexico’s leadership, but because of the World Bank’s (WB) power and influence. Furthermore, the paper argues that Mexico can be regarded not as an emerging power but rather as a sinking one. The structure of the paper follows from this argument. After the general overview presented in the remainder of this section, the next section describes the origins of Prop and its main features. In particular it contrasts its permanence through three governments with the one–government–only feature of previous outstanding programs directed to the poor. The third section shows that the replication of Prop was promoted by the WB, not by the government of Mexico. I also show that Prop’s design did not originate in Mexico, rather programs with a very similar design had been tried before in Honduras and in some states in Brazil, and that the idea of combating poverty with CCTs was already being 1. Furthermore, Mexico is regarded as an emerging middle power along with Brazil, Russia, India and China (the so called BRICs): “Countries that clearly should be considered to be emerging powers: Indonesia, Mexico, South Korea, and Turkey. These countries exhibit the economic, institutional, and ideational traits to emerge as important regional economic and political powerhouses. In this role they might become major forces in affecting the governance of global poverty, whether by expanding domestic markets, making strategic investments in developing countries, becoming a major destination for international migration, or by engaging in global institutions” (my emphasis, Scott et al., 2010). 15 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Julio Boltvinik discussed within international agencies when Prop was launched. This is reinforced in the fourth section by showing that other very important social–policy innovations introduced in Mexico (like the General Law of Social Development) have not been replicated. If Mexico had been an international leader in social policy making, the country would have also promoted these other innovations. In the fifth section further evidence is provided that Mexico was definitely not a leader in social policy in Latin America, but was a follower of the Chilean dictatorship reforms, which started in the 1970s. I argue that the overall impulse for social reform in Latin America (and Mexico as one of the followers) was part of the overall neoliberal reform agenda (the Washington Consensus), and I analyse the implications of this claim for the analysis of social–policy making in the region. Having done this, I explain why Prop can be seen as clearly fitting with this Weltanschauung. In the sixth and final section I argue that Mexico used to be an influential middle player in many areas of international affairs but has lost this role and is becoming a sinking middle player. The overall conclusion is that, in contrast with its leadership in other global policy arenas, which came to an end in the nineties, Mexico has never been a leader in social policy affairs. The modern history of Mexico’s international role has a dividing point in the 1980’s. Before that date, Mexico was a champion of the principles of non–intervention, political asylum and Third World causes. In the development arena, Mexico tried to follow an independent policy and for many years succeeded in implementing an autonomous development path, similar to that of many other Latin American countries, based on import substituting industrialization, which was quite successful. In this period Mexico played a leading role in Latin America and, to some extent, in the Third World as a whole. In the 1980s, Mexico abandoned this self–reliant strategy and adopted the Washington Consensus pathway which requires countries in the periphery to follow the policy prescriptions of the developed countries, the International Monetary Fund (IMF) and the World Bank (WB). So Mexico moved 16 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America from self–reliance to subordination, dependency and obedience, especially in signing the North American Free Trade Agreement (NAFTA). In this way, Mexico cut itself off from the causes of the rest of Latin American (and the Third World). One cannot be married to the United States and be an important political leader in Latin America at the same time. Hence, Mexico lost its role as a leading country in the region. In social policy making, Mexico followed the privatization–targeting trends initiated originally in Chile under Pinochet (1973– 1988). It copied, like many other countries, the social–security reforms that replaced intergenerational solidarity with individual capitalization funds. Mexico also followed the trend of eliminating generalized subsidies and substituting them with targeted monetary transferences to the extremely poor, replacing a preventive quasi–universal policy with a compensatory–curative one. In adopting targeted transferences Mexico introduced a conditional package that the beneficiaries of Progresa (later called Oportunidades) had to fulfil in order to maintain their beneficiary status. The leading phrase might as well be: “we pay and you obey”. In essence, it is a behaviourist policy. From the beginning, the WB was partially involved in designing this program. And when Progresa was put into operation, the WB was so enthusiastic that it very soon began to promote similar programs in other countries. In this process, the government of Mexico played a passive role. The spreading of (variations of) Prop in Latin America and beyond should not be interpreted as a reflection of the general influence of Mexico in the region, but rather a reflection of the WB’s power. One indication of this is that other important innovations included in Mexican social policy formation have not had any influence outside Mexico, since these were not promoted by the WB. 17 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Julio Boltvinik The origins of Prop and some of its characteristics Prop was launched by President Ernesto Zedillo’s government in 1997. In those years, when the Institutional Revolutionary Party (Partido Revolucionario Institucional —PRI) had been ruling for almost 70 years, it had become somewhat of a tradition that each new president should launch a new social program somehow directed to the poor. Luis Echeverría (1970–1976) implemented the Investment Program for Rural Development (PIDER), José López Portillo (1976–1982) launched the National Plan for Marginal Zones (COPLAMAR), Carlos Salinas de Gortari (1988–1994) created the National Solidarity Program (Solidaridad), and Zedillo (1994–2000) followed with Prop.2 Salinas also created the Ministry of Social Development (Secretaría de Desarrollo Social — Sedesol) and put the Solidaridad Program under its wing. Although earlier anti–poverty programs did not disappear completely, to a large extent they did fade away. But Prop has had a different destiny: it has lasted for 15 years, under three presidents, and it keeps growing, albeit at a slower pace. The continuation of Prop can be partly explained by the fact that, after Zedillo (the last PRI president), Fox (the first president from the Partido de Acción Nacional —PAN) had to decide what to do with the program. In the small group that he brought together before taking office in order to discuss and propose social development policy, we all (I was a member) agreed that Prop should not be closed down, out of respect for the beneficiaries of the program (by then already 2.5 million households); instead it should be re–designed. My particular recommendations included, among others, to replace individual household targeting in rural areas with community targeting (meaning that all members of poor communities should be included). But 2. The only president absent from this list (since 1970) is Miguel de la Madrid (1982–1988), who did not initiate a major anti–poverty program in the context of the debt crisis. 18 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America above all, I recommended that the program be part of a newly designed development strategy where the subordination of social policy to economic policy be inverted, putting economic policy at the service of social policy and the population’s well–being. My recommendations were not applied and, except for changing the program’s name and one important change derived from the program’s evaluations (extending scholarships to high school students), it remained basically unchanged. Social policy and the population’s wellbeing are still subordinated to economic policy and the strategy of non–development, guided by the Washington Consensus, is stronger than ever. Although highly praised, especially in the international arena, Prop has various design deficiencies and its main objective, diminishing intergenerational poverty, is not being attained. In other words, the program’s graduates are not less poor than their parents. These results and the intrinsic reasons for the failure of Prop are analysed below. Here, I suggest the need to present a big question mark when someone states that replications of Prop are having a positive impact in reducing poverty in many countries. For this paper I interviewed two very qualified people: Rogelio Gómez–Hermosillo who was the National Coordinator of Prop in the period 2001–2006 and after 2006 he became a consultant for the WB, travelling to many countries to promote the replication of Prop; and Ilyana Yaschine, who was Prop’s Evaluation Director from 2002 to 2006. Yaschine suggested that Prop is a successful program because its design was carefully thought–out, even though it is naive to expect that investment in human capital is enough to break the intergenerational transmission of poverty. In her view, various elements of the program’s institutional design have contributed to overcoming problems typically associated with anti–poverty measures: its autonomy and centralized character avoids its “politicization”; its targeting mechanism cannot be easily manipulated; and it avoids the possibility of having its resources deviated to other uses by labelling the budgets of the ministries of health 19 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Julio Boltvinik and education, allocated to Prop for this exclusive use. So, according to Yaschine, despite the fact that Prop is an intersectoral program, it has solved this frequently intractable problem partly by institutional design and partly through direct support from the President of Mexico. Monitoring and evaluation have been part of Prop’s design since the beginning. According to Yaschine the ENCEL panel survey of 2007 shows no social mobility and very little effect on income among non migrant graduates of Prop.3 Nevertheless, although the special section of the survey dealing with migrants has not been analyzed thoroughly, the first descriptive findings show that the strong difference is not between graduates and non–graduates of Prop but between migrants and non–migrants. Prop is also limited in its effects because good quality education and good quality health care are beyond its reach: the quality of both services is very poor. Moreover, Prop has deteriorated during the current government’s term in office; it is increasingly used to solve political problems through the addition of new components. In this way, it has evolved from its initial design as an integrated coherent package to a miscellaneous non–integrated program. Gómez–Hermosillo described some of the advantages of Prop, especially when compared to the system of targeted transferences implemented by the Chilean dictatorship: Prop works through detailed, public rules of operation (which later became a condition for most social programs); its targeting procedure is an active targeting model (as it looks for the poor) versus the passive targeting of the Chilean model (which waits for the poor to apply); and it is a program that enables the poor to exercise their rights vis–à–vis education and health care. 3. A person is considered to be a Prop graduate when he or she finishes grade nine with the support of the program’s scholarships, which are given to female heads of households. A graduate is a migrant if he or she is no longer living in the settlement where the scholarship was received. 20 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America There are contrasting accounts about the inception of Prop and the extent of WB’s involvement in the process. What is clear, however, is that the WB participated extensively in the design of Prop’s evaluation model. According to Gómez–Hermosillo there were two figures centrally involved in the design and initial evaluation of Prop: Santiago Levy and the late José Gómez de León. Through a pilot program carried out in Campeche between 1995 and 1996, the architects of Prop wanted to test the effectiveness of identity cards for beneficiaries and whether or not the beneficiaries would attend designated health clinics. It is important to note that this pilot program was carried out during the first years of Zedillo’s government. Since Prop was already being pilot tested at that time for specific difficulties envisaged, it means that its design was in someone’s mind before then. In fact, in 1991 Santiago Levy published the results of a consultancy for the WB under the title, “Poverty Alleviation in Mexico”, including a set of recommendations for poverty–reduction strategies, which suggests that he had already envisaged a program like Prop at that time. The International Replication of Prop It is highly unlikely that Prop would have been replicated internationally without the intervention of the WB and the Inter– American Development Bank (IDB), although other international organizations also played a significant role, including the United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC), the United Nations Development Program (UNDP), and the United Nations Development Fund for Women (UNIFEM), which helped to organize international meetings where CCT experiences were shared with other countries. By contrast, Mexico’s Ministry of Foreign Affairs (Secretaría de Relaciones Exteriores) did not promote Prop; it played only a passive role in its diffusion. Both Gómez–Hermosillo and Yaschine confirmed that the Mexican government did very little to promote Prop; that it was the WB and IDB that did the promotion. Nevertheless the former thinks 21 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Julio Boltvinik that Mexico does have an influence in Latin America, that governments in the region look at Mexico, at Prop, at the General Law of Social Development (Ley General de Desarrollo Social—LGDS) and at the National Council for the Evaluation of Social Development Policy (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social — Coneval, created by the LGDS) as an institutional model.4 But he also said that neither the LGDS nor Coneval’s institutional design and model of evaluation have been replicated abroad. The topic of other Mexican innovations in the social arena is covered in the next section of this paper. The role of the Ministry of Social development (Sedesol) in the international replication of Prop was to demonstrate the experience of the program. Gómez–Hermosillo mentioned three international meetings, organized by the WB for the purposes of sharing experiences. The first took place in Puebla, Mexico, in 2002, with the attendance of representatives from 20 countries; the second and third, held in Brazil and Turkey, respectively, with representatives from 150 countries attending. Gómez–Hermosillo mentioned all the countries that he was aware of where Prop has been replicated, although he warned that not all CCT programs are exact replicas and that not all have been successful or have gone beyond the pilot stage. A very important point, mentioned by him, is that the replication of Prop 4. Soon after Sedesol was created in 1992, the need for a law regarding social development started to be felt. But it was not until 2003 that the LGDS was finally approved by Congress, six years after Prop had been launched. The LGDS establishes the conceptual and institutional framework for social development policy. Prop is a specific program with its own budget (and has its own institutional design), and is completely coherent with the neoliberal approach to social and anti–poverty policy. The LGDS is pluralistic, allowing in principle for both a neoliberal approach and a universalistic one, that is, in Gøsta Esping–Andersen’s (1990, chapters 1 and 2) terms, a social democratic model of social policy. The LGDS promotes an anti–poverty strategy and a rights–based approach to social policy that imply the de–commodification of certain basic satisfiers of human needs, which is the opposite approach to the neoliberal model, which seeks to commodify as much as possible. The LGDS created both Coneval and its obligation to measure poverty using at least eight dimensions of living conditions, creating the first official multidimensional poverty measurement in the world. 22 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America requires a national network of schools (primary, secondary and high schools) and a network of health clinics that covers the country. This means that CCT programs require the pre–existence of universal basic services. Neoliberal programs (especially CCTs) cannot succeed unless they are supported by universalistic networks. You cannot condition cash transferences on school attendance and health clinic visits if these do not exist. This is why Prop excludes all human settlements that lack a clinic or a school, which are usually the smallest, most isolated and poorest communities. Gómez–Hermosillo added that not all countries are prepared to provide health care to healthy people, which is one element that is strongly present in Prop. Two clear precedents of Prop were implemented in Honduras and Brazil. The first was initiated in 1990, with financing from the IDB: the Family Allowance Program (Programa de Asignación Familiar—PRAF–I), which can be considered to be the first targeted CCT program in the world. It also bears mentioning that it had a very sophisticated evaluation model.5 As Cohen et al. (2006: 290) observe, “support was conditioned on the requirement that families send their children to school and to the [centers for] health control”. This precedent is very important because it shows that Mexico did not invent targeted CCTs, and that PRAF–I was a direct precedent of Progresa. This means, among other things, that the model of human capital promoted through CCTs was already well–established in the IDB’s international agenda (and perhaps also the WB’s) before the start of Prop. In Brazil, the most well–known CCT programs are Renda minima (1998), Bolsa Scola (2001) and Bolsa Familia (2003). The antecedents for these three national programs were state and municipal level CCT programs, some of which date back to 1995 and before. So the local precedents of these national programs also emerged prior to Progresa. 5. For a description and analysis of PRAF–I and PRAF–II see Cohen, Franco and Villatoro (2006). 23 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Julio Boltvinik According to Gómez–Hermosillo, Prop was subsequently replicated (with or without success) in 13 Latin American countries (Nicaragua, Colombia, Jamaica, Ecuador, Peru, Costa Rica, Panama, Argentina, Chile, Uruguay, Paraguay, Salvador and Guatemala), in around eight African countries (all of them at a pilot stage); in four Asian countries; and in New York City.6 Other social development innovations in Mexico The WB and the IDB did not react positively to the General Law of Social Development (LGDS), which was approved by the Mexican Con- 6. The details, according to Gómez–Hermosillo, are as follows: in Nicaragua, Red de Protección Social (1998–1999); in Colombia, Familias en acción (2001–2002), considered by Gómez–Hermosillo to be a complete replica of Prop, even though Colombia has for many years had the Identification System for Potential Beneficiaries of Social Programs (SISBEN) to target beneficiaries for its health programs; in Jamaica (2001– 2002), the Program for Health and Education (PATH), also considered to be a complete replica; in Ecuador (2003–2004), Bono de Desarrollo Humano, a CCT program that covers 40% of the population but that does not enforce conditionalities; in Peru, Juntos, an incomplete replica which only grants scholarships to children in primary school; in Costa Rica, Avancemos; in Panama, Red de Oportunidades; in Argentina, the program Jefes y Jefas de Familia, which is some kind of “workfare” program, inefficiently targeted and “not conditional” (sic), that was started before Prop in Mexico. Later, another program was initiated in Argentina, called Familias en Acción, which incorporates elements of Prop. However, this program has been recently redesigned. Neither program in Argentina can be considered a replica of Prop. Chile is the original Latin American leader of targeted monetary transferences, starting during the 1970s, under Pinochet’s dictatorship. In 2003, Chile’s complex system of targeting, which still prevails, was complemented with a new program called Puente, which has become a unique point of contact between beneficiaries and the existing network of social assistance, facilitating access to all other services. It transfers money conditionally to families and gives psychosocial personalized assistance. It is clearly not a replica of Prop, since it covers seven areas, far beyond Prop’s coverage. In Uruguay, Panes is not a replica, since it promotes a “different approach to citizenship”. In Paraguay, Tecopará was initiated in 2004 and has recently grown. It is a sort of replica of Prop. In El Salvador, a good replica was launched in 2005, called Red Solidaria. In Guatemala, Mi familia Progresa, initiated in 2007, attempts to replicate Prop. In Africa, there are around eight countries with small pilot programs. With regards to Asia, Gómez–Hermosillo mentioned the following countries: Turkey, since 2003, with a complete replica of Prop; Bangladesh, with a program that only includes scholarships for girls; Indonesia, whose CCT program covers 11 million households; and Pakistan, which is currently giving unconditional transferences but wants to move to CCTs. Finally, New York City has recently launched the first CCT program in a developed country, called Opportunities. Gómez–Hermosillo described this program as an attempt to change risky behaviour patterns. 24 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America gress in 2004. The reasons for this lack of enthusiasm are obvious, as we will see. The LGDS introduced at least five major changes: • It positioned social development in a framework of social rights; • It introduced new organizations for coordinating social policy both within the federal government and between the federal and state governments; • It established a model for the protection of social expenditures by restricting budget cuts and requiring its growth in real terms; • It established a semi–autonomous institution, Coneval, and gave it the authority and the mandate to measure poverty with a multidimensional approach, specifying the eight indicators that it must use, as a minimum, and • It established a model for the evaluation of social programs and policies, giving Coneval — not the executing agency — the mandate to hire evaluators and set the terms of reference. The last two changes have been applied and Mexico now has a new model for evaluating social policy and an official multidimensional poverty–measurement method. These changes, however, are not promoted by international organizations and therefore have only very limited (or nil) effect outside Mexico. In Mexico City, a different approach to social development policy is being implemented by the Federal District’s government (Distrito Federal —DF).7 Its symbol is the old–age universal pension. Everyone 68 years of age and more, living in Mexico City, are entitled to a monthly unconditional cash transfer. This program represents the opposite to the model of targeted CCTs. To begin with, its benefits are not limited to low–income senior citizens; 7. DF is only a part of Mexico City’s Metropolitan Area. It is similar, in some respects, to Washington, D.C. insofar as it is not fully considered to be a state. Nevertheless it has a population of almost 9 million people (compared to 18 million in the entire Metropolitan Area), a large public budget, and a government comprised of the three classic organs of a democracy (executive, legislative and judicial). DF has been governed by the leftist Democratic Revolution Party (Partido de la Revolución Democrática — PRD) since 1997. 25 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Julio Boltvinik everyone that meets the age requirement is eligible, since the cash transfer became a universal right specified by law. Second, there are no conditions attached. You do not have to ‘behave well’ to deserve a transfer payment; it is an entitlement. Although the model is not yet fully developed, it is becoming an alternative to CCTs and it is starting to have some international influence, as indicated by the interest shown by government officials and international organisms. But it is not only a different model; the DF’s General Law of Social Development (which was approved in 2000, prior to the federal one) was recently reformed to create the Council for Social Development Evaluation in DF (Evalúa–DF). It too includes poverty measurement and, in contrast to Coneval, its policy recommendations are obligatory for executing agencies, with an arbitration process when these reject Conveval’s recommendations. The poverty–measurement method adopted by Evalua–DF is also multidimensional, but it is very different from Coneval’s, rendering poverty levels almost twice as high as the latter’s. Suffice to say that there is an emerging debate between these two approaches to social and antipoverty policies, even though this debate is (up to now) largely confined to Mexico. On the determinants of the success of ideas: The case of the neoliberal credo As mentioned above, the broader behavioural and political implications of targeted CCTs can be summarized by the following phrase: we pay and you obey. In other words, targeted CCTs seek to induce certain behaviour through market mechanisms. Joseph Stiglitz ironically compared this to parents trying to bribe their children to take the garbage out.8 The analogy would have been even better had he said ‘trying to bribe your children to eat their food’. This connection, between conditional transfers and market 8. Joseph Stiglitz, roundtable discussion on “Emerging Powers and the Global Politics of Development,” University of Manchester, June 22, 2010. 26 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America mechanisms, allows one to view CCTs from a different perspective. The current economic orthodoxy attributes economic problems to the inexistence of markets and sees the solution in the creation of markets. Accordingly, low levels of attendance to health clinics and school abandonment are seen as problems stemming from the absence of markets. Prop creates these markets by paying the poor to visit health clinics and send their kids to school. This perspective lends itself to the expression ‘creating incentives’, which is used by orthodox economists when referring to Prop or similar programs. Stiglitz further argued that changes can be attained without having to pay for them. As an example he referred to the strategy adopted by Bhutan, a very small country in South Asia with a population of less than one million inhabitants. Bhutan’s strategy is oriented towards convincing people about the importance of, among other services, education, instead of paying them to go to school. He added that Bhutan may be more successful than Mexico, where the government pays for increased school attendance. Of course, Stiglitz was not aware of the fact that, before the launching of Prop, even in the very poor rural areas of Mexico, more than 95% of children attended primary schools. During the 1930s, President Lázaro Cárdenas had already implemented a strategy similar to the one currently being pursued in Bhutan by launching a massive program to create rural schools, which in turn generated a huge demand, without paying families to send their children to school. Stiglitz also referred to the Grameen Bank of Bangladesh which ended up convincing the world about the importance of micro–credit in the fight against poverty. In this case, a micro–credit program was applied massively and successfully in a very poor and densely populated country, serving as an example for the rest of the world. The World Bank rejected, during many years, the idea that micro– credit could be an important instrument in the fight against poverty. This resistance was perhaps based on the fact that the Ohio School dominated thinking on micro–credit with an extreme rightwing ideological position that excluded its use for poverty reduction. The 27 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Julio Boltvinik Grameen Bank became internationally known when the WB gave it a forum and stopped resisting micro–credits, illustrating once again the enormous power of the WB in influencing the international dissemination of policy ideas. As a matter of fact, ideas have ‘ideological colours’ and the World Bank has a filter that rejects ideas whose ideological colour does not correspond to neoliberal ideology. In the case of Prop, there was no resistance because the program is completely coherent with neoliberal ideology and with the belief that market mechanisms solve everything. This illustrates that the success of ideas does not depend on their quality but on the balance of power in social struggles. From a logical, historical and empirical point of view, a basic social strategy that exclusively targets the extremely poor is inadequate. Nevertheless, this strategy has become dominant and it has spread throughout the world (especially in the Third World) as part of the counterrevolution of capital, because it serves the interests of the hegemonic classes. From a logical point of view, it is much better to prevent poverty than to ‘cure’ it. From a historical point of view, when one compares Europe, where universal welfare States have prevailed, with the United States, where targeting the poor prevails, one finds a much lower level of poverty in the former, despite the fact that the latter has a much higher GDP per capita. Lastly, from an empirical point of view, Stewart and Cornia (1995) have shown that, in seven countries that eliminated general food subsidies and substituted them with targeted cash support for the extremely poor, the population’s condition worsened. The bottom line is this: the WB would have us believe that targeted programs to the extremely poor are better because with them there is no wasting of public resources by giving support to households that do not need them, thereby avoiding the inclusion error. However, what we are not told is that targeted programs highly increase the exclusion error, that is, they leave out households which do need public support. Universal welfare programs eliminate exclusion errors. Thus, from a logical, historical and empirical perspec28 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America tive, it is clear that social policies based exclusively on targeting are inadequate and that successful ideas are not necessarily good ones. The example of the rise of neoliberal ideas in Latin America is illustrative here. Before 1973 most Latin American countries followed a development path based on industrialization through import substitution in which the wellbeing of the population was promoted by the search for social justice. The State intervened in the economy setting minimum wages and subsidizing the prices of basic products, promoting growth through credit provided by public development banks, fiscal incentives, trade protection, and specific policies for industry, agriculture, etc. In the social sphere the State provided free basic education and created social–security institutions that provided pensions, income protection and health services for workers in the growing formal economy. It was a combination of Keynesianism, trade protection and incipient welfare–State building following what Esping–Andersen (1990) calls the corporativist model. This happened in a period in which the ideas of neoliberalism, developed basically by Friederich von Hayek and Milton Friedman, were totally marginal as Keynesianism was the official intellectual credo in developed countries. In 1970, in a hidden corner of the planet, in a relatively small country called Chile, democracy gave way to a socialist government which challenged many of the privileges of capital. This was a country with no previous experiences of military regimes. Nevertheless, with the support of the US government, a coup d état was carried out and President Salvador Allende was murdered. The military government, led by General Pinochet, instituted a fierce and repressive dictatorship that implemented, with the assistance of economists from the University of Chicago (followers of Milton Friedman), drastic reforms in an experiment involving an entire society. The economy was completely liberalized, the market was declared the economic ruler and far reaching social reform was carried out, which instituted, among many other things, the private capitalization of pensions, the privatization of health services and targeted cash transfers for the extremely poor instead of gener29 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Julio Boltvinik alized subsidies. This happened well before Thatcher and Reagan came to power, while in the rest of the world Keynesianism and public intervention in the economy still prevailed. It also preceded what has been termed capital’s counter–revolution. A word must be said about the neoliberal ideology. To better understand this ideology and the sort of society it promotes, let’s look at how this model is described by the Latin American author Pilar Vergara, who carried out a detailed study of the policies addressing extreme poverty in Chile during the dictatorship (1973 to 1988). Vergara (1990) identifies the following neoliberal principles related to social policy and programs for extreme poverty alleviation: • First of all, there is the ‘principal of State subsidiarity’, according to which the State should refrain from all forms of intervention except where private individuals or enterprises cannot perform functions adequately. • The two main social values of neoliberalism, individual freedom and equality of opportunities, require as a fundamental condition the principle of state subsidiarity. • Equality of opportunities is defined as an absence of discrimination in opposition to State intervention. It will be met only when it is the market — which submits all decisions to impersonal and uniform rules — and not the arbitrary and discretional power of public bureaucracies, that regulates the supply and access to social benefits. • In order to achieve real equality of opportunities, all members of society must be able to satisfy, at least at a minimum level, their basic needs. In other words they cannot be extremely poor. As long as this objective has not been reached, the individuals affected by extreme poverty are unable to participate in the market; they cannot exercise their freedom and for them equality of opportunities does not exist. Therefore the government should intervene only in cases of extreme poverty. Beyond that, remaining inequalities can be attributed only to the effort and merits of individuals (or to the lack thereof). “Authentic equality of oppor30 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America tunities,” stated the Social Report of Chile’s military government in 1983, “counters equality of results, which, besides conspiring against freedom, implies standardizing, collectivizing, in short, eliminating the individual. In this way, a dualism emerged in Chile regarding the State’s social role: privatization and free choice in the market for some and for others (the extremely poor) social assistance and dependency on state subsidies to attain subsistence but not social mobility” (Vergara, 1990: 37–40). It is important to understand that the fight against extreme poverty is an integral component of neoliberalism. It is not an external element to the model but an essential one that comes from Hayek’s ideas: everyone must have the required capabilities to play the market game. Thus we should not be surprised to find that the WB and most governments throughout the world speak of fighting extreme poverty, not poverty in general. Besides maintaining peace and order through the provision of minimal public services (national defence and police), undertaking measures to combat extreme poverty is the only other circumstance where State intervention is justified in the neoliberal credo. This neoliberal model was (and still is) promoted heavily (by applying the conditions imposed by the IMF and the WB) all over the Third World. Esping–Andersen (1996: 1–2) points out that the malaise that afflicts advanced social–security systems since the eighties influences social thought in emerging industrial democracies. Neoliberals suggest that the road to growth and prosperity is paved with flexibility and privatization. Their recommendation for Latin America and centre–east Europe consists, therefore, in emulating Chilean privatization and not the Swedish welfare state. This is a further reason to take a closer look at the Chilean experience, which has acquired the status of a paradigm, not only for Latin America but for the Third World as a whole. Before looking at the components of this experience, though, it should be noted that the individual capitalization of pensions in Chile was not extended to the military or the police. The pensions of the privileged groups 31 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Julio Boltvinik of the military regime were thus protected from the negative impacts generated by individual capitalization. The reforms from the Pinochet era sought to build an atomized and depoliticized society in which there would be no bases for collective action and the State would not be in the centre of the distribution problem. In this context, social reforms had the following central elements: 1) elimination of generalized subsidies; 2) privatization of the pension system, which was converted to individual capitalizations; 3) privatization of health services for the middle and upper classes: the Health Insurance Institutions (Instituciones de Salud Previsional — ISAPRES), with very expensive premiums and which covered only 16% of the population in 1990 (the rest of the population remained in the public health system, which deteriorated very quickly); 4) the reactivation of old programs and the creation of new ones, based on mechanisms to target the extremely poor, and 5) the private operation of basic educational services, with subsidies targeted only to the extremely poor. In this way, a conceptual universe was configured in which the only recognized needs are biological ones and basic education, and the only recognized right is the right not to be extremely poor, thereby allowing one to play the market game. As equality of results was rejected as we have seen, and as no other inequality of opportunities is recognized except that of extreme poverty, it follows that there should not be any other redistributive policy besides that directed to extreme poverty. The credo considers that those who are not extremely poor do not confront any inequality of opportunities and, therefore, do not require any special policy directed towards them. The inequality of results stemming from the market game is not considered a social responsibility but rather an individual one, the fruits of each one’s performance. As such, no other form of State intervention is justified in order to moderate resulting inequalities. A clear cut separation is established between economic and social policies. The purpose of the first is to attain an optimal func- 32 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America tioning of markets and, therefore, the State is not allowed to subsidize production, which would distort market signals. The pure neoliberal social policy, for its part, should consist only in supporting the extremely poor. This should apply to all fields. For instance, schools and health clinics should be operated by private enterprises that would sell their services at competitive market prices. The extremely poor would be subsidized by the State through vouchers, used to pay for services. Subsidizing demand does not distort markets, according to the credo. Likewise, targeted cash transferences are only for the extremely poor, who have to be identified so that the non–extremely poor can be excluded. It follows that targeted subsidies or transferences are the only policy proposal that, being consistent with the subsidiariety principle —which postulates that the State intervenes only when and after the market and the family have failed— has a ‘curative’ character contrasting acutely with universalistic welfare programs which prevent poverty. As a conclusion and synthesis of the foregoing, the neoliberal credo considers that taxes must be absolutely proportional (all should pay the same proportion of their income or expenditure) and re–distribution should be attained only through social expenditures targeted exclusively to the extremely poor. This, again, contrasts acutely with universalistic welfare States that spend similar amounts on everybody but redistribute through progressive taxation. Gøsta Esping–Andersen (1990) has typified the former model as the liberal or residual model of welfare states. Mexico has been a follower, like many other Latin American countries, not a leader in this neoliberal social reform, and has put into practice some of the elements of Pinochet’s model: the social security reform adopted in Mexico in 1997 is an almost perfect copy of the Chilean reform; the elimination of generalized subsidies to basic goods and its substitution with targeted transferences to the extremely poor are also replicas of the Chilean model. Mexico: a sinking power/player 33 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Julio Boltvinik In order to gather elements for this section, I interviewed Jorge Eduardo Navarrete who was Mexico’s ambassador to Venezuela, Germany, the United Nations, the United Kingdom, China, Chile, Brazil, Austria and Yugoslavia. He was also undersecretary of Energy Policies and Development, within the Ministry of Foreign Affairs. Navarrete is a scholar and currently carries out research at the National University of Mexico (UNAM). I boldly told him my perception that Mexico is more of a sinking middle power than an emerging one, and asked him for help to substantiate this affirmation or reject it. He agreed with my perception, gave me some bibliographic hints and sent me some of his recent work, including papers that deal with the BRICs. Navarrete pointed me towards the work done by Olga Pellicer, which turned out to be particularly important. Pellicer is a very well known scholar on international relations in Mexico and an ambassador to Austria and to the United Nations in Geneva. I consulted two of her books: “Voice of Mexico in the General Assembly of the United Nations” (Voz de México en la Asamblea General de la ONU 1946–1993); and “Mexico and the World: Changes and Continuities” (México y el mundo: cambios y continuidades). I will refer to the first book as Pellicer (1994) and to the second as Pellicer (2006). The second is more important for this section. It is a collection of papers written between 2000 and 2006 on the international role of Mexico. It contains dozens of phrases that support the idea of a ‘sinking player’. On the contrary, her analysis in the first book, of speeches given by Mexican presidents and ministers of foreign relations at the General Assembly, show how important Mexico’s presence in the world used to be. Referring to Mexico’s role in political multilateral organizations in recent years, she writes the following: The general impression is that of a loss of the brilliance and influence of other époques. Mexico no longer has the power of initiative that in different moments characterized it in the international forum, when it was an active promoter of central projects for international life in the seventies and 34 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America eighties. In recent years the Mexican government has confused being the host of international conferences with having definite objectives in multilateral contexts. The result is that, despite numerous conferences taking place in Mexico, the country is not the ‘father’ of any of the great issues that occupy a central place in multilateral politics nor is it a recognized leader in negotiations (my emphasis, 2006:15). In a different chapter of the same book, she suggests that “reflection on the role of Mexico in international politics in the 21st century has to take into account three determining factors: geopolitical position; belonging to a category of intermediate or emerging economies; and a defined project in foreign policy held by the political leadership”. And she adds: “these three factors act together, at least in the present century, to blur Mexico’s place in international politics. Indeed, we do not have a defined regional identity; we are an intermediate country with no aspirations to become a middle power; the political leadership does not have clear strategies nor foreign policy objectives” (my emphasis, 2006: 19–20). In discussing the first determinant, Pellicer states that “Mexico is the only developing country that has a border with today’s world superpower. It’s not easy being a neighbour to the USA, especially nowadays” (my emphasis, idem: 20). Porfirio Díaz, the dictator overthrown by the Mexican Revolution, famously stated: “poor Mexico, so far away from heaven and so close to the USA”. Our author states that Mexico does not belong to North America (it is not a US ally) nor does it belong to Latin America. Some analysts have tried to characterize Mexico as a country of multiple belongingness, but Pellicer concludes that it does not have a strategic alliance with any country in Latin America, implying that it is a solitary player (idem: 21–22). Pellicer lists some factors to be considered in the leadership required from a middle power: size, demographic weight, participation in the international economy, military capabilities and the will to be influential, expressed in clear strategies vis–à–vis international affairs. And she points out that Mexico, above all else, “lacks a con35 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Julio Boltvinik crete foreign policy project” (idem: 23). This is further elaborated in a section entitled “objectives and strategies of foreign policy; a pending task”, where she contrasts previous eras — especially when “Mexico acted on the basis of the principles of international law, which made possible a degree of relative independence vis–à–vis the United States — with the present one in which the defining element of Mexico’s foreign relations, “is a lack of direction, thematic improvisation [...] without a unifying thread” (my emphasis, idem: 24). The idea of middle powers is taken up again by Pellicer in another chapter, where she says that one of the most important changes on the international scene has been the “emergence of middle [powers] that seek to occupy a more institutionalized place in international politics. The most evident cases are India and Brazil. The ambition of the latter to have a seat in the UN’s Security Council is not some crazy idea about Brazilian diplomacy, rather it reflects an old, clear and well–structured project to gain presence and influence in international affairs” (idem: 29). Mexico’s situation presents a sharp contrast. She poses the question: What is Mexico’s project as a regional leader or as a middle power? And responds by saying that the project does not exist. Mexico used to be a country where one political party dominated government and Congress. But since 1997, when the PRI lost the majority in the Chamber of Deputies and lost control of Mexico City’s government (which was won by the PRD), and since the year 2000 when the PRI lost the Presidency of the Republic, Mexico has become a country characterized by multi–party politics, one in which there are frequent disagreements between the government and Congress on foreign–policy issues, as Pellicer points out (idem: 31). Since 9–11, US foreign relations have been dominated by security issues. The US security doctrine, formulated by the most conservative ideologists on the Bush team, put the fight against international terrorism in the centre of their agenda (internal and external), as Pellicer observes (idem: 45–46), adding the following: Based on a new vision regarding the USA’s role in the world, the theory of ‘preventive wars’ was formulated; the principle of ‘those who are not 36 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America with me are my enemies’ was proclaimed; and the attempt was made to convert international political organizations, like the United Nations, into legitimators of the crusade against terrorism (idem: 46). “These changes”, argues Pellicer, “had a great impact on the [USA’s] relationship with Mexico, since one of the ‘priorities’ of the [newly created] Home Security Office (HSO) is precisely border security. This is what has become relevant, relegating other issues, like migration of workers, which used to be a priority, to a second level of importance” (ibidem). She goes on to add: “The rhetorical figure of ordered and safe borders, shared by both governments, has not been translated into an approach that privileges cooperation vis– à–vis the simple adaptation of one of the parts to the decisions of the other” (my emphasis, idem: 47–48). Pellicer points out, in a chapter on Mexico’s relationship with Latin America, that, even though calls for Latin American brotherhood — and to promote an alliance among countries in the South to counterbalance the weight of the USA — have been a constant in Mexican political discourse, “in reality, relations with Latin America are weak and erratic, both in the economic and political fields and even with regards to programs for cooperation. This weakness has become more accentuated in recent years”. Our author explains that Mexico’s relationship with Latin America has been built basically through agreement (concertación) groups, whereas in bilateral relations some special relationships have been privileged, for example, with Cuba, Central America and Chile. “Since NAFTA”, Pellicer points out, “a new border was drawn between Mexico and Latin American countries, leading to the view, in South America, that this watershed agreement made Mexico part of North America, not Latin America. Among other consequences, this course of action has led to difficulties, up to now insurmountable, to reach regional economic agreements with the countries of Mercosur [Mercado Común del Sur]” (idem: 72). In this context, underlines Pellicer, “the Brazilian leadership has become accentuated as well as its rivalry with Mexico on Latin American affairs” (idem: 75). 37 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Julio Boltvinik According to Pellicer, Latin America confronts many challenges, on the face of which, “Mexico’s participation has not been very active and, as a whole, one could say that the level of Mexico’s leadership has decreased, at least in relation to other recent periods” (my emphasis, idem: 77). In order to illustrate the contrast, I now turn briefly to Pellicer (1994). Mexico has played an active role in the UN since its foundation, says Pellicer. “Our country pointed out in 1945 the deficiencies and limitations it saw in the project of establishing an international organization at the end of the Second World War in Dumbarton Oaks and succeeded in incorporating important parts of its perspective” (1994: 12). From the very first General Debate, continues our author, “Mexico denounced the pernicious effect of the extensive use of the veto by the great powers” and proposed its elimination. Later it proposed its regulation. In the early 1970s, Mexico recommended that the Security Council be restructured to reflect the growing importance of developing countries. Beyond this, Mexico’s representatives argued continuously in favour of structurally reforming the UN, including with regards to the primacy of the General Assembly and the need to reform the Security Council. Later, in the eighties, Mexico defended the idea of multilateralism, which was in crisis as the US and other western countries withdrew their financial support from United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO). In its proposals for the structural reform of the UN, Mexico has insisted, as described by Pellicer, on the following points: strengthening the General Assembly and the capacity for the Secretary General to take action, revitalizing the Economic and Social Council, and accepting the jurisdiction of the International Court of Justice (1994:11–17). According to our author, Mexico’s diplomatic practice in the UN (in previous years) cannot be correctly grasped without understanding its conception of the power of small and medium countries in a multilateral setting and the use of this power through the General Assembly. The idea is that, “although great powers, sitting on the Security Council, have the main responsibility of maintain38 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Mexico’s alleged influence on poverty reduction strategies in Latin America ing peace and international security, this does not exempt the rest of the members of the United Nations from responsibilities, especially when controversies among great powers put international peace and security at risk” (idem: 16–17). This role was defined, years later, as a conciliatory role; a moderating role and a moral responsibility (idem: 18–19). Final Remarks Although Mexico has never been a leader in social policy issues in Latin America (nor elsewhere), it used to play an outstanding role as a middle power in the United Nations and in some multilateral organizations in the South. Prop’s success in international replication, during a period in which Mexico’s international role changed (i.e. became a sinking power), does not mean that Mexico has suddenly become an emerging power in social policy, but rather that the World Bank decided to disseminate Prop throughout many countries as an outstanding prototype of its neoliberal credo in the social arena. As stated previously, ideas have ‘ideological colours’, and the World Bank has a filter that rejects alien ideological colours. Recent evidence that Prop is not eliminating the intergenerational transmission of extreme poverty (which is its central long-term goal) might (if properly disseminated) diminish the international enthusiasm for CCTs, but this will depend, to a large extent, on how the World Bank reacts to this evidence. References Cohen, Franco and Villatoro (2006), “Honduras: el programa de asignación familiar” in Cohen and Franco (eds.), Transferencias con corresponsabilidad. 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Stewart, Frances and Giovanni Cornia (1995), “Two Errors of Targeting”, in Dominique van de Walle and Kimberly Nead (Eds.), Public Spending and the Poor. Theory and Evidence, World Bank, Washington, D.C. Vergara, Pilar (1990), Políticas hacia la extrema pobreza en Chile 1973/1988, FLACSO, Santiago de Chile. 40 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 estudios críticos del desarrollo, vol. II, núm. 2, primer semestre de 2012, pp. 41–74 La política social y los programas para combatir la pobreza en México ¿Oportunidades para quiénes? Darcy Victor Tetreault* Resumen Este artículo examina la efectividad de la política social mexicana para combatir la pobreza. Empieza con una revisión de la evolución del pensamiento sobre la política social en el contexto mexicano, iniciando con el periodo después de la Segunda Guerra Mundial y terminando con la consolidación de la “nueva política social” durante la primera década del nuevo milenio. Esto prepara el terreno para un análisis crítico del principal programa para combatir la pobreza en México (Progresa/Oportunidades). Dicho programa es una moneda de dos caras: por un lado, los resultados de corto plazo incluyen una población infantil más saludable y jóvenes con mayores niveles educativos; por otro lado, las deficiencias en la prestación de servicios básicos en las áreas de salud y educación, especialmente en zonas rurales, combinado con mercados laborales estancados, tienden a socavar la meta fundamental de erradicar la pobreza. El argumento central es que estas limitaciones no dimanan de las imperfecciones en el diseño o la implementación del programa, sino que son sintomáticas de los problemas estructurales asociados con el modelo neoliberal. Palabras clave: pobreza, nueva política social, transferencias monetarias condicionadas, Progresa–Oportunidades, México. * Profesor-investigador de la Unidad Académica en Estudios del Desarrollo de la Universidad Autónoma de Zacatecas. Correo electrónico: darcytetreault@yahoo.com. 41 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Abstract This article examines the effectiveness of Mexico’s social policy in combating poverty. It begins by reviewing the evolution of mainstream social–policy thinking in the Mexican context, starting with the post–World War II period and ending with the consolidation of the new social–policy paradigm during the first decade of the new millennium. This sets the stage for a critical analysis of the country’s main anti–poverty program – Progresa/Oportunidades. This program is a coin with two sides; while short–term results include healthier infants and youth with higher levels of education, deficiencies in the provision of basic health and educational services, especially in rural areas, combined with faltering labour markets, tend to undermine the program’s underlying goal of eradicating poverty. I argue that these shortcomings are not so much a consequence of imperfections in the program’s design or implementation, but rather symptomatic of deeper structural problems associated with the neoliberal model. Keywords: poverty, new social policy, conditional cash transfers, Progresa–Oportunidades, Mexico. 42 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 D Introducción urante las últimas dos décadas, ha emergido un nuevo paradigma de la política social en América Latina, uno que busca coherencia con el “Posconsenso de Washington” sobre la necesidad de establecer “un mejor equilibrio entre el mercado y el Estado”, en particular con relación a la “guerra contra la pobreza”. En esta línea, se han abandonado en buena medida las pretensiones de crear un Estado de bienestar universal para favorecer un enfoque que pretende ser más eficaz en cuanto a costos, cuyo eje central son los programas de transferencias monetarias condicionadas (CCT, por sus siglas en inglés), focalizados en los pobres extremos. Estos programas transfieren ingresos directamente a familias pobres con la condición de que mantengan a sus niños en la escuela, visiten en forma regular la clínica de salud local y asistan a talleres. La idea es romper el círculo vicioso de pobreza intergeneracional al ayudar a los pobres a desarrollar “capital humano”, con la esperanza de que los beneficiarios jóvenes puedan insertarse de manera más efectiva en los mercados laborales en el futuro. En México, este programa ha sido llamado Progresa y, luego, Oportunidades (Prop). Ha servido como modelo para otros países de la región, dieciséis de los cuales ya han adoptado programas similares (Valencia, 2008). A nivel global, existen actualmente 30 programas de este tipo. Prop ha sido aclamado por el Banco Mundial y otras agencias internacionales de desarrollo. La evidencia empírica sugiere que, por lo general, sus beneficiarios disfrutan de mejor salud y permanecen más tiempo en la escuela. Queda la pregunta, sin embargo, de si los graduados del programa podrán encontrar trabajos bien pagados en la economía formal. La creación de empleos se ha dejado principalmente al sector privado, pero bajo las condiciones estructurales creadas por las reformas neoliberales implementadas durante los ochenta y noventa, la creación de trabajos en el sector formal se ha estancado. Además, en el campo, donde la incidencia de pobreza extrema es más alta, la liberalización del 43 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Darcy Victor Tetreault mercado ha llevado a condiciones oligopólicas que hacen económicamente inviable la agricultura de pequeña escala. En este contexto, los pobres —si bien pueden tener mejor educación y salud— han sido forzados a migrar a centros urbanos para ganarse la vida a duras penas en el sector informal, o migrar al extranjero, enfrentando una serie de peligros y sacrificios. Originalmente llamado Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), el principal programa para combatir la pobreza en México se lanzó en agosto de 1997, dos años y medio después del llamado “efecto tequila” y justo cuando la crisis financiera asiática irrumpió en Tailandia, Corea del Sur, Malasia y otros países. Fue en este contexto, a la luz de los peligros y la inestabilidad asociados con el flujo irrestricto de capital especulativo, así como de las consecuencias sociales devastadoras de las crisis para los pobres y la clase obrera, que empezó a tomar forma el Posconsenso de Washington. En esencia, era (y es) una agenda reformista que no cuestiona los preceptos básicos de libre comercio y privatización, sino que argumenta a favor de “traer de vuelta al Estado”, no sólo para guiar el crecimiento económico y regular los flujos financieros, sino también para prestar servicios básicos de calidad y realizar inversiones en capital humano y social (Stiglitz, 2002). En la esfera de la política social, este paradigma se ha manifestado en lo que Anthony Giddens (1998) llama “la tercera vía”, que incluye un llamado a la disciplina fiscal y la descentralización, así como a mayores niveles de participación de diversos actores (la sociedad civil, el sector privado y los beneficiarios) en el financiamiento, diseño y ejecución de los programas sociales. La expresión latinoamericana de este paradigma acentúa estos principios y pone los programas focalizados contra la pobreza en el centro de una estrategia que busca superar la pobreza a largo plazo a través de la formación de capital humano (Duhau, 2000). Este artículo examina la efectividad de la política social mexicana en combatir la pobreza. El análisis procede de la siguiente manera. Primero, delinea la evolución del pensamiento 44 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 La política social y los programas para combatir la pobreza en México... dominante sobre la política social en el contexto mexicano. Se identifican seis fases, empezando con el periodo de la posguerra y terminando con la consolidación del paradigma de la nueva política social durante la primera década del nuevo milenio. Esto prepara el terreno para un análisis crítico de Prop al proporcionar los elementos para entender por qué se creó el programa, no sólo en relación a sus objetivos declarados, sino también a su función de brindar legitimidad política a los gobiernos neoliberales y su relación con el proceso de acumulación. Desde allí, el diseño y las características operativas del programa son trazados y se proporciona una breve revisión de la evidencia empírica de los resultados del programa. Como veremos, Prop es una moneda de dos caras: por un lado, los resultados de corto plazo incluyen una población infantil más saludable y jóvenes con niveles educativos más altos; por el otro, deficiencias en la prestación de servicios básicos de salud y educación, especialmente en zonas rurales, combinado con mercados laborales vacilantes, tienden a socavar la meta fundamental del programa de erradicar la pobreza. Argumento que estas limitaciones no son tanto las consecuencias de imperfecciones en el diseño o la implementación del programa, sino que son síntomas de problemas estructurales asociados con el modelo neoliberal. La última sección busca desprender las implicaciones teóricas y políticas de la experiencia mexicana con la “nueva política social”. El Estado de bienestar universal “a la mexicana” Periodo de la posguerra (1940–1970) Durante el periodo de la posguerra, México, al igual que la mayoría de países latinoamericanos, siguió una estrategia de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), con una fuerte intervención del Estado en todas las facetas de la economía. En este esquema, fuertemente influenciado por el pensamiento keynesiano, la política social se ligó al desarrollo económico a través 45 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Darcy Victor Tetreault de la creación de empleos en el sector formal; los trabajadores estaban protegidos por leyes laborales progresistas (consagradas en la Constitución de 1917), y contaban con salarios mínimos, seguridad social y vivienda. De acuerdo con el paradigma de la modernización, conforme se expandía el sector urbano–industrial, se esperaba que absorbiera los sectores tradicionales y atrasados de la sociedad, subiendo los estándares de vida material a través de ese proceso. De esta manera, la agricultura de subsistencia estaba destinada a la extinción, presuponiendo la asimilación de grupos indígenas. La redistribución de la tierra se extendió gradualmente y servía como mecanismo para apuntalar la legitimidad política. En el sector agrícola, los recursos públicos se canalizaban primordialmente a agricultores de gran escala y, en menor medida, a campesinos con potencial comercial, quienes se beneficiaron de proyectos de riego, créditos subsidiados, tecnologías de la revolución verde y apoyos para la comercialización de productos agrícolas. Controles de precio sobre alimentos básicos servían en los hechos como un subsidio a la población urbana y como un medio para transferir el superávit del campo a la ciudad. La educación primaria era la única área donde se buscó enérgicamente la cobertura universal, aun en zonas rurales. Las aspiraciones de construir un Estado de Bienestar universal, a imagen de los países más desarrollados, permaneció como una meta esquiva (Ordóñez, 2002). De esta manera, una estructura social dual y segmentada surgió durante el periodo de la ISI. Por una parte, los obreros industriales sindicalizados, funcionarios públicos y personal militar disfrutaban de muchas de las mismas prestaciones sociales que sus contrapartes en Europa y América del Norte, con la excepción notable del seguro de desempleo. Para estos sectores de la población, se construyeron varias instituciones sociales entrelazadas, destacándose el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), creado en 1943, y su equivalente para los trabajadores del sector público: el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), establecido en 1959. Por otra parte, grandes segmentos de la población fueron excluidos 46 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 La política social y los programas para combatir la pobreza en México... de la mayoría de las políticas sociales, a saber, pobres urbanos, trabajadores informales, campesinos y, en particular, campesinos indígenas. Estos grupos tenían que depender de sus propias redes sociales de reciprocidad, de la caridad de la iglesia católica, o de los servicios míseros que se daban a trabajadores no asegurados a través de la Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA). Desde la óptica de la tipología tripartita clásica de Esping–Andersen (1990), este sistema dual puede considerarse una mezcla entre los modelos “corporativista” y “residual”. Desarrollo compartido (1970–1982) Cuando Luis Echeverría llegó a ser Presidente en 1970, enfrentó la tarea difícil de recuperar la legitimidad política (sobre todo después de la masacre de Tlatelolco en 1968), reiniciar el proceso de crecimiento económico y confrontar los problemas extendidos de descontento social, inequidad y marginación. Su respuesta fue una estrategia de desarrollo conocida como “desarrollo compartido”, que implicaba un aumento dramático en el gasto público, financiado —no a través de la tributación progresiva u otras medidas redistributivas— sino por medio de un aumento en préstamos de bancos internacionales. De esta manera, no sólo se expandieron las políticas sociales convencionales en áreas de salud, educación, vivienda, seguridad social y subsidios alimentarios, sino que programas nuevos y hasta cierto punto “focalizados” también se introdujeron, enfocados en los grupos sociales hasta entonces excluidos, en particular los pobres rurales. El más importante de éstos fue el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER), el cual reflejaba el discurso de necesidades básicas del Banco Mundial, con un enfoque en las zonas rurales marginadas, donde buscaba incrementar los estándares de vida y la productividad agrícola. La expansión de las políticas sociales siguió durante el sexenio de López Portillo (1976–1982), especialmente tras el descubrimiento de grandes reservas petroleras en territorio 47 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Darcy Victor Tetreault mexicano, reduciendo la presión para asegurar la disciplina fiscal. En este contexto, fueron introducidos dos programas de desarrollo rural adicionales: la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar) y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM). En el discurso oficial asociado con el primer programa, se entendía la pobreza como un fenómeno fundamentalmente rural, en gran media equivalente a la “marginación”, y vista como “el resultado de los desequilibrios generados por la estrategia económica aplicada entre 1940 y 1970” (Ordóñez, 2002: 172). Por lo tanto, Coplamar también adoptaba el enfoque de necesidades básicas del Banco Mundial, proporcionando servicios públicos básicos e infraestructura a zonas rurales marginadas. Por su parte, SAM usó controles de precio y subsidios del lado de la oferta para estimular la producción agrícola en un esfuerzo por lograr la autosuficiencia alimentaria a nivel nacional. Aunque posteriormente estos tres programas serían desechados tras la crisis de la deuda de 1982, su experiencia sirvió como un importante antecedente a los programas focalizados contra la pobreza que surgieron a finales de los ochenta y en los noventa. En general, las políticas sociales implementadas durante el periodo ISI llevaron a mejoras significativas en los estándares de vida de grandes sectores de la población mexicana (Ordóñez, 2002). De acuerdo con Hernández y Velázquez (2003), la incidencia de pobreza por ingresos a nivel nacional bajó de 73% en 1964 a 42% en 1977. Para finales de este periodo, se había construido un sistema de bienestar fragmentado, con subsidios a alimentos para toda la población, con una tendencia hacia el universalismo en áreas de salud básica y educación, así como subsidios a la vivienda y pensiones para trabajadores sindicalizados, funcionarios públicos y las fuerzas armadas (Valencia, 2003). Los campesinos, y especialmente los indígenas, seguían representando los sectores más marginados de la población; y había (y aún hay) disparidades regionales enormes, así como inequidades por género. 48 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 La política social y los programas para combatir la pobreza en México... Apostándole al mercado: La reorientación de la política social mexicana El Consenso de Washington (1982–1988) Durante décadas, economistas neoliberales ultraortodoxos, liderados por Milton Friedman y sus colegas de la Escuela de Chicago, habían estado construyendo un arsenal de críticas al desarrollo dirigido por el Estado y al proteccionismo, señalando la ineficiencia, las distorsiones de precios y la captación de rentas. La solución, de acuerdo con estos ideólogos, era el regreso a la economía de laissez–faire. Al tener una menor presencia del Estado y liberar las fuerzas del merado, la economía crecería a pasos agigantados, creando riqueza y prosperidad para todos, inclusive los pobres, quienes no sólo serían beneficiados por la creación de empleos, sino que ya no estarían seducidos por los desincentivos a trabajar creados por el Estado de bienestar. Desde esta perspectiva, sería mejor que se prestaran los servicios de salud y educación por parte del sector privado (Friedman, 2002). Mientras no todos los economistas asociados con las instituciones financieras internacionales (IFI) se adhieren a formulaciones tan radicales del neoliberalismo, un cambio ideológico en esta dirección resultó en lo que John Williamson (1990) después llamaría el “Consenso de Washington”: una agenda de 10 puntos para reformar las economías latinoamericanas. Durante los ochenta, en el contexto de la crisis de la deuda, el gobierno mexicano adoptó esta agenda en forma de los programas de ajuste estructural diseñados por el FMI, incluyendo recortes profundos a la política social. Así, durante el sexenio de Miguel de la Madrid (1982–1988), el gasto social bajó de 9.2% del PIB a sólo 6.1%. Fueron especialmente extremos los recortes en las áreas de salud y educación: 77% y 71% respectivamente (Ordóñez, 2002). Al mismo tiempo, en concordancia con el Consenso de Washington, México empezó a descentralizar los servicios de salud y educación hacia los gobiernos estatales, en un esfuerzo por lograr mayores niveles de eficiencia administrativa. 49 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Darcy Victor Tetreault Siguió la inestabilidad macroeconómica hasta el final del periodo de De la Madrid, con una inflación que alcanzó más de 150% y un crecimiento económico casi nulo para todo el periodo. El valor real de los ingresos de los trabajadores cayó en más del 40%, la incidencia de la pobreza aumentó hasta representar más del 60% de la población, y el coeficiente Gini subió de 0.501 a 0.549 (Hernández y Velázquez, 2003). Hubo reconocimiento del público en general de que la clase trabajadora sufrió el mayor peso del proceso de ajuste, llevando al descontento social y el repudio generalizado de la agenda neoliberal. No obstante, cuando llegó al poder Carlos Salinas de Gortari en 1988, en elecciones manchadas por fraude evidente, estaba empeñado en profundizar este proceso de reforma. Enfrentando una crisis de legitimidad y una economía frágil, emprendió su misión con una iniciativa de política social innovadora en mente: el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), un programa multifacético contra la pobreza que buscaba fomentar la participación de sus beneficiarios. Liberalismo social (1988–1994) Pronasol estaba dirigido a los pobres (41 millones, de acuerdo con la documentación oficial del programa) y especialmente a los pobres extremos (17 millones), tanto en zonas rurales como urbanos. También reconocía varios “grupos vulnerables”, que incluían indígenas, campesinos, jornaleros agrícolas, habitantes de barrios marginales, jóvenes, mujeres y niños. Los fondos se distribuían a criterio del gobierno federal, sin transparencia, lo cual llevó a acusaciones de ocultar una agenda electoral. Se orquestó una campaña mediática masiva para conectar al programa directamente al presidente mismo. Además, durante los primeros dos años de operación del programa, los gobiernos municipales y estatales se pasaron por alto completamente, para poder canalizar fondos directamente a “comités de solidaridad”, creados con el propósito de realizar proyectos de desarrollo comunitario de pequeña escala. Aunque 50 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 La política social y los programas para combatir la pobreza en México... se descentralizaron ciertas responsabilidades administrativas a los dos niveles más bajos de gobierno conforme evolucionaba el Programa, siguió estando fuertemente centralizado en manos del gobierno federal (Bailey, 1994). Durante su vida, Pronasol creció rápidamente hasta ser un conjunto complejo de subprogramas, agrupados bajo tres encabezados principales: bienestar social, producción y desarrollo regional. El presupuesto del programa subió de 1,640 millones de pesos en 1989 a 9,233 millones de pesos en 1994, hasta representar 0.65% del PIB nacional en su último año (Poder Ejecutivo Federal, 1994). Por supuesto, Pronasol no era el único gasto social de la época de Salinas; el gasto social incrementó de 6.1 a 9.1% del PIB durante su sexenio presidencial, con aumentos significativos en las áreas de salud y educación (Ordóñez, 2002). También, el proceso de descentralización se completó para la educación pública, y se realizaron reformas para privatizar los fondos de pensiones, convirtiéndolos en cuentas de capitalización individuales, manejadas por instituciones financieras privadas. Salinas llamó esto “liberalismo social”; una estrategia de desarrollo que se apega a los principios de libre mercado, pero que incluye el gasto gubernamental para proveer un nivel mínimo de servicios de salud y educación, así como programas compensatorios para los más marginados, con mecanismos para fomentar la creación de “capital social”. Esta estrategia refleja lo que era en ese entonces un paradigma emergente en la política social en toda América Latina, una que concuerda con el Posconsenso de Washington, y cuyos preceptos principales incluían programas focalizados para combatir la pobreza, disciplina fiscal (en donde el gasto social está subordinado a políticas económicas), descentralización (es decir, la transferencia de responsabilidades administrativas hacia niveles más bajos de gobierno), privatización (de fondos de pensión, por ejemplo), y participación (de beneficiarios, ONG y el sector privado) (Duhau, 2000). En la esfera económica, el liberalismo social de Salinas se tradujo en una profundización unilateral de la liberalización del 51 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Darcy Victor Tetreault comercio (culminando en el TLCAN), la extensión de reformas neoliberales al sector rural, la privatización de empresas estatales rentables (por ejemplo, Telmex, que se vendió a Carlos Slim de manera poco transparente, y propiciando acusaciones de fraude), la (re)privatización de bancos y la liberalización de cuentas de capital. Para poder facilitar las dos últimas iniciativas, el gobierno creó el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa) en 1990, diseñado para proteger los intereses del capital financiero en caso de una crisis económica. Progresa, emblemático de un paradigma emergente (1997–2000) Llegó la crisis justo después de que dejó la presidencia Salinas, poniendo de relieve la inestabilidad estructural de su agenda reformista y, en general, los peligros asociados con el libre flujo de capital especulativo. El presidente entrante, Ernesto Zedillo, respondió con la imposición de medidas de austeridad draconianas, que incluyeron recortes severos al gasto social; y Estados Unidos intervino con un paquete de rescate financiero de 50 mil millones de dólares, el cual en efecto protegió a los inversionistas (mayormente estadunidenses) en el mercado de valores mexicano. Además, Fobaproa fue empleado para salvar de la insolvencia a bancos privados, al emitir pagarés que cubrían pasivos de 560 mil millones de pesos (equivalente a aproximadamente 67 mil millones de dólares en ese tiempo), que se habían acumulado a una tasa exorbitante en años anteriores, en el contexto de la desregulación. Al final del sexenio de Zedillo, esta cantidad, junto con los intereses que había generado, se convertiría de manera ilegal en deuda pública, efectivamente transfiriendo miles de millones de dólares de la cartera pública a manos de algunas de las familias más ricas del país (Alonso, 1998). Durante los primeros dos años del sexenio de Zedillo, Pronasol fue abandonado discretamente; en otras palabras, no existía una estrategia contra la pobreza coherente durante la crisis. Mientras tanto, distintas facciones en la administración zedillista luchaban 52 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 La política social y los programas para combatir la pobreza en México... por imponer agendas contrapuestas para abordar la problemática de la pobreza (Valencia, 2003). Para 1996, la incidencia de la pobreza había aumentado sustancialmente: a más de 60% de la población, según Hernández y Velázquez (2003), y a casi 70%, según Székely (2003). No fue sino hasta mediados de 1997, una vez que se había restaurado la estabilidad macroeconómica, que se introdujo el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), con el objetivo primordial de romper el ciclo vicioso de la pobreza intergeneracional al, “[m]ejorar sustancialmente las condiciones de educación, salud y alimentación” (Poder Ejecutivo Federal, 1997: 39). A nivel nacional, el arquitecto principal de Progresa fue Santiago Levy, quien fungía como subsecretario de Hacienda durante el sexenio de Zedillo. En un documento publicado en 1994, Levy expuso sus argumentos e ideas para crear un programa focalizado contra la pobreza que transfiriera recursos directamente a los extremadamente pobres: 1) los programas de pobreza deben ser congruentes con las reformas estructurales y, por tanto, deben evitar subsidios generalizados y controles de precios, los cuales introducen distorsiones contraproducentes en el mercado; 2) dada la necesidad de mantener el equilibrio fiscal, los programas para la pobreza sólo deben llegar a la población objetivo y hacerlo de manera eficiente en cuanto a costos; 3) los programas para la pobreza deben distinguir entre pobreza moderada y pobreza extrema; los extremadamente pobres tienen que destinar la mayor parte de sus ingresos a la alimentación y tienen menor capacidad para enfrentar riesgos, por tanto, no pueden participar plenamente en el mercado de trabajo, migrar y aprovechar las oportunidades de educación, como los moderadamente pobres; 4) la pobreza extrema no es sólo un problema principalmente rural, sino que los más pobres de los extremadamente pobres se localizan en su mayoría en las áreas rurales; y 5) las políticas para los extremadamente pobres deben aprovecharse de las complementariedades que existen entre nutrición, salud y educación (Levy, 1994). En concordancia con los últimos tres 53 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Darcy Victor Tetreault de estos argumentos, Pronasol fue reemplazado por Progresa, inter alia, porque el anterior no se enfocaba suficientemente en los pobres extremos en el campo y porque no contaba con mecanismos transparentes para asignar recursos. Además, estaba demasiado ligado con Salinas, quien había caído en desgracia debido a la crisis financiera y por los escándalos de corrupción que se dieron poco después de que dejó la presidencia. Consolidación detrás de una cortina de humo (2000–2006) Después de que Vicente Fox asumió el poder a finales de 2000, bajo la bandera del Partido Acción Nacional (PAN), hubo un intenso debate acerca de seguir o no con Progresa. Mientras el programa había sido fuertemente criticado por investigadores reconocidos, muchos de ellos recomendaron que siguiera, aunque con cambios significativos, no sólo al programa en sí, sino a la política social mexicana en general. En la siguiente sección revisaremos estas críticas y resumiremos los cambios hechos a Prop durante los seis años de gobierno de Fox. Por el momento, nos limitamos a decir que el nombre del programa cambió a Oportunidades; se extendió, primero a zonas semiurbanas, y luego a grandes ciudades; y el programa se amplió para incluir nuevos mecanismos de transferencia directa de dinero en efectivo. Para 2004, el número de familias incorporadas a Prop alcanzó la meta de Fox de cinco millones, donde permaneció hasta 2009. Entre 2000 y 2006, creció su presupuesto de 9,518.2 a 33,532.7 millones de pesos. Quizás más importante, Prop se incrustó en una estrategia contra la pobreza más amplia llamada Contigo, la cual se difundió en una amplia campaña mediática que buscaba legitimidad política para el presidente mismo y el PAN (entre otras cosas, al repetir ad infinitum, “Fox está contigo”). Aparte de esta función política, Contigo estaba diseñado para complementar la estrategia de combate a la pobreza a través de transferencias monetarias condicionadas, con otras tres: la generación de oportunidades de empleo, protección social y la creación de patrimonio en forma de vivienda e infraestructura social. A primera 54 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 La política social y los programas para combatir la pobreza en México... vista, parece que esto respondía a muchas de las críticas expuestas al abordaje antipobreza de Zedillo, inclusive una de las más penetrantes: que no incluía mecanismos efectivos de generación de empleo. Sin embargo, al analizar el programa con más detalle, deviene evidente que los 16 programas y 33 subprogramas de Contigo eran en buena medida una cortina de humo. En realidad, el 85% del presupuesto se dirigió a sólo dos de estas estrategias (transferencias monetarias condicionadas y la generación de patrimonio) y, dentro de cada una de éstas, había un programa que dominaba el presupuesto: Oportunidades en la primera, y el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura (FAIS) en la segunda (Ordóñez y Ortega, 2006). Juntos, estos dos programas representaban más de la mitad de todo el presupuesto federal de combate a la pobreza extrema, igual a 45,121 millones de pesos en 2003. En ese mismo año, el gasto en el área de “generación de empleo” era sólo 12.5% del presupuesto de Contigo, y esto se empleaba principalmente en programas de empleo temporal y esquemas de microfinanciamiento (Ordóñez y Ortega, 2006: 169). A nivel institucional, Fox creó el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (CTMP), conformado por siete expertos en la problemática de la pobreza, seleccionados cuidadosamente y supervisados por representantes gubernamentales. El mandato del Comité era hallar un método oficial de medición de la pobreza para poder medir el progreso en “la guerra contra la pobreza”. En 2002, el CTMP publicó sus recomendaciones y sus mediciones de la pobreza, con base en tres líneas de pobreza, que posteriormente serían bautizados como “pobreza alimentaria”, “pobreza de capacidades” y “pobreza de patrimonio”. Con base en la línea de pobreza de patrimonio, la administración de Fox reconoció oficialmente que el 53.6% de la población mexicana vivía en pobreza en 2000. También vale la pena mencionar que el Comité Técnico subrayaba la naturaleza provisional de este método de medición, al señalar la necesidad inminente de desarrollar un método multidimensional que va más allá de la pobreza de ingresos. Esto sería tarea del Consejo Nacional de 55 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Darcy Victor Tetreault Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), el sucesor del CTMP, creado en 2004, con la misión de “normar y coordinar la evaluación de las Políticas y Programas de Desarrollo Social, que ejecuten las dependencias públicas, y establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza” (Art. 81, LGDS). Otro cambio importante en la política social durante el periodo de Fox era la aprobación de la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) en 2003. La LGDS estableció el mandato legal para crear el Coneval. Asimismo, la LGDS estipula que el gasto social debe aumentar cada año en la misma proporción que el crecimiento esperado del PIB, y que no puede ser reducido en tiempos de crisis. Esto llevó a niveles récord de gasto social, equivalentes al 11.1% del PIB en 2006 (CEFP, 2009: 9). Más aún, en el contexto de la actual crisis económica (2008 al presente), esto ha servido para impedir que el gobierno reduzca drásticamente los programas contra la pobreza, como había hecho en el pasado. Por otra parte, como advierte Boltvinik (2006a), a pesar de estos logros importantes, la LGDS es ambigua en tanto que no define lo que el “desarrollo social” conlleva, y confunde tres conceptos: vulnerabilidad, marginación y pobreza. Aún más importante, la LGDS no establece ningún mecanismo para la exigibilidad de los derechos sociales abordados por la ley. La Ley General de Salud también fue modificada en 2003, con la intención de universalizar el derecho constitucional a la protección de la salud, que hasta ese entonces sólo era obligatorio bajo los auspicios de contratos de empleo formales. Cuando asumió la presidencia Fox, 60% de la población mexicana no estaba incluida en la cobertura proporcionada por el IMSS y el ISSSTE; la gran mayoría de los excluidos eran campesinos y trabajadores del sector informal, altamente vulnerables a las catástrofes relacionadas con problemas de salud. En este contexto, la idea era proporcionar un seguro de bajo costo a los pobres y alcanzar la cobertura universal dentro de un periodo de siete años. El vehículo para alcanzar esta meta era el Seguro Popular (SP), 56 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 La política social y los programas para combatir la pobreza en México... gratuito para los dos deciles inferiores de ingresos y basado en la inscripción voluntaria. En términos cuantitativos, este programa ha sido relativamente exitoso, con la incorporación de 27.2 millones de personas (7.8 millones de hogares) para el final de 2008 y hasta 43.5 millones de personas para 2010. Sin embargo, desde una óptica más crítica, el SP no protege efectivamente a sus beneficiarios de los gastos catastróficos, ya que únicamente el 8% de su presupuesto está designado para este propósito; lo demás se canaliza para la atención médica básica (Barba, 2010). Más aún, el SP “agudiza la vieja tendencia al pluralismo estratificado y reafirma el carácter dual del régimen de bienestar mexicano” (Barba, 2010: 102). En suma, los cambios realizados a la política social mexicana por la administración de Fox servían para consolidar institucionalmente y expandir en forma modesta la estrategia antipobreza del país, durante un periodo de relativa estabilidad económica. ¿Cómo se correlacionaba esto con los indicadores de la pobreza? De acuerdo con el método oficial de la línea de pobreza adoptado por Coneval, hubo una disminución continua de la incidencia de los tres niveles de pobreza durante el sexenio de Fox, hasta 17.9 puntos porcentuales. Esto, sin embargo, ha sido intensamente disputado. Boltvinik (2006b), por ejemplo, argumenta que es poco probable que la incidencia de la pobreza bajó tan abruptamente, tomando en cuenta que el PIB per capita sólo creció a cerca del 1% anual entre 2000 y 2006. De cualquier manera, según el análisis estadístico realizado por Cortés, Banegas y Solís (2007), en la medida en que la incidencia de la pobreza se redujo durante el periodo de Fox, Prop jugó un papel insignificante. En sus palabras: “el programa no ha tenido efectos significativos (estadística o sustantivamente) sobre la reducción de la pobreza a lo largo del periodo de estudio (2002–2005)” (Cortés, 2007: 34). Incidentalmente, esto contradice afirmaciones del Secretario de Desarrollo Social (Sedesol) y del Banco Mundial. 57 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Darcy Victor Tetreault Consolidación detrás de una cortina de humo: Segunda parte (2006 al presente) Desde que Calderón asumió la presidencia en 2006, en elecciones sumamente disputadas y manchadas nuevamente por acusaciones de fraude, la función de Prop para ganar legitimidad política se ha vuelto aún más prominente. En este contexto, el programa ha sido utilizado para lubricar la profundización de reformas neoliberales poco populares. Por ejemplo, en mayo de 2008, cuando Calderón anunció su estrategia para enfrentar la crisis alimentaria mundial, que en esencia consiste en mayor liberalización del comercio en el sector agrícola, incluyó un aumento al componente de subsidio alimentario de Prop. Más recientemente, en 2009, se logró sacar adelante una alza del 1% en el impuesto al valor agregado (IVA) con el argumento de que era necesario para poder mantener y expandir Prop. A nivel más general, desde 2008, Calderón ha envuelto su programa contra la pobreza en una estrategia de mercadotecnia llamada Vivir mejor (VM), muy similar a la que usó Fox con Contigo. Al igual que su antecesor, ostensiblemente VM busca jugar un papel de coordinación e integración para los diversos programas públicos orientados al combate a la pobreza. Este papel, sin embargo, es meramente discursivo, ya que VM no introduce ningún mecanismo de coordinación como tal; en cambio, actúa como paraguas para promover la imagen de programas existentes, casi todos heredados de Fox, con algunas modificaciones y expansión. Vivir Mejor abarca una gama de programas, los más importantes de los cuales son Prop, FAIS y el Seguro Popular (SP). Juntos, estos tres programas representaban el 54.5% del presupuesto antipobreza en 2010 (Poder Ejecutivo Federal, 2011). En este contexto, el objetivo de “facilitar el acceso al empleo formal” (Poder Ejecutivo, 2008) es nuevamente una cortina de humo, tomando en cuenta que los cuatro principales proyectos de creación de empleo (Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario, Fondo Nacional de Apoyo para Empresas en 58 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 La política social y los programas para combatir la pobreza en México... Solidaridad, Programa Opciones Productivas y Programa de Empleo Temporal) sólo representaban el 1.99% del presupuesto total para el combate a la pobreza en 20101. Más allá de la retórica, el gobierno actual no tiene ninguna estrategia coherente para crear oportunidades de empleo en el sector formal; o, más bien, su estrategia consiste en apegarse a los principios de desregulación, flexibilidad laboral y supresión de salarios, con la esperanza de que esto creará las condiciones necesarias para el crecimiento económico y las contrataciones en el sector privado. El crecimiento económico, sin embargo, ha sido sombrío a lo largo de la época neoliberal, con un promedio de cerca de sólo 2% al año entre 1982 y 2010, lo cual representa un crecimiento per capita cercano a cero. Asimismo, la creación de empleos en el sector formal no ha podido alcanzar la tasa de expansión de la fuerza laboral, tomando en cuenta que el sector formal representaba sólo 40.1% de la población económicamente activa en 1991 y bajó a 39.8% en 2006.2 Durante el mismo periodo, el sector informal creció casi por 50%, de 17.32 a 25.78 millones de trabajadores,3 y más de siete millones de mexicanos migraron a Estados Unidos (Conapo, 2008). De acuerdo con los cálculos más actualizados de Valencia, Foust y Tetreault (2011), el empleo en el sector formal se estancó entre 2000 y 2010 en poco más de un tercio de la población económicamente activa. También vale la pena mencionar que, entre 1976 y 2001, el valor real de los salarios mínimos cayó por un asombroso 77.0% (Arroyo, 2003). Entre 2001 y 2010, permaneció estable, mientras en promedio los salarios en el sector formal aumentaron por 14.4%.4 En relación a la crisis económica más reciente, México fue el país latinoamericano más afectado en 2009, con una contracción de 6.5% de su PIB. El crecimiento económico agregado repuntó en 2010 a una tasa de 1. Cálculos basados en datos obtenidos del Poder Ejecutivo Federal (2011). 2. Cálculos basados en datos incluidos en Levy (2008: 90–91). 3. Cálculos basados en datos incluidos en Levy (2008: 90–91). 4. Cálculos basados en datos proporcionados por la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos (www.conasami.gob.mx). 59 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Darcy Victor Tetreault 5.5%, pero esto no impidió que aumentara la pobreza. Según el Coneval, la incidencia de pobreza patrimonial subió en 7.4% entre 2006 y 2010, al alcanzar 51.3% de la población. Con todo, el neoliberalismo ha tenido consecuencias sociales devastadoras para México. Y esto apuntala al talón de Aquiles de la estrategia mexicana contra la pobreza, a saber: está separada de, y subordinada a, la política económica del país, la cual a su vez tiene la fijación de mantener la estabilidad macroeconómica a toda costa (social y ambiental), sin alcanzar, aun en este sentido, traducirse en un crecimiento económico robusto. Reflexionaremos sobre las implicaciones teóricas y políticas de todo esto en la última sección de este artículo. Por ahora, volteemos nuestra atención a un análisis más detallado de Prop, el eje central de la estrategia mexicana contra la pobreza y el hijo predilecto de las IFI en Washington. Progresa–Oportunidades: Una moneda de dos caras Como se mencionó arriba, se introdujo Progresa en 1997, con el objetivo principal de romper la transmisión intergeneracional de la pobreza. Originalmente, sólo operaba en zonas rurales con niveles altos o muy altos de marginación, de acuerdo con las mediciones del Consejo Nacional de Población (Conapo), que se basaron en datos recolectados en 1995 por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Sólo se consideraban elegibles localidades con servicios de salud y educación básicos (o aquellas dentro de un radio de cinco kilómetros de dichas instalaciones), así eliminando de entrada muchas de las localidades más pobres. Posteriormente, se recogió información de puerta en puerta para determinar cuales familias eran lo suficientemente desposeídas para ser aceptadas al programa, esto con base en sus pertenencias, ingresos y el número de dependientes. En la última etapa del proceso de selección, las jefas de familia de ciertos hogares fueron invitadas a participar en una reunión local para aprender cómo iba a operar el programa y para seleccionar entre ellas una representante (Poder Ejecutivo Federal, 1997). Conocida como una 60 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 La política social y los programas para combatir la pobreza en México... “promotora” (y posteriormente como “vocal”) se le daba a esta representante la responsabilidad de diseminar información, ayudar a organizar reuniones y, en general, servir como vínculo entre la comunidad y los administradores de campo del programa, sin recibir una compensación monetaria. Las intervenciones y los subsidios del programa estaban (y siguen estando) alineados con tres líneas de formación de capital humano que se refuerzan mutuamente: educación, salud y nutrición. De ellas, desde el principio se consideró la educación el “factor estratégico” en romper el círculo vicioso de la pobreza (Poder Ejecutivo Federal, 1997). Al dar incentivos a las familias extremadamente pobres para mantener a sus niños en la escuela más tiempo, los arquitectos de Progresa esperaban que esto se traduciría en mayor productividad y empleos mejor pagados en el futuro. Además, se pensaba que la efectividad de logros educativos mayores entre los pobres extremos “se potencia cuando va acompañada de la atención de otras dos necesidades básicas fundamentales: la alimentación y la salud” (Poder Ejecutivo Federal, 1997: 5). Cuando se lanzó el programa, se disponía de becas para las familias con niños en la primaria y secundaria, desde tercer año en adelante, con valores monetarios que aumentaban con cada año de estudios, y con mayor apoyo para las niñas que los niños, en un esfuerzo por cerrar la brecha de género. Al principio, se les daba útiles escolares a los niños, pero esta práctica se abandonó en favor de una transferencia adicional en efectivo, pagada una vez al año para el nivel primaria y al principio de cada semestre para los niveles más altos. Más aún, en un esfuerzo por cambiar la conducta individual y familiar en las áreas de salud y nutrición, los beneficiarios recibían una transferencia monetaria bimensual fija que se suponía debía gastarse en alimentos básicos. Finalmente, se proporcionaban suplementos alimenticios a las familias con niños entre los seis meses y dos años de edad, así como para otros niños menores de los cinco años con síntomas de desnutrición, y a mujeres en etapa de lactancia y durante el embarazo. 61 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Darcy Victor Tetreault A cambio de todo esto, los beneficiarios del Programa debían cumplir con varias “corresponsabilidades”, como que los niños tienen que asistir en forma regular a la escuela y la familia entera debe visitar la clínica de salud local para revisiones periódicas. La jefa de familia tiene que acompañar a sus hijos durante las revisiones médicas y se esperaba que asista a talleres mensuales, diseñados para promover la buena higiene, una dieta equilibrada y hábitos de vida sanos. El incumplimiento de estas corresponsabilidades implicaba que las transferencias monetarias se reducen y los infractores recurrentes son dados de baja del programa. Desde el inicio, Prop ha sido vinculado a un programa permanente de evaluación financiado con dinero público. De esta manera, en 2000, el Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias (IFPRI, por sus siglas en inglés) dio a conocer sus hallazgos basados en estudios emprendidos desde 1998; resaltaban los logros de corto plazo de Progresa y generaron una ola de entusiasmo por los CCT en el Banco Mundial y otras agencias de desarrollo internacionales. El Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS) es otro instituto que ha sido comisionado para realizar evaluaciones desde finales de los noventa. Al principio, se encontraron evidencias que corroboraban los hallazgos positivos de IFPRI, así como observaciones críticas en relación al proceso de selección de Progresa, a los servicios de salud y educación deficientes y a las promotoras sobrecargadas (Escobar y González de la Rocha, 2006). Éstas y otras preocupaciones se resaltaron en una serie de estudios independientes y análisis críticos reunidos por Valencia, Gendreau y Tepichín (2000). Los científicos sociales que contribuyeron a ese libro ofrecieron las siguientes críticas: • Progresa no aborda el tema de la creación de empleo; supone que sus “graduados” podrán insertarse efectivamente en un mercado laboral propicio en algún momento futuro, y supone que niveles 62 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 La política social y los programas para combatir la pobreza en México... • • • • • de escolaridad más altos se traducirán automáticamente en ingresos mayores. En ausencia de un esfuerzo coordinado para generar empleos en el sector formal, esto es muy poco probable; Excluye grandes segmentos de los pobres extremos, en particular aquellos que viven en zonas rurales remotas o en centros urbanos y excluye todas las familias que viven en pobreza “moderada”; Es probable que el Programa crea divisiones intracomunitarias entre beneficiarios y no beneficiarios, dañando las redes sociales de las que dependen los pobres para sobrevivir, y quizás aun provocando conflictos intrafamiliares debido a que favorece a algunos miembros de la familia y a otros no; El Programa está diseñado para aumentar la demanda de servicios básicos de salud y educación, pero no existen estipulaciones para mejorar y expandir estos servicios; inevitablemente esto llevará a escuelas y clínicas abarrotadas, largas filas de espera, atención superficial y maestros y trabajadores de la salud sobrecargados; El Programa no es participativo (a pesar de que la documentación oficial de Progresa sugiere que lo es); los beneficiarios no tienen voz en cómo es manejado y su participación se limita mayormente a cumplir con las corresponsabilidades, lo cual es una forma individualista de participación, y A los pobres extremos se les da sólo la posibilidad de recibir beneficios, no el derecho (Valencia, Gendreau y Tepichín, 2000). Desde que llegó al poder el PAN en 2000, se han realizado una serie de cambios y agregados importantes a Prop, algunos de los cuales buscan abordar estas críticas. Para empezar, en 2001, se amplió la cobertura a colonias marginadas en zonas semiurbanas (ciudades con menos de 50,000 habitantes) y se ofrecieron becas a estudiantes de preparatoria. En 2002, se cambió el nombre del Programa a Oportunidades y se amplió aún más su alcance geográfico para incluir centros urbanos con menos de un millón de habitantes. Ese mismo año, la figura de la promotora fue reemplazada por la del Comité de Promoción Comunitaria (CPC), conformado por cuatro beneficiarias locales (mujeres mayores a 15 63 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Darcy Victor Tetreault años de edad) conocidas como vocales, correspondientes a las áreas de salud, educación, vigilancia y nutrición. En 2004, finalmente se abrió el Programa a las familias extremadamente pobres que viven en las zonas metropolitanas más grandes del país. En el mismo año, fueron añadidos dos componentes nuevos: Jóvenes con Oportunidades, que proporciona una pequeña cantidad de dinero a estudiantes al terminar la preparatoria, supuestamente para ayudar a financiar mayores estudios, para empezar un negocio o invertir en patrimonio; y, Esquema Diferenciado de Apoyo, para familias que han logrado un progreso socioeconómico, para ayudarlas a dejar su dependencia de Prop. En 2006, se introdujo el Apoyo a Adultos Mayores para proporcionar 250 pesos al mes a los beneficiarios adultos de 70 años o mayores. En 2007, durante los preparativos para las iniciativas gubernamentales privatizadoras en el sector energético, se agregó otro componente: Oportunidades Energético que consiste de 50 pesos adicionales al mes para todas las familias incorporadas al programa. Finalmente, en 2008, se creó el Apoyo Alimentario Vivir Mejor para ayudar a compensar por el costo ascendiente de los alimentos básicos en el contexto de la crisis alimentaria mundial, al sumar 120 pesos al subsidio alimentario bimensual. Como sugiere este breve resumen, Prop se ha vuelto bastante más grande y complejo durante los últimos 10 años. Actualmente opera en cada municipio del país, tanto en zonas urbanas como rurales. En 2010, aproximadamente 5.8 millones de familias se beneficiaron del Programa, equivalente a 22.4% de los hogares del país. Estas familias reciben en promedio una transferencia de 728.8 pesos mensuales (igual a cerca de 56 dólares) (Poder Ejecutivo Federal, 2011). El presupuesto total del Programa en el mismo año era 63,055.6 millones de pesos (Poder Ejecutivo Federal, 2011), igual a 9.43% del gasto social mexicano y 0.52% del PIB de México en 2010. En otras palabras, Oportunidades es un programa de combate a la pobreza verdaderamente eficaz en cuanto a costos. Pero, ¿funciona? 64 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 La política social y los programas para combatir la pobreza en México... Como se señaló arriba, Prop ha sido sujeto de un proceso de evaluación constante sin precedentes, dando como resultado una cantidad enorme de materiales, muchos de los cuales pueden consultarse en el sitio oficial del programa (www.oportunidades. gob.mx). Sin embargo, el problema con la mayoría de estas evaluaciones, como han enfatizado muchos críticos, es que, al pagar a instituciones de investigación externas para realizarlas, se establece una relación clientelista, en la cual los evaluadores enfatizan las buenas noticias que quieren escuchar el gobierno y las IFI, y minimizan las malas. No obstante, hay decenas de investigadores independientes de alto perfil en México que han producido cientos de documentos para analizar en forma crítica la efectividad de Prop en el combate a la pobreza.5 Lo que sigue es una síntesis de los logros más sobresalientes y las limitaciones del Programa, con base en una revisión selectiva de esta bibliografía Primero, en el área de la educación, existe evidencia empírica abundante para confirmar que Oportunidades ha aumentado la asistencia escolar a nivel de secundaria y preparatoria, pero no a nivel de la primaria (Parker, 2003; Boltvinik, 2004). Los niños que reciben becas de Oportunidades extendieron sus años de estudio por entre 0.66 y un año en zonas rurales (Valencia, 2008). Por otra parte, los beneficiarios se quejan de la pobre calidad de los servicios e instalaciones educativos, y parece que no ha habido una reducción en la labor infantil, sino que más bien se han hecho concesiones entre las responsabilidades de escuela y trabajo (Escobar y González de la Rocha, 2006). Fundamentalmente, aunque existen muchos matices, la evidencia empírica sugiere que Prop ha tenido un impacto despreciable en el desarrollo cognitivo de sus beneficiarios (Behrman, Fernald, Gertler, Neufeld y Parker, 2008; Levy y Rodríguez, 2005; Parker y Behrman, 2008; Mancera; Serna y Priede, 2008). En esta línea, Mancera et al. 5. En una revisión no exhaustiva de libros y revistas académicos mexicanos, Valencia, Foust y Tetreault (2010) examinaron 162 publicaciones, escritos por 168 académicos, para poder identificar 277 recomendaciones en relación a la política social mexicana de combate a la pobreza. 65 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Darcy Victor Tetreault (2008) encontró que el 55% de los beneficiarios que se gradúan de la secundaria carecen de habilidades lingüísticas básicas y de comprensión de lectura. En las áreas de salud y educación, las evaluaciones indican que los beneficiarios visitan al doctor con mayor frecuencia, que han mejorado las dietas y que, por lo general, disfrutan de una salud algo mejor. Esto se refleja en infantes más altos y de mayor peso, menor incidencia de enfermedades y una reducción de las tasas de mortalidad infantil y materna (Levy y Rodríguez, 2005; Valencia, 2008). Desde una perspectiva antropológica: “Los niños y jóvenes van mejor alimentados a la escuela, se enferman menos y se mantienen más despiertos y alertas durante la jornada escolar” (González de la Rocha, 2006: 143). Por otra parte, parece haber contribuido poco o nada a reducir la incidencia de la desnutrición (INSP citado en Boltvinik, 2004; Behrman et al., 2008; Neufeld, Mejía, Fernández, García, Méndez y Domínguez., 2008). Por consiguiente, los administradores han reformulado el suplemento alimenticio, en particular en relación a su contenido de hierro. Otro problema es que se obliga a alrededor del 10% de los beneficiarios a pagar las revisiones médicas (lo cual es ilegal), y normalmente hay largas filas de espera en las clínicas de salud, obligando así a las madres sobrecargadas a pasar largas horas en espera de un servicio cuyo propósito muchas veces es sólo cumplir con los requisitos del Programa (González de la Rocha, 2006). Más aún, desde una perspectiva de género, aunque Prop busca empoderar a las mujeres al ponerlas a cargo de transferencias en efectivo y en especie y al dar un incentivo monetario mayor a las niñas que a los niños para que permanezcan en la escuela, el Programa se basa en la suposición de que las mujeres se quedan en casa y juegan el papel tradicional de ama de casa. En este sentido, González de la Rocha (2006) y otros han confirmado que es mucho más difícil que se registren en el Programa las mujeres que trabajan fuera del hogar y, para aquellas que logran registrarse, es más difícil cumplir con las corresponsabilidades. 66 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 La política social y los programas para combatir la pobreza en México... Con respecto a la pobreza, el optimismo inicial ha cedido al escepticismo y la desilusión. En el 2000, el IFPRI anunció de manera triunfal que Progresa había reducido la incidencia de pobreza por un 8% en las comunidades en las que operaba. Sin embargo, varios años después Fernando Cortés y sus colaboradores (2007) realizaron un análisis más sofisticado para demostrar que Prop sólo estaba logrando un impacto minúsculo en la incidencia de pobreza por ingresos. Encontraron que, entre 2002 y 2005, Oportunidades bajó la incidencia de pobreza de capacidades (la línea oficial de pobreza usada para determinar la elegibilidad para el programa) por apenas 0.22% (Cortés et al., 2007). Se encontró que el efecto del Programa sobre la severidad de la pobreza (es decir, qué tanto debajo de la línea de pobreza de capacidades está el ingreso de una familia pobre) era un tanto mayor: 11.5% en 2002, 9.7% en 2004, y 12.1% en 2005 (Cortés et al., 2007). Pero esto sólo confirma lo obvio: que el dinero entregado a las familias extremadamente pobres ha incrementado un poco sus ingresos, acercándoles a la línea de pobreza. De cualquier manera, el objetivo predominante de Progresa–Oportunidades es romper la transmisión intergeneracional de la pobreza, entonces la pregunta más pertinente es: ¿Hasta qué nivel han podido insertarse en forma efectiva los “graduados” en los mercados laborales? Sobre este punto, la última ronda de evaluaciones externas ha señalado resultados pésimos. A partir de una investigación realizada en comunidades donde ha operado el Programa, Eduardo Rodríguez y Samuel Freije concluyen que: [Los ex beneficiarios de Progresa–Oportunidades] se encuentran en una posición menos favorable que sus similares en zonas rurales en general […] no se puede decir que haya un efecto adicional de cualquier tipo por parte del Programa sobre el estar ocupado en el mercado laboral […] En términos de mejora de hijos respecto de los padres no se encuentra que haya algún efecto importante de Oportunidades en términos de mejora salarial, estar en trabajos formales o de ocupaciones mejor calificadas (2008: 20). 67 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Darcy Victor Tetreault Finalmente, existe evidencia de que se está usando Oportunidades para propósitos político–electorales. De hecho, durante los meses antes de las elecciones presidenciales de 2006, Fox lanzó una campaña mediática masiva para promover los logros de su gobierno en expandir el Programa. Más recientemente, Foust (2010) descubrió que 23 de los 32 coordinadores estatales de Oportunidades eran miembros registrados del PAN. En otras palabras, el aparato administrativo de Prop se está volviendo cada vez más infiltrado por servidores públicos abiertamente afiliados al partido gobernante. Reflexiones finales Prop es emblemático de la nueva política social que ha surgido en América Latina durante la época neoliberal. Se presenta como pionero de los programas nacionales de CCT, los cuales han proliferado en toda la región durante la primera década del siglo XXI. El gobierno federal mexicano, las IFI y los evaluadores contratados se han apresurado a llegar a conclusiones triunfantes en relación a los impactos positivos de corto plazo y su potencial para erradicar la pobreza extrema a largo plazo. Existían razones políticas para esto. Evaluaciones más cuidadosas y equilibradas (por ejemplo, Valencia, 2008) revelan matices y deficiencias. Por ejemplo, mientras no queda duda de que el Programa ha llevado a más años de estudio y mejor salud, parece haber contribuido poco o nada a reducir la desnutrición, mejorar las habilidades cognitivas de los alumnos beneficiarios o a reducir la incidencia de pobreza por ingresos en el corto y mediano plazo. La pobre calidad y saturación de los servicios básicos de salud y educación, especialmente en zonas rurales, tienden a socavar las metas más amplias. Además, el Programa impone en las mujeres un papel tradicional, las sobrecarga con compromisos que les cuestan tiempo y es difícil que las mujeres que trabajan fuera del hogar accedan a él. La participación de los beneficiarios se limita a cumplir con las “corresponsabilidades” preestablecidas; aún existen muchos errores 68 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 La política social y los programas para combatir la pobreza en México... de inclusión y exclusión; y el acceso a las transferencias monetarias condicionadas no es un derecho exigible para las familias que viven en pobreza. Parte del problema es que se vislumbran a los beneficiarios como sujetos, no como actores (Sen, 2003); y se conceptualiza a la pobreza a nivel individual o familiar, en términos de ingresos insuficientes y la ausencia de “capital humano”. De esta manera, se ignoran las redes sociales, la organización popular y esquemas productivos cooperativos. Se ha de superar la pobreza cuando los niños beneficiarios crezcan y se insertan en el mercado laboral con niveles educativos más altos y mejor salud, dando como resultado productividad más alta y mayores ingresos. Tal como han señalado muchos críticos, el problema con este modelo es que supone que niveles de escolaridad más altos se traducirán automáticamente en salarios más altos. Mientras la evidencia empírica a nivel internacional en realidad indica una correlación fuerte entre estas dos variables, cualquier relación macrocausal se basa en una condición indispensable: la creación de empleos a escala masiva. Como hemos visto, en el caso de México, el empleo en el sector formal se ha estancado y los salarios reales se desplomaron durante la época neoliberal. En ausencia de oportunidades de empleo en comunidades rurales, los pobres se ven obligados a migrar en masa a centros urbanos o a los Estados Unidos. De esta manera, por primera vez desde la Revolución, la población rural en México empezó a bajar en términos absolutos al final del milenio. En forma inversa, el sector urbano informal se ha hinchado, hasta constituir un verdadero ejército de reserva de fuerza de trabajo barata para los sectores industrial y de servicios, y también para el crimen organizado. En este contexto, un aumento en el promedio de años de escolaridad permite a los empleadores elevar sus requisitos de ingreso (por ejemplo, puestos que requerían de un certificado de secundaria en el pasado, ahora requieren de un certificado de preparatoria). Lo que es peor, el mismo empleo paga menos en términos reales que hace 30 años. Así, el paradigma de la nueva política social promovido por las IFI ha llevado a mayores oportunidades, no 69 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Darcy Victor Tetreault para los pobres, sino para el capital, que captura la mayor parte de los beneficios de cualquier aumento en la productividad laboral. En realidad, durante la época neoliberal, lo que hemos visto es un incremento en la desigualdad y niveles persistentemente altos de pobreza. De acuerdo con la Metodología de Medición Multidimensional de la Pobreza de Coneval, en 2010 más del 80% de la población mexicana vivía en condiciones de pobreza o vulnerabilidad. En vista de lo anterior, ha emergido un consenso amplio sobre la necesidad de reorientar la estrategia general de desarrollo del país, dando prioridad primordial a la erradicación de la pobreza, el bienestar universal básico, menor desigualdad, la creación de empleos y la sustentabilidad ecológica. La visión de cómo hacer esto depende de la postura ideológica: mientras los reformistas sugieren la necesidad de formar coaliciones sociodemocráticas amplias que puedan imponer mayores controles regulatorios sobre el capital y establecer mecanismo redistributivos más efectivos; marxistas y activistas sociales asociados con movimientos radicales hacen llamados a la movilización masiva para poner fin al capitalismo en su forma actual y construir algún tipo de alternativa socialista, ya sea liderado por el Estado (como en Venezuela) o descentralizado, por el estilo del anarquismo colectivista clásico, con los caracoles Zapatistas sirviendo como un ejemplo contemporáneo. 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II, núm. 2, primer semestre de 2012, pp. 75–105 DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente Anthony O’Malley (Traducción de Luis Rodolfo Morán Quiroz) Resumen A finales de los años noventa, el Banco Mundial presentó el Documento de estrategia para la reducción de la pobreza (DERP) como parte de un Marco Integral de Desarrollo orientado a promover una mayor inclusión y participación social en el proceso de desarrollo. Desde entonces, como condición para obtener fondos para reducir la deuda o promover el desarrollo, a los gobiernos se les ha exigido que preparen un DERP con participación de organizaciones de la sociedad civil, enfatizando las políticas macroeconómicas y sociales del país, así como programas diseñados específicamente para combatir la pobreza extrema. En el contexto de una creciente inconformidad social con las políticas neoliberales, la proliferación de la pobreza y altos niveles de inequidad, los DERP buscan estimular la cooperación y el sentido de propiedad en el plan de desarrollo del país y, en última instancia, ayudar a reducir la pobreza. Tras analizar críticamente el discurso que subyace a los DERP y ubicarlos en el contexto más amplio del Posconsenso de Washington, este artículo presenta tres estudios caso de aplicación de DERP en Nicaragua, Bolivia y Honduras. La evidencia sugiere que el DERP constituye un modo tecnocrático y despolitizado de desarrollo y gobernanza que no se traduce en auténtica participación, sino que sirve en cambio para debilitar las fuerzas sociales de resistencia al proyecto neoliberal. Palabras clave: DERP, pobreza, inequidad, gobernanza, participación. 75 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Abstract In the late 1990s, the World Bank introduced Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) as part of a Comprehensive Development Framework geared towards fostering greater social inclusion and participation in the development process. Since then, as a condition for debt relief or development funds, governments have been required to prepare a PRSP with input from civil–society organizations, outlining the country’s macroeconomic and social policies, as well as programs specifically designed to combat extreme poverty. In the context of growing social discontent with neoliberal policies, widespread poverty and high levels of inequality, PRSPs seek to encourage cooperation and a sense of ownership in the country’s development plan, and ultimately help to reduce poverty. After critically analyzing the discourse behind PRSPs and situating them in the broader context of the Post–Washington Consensus, this paper presents three case studies of experiences with PRSPs in Nicaragua, Bolivia and Honduras. The evidence suggests that PRSP constitute a technocratic and depoliticised mode of development and governance that does not translate into authentic participation, but rather serves to undermine the social forces of resistance to the neoliberal project. Keywords: PRSP, poverty, inequality, governance, participation. 76 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 U Introducción n Documento de estrategia para la reducción de la pobreza (DERP) describe las políticas macroeconómicas, estructurales y sociales de un país, y los programas diseñados para promover el crecimiento y reducir la pobreza, junto con las necesidades externas de financiamiento. Los DERP son preparados por los gobiernos a través de un proceso participativo que involucra a la sociedad civil y a los socios del desarrollo, incluyendo al Banco Mundial (BM) y al Fondo Monetario Internacional (FMI). El DERP es un instrumento de política incluido en el Marco Integral de Desarrollo (Comprehensive Development Framework, MID) del Banco Mundial y diseñado como guía para la política económica nacional y toda la asistencia para el desarrollo. Presentado ante la Junta de Gobernadores del Banco Mundial en 1998, el marco establece cuatro principios, todos los cuales marcan cambios significativos en el pensamiento acerca del desarrollo desde los años noventa. El DERP implica, como condición para acceder a fondos para la reducción de la deuda o para el impulsar el desarrollo, el requerimiento al gobierno de un país en desarrollo, con participación social, de redactar un documento incluyente, de largo plazo y orientado a resultados que esboce la estrategia de reducción de la pobreza. Se espera que con el DERP, el país en desarrollo sse apropie de su estrategia de desarrollo bajo condiciones de participación social, rendición democrática de cuentas, asociaciones con donantes y, en última instancia, una reducción más efectiva de la pobreza. La renovada preocupación por reducir la pobreza se origina, en parte, en los efectos cada vez más desestabilizadores de la gobernanza global neoliberal y en una creciente preocupación por las amenazas potenciales al orden global asociadas con la pobreza galopante. El vínculo entre seguridad, pobreza e inequidad social se expresó en varias publicaciones de la Organización de Naciones Unidas (ONU) —por ejemplo, UNDP, 1997— y en la preocupación expresada por Ethan Kapstein (1996), Vicepresidente del Conse77 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Anthony O’Malley jo de Relaciones Exteriores y Investigador Principal en el Center for a New American Security, respecto a la posibilidad de que las inequidades sociales producidas por las políticas neoliberales del Consenso de Washington generen condiciones de descontento social y que las fuerzas de resistencia pudieran movilizarse en contra de los gobiernos que aplicaron estas políticas. Un informe publicado por el Ministerio de Defensa del Reino Unido añadió más elementos a esta preocupación al señalar las profundas implicaciones políticas de la división global en riqueza y desarrollo que sigue generando “fuerzas de resistencia” y que probablemente deriven en un “resurgimiento no sólo de las ideologías anti–capitalistas (…) sino también en el populismo y el reavivamiento del marxismo” (UK Ministry of Defence, 2007: 3). En cuanto al Banco Mundial, fue James Wolfensohn, nombrado presidente del Banco en 1995, quien fue el responsable del cambio de pensamiento. La preocupación y el pensamiento de Wolfensohn se hicieron evidentes en su discurso ante el Consejo de Seguridad de la ONU en el cual enfatizó que “si queremos evitar el conflicto, necesitamos un enfoque comprehensivo, equitativo e incluyente ante el desarrollo” (Wolfensohn citado en Thomas, 2001: 160). En este contexto, la reducción de la pobreza, la inclusión social y la cohesión social fueron concebidas en su totalidad —y todavía lo son— como importantes precondiciones, tanto para la gobernabilidad como para la estabilidad política global. La introducción del MID y la perspectiva del DERP al conjunto de problemas de la pobreza–desarrollo–seguridad en 1999 se toparon con dos respuestas en la academia y en la comunidad del desarrollo. Por un lado, quienes apoyan a las instituciones financieras internacionales (IFI) argumentan que el DERP significa una ruptura fundamental en el pensamiento sobre el desarrollo y una iniciativa progresista que rompe con la condicionalidad del apoyo de las IFI y promueve que el país tome responsabilidad para la reducción de la pobreza. Por el otro, los críticos del desarrollo dominante sostienen que el DERP no representa un cambio significativo que se aparte de la práctica de las políticas neoliberales, 78 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente y en cambio constituye un intento por profundizar la hegemonía del neoliberalismo al modificarla en la dirección de una mayor inclusión social, para crear una forma más incluyente de desarrollo capitalista sobre la base del Posconsenso de Washington (PCW). Del Consenso de Washington al Posconsenso de Washington: Un nuevo modelo de desarrollo para América Latina Sujetos de intensas críticas en los años noventa, el BM y el FMI encabezaron el esfuerzo por consolidar un nuevo consenso en torno a la necesidad de un nuevo paradigma de desarrollo y un nuevo modelo económico para guiar la política de desarrollo. En este consenso (véase Banco Mundial, 2007), el BM y el FMI se apartaron de la condicionalidad del ajuste estructural, o más bien suavizaron su enfoque al acercarse a la idea de promover la reducción de la pobreza y la responsabilidad de los países en diseñar sus políticas de desarrollo. Esta reorientación se reflejó, en primera instancia, en el diseño y presentación, en 1990, del MID, descrito por el Banco como un intento de operacionalizar una perspectiva holística de desarrollo, al integrar lo económico y lo social, y enfatizar las necesidades y la participación de los pobres en el proceso de desarrollo (Wolfensohn, 1999; Pender, 2001: 407). Como parte de este cambio de política, el Banco también abrió una “discusión” teórica sobre el desarrollo, que derivó en el surgimiento y consolidación de un nuevo consenso que representaba una convergencia teórica entre i) el Consenso de Washington sobre la globalización neoliberal; ii) un paradigma neokeynesiano elaborado por Joseph Stiglitz, entre otros; y iii) una nueva forma de estructuralismo latinoamericano propuesta por Osvaldo Sunkel, José Ocampo y otros teóricos en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (Ocampo, 2007; Sunkel e Infante, 2010). La articulación del PCW estuvo acompañada de la elaboración de un nuevo instrumento de política, el DERP, que enfatiza la responsabilidad del país y la participación de la sociedad civil como dos de los principios clave en la cooperación para el desarrollo. 79 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Anthony O’Malley Según el BM y el FMI, los cambios en las políticas derivaron en el abandono de los préstamos de ajuste estructural y la condicionalidad de la política asociada con ellos, a favor de una aproximación al desarrollo que enfatizara las asociaciones y la cooperación entre las IFI, los gobiernos de los países en desarrollo y las organizaciones de la sociedad civil. En el proceso, el Banco y el Fondo se posicionaron como proveedores de información y conocimiento, mientras que a los gobiernos que reciben los préstamos se les pide que asuman la responsabilidad, o el control, de la estrategia de desarrollo que ellos proponen seguir y las políticas que deciden poner en práctica (Stiglitz, 1998: 21). En cuanto a los pobres, el objetivo es dotarlos de poder para que actúen por sí mismos, convirtiéndolos en el principal “actor” en el escenario del desarrollo, apoyando su decisión en cuanto a qué camino seguir y capacitándolos para actuar por su propio interés de tal manera que aprovechen las “oportunidades” existentes. El papel del gobierno es facilitar el proceso de autodesarrollo al retirar cualquier impedimento vigente y al implementar una política de inclusión social y asistencia económica (compensación social) bajo la forma de transferencias condicionales de efectivo a los pobres. El DERP es el instrumento más sobresaliente de política del PCW y el que hace más claramente visible el cambio a un modelo de desarrollo neoliberal incluyente. Aprobado en 1999, el DERP se incorporó oficialmente en todas las políticas y todos los programas de desarrollo de las IFI, y constituye la base para todos los préstamos de concesiones a futuro de las IFI, así como de aligeramiento de la deuda bajo la Iniciativa de los Países Pobres Altamente Endeudados (Heavily Indebted Poor Countries, PPAE ) (Cling, Razafindrakoto y Roubaud, 2003: 1). El DERP nacional constituye la herramienta por medio de la cual han de lograrse los objetivos de responsabilizar el país, fomentar la participación de la sociedad civil y reducir la pobreza. Cada DERP echa a andar un programa incluyente para las políticas y los programas macroeconómicos, estructurales y sociales de un país por un periodo de tres años. El contenido político del documento supuestamente es formulado por el propio país y 80 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente refleja las circunstancias y características particulares del mismo. De tal forma, se evita la crítica al programa de ajuste estructural (PAE), que estaba diseñado a partir de un enfoque de “una talla se ajusta a todos”. El principio que subyace a la perspectiva del DERP (véase Klugman, 2002) sugiere que las estrategias de desarrollo deben ser: • Impulsadas y controladas por el país, y estar fundamentadas en un amplio proceso de participación en su formulación, puesta en práctica y evaluación; • Orientadas a resultados que beneficien a los pobres; • Amplias en alcance, reconociendo la naturaleza multidimensional de las causas de la pobreza y las medidas para atacarla; • Orientadas a la asociación (partnership), ofreciendo una base para la participación activa y coordinada de los socios del desarrollo, y • Basadas en una perspectiva a mediano y largo plazo para la reducción de la pobreza, reconociendo que una reducción sustancial de la pobreza no se puede lograr de la noche a la mañana. Para instrumentar exitosamente el DERP y lograr resultados, se espera que cada país siga cinco pasos clave: 1) evaluar el estado de la pobreza, sus condiciones y determinantes; 2) establecer metas para la reducción de la pobreza; 3) jerarquizar acciones para la reducción de la pobreza; 4) establecer medidas sistemáticas de las tendencias de la pobreza y evaluar el impacto de los programas y políticas gubernamentales; y 5) describir los principales aspectos del enfoque participativo (Klugman, 2002: 4). Además, las IFI han identificado cuatro consideraciones prioritarias, que se consideran indispensables para lograr el crecimiento económico —a través de políticas “que favorecen el crecimiento”— y para asegurar que los pobres se beneficien de este crecimiento (desde esta perspectiva el “favorecer el crecimiento” es igual a “favorecer a los pobres”). Éstas incluyen políticas sanas de reforma macroeconómica y estructural (es decir, neoliberal), tales como la liberalización del comercio y la reforma del sector 81 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Anthony O’Malley bancario; políticas y programas sectoriales adecuados; buena gobernanza; y costeo realista y financiamiento adecuado para los programas de reducción de la pobreza (Klugman, 2002: 16). Esto constituye el marco para todas las discusiones y decisiones en torno al DERP, aunque el Banco insiste, al mismo tiempo, en que el manual del DERP no prescribe políticas, sino que propone describir “hechos empíricos” y “las mejores prácticas” y proporciona “conocimiento técnico” e instrumentos analíticos para los países en desarrollo. Y, a pesar de la insistencia en que los gobiernos de los países en desarrollo “sean dueños” de sus políticas de desarrollo y que ellos y sus socios de la sociedad civil participen plenamente en el diseño de la estrategia y las políticas para reducir la pobreza, el manual deja muy en claro que las IFI tienen la voz en última instancia para aceptar o desaprobar la estrategia nacional de reducción de la pobreza: “[a]unque el cambio a [promover] el control y la responsabilidad del país permitirá más libertad de acción en términos de diseño y elección de política, la aceptación por los consejos del Banco y el FMI dependerá de la concepción internacional en cuanto a lo que es efectivo para reducir la pobreza” (Klugman, 2002: 4). En otras palabras, los gobiernos están en completa libertad en cuanto a sus decisiones y elecciones mientras decidan y elijan sabiamente. El DERP en América Latina: Nicaragua, Bolivia y Honduras Nicaragua. Del ajuste estructural a la reducción de la pobreza En 2000, cuando se dio el primer acuerdo basado en el DERP con el BM y el FMI, la tasa de pobreza estaba alrededor del 46%, según la medida de ingreso del BM, pero más cerca del 72%, según los cálculos realizados por la medición alternativa basada en las necesidades no satisfechas que prefieren muchos académicos y practicantes del desarrollo (Vargas, 2001; Castro–Monge, 2001). En cualquier caso, era evidente que una década de políticas neoliberales basadas en las reformas estructurales macroeconómicas (préstamos de 82 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente “ajuste estructural”), y una nueva política social bajo la forma del Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE), habían derivado en ausencia de cambios y no habían generado beneficios para los pobres. De ahí que se recurriera a una nueva estrategia: abandonar o reemplazar una estrategia de ajuste estructural por una estrategia de reducción de la pobreza. Una revisión y un análisis de estos dos DERP resultan de lo más reveladoras, tanto en torno al pensamiento que subyace a la estrategia propuesta y las políticas prescritas, como por las presiones hacia el gobierno para ajustarse al PCW en cuanto la mejor manera de luchar contra la pobreza. Para empezar, la pobreza no se atribuye a la estructura de inequidad social —tras una década de políticas neoliberales Nicaragua se había convertido en una de las sociedades más inequitativas del mundo— sino a varios factores endógenos y a “pasadas políticas económicas desastrosas y a una severa turbulencia política” (Gobierno de Nicaragua, 2001: 12). En cuanto a las desastrosas políticas económicas, no se hacía referencia a las políticas de los regímenes posteriores al sandinismo respecto a la década anterior, sino a una serie de políticas macroeconómicas erróneas puestas en práctica durante los años ochenta bajo el gobierno sandinista (Gobierno de Nicaragua, 2001: 13). Específicamente, el gobierno culpa a los sandinistas por las políticas que derivaron en el colapso económico y en un nivel de deuda totalmente insostenible. Estas políticas, asegura la EFCRP, contrastan con las “prudentes [que favorecen el crecimiento] políticas macroeconómicas” del régimen previo al sandinismo, y las políticas de los gobiernos posteriores al sandinismo, que iban en la dirección correcta, pero que necesitan ajustarse y afinarse sobre la base de una estrategia, esbozada en el DERP, que sea capaz tanto de generar crecimiento como de reducir la pobreza. El punto crucial que presenta la EFCRP es la necesidad de reformas estructurales, y una mezcla de políticas macroeconómicas y sociales, que generará el crecimiento de la producción y los ingresos. Efectivamente, se argumenta, el fracaso de los sandinistas a este respecto consistió en que: 83 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Anthony O’Malley Los programas sociales [que ellos] pusieron en práctica [...] no estuvieron acompañados por los cambios estructurales necesarios para hacerlos sustentables, basados como estaban en la redistribución del ingreso existente y de la propiedad en vez de en el crecimiento del producto y del ingreso. (Gobierno de Nicaragua, 2001: 13). La forma específica de esta estrategia, es decir, la mezcla de políticas capaces de generar tanto crecimiento como reducción de la pobreza, se esboza con mayor detalle en el PND de 2005. El pensamiento que subyace a este esbozo es que la manera más eficiente de reducir la pobreza es combinar “políticas macroeconómicas sanas” (léase neoliberalismo) y un fortalecimiento del capital humano de los pobres por medio de inversiones sociales enfocadas en las áreas de salud y educación. Tal es, por supuesto, la receta que prescriben los arquitectos del PCW. Pero lo que añaden la EFCRP (DERP I) y el PND (DERP II) es la noción de que la agencia fundamental del desarrollo económico (crecimiento del producto y del ingreso) es el sector privado, librado de los constreñimientos regulatorios del Estado de bienestar–desarrollo; y que la agencia fundamental para lograr la reducción de la pobreza son los pobres mismos, dotados de poder para actuar en la búsqueda de oportunidades y mejoras. El papel del gobierno, con la cooperación internacional y la participación social, es tan sólo establecer un adecuado marco institucional y agenda de políticas diseñados para facilitar este “desarrollo”. Esto significa, bajo las condiciones prevalecientes, una estrategia de asociación para la reducción de la pobreza, basada en una política de inclusión social y transferencias monetarias condicionadas. La estrategia de reducción de la pobreza esbozada en el DERP I–II consiste en cinco pilares: 1) crecimiento económico y reforma estructural; 2) inversión en capital humano; 3) mejor protección social para los grupos vulnerables; 4) buena gobernanza; y 5) desarrollo institucional. También se hace referencia al principio de la equidad social, concebido y presentado según lo hacen los economistas del Banco Mundial, no como justicia social sino como 84 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente igualdad de oportunidad para reducir las diferencias en bienestar. Sin embargo, dado que “prácticamente toda la EFCRP estimulará mayor equidad [… y] mejoras en la salud y la nutrición de los pobres, así como un control mejor y más fuerte sobre los servicios de salud reproductiva”, no se necesita una política específica para lograr la equidad social (Gobierno de Nicaragua, 2001: 37). En cuanto al primer pilar, definitorio de la estrategia, la reforma económica esbozada en el DERP I fue ampliamente criticada por estar demasiado centrada en la política macroeconómica y por no haber enfatizado debidamente el desarrollo de las fuerzas de la producción nacional. En consecuencia, durante el periodo 2005–09, la segunda generación DERP (PND) puso mayor énfasis en las acciones que habrían de mejorar el clima de inversión y promover la base productiva de la economía (Gobierno de Nicaragua, 2005: 2). Sin embargo, mientras el DERP I dejaba de lado en gran medida la economía nacional y los mercados locales al proponer una estrategia de promoción de la exportación, el PND daba prioridad a la atracción de inversión extranjera directa. Esto fue “debido al impacto positivo en la competitividad, la creación de nuevos y mejores empleos, la transferencia de tecnología y conocimientos gerenciales, y la generación de divisas extranjeras” (Gobierno de Nicaragua, 2005: 35). Además, el PND se asociaba explícitamente con el “libre comercio” y con una economía impulsada por el mercado como los mejores y más eficientes medios para activar las fuerzas de la producción nacional. Efectivamente, el DERP promovía la creencia o argumento de los economistas del BM en el sentido de que un marco de política neoliberal ofrece las condiciones óptimas para el crecimiento económico y que el crecimiento económico (producción e ingresos en aumento) constituye una precondición esencial para una estrategia de reducción de la pobreza y un medio importante de ponerla en práctica. El pensamiento y la influencia del BM en el diseño de los dos DERP se hacen evidentes en todo el contenido de ambos, pero particularmente en el olvido relativo de las fuerzas de la producción en el sector agrícola y el desarrollo rural. En la concepción del 85 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Anthony O’Malley BM, el desarrollo capitalista de las fuerzas productivas implica un proceso de transformación estructural, que abre varias vías para salir de la pobreza, es decir, el empleo y la migración. El propósito del desarrollo en este contexto, la preocupación fundamental de la comunidad del desarrollo, según el BM, es desbrozar estas vías de todos los obstáculos, facilitando así las decisiones y acciones de los pobres en busca de un mejoramiento de su condición social, capacitándolos para actuar por sí mismos. Tal es la razón por la cual el Banco y los DERP ven la solución a la pobreza en una adaptación de parte de los campesinos pobres a las fuerzas del cambio, en vez de verlo en el desarrollo rural, apoyando a los pobres en su exigencia de reforma agraria y en sus esfuerzos por trabajar la tierra y asegurar sus medios de vida. Esta orientación de política se refleja en los gastos reales del presupuesto en el DERP y en el portafolio de programas y proyectos aprobados por el BM y el FMI. Por ejemplo, ni la EFCRP ni el PND previeron la reforma agraria o el crédito para los pequeños productores rurales en apoyo de una elección para quedarse en la tierra para trabajarla productivamente sobre la base de un modelo de desarrollo agrícola basado en la pequeña propiedad. Ambos DERP dejan de lado, relativamente, las capacidades productivas de los pobres rurales para favorecer su transformación en empresarios capitalistas o facilitar su emigración con la creencia de que la producción de los campesinos pequeños propietarios es fundamentalmente improductiva, una trampa de la pobreza de la cual hay que liberar a los pobres. Además, a pesar de la retórica a favor del sector de la empresa mediana y pequeña en el ámbito rural, en el presupuesto total para la puesta en práctica de la EFCRP, para los primeros cinco años, sólo se adjudicó el 0.2% en apoyo al sector (Trócaire, 2004: 8). En vez de apoyar la producción local para los mercados locales, la EFCRP, y aun más el PND, dieron la parte del león de los recursos fiscales a seis sectores económicos, los cuales se encuentran principalmente —aunque no de forma exclusiva— en el sector capitalista moderno, orientados hacia el mercado mun86 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente dial: turismo, café, ganado y productos lácteos, cría de camarones, bosques, y manufactura ligera (Gobierno de Nicaragua, 2005: 6). En cuanto a la estrategia de reducción de la pobreza, el PND señala que “[l]a manera de asegurar (…) la reducción de la pobreza es por medio del desarrollo de la actividad privada y el fortalecimiento de las interrelaciones productivas y comerciales” (Gobierno de Nicaragua, 2005: 6). A este respecto, el PND asigna recursos adicionales en infraestructura y desarrollo de recursos humanos —capacitando a los pobres del ámbito rural para que aprovechen las oportunidades de mano de obra asalariada que les esperan en la economía a medida que se expande y se ajusta a las fuerzas del desarrollo y la globalización capitalistas—. La política de inclusión social y asistencia económica (compensación social o transferencias monetarias condicionadas) en este contexto puede ser vista como suplementaria y como un complemento a las vías para salir de la pobreza que se abren por el crecimiento económico y la formación de capital humano (educación). El DERP en Bolivia: la dinámica política de la participación Para 1999, 63% de la población (aproximadamente 5.1 millones de personas) todavía se encontraba por debajo de la línea de pobreza, y 37% vivía en pobreza extrema. En las áreas rurales, más del 80% de la población vivía en condiciones de pobreza, y aproximadamente el 60% vivía en pobreza extrema (Boliva, 2001). A pesar del entusiasmo con el que se pusieron en práctica los programas de ajuste estructural (PAE) , el abrumador consenso iba en el sentido de que, aunque el PIB había aumentado, los PAE habían fracasado en el cumplimiento de sus promesas. En 1997, Bolivia se involucró en la iniciativa de los PPAE y, con el objeto de cubrir los requisitos para el aligeramiento de la deuda, el gobierno tuvo que pasar por el proceso del DERP, que incluía una consulta nacional participativa. La consulta nacional participativa para el Documento Boliviano de Estrategia de Reducción de la Pobreza (DBERP) asumió la forma del Diálogo Nacional 2000. El diálogo estuvo estructurado 87 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Anthony O’Malley originalmente sobre la base de una agenda social, con el propósito de generar un proceso participativo para definir los mecanismos de adjudicación y control social de recursos para la cancelación de la deuda bajo la iniciativa de los PPAE. Pero en el contexto del diálogo nacional, el diseño del DERP, que originalmente incluía únicamente temas sociales, se amplió para incluir una agenda económica y política (Eyben, 2004). Sin embargo, la estructura básica y la discusión de cómo reducir la pobreza estaban ligadas a la cuestión del alcance del DERP. Muchos en el poder veían en el DERP un instrumento de condonación de la deuda y no estaban interesados en absoluto en un DERP como el marco que abarcara a todas las políticas y gastos públicos. Creían que sería “más que suficiente” si el proceso del DERP derivaba en un consenso popular sobre el uso transparente y equitativo de los fondos de la reducción de deuda de los PPAE. De ahí que el diálogo nacional estuviera diseñado en torno a la cuestión básica, aunque limitada, de la manera en que habría de gastarse el dinero para la reducción de la deuda (Eyben, 2004). El Diálogo 2000 constó de tres partes. La “Agenda social” implicaba la identificación de acciones prioritarias que reducirían la pobreza por medio de inversión en las áreas de infraestructura carretera, apoyo a la producción, educación, salud, salubridad básica y tierra. Los participantes identificaron problemas que impedían la reducción de la pobreza y recomendaron mecanismos y criterios para la adjudicación de los recursos de PPAE en el nivel municipal (Boliva, 2001). Para la “Agenda económica” los participantes consideraron una diversidad de problemas y soluciones en el área productiva. Entre éstos se incluían productividad, competitividad y capacidad del aparato productivo para generar empleo. Como consecuencia, se reconocieron cuatro áreas de acción: innovación tecnológica, reforma estatal, promoción de la participación del sector privado y uso productivo de los recursos de PPAE II (Boliva, 2001). El proceso de la “Agenda política” reunió a varios sectores de la sociedad civil, el sistema político y los representantes del Estado en diferentes niveles, en un esfuerzo por discutir 88 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente temas en torno a la democracia, transparencia, participación y ciudadanía. Los resultados del Diálogo constituyeron importantes insumos en el proceso preparativo de los DERP. Una versión preliminar se entregó a, y fue discutida con, la sociedad civil y se realizó un seminario de mesa redonda denominado “el gobierno escucha”. Esta segunda ronda de consultas hizo posible introducir los cambios sugeridos por diversos sectores de la sociedad. La estrategia boliviana de reducción de la pobreza se centraba en la idea de que existe una relación cercana entre el crecimiento económico y los cambios en el nivel de pobreza. Sugería que las políticas económicas dependían del progreso en la política social, y que los logros en el área social estarían determinados en gran medida por el desempeño económico (Boliva, 2001). El principal propósito de la DBERP era reducir la pobreza y promover el desarrollo humano, con énfasis en los miembros más vulnerables de la sociedad. Prentendía hacer esto al mejorar el acceso a los mercados, fortalecer las capacidades por medio de la provisión de servicios públicos básicos y promover la participación ciudadana dentro de un contexto de “crecimiento con equidad” (Boliva, 2001). Las principales áreas de interés identificadas en la DBERP son: 1) mayores oportunidades de empleo e ingreso; 2) fortalecer las capacidades productivas de los pobres; 3) mayor seguridad y protección; y 4) la promoción de la integración social y participación de las bases (Boliva, 2001). La DBERP proponía varias estrategias y políticas en cada área. Para ampliar las oportunidades de empleo e ingreso, la DBERP proponía apoyar la capacidad productiva de los pequeños productores agrícolas a través del microfinanciamiento y asistencia técnica, y promover el desarrollo rural por medio de la inversión en infraestructura, electrificación rural y el reparto de sistemas de irrigación y microirrigación. Se enfatizó, dentro de la segunda área, la educación primaria y los servicios educativos, la calidad de los recursos humanos para fortalecer las capacidades de lo pobres, un aumento en la cobertura de los servicios sanitarios básicos y una mejora en las condiciones de vivienda. En la tercera área de interés —mayor 89 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Anthony O’Malley seguridad y protección para los pobres— la “seguridad” incluía la protección frente a la violencia , los riesgos económicos y los desastres naturales. En cuanto a la cuarta área de interés, la “integración y participación sociales” se estimularán por medio del entrenamiento para las organizaciones cívicas. El propósito era responder a las demandas y necesidades de los pobres, en especial las de comunidades rurales y pueblos indígenas, ofreciéndoles mayores oportunidades, más ingresos, y mejoras en su calidad de vida y en el “control social” (Boliva, 2001). La DBERP prometía mayor crecimiento del PIB, un mejoramiento de los sistemas de salud y de educación, y mejor acceso a la producción agrícola y el desarrollo rural. En cuanto al Diálogo 2000, al menos en algunos aspectos, parece haber producido un nivel de consenso nacional participativo para la formulación del DBERP. Pero, ¿cuáles fueron las dinámicas y qué tan efectiva fue esa participación? ¿Cuáles fueron las consecuencias en lo respectivo al resultado final de promover la participación de la sociedad civil? ¿El DERP fue efectivo en reducir la pobreza? Molenaers y Renard (2003) argumentan que, en un primer análisis, la respuesta a estas preguntas es evidentemente positiva. Al escuchar a los pobres, los políticos y planificadores aprendieron de las necesidades y limitaciones reales de los pobres. Al permitir a los pobres que participen, se les dota de poder, lo que se espera que resulte en más recursos dirigidos hacia ellos. Sin embargo, argumentan, la condición de “participación” impuesta por el BM en su manual del DERP es demasiado ambigua para ser monitoreada y demasiado ambiciosa para ser operativa. Para comenzar, el manual no ofrece guía alguna para distinguir a los actores relevantes de los no relevantes; la única condición es que se ponga especial atención en quiénes representan a los pobres o en los grupos que se especializan en evaluar la pobreza. Empero, como encontraron Molenaers y Renard, la ambigüedad produce amplios márgenes de libertad. Concluyen que la insistencia en la participación amplia de “todos” los actores de la sociedad civil es poco realista y demasiado exigente, dando a los gobiernos demasiada 90 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente libertad para seleccionar a los participantes según su conveniencia. El gobierno, como se ha visto, escogió a los representantes de los pobres —representantes de los gobiernos locales y miembros de ciertas organizaciones que se juzgaban adecuadas—. Por supuesto que sería increíblemente difícil que todos participaran de manera significativa en el proceso, pero quienes lograron participar fueron seleccionados en buena parte por el gobierno y por quienes están en el poder, y esto señala con claridad quienes realmente controlaron el proceso. En cuanto a “ownership” (control y responsabilidad), el concepto está definido pobremente y es difícil de operacionalizar. La palabra no se refiere únicamente a influencia y acceso; es más que la toma de decisiones conjunta y el establecimiento conjunto de la agenda; tiene que ver con las relaciones sociales de producción — propiedad de los medios de producción— y éstas son relaciones sociales de poder. Cuando mucho, el control del DERP es necesaria o inevitablemente distribuido de manera muy desigual, así como el control de los medios de producción (Molenaers y Renard, 2003). En relación con ello, los representantes no sólo eran escogidos por quienes estaban a cargo del proceso, sino que los temas de discusión durante el Diálogo nacional 2000 fueron fijados por los organizadores, no por los participantes. Y por supuesto que la agenda estaba predeterminada, estructurada por los economistas del BM y el FMI. Además, el enfoque y el alcance de los temas lo estableció el gobierno con escasa participación social y no se permitió que los temas del cambio estructural fueran parte de la discusión. Por ello no es insensato cuestionar si el proceso del DERP puede ser efectivo para reducir la pobreza, si las prácticas institucionalizadas o las estructuras que lo producen y reproducen o las relaciones subyacentes del poder económico y político no son temas para la discusión y la acción. El proceso ignora las inequidades existentes y las divisiones estructurales y hace poco creíble la idea de que la armonía, el consenso y, en consecuencia, el control y la responsabilidad eventualmente surgirán de la participación, 91 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Anthony O’Malley y que las sinergias entre la sociedad civil y el gobierno se crean cuando entran en diálogo, en especial en una sociedad compleja, multiétnica, con profundas inequidades y extremas diferencias socioeconómicas (Molenaers y Renar, 2003). Se puede argumentar que los conceptos de “ownership” y “participación” enmascaran — más que revelan— quién tiene el poder real en la agenda del DERP. El poder, como el de las políticas de ajuste estructural anteriores, descansa en la comunidad donadora y en la élite gobernante. El DERP en Honduras: las dinámicas de las políticas de desarrollo incluyente Honduras ingresó en la iniciativa de los PPAE en 1999 como el segundo país más pobre del hemisferio occidental, con niveles de pobreza entre los más altos de la región. Para lograr ese ingreso, al gobierno se le solicitó que elaborara un DERP en el cual esbozara lo que proponía hacer para que los recursos paliativos lograran una reducción sostenible en el nivel de pobreza, de 63.9% en 2002 a 40% para 2015 (Cuesta, 2007: 333). En circunstancias normales, Honduras habría alcanzado el punto de cierre de la iniciativa de los PPAE en 2002. Sin embargo, tras haberse “desviado” de su acuerdo con el FMI, el proceso del DERP se hizo más lento debido, principalmente, a una falta de flujo de recursos. Honduras finalmente se graduó hasta su “punto de cierre” en 2005, cinco años después de que los consejos del BM y el FMI aprobaron su DERP (Ruckert, 2010). En su evaluación crítica de la experiencia del DERP de Honduras, Ruckert (2010) establece con claridad una continuidad fundamental entre las condiciones asociadas con el proceso del DERP y el proceso anterior del PAE. Estas condiciones estaban indudablemente determinadas por la agenda neoliberal de las IFI de “reforma estructural”, en vez de por medio de alguna consulta popular o por medio de la participación de organizaciones de la sociedad civil. Los únicos elementos del DERP que parecen apartarse de la receta fundamental de las políticas neoliberales eran 92 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente la ampliación de una red de seguridad social y la introducción de las transferencias monetarias condicionadas. Sin embargo, éstos también eran rasgos distintivos de los otros DERP, tanto en América Latina (Bolivia y Nicaragua), como en otros lugares. De hecho, estas “reformas” en las políticas resultaban centrales para la estrategia de reducción de la pobreza impulsada prácticamente por todos los gobiernos en la región en el nuevo milenio, en respuesta al desafío de lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), de acuerdo con el PCW respecto a la necesidad de realizar una forma de desarrollo más incluyente. En cuanto a la estrategia específica esbozada para lograr simultáneamente el crecimiento económico y la reducción de la pobreza, las metas gemelas del nuevo paradigma de desarrollo, no hay nada especialmente notable acerca de la vía propuesta para el desarrollo nacional expuesta en términos de seis “estrategias”. Estas seis estrategias, de acuerdo con el DERP del gobierno, estaban diseñadas para “reducir significativa y sustentablemente la pobreza, con base en un crecimiento económico acelerado y sostenido, cuyos beneficios se distribuyen más equitativamente a través de un mayor acceso de parte de las personas pobres a los factores de la producción, incluyendo el desarrollo del capital humano y redes sociales de seguridad” (Gobierno de Honduras, 2001: iv). La estrategia se reducía a los siguientes elementos: 1) inversión productiva en agricultura y en industrias extractivas y de otros tipos para generar una mayor producción y más empleo; 2) mayor inversión en infraestructura económica y social, en especial en las áreas de educación y salud (desarrollo de recursos humanos); 3) desarrollo institucional, fortaleciendo el marco institucional del mercado y la administración pública; 4) asistencia crediticia y técnica para el pequeño productor, y medidas específicas para aumentar la productividad de las empresas pequeñas y medianas; 5) desarrollo social, facilitando las decisiones de los pobres en el ámbito rural para migrar en busca de mejores oportunidades (empleos, etcétera) y para ampliar las oportunidades disponibles para los pobres —allanando el campo de juego y capacitando a los 93 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Anthony O’Malley pobres para aprovechar estas oportunidades en aras de la “equidad”—; y 6) la inclusión de los pobres en los programas gubernamentales de bienestar y seguridad social, para apoyarlos en la forma de una red de seguridad social y transferencias monetarias condicionadas para asegurar con ello que sus necesidades básicas se cubran y para incrementar su participación en los programas diseñados para aumentar el valor del capital humano. Como se puede notar, no hay nada novedoso en estas políticas, puestas en práctica como parte de una estrategia diseñada para lograr el crecimiento económico y reducir la pobreza. El MID de estas políticas se ajustaba al PCW acerca de la necesidad de un desarrollo incluyente basado en 1) reformas estructurales macroeconómicas; 2) una nueva política social focalizada para combatir la pobreza y medidas específicas para fomentar el desarrollo de capital humano; 3) mayor inclusión social y un nuevo paradigma de desarrollo centrado en el empoderamiento de los pobres, puesto en marcha por medio de una política de descentralización administrativa y de participación social. La diferencia específica en el diseño de esta agenda —comparado con el marco institucional y las políticas del “desarrollo” y con la agenda que rigió la construcción de la política nacional en los años noventa en Honduras y otros lugares en la región —se da en la forma y en la calidad de “participación social” que se encuentra en la estrategia para realizar crecimiento económico y reducir de la pobreza. La “participación” ya se veía en los años ochenta como un componente indispensable del proceso de desarrollo. Los economistas de la CEPAL (Boisier et al. 1992; CEPAL, 1990) la habían conceptualizado como “el eslabón perdido” en una estrategia diseñada para generar la “transformación productiva con equidad” (CEPAL, 1990). Para otros, el secreto del desarrollo incluyente es la participación social o popular, no sólo en un proceso de desarrollo diseñado “desde arriba” (el Estado) y “desde afuera” (cooperación internacional) sino “desde adentro” y “desde abajo” (Sunkel, 1993; Sunkel e Infante, 2010). Sin embargo, es evidente que a pesar de la importancia de la “participación” a lo largo de los 94 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente años noventa, no se había logrado un método efectivo para fomentar la “participación”, es decir, para crear una forma participativa de desarrollo. Por lo tanto, se sustituyó un proceso claramente no participativo promovido en el ámbito internacional a través de “prestamos de ajuste estructural” por un proceso más participativo, impulsado por el acercamiento del DERP. Dada la importancia asignada al concepto de participación en el proceso de desarrollo y en el DERP, es altamente relevante describir las medidas propuestas y aplicadas para asegurar, no sólo la inclusión de los pobres en el programa de desarrollo diseñado para el DERP, sino también su participación efectiva en todas las etapas del proceso de desarrollo. En lo respectivo a Honduras, Ruckert (2010) concluye que el gobierno sin duda hizo un esfuerzo por hacer partícipe a la sociedad civil en el proceso del DERP, estableciendo incluso varias instituciones y un espacio, el Foro Democrático, con el propósito de facilitar la interacción entre el Estado y la sociedad. Sin embargo, concluye que no se logró la participación social genuina, y que no hay evidencia de que se incluyeran las ideas que se derivaron de este sector. En cuanto a cuáles podrían ser estas ideas, la situación no queda tan clara en Honduras, como lo estuvo en Nicaragua. En Nicaragua, la sociedad civil estaba altamente polarizada entre un sector dispuesto a “participar” —entrar en diálogo con el gobierno respecto al DERP— y un sector de resistencia organizada que en última instancia derivó en la construcción de un DERP alternativo, que cristalizó y dio forma a un modelo económico alternativo para el desarrollo nacional. En Honduras, la situación era muy diferente. Varios elementos del PAE y del neoliberalismo en general han generado fuerzas de resistencia en la sociedad civil, pero estas fuerzas (sindicatos, ONG, partidos políticos de izquierda) no se han organizado efectivamente en torno a una manera alternativa de concebir y enfocar el desarrollo. Al mismo tiempo, el gobierno ignoró por completo las críticas constructivas provenientes del sector de las ONG, y no logró asegurar la participación efectiva de parte de la sociedad civil. La “participación” que el gobierno documentó fue mínima 95 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Anthony O’Malley y sin consecuencias en términos del impacto en el resultado final del DERP aceptado por las IFI. Sin duda alguna, el plan de desarrollo esbozado en el DERP se conformaba muy estrechamente con las “líneas orientadoras” establecidas por el BM en el marco del DERP, y fue construido por técnicos y consultores en conexión con el BM y el FMI. En este contexto, Ruckert (2010) concluye que no es posible escribir o hablar de “participación” en un sentido significativo. En efecto, argumenta, todo el proceso del DERP puede entenderse en términos gramscianos como un esfuerzo por consolidar la “hegemonía neoliberal”, para dar una cobertura de legitimidad a una nueva modalidad de neoliberalismo, el “desarrollo incluyente”. El DERP, argumenta Ruckert, es un instrumento efectivo diseñado para este propósito: rescatar al neoliberalismo, o la globalización neoliberal, de la crisis de legitimidad que trae consigo el PAE del BM y el FMI. Una evaluación crítica del DERP A diferencia de Bolivia, en donde los movimientos sociales eran más poderosos, a lo largo de la década de los noventa, tanto en Nicaragua como en Honduras la resistencia y la oposición al neoliberalismo estuvieron encabezadas por la “sociedad civil”, una oposición que evitaba que el gobierno continuara sus compromisos ante las IFI en lo respectivo al DERP. En el nuevo milenio, la sociedad civil continuó encabezando la oposición, en especial en lo respectivo a la política de privatización —para privatizar lo que quedaba, en un esfuerzo por convertir a Nicaragua y Honduras en otro El Salvador, en donde el gobierno estaba completamente a favor del proyecto neoliberal y con la influencia estadounidense en la política gubernamental, lo que otros han denominado “imperialismo estadounidense”—. En Nicaragua, la crítica a la influencia estadounidense y a las políticas neoliberales data de la época sandinista, la cual sirvió como base a partir de la cual el movimiento obrero organizado y otros grupos organizados de la sociedad civil y el sector popular 96 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente pudieran movilizar la resistencia al neoliberalismo (Stahler–Sholk, 1997). Sin embargo, la participación de la sociedad civil en la elaboración y puesta en marcha del DERP, según Ruckert (2010), siguió siendo bastante “superficial”, quizá debido a la oposición residual al neoliberalismo y a la expectativa de las IFI de que el gobierno incluyera al neoliberalismo en su estrategia para combatir la pobreza. En cualquier caso, es evidente a partir de la evaluación crítica de Ruckert que la responsabilidad (ownership) del país “seguía en gran medida ausente en Nicaragua” (2010: 145) como en el caso de Honduras. El análisis de Ruckert reveló también una contradicción fundamental o ambigüedad en lo que respecta a la participación de la sociedad civil en el proyecto de cooperación internacional y en el proceso del DERP. Por una parte, fueron contratados por la “comunidad de asociaciones extranjeras de desarrollo” para mediar entre las IFI (y otros donadores) y las organizaciones de base de los pobres, para asegurar y facilitar su “participación”. Por otra parte, varias ONG, pertrechadas con una visión bastante crítica de la agenda neoliberal, estaban obviamente preocupadas por la posibilidad de que su participación en las consultas para el DERP confiriera legitimidad a las políticas neoliberales implícitas en el DERP, inmiscuyéndolas así en la profundización de la inequidad social y en la persistencia de una muy difundida pobreza. Con esta preocupación, varias ONG comenzaron un proceso paralelo al DERP y elaboraron un documento paralelo, La Nicaragua que queremos (Bradshaw y Linneker, 2002). El resultado final fue que las IFI no lograron el consenso de políticas que buscaban, al forzar al gobierno a abrir el proceso del DERP a las organizaciones que conforman la sociedad civil. Esto hubo de significar dos cosas. Una de ellas fue que la participación de la sociedad civil en el proceso del DERP en Nicaragua y Honduras fue, y sigue siendo, en palabras de Strucker, “superficial”. La otra fue que todo el proceso no se acercaba siquiera a ser tan participativo como lo proyectaron los arquitectos del DERP. Un tercer resultado fue que el gobierno de Nicaragua se resistió bas97 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Anthony O’Malley tante a hacerse responsable de los esfuerzos vacilantes e inconsistentes por reducir la pobreza por medio de una forma supuestamente más incluyente de neoliberalismo. Era predecible que las IFI atribuyeran la falta de éxito en la reducción de la pobreza a un fracaso del gobierno para establecer consensos y la resultante inconsistencia en la aplicación de las políticas esbozadas en el DERP, políticas que no diferían de manera apreciable respecto a la agenda de “ajuste estructural” promovida por los regímenes neoliberales previos. (sobre esto, ver Ruckert, 2010: 147 y ss.). Al mismo tiempo, las IFI no estaban dispuestas a descalificar y distanciarse del proceso del DERP, ni a hacer concesiones significativas, aun cuando se hizo evidente que grandes segmentos de la sociedad civil sentían, y lo declaraban públicamente, que sus voces no estaban incluidas en el DERP nacional. Los rasgos más notables del DERP, en cada uno de los casos latinoamericanos, fueron: 1) que en esencia el documento fue “negociado” entre el gobierno y los funcionarios del FMI y el BM con escasa participación social, y 2) que el programa de desarrollo y la agenda de políticas se alejaba poco en sus puntos esenciales de la agenda neoliberal de los regímenes anteriores. En cuanto al carácter neoliberal de este régimen debemos tan sólo mirar las políticas fomentadas por los regímenes que sucedieron a los sandinistas en Nicaragua. El primer hecho notable respecto a estos regímenes es la enorme influencia y peso de Estados Unidos en el establecimiento de las reglas básicas en la construcción de la política nacional. Según fue documentado por William Robinson (1997), la intervención estadounidense jugó un papel fundamental en la reorganización del estado y la sociedad civil nicaragüenses tras la “Revolución nicaragüense”. El programa de USAID se convirtió en el de mayor tamaño en el mundo y la embajada de Estados Unidos en la de mayor personal en Centroamérica (Robinson 1997: 31). Como señala Robinson, la Declaración de Estrategia de USAID a este respecto era “una notable prototipo de una república neoliberal”, al establecer “un programa amplio de reestructuración de todos 98 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente los aspectos de la sociedad nicaragüense sobre la base del poder económico de Estados Unidos y las IFI” (Robinson, 1997: 31). En este periodo, la ayuda financiera —cabe señalar que el gobierno dependía en gran medida de ella— estaba condicionada a la puesta en práctica de manera satisfactoria de las políticas establecidas en la “gran estrategia” que elaboró Estados Unidos para el país y en los numerosos acuerdos firmados con las IFI a lo largo de la siguiente década. Sin embargo, aunque el aparato estatal se rindió ante las fuerzas de la libertad económica y del desarrollo, el giro subsecuente hacia el neoliberalismo y el desarrollo capitalista de la economía de acuerdo con las reglas del nuevo orden mundial se vieron altamente cuestionados —el segundo hecho notable respecto a los regímenes y políticas que sucedieron a la abortada revolución nicaragüense—. La correlación de fuerzas entre una élite económica (y política) orientada a las instituciones del capital global y ligada a ellas, y las diversas fuerzas de resistencia en el movimiento popular, favoreció a las primeras. Para comenzar, la enorme deuda contraída por el gobierno y el sector privado constituyó una poderosa palanca utilizada por la élite y el gobierno para argumentar que no tenía otra opción que no fuera la de seguir las líneas de “reforma estructural” del FMI y el Banco. Para 1992, la deuda de Nicaragua se situaba en 11 mil millones, una de las más altas en el mundo calculada en términos per capita. Aun así, a pesar de la poderosa palanca de esta deuda, el orden establecido del capital local y extranjero, apoyado por el FMI y el BM, se mostró incapaz de consolidar su hegemonía en cuanto a la construcción de la política nacional. Cada paso hacia el neoliberalismo, cada acuerdo con las IFI y la comunidad internacional de desarrollo, encontró la oposición de fuerzas de resistencia organizadas, tanto en el sector popular como en una sociedad civil, que se había fortalecido por la breve revolución nicaragüense. Fue de esa forma que el BM, durante la presidencia de James 99 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Anthony O’Malley Wolfensohn, finalmente sucumbió a un nuevo consenso emergente acerca de la necesidad de una forma de desarrollo más incluyente y participativo. Como se señaló desde el inicio, el resultado final fue una nueva estrategia de reducción de la pobreza y una nueva política social, construida dentro de un “marco integral de desarrollo” diseñado para este propósito. El objetivo evidente era acomodar las fuerzas de la resistencia y de la sociedad civil a la nueva agenda de políticas, una forma más suave y menos draconiana de ajuste estructural. ¿El trato? Una reducción de un medio en la tasa de pobreza extrema y el aligeramiento de las condiciones sociales más severas de la pobreza, a cambio de, y como condición de, la colaboración de la sociedad civil y la participación popular en el proceso de desarrollo. Una serie de informes (entre otros, Hermele, 2005; FMI y Banco Mundial, 2005) narra la historia de cerca de una década de desarrollo orientada a la nueva estrategia de reducción de la pobreza puesta en práctica dentro del marco de un nuevo paradigma de desarrollo y del DERP como un instrumento de política. Los resultados pueden sintetizarse brevemente como una reducción marginal en la tasa de pobreza extrema. Conclusión Un examen crítico del DERP en Bolivia, Honduras y Nicaragua muestra que las IFI se han inmiscuido, cada vez más, en la gobernanza de la esfera social, a través de la vinculación de las condicionalidades para lograr resultados sociales y de reducción de la pobreza. El resultado final es bastante contradictorio: la combinación de políticas neoliberales de la mercantilización y globalización “a favor del crecimiento”, que de varias maneras exacerban las condiciones de inequidad social y de pobreza, con políticas de inclusión social y asistencia para aligerar las condiciones generadas por estas mismas políticas. La estrategia básica de reducción de la pobreza diseñada y permitida por el proceso del DERP es el crecimiento económico y el ajuste o adaptación de los pobres a los requerimientos del 100 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente nuevo orden mundial —la “reforma” macroeconómica neoliberal y la “buena gobernanza”, la colaboración de la sociedad civil en la responsabilidad del desarrollo social y el mantenimiento del “orden”—. Como argumenta el BM, en el contexto del DERP de Honduras, “el crecimiento económico se convierte en el principal vehículo para incrementar el ingreso per capita, y éste tendrá un impacto significativo en términos de reducción de la pobreza” (Gobierno de Honduras, 2000: 36). En cuanto a las políticas necesarias para generar este crecimiento, el BM nunca ha cedido: ajuste estructural a los requerimientos del “nuevo orden mundial” en el que las fuerzas del mercadose ven liberadas de las limitaciones regulatorias del Estado de bienestar–desarrollo. En cuanto al desarrollo social, el BM es igualmente claro, aunque indirecto y completamente implícito. Una política de redistribución de los recursos y del ingreso, que requiere un cambio estructural fundamental —cambio que la CEPAL (2010) conceptualiza como la “estructura de inequidad”— y una política de confrontación (una confrontación de las relaciones del poder económico y político que sostienen esta estructura) no es la requerida o adecuada (genera relaciones de conflicto y debilita la principal fuerza productiva en la sociedad). En cambio, lo que se requiere es desarrollo social: inversión en capital humano o infraestructura social, nivelando el campo de juego para los pobres, ampliando las opciones que tienen disponibles y capacitándolos para aprovechar mejor sus oportunidades. Para apoyar a los pobres en este proceso, los gobiernos, con la cooperación internacional y la participación social, deben construir un marco institucional adecuado y diseñar y luego aplicar una estrategia de reducción de la pobreza dirigida a liberar las necesarias fuerzas de cambio y desarrollo. Una tercera conclusión es que las organizaciones de la sociedad civil juegan un papel relativamente menor en la puesta en práctica, si es que no en el diseño, del DERP. Esto se debe, al menos en parte, a la agenda implícita de las IFI, al insistir en la participación de la sociedad civil. Se puede concluir que el propósito, es decir la agenda no explícita u oculta, consiste en no involucrar a los pobres 101 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Anthony O’Malley en las decisiones y políticas que los afectan en una forma positiva o negativa, y realmente empoderarlos (es decir, cambiar la estructura de inequidad que produce y reproduce las condiciones de su pobreza). El propósito, en cambio, es desempoderar los pobres, para evitar que se unan o que formen movimientos sociales con una política de mayor confrontación, y debilitar estos movimientos; desarmar a los pobres, quitándoles su única arma, el poder de movilizar las fuerzas de resistencia en contra de las políticas y dinámicas de gobierno que debilitan sus formas de vida y que los hacen pobres o los mantienen en la pobreza. Puede concluirse que el DERP constituye un modo tecnocrático y despolitizado de desarrollo y gobernanza. Como señalan Craig y Porter (2006), uno académico y el otro funcionario del Banco Asiático de Desarrollo, los DERP tienden a ignorar los temas del poder y la economía política de la pobreza y la inequidad. Son resultado de un amplio consenso en el nivel internacional y nacional que combina la integración económica, la buena gobernanza y la inversión en capital humano, una “tercera vía” que reconfigura las perspectivas neoliberales. Craig y Porter (2006) argumentan que los DERP se pueden ver mejor como “acercamientos liberales incluyentes que se sostienen y son legitimados por (...) palabras atractivas aparentemente apolíticas como participación, asociación y comunidad”. Efectivamente, ellos consideran la convergencia emergente en las políticas para la reducción de la pobreza como un intento de “generar un nivel de integración que va desde el ámbito global al ámbito local, [y un nivel de] disciplina y administración técnica de las economías marginales, de la gobernanza y de las poblaciones sin precedentes desde los tiempos coloniales”. 102 Referencias estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 DERP: Reducción de la pobreza mediante un neoliberalismo incluyente Banco Mundial (2007), Meeting the Challenges of Global Development, Washington, Banco Mundial. 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Comienza con un análisis de la introducción y el ascenso institucional de esta idea durante la presidencia en el Banco de Robert McNamara en el periodo 1968–1981. Continua con la discusión de por qué la idea de “combate a la pobreza” se desechó durante los años ochenta, para luego regresar a finales de la década como un medio que justifica la puesta en práctica de programas de ajuste estructural en colaboración con el Fondo Monetario Internacional. En este contexto, la investigación concluye que algunas continuidades ideológicas básicas orientaron las prescripciones del Banco desde los años setenta y hasta los años noventa, como la confianza en la “teoría del goteo hacia abajo” y una visión de la política social centrada en metas sociales mínimas. Palabras clave: Banco Mundial, guerra contra la pobreza, McNamara, política pública, seguridad nacional. * Profesor de la Universidad Rural Federal de Río de Janeiro, Brasil. 107 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Abstract This article traces the historical construction of the idea of the “assault on poverty” as advocated by the World Bank. It begins with an examination of the introduction and institutional enthronement of this idea during the 1968–1981 Bank presidency of Robert McNamara. From there, it goes on to discuss why the “assault on poverty” idea was jettisoned during the 1980s, only to return at the end of the decade as a means of justifying the implementation of structural adjustment programs in collaboration with the International Monetary Fund. In this context, the research concludes that basic ideological continuities oriented Bank prescriptions from the 1970s to the 1990s, such as confidence in “trickle–down theory” and a social–policy vision centered on minimal social goals. Keywords: World Bank, war on poverty, McNamara, public policy, national security. 108 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 C Introducción reado en 1944 y en operación desde 1946, el Banco Mundial siempre ha trabajado en la estrategia de hacer préstamos y enmarcar el pensamiento económico para ampliar su influencia e institucionalizar su plataforma de políticas a nivel internacional. La investigación reciente argumenta que, desde sus orígenes, el Banco Mundial ha actuado como un agente político, intelectual y financiero. El Banco ha realizado eso en diversas maneras por medio de una posición única como prestamista, formulador de políticas y vendedor de ideas. Estas ideas se han generado, en gran parte, por la comunidad anglosajona predominante y han sido difundidas (o producidas) por el Banco, de acuerdo con sus convenciones, para determinar qué, cómo y para quién ha de desarrollarse el capitalismo (Pereira, 2010). Desde los años cincuenta, el Banco ha ocupado el centro de los debates internacionales acerca del desarrollo, en los cuales una de las principales dimensiones ha sido la reducción de la pobreza. Sin embargo, pocos estudios han analizado la contribución de la actividad política e intelectual del Banco orientada a ligar el desarrollo con el aligeramiento de la pobreza y considerado estos temas como objetos legítimos de la investigación económica y de políticas públicas. En este sentido, este artículo busca aportar una perspectiva histórica para comprender la idea de “combate a la pobreza” según el Banco. El artículo comienza con un análisis de la introducción y la entronización institucional de la directiva del “combate a la pobreza” durante la presidencia de Robert Strange McNamara en el Banco, entre 1968 y 1981. Eran años de tensiones y negociaciones de la Guerra Fría, de reconsideración de la ayuda para el desarrollo en el extranjero por Estados Unidos y del debate entre los pensadores de la la corriente dominante en cuanto a esas políticas. A continuación, el artículo discute por qué la idea del “combate a la pobreza” fue retirada de la agenda operativa del Banco en los años ochenta para regresar a fines de la década como un medio 109 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 João Márcio Mendes Pereira para justificar la puesta en práctica de los programas de ajuste estructural en colaboración con el Fondo Monetario Internacional. A partir de entonces, se argumenta que el Banco Mundial acentuó la neoliberalización de la política social, prescribiendo y legitimando soluciones paliativas y centrándose en hacer que los Estados nación consideraran la “guerra contra la pobreza” como un instrumento preferente de acción para lidiar con la “cuestión social”. En este contexto, la investigación concluye que había continuidades ideológicas básicas que orientaron las prescripciones del Banco desde los años setenta a los noventa, como la confianza en la “teoría del goteo hacia abajo” y una visión de política social centrada en metas sociales mínimas. La expansión del Banco Mundial durante la administración de McNamara (1968–1981) La llegada de Robert McNamara a la presidencia del Banco Mundial en abril de 1968 marcó profundamente la historia de la institución. Si antes de su llegada el Banco era “casi un apéndice del Departamento del Tesoro de Estados Unidos” (Ayres, 1983: 7), con McNamara se acercó más a la esfera política que a la económica del gobierno de Estados Unidos, asumiendo un papel aún más central en la diplomacia del desarrollo (Babb, 2009: 89–90). Como ex secretario del Departamento de Defensa de Estados Unidos, no sorprende que la gestión de McNamara estuviera marcada por su enfoque sobre el vínculo entre seguridad y desarrollo. Un creciente reconocimiento del fracaso de la ruta predominantemente militar seguida por Estados Unidos en la guerra de Vietnam reforzó la idea de que la “seguridad” de Estados Unidos dependía no sólo de las armas sino también de la preservación del orden político, un orden que podría lograrse, se pensaba, por medio de crecimiento económico, mejorando los indicadores sociales básicos y reduciendo la inequidad socioeconómica. En un libro que publicó McNamara poco antes de asumir el cargo en el Banco Mundial, escribió que “la pobreza y la injusticia social pueden hacer peligrar 110 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza nuestra seguridad nacional tanto como cualquier amenaza militar” (McNamara, 1968: 123). Para McNamara, la relación entre pobreza e inestabilidad política era válida para cualquier sociedad marcada por una profunda inequidad. Al reflexionar acerca de los procesos posteriores a la Segunda Guerra Mundial, que habían incrementado la distancia entre las naciones ricas y pobres, McNamara consideraba que el “retraso económico” de algunos países, así como las contradicciones de la modernización capitalista en otros, abrirían la puerta para la influencia comunista (McNamara, 1968: 146). Con base en este diagnóstico, la seguridad y el desarrollo parecían ser una adecuada pareja de baile, una siguiendo los pasos de la otra: “en las sociedades en modernización, seguridad significa desarrollo (…) Sin desarrollo interno de al menos un grado mínimo, el orden y la estabilidad son imposibles” (McNamara, 1968: 149). Desde el inicio de su gestión, McNamara estuvo influido por el impacto de la guerra de Vietnam en la política exterior estadounidense. A fines de los años sesenta, quebrantado el consenso bipartidario sobre política exterior, los partidos políticos abandonaron la política de contención que había conformado las acciones de Estados Unidos desde 1947. En el escenario político nacional, la misma oleada de fragmentación erosionó las bases de apoyo de la asistencia al desarrollo internacional y eliminó el acuerdo del Congreso en cuanto a temas internacionales. El corolario de ello fue la creciente interferencia del Congreso en las decisiones bilaterales y multilaterales en política exterior, incluyendo un escrutinio más riguroso de la participación de Estados Unidos en el Banco Mundial (Gwin, 1997; Babb, 2009). El régimen de McNamara operó en este contexto, y el objetivo de consolidar al Banco como una “agencia de desarrollo” surgió, en gran medida, como respuesta a estas circunstancias. El gobierno estadounidense apoyó activamente este cambio en la misión del Banco. A fines de la década de los sesenta y comienzos de la de los setenta, con Richard M. Nixon como presidente del país, había un creciente convencimiento en Washington de que 111 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 João Márcio Mendes Pereira era necesario diversificar las fuentes de asistencia en el contexto de las relaciones bilaterales. De tal modo, en un mensaje al Congreso en septiembre de 1970, Nixon propuso una completa reorganización de los programas de asistencia bilateral y el reforzamiento de la ayuda multilateral. Para el gobierno, los bancos de desarrollo multilateral (BDM) podrían estimular las inversiones extranjeras directas en los países periféricos geopolíticamente importantes sin generar tensiones en el apoyo nacional limitado hacia la ayuda internacional. Además, los fondos que vestían ropas de multilateralismo ayudarían a Estados Unidos a despolitizar su influencia en el extranjero y por ende a evitar el conflicto directo con ciertos gobiernos, una consecuencia probable con la ayuda bilateral. El énfasis en la asistencia multilateral también aligeraría los costos financieros de la política exterior sobre el presupuesto federal, ya que Estados Unidos atravesaba tiempos económicos difíciles (Gwin, 1997: 211–13). Finalmente, el ropaje multilateral que proporcionaba el uso de los BDM permitiría a Washington reducir las críticas internas a la guerra de Vietnam y el apoyo del régimen a los golpes militares y los regímenes dictatoriales que promoviera en todo el llamado “tercer mundo” (Burbach y Flynn, 1982: 72–73). En sus primeros días como presidente del Banco, McNamara reflexionaba acerca del “desencanto de los ricos con el futuro de la ayuda para el desarrollo”, y señaló “la imagen decepcionante del mundo en desarrollo” que sostenían varios en su círculo (McNamara, 1973: 17). Según McNamara, esta imagen decepcionante surgió de dos principales observaciones: 1) que las naciones ricas no tenían suficientes excedentes para sostener adecuadamente a las naciones pobres, y 2) que la inversión en los países pobres no era sensata porque sus gobiernos tendían a dilapidar los fondos “en desperdicio, incompetencia y fracaso” (McNamara, 1973: 9). Esta evaluación implicaba un reconocimiento de que el modelo dominante de ayuda extranjera había fracasado y que el efecto esperado de “goteo ha- 112 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza cia abajo” no había ocurrido.1 Por lo tanto, para McNamara, la idea de que el crecimiento económico necesariamente deriva en reducción de la pobreza, ya no parecía válida. Por una parte, era necesario distinguir analíticamente los dos procesos, abriendo el espacio suficiente para abordar ambas metas de forma separada y directa. Por otra parte, McNamara se negaba a admitir que la reducción de la pobreza pudiera sólo darse a costa del crecimiento, una posición sostenida por la gran mayoría de los economistas del Banco en esa época. Durante todo su mandato, McNamara insistió en el papel central del crecimiento económico (Kapur et al. 1997: 217). Lanzada en el primer periodo de cinco años de su presidencia (1968–1973), la disposición de reducir la pobreza de hecho era congruente con los cambios en el portafolio sectorial del Banco iniciados durante la presidencia de George Woods (1963–1968), sólo que en esta ocasión a mayor escala y sobre una nueva base. McNamara anunció que la agricultura experimentaría la mayor ampliación entre los sectores en el portafolio, argumentando que ésta constituía “el aspecto crítico sobre el cual debe basarse el crecimiento económico en la mayor parte de los países en desarrollo” (Banco Mundial, 1968: 11–12). También anunció la elevación de los proyectos “sociales” como prioridad del Banco. Tradicionalmente considerados gastos no productivos debido a la falta de rentabilidad económica directa, desde entonces las áreas como educación, agua potable, drenaje y servicios sanitarios, nutrición, atención primaria de la salud, vivienda urbana y planificación familiar recibieron niveles competitivos de atención del Banco. 1 Una de las principales orientaciones intelectuales que guiaron al Banco fue la idea de que la distribución del ingreso se concentraba en las etapas iniciales de los ciclos económicos y se dispersaba en las etapas posteriores, de modo que después de una etapa sostenida de crecimiento económico, había tendencia a que se diera el “goteo hacia abajo”, esencialmente como una lluvia, con las nubes que absorben agua y de manera natural dispersándola, de tal manera que los estratos inferiores de la estructura social inevitablemente se benefician del crecimiento económico. Dada la creencia en esta noción, los debates se daban en torno a cuestiones supuestamente secundarias, entre ellas, qué tanto tiempo tomaría el proceso, qué tan intensivo podría ser y qué tan lejana y ampliamente se difundiría la riqueza. 113 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 João Márcio Mendes Pereira Más allá de los cambios en las adjudicaciones sectoriales, McNamara determinó que también hubiera cambios en los destinos de los préstamos. Los préstamos a Asia habrían de intensificarse, instruyó, en especial con el retorno de Indonesia como cliente del Banco tras de un golpe militar apoyado por Estados Unidos que llevó al poder al general Suharto (Toussaint, 2006: 110–11). Pero los “blancos” prioritarios para la inversión fueron África y América Latina. En nombre de un “combate a la pobreza”, los préstamos del primer periodo del plan de cinco años asumieron lo que sería la historia de veinte años del Banco. Y por cada Estado cliente, el Banco estableció metas anuales de préstamos y determinó que el desempeño de sus cuadros se evaluaría a partir de ese momento por el volumen de recursos implicados en los proyectos bajo su responsabilidad (Rich, 1994: 82–83 y Kapur et al., 1997: 220). El imperativo de “mover dinero” a cualquier costo se convirtió, de este modo, en una de las marcas más señaladas de la cultura organizacional del Banco. Para generar demanda para su financiamiento, el Banco enviaba a sus técnicos al campo a vender proyectos financiables a los gobiernos de los Estados clientes (George y Sabelli, 1996: 57–58). Desde la perspectiva de los clientes, el acceso a los fondos del Banco Mundial servía como catalizador del préstamo de fuentes externas públicas y privadas. En 1969, como parte de este movimiento expansivo y del creciente énfasis en el sector rural, el Banco colaboró con las fundaciones Ford y Rockefeller para crear una red internacional de centros de investigación agrícola para estimular la difusión mundial del paquete de modernización tecnológica conocido como “revolución verde”. La iniciativa culminó en 1971 con la creación del grupo consultor sobre investigación agrícola internacional (Consultative Group on International Agricultural Research, CGIAR) (Mason y Asher, 1973: 574). Casi de inmediato, el nuevo sistema logró un fuerte apoyo público y privado y en los primeros diez años la cifra de donadores (gobiernos, agencias multilaterales y fundaciones) se incrementó de 16 a 33. Dos encabezaban la lista: 1) la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas 114 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza en inglés), que contribuía con el 25% de los recursos del grupo, y 2) el Banco Mundial, responsable del 10% se sus recursos (Kapur et al., 1997: 399–401). Desde principios de los años setenta, CGIAR produjo estudios seminales sobre la primera generación de varietales de trigo y arroz con un alto nivel de resistencia a los pesticidas y fertilizantes producidos en México y Filipinas. Los resultados excepcionales de algunas cosechas y una atractiva campaña de propaganda reforzaron la idea de que invertir en CGIAR era altamente rentable (Kapur et al., 1997: 401). Los préstamos y los proyectos de asistencia técnica articulados entre el Banco y sus socios bilaterales estimularon a los Estados clientes a establecer centros de investigación agrícola. La red de instituciones vinculadas con CGIAR creció rápidamente y extendió sus tentáculos a las ciencias, las agencias públicas de asistencia bilateral y multilateral y a las empresas agroindustriales privadas, dando origen a un complejo de poder basado en un tipo específico de producción de conocimiento arraigado en la necesidad de validar y enriquecer las grandes corporaciones del sector —como Monsanto—, y responder a las exigencias políticas de la Guerra Fría para promover una revolución “verde” con el objeto de combatir una “roja” (Goldman, 2005). Miles de técnicos y científicos fueron formados en el sistema de CGIAR y muchos de ellos ocuparían más tarde puestos de influencia en los ministerios de gobierno y en los consejos de control de los centros de investigación y en las corporaciones multinacionales. La construcción del concepto “combate a la pobreza” El establecer una estructura para la investigación en el Banco Mundial obtuvo un apoyo decisivo a principios de los setenta con la creación del puesto de economista en jefe. Hollis Chenery, antiguo funcionario de USAID y profesor de economía en Stanford y Harvard, fue el primero en ocupar el puesto. El nuevo departamento recibió también un financiamiento abundante para equipo, la contratación de investigadores, viajes y la publicación de sus estudios. 115 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 João Márcio Mendes Pereira Su misión consistía en desarrollar una base sólida de información y conceptos para la formulación de políticas y programas económicos de amplio espectro, y ofrecer apoyo para las crecientes operaciones financieras del Banco. Los deberes del departamento también incluían coordinar los esfuerzos para encontrar medios para hacer operar los proyectos “sociales” del Banco de modo que pudieran ser replicados en diversos contextos. Durante los primeros cinco años del reinado de McNamara, el Banco cambió estrategias entre una diversidad de instrumentos preferidos para llevar a cabo su “cruzada en contra de la pobreza” (Finnemore, 1997: p–16). Los proyectos de planificación familiar, nutrición, salud, educación, urbanización de zonas marginadas y agricultura fueron algunas de las iniciativas que asumieron el liderazgo durante el periodo, pero ninguno de ellos por sí solo ocupó el papel de instrumento principal del Banco para “combatir la pobreza”. Es interesante onservar que, desde el punto de vista teórico, la literatura académica de la época tendía a tratar a la pobreza sólo marginalmente, si no es que peyorativamente, asociándola frecuentemente con actividades caritativas y con servicios sociales (Finnemore, 1997: 207 y Kapur et al., 1997; 247). Antes de la llegada de McNamara, la palabra misma no era parte todavía del vocabulario del personal del Banco. Durante los años cincuenta, el tema de la pobreza no había sido objeto de una sola declaración de parte del Banco o de su personal, y durante buena parte de los años sesenta, el término hizo apenas unas cuantas tímidas apariciones en el discurso del Banco (Kapur et al., 1997: 130). Con raíces en los exhortos de la Guerra Fría e inserta en la agenda del Banco de parte de los iniciados de Washington, la “guerra contra la pobreza” sufrió inicialmente la ausencia de dos elementos básicos: 1) un enfoque racional para generar estructura y apoyo, y 2) un instrumento operativo que permitiría la reproducción de los proyectos de reducción de la pobreza a gran escala. Tanto interna como externamente, el Banco carecía de una perspectiva coherente que pudiera orientar los proyectos que apoyaba la institución en agricultura, educación y desarrollo urbano. Además, el Banco no tenía un 116 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza instrumento favorito para poner en práctica su “cruzada contra la pobreza” que fuera suficientemente reproducible y estadísticamente confiable para evaluar sus resultados. En otras palabras, no había ni una teoría ni unos medios adecuados. Ambas carencias se develaron durante 1973–1974, cuando la “pobreza rural absoluta” se definió como el principal objeto de la intervención del Banco por medio de los nuevos proyectos de “desarrollo rural integrado” (DRI) y con la publicación de Redistribution with Growth, un libro editado por el economista en jefe Chenery (1974). En ese punto, nació la prescripción del “combate a la pobreza” como la fuerza motriz del Banco. Para entender mejor este proceso, ayuda el considerar tres factores. En primer lugar, el escenario fue preparado por la macropolítica de la Guerra Fría. Además de la derrota de Estados Unidos en la guerra de Vietnam, otros acontecimientos ocurridos durante el periodo de 1968 a 1973 impulsaron a Washington y sus más cercanos aliados a buscar nuevas estrategias de “corazones y mentes” para la acción, presionando a la organizaciones integradas en su red de poder externo, como el Banco Mundial, a hacer lo mismo. La lista es larga: la elección, gobierno y derrocamiento del presidente chileno Salvador Allende; la elección de Indira Ghandi en India; la guerra entre India y Pakistán y el nacimiento de Bangladesh; la nacionalización de las reservas petroleras y la puesta en práctica de la reforma agraria en Perú, entre muchos otros desarrollos vistos como inquietantes por Washington. En todos los casos, caracterizados por el nacionalismo, las políticas distributivas y redistributivas resultaron tener un fuerte atractivo popular y, al evaluar el establishment estadounidense, el campesinado sirvió como juez y jurado (Huntington, 1975 [1968]: 302). Obtener el apoyo de este sector o, al menos desactivarlo, repentinamente pareció estratégicamente crucial (Goldman, 2005: 68–69). En segundo lugar, la consolidación de un enfoque en la pobreza sería impensable sin cuestionar la sabiduría convencional en cuanto al “efecto de goteo hacia abajo” (Finnemore, 1997: 208– 209). La expresión “destronar el PIB” —pronunciada en 1970 por 117 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 João Márcio Mendes Pereira el director general de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para definir la confianza perdida en el crecimiento económico como un medio suficiente para reducir la pobreza— rápidamente logró éxito durante ese periodo como un cuestionamiento agudo a la teoría del goteo hacia abajo. El Banco tenía que contribuir a este debate. En tercer lugar, la construcción del enfoque orientado a la pobreza estaba directamente vinculada con los cambios en la política de ayuda exterior de Estados Unidos. Los académicos y los iniciados en el desarrollo criticaron con vehemencia los errores de la asistencia exterior de Estados Unidos, lo que se sumó a la presión general propiciada por el agotamiento político que se daba por cada día en que se alargaba la guerra de Vietnam. De tal manera, en 1973, el Congreso aprobó una nueva legislación, conocida como la iniciativa New Directions, para reorientar la ayuda exterior bilateral. Al plantearse como una manera de atender a las “necesidades humanas básicas”, la nueva directiva se centraba en la reducción de la “pobreza extrema” extendiendo créditos para la producción a “pequeños agricultores” (Ayres, 1983; Lancaster, 2007). Nótese que la política no era nueva sino más bien la reiteración, con un nuevo ropaje, de las iniciativas establecidas por Washington desde los años cincuenta y hasta los sesenta, como los programas de Desarrollo de la Comunidad y Alianza para el Progreso. En cualquier caso, las iniciativas de New Directions influyeron en el régimen McNamara para establecer una mayor coherencia entre el discurso a favor de los pobres de parte del Banco y su financiamiento de proyectos. Internamente, un paso crítico para consolidar el enfoque en la pobreza fue el de definir la “pobreza absoluta” como una unidad de análisis y criterio operativo (Kapur et al., 1997: 217). El movimiento en esta dirección fue perceptible a partir de 1972, como se hizo evidente en el discurso de McNamara al consejo de gobernadores en el cuartel del Banco en Washington, DC, en septiembre: 118 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza Cuando quienes tienen muchos privilegios son pocos y quienes son desesperadamente pobres son muchos —y cuando la diferencia entre ellos empeora en vez de mejorar— es sólo cuestión de tiempo antes de que haya que tomar una elección decisiva entre los costos políticos de la reforma y los riesgos políticos de la rebelión. Es por ello que las políticas diseñadas específicamente para reducir la privación del 40% más pobre en los países en desarrollo son prescripciones no sólo de principio sino de prudencia. La justicia social no es únicamente un imperativo moral. También es un imperativo político (McNamara, 1981 [1972]: 223) El discurso recuerda los argumentos previos que realizara McNamara en los que relacionaba la reducción de la pobreza con la seguridad y, por primera vez, atisba hacia el tamaño del problema que él quería que el Banco abordara en su nueva misión de investigación y desarrollo. En 1973, McNamara dirigió otro importante discurso al consejo del Banco, esta vez en Nairobi, Kenya. Reiteró las preocupaciones por el 40% más pobre. De hecho, el nuevo discurso estaba codificado por un concepto de estratificación de la pobreza que la dividía en dos categorías, relativa y absoluta. Al dividir a los pobres en dos grupos, creó una identidad que analizaba la nueva tarea del Banco en lo que él argumentaba eran porciones más manejables. “Combatir a la pobreza absoluta” era factible. Dado que “la mayor parte de los pobres en la actualidad se ubica en las áreas rurales”, según McNamara, dependía del Banco ayudar a los Estados clientes a generar proyectos de “desarrollo rural” para reducir la pobreza rural. Con la “pobreza absoluta” concentrada en las áreas rurales, el Banco podría localizar el problema y promover soluciones quirúrgicas como la reforma agraria, el crédito para los pequeños propietarios, educación rural, proyectos de irrigación y servicios de salud como medios específicos de reducir gradualmente la pobreza. La modernización agrícola se consideró como complementaria, más que contradictoria, con el Banco preparado a ayudar a los “pequeños agricultores familiares” a comprar los paquetes tecnológicos de los nuevos métodos agrícolas como 119 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 João Márcio Mendes Pereira agroquímicos, semilla genéticamente manipulada y otros aparatos de productividad (McNamara, 1973). Lo que, de hecho, parece haberse presentado, argumentaba el renombrado economista rural Ernest Feder, fue la noción de poner en práctica una “pequeña revolución verde” en las parcelas de los campesinos (Feder, 1976: 793–94; George, 1978: 238–39). McNamara propuso también un programa de obras públicas rurales de pequeña y mediana escala para generar empleo temporal en el campo para un creciente contingente de trabajadores rurales sin tierra. Los proyectos de desarrollo rural propuestos presuponían la aceptación de las actuales estructuras agrarias. La concentración de tierras en el campo —un factor fundamental en la determinación de la pobreza y la inequidad social— se asumía como un dato al cual acomodarse, en vez de algo que tendría que ser resistido (Ayres, 1983: 104). A pesar de los discursos a favor de la reforma en la tenencia de la tierra, la agenda propuesta por McNamara constituyó una alternativa conservadora ante las políticas de reforma agraria redistributivas. Publicado un año más tarde, Redistribution with Growth prestó peso y detalle académico al discurso de McNamara en Nairobi y dio al Banco un centro teórico para usar en la venta con mayor eficacia de su nuevo producto —“desarrollo rural integrado”— en el mercado internacional de ideas, estableciendo a la “pobreza absoluta” y “los grupos objetivo” como los “pequeños granjeros”, como categorías operativas legítimas para la política pública (Ayres, 1983: 19; Chenery, Ahluwalia, Bell, Duloy y Jolly, 1974). Organizado por Chenery, el libro incluye artículos escritos por investigadores del Centro de Investigación del Desarrollo del Banco, quienes tomaron como su punto de partida la distinción entre pobreza relativa y absoluta y centraron su atención en aumentar los ingresos como la clave para reducir los efectos más perniciosos de la pobreza. La tesis esencial es que el crecimiento económico es compatible con la reducción de la pobreza. ¿Cómo, entonces, podría aumentarse el ingreso de “los pobres”? Chenery y su equipo esbozaron cuatro estrategias distintas: 120 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza • Maximizar el crecimiento del PIB por medio de mayores ahorros y mejor distribución de los recursos con el objeto de beneficiar a todos los grupos sociales; • Redirigir fondos hacia grupos específicos de pobreza absoluta por medio de inversiones en educación, créditos accesibles y obras públicas; • Redistribuir el ingreso o el consumo hacia los grupos objetivo por medio del sistema fiscal o la transferencia directa de bienes de consumo, y • Redistribuir los fondos existentes a los segmentos más pobres por medio de políticas como la reforma agraria. De modo que, en términos de remedios de políticas públicas, la propuesta central del libro era concentrar la inversión pública en incrementar la capacidad productiva y el ingreso de los pobres. A final de cuentas, el centro de Chenery recomendaba la segunda estrategia a costa de las otras: la primera fue descartada porque se pensaba que reforzaba la concentración del ingreso; la tercera por consumir demasiados recursos en formas no productivas y la cuarta debido a su probable impacto en el orden social y político de los estados clientes y la supuesta inaplicabilidad a gran escala (Chenery et al., 1974). Cuando mucho, el libro de Chenery recomendaba una estrategia de distribución incremental de la riqueza en la medida en que se limitaba a circular parte del ingreso y los nuevos fondos generados por el crecimiento económico en forma de proyectos y programas financiados por medio de ingresos fiscales y deuda externa. En síntesis, estas inversiones aumentarían la “productividad de los más pobres” de tal manera que se elevara su ingreso por medio de su participación en el mercado. La idea del Banco Mundial era compartir una pieza de la aumentada torta, y no la torta misma (Assmann, 1980: 11). El título del libro evocaba un concepto que era negado por su contenido, tanto en los niveles gubernamentales como los sociales: la idea de la redistribución. En el caso del gobierno, la pro121 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 João Márcio Mendes Pereira puesta propiciaba que la inversión pública a favor de los pobres dependiera de la disponibilidad de elevados ingresos estatales derivados del incremento de la productividad y el crecimiento económico, en otras palabras, de la acumulación de capital. Dadas estas condiciones, el esquema permitiría un incremento en los gastos “para combatir la pobreza” y aun así se proponía alterar la proporción de este gasto en relación con todo el presupuesto gubernamental. En cuanto a su impacto en la sociedad, la propuesta dejaba completamente intocada la riqueza acumulada así como toda la estructura judicial e institucional, es decir, las reglas del juego que habían generado la pobreza y mantenido la inequidad habrían de seguir operando. Además, el esquema propuesto por Chenery —heredero de una rica familia poseedora de caballos de carreras purasangre (propietarios del famoso Secretariat, ganador de tres coronas)— preservaría el régimen de propiedad así como la estructura de las relaciones de producción. A pesar de las críticas a la teoría del goteo hacia abajo, McNamara y su equipo nunca trataron siquiera de superar el paradigma dominante, sino que buscaron hacerlo funcionar acomodando el modelo económico actual y la ideología capitalista (liberal) (Ayres, 1983: 90). En ese sentido, dado que Redistribution with Growth descartaba los sacrificios, ni siquiera los mínimos, de parte de los sectores predominantes, su estrategia gradualista de distribución de la riqueza sufrió la ausencia de una teoría política. De tal modo, la construcción de coaliciones, que era vista como necesaria para promover la propuesta del Banco, asume la forma de un entendimiento tácito, como si la lógica del argumento de McNamara fuera tan clara que de manera natural la élite del mundo en desarrollo la abrazaría automáticamente. Esto explica, quizá, las reiteradas exhortaciones que se dan en los discursos de McNamara al consejo, que representaban a la comunidad mundial como manifiesta en la membresía de las Naciones Unidas. Sus discursos como presidente del Banco están llenos de términos tan cargados de valores como “voluntad política”, “valentía inmensa”, “obligación moral” y “responsabilidad” (McNamara, 1981: passim). 122 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza En cualquier caso, el libro de Chenery sirvió para reforzar la imposición de la pobreza como unidad de análisis, legitimar parámetros y crear un enfoque obligatorio de todas las iniciativas de desarrollo. A partir de los años setenta, la institucionalización de la reducción de la pobreza como parte de la agenda internacional estuvo ligada directamente con la creciente implicación del Banco en la investigación, en especial en los análisis de las relaciones de insumo–producto y las tasas de costo–beneficio, y la producción, compilación y difusión de información. El Banco llegó también a financiar la investigación local y a capacitar a profesionales en todo el mundo para producir información y elaborar proyectos ligados con el tema (Goldman, 2005: 77–81; Finnemore, 1997: 208). De ese modo, el Banco no sólo estableció una manera de interpretar y categorizar la realidad social (la cuestión social), sino que también desarrolló métodos científicos para analizar la pobreza y políticas administrativas por medio de su papel como acreedor, diferente de las anteriores y actuales intervenciones filantrópicas en el área. La idea de que la pobreza absoluta rural y urbana podría superarse incrementando “la productividad de los pobres” tenía como premisa la noción de que quienes eran pobres vivían en esas condiciones por no estar adecuadamente insertados en las actividades consideradas productivas y rentables. Tal proposición dependía de tres postulados: 1) que los pobres no tenían una función en el sistema capitalista, ignorando el carácter desigual y combinado de las formas de la explotación capitalista; 2) que la pobreza estaba aislada de las relaciones sociales más amplias, como si fuera un fenómeno en un mundo para sí, y 3) que la pobreza era una condición de exclusión del sistema, en lugar de un producto de éste, reificando la naturaleza depredadora del desarrollo capitalista (Assmann, 1980: 47; Payer, 1980: 140). Estos postulados permitieron al Banco fortalecer políticamente la prescripción del combate a la pobreza, haciéndola parecer evidente y legítima por sí misma. También permitían al Banco evadir las cuestiones de los bajos salarios y la necesidad de generar nuevos empleos al trasla123 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 João Márcio Mendes Pereira dar el enfoque del análisis del sistema en su conjunto a la calidad de la inserción de los individuos independientes en el mercado. En el mismo periodo en el cual se develaron y pusieron en práctica los proyectos de desarrollo rural, el Banco buscó un instrumento similar para el medio urbano. Buscó un tipo de proyecto que focalizara en los pobres de las ciudades, que sirviera como un vehículo para las inversiones consideradas productivas en vez de filantrópicas y que pudiera reproducirse rápidamente a gran escala (Ayres, 1983: 154; Kapur et al., 1997: 263). El tema fue objeto del discurso de McNamara en 1975 a los gobernadores del Banco, un discurso que una vez más reveló explícitamente la perspectiva política del orador: Históricamente, la violencia y los levantamientos civiles son más comunes en las ciudades que en el campo. Las frustraciones que supuran entre los pobres urbanos son rápidamente explotadas por los extremistas políticos. Si las ciudades no comienzan a tratar de manera más constructiva con la pobreza, la pobreza bien podría comenzar a tratar más destructivamente con las ciudades. No es un problema que se incline al aplazamiento político (McNamara, 1981 [1975]: 316). El mensaje de urgencia era claro, aunque apenas implícito. Si las naciones ricas se dilataban en ayudar a compensar los problemas de la pobreza absoluta en las ciudades de las naciones pobres, la rebelión, si no es que la revolución, reinaría y una destrucción nociva sería la consecuencia. Los diversos sectores del Banco publicaron numerosos documentos entre 1974 y 1976, y el Banco creó un grupo de trabajo para garantizar la realización de la nueva exigencia de encontrar un medio para disminuir la pobreza urbana absoluta. El enfoque y la productividad constituían palabras clave. En 1972, el Banco autorizó algunos proyectos de vivienda en torno al tema de “sitios y servicios” que tuvieron el objetivo de crear enfoques reproducibles sobre la pobreza con un máximo de recuperación de los costos y un gasto público mínimo. En otras palabras, el principal 124 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza objetivo era demostrar la viabilidad financiera y política de los proyectos piloto en la vivienda urbana de bajo costo que pudieran reemplazar los esquemas convencionales de provisión pública de cobijo para los pobres. El procedimiento básico consistía en limitar los gastos públicos en compras de terrenos y en la construcción básica de infraestructura, pasando a los futuros residentes el grueso de la responsabilidad y costos de construir sus propias casas. El experimento había sido puesto en práctica inicialmente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y USAID a principios de los años sesenta, y resultó ser un atractivo mecanismo para explotar la fuerza de trabajo no pagada, para disminuir el costo de reproducir la provisión de fuerza de trabajo y para estimular la conformidad social y de ese modo el desinterés en la ideología comunista al convertir en propietarios a algunos segmentos escasamente privilegiados de la población. Más allá de las dificultades legales relacionadas con la compra de lotes, la estrategia de “sitios y servicios” resultó difícil de reproducir por la calidad de la tierra adquirida y porque los servicios provistos tendían a ser tan indignos e inadecuados que los recién creados propietarios–consumidores necesitaban subsidios adicionales para preservar sus nuevas comunidades (Kapur et al., 1997: 317–18). Para avanzar en el propósito establecido por McNamara, el Banco desarrolló un nuevo instrumento para ampliar la cobertura, acelerar la puesta en práctica y bajar los costos de la iniciativa sobre pobreza urbana a la que llamaron “mejoramiento de barrios” (slum upgrading). El nuevo énfasis exigía un mínimo de demolición física y de reubicación, y tenía la ventaja de servir para canonizar o legitimar ideológicamente la vivienda en los barrios con el discurso de “ayudar a los pobres a ayudarse a sí mismos” y la ilusión de obtener poder con el lema de “constrúyelo tú mismo” (Davis, 2006: 80–81). Mientras tanto, esta perspectiva pronto se mostró como un fracaso para alcanzar a los más pobres de entre los pobres, principalmente, debido a que el Banco se negaba a condonar las cuotas del trabajo burocrático que se requería para emitir los subsidios. Como estrategia de vivienda urbana de bajos estándares, el 125 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 João Márcio Mendes Pereira proyecto de mejoras de barrios contravenía los estándares legales para las viviendas en la mayor parte de los países que solicitaban los préstamos. Por esta razón, el Banco tuvo que crear diversas agencias y autoridades nacionales y locales con carácter autónomo para que se hicieran responsables de la política de vivienda. Era frecuente que estas entidades sirvieran para disfrazar decisiones clave acerca de la política urbana, frustrar los esfuerzos por supervisar la rendición fiscal de cuentas e influir en la política electoral. En general, el Banco apoyaba los proyectos de desarrollo urbano para los pobres que buscaran minimizar el papel del Estado en la resolución de las insuficiencias de la vivienda (Davis, 2006: 76–81). Entre 1976 y 1979, el Banco Mundial también se involucró en los debates sobre las “necesidades básicas”. La discusión fue iniciada por la OIT, como una forma de redefinir el enfoque en relación con la pobreza, añadiendo peso al concepto de “necesidades básicas” en tanto criterio para decidir cómo limitar los proyectos y asignar los recursos. Una vez más, el Banco reaccionó a la iniciativa de la OIT (Kapur et al., 1997: 265–67). De cualquier modo, la idea de necesidades sociales básicas, a diferencia de la pobreza, había sido parte del vocabulario del Banco Mundial desde su comienzo en Breton Woods. Además, con la reforma de New Directions de 1973, el concepto de necesidades básicas orientó formalmente los cálculos de ayuda al exterior de Estados Unidos en el renglón del desarrollo. El nuevo enfoque rivalizaba con el producido por Chenery y su equipo, sin que lo suplantara. En los siguientes cinco años, el régimen de McNamara debatió qué era exactamente lo posible y deseable, en tanto “necesidades básicas”, cómo justificarlas en términos de costos y beneficios, y qué forma debían asumir para no perjudicar el crecimiento (Ayres, 1983: 85–89). Después de todo, uno de los pilares del discurso de McNamara era la idea de no intercambiar crecimiento económico y reducción de la pobreza (o, en cualquier caso, la cobertura de las necesidades básicas). De cualquier modo, el debate no pudo llegar a una conclusión satis126 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza factoria y pocos de los proyectos, o de los componentes asociados, se materializaron. Negar la teoría del goteo hacia abajo no estaba entre los objetivos de las directivas de McNamara (Streeten, 1986: 95–105). Hacia finales de su periodo a cargo del Banco, McNamara comentó sobre el “importante cambio cualitativo en los préstamos del Banco y en sus políticas de desarrollo. El cambio surgió de la comprensión de que si quienes están en la pobreza absoluta deben esperar a que goteen hacia ellos los beneficios que el crecimiento económico genera, sus ingresos y bienestar avanzarían a un ritmo intolerablemente lento” (McNamara, 1981 [1980]: 641). Veía el papel del Banco como aquel que debía anticipar el proceso inevitable de la distribución de la riqueza capitalista. En otras palabras, las actividades del Banco complementaban las fuerzas del mercado debido a que el efecto natural de goteo hacia abajo del sistema ocurría a una velocidad que era inaceptablemente lenta desde las perspectivas de la política y la seguridad. La cobertura de las necesidades básicas también se tomaba como un objeto aislado en la mezcla de relaciones sociales y economía política, dejando de lado la necesidad de considerar factores como el desempleo y los salarios en declive (Assmann, 1980: 49–50). De cualquier modo, las discusiones en torno a las necesidades básicas consagraron la atención primaria a la salud y la educación como sectores maduros para la inversión productiva en los países periféricos. El Banco siguió esta línea, resaltando esos proyectos como imperativos de política para paliar la pobreza absoluta y reformular y reducir el gasto público en materia social. A fines de 1979, McNamara creó el Departamento de Población, Salud y Nutrición dentro del Banco, que tenía la responsabilidad exclusiva de aprobar los préstamos para los programas de salud, un marco institucional que estimularía un enorme crecimiento en el sector (la salud había sido tratada antes como parte de los proyectos más amplios de desarrollo rural y urbano, así como las iniciativas de planificación familiar). Ese año, el dar el premio Nobel de economía a Theodor Schultz sirvió para entronizar el concepto de “capital humano” en la 127 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 João Márcio Mendes Pereira agenda de educación del Banco. En el consejo de gobernadores del Banco, los representantes de Estados Unidos y el Reino Unido apoyaron con entusiasmo el énfasis del Banco en la educación básica. En 1980, la más importante de las publicaciones del Banco, el World Development Report (WDR), certificó las dos flechas más novedosas en la aljaba del área social: salud y educación. En ese momento, el informe anunciaba, esencialmente, el nacimiento de las principales prioridades del modelo de política social —centrado en el desarrollo del capital humano— que habría de tornarse hegemónico en la década siguiente. A pesar de la exhortación de apoyar la “lucha contra la pobreza”, los préstamos del Banco, incluso los que estaban orientados parcialmente a la reducción de la pobreza, no llegan a sumar más de un tercio de los realizados durante los años de la presidencia de McNamara. De todos modos, incluso este total está sobreestimado, ya que el personal del Banco tendía a exagerar la cobertura de los proyectos sociales, inflando la cifra de beneficiaros considerados pobres, debido a que el progreso de sus carreras dentro del Banco dependía de los volúmenes de préstamos bajo su supervisión (Kapur et al., 1997: 339). De hecho, al compararlos con la magnitud de la inversión pública realizada por los Estados clientes, los préstamos del Banco siempre representaron una cantidad insignificante. De hecho, McNamara descubrió esto cuando se unió al Banco. Después de todo, como Secretario de la Defensa de Estados Unidos, era común que contara con un presupuesto anual de 70 mil millones de dólares. Empero, cuando se convirtió en presidente del Banco, en 1968, su presupuesto alcanzaba un poco más de mil millones de dólares (Caufield, 1996: 97–98). Para McNamara, era claro que el Banco sólo lograría tener una influencia en la formación de ideas y en la asistencia técnica. De tal forma que el financiamiento del Banco Mundial servía, principalmente, como un vehículo para provocar una reorientación del gasto público y la política gubernamental (Kapur et al., 1997: 271). Dado que los préstamos para la reducción de la pobreza no re128 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza presentaban más de un tercio del financiamiento total del Banco, podemos suponer que el impacto directo de esas políticas no era muy significativo. Sin embargo, los impactos indirectos merecen mayor estudio. En el campo, al igual que en las ciudades, los proyectos del Banco indujeron cambios en la composición y destino del gasto público. Por cada préstamo acordado con el Banco Mundial, los gobiernos de los Estados clientes tenían que aportar fondos que por lo general eran mucho más cuantiosos que la porción del Banco. Posteriormente, los gobiernos necesitaban pagar al Banco, mismo que insistía en ser el acreedor preferente al que había que pagar en dólares. Más allá de eso, los proyectos financiados por el Banco prescribían ciertos parámetros y condiciones que requerían que las naciones receptoras del préstamo redefinieran la política sectorial y social. En muchos casos, los préstamos del Banco, la asistencia técnica y sus reglas, hacían necesario que los gobiernos clientes crearan nuevas agencias de administración pública para que se hicieran responsables de la regulación de sectores enteros de la economía. En las áreas de desarrollo rural y urbano, por ejemplo, era común que el Estado cliente tenía que incorporar los modelos y procedimientos producidos y propagados por el Banco Mundial, para recibir financiamiento. En la práctica, estas nuevas entidades acababan sirviendo como centros de procesamiento de préstamos para el Banco. Era frecuente que este escenario tuviera implicaciones políticas reaccionarias a medida que el Banco y sus políticas conservadoras ayudaban a los gobiernos —muchos de los cuales eran regímenes dictatoriales— a evadir la presión popular que apoyaba las reformas sociales democráticas, como la reforma agraria. Una amplia lista de proyectos financiados o apoyados por el Banco provocó impactos altamente negativos desde la perspectiva política, social y ambiental (Rich, 1994; Brown, 1995; George y Sabelli, 1996; Caufield 1996; y Sanahuja, 2001). El mensaje del Banco en torno a la pobreza y las necesidades básicas alcanzó su máximo en los periodos 1972–1974 y 1977–1978, cuando el tono de las exhortaciones mesiánicas habituales de McNamara, en torno a la necesidad de aumentar la ayuda exterior, 129 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 João Márcio Mendes Pereira se elevó en la misma medida en que lo hicieron las inversiones del Banco en proyectos sociales. En estos dos periodos, el Banco asumió la iniciativa de presentar el tema de la “reducción de la pobreza” ante países con una alta concentración de la riqueza a lo largo de la historia. Empero, esas iniciativas estaban dirigidas de manera específica y por lo regular se dejaban a un lado en el contexto de las supuestas emergencias políticas o financieras, que exigían, según el Banco, que se conservara el enfoque en el diálogo político en torno a los problemas macroeconómicos y la continuidad de un patrón ascendente de préstamos (Kapur et al., 1997: 321–39). Desde el punto de vista político, el détente de la Guerra Fría desempeñó un importante papel en el decremento de los préstamos para el área social (Kapur et al., 1997: 321). Iniciado durante el primer régimen de Nixon, el détente relajó las tensiones entre los superpoderes y abrió los países del bloque socialista al flujo de capital europeo y estadounidense. Además, la estrategia normalizó gradualmente las relaciones diplomáticas entre Estados Unidos y China. Sea como fuere, dados los significados contradictorios que atribuían Estados Unidos y la Unión Soviética al détente, el escenario político internacional siguió siendo volátil durante el periodo de 1973 a 1978. Explotaron golpes militares y masacres en Chile, Argentina y Uganda; se desató una guerra de sucesión en Pakistán, llegó al poder el Khmer Rouge en Camboya, instituyendo una política de asesinatos masivos de inconformes. Portugal (la revolución del clavel), España (Franco) y Grecia vieron el final de sus dictaduras. La guerra del Yom Kippur se desató en el Medio Oriente. Las guerras civiles desgarraron a Líbano, Angola, Zaire y Etiopía (algunas con los apoyos militares de Estados Unidos y la Unión Soviética, en lados opuestos). El retiro de Estados Unidos de Vietnam y el escándalo Watergate, y la subsecuente renuncia de Nixon, plantearon significativas dudas en cuanto al papel de Estados Unidos en el mundo (Kapur et al., 1997: 273; Velasco e Cruz, 2007: 378–80). Una inestabilidad económica internacional acompañó la ines130 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza tabilidad política. Por un lado, desde fines de los años sesenta, las tensiones en el sistema monetario internacional tornaron cada vez más difícil la tarea de mantener la convertibilidad del dólar con base en el estándar de oro. Eventualmente, Estados Unidos bajo el régimen de Nixon rompió con el régimen monetario de Breton Woods al instituir medidas que contradecían el acuerdo tomado después de la Segunda Guerra Mundial (Tabb, 2004: 82–83; Brenner, 2003: 67–73; Velasco e Cruz, 2007: 364–65). Este movimiento fue parte de una estrategia para destruir las reglas que habían limitado el dominio estadounidense en las políticas monetarias internacionales, al transformar el régimen monetario respecto a uno basado en el estándar oro a uno basado exclusivamente en el estándar dólar (Gowan, 2003: 45–50; Serrano, 2004: 190–204). Los países centrales sufrieron una combinación de inflación, crecimiento lento y aumento en el desempleo, en especial tras la primera crisis del precio del petróleo a fines de 1973. Respondieron a la difícil situación adoptando políticas comerciales y monetarias defensivas. Por otro lado, algunos países de la periferia —como Brasil, México, Corea del Sur y Taiwán—experimentaron altas tasas de crecimiento durante toda la década, a costa de incrementar sus deudas externas a un ritmo rápido, atraídos por el bajo costo y el crédito abundante que ofrecían los bancos privados multinacionales ansiosos por reciclar el ingreso del petróleo. Mientras esto sucedía, la gran mayoría de las naciones que no exportaban petróleo en la periferia del sistema mundial se empobrecieron o tuvieron tasas de crecimiento más reducidas. El ajuste estructural y la reforma de la política social (1980–1990) Después de 1979, los proyectos sociales del Banco Mundial, que habían llegado a representar apenas una mínima fracción del portafolio, representaron aún menos del presupuesto de préstamos del Banco y el lema del “combate a la pobreza” gradualmente se trasladó a los márgenes del discurso público de la institución. Ha131 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 João Márcio Mendes Pereira cia fines de ese año, la segunda crisis petrolera y un aumento notable en las tasas de interés de Estados Unidos generaron que el Banco concentrara su portafolio aún más en proyectos que permitieran préstamos más cuantiosos, apoyaran directamente la balanza de pagos y sirvieran para conseguir divisas extranjeras, y de esa forma hicieron posible la circulación de las deudas y el mantenimiento de una deuda en espiral (Kapur et al., 1997: 324). Guiadas por estas nuevas prioridades, las cantidades que prestaba el Banco se duplicaron entre los años fiscales de 1978 y 1981, concentrando los préstamos entre unos cuantos clientes favoritos —en especial México, Brasil, Argentina, India, Pakistán, Indonesia y Turquía, todos altamente endeudados (Banco Mundial, 1981: 156–57)—. En mayo de 1979, McNamara anunció la creación de un nuevo instrumento financiero, el préstamo de ajuste estructural (Kapur et al., 1997: 1227). Esos préstamos se ampliaron rápidamente y se orientaron a programas, en vez de hacia proyectos, con el objeto de evitar un déficit en la balanza de pagos, sobre todo en los países que dependían de las importaciones de petróleo. La autorización para este tipo de préstamos estaba condicionada a la capacidad de la nación que solicitaba el préstamo de establecer un programa de estabilización negociado previamente con el FMI y un paquete de reformas de política macroeconómica, orientadas tanto a dirigir la economía nacional al nuevo ambiente económico como a mantener el pago de la deuda externa. En dos años (1980–1981), el Banco operó para afirmar el “ajuste estructural” como un medio necesario para moldear y disciplinar a los países endeudados a las nuevas condiciones de la economía internacional. Según el Banco Mundial, estas condiciones incluían una nueva división internacional del trabajo que dividía estrictamente a la economía entre “Estado” y “mercado”, una visión que surgía de procesos encadenados: por un lado, la presión neoliberal orquestada por los gobiernos de Thatcher y Reagan, en Inglaterra y Estados Unidos respectivamente; y por el otro, un cambio más general en la correlación de fuerzas entre capital y trabajo. No fue accidental que desde 1978 el Banco estu132 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza viera trazando los contornos generales de la crítica neoclásica del desarrollo capitalista basado en la sustitución de importaciones y todas las políticas prescritas para reducir el déficit público, y atacara, primero y sobre todo, los derechos sociales y de los trabajadores que hasta entonces habían logrado producir un cierto equilibrio de poder entre el capital y el trabajo. En marzo de 1980, el Banco Mundial expidió el primer préstamo de ajuste estructural. Fue asignado a Turquía, que se caracterizaba como un prototipo para préstamos en el futuro (Kapur et al., 1997: 548). En los círculos de política macroeconómica, las medidas de ajuste, que se consideraban precondiciones para esos préstamos, consistían en liberalización del comercio, incluida la alineación de precios respecto al mercado internacional y reducción en las barreras tarifarias; devaluación de la moneda; medidas para atraer la inversión extranjera; y esfuerzos por promover la especialización y ampliar las exportaciones, en especial las mercancías agrícolas. En los círculos de política social y administración pública, los ajustes tenían el propósito central de reducir el déficit público, en especial a través de medios como recortes en el gasto de personal y administración; reducciones drásticas, si no es que total eliminación de subsidios al consumo; ahorros en el costo per capita de los programas con el objeto de ampliar la cobertura; y reorientación de la política social para enfocar los gastos en atención primaria de la salud y en educación básica hacia poblaciones en condiciones de “pobreza absoluta”. De 1978 a 1982, todas estas medidas figuraron como recomendaciones de política sectorial o económica en los más importantes informes del Banco. En agosto de 1982, el gobierno mexicano declaró una moratoria y se desató la crisis de la deuda externa en América Latina. Las autoridades monetarias de Estados Unidos e Inglaterra, el FMI y el Banco de Pagos Internacionales (Bank for International Settlements – BIS), respectivamente, se reunieron para trazar una estrategia de administración de la deuda (Toussaint, 2006: 193–94). Diagnosticaron la crisis como un problema de liquidez, si no es que de solvencia, e indicaron que una estrategia de salida consistía en pagar el servicio 133 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 João Márcio Mendes Pereira del préstamo. ¿Cómo podrían generarse los recursos para esta estrategia? La respuesta propuesta fue la de reorientar la producción hacia los bienes exportables, al reducir y redirigir los gastos públicos (Stern y Ferreira, 1997: 560). El FMI tendría la tarea de preparar paquetes de ayuda de emergencia a cambio de la implantación de programas de estabilización a corto plazo y bajo la condición de que el Estado asumiera las deudas privadas. La esperanza era que entre tres y cinco años las medidas reactivaran el crecimiento y sostuvieran el pago del servicio de la deuda. El Banco Mundial pronto se unió a esta estrategia como una fuerza auxiliar del FMI. Los programas existentes de ajuste estructural —o PAE, como llegó a llamárseles— se convirtieron en instrumentos para cuadrar las economías políticas de las naciones deudoras con las demandas de los acreedores internacionales. Ni el Banco ni el FMI consideraron mecanismos especiales para proteger o compensar, siquiera parcialmente, a los grupos sociales más vulnerables. Respondiendo al ambiente externo y a los cambios internos, las actividades de investigación del Banco Mundial sufrieron un cambio significativo de rumbo al final del periodo de McNamara, en 1981. En nombre de la eficiencia económica y de la liberalización del mercado, la idea de “combatir la pobreza” fue desmantelada, de manera injustificada, como principio de organización del departamento (George y Sabelli, 1996: 163–75; Stern y Ferreira, 1997: 545; Kapur et al., 1997: 338–39). En la medida en que los planes de estabilización monetaria provocaron recesión en Brasil, Argentina y otros países, a los acreedores públicos y privados les quedó claro que no era únicamente una crisis de liquidez. De ahí que surgiera una preocupación con la propia sustentabilidad de la política de ajuste. Hasta entonces, el discurso oficial había sido simplemente uno, el que afirmaba que los ajustes eran “buenos para los pobres” ya que “beneficiaban directamente” —no como un beneficio indirecto, como se había afirmado en el caso del proceso de goteo hacia abajo (Kapur et al., 1997: 353)—. Este argumento cambió a mediados de los años ochenta 134 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza cuando el Banco comenzó a admitir la ocurrencia de ciertos “costos sociales”. A partir de entonces, la política de ajuste fue vista como algo que requería la creación de programas paliativos de compensación social para aligerar, de manera selectiva, y a corto plazo, el impacto regresivo en las poblaciones más afectadas o aquellas con mayores probabilidades de apoyar a la oposición. Fue frecuente que esos programas se organizaran como “redes de seguridad” por medio del uso de financiamiento para ayuda de emergencia. En diciembre de 1986, se experimentó la primera operación de este tipo en Bolivia. Según los cálculos políticos del Banco Mundial, una respuesta “altamente visible” del gobierno era necesaria para quebrantar la protesta social, con la esperanza de garantizar la sustentabilidad de un gobierno de coalición comprometido con la puesta en práctica de un ambicioso PAE (Kapur et al., 1997: 365). A partir de entonces, el Banco promovió la creación de fondos sociales en docenas de países en África, Asia, Europa del Este y, sobre todo, América Latina, a través de préstamos y asistencia técnica. Los fondos funcionaron como mecanismos multisectoriales con la capacidad de financiar programas y proyectos a través de una amplia variedad de actividades, por ejemplo: la creación de empleos temporales y la provisión de alimentos subsidiados a organizaciones locales de poblaciones empobrecidas en un proyecto al que se hacía referencia como “fortalecimiento de la comunidad” de parte del Banco. Establecidos como un instrumento de acción que habría de funcionar transitoriamente, a corto plazo, en unos cuantos años se convirtieron en vehículos permanentes de un nuevo modelo de política social que inevitablemente impuso la conformidad (Stahl, 1994: 56–58; Sanahuja, 2001: 131–33). La innovación básica del nuevo modelo era el principio de un “enfoque impulsado por la demanda” a la provisión universal de bienes y servicios públicos. En otras palabras, los fondos sociales se focalizaban en grupos objetivo, seleccionados de acuerdo con su vulnerabilidad de cara a los ajustes estructurales impuestos por los financieros internacionales. El Banco concedió la responsabilidad de seleccionar y administrar los nuevos proyectos a las ONGs, gru135 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 João Márcio Mendes Pereira pos de base, gobiernos municipales, empresas privadas y consorcios, o a todas estas entidades. En general, las agencias creadas para administrar los fondos operaban con significativa autonomía en su área de responsabilidad, a pesar de los lazos formales con las jerarquías, como las de los ministerios específicos del gobierno federal. Utilizadas como aparadores, tendían a buscar una alta visibilidad ante el público y normalmente gozaban de fuerte apoyo político, vinculadas directamente con los niveles superiores del gobierno. Más allá de los recursos presupuestales nacionales, por lo general contaban con fuentes extraordinarias de apoyo financiero de agencias de ayuda extranjera bilaterales y de bancos multilaterales. Mientras que el Banco Mundial agravaba el precario estatus de la política social en el mundo en desarrollo, por medio de la creación de estos programas de “fondos sociales” impulsados externamente, sus préstamos para educación básica y atención primaria de la salud se incrementaron en el periodo fiscal de 1987 a 1989 (Banco Mundial, 1993: 39). Este énfasis contribuyó a legitimarlos como prioridades, en detrimento de otros segmentos de las áreas de educación y atención a la salud. Poco después de establecer el programa piloto en Bolivia, las críticas a las medidas de austeridad monetaria y fiscal exigidas por los PAE comenzaron a escucharse dentro del sistema de las Naciones Unidas. Un informe del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF, por sus siglas en inglés) de 1987 tuvo repercusiones casi inmediatas (Cornia, Jolly y Stewart, 1987). El informe no criticaba los PAE por sus méritos, sino por su forma de ejecución y algunos aspectos de su contenido. Por ejemplo, los autores criticaron el hecho de que el programa introdujera y pusiera en práctica únicamente políticas sociales de parche a posteriori, en un caso clásico de “demasiado poco, demasiado tarde”. Los economistas del Banco Mundial respondieron al informe de UNICEF alegando la necesidad de distinguir entre los costos sociales que podrían echarse en cara a las medidas “correctivas” de los PAE frente a aquellas generadas por el propio desequilibrio macroeconómico inicial. No obstante, tras la publicación del informe, los gerentes del Banco ya no afir136 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza maron —en público al menos— que los ajustes eran “buenos para los pobres” (Kapur et al., 1997: 353). A finales de 1989, con George Bush padre como presidente de Estados Unidos, los principales defensores de la reestructuración capitalista neoliberal tuvieron una reunión para evaluar su trabajo en Washington. Entre los participantes había congresistas y representantes del Departamento del Tesoro de Estados Unidos, Banco Mundial, FMI, BID, USAID y los principales think–tanks de Estados Unidos. Al concluir la reunión, endosaron la amplia gama de reformas políticas y económicas que se aplicaban entonces en prácticamente todos los países de América Latina y el Caribe, y estuvieron de acuerdo en la necesidad de acelerar el proceso y ampliar el mismo paquete de reformas a otras naciones y regiones del mundo. El acuerdo asumió la forma de los “diez mandamientos”, y el acontecimiento, al igual que su lista de prescripciones de política, llegó a conocerse como el “Consenso de Washington” (Williamson, 1990). Desarrollados en el periodo posterior a la caída del muro de Berlín y envueltos en la imaginería de la llamada “fin de la historia”, los mandamientos pronto lograron estatus como el paradigma único del capitalismo triunfante, sirviendo como medio de alinear a los países periféricos detrás de la bandera de un programa político liberal cuyos principales pilares incluían la apertura de la economía mundial al flujo de bienes, servicios y capital, al igual que la refundación del Estado como garante de la seguridad y la rentabilidad de los intereses de las empresas privadas (Wade, 1997: 353). En este contexto, el consenso apuntó el fin de la tolerancia de Washington al nacionalismo económico y el apoyo inequívoco del ataque del capital al pacto social y de los derechos laborales posterior a la Segunda Guerra Mundial. La incoherencia lógica de los “diez mandamientos” (Gore, 2000) les generó a los poderosos defensores del consenso muy pocos resquemores a medida que se dedicaban a imponer este pacto normativo. América Latina pronto internalizó la nueva plataforma de políticas. Es decir, las principales fuerzas políticas y prácticamente todos los partidos políticos y corrientes ideológicas se alinearon detrás 137 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 João Márcio Mendes Pereira de la idea de que había únicamente un objetivo a perseguir, el de construir una economía libre y abierta al capital. Además, había un acuerdo casi uniforme en que esto podría lograrse de una sola manera: a través de la destrucción de la soberanía nacional en todos los asuntos políticos y económicos, al tiempo que aniquilaban cualquier “costo” social y de la fuerza de trabajo que pudiera incidir en la rentabilidad del capital. En los principales países de la región, las nuevas coaliciones políticas comprometidas con el Consenso de Washington asumieron el poder en una serie de elecciones presidenciales a fines de los años ochenta y principios de los noventa. Durante el mismo periodo, las negociaciones con los acreedores internacionales llegaron a su fin y el sistema financiero se reabrió, esta vez a través de la globalización financiera, una forma aumentada de la inversión directa de capital extranjero. No tomó mucho tiempo el establecimiento de nuevas alianzas y el acceso a una gran oleada de liquidez internacional que tornó viables las condiciones políticas necesarias para generar el nuevo tipo de planes de estabilización monetaria vinculados estrictamente con el proceso de reestructuración económica neoliberal (Batista, 1996). En el Reporte del Desarrollo Mundial de 1990, el Banco Mundial presentó un modelo detallado para paliar la pobreza, vinculado con la neoliberalización de las políticas sociales y del Estado que se consolidaría como un punto de referencia para los clientes interesados en compensar a los “perdedores” de los programas de ajuste estructural. El informe tenía como premisa la división de la política social y económica. Anclado en la categoría de la pobreza absoluta, dejaba de lado la cuestión de la concentración del ingreso y de la riqueza, y proponía una doble estrategia que mezclaba la reducción de la pobreza con un énfasis en el apoyo de programas y proyectos que podrían renovar las virtudes redentoras del crecimiento económico con sus implicaciones para producir un efecto de goteo hacia abajo. El informe reconocía que el ajuste podría generar ciertos “costos sociales”, sugiriendo la necesidad de intervenciones dirigidas (supuestamente) compensatorias que promoverían el acceso a servicios sociales básicos (sobre todo, 138 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza atención primaria de la salud y educación) en forma de redes de seguridad y programas de desarrollo de “recursos humanos”. Según el informe, la creación de oportunidades de empleo que verdaderamente elevaran las ganancias de las personas más pobres dependía del crecimiento económico, que, a su vez, dependía de la puesta en práctica de políticas de ajuste estructural. Se afirmaba que las PAE eran las únicas políticas capaces de “asegurar el uso productivo del más abundante recursos de los pobres —la fuerza de trabajo” (Banco Mundial, 1990: iii). En otras palabras, el informe prescribía una combinación de políticas dirigidas a liberalizar las economías nacionales e intensificar la explotación de sus fuerzas de trabajo (Burkett, 1990; Cammack, 2002). Convenientemente, la cuestión de los conflictos por la producción y la apropiación de la riqueza simplemente no aparecían en el informe, permitiendo al Banco presentar la reducción de la pobreza como algo que dependía únicamente de la distribución de nuevas inversiones y no de la redistribución del patrimonio de un cliente. Para ser exactos, la única innovación significativa en relación con los postulados del Banco presentados desde los años setenta era el programa de liberalización y privatización radicales. En cuanto al resto, se seguía buena parte del mismo discurso, incluyendo una renovada confianza en el efecto del goteo hacia abajo. Durante estos años, con la desregulación de la economía, la apertura asimétrica del mercado, la desregulación financiera y el desmantelamiento de una gran parte del sector público, como ha argumentado el sociólogo argentino Carlos Vilas, los Estados clientes, en especial los de América Latina, abandonaron en la práctica su compromiso político a la integración regional y la movilidad social de sus poblaciones (Vilas, 1997a; 1997b). Para institucionalizar las relaciones de poder que regían tanto los ajustes internos como los externos, el Estado fue instruido para señalar los nuevos ganadores y perdedores. Por medio de la manipulación de las tasas de cambio de las divisas, las tasas de interés y las políticas fiscales, las acciones del Estado llevaron más y más ingreso a las arcas del capital, en especial al del sector financiero. 139 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 João Márcio Mendes Pereira Subordinada a los ajustes macroeconómicos, la reconfiguración de la política social logró apoyo en tres cambios significativos. Primero, la política social dejó de pensarse como un insumo necesario para la inversión privada, como una dimensión estructural de la acumulación capitalista, y llegó a ser vista como un gasto. En consecuencia, el concepto de “integración social” dio lugar a la “compensación social”. Segundo, en vez de buscar incorporar el estrato más pobre de la población en condiciones mínimamente satisfactorias de empleo e ingreso, la nueva política social trató de impedir un mayor deterioro de sus condiciones de vida asumiendo una forma de asistencia suplementaria. Tercero, la política social fue redefinida como transitoria, ya fuera por la suposición de que los ajustes macroeconómicos de forma inevitable producirían crecimiento sin inflación y esparcirían riqueza desde los sectores más dinámicos a los más estancados —tornándose así innecesario mantener ciertos programas sociales— o, ya fuera debido a concebir la política social como una “puerta de salida” de la pobreza gracias a su capacidad de renovar periódicamente su clientela. Subordinada la necesidad de garantizar la gobernabilidad del ajuste, la política social asumió gradualmente una función de “bombeo”, actuando en situaciones que podrían explotar en tensión política o generar inseguridad para el libre flujo de capital y mercancías. Durante el mismo periodo, la neoliberalización de la política social iba de la mano con la institucionalización de la tesis de que la administración pública dependía de una asociación entre las agencias del Estado y las organizaciones sociales (Banco Mundial, 1989; 1991). La participación de la “sociedad civil” en la administración de las políticas públicas desde entonces se ha convertido en axiomática. De cualquier modo, la sociedad civil era tomada en ese entonces como sinónimo de las asociaciones voluntarias y las ONG. Las entidades clásicas de los movimientos sociales, como los sindicatos, los movimientos populares y las organizaciones campesinas e indígenas, se conservaron al alcance de la mano mientras el Banco sostuvo el discurso de la “participación” con el involucramiento operativo regular del sector privado (industrias, 140 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Servirse de los pobres: El Banco Mundial y la guerra contra la pobreza agribusiness, contratistas y firmas consultoras). La integración de asociaciones voluntarias y ONG en el diseño, puesta en práctica y, más importante, la administración de los proyectos financiados por el Banco creció constantemente durante los años ochenta, acompañando la intensificada neoliberalización del Sur. De 1980 a 1994, la cantidad de proyectos que contaban con la cooperación de las ONG se incrementó de 6% a 50% (Covey, 1998: 83). En parte, este incremento era consecuencia de la presión de las ONG internacionales a medida que atestiguaban los impactos sociales y ambientales negativos de los proyectos financiados por el Banco. En gran medida, esto expresaba la creciente permeabilidad entre las ONG y la red de entidades de asistencia, tanto pública como privada, en el ámbito internacional. En 1970, la contribución financiera de las ONG para el desarrollo de los países periféricos era menor a 9 millones de dólares, mientras que 19 años más tarde la contribución alcanzó 6.4 miles de millones de dólares, entre ellos 2.2 miles de millones de dólares en fondos oficiales, correspondientes a 12% de la asistencia internacional total, pública (bilateral y multilateral) y privada (filantrópica) (Barros, 2005: 138). En la medida en que la institucionalización y la profesionalización se impusieron como formas de supervivencia en una cada vez más aguda competencia por financiamiento y margen de acción, numerosas ONG adoptaron a un ritmo cada vez mayor las prácticas de administración empresariales y de las instituciones multilaterales como cultura burocrática, estructura organizacional y métodos de operación —aunque no necesariamente compartieron los objetivos (Kruijt, 1992; Sogge, 1998; 2002 y Dezaly y Garth, 2005)—. Al mismo tiempo, en la medida en que avanzaba la reestructuración capitalista neoliberal en el Sur, y después del periodo 1989–1991 en el Este, un enorme campo de operación se abrió para aquellas ONG preparadas para llenar las funciones desarraigadas de las agencias estatales, incluyendo la administración de la asistencia para la pobreza, en formas superespecializadas y bajo la condición de ser un tercero en funciones de contratista (Davis, 2006: 83–84). Conclusión 141 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 João Márcio Mendes Pereira Históricamente, el portafolio de préstamos del Banco Mundial operó como un instrumento para facilitar la circulación, internalización e institucionalización del principal producto del Banco: ideas económicas y prescripciones de política en cuanto a qué hacer, para quién y cómo en cuestiones de desarrollo capitalista en sus más variadas dimensiones. La construcción política e intelectual del “combate a la pobreza” constituyó parte de esta trayectoria desde fines de los años sesenta. Durante dos décadas, esta idea se alimentó de préstamos, asistencia técnica a los gobiernos, colaboraciones con otras agencias de desarrollo y miles de publicaciones financiadas por el Banco. Durante este proceso, el enfoque de desarrollo orientado a la pobreza contribuyó a imponerse en el escenario internacional, en el corazón de los programas de ajuste estructural que se pusieron de moda, una manera muy específica de pensar acerca de la política social y de concretarla, basada en la separación teórica de la pobreza y la producción de la riqueza y en la noción de necesidades sociales mínimas. Uno no puede comprender cómo una transformación política e intelectual tan falseada pudo haberse gestado sin tomar en cuenta el papel del Banco Mundial. referencias Assmann, Hugo (1980), “El ‘progresismo conservador’ del Banco Mundial”, en H. 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II, núm. 2, primer semestre de 2012, pp. 147–166 Civil Society Organizations and Conditional Cash Transfers Programs in Latin America: The Case of Oportunidades in Mexico Resumen María Isabel Blanco Velasco * Paulina Martínez González ** Este ensayo explora las percepciones que las organizaciones de la sociedad civil tienen del principal programa para combatir la pobreza en México: Progresa–Oportunidades (Prop), particularmente con respecto a los mecanismos del programa para fomentar participación y construir ciudadanía. Con base en entrevistas aplicadas a representantes de 42 organizaciones de la sociedad civil que trabajan en comunidades pobres en diferentes partes del país, las autoras observan que estas organizaciones son generalmente muy críticas del Prop; consideran que la participación de los beneficiarios es pasiva y no se orienta hacia la creación de la responsabilidad cívica. Más aún, la propia participación de estas organizaciones ha sido mínima. No obstante, la sociedad civil tiene un papel importante que jugar, argumentan las autoras, en prevenir que el programa se utilice para propósitos clientelistas, sobre todo con respecto al proselitismo electoral. Palabras clave: Oportunidades, programas de transferencia monetaria condicionada, organizaciones de la sociedad civil, participación, ciudadanía. *Profesora-investigadora del Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad de Guadalajara. **Profesora-investigadora del Centro Universitario de La Ciénega de la Universidad de Guadalajara. Contacto: paulinamartinez@hotmail.com Abstract This paper explores the perceptions of civil society organizations vis–à–vis Mexico’s main anti–poverty program: Progresa–Oportunidades (Prop), particularly with regards to the program’s mechanisms for fostering participation and building citizenship. Based on interviews with representatives from 42 civil society organizations that work in poor communities in different parts of the country, the authors observe that these organizations are generally quite critical of Prop; they see the beneficiaries’ participation as passive and not geared towards creating a sense of civic responsibility. What is more, the participation of civil society organizations has itself been minimal. Nevertheless, civil society has an important role to play, the authors argue, in preventing the program from being used for clientelistic purposes, especially with regards to electoral proselytism. Keywords: Oportunidades, Conditional cash transfer programs, civil society organizations, participation, citizenship. 148 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 T Introduction here is an ongoing debate regarding the role of conditional cash transfers (CCT) in social policy. According to a World Bank report (Fizbein and Schady, 2009) there are 28 countries in the world that have adopted CCT programs. In Latin America, these programs began in Honduras and Brazil; Mexico followed with its national–level program in 1997. By 2007, 16 Latin American countries had CCT programs (Valencia, 2008). Even though in the cases of Argentina, Brazil and Mexico, the programs’ design was largely autochthonous, the interest in promoting them in the region has come from international financial institutions. The IADB provided 4.5 billion dollars to support CCT programs in the period from 2000 to 2005, during which time they multiplied quickly throughout the region. In Latin America and the Caribbean, these programs reach over 20 million families, which amounts to 70 million people. In other words, in just a decade they have reached 12% of the estimated population of the region (ibidem). Mexico’s program Progresa–Oportunidades (Prop) was the first CCT program to be implemented on a massive scale. Originally called “the Program for Education, Health and Food” (Programa de Educación, Salud y Alimentación —Progresa) when it was initiated in 1997, it has the distinction of being the most evaluated CCT program in the world, and according to the World Bank, it has become an exemplary global point of reference: Mexico’s Oportunidades is one of the iconic cases. The program started early, its evolution has been carried out thoughtfully, and it has been successful. What really makes Mexico’s program iconic are the successive waves of data collected to evaluate its impact, the placement of those data in the public domain, and the resulting hundreds of papers and thousands of references that such dissemination has generated (Fizbein and Schady, 2009: 6). 149 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 maría isabel blanco velasco y paulina martínez gonzález Prop’s general objective is: “To contribute to breaking the inter– generational cycle of extreme poverty by favoring the development of the educational, health and nutritional capacities of the families receiving benefits from the Program” (Sedesol, 2008). The program consists of providing aid in the form of direct money transfers to families living in conditions of poverty, so that these resources can be used to pay for health expenses and and to cover the cost of schooling for children and youth, from the primary level to high school. It is also hoped that the resources provided by the program will have a positive effect on the quality and quantity of the food consumed by the poor. Along these lines, one of the Program’s conditions is that mothers and minors receiving benefits must pay regular visits to health clinics in their locality in order to receive counseling on the subjects of health and medical attention. In addition, mothers must ensure that their children attend school regularly. These are just two of the so–called “co–responsibilities”. In general, Prop seeks to mitigate poverty, primarily through an increase in formal levels of education, improved diets and better health, so that ‘graduates’ of the program have a better chance of successfully inserting themselves into the labour market. Cash transfers are given directly to mothers in order to encourage women to play a leadership role in fostering family and community development. Many prominent researchers (for example, Cohen and Franco, 2006) argue that this program has made important contributions to public policy for fighting poverty, while acknowledging the challenges that still lie ahead in terms of converting the program into a catalyst for fostering participation in integral development projects. In this vein, the main objective of our study is to investigate the forms of participation and citizenship promoted by Prop. In particular, we are interested in the opinions expressed by representatives of civil society organizations. Our analysis proceeds as follows: first we discuss participation in social programs on a theoretical level, mentioning the mechanisms associated with Prop that supposedly foster participation 150 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 civil society organizations and conditional cash transfers programs and a sense of citizenship. From there, we outline the methodology we used to select 42 civil society organizations that operate in different parts of the country, in order to garner their opinions regarding the nexus between participation and citizenship, on the one hand, and Oportunidades on the other. The next section summarizes the results of this research. As we shall see, although there are many nuances, organized civil society in Mexico is generally quite critical of Prop; the representatives interviewed consider that it does not allow for significant forms of participation nor does it foster the growth of citizenship. What is more, while most civil society organizations in Mexico envisage the possibility of collaborating with the government in order to combat poverty, so far there has been little collaboration. In the final section, we reflect on this situation, suggesting that organized civil society has an important role to play as watchdogs in order to prevent political parties from using the program for clientelistic purposes. Participation and citizenship in social programs We believe, like Cunill (2004), that it is necessary to provide incentives to promote the autonomous organization of society in order to construct mutual responsibility between the State and society for the production of social services, on the assumption that citizen participation in public policy will in turn contribute to the construction of citizenship. In addition to social policies’ potential for strengthening citizen participation and thereby providing a civic education, there is a permanent risk, heightened at times of elections, that social programs be used for purposes of clientelism. In Mexico, a number of mechanisms have been designed to counter this danger, including: monitoring by citizens, social audits, and electoral observation. These measures help ensure a certain level of accountability for which there can be no substitute if democracy is to advance. Hevia (2007) points to three concrete experiences of civil–society auditing in Mexico: first, the 20 indigenous radio stations 151 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 maría isabel blanco velasco y paulina martínez gonzález managed by the Commission for Indigenous Peoples’ Development (Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas – CDI), which broadcast in 31 native languages, with a potential audience of 6 million people; second, the Support Programs for Agricultural Day Laborers (Programas de Apoyo a los Jornaleros Agrícolas); and third, Oportunidades. The author concentrates on the last of these, suggesting that it is the most important program in Mexico for combating poverty, taking into consideration its coverage (it operates in every municipality in the country) and the size of its budget (63.1 billion pesos en 2010). The Citizens’ Service System (Sistema de Atención Ciudadana del Programa Oportunidades) has been created in Mexico to provide information about Oportunidades and to receive requests, complaints or accusations regarding the program. This system is operated within the same administrative framework as Prop and is obliged to pass on complaints to the Special Prosecutor’s Office for Electoral Offenses (Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales —FEPADE). One of the most serious charges registered through this system has to do with clientelism, in particular, using the program to get beneficiaries to turn up to political events or to vote for a certain political party, usually the one in power. This is done, for example, by promising to extend benefits to those who attend a certain political meeting or, inversely, by threatening to curtail the benefits of those who fail to attend (Hevia, 2007: 30). The number of accusations of political proselytism received between the last six months of 2004 and the first six months of 2005 was 225. In 81% of these cases, the people who represent Prop on the local level —namely committee members known as vocales, liaison officers called enlaces, and municipal authorities— were singled out as the perpetrators (ibid). This information is consistent with the findings of another research project denouncing direct use of the programs for political ends by municipal authorities (Alianza Cívica, 2006: 7). Hevia (2007) tell us that half of the charges were sent to FEPADE, the authority responsible for investigating this kind of offence. According to the follow–ups that the author was able to 152 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 civil society organizations and conditional cash transfers programs make, accusations of proselytism have little chance of leading to sanctions, which leads the writer to ask where the legitimacy of civil–society auditing resides. Not in its representativeness, since there is legislation that grants this power to citizens (at least officially). Nor in its autonomy, because, most of the time, governments are obliged to create some sort of mechanisms to foster transparency, even if citizens do not organize themselves around demands for accountability. Its legitimacy, the author concludes, must lie in its effectiveness in providing civil society to act as a counterweight to the State. Otherwise, civil–society auditing only amounts to an exercise whereby citizens, without any real whistle–blowing powers, provide legitimacy to governments that claim to be transparent and participative. Based on a study of citizens’ participation in 18 anti–poverty programs in Argentina, Chile, Paraguay and Peru, Irarrázabal (2005) proposes five prototypes found in relationships between beneficiaries and governmental organizations: • A model without participative features, which is the traditional scheme for delivering social services, whereby the government defines every step of the process, and the beneficiaries can only choose to accept or refuse the service; • A dual model that includes a traditional non–participatory program and a parallel one that does involve some degree of participation, giving beneficiaries the option to sign up for the latter; • A program that is traditional in most respects, but that obliges beneficiaries to participate in actions of co–responsibility; • A program that includes participation at one stage of the program’s cycle (for example, its design or evaluation), thereby allowing citizens to participate in deciding how the service is to be delivered, but not in defining the responsibilities of beneficiaries, and • A highly participatory model that includes a consultative committee made up of representatives of those receiving benefits, of the government and of civil society organizations, giving these actors the opportunity to intervene at different stages of the program’s 153 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 maría isabel blanco velasco y paulina martínez gonzález design, application and evaluation. Irarrázabal observes that, even in programs that lean towards this highly participatory model, allowing for citizens to participate in defining or modifying the beneficiaries’ corresponding tasks, citizens’ participation has not led to any significant modifications in this regard (2005: 30). In this light, it is not surprising that the concept of participation has become a central topic of discussion in the context of CCT programs. The mutual distrust between the State and civil–society organizations continues even where there is dialogue and some degree of participation, as noted by Ramírez Sáiz (2006). As regards to top–down initiatives, the creation of some sort of “consultative committee” tends to be viewed as the most advanced and promising. However there is always the risk of exhaustion and frustration and this shows up in evaluations made by representatives of civil society that participate in consultative committees and by social movements in general (see for example, Dagnino, 2006; Isunza and Olvera, 2006, and Peralta, 2008). Participation in Prop Antecedents and methodological considerations On the basis of what has been said above, we believe that the evaluations of Prop that have been carried out to date do not pay enough attention to the perceptions of other actors, specifically non–governmental organizations, more commonly known in Mexico as “civil society organizations” (CSOs). On this account, it is important to mention certain antecedents. First, in 2001, just before the program’s name was changed from Progresa to Oportunidades, with a concomitant expansion in its coverage from rural areas to include urbanized settings, a project was initiated with the support of eleven CSOs: the Inter–Institutional Strategy for Training in Progresa Localities (see Valencia, 2006). Second, according to the United Nations Development Programme (UNDP, 2007), Prop has incorporated a “Program for Encouraging Civil Society Organizations”, 154 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 civil society organizations and conditional cash transfers programs supposedly to foster the participation of CSOs in overseeing the functioning of the program. Another interesting effort is a study of the convergence between the resources channeled through Oportunidades and the aid provided by the other social programs that are run by different governmental agencies or by civil society organizations. This study (Torres, 2006) observes certain synergies in the reconstruction of seven experiences that involve collaboration between CSOs, the administrators of Prop and governmental agencies that manage other social programs. According to the author, the principal achievements of this synergy include, not just the multiple and overlapping benefits received by the beneficiaries, but also the construction of citizenship and the knowledge gained through these experiences. All the same, no systematic studies have been undertaken to assess the perceptions of CSOs that operate in the same local settings as Prop. To enquire into the points of view of these actors is the main interest of this research paper. In particular, we explore the perceptions and proposals of CSOs regarding the kind of social participation and the type of citizenship encouraged by Oportunidades. In order to select a sample of CSOs, we considered four criteria: the CSO’s objectives, its legal status and years of experience, geographical representation and types of CSO. With regards to the first, we looked for CSOs that focus their attention on issues related to nutrition, education and health, that is, the three components of Prop. Second, we limited our research to organizations that are legally constituted and have been working for at least five years. In order to identify these CSOs we reviewed the directories of several national and regional organizations, including Centro Mexicano de Filantropía, Convergencia de Organismos Civiles para la Democracia and Fundación Empresarial de Chihuahua. In addition we contacted people with key connections in different parts of the country. With regards to the geographical criterion, the selection procedure started from the idea of covering at least one state in each meso–region indicated in the National Development Plan 2001–2006, these being South–Southeast (SSE), Central West 155 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 maría isabel blanco velasco y paulina martínez gonzález (CW), Central (C), Northeast (NE) and Northwest (NW). Due to limitations in time and resources, the NW region is the only one that ended up not being covered. On this basis, we chose eight states (of the 32 in the country) with a significant number of families that receive benefits from Prop (about half of all those in the country covered by the program), and with considerable CSO presence. On the micro–level, within these states we looked for CSOs that operate in zones with a high concentration of families living in conditions of extreme poverty. Finally, with regards to “types” of CSOs, we sought representation across the tripartite typology proposed by Olvera (2001), which includes: a) organizations that promote development and the creation of cultural groups and movements; b) private aid associations, and c) human rights organizations. In all, we interviewed representatives from 42 organizations. Table 1 summarizes the characteristics of these organizations and Table 2 indicates their geographical representation. Table 1 Characteristics of selected CSOs Type of CSO Organizations that promote development and the creation of cultural groups and movements Private aid associations (14) and foundations (3). Associations and social movements for the defense of human rights. Network of organizations TOTAL Number selected 20 17 7 1 42 We interviewed 48 people from these organizations: 23 men and 25 women. The interviews were conducted between the end of 2002 and the beginning of 2003 and formed part of a larger research project about social policies that also included the perceptions of business people.1 The methodological strategy, basically 1. This research project is entitled “Nuevos actores sociales en la política social. Organi156 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 civil society organizations and conditional cash transfers programs of a qualitative nature, sought to identify the perceptions of civil society organizations expressed in 42 semi–structured interviews. Questions revolved around the following three themes: the ideal form of social participation for CSOs, the concept of “citizenship”, and future expectations regarding how CSOs interact with Prop. Table 2 Number of CSOs per state State Chiapas Number of csos 6 Oaxaca 7 Veracruz 7 Jalisco 6 Michoacán 5 Estado de México 1 Distrito Federal Chihuahua 4 TOTAL 7 42 CSO Perceptions of Prop The majority of those interviewed (over two thirds) felt that Prop is a program with insufficient participation on the part of beneficiaries. Half the critics of the Program consider that the beneficiaries’ participation is passive or imposed. About a quarter agree with the way that beneficiaries participate and the rest do not know anything about it. Others observe that the program does not take into account the specificities of local populations; it does not start with a self–diagnosis of their needs and potentials, nor does it involve them in the design of the program. From this zaciones Civiles y Empresarios ante el Programa Oportunidades 2002–2004”, coordinated by E. Valencia and C. De Alba. 157 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 maría isabel blanco velasco y paulina martínez gonzález perspective, Prop does not generate conscientious participation. According to one of the interviewees, representing a gender and development organization in San Cristóbal de Las Casas, Chiapas: “People only go to the talks because they have to, they only go to the check–ups because they have to (…) they participate because they know they will get an economic benefit, but not because they are conscience of the importance of participation”. Another respondent, also a member of a gender and development organization, but in this case in the state of Chihuahua, opines: They do not believe that it is a program that will really give them opportunities, no. People I know, I have asked them, ‘what is it?’, and they say, ‘well, what happens is they bring us money, but in exchange we have to do these things’. There should be more information provided to the people receiving benefits, in order to explain why it is being given, so there is real co–responsibility. [Otherwise] it’s just doing what the doctor tells you to do, or what teachers say you should do. Similarly, a member of a development organization in the state of Jalisco had this to say about the beneficiaries’ participation: Beneficiaries do not participate properly in the program. I don’t believe they can, because they are tools; government bodies do what they want and not what the beneficiaries themselves really need to be done: to organize themselves, form themselves into groups. There’s still a lot to do, [for example] transfer a large amount of decision–making power to the communities themselves regarding who to include and who not to, as beneficiaries of the program. We also detected some opinions to the effect that the program does not resolve the underlying problems of poverty, because it works as a palliative that encourages paternalism and only resolves immediate needs. To this effect, a CSO worker in the state of Jalisco stated the following: There’s a paternalistic attitude, like, ‘they have to give it to us’ … people 158 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 civil society organizations and conditional cash transfers programs get involved because, well, it’s money, or because they have medical needs that are urgent. But to say that they identify with the program or that they feel some sort of commitment, that I would doubt. From a different angle, some of the interviewees believe that Prop does not take into account the structure or forms of community–based organizations, nor the cultural differences between one community and another. Accordingly, many beneficiaries are unaware of the program’s aims. This was illustrated in an interview with a member of peasants’ rights organization in the state of Chihuahua: For the indigenous zone, there ought to be a completely different focus, and this focus should be decided jointly with the indigenous communities… [with regards to] health questions, indigenous people have their traditional forms of healthcare, so how do we recover this local knowledge? On the subject of education, so maybe they won’t go to a conventional school, but they have their own ways of educating in their communities, and this should be encouraged. The great majority of CSO representatives interviewed conveyed the perception that Prop does not encourage the creation of citizenship. Ten percent of those interviewed stated that it does create or can create citizenship. Only one person gave a definite “yes”; the others communicated doubts as to whether the program can create citizenship. Most of those who talked about the relation of citizenship to rights in detail said the program did not raise consciousness regarding citizens’ rights. Among the reasons given by those interviewed for this omission, we heard that the Program generates passive attitudes, that it is coercive (conditional) and that it does not teach beneficiaries what citizenship is, nor does it promote reflection and critical thinking. As one member of a human–rights organization in the state of Oaxaca said: No. I do not believe [that it creates citizenship], that’s a long way off. 159 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 maría isabel blanco velasco y paulina martínez gonzález The Program would have to be really focused on that, [but] no mechanism exists, not even … in the meetings, which are not participative, in fact quite the opposite, the women attending them are very dependent, very tired, forced to be there, so there is no willingness, even among those receiving benefits, to learn more and take the training courses. This is corroborated by a representative of a development organization in Mexico City who sees that, “what it creates is an image in the beneficiary of a passive subject receiving aid, which I believe is quite contrary to a citizen insisting on his rights, exercising his rights”. To be fair, it is important to mention that some representatives of CSOs observed positive changes in the situation of those receiving benefits. For example, one member of a CSO geared towards fostering community development in Tapalpa, Jalisco, observed: “I have seen many families receiving Oportunidades and they are better off, much better off, much much better off”. Among its positive aspects, the people we interviewed recognized that the program’s financial assistance is indeed useful for helping poor families meet their expenses and that women’s roles have changed for the better on the family and community level, with the help of the money they receive and administer. In the words of one woman, a representative of a gender and development organization in Chihuahua: “It seems to me to be positive that the transfers are given principally to women, female heads of households, or even if they are not heads of the family, that they are given to women”. Diverse opinions were expressed as regards to whether CSOs should participate in public policies and in actions to overcome poverty jointly with governments. Two thirds of the people we interviewed stated it is possible and a number of proposals stand out, for example: bringing in the experience of CSOs, co–coordinating public funds for CSO–led projects, and creating legislation to allow CSOs to participate in the design of social programs. About one third of the respondents said that it is still hard to imagine joint actions. However, a large majority judged that CSOs could 160 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 civil society organizations and conditional cash transfers programs participate in Prop through the sharing of their experiences, by taking part in debates, by getting involved in the evaluation process, etc. What is more, some organizations have taken part in round–table discussions with the administrators of Prop, but consider that this work was never followed up. Seventeen of the organizations said they were ready to participate in specific actions related to the program, specifically: • Facilitating the participation of the beneficiaries in the design and evaluation of Oportunidades; • Participating themselves in the evaluation process and in dialogue geared towards reformulating the program; • Collaborating in the diagnosis of the local population’s needs, their problems and necessities; • Providing feedback with regards to possible local development projects that may be linked to the program, and • Giving instruction in the subjects that they are skilled in and that are linked to the program. The following quote from a member of a CSO in Veracruz is illustrative of some of these points: It can’t be denied the Civil and Social Organizations are present in the region, they have experiences, they have an opinion, they have a history, a job taht they have been doing for a number of years and they have the ability to take actions, to get involved, to say what can and what cannot be fixed. But obviously it comes from the people, in part – even if this is not recognized – and they will have to try to find a form that is much more effective, where people can give their opinions, where they can in fact give them from the design stage, and not just accept an invitation invited to see this or that, having to go on such and such a course, but in the design itself. The people we interviewed mentioned that one of the advantages that CSOs have is that they are close to the people, that they work with the bases, know the dynamics of local power relationships 161 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 maría isabel blanco velasco y paulina martínez gonzález and the problems that can be created by the program. They also know the strengths and the weaknesses of the local population, the ways they represent themselves, their language, their symbols. This is important especially in the context of cultural diversity that exists in Mexico. In response to the question as to whether there might be a chance for CSOs to interact with the government in order to solve the problem of poverty, most of the organizations left the possibility open. However, three organizations said they were not willing to participate by virtue of the fact that they wished to keep their distance from the political manipulation that goes on through Prop. From this view, the government just offers palliatives and not structural solutions to the problem of poverty. These organizations see themselves as watchdogs: Well it’s as I said, we have to be careful not to take on the role of the government, it’s really not our business, so maybe we have tried sometimes to see that the aid gets to the people, but really our role has been to denounce whatever it is that really goes on in the communities (Interview with a member of human rights organization in the State of Oaxaca). In contrast, other respondents consider that their organizations and the government have the same objectives, but that they have not found the way collaborate. From this perspective, the problem is that the government does not take them into account; it does not recognize the resources that CSOs can offer. Final remarks In general, our research shows that CSOs are very critical of Prop. With regards to participation, the program is seen to be extremely narrow in practice. Beneficiaries do not participate directly in the design of the program, nor do they have the power to intervene in decisions that would allow them to have a say in the daily workings of the program. As such, we can conclude that participation in 162 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 civil society organizations and conditional cash transfers programs Prop corresponds to the third prototype proposed by Irarrázabal (2005) in the typology presented above. In this scheme, the supply of goods and services is fixed, and the beneficiaries cannot modify it, any more than they can change the actions required to join and stay in the program. The participation of the population is encouraged as long as it is restricted to the so–called co–responsibilities. We found diverse and often contradictory opinions among CSOs regarding these co–responsibilities. Essentially, they are tasks that the beneficiaries of the program are required to perform in the areas of health and education in order to receive cash transfers. Here is where the debate opens: is conditioned monetary aid more effective than unconditional aid? Does it create incentives for sending children to school and keeping them there? Do obligatory visits to health centers help with the prevention of illness and improving the health of the beneficiaries? Our research discovered diverse and often conflicting opinions in the CSO sector regarding these questions. Some organizations consider co–responsabilities to be a good thing, since they discourage paternalism and passivity, while others consider them to be limiting, even unjust. Although the CSO sector is generally very critical of Oportunidades, there is some recognition of the program’s positive aspects, including improved health and nutrition and higher levels of formal education. Also, delivering CCT directly to women is generally seen as positive aspect of the program. This coincides with other research findings, for example Cohen and Franco (2006: 87), who insists that this strengthens and improves the position of women in the family. We found that there has been little collaboration between CSOs and Prop. For a few of the CSO representatives interviewed, collaboration between their organizations and the government is simply impossible. Their view of what needs to be done to overcome poverty is radically different from that which is embodied in Prop. Accordingly, they focus on whistle blowing. On the other hand, the majority of the respondents suggested that some form 163 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 maría isabel blanco velasco y paulina martínez gonzález of collaboration is possible. At the same time, these respondents expressed reservations and warned of risks. Although there has been little collaboration to date, we believe that CSOs constitute an important social actor because of the autonomy they can exercise vis–à–vis the government and because of their ability to act as watchdogs on any electoral use of the program. In Mexico, the 2012 federal election is rapidly approaching and the temptations to use the program as a platform for proselytism are present. On this point, it is interesting to note that Prop’s rules of operation recently changed regarding the designation of local committee members (vocales), who are themselves beneficiaries who represent their communities. Before 2008, they were elected by their fellow beneficiaries. Since then, they have been “elected by staff of the State Co–ordination as the only body with the faculty to accept or retain, as well as to replace or nominate spokespersons” (Sedesol, 2008: 15). In other words, the administrators of Prop now decide who will be a vocal. With these modifications there is now more room than ever for clientelism and political proselytism. On this point, we concur with Hevia (2007) on the need to maintain and improve the information possessed by the program’s beneficiaries, about their rights and duties, about how citizens’ accusations work; and about the laws that prohibit using social programs for electoral purposes. From this view, the role of CSOs is crucial in preventing the clientelistic use of Oportunidades. References Alianza Cívica (2006), Segundo Informe del Monitoreo de Programas Sociales. Junio 2006, México, Alianza Cívica. Cohen, Ernesto y Rolando Franco (coords.) (2006), Transferencias con corresponsabilidad. Una mirada latinoamericana, México, FLACSO/ Sedesol. Cunill, Nuria (2004), “Balance de la participación ciudadana en las políticas sociales. Propuesta de un marco analítico”, en A. Ziccardi (coord.) 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Peralta, Carlos (2008), Entre la democracia participativa y la cotidianidad democrática en Jalisco; interacciones entre gobierno panista y organizaciones civiles en juntas de gobierno y consejos consultivo, Tesis de doctorado en ciencias sociales, México, CIESAS. Ramírez Sáiz, Juan Manuel (2006), “Las organizaciones cívicas en la democratización de la sociedad y del sistema político mexicanos, 1994– 2000”, en E. Isunza y A. Olvera (coords.), Democratización, rendición de cuentas y sociedad civil: participación ciudadana y control social, México, CIESAS/ Universidad Veracruzana/ Cámara de Diputados LIX Legislatura/ Miguel Ángel Porrúa. Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) (2008), Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, México, Sedesol. 165 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 maría isabel blanco velasco y paulina martínez gonzález Torres, Gabriel (coord.) (2006), Sinergias con Oportunidades. 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II, núm. 2, primer semestre de 2012, pp. 167–197 Violencia e inseguridad en México: necesidad de un parteaguas civilizatorio Resumen Humberto Márquez Covarrubias * Raúl Delgado Wise ** Rodolfo García Zamora *** El modelo de acumulación vigente en México desde los años ochenta del siglo pasado ha concentrado poder y riqueza. Mientras que las grandes corporaciones nacionales y multinacionales succionan el excedente económico generado por la conjunción de múltiples esfuerzos sociales e institucionales, una guerra emprendida contra el mundo del trabajo desmantela el sistema de subsistencia social, erosiona el fondo de vida proletario, desmantela el Estado social, canaliza enormes recursos fiscales al sector corporativo y depreda las bases materiales de la producción. El sistema de poder constriñe la noción de democracia a la órbita electoral, pero sin permitir el ascenso de opciones partidarias que, eventualmente, propongan un proyecto posneoliberal. Ante la indignación social y la pérdida de legitimidad, la “guerra contra el narcotráfico”, tutelada por la estrategia de seguridad estadounidense, genera un clima social de realismo salvaje que criminaliza a los sectores excluidos y pobres, además de que propaga el miedo y la esquizofrenia colectiva como medida encubierta de control social. La descomposición social generalizada pone en la palestra la necesidad de un cambio estructural que atisbe un horizonte civilizatorio basado en la democracia, la equidad, el buen vivir y la justicia social. Palabras clave: desarrollo, México. violencia, inseguridad, insustentabilidad, * Responsable del Programa de Doctorado en Estudios del Desarrollo de la Universidad Autónoma de Zacatecas. ** Director de la Unidad Académica en Estudios del Desarrollo de la Universidad Autónoma de Zacatecas. *** Docente-investigador de la Unidad Académica en Estudios del Desarrollo de la Universidad Autónoma de Zacatecas. 167 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Abstract The model of accumulation that has been in effect in Mexico since the 1980s has concentrated capital, power and wealth. While large national and multinational corporations suck up the economic surplus generated by a combination of multiple social and institutional efforts, a war waged against the working world dismantles the social-subsistence system, erodes the proletariat’s life-fund, dismantles the welfare State, channels enormous fiscal resources to the corporate sector and plunders the material basis of production. The existing power structure restricts the notion of democracy to the electoral orbit, without allowing for the rise of options in the form of political parties that occasionally propose a post-neoliberal project. In a context of social indignation and loss of legitimacy, the “war on drugs”, carried out under the aegis of the United States’ security strategy, has created a social climate of savage realism that criminalizes the poor and the excluded sectors, besides spreading fear and collective schizophrenia. This general social breakdown puts the spotlight on the need for structural change oriented toward democracy, equity, “good living” and social justice. Keywords: violence, insecurity, unsustainability, development, Mexico. 168 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 E Introducción l pensamiento convencional subyacente al modelo de desarrollo neoliberal, impuesto en México hace tres décadas, pregona que las políticas de ajuste estructural y los tratados de libre comercio configuraran procesos de convergencia económica en América del Norte. Abandonada la tentativa de desarrollo nacional basado en la industrialización, el mercado interno y el bienestar social, los sectores económicos estratégicos rentables son entregados a las grandes corporaciones, nacionales y multinacionales, bajo el ardid de que fungirán como agentes difusores del progreso tecnológico, el crecimiento económico y la prosperidad. El modelo neoliberal tiene el doble cometido de ampliar los ámbitos de valorización para el capital corporativo e incrementar el poder de clase de las élites nacionales y transnacionales. El proceso de neoliberalización hace eclosión al influjo de los organismos financieros internacionales que imponen el programa shock como respuesta a la “crisis de la deuda”, sin necesidad de una asonada militar, pero tampoco sin consulta popular o como resultado de un proceso electoral que legitimara dicho programa. Desde las altas esferas del poder se ejecuta un virtual golpe de Estado técnico, merced al férreo control político estatal y a la hegemonía del Partido Revolucionario Institucional (PRI). Al tiempo en que desmantela la estructura del precario Estado social y su pacto nacional-populista, el gobierno teje un nuevo corporativismo basado en la unción de intereses del gran capital y el poder político; los sectores obrero y popular resultan relegados de la nueva coalición. Los principales sectores y empresas de la economía nacional son cedidos a empresarios afines al régimen político, con lo que se gesta una camada de nuevos magnates y aflora una etapa económica centrada en los monopolios. Lejos de insertarse estratégicamente al mercado mundial, la organización económica está confinada en la peor de las competitividades conocidas, la “espuria”, es decir, aquella basada en la superexplotación del trabajo, el extractivismo de recursos naturales y la financiarización. La reestructuración neoliberal implica el desmantelamiento y desarticulación de la economía doméstica y su reinserción, asimétrica y su169 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía bordinada, en la órbita del capitalismo internacional y particularmente estadounidense. Se trata, en el fondo, de una embestida brutal contra las clases trabajadoras, incluyendo el despojo y apropiación de recursos naturales, así como la destrucción de capital “nacional”. Esta situación, asociada a las estrategia de internacionalización del capital comandadas por las grandes corporaciones multinacionales en mancuerna con una fracción limitada de la élite política y empresarial mexicana, deriva en la emergencia de nuevos y más atroces mecanismos de transferencia de excedentes, que limitan sobremanera la capacidad de acumulación nacional y profundizan la condición periférica y dependiente del país en el concierto capitalista global (Márquez y Delgado Wise, 2011). El sistema de dominación imperante constriñe la noción de democracia al plano electoral, donde incluso el sufragio efectivo puede ser esquilmado, y, en el peor de los casos, el modelo económico-político se remacha con la implementación de estrategias coercitivas y punitivas amparadas en la “guerra contra el narcotráfico”, acorde a la política de seguridad nacional del decadente imperio estadounidense, que ejerce un pernicioso control político sobre la población inerme, cuyo estela fúnebre también abarca la criminalización de jóvenes e infantes, especialmente de los pobres y excluidos. Neoliberalización: fuente de ganancias espurias El capitalismo neoliberal desencadena un cúmulo de violencias sistémicas y emergentes. Las violencias sistémicas están enraizadas en el funcionamiento del patrón de acumulación y el sistema de poder. Los agentes principales de este tipo de violencias son el capital y el Estado. Las prácticas violentes de estos agentes se ejercen en contra, principalmente, de las clases y sectores sociales subalternos y de la naturaleza, en el afán de subsumir las fuentes primordiales de riqueza. La estrategia de acumulación basada en el despojo y la explotación redoblada del trabajo se conjuga con la opresión y dominación. Ejemplos de lo anterior son el desmantelamiento del sistema de subsistencia social, que despoja a los campesinos de su principal posesión para introducirla al “mercado de tierras” y 170 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio a grandes segmentos del proletariado del acceso al trabajo formal de calidad; la política de represión salarial que vulnera el fondo de vida obrera para transferir mayores márgenes de valor hacia el capital; y el achicamiento de la ciudadanía a su mínima expresión al conferirle la potestad de sufragar por una clase política que no representa los intereses populares. Las violencias emergentes son aquellas prácticas coercitivas o punitivas que ejercen los poderes establecidos o los poderes fácticos en contra de grupos sociales e individuos subalternos a los cuales se criminaliza o estigmatiza por cuestiones ideológicas, culturales, políticas y sociales, incluyendo a grupos vulnerables, como mujeres, jóvenes, indígenas, indigentes y minorías sexuales. Esta vertiente considera también el uso de la fuerza contra sectores críticos que resisten las políticas oficiales, como sindicatos independientes, movimientos sociales y organizaciones rebeldes. Además de la violencia interpersonal arraigada en agrupaciones sociales, comunitarias y familiares que detonan conflictos intrafamiliares, religiosos, comunitarios y políticos, o que afloran por disputas sobre tierras, propiedades o representación política. México constituye cimero de las violencias sistémicas perpetradas por el capital corporativo y el poder político. A continuación, revisaremos algunas de las expresiones más representativas. Despojo y explotación extenuante La destrucción del sistema de subsistencia social genera una desbordante sobrepoblación que, desde la óptica del capital, no tienen acomodo laboral. Los sujetos despojados tienen que buscar alternativas de subsistencia en la economía informal, la migración o la criminalidad. La exportación de fuerza de trabajo ha sido una de las especialidades de la economía nacional para depurar el excedente poblacional y abrir una fuente de divisas para sostener las cuentas externas y contener la conflictividad social. La superexplotación no se encajona en el Estado-nación, sino que se extiende en la economía del figurativo Sur global: los migrantes 171 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía forzosos, que buscan trabajo allende las fronteras, habitualmente se insertan en ocupaciones precarizadas, segregadas e inseguras. Puesto que las grandes corporaciones asumen los privilegios del modelo de acumulación, los sectores económicos de base nacional, a la sazón los mayores empleadores, resultan despreciados por las políticas oficiales y son expuestos al poderío de grandes corporaciones como Monsanto, Nestlé o Wal-Mart, por lo que la quiebra es inminente. Según el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI), de los poco más de 4 millones de unidades empresariales, el 99.8% son micro, pequeñas y medianas empresas (Mipymes), y generan 52% del producto interno bruto (PIB) y 72% del empleo. Como la mayoría de las Mipymes depende de la ocupación y remuneración de la población, de las 400 mil que emergen al año, la mitad quiebra en el corto plazo, y sólo 10% supera un quinquenio, según la Confederación Nacional de Cámaras Industriales (Concamin) (Gascón, Reforma, 6 de febrero de 2012). Las estrategias del capital en contra del trabajo son múltiples, pero pueden resumirse en la pretensión de socavar partes sustanciales del fondo de vida —salario directo y salario social, que permiten la reproducción social de los trabajadores y sus familias— para transferirlas a las arcas corporativas bajo la figura de una ganancia acrecentada. En lugar de que la productividad y competitividad se basen, como postula la teoría convencional, en la innovación tecnológica, la formación de cadenas productivas o la convergencia regional, dichas variables emanan de la explotación redoblada del trabajo vivo, mediante la contención o disminución salarial, el incremento de la intensidad laboral y la prolongación de la jornada de trabajo. A pesar de que la oferta de trabajo barato y la precarización laboran están perdiendo vigor como factores de atracción de la inversión extranjera directa (IED) y como pivotes de la estrategia de “competitividad”, el gobierno mexicano, fiel a los mandamientos del “Consenso de Washington”, está empecinado en achicar los salarios, sin importar —o quizás buscándolo— que el país pronto se convierta en la economía que ofrece los salarios más bajos del mundo. 172 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio Durante la vigencia del modelo neoliberal, entre 1982 y 2011, la economía mexicana ha mostrado un desempeño mediocre, pues registra una tasa de crecimiento promedio anual de 2.1%, la peor de América Latina. En ese mismo lapso, el salario mínimo ha mostrado un crecimiento real promedio anual de -3.8%, por lo que ha registrado una pérdida del poder adquisitivo de 71.3% (Rodríguez, 2011). Según la información oficial, en México 5.8 millones de trabajadores, 12.7% de la población económicamente activa (PEA), padece “condiciones críticas”: perciben menos de dos salarios mínimos, trabajan más de 48 horas a la semana y carecen de seguridad social o prestaciones (INEGI, 2011). En México, los tecnócratas desprecian la recuperación salarial como basamento de un desarrollo incluyente y a los trabajadores como un sector social imprescindible para el crecimiento económico, pues se supone que el consumo alienta la inversión y el empleo. Inclusive, suele argumentarse que los costos laborales, los impuestos y la regulación gubernamental impactan desfavorablemente en la productividad, por ello justifican la contención salarial, como una suerte de sacrificio de las presentes generaciones para garantizar la prosperidad de las futuras generaciones. No obstante, la correlación entre salarios y productividad no es clara, pues mientras los salarios se mantiene deprimidos, la productividad muestra una dinámica irrelevante: entre 1994 y 2010 creció sólo 0.4% (OCDE, 2011). La mayoría de los trabajadores ocupados percibe salarios insuficientes para cubrir las necesidades familiares básicas. Los trabajadores que no perciben ingresos representan el 8.7%; los que perciben hasta un salario mínimo, 13.0%; hasta dos salarios mínimos, 22.7%; hasta tres salarios mínimos, 21.1%; entre tres y cinco salarios, 15.9%, y más de cinco salarios mínimos, 8.5%. Los trabajadores ocupados que perciben tres salarios mínimos o menos representan el 56.8% (INEGI, 2011). Los trabajadores que perciben un salario de 6 mil pesos o menos destinan más de la mitad del ingreso a la compra de alimentos, justo en un contexto de crisis alimentaria atizado por el incremento de los precios de los 173 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía alimentos de la canasta básica. Otros de los rubros del gasto que erosionan el ingreso familiar, al menos en el ámbito urbano, es el transporte público a los centros escolares y laborales. Las posibilidades de diversificar el consumo se achican drásticamente. Si bien América Latina constituye el escenario donde perviven los patrones de distribución del ingreso más inequitativos en el orbe, la mayoría de los países de la región implementa políticas de corte posneoliberal, que entre otras medidas contempla la recuperación gradual de los niveles salaries. México, junto con Honduras, encabeza la cifra negra de la pobreza. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) estima que la población pobre aumentó de 34.8% a 36.3% (González, El Universal, 30 de noviembre de 2011). La indigencia pasó de 11.2% a 13.3%, entre 2009 y 2010. Los datos oficiales reportan que la pobreza patrimonial creció 13 millones de pobres entre 2006 y 2010, es decir, pasó de 44.7 millones de personas a 57.7 millones. Entre 2006 y 2010, la pobreza patrimonial aumentó 13 millones. México está considerado entre la veintena de países con la peor distribución del ingreso. En mayo de 2011, México estaba situado en el segundo lugar de los países de la OCDE con la brecha más amplia entre salarios bajos y altos. Saqueo de recursos naturales La otra fuente de riqueza, la naturaleza, es arrasada como un simple insumo productivo que tiene que ser transformado a la mayor velocidad posible. La depredación es redoblada por el despojo de bienes comunes (tierra, agua, aire, bosques, biodiversidad) y bienes nacionales (empresas públicas, infraestructura, servicios públicos), bajo el ardid de que el sector social es improductivo y el sector público es ineficiente y corrupto. El intercambio desigual ambiental es patente: la capacidad de remplazo de la naturaleza no corresponde a la tasa de rendimiento empresarial y la capacidad de reproducción social se resquebraja. De un lado, las grandes corporaciones expanden sus fuentes de ganancia, con el 174 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio apoyo del Estado, y, del otro, los sectores populares y las comunidades pierden autonomía y padecen el quebranto de sus modos de vida y trabajo. De manera enfática, las corporaciones extractivistas toman a México como enclave para sustraer, sin reparos éticos o ambientales, cantidades inconmensurables de materias primas (minerales, acuíferos, maderas, petróleo). La práctica indiscriminada de minaría a cielo abierto es un ejemplo perverso de la voracidad capitalista. Desde la década de los ochenta, los organismos financieros internacionales promueven la entrada del capital multinacional en yacimientos energéticos (petróleo y gas) y reservas minerales (metales y tierras raras). En consecuencia, los gobiernos neoliberales imponen contrarreformas a favor del extractivismo, a fin de que el país figure como un espacio atractivo para la inversión y fuente de ganancia extraordinaria de corto plazo. Lo cual embona con la mayor demanda de minerales, el aumento del precio del oro desde mediados de los noventa y la efervescencia de una nueva “fiebre del oro”, es decir, la ubicación de un nicho alternativo para la especulación, ante el estallido de las burbujas financieras. La explotación a cielo abierto ha proliferado en las últimas dos décadas como respuesta a las crisis financieras, principalmente de Europa y Estados Unidos, pues los metales preciosos representan un “refugio” para la inversiones que buscan ganancia extraordinaria. Ante la disminución de reservas con alta concentración de minerales, las corporaciones mineras desarrollan grandes proyectos de explotación de tajos a cielo abierto mediante el uso de nuevas tecnología que permiten la recuperación de minerales metálicos (oro, plata y cobre, principalmente) que se encuentran dispersos en amplias extensiones territoriales. En México, 293 corporaciones mineras extranjeras (75% canadienses) cuentan con 808 proyectos, 506 de ellos de oro y plata (Ramírez, 2012). La mayoría están en etapa de exploración, pero más de 70 están produciendo y al menos 25 operan bajo el esquema de megaminería a cielo abierto y lixiviación con cianuro para recuperar oro y plata. De mantenerse el frenético ritmo de explotación —es posible extraer 175 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía tres metros cúbicos de oro en una década de vida útil de una mina a cielo abierto (Ruiz, La Jornada, 21 de julio de 2012)—, en el curso de una década cerca del 30% del territorio nacional podría estar destruido, una superficie equivalente al territorio concesionado a la minería, sobre todo metálica. El resurgimiento de la gran minería impulsado por la política gubernamental concita un intercambio desigual que permite la apropiación de la renta de la tierra bajo la forma de una ganancia extraordinaria en el corto plazo, la transferencia de reservas minerales no renovables hacia el extranjero, principalmente, a cambio de mínimos beneficios tributarios, un deterioro ambiental irreparable, la explotación laboral extenuante y el despojo de bienes comunes. En el plano local, el extractivismo catapultado por la megaminería multiplica los costos sociales y ambientales: contaminación de aguas, destrucción del territorio, liberación de metales pesados, pérdida de biodiversidad, deterioro de recursos culturales, desplazamiento de comunidades; además de que propicia la corrupción y violación de leyes (Sacher, 2010). Los casos de la Minera San Xavier en el Cerro de San Pedro en San Luis Potosí; Goldcorp en el complejo Peñasquito en Mazapil, Zacatecas; Toronto Alamos Gold en la mina Mulatos, en Sonora, Compañía Minera Gammon Lake en Ocampo, Chihuahua son fieles testimonios de cómo la corporaciones transfieren los costos socioambientales a la población. La tentativa de desarrollo local incluida en los discursos justificatorios es desmentida, una y otra vez, por la realidad. Especulación y capital ficticio Como sucede en gran parte de los países subdesarrollados, el predominio del capital financiero repercute en la pérdida de soberanía financiera. Los organismos financieros internacionales (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional y Banco Interamericano de Desarrollo) imponen los programas de ajuste estructural como condición para otorgar préstamos. Las condiciones 176 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio leoninas inmersas en las cartas de intención, además de trastocar la autonomía e independencia económicas, compromete buena parte del excedente social para pagar la duda externa, en detrimento del financiamiento al gasto público. El capítulo de la deuda externa en México da cuenta de la sangría de recursos hacia el exterior. Según el Banco de México y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la deuda externa bruta total asciende a 257 mil millones de dólares en 2011, impulsada por la inversión extranjera en bonos gubernamentales y la contratación de deuda para financiar obras de infraestructura energética (Zúñiga, La Jornada, 10 de junio de 2011). Según la información oficial, el gobierno paga anualmente una cantidad de 5 mil 400 millones de dólares al pago de deuda (Zúñiga, La Jornada, 9 de mayo de 2012). El capital ficticio, movilizado por los grandes bancos de inversión, bancos privados internacionales, fondos de pensiones y fondos de inversión, recurre a la especulación desenfrenada en pos de altas ganancias de corto plazo. Al efecto, controla las operaciones bursátiles, bancarias y crediticias, por lo que los embates de las burbujas financieras generar sobresaltos y turbulencias permanentes en el derrotero económico nacional. El sistema financiero mexicano no existe como tal. La banca de desarrollo, cuyos resabios deambulan en las siglas de Nacional Financiera (Nafin), Banco de Comercio Exterior (Bancomext) y Banco de Crédito Rural (Banrural), es prácticamente inexistente, y en lugar de canalizar recursos crediticios para el desarrollo estratégico de sectores económicos y regiones, financia capital de riesgo de grandes corporaciones e incurre en prácticas de financiarización. La banca comercial está prácticamente extranjerizada y los mercados de valores, dinero y divisas también son controlados por agentes especuladores externos. La banca del sector social y popular atraviesa por una fuerte crisis profunda que deteriora la capacidad productiva de las microempresas y productores rurales, en tanto que las prácticas crediticias son restrictivas y onerosas. En el colmo, los fondos de pensiones son canalizados a la especulación o financiamiento de grandes proyectos de inversión 177 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía privados, por lo que en lugar de afianzar la vejez de los trabajadores retirados y garantizar el futuro de los trabajadores activos, se inculca una perniciosa cultura que canaliza estos recursos solidarios a la economía de casino. Asimismo, de manera creciente, los recursos presupuestales de todos los niveles de gobiernos se canalizan, también, a operaciones bursátiles y otros canales de la inversión especulativa, o hacia esquemas de inversión controlados por las figuras de coinversión público-privados, como los proyectos para prestación de servicios (PPS), que de manera encubierta, representa una onerosa transferencia de recursos públicos a las arcas privadas de corporativos vinculados políticamente con los gobernantes. Las actividades ilícitas, como el lavado de dinero, articulan un conglomerado de actividades económicas de los sectores y ramas industriales, inmobiliarias, financieras, turísticas y comerciales, algunos vinculados al crimen organizado, como el narcotráfico, el tráfico de armas y la extorsión, y otros derivados de las prácticas corruptas de los sectores público y empresarial (Reveles, 2010). Y los embates especulativos contra la moneda aunado a la recurrente fuga de capitales, la remisión de ganancias al extranjero y el oneroso pago por varios conceptos de deuda, representan una transferencia y fuga sistemática de excedente económico que vulnera la capacidad de acumulación nacional y abona a la expansión de las desigualdades sociales. Los rescates bancarios representan una escandalosa y socorrida fuente de riqueza, corrupción y complicidad entre la clase política y la empresarial. Un caso sintomático es el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa) que representó el pago a los banqueros quebrados, para resarcir sus fortunas y apuntalarlos en el mundillo de los multimillonarios, con cargo al erario, bajo el ardid de que se estaba rescatando a los ahorradores. En lugar de que los accionistas y propietarios asumieran las pérdidas, el gobierno resolvió el problema como si se tratase de deuda pública, incluso sin hacer distinciones entre créditos vencidos y fraudes financieros. Es el clásico mecanismo que ha sido conocido como “socializar la pérdidas y privatizar las ganancias”. Algunos de los 178 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio beneficiarios del salvataje están en las listas de multimillonarios de la revista Forbes y la mayor parte conforma el núcleo empresarial que da vida al “capitalismo de los compadres”. Petróleos Mexicanos (Pemex) genera una renta petrolera que representa una fabulosa fuente de recursos que no se canaliza de manera estratégica para financiar el desarrollo nacional. Gran parte de esos recursos se dilapida en los lodos de la corrupción sindical y gubernamental, se transfiere a empresas privadas que se beneficias de los llamados contratos incentivados, se destinan a cubrir diversos rubros del gasto corriente y también se canalizan a la inversión financiera de alto riesgo. Pemex es una empresa altamente rentable que está sujeta, sin embargo, a un régimen impositivo contraproducente, pues termina por estrangular su operación. La transferencia de ganancias al exterior es recurrente. Un caso sintomático es el de Bancomer, que remite dividendos a la matriz española BBVA, hasta en un margen de 70%. La sospecha de lavado de dinero del crimen organizado envuelve a la banca comercial y casas de cambio. Al respecto, se ha denunciado puntualmente a HSBC y a bancos estadounidenses. El sistema hacendario mexicano se caracteriza por ser altamente regresivo. La incapacidad recaudatoria inducida por el modelo neoliberal y la errática estrategia redistributiva repercuten en un impresionante rezago social y regional. De acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 2011), entre 2001 y 2010, México alcanzó una recaudación promedio anual equivalente a 18% del PIB, en tanto que los países desarrollados alcanzaron el 35% en ese periodo. La hacienda pública configura un paraíso fiscal que beneficia permanentemente a las grandes corporaciones nacionales y multinacionales. La evasión y exención de impuestos resulta prácticas socorridas, amén de que muchas inversiones especulativas y fraudulentas están prácticamente exentas. Las grandes corporaciones de base nacional, como Cemex, Vitro, Gruma y Femsa, canalizan importantes sumas de ganancias a la inversión en instrumentos financieros especulativos, y descuidan la 179 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía inversión productiva (Mendoza, 2010). En lugar de jugar el papel de locomotoras del mercado interno, estas corporaciones recurren a los mercados especulativos con la expectativa de agenciarse ganancias de corto plazo. Dominación sin consenso Al imponerse el neoliberalismo, el pacto nacionalista-populista — que ofrecía una mínima red de protección al proletariado, campesinado y clase media— fue reemplazado por el neocorporativismo, es decir, la coalición de intereses del gran capital y el Estado. Este nuevo pacto desencadena una agresiva ofensiva en contra de los trabajadores y reinserta la economía mexicana a las redes globales de capital bajo la premisa de que el país es un manantial de trabajo barato, flexible y desorganizado. El corporativismo se entendía como el triunvirato del Estado, el capital y el trabajo. Un pacto multiclasista articulado por el presidencialismo priísta que regulaba el sistema político y las relaciones obrero-patronales, con ciertos márgenes de beneficio social y evidentes privilegios para los líderes cooptados. El neocorporativismo excreta al sector obrero para conceder todos los privilegios al sector empresarial. Los liderazgos corruptos mantienen bajo control a la masa obrera. Un ejemplo notable es el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), que funge como una maquinaria electoral al servicio de los partidos dominantes. En tanto que los sindicatos blancos o de protección negocian los contratos laborales según las exigencias empresariales. Pese a la “transición a la democracia” verificada en 2000, luego de que culminara la prolongada hegemonía del partido de Estado, el PRI, en México prevalece un régimen político donde se manda sin obedecer, es decir, se ejerce la dominación sin consenso. El ritual democrático se reduce al acto en el cual el electorado convalida, en cada comicio, al sistema de poder. El rejuego electoral permite, a lo sumo, la depuración y reciclaje de la clase política, pero tiene tras bambalinas la preeminencia de pactos económico-políticos 180 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio que consolidan las estructuras de acumulación y poder. La democracia de élites es operada por el sistema de partidos, la partidocracia, que se ha decantado hacia la derecha y ha consecuentado el pragmatismo, utilitarismo, conservadurismo y oportunismo. En contraste, la ciudadanía representa, para ese sistema, una masa de votantes que tiene el privilegio de expresarse votando: es una ciudadanía mínima. La derechización entraña la idea de que la política, o la pospolítica, no sirve más para reivindicar luchas clasistas empeñadas en transformar la sociedad, sino que es un campo reservado para expertos, consultores, tecnócratas y administradores, que “saben como hacer las cosas”, y los gobernantes, a lo sumo, “rinden cuentas” al electorado (Žižek, 2009). El ejercicio del poder termina por fetichizarse: los gobernantes exalta la imagen personal, toman decisiones sin consultar, emplean discrecionalmente los recursos públicos y prohíjan una camada de nuevos ricos. En consonancia con la exigencia corporativa, mantienen a raya la baratura del trabajo, contienen las movilizaciones sociales, criminalizan a los pobres, estigmatizan a los jóvenes y vilipendian a los críticos. Bajo el reduccionismo liberal, el Estado se constriñe a las funciones de seguridad, ley y orden, a la vez que promueve la transferencia de activos, recursos y servicios a la codiciosa órbita privada. Inseguridad humana: vertedero de violencias sistémicas y degradación social Pérdida de soberanía alimentaria La figuración de que al amparo del orden alimentario dirigido por las agroindustrias multinacionales cualquier persona puede acceder a alimentos inocuos y nutritivos para alcanzar una vida sana y activa termina por ser derrocada. Se estima que 800 millones de personas en el mundo no pueden consumir suficientes calorías para cubrir sus necesidades vitales y que, por lo contrario, millones de personas consumen alimentos con suficiente o excesivo 181 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía aporte calórico, pero baja calidad nutricional. En México, 18.8% de la población está imposibilitado para adquirir la canasta básica y sólo 55% de los hogares disponen de seguridad alimentaria. La inseguridad alimentaria golpea, sobre todo, a la población pobre que padece desempleo, informalidad laboral y exclusión de programas asistenciales, y que resiente, por tanto, el continuo incremento del precio de alimentos y los embates de las crisis recurrentes. La paradoja de la malnutrición afecta igualmente a quienes padecen inseguridad alimentaria y quienes sufren de obesidad. En el trasfondo, la inseguridad alimentaria proviene del desmantelamiento del sistema de subsistencia social, cuando la economía campesina es abandonada por el Estado y el campo reorientado abruptamente hacia la exportación y la entrada de la agroindustria multinacional. El consecuente deterioro de la producción nacional de alimentos, el desmantelamiento de la autosuficiencia alimentaria y la bancarrota del campo repercutió en la caída en los niveles de ingresos y calidad de vida del sector social de la economía. A la quiebra rural le deviene la emigración, sobre todo de jóvenes, a Estados Unidos y las grandes ciudades del país. El desmantelamiento productivo y el deterioro de la infraestructura natural es alarmante. Cerca del 75% de las tierras cultivables en México está en proceso de desertificación y su rehabilitación tardaría más de cinco siglos. La tecnificación del campo ha fracasado. Se importa 42% de los alimentos para consumo humano. A finales de 2012 se estima que la dependencia alimentaria alcanzará 60% debido a la exacerbada importación de productos alimentarios. México perderá definitivamente su soberanía alimentaria, pues sólo es autosuficiente en la producción de huevo, pero en casi todos los demás alimentos de alta demanda recurre a las importaciones: 67.9% del arroz; 42.8% del trigo, 31.9% del maíz y 8.2% del frijol. La importación de ganadera también es significativa: 40% de la leche, 53% de carne de aves, 68% de carne de res y 78% de carne de cerdo (Cruz, La Crónica, 19 de enero de 2012). 182 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio Desmantelamiento de la soberanía laboral Una de las principales fuentes de riqueza, además de la naturaleza, es el trabajo vivo. La economía basada en la explotación laboral necesita garantizar condiciones mínimas de vida y seguridad para los trabajadores, amén de propiciar expectativas de desarrollo. Empero, el capitalismo neoliberal está volcado a la sustracción de ganancia inconmensurables a costa de la calidad de vida de trabajadores y desposeídos. La gestión corporativa precariza el ámbito laboral y degrada la condición humana para maximizar las ganancias, y lo hace con mayor crudeza en periodos de crisis, como los acontecidos en los últimos años. En un contexto macroeconómico donde las estrategias de acumulación por despojo y las políticas monetaria y fiscal constriñen el mercado interno, el mercado laboral se distingue por su carácter excluyente y estrecho. La economía mexicana adquiere la incapacidad crónica de crecer sostenidamente, sólo lo hace a una tasa promedio anual de 2.1%, y, en consecuencia, asume la incapacidad estructural de generar las fuentes de empleo formal de calidad que demanda la población en edad de trabajar, por lo que el síntoma evidente es la pérdida de soberanía laboral (Márquez, 2008). En 2011 la PEA sumaba 49.5 millones de personas, de las cuales sólo 5.5% estaban desocupadas (INEGI, 2011); no obstante, la desocupación podría alcanzar el 25% si se toman en cuenta a quienes no perciben ingresos y quienes son excluidos del trabajo estando disponibles; más aún, la proporción sería mayor si se contabilizan a los migrantes, excluidos económicos por antonomasia, que al menos en el último sexenio sumaron 2.5 millones de personas. El régimen de inseguridad laboral promueve la informalidad como columna vertebral del mercado laboral. El crecimiento del empleo informal es superior al formal: según el Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS), en el último trimestre de 2011 los empleos informales crecieron 13.4% por sólo 3.4% de los formales (Fernández, La Jornada, 29 de marzo de 2012). 183 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía Disponer de una fuente de trabajo asalariado no es garantía de una vida digna. El signo de la precarización laboral cubre a la mayoría de trabajadores: cerca de 14 millones sobrevive en la informalidad; 30.1 millones de trabajadores no tienen acceso a la salud; más de 6 millones obtienen hasta un salario mínimo; más de 10.6 millones ganan entre uno y dos salarios mínimos, y casi 10 millones entre dos y tres minisalarios. La precariedad laboral absorbe a 63% de la población ocupada. Aunque el nivel de precarización puede ser mayor al considerar la duración de las jornadas de trabajo, pues 12.9 millones laboran más de 48 horas semanales (INEGI, 2011). La contención salarial y el empleo precario, son dos de los puntales para abaratar costos corporativos y edificar la “competitividad” de la economía mexicana. Desigualdad y exclusión educativa En el ámbito internacional, México ocupa el lugar 55 en materia de acceso a la educación. Los rasgos de exclusión educativa salen a la luz: más de 34 millones de personas sufren rezago educativo, analfabetismo o tienen apenas cuatro años de estudio; 1.4 millones de niños mexicanos no asisten a la escuela; 40% de la población tiene nivel uno de lectura; ocho de cada diez indígenas no cuentan con educación básica; existen 7 millones de analfabetas; 1 millón 324 mil mexicanos tienen menos de cuatro años de estudio, y las mujeres indígenas que solamente hablan su lengua, tienen 15% más probabilidades de ser analfabetas (UNESCO, 2010). El sistema educativo mexicano reproduce las desigualdades sociales: el sistema educativo no brinda acceso a una gran cantidad de niños y jóvenes, principalmente pobres. A mayor edad, disminuye el porcentaje de asistencia: entre 4 y 5 años, la asistencia es de 88.6% y entre 15 y 17 es de 65%, y entre más pobreza, menor asistencia, por ejemplo, entre 16 y 17 años, los “no pobres” asisten 72% y los pobres sólo el 55% (Muñoz y Silva, 2012). De igual modo, los alumnos pobres presentan la mayor 184 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio incidencia de rezago, por reprobación, por ingreso tardío al ciclo escolar, lo que los coloca en el umbral de la deserción. Los logros educativos más bajos se registran en escuelas públicas de colonias, barrios o localidades con mayor pobreza. Lo cual repercute el aprovechamiento de los contenidos en materias básicas, como matemáticas y español. Como en otros capítulos de la vida social, el Estado neoliberal prohíja una colosal deuda en materia educativa que desconoce la obligatoriedad constitucional de garantizar la educación primaria: 15.4 millones de mexicanos mayores de 15 años no han concluido ese grado escolar (cifra que supera 13.7% a la matrícula del actual ciclo escolar de la primaria pública); 16.9 millones de mexicanos del mismo grupo de edad tienen la secundaria inconclusa (tres veces más de la matrícula de ese segmento educativo) (Ulloa, 2012). Mientras que el grueso del gasto federal educativo se canaliza a la educación básica (61%), en un contexto donde la deuda social se profundiza, la educación superior percibe recursos comparativamente más limitados (16%). El carácter excluyente del sistema educativo mexicano se ilustra por la trayectoria de embudo, amplio en la entrada y estrecho en la salida: la cobertura educativa en el nivel básico es de 99%; en el nivel medio superior de 61%, y en el nivel superior de 29%. Asimismo, el gobierno federal incumple el mandato de destinar un presupuesto público equivalente al 1% del PIB a los rubros de educación, ciencia y tecnología, pues apenas invierte 0.6% en educación y 0.3% en ciencia y tecnología. En contraste, en los países “desarrollados”, ya desde hace dos décadas, la inversión en ambos rubros supera el 1% (Ramírez, 2012). Para muchos analistas, la palanca del desarrollo está cifrada en la ciencia y la tecnología. Sin embargo, a formación de investigadores, científicos y tecnólogos es muy limitada: sólo el 6.9% de la matricula escolarizada del país cursa alguna especialidad, maestría o doctorado. De ellos, sólo el 10% está cursando un doctorado. En México sólo se están graduando un poco más de 2 mil doctores al año, mientras que en Brasil o Corea del Sur, lo hacen 185 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía alrededor de 10 mil. Lo cual se traduce en una baja producción científica que se puede medir por publicaciones académicas o patentes, y en parte explica la dependencia tecnológica y la baja capacidad de inventiva. Exclusión y criminalización de las juventudes En México existen 36.2 millones de personas entre 12 y 29 años de edad, no obstante, 8 millones (22%) ni estudian ni trabajan; se estima que al concluir 2012 esta cifra podría ser de 9 millones. Según el Banco de México, entre 2007 y 2011 la PEA fue de 1 millón 300 mil personas en promedio anual, en dicho periodo los jóvenes demandantes de empleo aumentaron en 6.5 millones, pero sólo se generaron 2 millones 972 mil puestos. Los jóvenes son los más golpeados por el desempleo, pues 66% labora en la informalidad, adicionalmente, 40% trabajan en empresas que no ofrecen seguridad social, ni prestaciones (OCDE, 2011). El Estado neoliberal financia insuficientemente al sistema de educación pública y canaliza recursos públicos al sector privado en una estrategia tendiente a mercantilizar la educación. La juventud mexicana padece el rechazo sistemático del sistema educativo nacional, en contraposición a otras naciones latinoamericanas, donde la política pública está orientada a cubrir la demanda. Por ejemplo, en 2012, se registraron más de 122 mil jóvenes para ingresar alguna licenciatura de la UNAM, pero sólo fueron aceptados 11 mil 116, en tanto que el IPN rechazó a 66 mil aspirantes y sólo aceptó a 24 mil 200 jóvenes. Pero quienes egresan del nivel superior no tienen ninguna garantía de insertarse favorablemente en el mercado laboral. Entre 2001 y 2008, egresó un promedio anual de 305 mil estudiantes de las instituciones de educación superior, es decir, salieron a la luz 2.7 millones de nuevos profesionistas en ese lapso, pero la economía mexicana sólo pudo generar 1.8 millones de empleos permanentes, lo que ilustra la baja capacidad de absorción de nuevos profesionistas, sin considerar el rezago acumulado. Frente al mito 186 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio de que ahora disponemos de jóvenes con la mejor preparación educativa de la historia, el modelo neoliberal erige un muro infranqueable. La tasa de generación de egresados universitarios es de 5.6%, pero la economía crece a sólo 2.2%, por lo que la generación de empleos permanentes muestra una dinámica raquítica de apenas 1.1%. Los jóvenes profesionistas, aquellos privilegiados que lograron salir del embudo educativo, no disponen de un mercado laboral formal de calidad que los acoja y los proyecte hacia un futuro promisorio. Ciudadanía mínima La ciudadanía es considerada como un sujeto mínimo que sólo es convocada a sufragar por personajes reciclados de la clase política que detentan el monopolio de la representación. Tras un incesante bombardeo propagandístico, el sistema político pretende persuadir a esta ciudadanía con la idea de que la expectativa del cambio sólo anida en las urnas. El adormecido debate político centellea fraseos demagógicos y consignas prefabricadas por ejércitos de asesores. El esmirriado menú presidencial oferta presuntos representantes populares que poco se atreven a anunciar la estrategia de desarrollo nacional. La colonización de la conciencia colectiva es un logro inapreciable de los grandes medios de comunicación, destacadamente la televisión, que inoculan en sus audiencias ideas adocenadas de la política y anestesian el pensamiento con programación mediocre. El objetivo es despolitizar a la población, que permanece desinformada y renuncia a la potestad del mandato. El sistema de propiedad de los medios de comunicación en México destaca por ser uno de los más concentrados y privatizados del mundo. En la televisión prevalece un duopolio (Televisa/TV Azteca) que domina más del 90% de la televisión abierta, y un monopolio (Telmex) en telefonía y tecnologías de la información. Televisa posee el 65% de las frecuencias de televisión abierta, con 225 estaciones repetidoras de sus cadenas 187 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía nacionales, acapara 68% de las audiencias y concentra 70% de la publicidad en medios electrónicos y 58% de la publicidad en todos los medios (Villamil, 2009). Un país no puede llamarse democrático, así se constriña a la sola esfera electoral, como es el caso, cuando carece de medios de información confiables y honestos. En México prevalece un modelo comunicacional antidemocrático, domeñado por las corporaciones televisivas, cuyo poder de penetración en las audiencias les permite modelar y mercantilizar la conciencia colectiva de amplios sectores de la población. Para la mayoría de la población —entre 70 y 80%, dependiendo de la encuesta— la televisión representa la principal fuente de información y entretenimiento. Informalidad Válvulas de escape de los excluidos Frente a la incapacidad estructural de la economía mexicana para generar los empleos formales que demanda la población, los trabajadores buscan una fuente de ingreso en la llamada economía informal. Las fuentes oficiales reportan que 14 millones de personas están inmersas en ese sector. En los últimos once años, el trabajo informal aumentó 41.12% y el empleo formal 15.7%, es decir, un trabajo formal por tres informales. No obstante, estudios independientes consideran que la presencia de la informalidad es mucho mayor. Uno de ellos considera que, para el cuarto trimestre de 2011, 28 millones trabajaban en condiciones precarias, por lo que 60% de los trabajadores está en la informalidad, sin seguridad social ni prestaciones laborales, incluyendo empresas e instituciones gubernamentales (Cruz, 2012). La diferencia estriba en que el estudio considera a grupos de trabajadores subordinados, es decir, asalariados o con percepciones no salariales, sin acceso a los servicios de salud y seguridad social, pero que laboran en empresas o instituciones formales. 188 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio La mayor parte del trabajo informal se concentra en los servicios (57.4%). Entre los trabajadores informales, 90% sólo cursó algunos años de nivel básico. El IMSS reportan a 15.4 millones de personas con empleo formal en México, sin embargo se estima que existen 50 millones en edad de formar la PEA. En el último quinquenio sólo se generaron 939 mil 560 empleos permanentes y 417 mil 62 empleos eventuales: un millón 356 mil 622 plazas, contra una demanda de 5.2 millones, por lo que uno de cada cuatro ingresaron al mercado laboral formal (Fernández, La Jornada, 9 de febrero de 2012). Migración forzada La migración compulsiva de mexicanos hacia Estados Unidos encuentra su explicación más profunda en la estrategia de acumulación por despojo cuyo propósito es desmantelar el modo de vida y trabajo del sector social, rural y urbano, para ensanchar los ámbitos de valorización de las grandes corporaciones. Una pléyade de campesinos, obreros, profesionistas, empleados, estudiantes y demás sectores pierden, de la noche a la mañana, el acceso a medios de producción y subsistencia, y se ven obligados a buscar un trabajo remunerado allende las fronteras, donde existe una demanda copiosa por trabajo barato, en distintas ramas de la economía. La migración indocumentados de origen mexicano pasó de 2 millones en 1990 (46.5% del total) a 6.5 millones en 2010 (58% del total). Ningún otro país del mundo cuenta con una magnitud tan grande de población en el extranjero en condición irregular y, por tanto, sometida a condiciones de vulnerabilidad, discriminación y exclusión social (Passel y D’Vera, 2010). Durante la vigencia del TLCAN, los migrantes mexicanos han cubierto una parte importante de la demanda laboral estadounidense. De los 18.1 millones de nuevos puestos de trabajo generados en Estados Unidos entre 1994 y 2011, casi una quinta parte (18.3%) estuvo ocupada por trabajadores nacidos en México. Poco más de la mitad de la 189 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía demanda en el período, es decir, 55.8%, fue cubierta por trabajadores inmigrantes, de los cuales la tercera parte (3.3 millones) fueron originarios del país. La ocupación de migrantes mexicanos creció 99% frente a un crecimiento de 15.1% del empleo total en Estados Unidos, en el periodo de referencia. Sin embargo, los migrantes mexicanos ocupados carecen de una amplia gama de servicios sociales: la gran mayoría no tiene acceso a la seguridad social ni a programas de asistencia pública. El grueso de los migrantes mexicanos asalariados ocupa el escalón más bajo en la percepción de ingresos y presenta los mayores índices de pobreza. En 2011, 3.5 millones de migrantes mexicanos residentes en Estados Unidos se ubicaron en la categoría de pobres, entre los mexicanos ocupados 1.4 se encontraron en esa situación, su descendencia observa proporciones similares de pobres, 28% de los 20 millones de nativos de ascendencia mexicana (6.2 millones). El acceso a los servicios de salud tiende a ser asimismo limitado: más de 2 de cada 10 migrantes mexicanos ocupados no tiene acceso al seguro de salud, casi ocho de cada diez carece de un plan de pensión y siete de cada diez no tiene un seguro ofrecido por el empleador. Los niveles educativos de los mexicanos siguen siendo relativamente bajos, frente a otros grupos nacionales y ante la población de origen mexicano nacida en Estados Unidos: 6 de cada 10 cuentan con menos de 12 años de escolaridad. Criminalidad Como remache del modelo depredador, irrumpe la violencia armada que desgarra el tejido social e impone la percepción del miedo colectivo. El gobierno panista, que emerge de un cuestionado proceso electoral rayano en el fraude, emprende una “guerra contra el narcotráfico” que militariza la vida cotidiana y, subrepticiamente, coacciona a la población a fin de preservar el régimen político, que atraviesa la peor crisis de legitimidad de la historia reciente. 190 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio Entre 2007 y 2011, el presupuesto para el aparato de seguridad se incrementó 75%, pero la comisión de homicidios creció 65%. El modelo policiaco-militar desencadena una espiral de violencia que contabiliza más de 70 mil muertos, 18 mil desaparecidos y 120 mil desplazados, amén de familias desgarradas, mujeres abandonadas, hijos desamparados y localidades amedrentadas. En ese contexto, los migrantes en tránsito procedentes de Centroamérica son presa fácil de asesinato, explotación, robo, secuestro, extorsión y violación. El tobogán de la violencia trastoca el tejido social y sega la vida de sectores, como las mujeres, sobreexpuestas como grupo vulnerable. Paradójicamente, la propagación del miedo genera un reclamo ciudadano de mano dura, de modo que el modelo policial asciende en una espiral esquizofrénica: la oferta genera su propia demanda. Movimientos sociales Los movimientos sociales que pretenden cambiar las estructuras de poder siempre corren el riesgo de desactivarse ante la cooptación o coerción estatal. Algunas organizaciones dejan un legado social, como el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) que recupera la noción de democracia como “mandar obedeciendo”, recrea el pensamiento crítico e implementa prácticas autogestivas. Los movimientos de resistencia responden a problemas inmediatos, no necesariamente orientados por un proyecto de cambio. Los movimientos rurales más representativos de la acumulación por despojo son del ámbito rural: El Barzón y el Campo no Aguanta Más. El embate contra los trabajadores ha propiciado la resistencia del Sindicato Mexicano de Electricistas y de los sindicatos de Mexicana de Aviación, mineros y el magisterio. La “guerra contra el narcotráfico” ha generado un gran caudal de víctimas y detonado la aparición del Movimiento por la Paz y con Justicia y Dignidad, que ha recorrido el país en una cruzada de concientización, pero también se ha sentado a negociar con el gobierno, sin grandes resultados. 191 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía Conclusión El proceso de neoliberalización impuesto en México ha derivado en una escalada de descomposición económica, involución política y degradación social que dibuja una colosal crisis, no del modelo neoliberal, que ha cumplido con creces su objetivos de concentrar capital, poder y riqueza entre los sectores oligarcas y los grandes interesas multinacionales, sino que entraña una fractura en el ciclo de reproducción social y en el metabolismo que articula a la sociedad con el medio natural. Las estrategias de acumulación y dominación consecuentan prácticas violentas bajo la figura del despojo, explotación y dominación que se ejercen no como requerimientos ciegos del sistema en pos de la maximización de la ganancia, sino también como la pretensión de vulnerar las capacidades vitales, intelectuales y transformadoras de los sectores, clases y grupos sociales subalternos, que son considerados por la ideología y cultura dominantes como recursos humanos abundantes y desechables, con derechos mínimos. Conferir un fundamento humano al desarrollo escapa a los propósitos políticos e institucionales del capitalismo neoliberal, a no ser que se trate de medicamentos placebos como la llamada “guerra contra la pobreza” o las buenas intenciones enmarcadas en los objetivos de desarrollo del milenio. El desarrollo humano es resueltamente imposible si no se implementan cambios estructurales, políticos e institucionales en las relaciones de acumulación y de poder, donde la mayor parte de la población es concebida como mercancía humana o fuerza de trabajo barata y desechable. Si la reproducción de la vida humana en un entorno social y natural ordenado por preceptos como la democracia, equidad y justicia es lo que se busca, entonces es indispensable impulsar un cambio a fondo en las pautas del modelo de “desarrollo” neoliberal. Un desarrollo alternativo no sólo resulta posible, sino urgentemente necesario. En principio, es menester afrontar los rasgos más degradantes del proceso de neoliberalización que atosigan a la nación en 192 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio las últimas tres décadas (extractivismo, sobreexplotación, financiarización, criminalización, antidemocracia y dependencia), en tal caso, tiene que ser posneoliberal y replantear la noción misma de desarrollo retomando los principios del verdadero desarrollo humano sustentado en la democracia (representativa, participativa y social), la equidad y la justicia social. Hay alternativas basadas en el trabajo digno, un neoextractivismo progresista, la soberanía financiera, el desarrollo regional y la seguridad humana. En ese camino, los niños y jóvenes, especialmente los pobres, deben de ser incluidos en las dinámicas del desarrollo. Por ello, es imprescindible promover un cambio cultural donde la ciencia, la tecnología y la educación estén volcados, no a la formación selectiva de “capital humano” abocado a la maximización de ganancia, como ahora ocurre, sino al objetivo de garantizar con dignidad la producción y reproducción de la vida humana en un ámbito natural sano. El desarrollo alternativo no sólo es un problema económico abocado a la canalización de recursos públicos y privados para organizar la generación de excedente económico y promover mecanismos de distribución acordes a una cierta intencionalidad equitativa y justiciera, sino que también es un proceso político igual o más complejo que reclama la participación social en la toma de decisiones mediante la activación de procedimientos democráticos representativos y participativos que abroguen la vigente dictadura del gran capital que es meticulosamente simulada por una multiplicidad de mecanismos de persuasión, alienación, cooptación y coerción. El gran desafío es incluir a los sectores subalternos, ahora reconocidos simplemente como fuerza laboral desorganizada, precarizada, flexible y despolitizada, que con tal de acceder a una fuente remunerada, está obligada a aceptar condiciones degradantes de trabajo. Construir ciudadanía para el desarrollo humano alternativo es uno de los grandes desafíos, porque se requiere una ciudadanía libre, concientizada y politizada, justamente los que no quiere el actual sistema de acumulación y poder. 193 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía En esa inteligencia, el desarrollo alternativo reclama un cambio cultural a fondo. Se necesita el concurso de todas las clases y sectores sociales, o al menos de la mayoría de la población, a fin de construir un poder social o un poder popular que soporte e impulse un tal desarrollo alternativo. La vía electoral y extraparlamentaria se conjugan en este propósito. Sin embargo, el sistema político cancela las posibilidades de que la sociedad organizada eleve una alternativa de tal calado. Está claro que sin un agente colectivo abocado a la transformación social será imposible impulsar un desarrollo alternativo. El actual sistema de partidos es incapaz de organizar al grueso de la sociedad civil excluida para promover el cambio verdadero, también se muestra desinteresado para fungir como “intelectual colectivo”, es decir, la instancia que pone a la palestra los problemas nodales y sus posibles soluciones, pues están inmersos en el juego del poder: la repartición de las parcelas de poder mediante relaciones de complicidad, corrupción y contubernio. El poder popular, autónomo e independiente, consciente y crítico, no surge por generación espontánea ni por iniciativa de los poderes establecidos, sino por la eventual auto-organización de los sectores subalternos: campesinos, obreros, informales, intelectuales, políticos y demás sectores afines. Aunado a la construcción de un poder social resulta imprescindible formar nuevas generaciones de ciudadanos libres, conscientes, críticos y participativos para impulsar un desarrollo humano de nuevo tipo, es decir, no sólo de un desarrollo montado en la institucionalidad capitalista neoliberal que pretenda otorgar ciertas “oportunidades”, “capacidades” y “competencias” a los sectores poblacionales excluidos o marginados para que eventualmente se conviertan en nuevos concurrentes del mercado, como propone la visión del liberalismo social, a fin de que puedan gozar de la “libertad” que ofrece el mercado y de generar las condiciones para disfrutar de una vida mejor. Un desarrollo humano así deposita en el individuo o en las comunidades pobres la potestad de generar su propio desarrollo, pero sin preocuparse por impulsar cambios estructurales en las relaciones sociales de producción y en las relaciones de poder. En las condiciones actuales, no pude plantearse el desarrollo humano simplemente como una intentona de dotar a los pobres de 194 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 violencia e inseguridad en méxico: necesidad de un parteaguas civilizatorio capacidades y oportunidades, sino que es menester emprender un profundo proceso de reconstrucción de todo el andamiaje estructural, político e institucional que ha sido dañado, desmantelado o destruido por el neoliberalismo. El Estado ha sido secuestrado por el sector corporativo para socavar el fondo de vida de los trabajadores, expoliar grandes parcelas de la recaudación impositiva, apropiarse de sectores económicos estratégicos y preservar la tutela de los intereses corporativos. El compromiso social del Estado y del capital fueron aniquilados, y en su lugar se implementaron estrategias coercitivas y punitivas que han violentado a la sociedad y desgarrado su tejido socioproductivo. Es imperioso, por tanto, reconstruir y reorientar el Estado bajo una agenda social progresista. Lo cual significa, también, intervenir los mercados, que están domeñados por los grandes intereses multinacionales y articular un entramado productivo que revalore el sistema de subsistencia social y genere nuevos mecanismos productivos, financieros y distributivos bajo pautas económicas éticas, responsables y remunerativas, de modo que el trabajo y la naturaleza no se contemplen como mercancías o insumos sometidos a procesos de depredación, sino que se contemplen como los recursos más valiosos para la generación de riqueza, y que su reproducción digna es una meta social primordial. El movimiento de reconstrucción nacional es una empresa multidimensional que amerita una restauración del tejido social y de las fuerzas productivas, y la formación de capacidades críticas, creativas, productivas y propositivas de las nuevas generaciones para que, inmersas en un cambio cultural, puedan apropiarse del espacio público, revalorar la educación y acceder al mercado laboral en condiciones dignas. La formación político-cultural de las juventudes resulta necesaria para superar la cultura arraigada en el sistema político que promueve el oportunismo, la corrupción y el conservadurismo, todo en aras de un cambio cultural para la transformación social. En el camino de una concientización social y de una organización autónoma e independiente, la eclosión de movimientos sociales liderados por las juventudes representa una renacida esperanza del pueblo de México, frente al embate de los poderes fácticos, las corporaciones rapaces y los políticos corrompidos. 195 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 humberto márquez, raúl delgado y rodolfo garcía Referencias Cruz, Antimio (2012), “México, a punto de perder la soberanía alimentaria” en La Crónica: http://www.cronica.com.mx/nota.php?id_ nota=629555, 19 de enero. Cruz, Juan (2012), “Trabajan en la informalidad 60% de los mexicanos: UNAM” en Proceso: http://www.proceso.com.mx/?p=301851, 23 de marzo. Fernández, Carlos (2012), “Calderón, desbocado” en La Jornada:http:// www.jornada.unam.mx/2012/03/29/opinion/036o1eco, 29 de marzo. ________ (2012), “FC: desastre laboral” en La Jornada: http://www.jornada.unam.mx/2012/02/09/opinion/028o1eco, 9 de febrero. 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II, núm. 2, primer semestre de 2012, pp. 199–216 Pobreza e inequidad: La historia oficial L Henry Veltmeyer* (Traducción de Luis Rodolfo Morán Quiroz) a Declaración del Milenio de la Organización de Naciones Unidas (ONU), adoptada por la Asamblea General en su Resolución 55/2 del 8 de septiembre de 2000, significó un hito para la corriente dominante de los estudios del desarrollo. La pobreza había sido vista durante mucho tiempo como la pieza clave de la estrategia del desarrollo, pero no fue sino hasta finales de la última década del siglo XX, después de una década y media de políticas neoliberales bajo el llamado Consenso de Washington, que la comunidad internacional del desarrollo logró al fin comprender o aceptar, al menos en parte, la idea promulgada por académicos de que la pobreza era sistémica, resultado de los modos de operar del sistema y del lugar que los pobres ocupen en éste, y no un fracaso de los mismos pobres; y que por tanto requería una perspectiva más sistémica sobre el desarrollo. El discurso dominante no propone un cambio en el sistema subyacente (capitalismo) como tal, sino un marco institucional y de políticas completamente nuevo, un nuevo paradigma de desarrollo: un desarrollo socialmente incluyente (en la formulación de los teóricos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe [Cepal], Osvaldo Sunkel y Roberto Infante). Como lo describieron los economistas del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales (DAES, 2010) de la ONU en un estudio más reciente, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), acordados por la comunidad internacional en 2000, “encarnaban un redescubrimiento de la reflexión de que las estrategias de crecimiento basadas en el mercado eran insuficientes por sí mismas para resolver el problema de la pobreza generalizada y que se * Profesor–investigador del Doctorado en Estudios del Desarrollo de la Universidad Autónoma de Zacatecas y Director de la Red de Estudios Críticos del Desarrollo. 199 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Henry Veltmeyer requerían instituciones con un funcionamiento adecuado y políticas sociales efectivas para asegurar una adecuada provisión de servicios de salud y educación, y para evitar la exclusión social de muchas personas”. Detrás de esta “reflexión” subyace el Posconsenso de Washington en el sentido de que la pobreza no sólo estaba arraigada en las estructuras sociales e institucionales del sistema —la “estructura de inequidad social”, según el medular informe de CEPAL de 2010 intitulado La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir— sino que las políticas neoliberales de “libre mercado”, exigidas y puestas en práctica bajo el Consenso de Washington, eran responsables de generar nuevas formas de inequidad social y de pobreza. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en un informe paralelo, llegó precisamente a la misma conclusión. En palabras de este informe, existe una “correspondencia directa entre el avance de la globalización, el neoliberalismo y el avance de la inequidad social, la pobreza y la desigualdad social. Las contradicciones más explosivas”, añade el informe, “se dan porque el avance de la globalización [neoliberal] marcha de la mano del avance de la pobreza y la polarización social” (PNUD, 2010: XV). Y, continúa el informe, “es innegable que los años ochenta y noventa [constituyeron] la creación de una diferencia abismal entre la riqueza y la pobreza”, y que esta diferencia constituye el obstáculo más formidable para el logro del desarrollo humano (PNUD, 2010: XV). Un cambio importante respecto a la manera en que se concebía y abordaba la pobreza bajo la égida del Consenso de Washington se refleja en el cambio de un debate en torno a la injusticia (unfairness) en la distribución de la riqueza y el ingreso hacia una preocupación por un desarrollo socialmente incluyente, para asegurar la participación activa de los pobres y de los “excluidos hasta el momento” (unos cuatro mil millones, según la International Finance Corporación del Banco Mundial) en el proceso de producción, los beneficios de la globalización y los servicios gubernamentales vitales (Sunkel e Infante, 2009; ONU, 2005; UNDESA, 2010). Esta 200 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Pobreza e inequidad: La historia oficial perspectiva —que vincula la pobreza con la exclusión, y que ve la pobreza como la subutilización de las oportunidades de empredurismo, en vez de verla cómo una tragedia, y la inequidad como fuente de malestar social y potencial desestabilización— ya había despertado el entusiasta apoyo de parte de la comunidad internacional del desarrollo para los estudios de Hernando de Soto sobre la capitalización de los pobres mediante el otorgamiento de títulos legales de su tierra y la esperanza de transformar a los pobres, si no en empresarios, al menos en consumidores (ONU, 2005: 50). Dentro de las agencias operativas del sistema de la ONU, empero, el nuevo consenso adoptó la forma de un papel más intervencionista para los gobiernos, asignándoles la responsabilidad de asumir acciones —con la cooperación internacional y la participación social— para asegurar con ello la realización de los ODM (reducción de la pobreza, etcétera) dentro del marco institucional y de políticas del “nuevo desarrollismo” (desarrollo socialmente incluyente). Esta nueva perspectiva incluía, y se basaba en, un nuevo “marco amplio de desarrollo” (diseñado en el Banco Mundial bajo la presidencia de Wolfensson) y un nuevo instrumento de políticas de desarrollo, el Documento de estrategia de reducción de la pobreza (DERP, o PRSP, por sus siglas en inglés). Dentro de este marco, los esfuerzos de desarrollo de los gobiernos y las organizaciones internacionales se han enfocado en la reducción de la pobreza — específicamente, el objetivo número 1: reducir a la mitad la tasa de pobreza extrema para 2015— por medio de un enfoque del desarrollo más incluyente de parte de un Estado posneoliberal más activo y por medio de transferencias directas de dienero del gobierno hacia los pobres —una política iniciada en Honduras y Brasil, pero que en la actualidad ha sido adoptada por unos 19 países en América latina. Algunos de los rasgos interesantes y sobresalientes de este cambio en las políticas públicas y en la nueva perspectiva estratégica y política para la reducción de la pobreza en el nuevo milenio incluyen los vínculos entre este enfoque y los patrones de cambio observados (y hasta cierto punto estudiados) sobre la 201 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Henry Veltmeyer “problemática de la pobreza” y lo que la ONU define como el “predicamento de la inequidad” (su potencial para generar malestar social e inestabilidad política).1 Una serie de informes oficiales han documentado un patrón de reducción significativa de la pobreza y una convergencia global respecto a la distribución de la riqueza y los ingresos. Sin embargo, si estas mejoras reflejan cambios en la economía global, un nuevo desarrollismo u otros factores, es poco claro. La ONU, en su informe de 2010, encuentra que la mayor parte de la reducción de la pobreza y la convergencia de ingresos pueden explicarse por los procesos de desarrollo en China, y que si se sacara a China del cálculo, la situación se vería alterada radicalmente, lo cual plantea todo tipo de cuestionamientos que ameritan un examen mucho más detallado, y un análisis desde la perspectiva de los estudios críticos del desarrollo, podríamos añadir. Una forma de avanzar con un estudio como tal —un primer paso tentativo—consiste en revisar la miríada de informes y estudios oficiales que se han preparado y publicado sobre los temas de inequidad y pobreza desde 2000. A continuación presentamos un breve esbozo de esa revisión. Entre el 6 y el 9 de septiembre de 2000, la ONU organizó la Cumbre del Milenio para discutir su papel a principios del siglo XXI. En esta reunión, los líderes mundiales de 189 Estados miembros firmaron y ratificaron la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas, que incluía la intención de ayudar a los ciudadanos en los países más pobres del mundo a fin de alcanzar una mejor vida en 2015. Esta pretensión quedó esbozada en la Declaración de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que incluía el objetivo (1) 1. Al final de la 53ra reunión anual del Consejo de Gobernadores del Banco Inter–Americano de Desarrollo (BID), realizada en Montevideo, del 14 al 19 de marzo de 2012, Alicia Bárcena, secretaria ejecutiva de CEPAL observó que ha llegado “el momento de la igualdad”. Dijo que “en la actualidad, los responsables de la macroeconomía de la región están preocupados por la inequidad. Se trata de un gran cambio”. Pero en cuanto a la naturaleza de esta preocupación, parecería tratarse más de un asunto de seguridad que de desarrollo. La inseguridad, vista como parte del problema de la inequidad social, es el principal desafío de América Latina, argumentó. 202 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Pobreza e inequidad: La historia oficial de “erradicar la extrema pobreza y el hambre”. Estos ODM constituyen una piedra de toque básica para una diversidad de informes sobre el progreso de la guerra contra la pobreza global —sobre acciones adoptadas por diferentes participantes y por agencias de desarrollo— realizadas durante más de una década por diferentes organizaciones internacionales dentro del sistema de la ONU. La cumbre del G8 en Okinawa: El reporte global de la pobreza, julio de 2000 La pobreza se hace notar en la síntesis ejecutiva del informe, “trasciende el ingreso”. Con mayor detalle, aun cuando no muy precisamente, “incluye las dimensiones económica, social y de gobernanza”. Los pobres, continúa la síntesis ejecutiva de la cumbre del G8 —haciendo eco de un tema elaborado en tres congresos del Banco Mundial entre 2002 y 2006 y del Informe mundial del desarrollo de 2006— “no son sólo quienes carecen de ingresos y recursos, sino también de oportunidades”. Pero “los mercados y los empleos”, continúa el reporte del G8 —dando voz a la concepción de los autores del informe y sus asesores en cuanto a las causas fundamentales de la pobreza— “con frecuencia son de difícil acceso debido a las bajas capacidades y a la exclusión geográfica y social”. Aquí no se hace referencia, ni hay signo alguno en el propio informe, a la concepción dominante en la academia de que la pobreza es fundamentalmente estructural, arraigada en la estructura social del sistema y en las prácticas institucionalizadas que definen su “cultura” o, una vez más, como eventualmente sería reconocido y enfatizado por los autores del informe 2010 del Instituto de Investigación de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD, por sus siglas en inglés) —en las “relaciones de poder [relaciones de poder entre los pobres y los ricos] que subyacen en el centro del desarrollo”. La “frágil posición” de los pobres, continúa la síntesis ejecutiva, “se exacerba por la inseguridad”. Al vivir en “condiciones margi203 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Henry Veltmeyer nales, sin recursos de apoyo, los tropiezos resultan duros o imposibles de evitar”. La situación de los pobres, concluye el informe, “empeora debido a la estructura de las sociedades e instituciones que tiende a excluir a los pobres de la participación en la toma de decisiones respecto a la dirección del desarrollo social y económico”. Para concluir, la pobreza no está arraigada en la estructura social y económica de la sociedad, es decir, en el sistema, sino en la exclusión social y en la falta de oportunidades para el progreso de las personas por sí mismas (self– advancement), déficits que supuestamente son corregibles, y la falta de participación en la toma de decisiones, que no lo es. El informe señala que a lo largo del último siglo se hicieron importantes mejoras en las áreas de la salud y educación, el progreso se reflejó en las tasas de mortalidad infantil en descenso, en un aumento en la expectativa de vida y en las tasas de alfabetismo; pero incluso así, se calcula que cerca de mil millones de personas viven todavía con menos de $1 diario —la medida del Banco Mundial para la pobreza extrema, y unos 2.3 miles de millones con menos de $2 diarios. Es decir, en conjunto unos 3.3 miles de millones de personas, aproximadamente dos quintas partes de la población mundial— la misma cifra que en 1973 cuando, por primera vez, los economistas del Banco Mundial “descubrieron” la pobreza global —todavía son pobres a pesar de 37 años de guerra contra la pobreza global (o, según algunos, contra los pobres)—. Banco Mundial (2000/01) Informe mundial del desarrollo: ataque a la pobreza La gente pobre vive sin las libertades fundamentales de acción y decisión que los más acomodados toman por sentadas. Es frecuente que carezcan de alimento adecuado, vivienda, educación y salud, privaciones que evitan que tengan el nivel de vida que todo el mundo valora. También enfrentan una extrema vulnerabilidad ante las enfermedades, la dislocación económica y los desastres naturales. Es frecuente que estén expuestos al maltrato de las ins204 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Pobreza e inequidad: La historia oficial tituciones del Estado y la sociedad, y que carezcan de poder para influir en las decisiones clave que afectan sus vidas. Al comienzo del nuevo siglo, la pobreza sigue siendo un problema global de enormes proporciones. De los 6 mil millones de personas en el mundo (en 2000), 2.8 miles de millones viven con menos de $2 diarios y 1.2 mil millones de ellas viven con menos de $1 al día; ocho de cada 100 niños no vive hasta su quinto cumpleaños; nueve de cada 100 varones y 14 de cada 100 niñas que llega a la edad escolar no asiste a la escuela. La pobreza también es evidente en la falta de poder y de voz en el ámbito político de la gente pobre y en su extrema vulnerabilidad ante las enfermedades, la dislocación económica, la violencia personal y los desastres naturales. El flagelo del VIH/SIDA, la frecuencia y brutalidad de los conflictos civiles y las cada vez mayores disparidades entre los países ricos y el mundo subdesarrollo han incrementado el nivel de privación e injusticia. El Informe del desarrollo mundial 2000//01, emitido por el Banco, que fue precedido por otros dos sobre pobreza (en 1980 y 1990), argumenta, empero, que sin duda son posibles reducciones considerables en todas estas dimensiones de la pobreza. Se requieren acciones en tres áreas complementarias: • Promover oportunidades económicas para la gente pobre por medio de un crecimiento equitativo, mejor acceso a los mercados y recursos ampliados; • Facilitar que la gente tenga poder haciendo que las instituciones del Estado respondan más ante las personas pobres y por la remoción de las barreras sociales que excluyen a las mujeres, los grupos étnicos y raciales, y a quienes están socialmente en desventaja, y • Mejorar la seguridad al evitar las crisis económicas y al administrarlas bien cuando suceden, y proporcionando mecanismos para reducir las fuentes de vulnerabilidad que enfrenta la gente pobre. Pero las acciones de los países y las comunidades no serán suficientes. Se requerirán determinadas acciones globales para complementar las iniciativas nacionales y locales y lograr un máximo beneficio para la gente pobre en todo el mundo. 205 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Henry Veltmeyer Las acciones para ampliar la oportunidad, el empoderamiento y la seguridad pueden generar una nueva dinámica para el cambio que hará posible enfrentar la privación humana y crear sociedades comprometidas con la equidad y la justicia social —la ampliación de las opciones y oportunidades de las personas, y la realización de sus capacidades—, y aun así permanecer competitivas y productivas. Si el mundo en desarrollo y la comunidad internacional colaboran para abonar este nuevo entendimiento con recursos reales, tanto financieros como aquéllos encarnados en la gente y las instituciones —su experiencia, conocimiento e imaginación—, el siglo XXI verá un rápido progreso en la lucha contra la pobreza. Además de estos “esfuerzos simultáneos [y concertados] por ampliar la oportunidad, la gestión y la seguridad”, la clave para paliar la pobreza (si no es que una “nueva dinámica para el cambio”) sigue siendo, en la visión del Banco, el desarrollo económico, que se consigue esencialmente a través de la liberalización del comercio y los mercados, la inversión en infraestructura, y la provisión de servicios sociales básicos a las personas pobres —de modo que se incremente su capital humano, para capacitar o darles poder para actuar y aprovechar sus oportunidades— para nivelar el campo de juego y proporcionar mayor igualdad de oportunidades. Para concluir, el Banco argumenta que la evidencia confirma que se requiere el crecimiento de toda la economía (facilitado por las políticas “a favor del crecimiento”, es decir, el neoliberalismo) para mejorar los ingresos de la gente pobre, lo que a largo plazo reducirá las dimensiones no monetarias de la pobreza. Además, desde la perspectiva del Banco, ampliar las capacidades humanas de la gente pobre —en lugar de realizar cambio estructural— sigue siendo un elemento central en cualquier estrategia de reducción de la pobreza. Esta perspectiva, podría añadirse, se contrapone con lo que podría ser vista como la perspectiva académica predominante en cuanto a la problemática de la pobreza. UNESCO (2002), capital social y reducción de la pobreza: ¿qué papel asignar a organizaciones de la sociedad civil y al Estado? 206 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Pobreza e inequidad: La historia oficial El 28 de junio de 2000, en Ginebra, Suiza, se realizó el simposio internacional titulado “Formación de capital social en la reducción de la pobreza: ¿qué papel asignar a las organizaciones de la sociedad civil y al Estado?”, organizado por el Programa de Gestión de las Transformaciones Sociales de la UNESCO (MOST, por sus siglas en inglés) y el Programa de Investigación Comparada sobre la Pobreza (CROP, por sus siglas en inglés) del Consejo Internacional de Ciencias Sociales. Se realizó en el marco de la 24ta sesión especial de la Asamblea General respecto al resultado de la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social e iniciativas posteriores, Ginebra (26 de junio al 1 de julio de 2000). La Cumbre Mundial para el Desarrollo Social (Copenhague, marzo de 1995) abordaron tres temas centrales: erradicación de la pobreza; promoción del pleno empleo; y fomento de la integración social. En ellas se expresó el surgimiento de una determinación colectiva por tratar el desarrollo social como una de las más altas prioridades de las políticas nacionales e internacionales, y de ubicar al ser humano en el centro del desarrollo. La 24ta sesión especial de la Asamblea General, titulada “Cumbre mundial para el desarrollo social y más allá: el logro del desarrollo social en un mundo en globalización”, se realizó con tres objetivos: reafirmar la Declaración de Copenhague y el programa de acción adoptado en la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social; identificar el avance logrado y las limitaciones encontradas, y recomendar acciones e iniciativas concretas para hacer avanzar los esfuerzos hacia una puesta en práctica plena y efectiva de los acuerdos alcanzados en la cumbre. El Foro de Ginebra de 2000 se organizó en paralelo con la sesión especial de las Naciones Unidas. Fue diseñado para establecer un puente entre la sesión de la Asamblea General y el público en general. Atrajo a grupos parlamentarios, empresarios, sindicatos, académicos, organizaciones de la sociedad civil, organizaciones profesionales, así como gobiernos y organizaciones intergubernamentales. Fue en este marco que el simposio de MOST/CROP se 207 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Henry Veltmeyer organizó como una contribución al debate sobre las políticas y las estrategias para lograr la erradicación de la pobreza y lograr el desarrollo social. Durante los cinco años transcurridos entre la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social y ‘Copenhague + 5’, se suscitaron varias deliberaciones acerca de temas que habían surgido en el debate internacional sobre el desarrollo antes, durante y después de la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social. El papel del capital social fue uno de los temas debatidos en este contexto. Surgieron de las deliberaciones varias conclusiones y recomendaciones de importancia y éstas se reflejan en las iniciativas incluidas en el documento final de Ginebra, adoptado en la sesión especial de la asamblea general en Ginebra. En el documento también se hace referencia al fomento de la inversión en capital social. De tal modo, las Naciones Unidas y sus Estados miembros reconocen al capital social como un recurso importante para lograr las metas de la Declaración de Copenhague. Muy aparte de esta Declaración, el concepto de capital social también es medular para un “nuevo paradigma” emergente de desarrollo local descentralizado en el cual el pobre se presenta como el “actor” líder, con poder para actuar por sí mismo en las localidades y comunidades de la sociedad rural (Atria et al., 2004). Este paradigma, al que Stiglitz había convocado ya desde 1998 en una influyente conferencia (Stiglitz, 1998), aporta también las suposiciones y principios que se utilizan para construir un nuevo marco institucional y de políticas para el proceso de desarrollo. Lo importante, y lo que discute Michael Woolcock en su contribución al informe de UNESCO, es la pregunta: ¿cómo lograr una reducción de la pobreza a través de la construcción de asociaciones entre Estados, sociedad civil y mercado? (Woolcock, 2002: 20). Otras preguntas que se abordan en el informe incluyen: ¿Qué papel asignar a la sociedad civil y al Estado? ¿Qué pueden hacer los actores civiles y las políticas para “movilizar recursos”? International Food Policy Research Institute (IFPRI) 2007: Adoptar acciones a favor de las personas pobres 208 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Pobreza e inequidad: La historia oficial y hambrientas del mundo Una cumbre realizada en Beijing, en octubre de 2007, organizada por el International Food Policy Research Institute (IFPRI), a la que asistieron más de 400 diseñadores de políticas y otros interesados en el desarrollo internacional, se centró en la lucha contra la pobreza y en el avance logrado en realizar los ODM. El documento que saldría de esta cumbre, intitulado Taking Action for the World’s Poor and Hungry People, reportó un avance considerable en la reducción de la tasa de pobreza global. La mayor parte de esta mejoría, a todas luces, puede ser o fue explicado por las altas tasasde crecimiento económico en China durante una década y media, lo que reanima un debate político de largo aliento en cuanto a los determinantes del crecimiento económico y las posibles compensaciones de la redistribución (crecimiento redistributivo/ crecimiento con equidad). Hay que leer el informe para creerlo, y debería ser estudiado con ojo crítico. La principal conclusión puede sintetizarse brevemente: el mundo ha hecho avances considerables, habiendo reducido la incidencia de la pobreza extrema, desde 28.6% de la población en 1990 a 18.6% en 2004 (“con este ritmo, para 2015 se cumplirá el objetivo correspondiente en los ODM en cuanto a pobreza en el ámbito global). Sin embargo, el informe señala que el avance por regiones ha sido desigual: el “rápido crecimiento económico” en el este de Asia “ha beneficiado a todos los grupos casi igualmente”, pero “la reducción de la pobreza se estanca en África subsahariana”, dejando atrás a los “ultrapobres”. ¿Quiénes son los ultrapobres? Más o menos, los crónicamente pobres: gente en áreas rurales remotas y marginales, sin acceso a los caminos, los mercados, y los servicios de educación y salud; gente que enfrenta exclusión debido a su género, etnia o discapacidad, es decir, minorías, y aquéllos que carecen de recursos, educación o acceso al crédito. Con base en estos hallazgos o esta teoría, el informe prescribe acciones que: 209 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Henry Veltmeyer • Conlleven al “crecimiento incluyente”, es decir, políticas neoliberales “a favor del crecimiento” y también “a favor de los pobres”. Muchos críticos han argumentado que estas políticas constituyen un importante factor que contribuye a la pobreza global, generando nuevas formas de empobrecimiento y exacerbando las antiguas (Chossudovsky, 1997); • Mejoren el acceso a recursos, mercados e infrastructura (servicios esenciales). Sobra mencionar que la pregunta no planteada es: ¿qué recursos: financiamiento, tierra, tecnología avanzada o nueva, un empleo digno? Para los agricultores de escala pequeña,campesinos con poca tierra o sin tierra, , quienes constituyen una gran parte de los pobres en el ámbito rural, sigue vigente el tema crítico de la tierra y los medios para trabajarla productivamente, para lo cual el Banco Mundial recomienda un enfoque basado en el mercado (“market–assisted land reform”);2 • Aceleren las inversiones en salud, nutrición y educación, es decir, en el “capital humano”, e • “Incluyan a los excluidos”. UNDESA: Repensar la pobreza: informe de la situación social mundial, 28 de enero de 2010 En 1995, en Copenhague, los líderes globales que participaron en la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social describieron la erradicación de la pobreza como un imperativo ético, político y económico, y la identificaron como uno de los tres pilares del desarrollo social. La erradicación de la pobreza desde entonces se ha convertido en el objetivo englobante del desarrollo, según se refleja en 2. El enfoque basado en el mercado para la reforma de la tenencia de la tierra que recomienda el Banco Mundial es bastante controvertido, tanto entre académicos (véase, por ejemplo, Borras, 2007; Borras, Kay y Lahi, 2008) y en las bases de los movimientos sociales formados por las organizaciones campesinas y las comunidades indígenas que soportan estos movimientos. Estos movimientos, por lo general, abogan por una reforma agraria encabezada por el Estado o, como en el caso del movimiento brasileño de los trabajadores rurales sin tierra, la acción directa. 210 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Pobreza e inequidad: La historia oficial los objetivos de desarrollo acordados internacionalmente, incluyendo los ODM, que establecieron la meta de reducir a la mitad la pobreza extrema para 2015. Rethinking Poverty, el Informe Sobre la Situación Social en el Mundo 2010 busca “contribuir a repensar la pobreza y su erradicación”. Afirma: “la urgente necesidad de un cambio estratégico que se aleje del pensamiento fundamentalista del mercado, las políticas y prácticas de las décadas recientes hacia un desarrollo más sustentable y políticas orientadas a la equidad y adaptadas a las condiciones y circunstancias nacionales”. Esas estrategias nacionales de desarrollo, mismas que fueron presentadas en el Cumbre Mundial de 2005, deben ser orientadas a la realización de los ODM. Y, declaran los autores, que “en el centro de este esfuerzo, se debe colocar políticas responsables de desarrollo y políticas macroeconómicas contracíclicas para promover inversiones productivas y generar empleo digno”. El informe resulta bastante convincente en cuanto a repensar la pobreza y los esfuerzos para la reducción de la pobreza, diciendo que una confianza extrema en las fuerzas del mercado y en la liberalización económica derivan en el descuido de las estrategias diseñadas nacionalmente y orientadas hacia el desarrollo, en detrimento de los pobres del mundo. La lección más importante es que los gobiernos necesitan desempeñar un papel en el desarrollo, integrando las políticas económicas y sociales que apoyan la producción incluyente y el crecimiento del empleo, a la vez que atacan la inequidad y promueven la justicia. Naciones Unidas (2010): Informe de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) Los esfuerzos colectivos hacia la realización de los ODM han logrado avances en muchas áreas. Las tendencias alentadores antes de 2008 habían puesto a muchas regiones en el camino de lograr al menos algunas de estas metas. El impulso del crecimiento económico en las regiones en desarrollo sigue siendo vigoroso y, al apren211 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Henry Veltmeyer der de los muchos éxitos de incluso los países en mayor desventaja, lograr los ODM todavía se encuentra a nuestro alcance. Tal es el principal mensaje del informe de la ONU para 2010 sobre los ODM. Según el informe, todavía se están logrando avances en la reducción de la pobreza, a pesar de los descalabros significativos a raíz de la recesión económica de 2008–2009 y a pesar de la crisis alimentaria y la de energía. Los países en desarrollo en su conjunto siguen en camino de lograr la meta de reducción de la pobreza para 2015. Se espera todavía reducir la pobreza por 15% para 2015, lo que se traduce en cerca de 920 millones de personas que viven debajo de la internacional de la pobreza (1.25 $dólares/ día), la mitad de la cifra de 1990. El informe enfatiza que, a pesar de que se ha logrado un avance, éste es desigual; y sin un gran impulso, muchas de los objetivos incluidos en los ODM probablemente no se logren en la mayor parte de las regiones. Los viejos y los nuevos desafíos amenazan con hacer más lento aún el progreso en algunas áreas o incluso echar por tierra algunos de los logros realizados hasta el momento. El número de personas que sufren de malnutrición sigue creciendo, mientras que el lento avance en reducir el hambre se ha estancado —o incluso se ha revertido— en algunas regiones entre 2000 y 2002 y entre 2005 y 2007. Aproximadamente, uno de cada cuatro niños de menos de cinco años de edad no cumple con su peso ideal, principalmente debido a falta de alimentos, la baja calidad de la comida que logran ingerir, la provisión inadecuada de agua y de servicios sanitarios y de salud, y las malas prácticas de cuidado y alimentación. El reporte de los ODM estima que 1.4 miles de millones de personas todavía viven en pobreza extrema. Además, los efectos de la crisis financiera global probablemente persistan: las tasas de pobreza serán ligeramente superiores en 2015 e incluso después, hasta 2020, de lo que habrían sido si la economía mundial hubiera crecido de manera estable al ritmo anterior a la crisis. La equidad de género y el empoderamiento de las mujeres se encuentran en el centro de los ODM y constituyen precondiciones 212 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Pobreza e inequidad: La historia oficial para superar la pobreza, el hambre y la enfermedad. Pero el avance ha sido lento en todos los frentes, desde la educación hasta el acceso a la toma de decisiones políticas. Instituto de Investigación de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD) (2010): Combatir la pobreza y la desigualdad El informe central de la UNRISD (UNRISD Flagship Report) constituye una importante iniciativa de investigación que se propone contribuir a los debates en torno a las nuevas estrategias políticas para la reducción de la pobreza en un marco posterior a los ODM. El informe se basa en gran medida en el Proyecto sobre Reducción de la Pobreza y Regímenes de Política, así como en la investigación pretérita del UNRISD sobre “Política social en un contexto de desarrollo (2000–2005)”. En septiembre de 2010, el UNRISD publicó su informe central sobre reducción de la pobreza, intitulado Combatir la pobreza y la inequidad, el cual resulta de una iniciativa de investigación de varios años en varios países sobre la efectividad de diferentes estrategias para reducir la pobreza. La principal tema abordado por el UNRISD es la persistencia de la pobreza global después de más de una década de esfuerzos combinados para lograr una reducción de la pobreza acorde con el primer ODM (reducir a la mitad la tasa de pobreza para el 2015): más de mil millones de personas continúan viviendo en condiciones de pobreza extrema, a pesar de los esfuerzos concertados de la comunidad internacional de desarrollo en apoyo del “nuevo desarrollismo” —el consenso en cuanto a la necesidad de “traer de vuelta al Estado” de modo que se generen las condiciones para una forma más incluyente de desarrollo (Osvaldo e Infante, 2009). En contraste con las experiencias de países que tuvieron éxito históricamente en la reducción de la pobreza y la inequidad, las estrategias contemporáneas de reducción de la pobreza han “enfocado a los pobres” con una política de inclusión social y asis213 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Henry Veltmeyer tencia económica, sin que simultáneamente aborden las fuentes estructurales de la pobreza. El programa mexicano en contra de la pobreza, Oportunidades, constituye un excelente ejemplo. Estos acercamientos frecuentemente no toman en cuenta las dimensiones institucionales y políticas que resultan clave y que pueden ser a la vez causas de pobreza e inequidad, y obstáculos a su reducción. La investigación de UNRISD muestra, en cambio, que los avances efectivos se han dado principalmente a través de estrategias dirigidas por el Estado, estrategias que combinan objetivos de desarrollo económico con políticas sociales de tal manera que se apoyan recíprocamente en vez de ser contraproducentes (como en el caso de las políticas de “reforma estructural” aplicadas bajo el modelo neoliberal). También muestra de qué manera los resultados en términos de pobreza están configurados por complejas interconexiones de ideas, instituciones, políticas y prácticas en las esferas social, económica y política. La investigación enfatiza los siguientes elementos centrales de una estrategia de desarrollo sustentable e incluyente: i) los patrones de crecimiento y de cambio estructural que generan y sostienen los empleos que son remunerados adecuadamente y accesibles para todos, independientemente de ingreso, estatus de clase, género o etnia; ii) las políticas sociales incluyentes basadas en derechos universales y que apoyan el cambio estructural, la cohesión social y la política democrática; iii) la protección de los derechos civiles, el activismo y los arreglos políticos que aseguran que los Estados respondan a las necesidades de los ciudadanos y que los pobres influyan en la manera en que se hacen las políticas; y iv) una política de inclusión social y las transferencias monetarias condicionadas a los pobres (por ejemplo, el programa Oportunidades en México o la Bolsa Familia de Brasil) no bastan. Para sostener los limitados logros de la guerra en contra de la pobreza global a lo largo de la década pasada es necesario abordar directamente la estructura de la inequidad social (la distribución social de la riqueza y el ingreso). Como argumentara la CEPAL (2010) en un reporte paralelo, y reiterara el RIMISP (2012) en 214 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Pobreza e inequidad: La historia oficial un reporte de seguimiento, “es tiempo para la equidad”. Para ser precisos, lo que se necesita es un cambio social sustantivo así como el abandono de las políticas (neoliberalismo) que sólo exacerban el problema. Conclusión Desde la declaración de los ODM por la ONU en 2000, se ha dado un considerable avance en el cumplimiento de la meta de erradicar la pobreza absoluta y reducir sustancialmente la pobreza mundial en general (50% para 2015), a través de acciones nacionales decisivas y cooperación internacional. O, al menos, tal es la conclusión a la que llegan varios informes oficiales sobre la problemática de la pobreza y la guerra contra la pobreza global. Sin embargo, lo que no queda claro es la cuestión de agencia en la reducción de la pobreza. ¿Es resultado de acciones adoptadas por los gobiernos, con la cooperación internacional y la participación social —como sugieren varios reportes oficiales? ¿O es, en cambio, resultado de acciones llevadas a cabo por los mismos pobres? ¿O resultado de los cambios en la economía global? La respuesta a estas preguntas tendrá que esperar una revisión académica más plena; un examen más detallado y estudios posteriores de parte de sociólogos y economistas interesados en comprender las dinámicas de la problemática de la pobreza desde una perspectiva de los estudios críticos del desarrollo. Quedan varias cosas en claro: la pobreza está estrechamente relacionada y se basa en lo que la CEPAL describe como la “estructura de la inequidad social”, y cualquier logro en el frente contra la pobreza no puede sustentarse en una política de inclusión social y transferencias directas a los pobres. Como declara la CEPAL en su informe central de 2010: “es tiempo para la equidad”, es decir, un cambio social sustantivo en el sistema, las instituciones y las políticas que empobrecen y mantienen pobre a la gente (la globalización neoliberal). El propósito de la política pública (desarrollo equitativo) no debería ser sólo lograr una “igualdad de oportunidades” sino una “igualdad 215 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 Henry Veltmeyer de condiciones”. Esto requiere más que una reforma institucional y de política: requiere un cambio fundamental en un sistema sustentado por relaciones de poder de clase. 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Imparte cursos sobre investigación en Ciencias Sociales en la licenciatura de Sociología, así como en la maestría y en el doctorado en Ciencias Sociales. Sus líneas de investigación son: ciudadanía, cultura política y movimientos sociales en México y América Latina. julio boltvinik Profesor-investigador del Centro de Estudios Sociológicos de El Colegio de México, Miembro del Sistema Nacional de Investigadores; miembro de número de la Academia Mexicana de Economía Política y del Comité Científico de CROP (Comparative Research on Poverty) con sede en la Universidad de Bergen, Noruega. Consejero ciudadano del Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del DF. Ha dedicado 30 años a estudiar y a combatir la pobreza. Ha publicado numerosos libros, artículos y capítulos de libro, la mayoría sobre pobreza. Recibió el Premio Nacional de Periodismo Ciudadanizado (2001) y el premio a la mejor tesis doctoral en antropología social del INAH en 2006. raúl delgado wise Director de la Unidad Académica en Estudios del Desarrollo de la Universidad Autónoma de Zacatecas, presidente de la Red Internacional de Migración y Desarrollo, director de la revista Migración y Desarrollo y codirector de la Red de Estudios Críticos 217 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 del Desarrollo. Ha escrito o editado 16 libros y más de 150 textos académicos, entre capítulos de libro y artículos en revistas especializadas. rodolfo garcía zamora Docente-investigador del Doctorado en Estudios del Desarrollo de la Universidad Autónoma de Zacatecas. Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad Autónoma de Barcelona, España. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, de la Red Internacional de Migración y Desarrollo, la Red Eurolatinoamerica de Estudios del Desarrollo Celso Furtado, la Asociación Sociológica Internacional (International Sociological Association, ISA), la organización Sin Fronteras I.A.P., la Asociación Mexicana de Estudios Rurales, entre otras. Autor y coautor de varios libros y artículos en revistas especializadas. Especialista en migración, remesas y desarrollo regional y desarrollo rural. humberto márquez covarrubias Responsable Académico del Doctorado en Estudios del Desarrollo de la Universidad Autónoma de Zacatecas (UAZ). Es director de la revista Estudios críticos del desarrollo, editor de la revista Migración y desarrollo y coeditor de la revista Observatorio del desarrollo. Ha publicado textos académicos de diversos géneros sobre la problemática del desarrollo y la migración. paulina martínez gonzález Socióloga, estudiante de doctorado en ciencias sociales. Es profesora del Departamento de Política y Sociedad en el Centro Universitario de la Ciénega de la Universidad de Guadalajara. Imparte cursos de metodología de la investigación social, filosofía y problemas de las democracias contemporáneas. Fue reconocida con el Perfil Promep por la Secretaría de Educación Pública. Sus líneas de investigación son: movimientos sociales y conflictos ambientales; bienestar y medio ambiente. 218 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 joão márcio mendes pereira Profesor de historia en la Universidad Federal de Río de Janiero. Se doctoró en la Universidad Federal fluminense de Río de Janeiro, en Niteroi, Brasil. Sus intereses académicos incluyen historia contemporánea, economía, política internacional y sociología política (particularmente con respecto al Banco Mundial), ayuda estadounidense y multilateral al desarrollo, la cuestión agraria y movimientos rurales en América Latina. Sus artículos han sido publicados en diversas revistas, incluyendo Tempo Social, Revista de História (USP), Revista Brasileira de Política Internacional, Tempo, Topoi, Revista Brasileira de História, Varia História, Revista Brasileira de Educação, Sociedade & Estado e Estudos Avançados. anthony o’malley Coordinador del Programa en Estudios de Desarrollo Internacional (International Development Studies) en la Universidad de Saint Mary’s, Halifax, Canadá. Algunas de sus publicaciones más destacadas incluyen: “Critical Analysis and Development” en Critical Development Studies Handbook, “The Dialectics of Class and Community” en Community-Based Development in Latin America, “Banking on Poverty: Assessing the World Bank’s War on Poverty” en Canadian Journal of Development Studies y “Poverty Reduction Programs and Rural Poverty” en Poverty Report. darcy tetreault Docente-investigador del Doctorado en Estudios del Desarrollo de la Universidad Autónoma de Zacatecas. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel II, con perfil Promep. Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Guadalajara. Su tesis de doctorado ganó el premio nacional Arturo Warman 2008. Sus intereses académicos incluyen: pobreza, políticas sociales, estudios agrarios, ecología política, y movimientos sociales y ambientales. Ha publicado varios textos sobre estos temas en libros y revistas nacionales e internacionales. 219 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 henry veltmeyer Profesor del Doctorado en Estudios del Desarrollo de la Universidad Autónoma de Zacatecas y Director de la Red de Estudios Críticos del Desarrollo. Ha publicado gran cantidad de artículos, capítulos de libro y libros que lo han posicionado como uno de los especialistas más connotados en el ámbito de los estudios sobre desarrollo e imperialismo. 220 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 normas para la recepción de originales 1) Estudios críticos del desarrollo es una revista semestral de investigación científica arbitrada y publicada por la Unidad Académica en Estudios del Desarrollo (UAED) de la Universidad Autónoma de Zacatecas (UAZ). 2) Los trabajos deberán ser inéditos y sus autores se comprometen a no someterlos simultáneamente a la consideración de otras publicaciones. Deberán ser resultado o avance de investigaciones originales de alto nivel, enmarcados en las Ciencias Sociales y las Humanidades enfocados en la problemática y alternativas del desarrollo. Pueden enviarse trabajos en español y en inglés; los cuales serán publicados en esos idiomas. Los autores conceden su autorización para que sus artículos sean difundidos a través de medios impresos y electrónicos por la UAED–UAZ. 3) Los autores deberán remitir los originales en formato compatible con los programas estándares de procesamiento de textos (Word) en tamaño carta, a doble espacio y por una sola cara, con tamaño de letra de 12 puntos en fuente Times New Roman. 4) Considerando que una cuartilla tiene 27 renglones y entre 60 y 64 caracteres con espacios e interlineado doble, los trabajos tendrán una extensión de entre 20 y 25 cuartillas; los textos destinados a la sección «Debate»; y las colaboraciones para «Reseña» entre 3 y 5. 5) Los trabajos deberán acompañarse de los siguientes datos, con una extensión no mayor de diez líneas: nombre completo del autor o los autores, nacionalidad, máximo nivel de estudios alcanzado, institución, centro de adscripción y línea de investigación, cargo que desempeña, número telefónico, dirección postal, dirección electrónica, dos o tres referencias bibliográficas de las publicaciones recientes o relevantes, información que considere relevante. 221 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 normas para la recepción de originales 6) Anexo al artículo, deberá enviarse un resumen de 150 palabras (o diez renglones) en el idioma en que esté escrito y cinco palabras clave, que faciliten su inclusión en los índices y bases de datos bibliográficos. Estudios críticos del desarrollo traducirá, en su caso, el resumen al inglés y utilizará esa síntesis para su difusión en el portal de Internet de la UAED. 7) Los cuadros, mapas y gráficas deberán presentarse en formato Excel con claridad y precisión; invariablemente deberán incluir la fuente o el origen de procedencia, y en el texto deberá indicarse su colocación exacta. 8) Las notas se presentarán a pie de página y deberán estar escritas a renglón corrido (a un espacio) y numeración corrida (progresiva), e incluirse al pie de la página correspondiente. Las llamadas deberán ser numéricas. Las citas deberán insertase en el texto abriendo un paréntesis con el apellido del autor, el año de la publicación y la página. 9) Para siglas, acrónimos o abreviaturas, la primera vez que se usen deberá escribirse el nombre completo o desatado; luego, entre paréntesis, la forma que se utilizará con posterioridad. Ejemplos: Banco Mundial (BM), Organización de las Naciones Unidas (ONU), producto interno bruto (PIB). 10) Los textos originales podrán entregarse a la Unidad Académica en Estudios del Desarrollo o enviarse por correo a la siguiente dirección: Unidad Académica de Estudios del Desarrollo, Campus Universitario II, Av. Preparatoria s.n., Colonia Hidráulica, Zacatecas, Zacatecas, México, código postal 98065. También podrán enviarse por correo electrónico a la dirección: revista@estudiosdeldesarrollo.net. 11) Los originales serán dictaminados por evaluadores anónimos seleccionados entre expertos del tema tratado por el artículo. En razón de lo cual, los nombres de los autores u otra forma de identificación solamente deberá figurar en la página inicial. 222 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 normas para la recepción de originales Los dictámenes serán comunicados a los autores en un plazo no mayor a 60 días después de la recepción del artículo. El principio de confidencialidad será la guía. Las colaboraciones aceptadas serán sometidas a un proceso de corrección de estilo y su publicación estará sujeta a la disponibilidad de espacio en cada número. Estudios críticos del desarrollo se reserva el derecho de realizar los cambios editoriales que considere pertinentes. En ningún caso se devolverán originales. 223 estudios críticos del desarrollo, vol. II, no. 2 publicaciones