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La política urbana metropolitana frente
a Ia globalización*
José
LUÍS
Coraggio*
I - La centralidad de Ia política urbana
metropolitana
1 'La globalización dei mercado como contexto de Ia cludad
La globalización dei mercado es acompafiada por Ia desactivación de los
instrumentos estatales para dirigir el desarrollo industrial centrado en el mercado
interno. Esos instrumentos segmentaban el mercado mundial en mercados
nacionales y Ia interacción entre agentes de distintos mercados nacionales daba
lugar al "mercado inter-nacional". La conformación dei mercado interno
confrontaba en el terreno político a sectores econômicos que buscaban influir en
Ias políticas públicas y en Ia definición de un "interés general" que, en Ia disputa
por Ia hegemonia, necesariamente aparecia asociado a una propuesta de
desarrollo nacional. En ese proceso fueron surgiendo y acumulándose
regulaciones de los mercados e instituciones disenadas, entre otras cosas,
para promover Ia integración social y en particular para proteger los derechos de
los trabajadores y los intereses de ciertas fracciones empresariales.
Desde Ia utopia dei mercado libre, tales instituciones impedían una
asignación eficiente de los recursos y -en nombre dei realismo econômico- fueron
reducidas a su mínima expresión en los países más débiles en su voluntad o
fuerza de negociación. A cambio, hoy experimentamos Ias consecuencias de Ia
* Versión revisada de Ia ponencia presentada en el Congreso Internacional Cludad de México
sobre "Políticas y Estúdios Metropolitanos", México D.F. 10-14 marzo, 1997. Se agradecen
los comentários a Ia primera versión de Claudia Danani, Máría Dl Pace y Alberto Federico.
** Economista argentino, Investigador-Docente Titular y Director dei Instituto dei Conurbano de
Ia Universidad Nacional de General Sarmiento. Se agradecerá a los lectores tiacer Negar sus
comentários o sugerencias a Ia dirección de correo electrónico; coraggio@argent.cci.org.ar
eficiência dei mercado realmente existente, lograda a través de Ia
liiperliberalización de los mercados de productos y de capitales y de Ia
desregulación dei mercado de trabajo. La revolución tecnológica y organizativa que el capital global impulsa ciegamente en su furor competitivo- desplaza al
trabajo asalariado y al capital productivo como categorias centrales que
estructuraban identidades de clase e instituciones, mientras que el capital
financiero se convierte en el sujeto que reorganiza economias, sociedades y
culturas.
Aquel mercado inter-nacional iba acompanado de su correlato social: Ia
diferenciación entre burguesia nacional y burguesia extranjera. El capital se
encarnaba en sujetos que, igualmente motivados por Ia ganância, podían tener
comportamientos y objetivos particulares distintos frente a Ia relación entre
acumulación privada y desarrollo nacional. Objetivamente interesada en el
crecimiento dei mercado interno, se esperaba de Ia burguesia nacional cierta
predisposición a entrar en acuerdos con Ias organizaciones sindicales, pues un
incremento de los salários reales y una ampliación de Ias clases médias urbanas
significaba costos mayores pero también una ampliación dei mercado para Ia
producción nacional. Por su lado, el empresariado ubicado en actividades de
exportación y/o importación, interesado en abrir Ia economia para acceder al
mercado externo y bajar sus costos, aparecia en contradicción con Ias fracciones
industrialistas y como aliado estratégico dei capital externo
En ese sistema. Ia protección dei mercado interior atraía fracciones
productivas dei capital extranjero, impedidas, por Ias barreras al comercio
internacional, de penetrar con sus productos desde los países de origen. La
inversión externa -supuestamente regulada por Ias leyes de inversión extranjera,
que decidían en qué ramas y bajo qué condiciones podia establecerse- era vista
como necesaria para el desarrollo y Ia modernización productiva, a Ia vez que
como un riesgo calculado. En todo caso, siempre quedaba abierta Ia cuestión
dei uso de Ias ganâncias generadas en el país, que se pretendia fueran reinvertidas
en lugar de ser remesadas a Ias casas matrices. El control de câmbios, hoy
llevado a su mínima expresión o inexistente, fue un instrumento privilegiado para
lograr tal objetivo, dei mismo modo que los vaivenes dei tipo de cambio reflejaban
no sólo el ajuste de los mercados sino Ia coyuntura de Ias correlaciones de
fuerzas sociales y econômicas,
Los Estados nacionales jugaron entonces un papel fundacional en Ia creación
dei mercado, pero, desde una perspectiva global, Io estructuraron como conjunto
segmentado de mercados internos y fracciones de clase articuladas en un
mercado inter-nacional. Hoy los Estados administran los costos de Ia adaptación
a un mercado global, y eso significa que aquellas diferenciaciones y
segmentaciones sociales y econômicas, politicamente sustentadas porei Es-
tado-Nación, tienden a desdibujarse y aparecer) otras, derivadas más directamente dei juego dei mercado. Significa que el mercado nacional comienza a ser
más una construcción estadística que una entidad real con sus propias leyes,
dinamismos y actores; que hay tendências a convertir el território nacional en un
âmbito definido por coordenadas virtuales, en el que se proyectan Ias fuerzas
econômicas que operan, sin más limites que Ia competência, en un espacio sin
barreras políticas. Significa también que se generan sociedades urbanas con
brechas internas dificilmente reversibles, con Gobiernos aparentemente sin
posibilidad de controlar el mecanismo de mercado que Ias crea, pues sus agentes
no son locales ni influibles. Nuevas formas rígidas de segmentación y de exclusión
vienen a substituir Ias formas dialécticas de Ia integración desigual y contradictoria,
propias de Ia sociedad de clases relativamente más abierta que caracterizara al
desarrollo industrializante.'
El capital global que llega a Ias ciudades Io hace "filtrado" por el contexto
nacional. La doctrina macroeconômica vigente indica que Ia entrada de capitales
sigue siendo requerida para el êxito dei modelo de crecimiento, pero que ahora
interesa principalmente para balancear Ias cuentas dei comercio exterior y
mantener así Ia estabilidad dei sistema "interno" de precios y su vinculación con
el mundial, aunque Ias condiciones que esos capitales requieren para su entrada
se contradigan con los factores dei desarrollo productivo. En esto, el capital
global enfrenta una periferia sin capacidad de respuesta, con sindicatos y Estados
debilitados y en proceso de fragmentación. A Ia neoclásica, el empresário global
penetra para crear su a/ter ego, un consumidor global que, este donde este,
consuma los productos disehados, producidos y comercializados por una
maquinaria de alcance global y localización ubicua, ahorre e invierta en el sistema
financiero globalizado, se informe y forme sus preferencias a partir de sistemas
globales de producción simbólica.
Pero ni siquiera Ia entronización dei dinero mundial uniformará totalmente
Ias diversas regiones dei globo. Subsistirán diferencias geográficas, de
infraestructura, econômicas, sociales y culturales. Sin embargo -se nos diceya no serán el resultado "artificial" de decisiones políticas sino de asumir "Ia
naturaleza" necesaria dei mecanismo de mercado operando sobre factores
históricos o geográficos. Pero esa realidad asumida, lejos de ser una realidad
natural, universal como Ia dei mundo físico, es Ia realidad -también objetiva- dei
poder y de Ia correlación de fuerzas que acompaf^a el nuevo mundo global en
' Para el caso de Argentina existe una serie de trabajos que van siguiendo los efectos dei
proceso y ayudan a comprenderlo (MINUJIN, ed., 1993; BECCARIA, LÓPEZ, comps, 1996).
este momento histórico. En efecto, el mercado realmente existente dista de Ia
utopia de Ia competência perfecta con agentes pero sin sujetos; Ia discriminación
de precios de productos y factores de producción, Ia segmentación estratégica de
mercados. Ia diferenciación de productos y Ia manipulación simbólica de valores y
pautas culturales para maximizar Ias ganâncias estarán más presentes que nunca,
instrumentos de Ia competência monopólica entre unos poços cientos de
conglomerados globales. Esas estratégias y fuerzas interactúan, se confrontan o
se articulan con estratégias políticas y de acción colectiva, por Io que el resultado
diferenciador resultante no será una realidad asocial y apolítica, despojada de Ia
acción "artificial" dei hombre y sus artefactos organizativos. A Ia vez, en el trasfondo,
el mercado financierto con sus 200.000 agentes y sus millones de inversores y el
"mercado político" tienen posibilidades dinâmicas inciertas que escapan al control
de Ias poderosas organizaciones corporativas y políticas.^
Entonces, tampoco ahora se cumplirá Ia promesa de Ia teoria neoclásica;
el libre movimiento de los factores en un mercado global no llevará a uniformar
ingresos y oportunidades, ni siquiera entre los segmentos integrados de Ias
diversas sociedades. Porque Ia competência global incentivará y se apoyará en
Ias diferencias heredadas cuando convenga, con Io que Ia "uniformación global"
se refiere más al domínio sin trabas de Ias condiciones para Ia acumulación de
capital que a Ia homogeneidad dei efecto de Ias estratégias desplegadas. Porque
Ias regias dei juego dei mercado global se imponen a los jugadores nacionales
con distintos ritmos y fuerzas, dado que los países centrales mahtienen todavia
un alto control político dei comercio internacional e imponen condiciones
econômicas y extra-económicas a los países más débiles, los organismos
internacionales tratan Ia deuda de los países centrales de manera muy diversa a
Ia de los dei resto dei mundo, y Ias sociedades políticas locales ponen limites
distintos al accionar dei mercado y de sus abogados en cada sociedad.
A esto se suma que Ia base heredada es muy diversa para los diversos
lugares, incluso dentro de un mismo país. En esto inciden, sin duda. Ias
infraestructuras físicas. Ias posiciones respecto a los recursos naturales y al
nuevo sistema de flujos dei mercado global. Ias historias productivas. Ias
capacidades laborales y empresariales locales. Ias matrices culturales de larga
data. Pero los lugares también se distinguen entre sí por algo que es crucial en
^ La ideologia dei mercado como mecanismo natural, capaz de destruir o crear riqueza y
felicidad es posiblemente decisiva en Ia justificación de Ia relativa autonomia que han logrado
sus "sacerdotes", los macroeconomistas que, aunque sustituíbles como personas, como
tecnocracia parecen estar más allá de Ia coyuntura política, tratados con cuidado discursivo
por partidos gobernantes y opositores.
esta época de transición epocal: se diferenciar) por Ia existência o inexistência
y por Ia calidad de un proyecto que oriente su rumbo® y, sobre todo, por Ia
influencia dei contexto nacional y regional en que están insertas. Podemos
especular que, en el contexto de un Estado prebendario y una sociedad
fragmentada, algunos centros urbanos pueden continuar siendo o surgir como
enclaves poco seguros dei sistema global, internamente duales, más integrados
con el resto dei mundo que con su propio país, atractivos apenas para Ia búsqueda
de altas ganâncias especulativas en el corto plazo.
2 - El domínio dei capital global sobre Ia sociedad urbana
El domínio dei capital se manifiesta, entre otras formas, por Ia subordinación
de Ias políticas urbanas a Ia lógica de ia competência entre lugares para atraer al
capital global. En el contexto de una posición nacional de debilidad frente a Ia
globalización, algunos lugares pueden sin duda atraer capitales manteniendo o
facilitando unilateralmente el bajo costo de Ia mano de obra (por Ia via de los bajos
salários y de los bajos costos de Ia seguridad social que busca el ajuste estructural),
Ia irrestricta seguridad jurídica y política a los derechos de propiedad dei capital, Ia
"disciplina" laborai, un paraíso fiscal y otras ventajas que puedan hacer una
diferencia significativa para Ia rentabilidad de Ias inversiones. Minimizada Ia
capacidad o voluntad de los Estados de crear diferencias "artificiales". Ias ventajas
"reales" que se ofrecen en estos casos sueien ser verdaderas exacciones sobre el
patrimônio público acumulado bajo el régimen anterior (privatizaciones a precios
de liquidación, concesiones de virtuales monopólios en los servidos públicos,
etc.) o significar Ia exclusión y perdida brutal de derechos adquiridos por Ia clase
trabajadora, incluyendo a amplies sectores médios.
Paradójicamente, aquellos lugares ubicados en contextos nacionales
posicionados con fuerza y legitimidad social y política frente al embate de Ia
globalización, que se inician con ventajas históricas de posición, infraestructura
y sistemas eficientes de administración pública, cuyas sociedades han logrado
articular un proyecto integrador compartido que inspire y facilite Ias iniciativas
que conducen al desarrollo deseado, tendrían mayor probabilidad de confomriarse
^ Por eso proliferan Ias metodologias de "planificación estratégica", algunas orientadas a Ia
"ciudad negocio" (que el cortoplacismo convierte en una intervención cosmética de Ia ciudad
dual), otras hacia Ia ciudad integrada (que abre un proceso de nuevo estilo de gobierno local
al privilegiar fonnas complejas pero ineludibles de participación efectiva de los ciudadanos
y sus representaciones). (CASTELLS, BORJA, 1996; RIBEIRO, 1997; C O R A G G I O , 1991).
o confirrnarse como centros duraderos dei poder econômico y financiero y como
concentraciones de los componentes más dinâmicos de Ias actividades
econômicas y, a Ia vez, contribuir al desarrollo de su entorno.
En todo caso, el capital y sus inversiones localizadas aparecen como
condición para el crecimiento. En esto, globalizado el mercado, pierde relevância
Ia diferenciación entre "burguesia nacional" y "burguesia extranjera", o entre capitales
con esa denominación, y se hace más relevante una diferenciación basada en Ia
posible confluência entre el interés de largo plazo de fracciones particulares dei
capital y Ia clase de sociedad y sistema político locales que se quieren desarrollar
o consolidar" En efecto, viejas o nuevas fracciones dei capital nacional son
destmidas o se pliegan a Ia desindustrialización voluntária, volviéndose especulativas
o comerciales, asociándose subordinadamente con capitales de âmbito global,
participando de Ia repartija de Ias privatizaciones, evasores fiscales y
corresponsables de Ia eterna deuda externa y dei vaciamiento de Ia capacidad
econômica dei Estado, invirtiendo a través de agentes financieros, sin saber bien
para producir qué ni donde en el mundo. Al tiacerlo, contribuyen a que
desemboquemos en situaciones sociales sólo atractivias para proyectos de inversión
refractarios a un desarrollo social integrador Por su parte. Ias pequefias y medianas
empresas (PYMES), supuestamente capaces de resolver por condiciones
particulares asociadas a su tamafio el problema dei desempleo, ocupando el
espacio dei capital nacional, no realizan tal ilusión, por falta de condiciones
históricas o de políticas adecuadas,^ pero también de posibilidades reales en un
mercado libre donde Ia concentración dei capital subsume todo Io significativamente
rentable. Por Io demás, es probable que, sin una acción política decidida y sostenida
por Ia sociedad para avanzar hacia una competitividad sistêmica. Ia mera
modernización tecnológica de Ias PYMES reduciría significativamente sus ventajas
en Ia creación de empleos a Ia vez que Ias desnacionalizaría.
Poco a poco tiende a diluirse Ia diferencia y Ia posibilidad de que Ias
fracciones dei capital "local" concerten con los poderes públicos un sentido más
social y nacional para Ias políticas estatales, a Ia vez que los gobiernos nacionales
y metropolitanos pasan a negociar directamente con los lobbistas de
conglomerados globales, mediados o no por los poderes políticos de otros países.
Las preferencias por el capital nacional parecen perder entonces su sentido,
' La posible atracción dei capital hacia sociedades con mayor integración social y estabilidad
democrática ya ha sido identificada incluso por Ia misma banca de desarrollo Otra cosa es,
en cambio, qué actúe en consonância. Ver: Banco Interamericano de Desarrollo/PNUD,
(REFORMA. ,1993).
5 Sobre esto, ver: BIANCHI, GlORDANI (1993),
dado que el comportamiento dei que sobrevive mimetiza al dei capital sin
nacionalidad, de modo que en Io fundamental Ias caras y lenguajes concretos
no importan, si es que no son preferibles Ias formas más avanzadas.®
Porsu parte, Ia clase trabajadora comienza a sufrir Ias consecuencias de un
mercado global de trabajo en que tienen que competir con Ia elite de trabajadores,
técnicos y profesionales asociada a los centros de altas tecnologias y a Ia vez
con Ia masa de trabajadores substituibles, ubicados en verdaderaszonas francas,
"libres" de derechos sociales e impuestos, donde los costos salariales son apenas
una fracción de Io que historicamente se alcanzó en los países jugados ai desan-ollo
industrial. A esto se agrega Ia insuficiência dinâmica de Ia acumulación capitalista,
que en términos relativos e incluso absolutos expulsa fuerza de trabajo. La situación
de Ia clase sin más recursos que su trabajo sufre, porello, un proceso de regresión,
con altísimas tasas de desempleo, subempleo y precarización, resultado dei proceso
global de reestructuración tecnológica y de los mercados. A Ia vez que se polarizan
y desintegran. Ias sociedades latinoamericanas son atravesadas por Ia división
entre los diversos tipos de ocupados y los desocupados estructurales.
3 - c Hacia una nueva fase de Ia reestructuración
dei Estado?
En Ia región más urbanizada dei globo, esta problemática social se convierte
en una cuestión de Estado con alta visibilidad por su concentración en Ias
ciudades. Porque el sistema político sigue requiriendo Ia legitimación a través
dei voto de Ias mayorías pero también porque, salvo sectores de marginalidad
total, el consumo de Ias masas urbanas empobrecidas sigue siendo negocio
para ei gran capital, como Io demuestran los hipermercados (destructores dei
pequefío comercio), los servidos de esparcimiento (el fútbol como negocio, el
TV"Cable), o Ia venta de paquetes de alimentos para los programas sociales.
^ No décimos que nos haya diferencias, pero incluso pueden no ser favorables al capital
nacional, como en el caso de los nuevos capitalistas surgidos cuando el poder político-administrativo es usado como recurso para el enriquecimiento de ciertos grupos, con todas
Ias consecuencias que el sistema, para ocultar Ia corrupción agrega a un sistema político
ávido de recursos para alimentar su maquinaria competitiva de alto costo. Asimismo, aunque
sin duda el capital y sus intereses específicos se estructuran de diversa manera según Ia
rama y el lugar en que se asienta como capital productivo, no íiay que tomar Ia fijeza material
de la inversión (una autopista, un gran centro comercial o una red de servidos urbanos)
como inmovilidad de un capital que, alentado por una tasa diferencial de beneficio, puede
liquidarse y trasladarse fuera dei país o a otra rama con una mera transacción bursátil.
^Qué nuevas políticas públicas se plantean en congruência con este contexto,
y qué posibles políticas alternativas pueden proponerse? Hasta donde es posible
pensar políticas realmente alternativas sin cuestionar las instituciones dei mercado
total?Pueden llegar al gobierno fuerzas orientadas por Ia voluntad de transformar
esta situación a favor de los sectores populares y de reinstalar en Ia esfera pública
Ia idea de un proyecto social que use pero no sea esclavo dei mercado? En todo
caso, esta compleja problemática se enfrentará desde un Estado "post-ajuste",
debilitado por Ia privatización y por Ia regresión dei sistema fiscal, por una
descentralización implementada de tal modo que tiende a favorecer el localismo,
el clientelismo y ia irresponsabilidad pública ante los problemas de Ia sociedad.
Entrampado en el pago de Ia creciente deuda externa, debilitado frente al capital
y a los bloques político-econômicos dei nuevo mundo post-guen-a fria, el Estado
reformado ya está viendo erosionar Ia legitimidad de las políticas disenadas para esta
transición, más "amigas dei mercado" que "amigas de Ia gente", sin recursos adecuados
a Ia magnitud de las cuestiones que debe encarar, sea por razones de "gobemabilidad",
sea por una genuína preocupación por Ia equidad. Ia justicia social y Ia democracia.''
Es entonces urgente prepararse para otra fase de esta transición epocal,
superando tanto Ia contemplación derrotista como Ia mera resistência, pasando a
recuperar las mejores experiências que está dando este continente y desarrollando
activamente otras que provean puntos de apoyo que vayan prefigurando y creando
las condiciones para una nueva relación entre Estado, economia y sociedad. En
ese sentido, creemos que las metrópolis latinoamericanas son un lugar privilegiado
para profundizaresa búsqueda, a condición de ampliarei alcance y Ia calidad dei
espacio que conocemos como "política urbana".
4 - La resignificación de las políticas públicas
El período marcado porei paradigma de desarrollo industrializante bajo Ia
conducción dei Estado institucionalizo un sistema de políticas públicas hoy
impactado por los câmbios estructurales que estamos experimentando.
Ese sistema diferenciaba, entre otras, las siguientes políticas;
- Políticas macroeconômicas (e.g.; monetária y fiscal, de câmbios, de
comercio exterior);
' Como es evidente, en este intento de encuadre inicial no intentamos registrar las importantes
variantes con que estas tendências generales se concretizan en cada país dei continente,
pero creemos que tiacerlo no cambiaria Ia validez de Ia argumentación que sigue.
- Políticas econômicas sectoriales (e.g.: agricultura, industria, minería,
transporte, energia, obras públicas, comercio interior);
- Políticas sociales (e.g.; vivienda, salud, educación, de seguridad o
bienestar social);
- Políticas regionales (e.g.: promoción de zonas periféricas a través de
exenciones impositivas, concentración de inversiones en centros de
desarrollo, programas de desarrollo rural integrado, políticas sociales
diferenciales, etc);
- Política urbana (e.g.: gestiôn de Ia infraestructurea y los servidos públicos
locales, normas de ordenamiento de usos dei suelo).
En esta tradición. Ia política urbana, de alcance /oca/y con inclinación
hacia una s/isión física de Ia ciudad, tenía un papel marginal y escasa
integración con las demás políticas, que aunque tenían un obvio impacto
en cada lugar, eran predominantemente de jurisdicción nacional. A Io sumo,
una política local establecía un orden físico interno o acomodaba una parte
de su território para recibir o atraer inversiones (como aquellos parques
industriales que proliferaron en los 60). Esta autolimitación de Ia política
urbana se reflejaba en Ia diferenciación disciplinar entre (a) políticas de
urbanización, referidas a procesos multidimensionales de los sistemas
regionales de centros urbanos, generalmente asociadas a las profesiones
dei economista y el geógrafo y (b) \à política "urbana", entendida como
local e intraurbana y basicamente centrada en el disefto o planeamiento
físico de cada ciudad, generalmente asociada a ia profesión dei arquitecto-urbanista. Una buena planificación urbana debía tomar en consideración,
pero como dados, los procesos de otro orden que repercutían externamente
en Ia ciudad y sus tendências. La economia urbana era vista como un caso
extremo de economia abierta, sin recursos ni instrumentos para programar
o dirigir su propio desarrollo. Los "análisis de base econômica" reflejaban
esto, al dividir Ia actividad econômica urbana en el sector dinâmico,
exportador, y el sector endógeno, meramente receptor de impactos
mecânicos cuantificados por un multiplicador dei empleo o dei valor
agregado. Estas visiones reflejaban en buena medida el predomínio dei
concepto fisicalista de desarrollo urbano.^
Procesos recientes han venido a modificar el cuadro anterior:
- Ia globalización trajo aparejado el desmantelamiento de las políticas
' Sobre estos temas, puede verse: Coraggio (1992) también, los trabajos incluídos en: Coraggio
(1990).
sectoriales, y la aparente jerarquización de la política rnacroeconón^iica,®
centrada en lograr ciertos equilíbrios econômicos, relativamente fáciles
de obtenercuando -desde el ejercicio arbitrário dei poder político- se puede
ignorar su contrapartida en términos de desequilíbrios sociales,
manifiestados como exclusión econômica masiva y fragmentación social,
simbolizada hoy porei anuncio dei "fin dei trabajo" como categoria central
en la articulación de Ias sociedades;^"
- la reforma dei Estado y de su relación con la sociedad y la economia
implico un cambio de énfasis -de la planificación a la gestión- que, entre
otros aspectos, convoca al campo de la política urbana nuevas
aproximaciones disciplinarias, como la Administración Pública Local o la
Sociologia Institucional; también trajo un impulso a la descentralización
de funciones hacia los gobiernos locales y Ias organizaciones de la
sociedad civil que, por Ias modalidades y contenidos que asume, termina
siendo otra cara dei proceso de traspaso de poder dei Estado Nacional a
los poderes econômicos más concentrados;^^
- la introyección, en el espacio de la política social, de los critérios de
eficiência propios de la economia de mercado -con el consecuente
desplazamiento de los critérios de asignación de recursos que habían
surgido junto con una cultura de los derechos humanos universales y el
proyecto de integración social- que se tradujo en el desmantelamiento de
Ias políticas sociales de cobertura universal y en Ias nuevas pautas de
focalización en los sectores de mayor pobreza;
- se está completando el proceso de urbanización que hace de América
Latina la región más urbanizada dei mundo^^ y que, según estimaciones
para 1992, con sólo el 8.5% de la población mundial, tiene 4 de Ias 13
megaciudades mundiales y 26 de los 101 centros mayores de 2.5 millones
^ Sin embargo, de hecho la política econômica tia quedado reducida al papel de acondicionar
la desregulación dei mercado y la minimización dei Estado.
Ver: Rifkin (1996). También ver: Offe (1996), ponencia presentada a la Conferência sobre
"Flexibilidad Econômica e Integración Social en el Sigio X X I "
" A la vez, la descentralización abre un espacio institucional que puede ser utilizado para
complejizar Ias intervenciones locales y también para avanzar hacia una democracia más
participativa Ver: Coraggio (1991a),
'2 Se prevee que hacia el afio 2000 América Latina tendría un 76,8% de población urbana,
mientras que Ias otras regiones tendrían valores menores: África (39 1%), América dei
Norte (74,9), Asia (35 0%), Europa (75.1%), Oceania (71,4%), ex-Unión Soviética (70,7).
Ver: Lattes (1990)
de habitantes. Esto constituye un recurso en tanto se pueda potenciar la
ubicación de esos centros metropolitanos en la red de conexiones que
constituye el sistema nervioso dei nuevo sistema informacional global.
'" Esto precipita la competência entre los centros metropolitanos para
posicionarse en dicho sistema; una respuesta que se viene generalizando
es la de recortar dentro de Ias regiones metropolitanas centros "modernos",
conectados por redes de alta tecnologia directamente con el sistema
global. El "marketing" de dicho centro moderno es el lado simbólico de
una realidad urbana dual, producto de la exacerbada y planificada
segregación tecnológica, econômica y social;
- asociado a los anteriores procesos, se está dando una concentración de
problemas sociales de intensidad y masividad inéditas en Ias principales
metrópolis latinoamericanas, Io que pone en duda su gobernabilidad y por
tanto la estabilidad de su participación en el nuevo sistema
tecnoeconómico. Por ahora, ia preocupación poria estabilidad política ha
traído aparejadas respuestas de manipulación simbólica, así como políticas
de "control de dafios" centradas en la reformulación de Io que queda de
Ias políticas sociales, como políticas de acceso a paquetes de alimentos
o de servidos básicos, focalizadas en los segmentos urbanos de pobreza
extrema;'®
- consecuentemente con Ias tendências indicadas, el Banco Mundial viene
impulsando una nueva política urbana que contemple:
13
Si bien se hiabla de que ia forma que corresponde a la economia global es la de una "ciudad
global", ubicua, constituída como nodo en una red dinâmica de flujos, se reconoce que dictia
red debe tener soportes materiales en lugares de máxima sinergia, y en ello los grandes
centros tiistóricos siguen jugando con ventajas. V e r Sassen, (1991); Complejo. ., (1994);
también: Castells, Borja (1996).
La región de América Latina y el Caribe tiene 10 de sus países en el grupo de 53 países con
alto desarrollo tiumano y sólo un país (Haiti) en el grupo de los países de bajo índice de
desarrollo h u m a n o Ver: H u m a n Development Report, (1994); Report on the W o r l d
Social Sítuation, (1993). Este punto de partida favorable puede sin embargo perderse si
continúan Ias actuales tendências de crecimiento econômico diferencial entre Ias regiones
dei mundo y se sigue profundizando el deterioro dei desarrollo humano en nuestra región. En
cuanto a la ventaja de la urbanización. Ias proyecciones indican que, para el 2010, ya habrá
26 megaciudades en el mundo de Ias cuales sólo 5 serán latinoamericanas; ver: Urban
A g g l o m e r a t i o n s , (1992)
Que esto no ha sido suficiente Io atestigua que en la reciente Conferência sobre Crimen y
Violência Urbana, realizada en Rio de Janeiro con el auspício dei Banco Interamericano de
Desarrollo, el informe presentado por el Banco Mundial calificó a América Latina como la
región más violenta dei mundo (DEMOCRACIAS , 1997) editorial dei diário Clarín.
(a) el incremento de Ia productividad urbana mediante el mejoramiento de;
i. Ia administración de Ia infraestructura urbana, con mayor participación
dei sector privado;
ii. Ia estructura normativa, para aumentar Ia eficiência dei mercado;
iíi. Ia capacidad técnica y financiera de las instituciones municipales;
iv. los servicios financieros para el desarrollo urbano,'
(b) Ia mitigación de Ia pobreza urbana, aumentando ia "densidad de mano
de obra en las inversiones productivas" y "enriqueciendo el capital
humano de los pobres (focalización) a través dei mejoramiento de Ia
educación. Ia salud y Ia nutrición";
(c) Ia protección dei médio ambiente urbano. (POLÍTICA..., 1991).
Todas estas tendências resignifican las políticas públicas. Así, Ia política
macroeconômica se ha convertido de hecho en garante absoluto de las
condiciones institucionales que reclama Ia libertad de acumulación dei capital a
escala global, las políticas econômicas sectoriales han sido vaciadas de contenido
y recursos, las nuevas políticas sociales se han convertido en el instrumento
principal para controlar el dano político que acarrea, a los partidos políticos
gobernantes y Ia clase política en general. Ia perdida de legitimidad de los
gobiernos y finalmente dei sistema que implementa un modelo econômico
excluyente en nombre dei "realismo", y Ia política urbana es vista como una
instância de implementación de las anteriores.^^
Más alia de las intenciones, esta conjunción de una política macroeconômica
excluyente y su política social compensatória es funcional a una estratégia
dirigida a consolidar Ia nueva correlación de poder en favor de los grandes
conglomerados dei capital global. Los sujetos aparentes de dicha estratégia
son los representantes políticos y tecnocráticos de los grandes países y bloques,
y los gobiernos que implementan esas políticas en cada país. Dicha correlación
es claramente desfavorable para las clases trabajadoras en todo el mundo, Io
que está permitiendo imponer una regresión brutal de los avances logrados contradictoria pero efectivamente- durante las décadas marcadas por el paradigma
de desarrollo industrializador.
Llama Ia atenclón el juego de palabras que justamente denomina "realismo" a Ia operación
voluntarista de sustituir Ia compleja realidad por un modelo, que termina por hacerse parte
reconstruída de Ia realidad, pero al costo de escindirla en prácticamente dos mundos; el de
los que participan y se rigen por las regias dei mercado, y el resto, inorgânico y anómico.
Es en este contexto que hay que examinar el papel potencial de Ias grandes
metrópolis, superando la dicotomia local-global y revisando el caracter hasta ahora
autolimitado y subordinado de la "política urbana", abriendo la posibilidad de pensar
una nueva política urbana, especialmente en los centros metropolitanos.
5 - Posibilidades de Ias regiones metropolitanas como
impulsoras dei cambio de rumbo
Aunque hacia el final de los 90 el movimiento Zapatista en Chiapas y los
cortes de ruta en el interior de la Argentina nos indican que la resistência al
ajuste y la globalización puede venir dei campo o de la ciudad, dei centro o de la
periferia, el papel de Ias sociedades metropolitanas será cruciai para lograr la
substitución dei modelo imperante por uno alternativo.
Las grandes metrópolis son un território historicamente privilegiado en que
se confrontan o interpenetran, incluso visualmente por sus concreciones en el
paisaje urbano, tres lógicas o sentidos: la de la acumulación dei capital, la de la
acumulación dei poder político, y la de la reproducción de la vida humana.
Mientras que el âmbito de acumulación dei capital es cada vez más global, su
dependência respecto a poderes y condiciones locales en un dado lugar es cada
vez menor. En cambio, la reproducción dei poder político a escala nacional está
crecientemente asociada a la gobernabilidad de las metrópolis. Esto -para la
concepción hoy predominante de la política- requiere mantener bajo control simbólico
y clientelístico a las mayorías urbanas excluídas o marginadas y (por ese y otros
factores) contribuir a garantizar los requerimientos dei capital global, en buena medida
planteados por organismos tecnocráticos intemacionales (FMI, Banco Mundial, BID).
Así como la clase política está "atada" en su reproducción al control de los
territórios metropolitanos, también la ciudadanía encuentra que la reproducción
de la vida humana, estando afectada brutalmente por procesos de orden global,
depende principalmente de las acciones a nível local para retomar control de las
condiciones de dicha reproducción. Sin embargo, la desfavorable correlación de
fuerzas anteriormente mencionada hace que las acciones políticas parezcan de
alcance limitado, y esto induce a retraerse de la acción política y a refugiarse en
estratégias de sobrevivência fundamentalmente familiares o limitadamente
comunitárias. En el caso de los sectores más desfavorecidos economicamente,
tales estratégias incluyen con peso creciente la recepción pasiva de ayudas
clientelares que incorporan a los ciudadanos-voto a las estratégias partidocráticas
de acumulación de poder nacional y local.
Salir de esta situación requiere câmbios nada fáciles, pero aún si parece
difícil consfnv/r estructuras sociales distintas, trabajar en esa dirección puede
permitir que, en coyunturas que no pueden ser previstas con precisión, emerjan
o se "condensen" como nuevas estructuras las redes, relaciones y recursos que
se mantuvieron tensionados en Ia confrontación con las otras dos lógicasJ^
En Io que hace al espacio de Ia política urbana, proponemos que es necesario
y posible trabajarporuna nueva política urbana metropolitana con una perspectiva
de desarrollo humano sustentable que, al procurar las condiciones de realización
de sus objetivos locales, se convertiría de tiecho en el principal frente de
confrontación con Ia política macroeconômica dominante, dando un giro nuevo a
Ia contradicción entre el trabajo (no sólo ni principalmente asalariado) y el capital.
6 - Economia y política urbana
Como ya vimos, cuando Ia metrópolis es vista desde Ia perspectiva de las
clases dominantes, los desafios de Ia globalización se presentan como: (a) su
gobemabilidad, garantia de estabilidad para los procesos de acumulación de
poder y capital; (b) su competitividad de corto plazo, entre cuyos factores se
incluye el ordenamiento urbano que garantice el funcionamiento adecuado de
los servicios que requiere un sistema basado en el intercâmbio. Ia eficiência de
Ia administración pública. Ia desregulación y reducción de costos dei trabajo
asalariado; (c) Ia mitigación de Ia pobreza urbana y el cumplimiento mínimo de
los nuevos standards internacionales respecto al médio ambiente.^^
" Un indicador de esa posible emergência puede ser Ia necesidad, que experimentan algunos
candidatos a ocupar posiciones en gobiernos locales, de diferenciarse de las políticas
nacionales, incluso si son dei mismo partido gobernante Esto refleja Ia dificultad para ganar
el voto ciudadano cuando se defiende sin matices Ia política macroeconômica. Las mayorías
urbanas, por su desarticulación de hecho, o por estar convencidas -por Ia propaganda, por
Ia experiência reciente, o por Ia ausência de alternativas convincentes- de q u e no es posible
o conveniente oponerse al modelo econômico en las instâncias dei gobierno nacional, pueden
sin embargo manifestar su sentimiento de frustración y su deseo de otras vias cuando votan
para los niveles locales de gobierno, aparentemente inócuos para Ia macroeconomia pero
eficaces para Ia política social y el mayor control ciudadano de Ia clase política. Esa dificultad
para expresarse a nivel nacional puede modificarse si Ia hegemonia dei neoliberalismo
comienza a ceder desde los mismos países centrales.
" Esto no se da sin contradicciones; por ejemplo, mientras el capital global puede reclamar bajar
los costos de Ia corrupción, esos mecanismos pueden ser vistos como necesarios para Ia
reproducción en el poder de los sectores políticos gobernantes, asimismo. Ia desregulación
significa extender y profundizar Ia pobreza y Ia precariedad, Io que genera costos crecientes
para el asistencialismo y Ia seguridad urbana; empresas y gobierno pueden coincidir en Ia
conveniência de cumplir las normas ambientales, pero Ia cuestión es quién a s u m e los
costos (CORAGGIO, 1995).
Un programa alternativo resignificaría estos desafios desde una propuesta
de desarrollo humano sustentable, como el logro una democracia participativa y
de un sistema económico-social equitativo y basado en una competitividad
"autêntica".'^ En esto, un problema que atormenta a quienes se plantean como
fuerza alternativa de gobierno es como redirigir el proceso de cambio estructural,
manteniendo la estabilidad resultante dei ajuste macroeconômico, pero revirtiendo
sus resultados sociales y permitiendo un desarrollo productivo y social sinérgico
que efectivamente posibilite una inserción favorable en el mundo global.
Esto no es fácil de imaginar si se dan como inamovibles los mismos recursos
(y deudas), actores y condicionantes. La visibilidad actual de actores y recursos
está en buena medida mediatizada por los conglomerados de producción simbólica.
Logran bloquear la posibilidad de pensar algún escenario en que su centro no este
ocupado por los grandes capitalistas, los políticos profesionales, la banca
internacional, y los mismos médios de comunicación seleccionando qué es noticia
ante una ciudadanía-público cautivo e inerme. Así, las noticias econômicas en la
ciudad oscilan entre la lucha interna de las cúpulas políticas, los escândalos de
corrupción, la exterioridad estética de las islãs de modernidad, asociadas a los
nuevos empórios y obras urbanas, y la cotidianeidad dei mar de pobreza y violência.
Pero hay otra ciudad, oculta, que no es noticia, la ciudad de la ingeniosidad
popular para sobrevivir, la de las nuevas experiências econômicas populares. Ia de
las redes y actores de la solidaridad, una ciudad que permite que ese cuadro de
polarización no haya explotado todavia. Qué pasa o qué puede pasar allí es una
cuestión clave, porque de allí es de donde pueden surgir nuevas iniciativas, nuevos
recursos, nuevas energias sociales, nuevas identidades y formas de representación
que democraticen el sistema político, revalorizando Io público.
En esto debemos confiar en que, si se liberan las fuerzas creativas de la
lógica de la reproducción ampliada de la vida con la misma convicción y voluntad
política con que se liberaron las de la acumulación dei capital, será posible
reorientar las acciones y recursos utilizados para encarar los problemas
acuciantes de la pobreza urbana, generando nuevas estructuras econômicas,
instituciones y pautas culturales que constituyan una sólida base para el desarrollo
integrador y la democratización efectiva.
El Banco Mundial reclama expresamente (POLÍTICA..., 1991, p.6-7) que
las metrópolis tomen como dato las políticas dei ajuste macroeconômico de
" La competitividad autêntica no debería excluir objetivos de eficiência administrativa, orden
urbano, e t c , pero los articula o, si es necesario, subordina, al objetivo trascendente dei
desarrollo tiumano. Esa no es exactamente la versión de la CEPAL, que acufió el término.
(TRANSFORMACIÓN , 1990, EDUCACIÓN , 1992)
corte neoliberal y contribuyan a apoyarlas. Esto significa aceptar y apenas
amenguar ias consecuencias econômicas y sociales dei proceso de mercado:
dualización productiva, legal y social, manifestada visualmente en la segregación
entre un centro moderno de alta productividad -parte de la ciudad global-,
estructurado en un nivel con sus áreas de residência y de servicios para las
elites que en él participan y, por otro lado, el nivel "inferior", el de las vastas
zonas de la ciudad popular, magmática, empobrecida, controlada policialmente
en sus fronteras con la otra ciudad y atendida con paquetes "básicos" (es decir:
mínimos) de política asistencialista,
Lejos de asumir esa tarea, moralmente inaceptable y además condenada
al fracaso por su ineficácia, las fuerzas políticas y sociales metropolitanas tienen
la alternativa de confrontar en su propia práctica las políticas macroeconômicas
nacionales y sus marcos juridico-políticos y culturales, proponiendo y
demostrando que son posibles otras respuestas a la globalización. Esto requiere
una acción política que no se encarne en representantes autonomizados de las
bases sociales y sin responsabilidad por los problemas cotidianos de la
reproducción de la vida (atribuídos a "la realidad"), sino en activistas y mediadores
cuyo /e/f motiv sea transformar los términos de esta cuestión. En qué medida
esto requiere sólo el surgimiento de un movimiento con otros objetivos o
comportamientos políticos o una profunda reforma dei sistema político es un
tema que excede este trabajo.
Una política urbana metropolitana alternativa seria contradictoria con la
acumulación de capital, pero no necesariamente antagônica. Basta pensar que
los factores de localización de algunas fracciones dei capital pueden incluir como
atractivo; (a) una política de costos de corrupción cero, (b) un sistema democrático
que garantice los acuerdos con el sector público de manera más estable que los
arreglos con cúpulas ilegítimas, (c) una sociedad integrada, poseedora de un alto
capital cultural y capacidades que aportan a la flexibilidad que requiere el capital
más que la impunidad de la sobreexplotación a los trabajadores, (d) una política
de servicios públicos que evite los monopólios privados y actúe también en pro de
la integración de la ciudad como un todo, (e) una economia local dinâmica,
generadora de recursos y mercados para la producción capitalista, (CORAGGIO,
1994) Las ventajas de estos factores pueden más que compensar la contribución
de excedente que el capital deberá aportar al fondo de desarrollo de todos los
ciudadanos a través de una política fiscal progresiva y transparente.
No se trata entonces de pretender la desaparición dei subsistema
empresarial capitalista, pero sí el establecimiento de otras regias dei juego. No
se presupone la reabsorción por la sociedad dei subsistema de economia pública,
sino privilegiar su rol como instrumento dei interés general, en cuya definición y
control deben jugar un papel protagónico las mayorías, atiora reducidas al papel
de masa de maniobras de las maquinarias electorales.^" En lugar de pretender
que las metrópolis se ajusten a una macropolítica dictada desde las necesidades
dei capital global, Ia macropolítica^' debe ser cotierentemente redisenada de
abajo a an-iba, de modo de asegurar los requerimientos contextuales para movilizar
y facilitar Ia evolución sinérgica de los elementos concretos de Ia sociedad y Ia
economia hacia un desarrollo humano sustentable. En este sentido, hacer bien
Ia tarea local llevará a replantear Ia necesidad de un proyecto nacional, si es que
no regional, de integración al mundo global.^^
Esto requiere que el espacio de decisión pública vaya más allá de aplicar a
escala metropolitana las viejas políticas urbanas y de asumir las nuevas funciones
administrativas con eficiência y transparência.^^ El Banco Mundial plantea que
'° Ello supone, por ejemplo, recuperar para
e x p e r i ê n c i a s de presupuesto participativo
impulsadas porei P T e n Brasil: (DIRETRIZES.
PETUA, s . d , DECISÃO ., 1993; HORIZONTE
Ia gestión metropolitana las extraordinárias
con que ya c o n t a m o s , p a r t i c u l a r m e n t e las
., 1993; DE ACEVEDO, AVRITZER, 1994; PER., 1995)
" No sólo macroeconômica, sino también referida a los sistemas jurídicos, a las regias dei juego
en Ia producción simbólica, etc
Igualmente, una perspectiva orientada por un proyecto de desarrollo humano debería superar
las tendências localistas y centralistas asumiendo Ia problemática dei país y sus reglones,
pues su mala resolución afecta Ia viabilidad misma dei desarrollo metropolitano. Un ejemplo de
esto es Ia dinâmica que se da entre Ia Capital Federal y el Gran Buenos Aires en Argentina,
donde Ia primera ha ganado su autonomia, pero no puede ni debe desligar su desarrollo futuro
dei de los 8 millones de habitantes que Ia rodean Sin embargo, por el arrastre cultural de Ia
oposición entre Buenos Aires y el interior y por Ia conveniência electoral de Ia clase política
centrada en una estratégia de competência por el poder. Ia necesaria integración social,
política y administrativa de Ia zona metropolitana aparece como una imposibilidad en el corto
plazo. En otro orden, podemos festejar los avances en los encuentros de las ciudades dei
Mercosur y su constitución como red potencialmente interlocutora en el espacio global, pero
cabe preguntarse: "^red para qué?" Si se trata de avanzar en propuestas como Ia de UNICEF,
que plantea que sin Ia acción mancomunada y efectiva de los Alcaldes las condiciones de vida
de los niftos no pueden modificarse en Ia medida necesaria, o si se constituyen en un espacio
donde se replantea Ia necesaria complementariedad entre el desarrollo de Ia "ciudad global" y
las r e g l o n e s y s i s t e m a s u r b a n o s n a c i o n a l e s , o si s e p l a n t e a n c o m o a v a n z a r
mancomunadamente para crear las condiciones políticas o econômicas para otro desarrollo,
esas redes pueden ser muy positivas Si se trata de meramente administrar mejor el ajuste, no
agregan nada significativo. Su alcance no Io dará Ia iniciativa de asociación que viene de arriba
sino el mandato que lleven los representantes metropolitanos.
Creer que para corregir las macropolíticas hay que acceder primero al poder político nacional
puede posponer indefinidamente el desarrollo de una alternativa real. La fijación con usar las
posiciones de poder local para un objetivo que se supone trasciende Ia problemática dei
desarrollo metropolitano integral puede impedir poner en marcha el difícil ejercicio de generar,
desde los niveles metropolitanos, estructuras econômicas y jurídicas y una cultura favorables
para ese desarrollo a escala nacional Esa puede ser una limitante dei, desde otras perspectivas extraordinário, gobierno frenteamplista en Montevideo Ver. Coraggio (1997)
existe una relación fuerte entre política macroeconômica y política urbana, pero,
en su visión, esa relación implica que acondicionemos el espacio urbano para
un mejor cumplimiento de las necesidades dei ajuste. El sentido inverso es el
correcto: contribuyamos a definir una política macroeconômica a partir de los
proyectos y experiências de desarrollo desde las metrópolis latinoamericanas.
<;,Cómo emprender desde Io local esa tarea de desarrollo de bases
econômicas, sociales y culturales distintas que impregnarían al conjunto nacional
por el peso y la dinâmica de las metrópolis? A continuación intentaremos contribuir
a esa búsqueda de nuevas vias para la política metropolitana, presentando una
perspectiva sugerida porei análisis de las posibilidades de la economia popular
urbana.
II - LA ECONOMÍA POPULAR ES MÁS QUE LA
SUMA DE MICROPROYECTOS
1 - El redistribucionismo en la perspectiva dei
Desarrollo Humano
Siempre se dio un contrapunto entre las teorias dei crecimiento y las que
se autodiferenciaban como teorias dei desarrollo. Siempre se previno que podia
haber crecimiento sin desarrollo, es decir, sin la transformación institucional,
tecnológica y social que suponía el paradigma de la modernidad. ^Cuál es
entonces la novedad de adjetivar el desarrollo como desarrollo "humano" para
contraponerlo con el crecimiento econômico?
En una primera aproximación, la perspectiva dei desarrollo humano implica
centrar la atención y la acción —en particular la dei Estado, pero también ia de
otras formas de acción colectiva— directamente en la evolución de las condiciones
de vida de los sectores sociales, particularmente de aquellos que no alcanzan
los niveles considerados como mínimos en cada época y sociedad.^" Así como
los indicadores dei crecimiento econômico son centrales para las teorias
economicistas, aqui son críticos los indicadores de equidad social y de calidad
de vida, Además, la perspectiva dei desarrollo humano reafirma que el crecimiento
2" En Ia Argentina íiay una contínua discusión pública acerca de cuántos hogares o personas
están por debajo de la línea de indigencia o de pobreza. Hay, sin embargo, mucha menos
discusión pública sobre los valores de esas líneas, groseramente reducidos por debajo de
una canasta básica consensuada como el mínimo aceptable. Ver referencias de nota 3.
econômico no produce de por sí una mejoría en las condiciones de vida, a través de Io
que se ha denominado "efecto de derrame", por Io que es preciso invertir directamente
en Ia gente, logrando mejorías inmediatas en Ia salud, en Ia educación, en Ia seguridad
y en general en Ia calidad de vida de todos los miembros de Ia sociedad, soporte de
sus capacidades o, Io que seria Io mismo, invertir en capital humano.
i,Qué significa esto como estratégia de inversión para una sociedad que
sigue siendo capitalista? Por su propia naturaleza, mientras siga siendo
capitalista. Ia inversión privada se orienta hacia aquellas actividades en que
haya o se pueda crear una demanda solvente que le permita realizar ganâncias.
La demanda solvente es el critério que define sus prioridades, no Ia satisfacción
de las necesidades más urgentes. Similar critério orienta sus decisiones
tecnológicas, las que definen como se va a producir -por ejemplo, generando
más o menos empleo, degradando o cuidando el medioambiente, desarrollando
las capacidades humanas o las de los robots, etc.
El capital y sus agentes no tienen reparos en invertir para producir alimentos
imprescindibles, o vivienda, en organizar escuelas privadas o gestionar las artes,
siempre que puedan lucrar con su venta a quienes los necesitan. Pero que el
capital invierta en producir satisfactores de las necesidades humanas no es Io
que se quiere significar con "invertir en Ia gente". Mucho menos bajo condiciones
de desigualdad brutal en Ia distribución de los ingresos y con una exclusión
creciente dei mercado de trabajo, pues una gran proporción de "Ia gente" no
puede expresar sino una parte de sus necesidades indispensables como demanda
solvente en el mercado. El funcionamiento libre de Ia economia de mercado deja
así fuera dei rango de Io humano a ingentes masas de Ia población mundial.
Dentro dei sistema capitalista, parecerían quedar tres vias (todas ellas
"políticas") para cumplir con el mandato de "invertir en Ia gente" cuando el libre
juego dei mercado Io excluye como un negocio no rentable:
• El Estado puede recuperar (principalmente por Ia via fiscal) una
parte de los ingresos apropiados por las minorias asociadas al capítal,^^
reciclándolos a través dei mismo mercado capitalista hacia inversiones
de mayor eficiência social y hacia Ia producción de bienes y servicios
para los sectores necesitados:
a) incentivando selectivamente Ia inversión capitalista más demandante de
trabajo asalariado, o mediante Ia demanda pública al sector empresarial 6e:
^ Esto puede hacerse a través dei cobro de impuestos, o de Ia exenclón fiscal orientada,
fomentando Ia "filantropia" de las empresas o indivíduos de altos ingresos.
- bienes y servicios de primera necesidad para ser distribuídos en forma
gratuita o subsidiada entre quienes carecen de médios para adquiridos
en el mercado; esa distribución puede hacerse directamente por las
mismas empresas públicas, cubriendo los costos de tal distribución, o
con Ia intermediación remunerada de organizaciones sin fines de lucro
(voluntariado, ONGs, organizaciones comunitárias y sociales, etc);
- obras de infraestructura productiva o social de impacto directo en las
condiciones de vida de ios sectores populares.
b) transferirlos a Ia población de menores ingresos como subsídios (por
ejemplo, mediante un seguro de desempleo, cubriendo el déficit dei
sistema público de pensiones y jubilaciones, o mediante un salário
social mínimo garantizado) para que sean sus perceptores quienes
orienten al mercado con sus nuevas demandas;^® (LOVUOLO, 1995).
• Como variante de Ia via anterior, el Estado puede canalizar los ingresos
recuperados hacia el desarrollo de agentes públicos o cuasi-públicos:
- subsidiando empresas públicas que produzcan y distribuyan bienes y
servidos de primera necesidad según critérios de prioridad y equidad
social (educación, salud, paquetes alimentarios, etc);
- subsidiando asociaciones sin fines de lucro que cumpian esas mismas funciones.
• El Estado puede usar ese ingreso captado como un fondo (parcialmen­
te revolvente) de inversión social, utilizado mediante un sistema de preferencias
y costos subsidiados para desarrollar empresas de trabajadores:
a) promoviendo las pequefias empresas, usualmente familiares,
caracterizadas por una alta generación de empleo por unidad de
producto, apoyando con asistencia técnica el desarrollo de sus
capacidades para participar dei mercado;
b) promoviendo el surgimiento de emprendimientos de trabajadores
individuales o asociados (microemprendimientos familiares, redes de
abastecimiento o comercialización, cooperativas de distinto tipo)
dispuestos a producir para el mercado, complementando o compitiendo
con las empresas dei capital. De ese modo, a través de emprendimientos
no estrictamente empresariales, se generan ingresos que además
ejercen un poder de demanda que reorienta parte de Ia inversión capita-
El déficit resulta, entre otras razones, dei desbalance entre aportantes y beneficiários
resultante de Ia reestructuración tecno-económica.
lista y la propia hacia los sectores de producción de bienes y servicios
de primera necesidad. En esta variante, los agentes a cargo de los
programas pueden ser;
- organizaciones estatales a cargo de los programas;
- organizaciones sin fines de lucro que, con bajos costos, canalizan los
recursos y promueven las nuevas actividades según una combinación de
critérios de eficiência social y de mercado;
- asociaciones de productores;
Esas tres vias, que se han venido experimentando en combinaciones variadas,
han mostrado o bien una baja relación beneficio social-costo o poca eficácia para
poner en marcha un proceso autosostenido capaz de sustentar nuevos equilibios
socioeconómicos y políficos. Por tanto, apenas alivian las consecuencias de la
liberación de las fuerzas dei capital y de sus megamecanismos mediáticos
orientados hacia un consumismo (y una insatisfacción) sin limites.
En todo caso, para compensar por sí solas los efectos sociales de la
globalización, tales vias deberían ser continuamente "subsidiadas" por la voluntad
política y la transferencia de excedentes, de manera uniforme y a esca/a global,
algo improbable en el mediano plazo y difícil de iniciar a nivel nacional por la
resistência que presentan los intereses ya atados a mecanismos de competitividad
cortoplacista. Esas vias podrían ser funcionales en un capitalismo no salvaje,
cuya clase dirigente incorporara en su estratégia global la gobernabilidad
democrática, la sustentabilidad social y la ecológica.^' Sin embargo, ello supondría
la acción de un fuerte movimiento democrático internacional o incluso la constitución
de un poder político democrático a nivel global, como ha venido sugiriendo la
Secretaria y otros organismos de las Naciones Unidas^® algo que enfrenta la
resistência de las principales potências mundiales.
En todo caso, presuponer que la justicia social se logra cuando todos
tienen acceso a un mínimo de satisfactores historicamente determinado sólo
desplaza la cuestión. Tal determinación histórica es resultado de un proceso
social de desarrollo de nuevos médios para cubrir necesidades insatisfechas,
pero también de creación de necesidades por médio de la manipulación simbólica,
Io que supone una definición de la buena vida, el disefto de una cultura en sentido
amplio. Si se cumplieran los presupuestos de la teoria neoclásica, los
2' Guando la exclusión es extrema, la reintegración al mercado como sujetos productores
autônomos puede aparecer como progresista al lado dei asistencialismo -tanto dei clientelista
como delsolidario-. Ver: De Leonardis, Mauri, Rotelli (1995).
2« Ver los volúmenes sucesivos dei I n f o r m e de D e s a r r o l l o H u m a n o , (1990-1996).
consumidores mismos serían quienes determinarían soberanamente qué y cuánto
quieren consumir, indicando a los productores, a través de sus decisiones de
compra, cuáles son sus preferencias. Lo real es que el ejercicio de tal "soberania"
está al menos codeterminado por la acción sicológica de la propaganda y en
general por la producción simbólica de los monopólios que controlan los médios
de comunicación de masas.^^^^^
Desde la perspectiva dei Desarrollo Humano, ^qué significa mejorar de
manera inmediata la vida de la gente? La primera opción es la distribucionista.
Aún dentro de una sociedad de mercado, una perspectiva moral indicaria que
debe actuarse para compensar las desigualdades iniciales -centrando inicialmente
recursos en las mayorías que no tienen acceso a niveles de vida hoy considerados
mínimos- hasta que madure el proceso de inversión en sus capacidades ("capital
humano") para competir como indivíduos en la sociedad. Esto requiere resolver
el conflicto que supone que los recursos para sustentar tal redistribución o
inversión deben tomarse de los sectores minoritários que se apropian la mayor
parte de la riqueza para un consumo suntuario o para seguir acumulando y
concentrando riquezas. Sin embargo, en un sistema democrático, donde las
decisiones públicas se tomaran según indique la mayoría de los ciudadanos,
este esquema debería cerrar: la sociedad política decidiria limitar el
enriquecimiento de unos poços y autoasegurarse una participación más equitativa
en los benefícios de la tecnologia, dei trabajo, de la organización productiva.
Pero, como es notório, ese no es el caso: sea por el interés, sea por
"pragmatismo", la clase política y la clase capitalista negocian a espaldas de la
voluntad popular otros acuerdos y políticas de Estado -y pueden hacerlo porque
la democracia realmente existente y el voto popular se los permite, (CORAGGIO,
1994a).
Pero no todo se resolveria facilmente con un mecanismo de plebiscitos
contínuos para decidir qué se produce y quién lo consume. El pensamiento
conservador diria que ya en ei mercado se "vota" qué productos deben seguir
produciéndose (aunque con voto calificado por los ingresos). Pero los deseos y
motivaciones de los "votantes" son manipulables por los grandes oferentes de
productos. De hecho, un aspecto de la mercantilización de la política es la
2' No hay que confundir el estilo de consumo segmentado predominante con las posibilidades
integrativas y comunicativas dei consumo en sociedad. Sobre las condiciones para "que el
consumo sea un lugar donde se pueda pensar", ver: Canclini (1991)
^° La extensión creciente de estos mecanismos de producción simbólica a las contiendas
electorales no puede sino deparar una perdida directamente politica de la soberania de las
mayorías.
manipulación de laselecciones con técnicas, recursos y valores análogos a los
de Ia competência en el mercado. Un plebiscito sobre instituciones y valores -si
bien recurso democrático importante- correria el mismo riesgo mientras subsistan
las estructuras de poder econômico y el control de Ia producción simbólica tioy
imperantes.
En todo caso, ese método no daria fácil respuesta a contradicciones
objetivas como las que se dan entre Ia satisfacción inmediata y futura de las
necesidades. Además, se plantearían complejas opciones culturales entre valores
de sobriedad y austeridad, de conservación y cuidado de los recursos limitados
y valores asociados al derroche y Ia renovación per se, entre diversas
concepciones sobre Io que es legítimo y Io que no Io es como acción econômica.
Y, sobre todo, se reafirmaria el pragmatismo de las masas que, antes que
complejos discursos sobre Io posible, requerirían ver y experimentar las
alternativas como opciones inmediatas realmente existentes.
2 - La promoción de un sector de Economia Popular
metropolitana como componente de un proyecto
político-cultural alternativo
2.1 - La insuficiência de las nuevas políticas sociales
Lo anterior sugiere que, sin un cambio adecuado de macroestructuras. Ia
mera redistribución (en particular a partir de una posición de debilidad de las
mayorías) o incluso volver a plantear un programa público de pleno empleo o de
seguridad social equitativa no será ya eficaz. Y que tampoco será suficiente
cierto incremento de Ia sumatoria de iniciativas de Ia sociedad como las que hoy
proliferan en nuestros países.
Una razón, cuantitativa, es Ia incapacidad dei modelo de gestión
macroeconômica imperante para asignar recursos de uso social en magnitudes
suficientes y a Ia vez sostener el proceso de acumulación capitalista. Otra razón
tiene que ver con Ia calidad de las iniciativas: se actúa marginal y localmente
sobre Ia disponibilidad de infraestructura social y sobre Ia oferta social de bienes
y servicios para apenas cubrir las necesidades básicas insatisfechas de un
sector que abarca desde los pobres estructurales hasta sectores médios
economicamente empobrecidos, y a Ia vez se los continua tensionando mediante
Ia exacerbación de una cultura individualista y consumista.
Esas tácticas no construyen una alternativa estructural, que incluya a sus
beneficiários como productores y ciudadanos, sino que están dirigidas a que Ia
gente aguante y sostenga su esperanza de ser alguna vez reintegrada al nuevo
sistema modemo. Ei reconocimiento de que los ciudadanos excluídos son algo
más que desempleados momentâneos o consumidores temporariamente
insatisfechos apenas ha ilevado a agregar a estos programas una dimensión de
"empleo e ingreso", que generalmente es estática, no autosustentada y de dificil
replicabilidad.
Tanto por la necesidad de ias clases trabajadoras de contar con bases
materiales más autônomas como por la necesidad politica de mostrar
prácticamente que hay alternativas superiores al actual estado de cosas, se
requiere proponer e implementar otros modelos econômicos. La magnitud de
los niveles de exclusión que se prevén a medida que se extienda y profundice ei
nuevo sistema de producción a todas las regiones y ramas de actividad en que
sea rentable, y la generalización de la difusión global de las pautas de consumo
(nuevos bienes y servicios, centros comerciales, hipermercados, etc.) que requiere
dicho sistema, permiten anticiparque continuar con el tipo de políticas sociales,
programas e intervenciones remediales que se han venido planteando será
insuficiente para cubrir la brecha creciente entre los objetivos dei desarrollo
humano yla realidad.®^
2.2 - La insuficiência de la propuesta dei "Torcer Sector"
Pasado el primer shock brutal dei ajuste, se revitalizan o comienzan a
aparecer propuestas que intentan a la vez achicar la brecha dei desempleo y
realizar la utopia de una sociedad cohesionada no sólo por la división dei trabajo
sino por vincules de solidaridad interpersonal y social. Por ejemplo, está en
boga la propuesta de desarrollar un sector de economia social, (RIFKIN, 1996)
liberado de los critérios de eficiência y eficácia que impone el mercado capitalista,
desviando hacia él recursos y capacidades para resolver las necesidades de
infraestructura y servicios a nivel local, confiando en que esto irá generando
nuevos valores y terminará reposicionando al trabajo como categoria articuladora
de la sociedad, ahora como trabajo voluntário.
La economia dei Tercer Sector o economia social, estaria formada por
organizaciones sin fines de lucro, dirigidas a mejorar las condiciones de vida de
la gente. El trabajo característico de este sector es el denominado voluntariado,
aunque se admite que se requieren recursos financieros -mediante donaciones
privadas o como aportes públicos- que deben usarse para cubrir costos de
^' Sobre los limites de dos casos de gran intervención social concentrada en regiones metropolitanas dei continente, ver: Danani, Ctiiara, File (1997); Laurell (1994),
operación y prestación de servicios, incluídas compensaciones pecuniárias para
una parte de sus trabajadores. Aunque tiene requisitos y consecuencias
econômicas, su interés es social: satisfacer Ias necesidades de los marginales
y excluídos dei nuevo sistema productivo capitalista.
En esta visión, el trabajo asalariado y el trabajo por cuenta propia con fines
pecuniários (producir para vender), y sus agentes, formarían parte dei Primer
Sector, visto como el sector de mercado, prácticamente identificado con el sector
capitalista. Ambigüamente, el consumo de bienes y servicios considerados
básicos seria también una actividad econômica propia dei Tercer Sector, por lo
que se entiende el peso que se da a las transferencias de ingreso (salário social)
como instrumento para su desarrollo y el caracter de revolución que se atribuye
a Ia redefición entre tiempo de trabajo/tiempo de ocio. Sin embargo, como dijimos.
Ia sumatoria de ese tipo de emprendimientos no asegura ni siquiera que queden
satisfechas las necesidades básicas, por su mismo caracter histórico y, por
tanto, variable.
Pero si así fuera, <i,qué dinamizará ese tercer sector una vez cubiertos
esos niveles básicos? ,i,Cómo podrá sostenerse y sustentar adecuados
equilibrios psico-sociales internos en una sociedad impregnada de los valores
de Ia innovación consumista? Los niveles crecientes de excedente que deberían
ser extraídos de Ia acumulación capitalista para sostener una integración social
con los mismos valores consumistas que aquella genera, terminarían afectando
Ia viabilidad dei Primer Sector, fuente de los excedentes desviados al Tercero.
Además, sostener una correlación política que mantenga el control sobre el
excedente significa plantear Ia necesidad de modificar drasticamente el
funcionamiento de un sistema político cada vez más dependiente de recursos
financieros y mediáticos.
Todo parece indicar que, al menos en los países periféricos. Ia respuesta
a Ia tercera revolución tecno-social dei capitalismo no puede ser una colección
de micro-intervenciones creativas dirigidas a satisfacer necesidades urgentes,
ni siquiera de macro-intervenciones puntuales subsidiadas eternamente. El
impacto material y cultural de esas medidas seria marginal, al ser facilmente
fagocitadas por el resto de las instituciones, dentro de un sistema cultural
crecientemente producido por el capital, no sólo por los valores que introyecta
en sus agentes sino porque las ramas de producción simbólica se han vuelto
negocio dei gran capital. Si se va a generar una alternativa, deberá incluir una
transformación estructural dei contexto en que se desenvuelven tales
intervenciones, de las relaciones entre los tres subsistemas econômicos (el
empresarial capitalista, el público y el popular) y no dei enclaustramiento sino paradójicamente- de Ia competitividad abierta de Ia economia popular, para liacería
generadora y no sólo receptora de recursos econômicos.
2.3 - La cuarta via: la promoción de una economia popular desde
las metrópolis^^
Es posible otra via -que podría verse como programa complejo que integra y
supera las tres vias anteriormente mencionadas y las concretiza al nivel de una
región metropolitana- consistente en que el excedente captado porei Estado sea
redirigido para fomentar de manera integral, desde el Estado y desde las
organizaciones de la sociedad, el desanollo de un subsistema socio-económico y
cultural de producción y distribución, o economia popular, más autônomo y
autárquico, orientado estrategicamente poria reproducción ampliada de la vida de
sus miembros.^^ Dicha reproducción se logra en parte mediante el consumo de su
propia producción (mediado o no por intercâmbios mercantiles entre agentes de
este subsistema), en parte mediante la obtención de mayores ingresos en su
intercâmbio con el sector capitalista, especialmente con el sector de las PYMES
(venta de bienes, servicios y trabajo asalariado), pero también mediante el desan-ollo
de relaciones comunitárias y sociales y estilos de vida de otra calidad.
Para visualizar la economia popular como tercer polo (y no como receptáculo
asistencial) de la economia, es necesario pensar la economia metropolitana
como compuesta por tres subsistemas econômicos, y a la vez tres lógicas de
la acción econômica:
Sub-sistema
economia empresarial
Lógica/sentido
acumulación de capital
economia pública
acumulación y legitimación
dei poder
economia popular
reproducción ampliada de
la vida
Agentes
empresas,
sus
redes
y
aparatos ad tioc
Organizaciones
dei
estado,
partidos
políticos,
redes
y
aparatos ad tioc
Unidades
domésticas,
sus
redesy aparatos ad tioc®"
22 No es objetivo de este trabajo desarrollar la concepción de la Economia Popular, por lo que
remitimos al lector interesado a otros trabajos sobre ese tema. Puede verse: Coraggio
(1994b), dei cual se tomaron partes importantes para este acápite; "A construção de uma
economia popular como horizonte para cidades sem rumo", (CORAGGIO, 1994c, 1995a).
El concepto de "reproducción ampliada" es clave: no se refiere a la satisfacción sin limites de las
necesidades que introyecta el capital, sino a una expansión sin limites de la calidad de vida,
incluídas las relaciones comunitárias y sociales, las capacidades humanas y su realización, lo que
requiere consumos pero no se agota en él, y en todo caso no significa consumismo. Ver: Coraggio
(1995b, 1996) Sobre el caracter histórico y el papel dei consumo como motivación, es útil una
lectura crítica de Robert Bocock (1995); también el artículo de Garcia Canclini citado más aniba.
2" Fonnan parte de la economia populartodas las unidades domésticas que no viven de la explotación
dei trabajo ajeno, ni pueden vivir de la riqueza acumulada Sus miembros deben continuar
trabajando -como asalariados o por cuenta propia- para realizar expectativas médias de calidad
de vida o sólo cuentan con jubilaciones o pensiones por una vida realizada como trabajadores.
En síntesis, definimos Ia economia popular como un subsistema que
vincula y potência (mediante relaciones políticas y econômicas desarrolladas
sobre un sustrato de relaciones de parentesco, vecinales, étnicas, y otras
relaciones de afinidad) las unidades domésticas populares (unipersonales,
familiares, comunitárias, cooperativas) y sus organizaciones particulares y
sociales relativamente autônomas. Su sentido está dado por Ia reproducción
transgeneracional ampliada de Ia vida (biológica y cultural) de los sectores
populares.^'^
Cuando el capital-dinero se cambia por los servicios de recursos humanos,
estos sueien denominarse "capital humano". Pero desde Ia perspectiva de Ia
economia popular, el capital humano no es visto como un objeto externo -que se
puede comprar y explotar como recurso productivo subordinándolo a una lógica
de acumulación- sino como un acervo inseparable de Ia persona, de Ia unidad
doméstica y, por extensión, de Ia comunidad y Ia sociedad, cuyo desarrollo
incluye de manera inmediata Ia mejoría en Ia calidad de vida de sus miembros.
Para esta concepción dei capital humano colectivo. Ia política estratégica
es ia inversión en educación (formal, no-formal e informal), dirigida a Ia expansión
sistemática de las capacidades, destrezas y habilidades de sus portadores. Si
vemos al capital humano como una categoria comparable a Ia dei capital, en el
sentido de que es capaz de autodesarrollo por su propia dialéctica interna, surge
otra visión de Ia educación, Dicha educación, para ser eficiente, debe ser una
autoeducación, Io que incorpora en el capital humano una dinâmica de
autodesarrollo, convirtiéndolo en una entidad que se expande cualitativamente
sin requerir siempre renovadas inversiones externas. Esto supone que; i) se
incorpore al capital humano no sólo las habilidades para hacer sino también Ias
Esta definición se diferencia en vários aspectos de otras que utilizan el mismo término: i) no
se presupone que, vista como agregado macroeconômico, Ia e c o n o m i a popular este
estructurada en base a relaciones de determinada calidad (reciprocidad completa, solidaridad
unilateral, no monetizaciôn, no mercantilización, e t c ) ; ii) no se reduce Ia economia popular
a "establecimientos", separados material o funcionalmente de Ia unidad doméstica popular, ni
menos aún a las microempresas, sino que su denominador común es que son unidades
domésticas populares o sus formas econômicas ad-hoc, también subordinadas a Ia lógica
de reproducción ampliada de dichas unidades; iii) La economia popular incluye, también, los
elementos complejos que surgen como resultado de Ia cooperaciôn/competencia econômica
entre unidades domésticas: las redes de ayuda mutua, las redes de abastecimiento o
comercialización conjunta, las organizaciones corporativas reivindicativas, las organizaciones
de gestión comunitária de servicios, las instâncias gremiales o comunitárias de regulaciôn
econômica, los centros de investigación, educación o asesoría que le sirven, etc ; iv) las
unidades domésticas populares son vistas como unidades que también (re)producen y
venden Ia fuerza de trabajo asalariada.
habilidades para aprender (el "aprender a aprender"), de modo que en su propio
funcionamiento vaya superándose, incorporando o generando conocimientos
útiles superiores o actualizados, en un proceso de aprendizaje vinculado a los
procesos prácticos de transformación cada vez más compleja de la realidad; ií)
la estructuración dei capital humano incluya como aspecto interno funciones,
(institucionalizadas y organizadas con autonomia relativa), de investigación,
educación y capacitación, recuperando, potenciando cientificamente y difundiendo
libremente los resultados de su experiência; iii) la propia eficácia dei capital
humano realimente la motivación de sus miembros, dando lugar a nuevas
necesidades -educativas y no educativas- y a la vez le permita obtener los recursos
materiales para autosustentarse.
En esta concepción, el capital humano es una categoria social dialéctica,
cuyo desarrollo es inseparable dei sentido y el accionar econômico de los
indivíduos y grupos articulados en la economia popular. Invertir en el capital
humano eqüivale a invertir en el desarrollo de la economia popular. El capital
humano alcanza su máximo desarrollo cuando es capaz de reproducir las
condiciones de su continuada expansión. Siendo la economia popular un
subsistema econômico regido poria reproducción ampliada de su capital humano
(yno por la acumulación dei capital monetário), su desarrollo -y su contribución
al desarrollo de los otros sectores de la economia- dependerá dei cambio de
calidad de dicho capital.
Los recursos de las unidades domésticas y sus extensiones ad-hoc no se
limitan al posible despliegue de energia de trabajo y a sus elementos intangibles
(destrezas, habilidades y conocimientos técnicos, organizativos, etc), sino que
abarca también los médios de producción y reproducción en que el conocimiento
se encuentra objetivado (tierras, vivienda/local de habitación, producción o venta;
instrumentos e instalaciones productivas; artefactos de consumo; etc). A nivel
dei conjunto de unidades domésticas, se agregan otras relaciones y recursos
colectivos; tierras e infraestructura de uso común, centros y redes de servicios
comunitários, organizaciones corporativas y sociales, etc
Esos médios materiales, organizaciones y capacidades son formados,
acumulados o apropiados en función dei objetivo de la reproducción de la vida,
en condiciones tan buenas como sea posible, dentro de cada marco cultural.
Como ya dijimos, esa "acumulación" no responde a las leyes de la acumulación
capitalista de valor. Aunque algunos de sus elementos puedan tener un valor
redimible en el mercado, predomina su valor de uso o su caracter de reserva de
valor para eventuales emergências.
Las actividades econômicas (mercantiles y no mercantiles) intra-econornia
popular tienen un peso importante dentro dei total de la economia urbana, pero
muchas de esas actividades cumpien a nivel macrosocial un papel redistribuidor
más que creadorde riqueza (la intermediación informal "socialmente innecesaria",
por ejemplo). Aún así, no puede postularse que este subsistema sea una
"economia de solidaridad" en ei sentido de que diclias relaciones sean
predominantemente solidárias y no competitivas.®® El grado y las formas de
solidaridad difieren entre casos y coyunturas local o nacional específicas.
La fascinación moral por la comunidad -presente en las propuestas que
idealizan la cultura popular, lo cotidiano y lo local- sólo puede sostenerse
racionalmente si se piensa en el modelo de comunidad aislada, cuyos miembros
están vinculados por múltiples lazos necesarios para su sobrevivência. Pero,
conceptual y realmente, la categoria "comunidad" supone la existência de "los
no pertenecientes a la comunidad", o de "las otras" comunidades, para cuyos
miembros no se aplican los mismos valores y regias de comportamiento que
para los integrantes de la propia comunidad. "Los otros" pueden muy bien ser
vistos como enemigos o aplicárseles regias de intercâmbio muy alejadas de la
reciprocidad generalizada. En una ciudad puede llegarse a la apropiación de
tierras urbanas ocupadas por otras comunidades por la via armada, a la
competência exacerbada por recursos públicos, o a la lucha ideológica o étnica
con el vecino.
A la vez que otras relaciones pueden sostener los intercâmbios materiales
(como las de autoridad, o Ias de poder político, reflejadas en diversas formas de
clientelismo y compadrazgo), son poças las comunidades existentes en América
Latina que no están ya sobreconformadas por la cultura Occidental moderna,
donde priman el mercado y el Estado, produciendo una despersonalización dei
intercâmbio de mercancías, la formación de una ciudadanía de indivíduos (por
rudimentaria que esta sea) y la introyección de relaciones y valores de poder
econômico y político. (CANCLINI, 1989) La introyección de estos valores ha
debilitado la fuerza de las relaciones de parentesco u otras constitutivas de ias
comunidades primarias. Sin embargo, estamos precisamente en un momento
en que se retraen los mecanismos de integración dei mercado capitalista y dei
Estado nacional, por lo que puede darse una revitalización de esos niveles
comunitários.
Por todo esto, nos inclinamos a pensar que, al considerar la promoción de
una economia popular, es pertinente investigar en cada caso las contradicciones
y articulaciones existentes entre redes de "solidaridad" y entre estas y los
intereses individuales. Podemos anticipar que en las grandes ciudades se dará
un entrecruzamiento de diversas comunidades, entre otras: i) las basadas en la
Para otro punto de vista, ver: Razeto (1987),
pertenencia a una raiz común, étnica o territorial (como los barrios en que van
asentándose inmigrantes provenientes de una misma región o comarca); ii) las
vecinales (por el contacto cotidiano en Ia zona de residência, por servicios u
otras condiciones colectivas locales compartidas como usuários y/o gestores);
iii) las redes de intercâmbio no mercantil o de ayuda mutua; iv) las redes de
intercâmbio mercantil colectivo ("comprando juntos", venta de productos similares
a través de redes comunes); v) las instituciones de representación social o
política (sindicatos, corporaciones, movimientos sociales, gobiernos municipales);
y vi) los movimientos ideológicos (religiosos, políticos) y culturales (ecologistas,
de música rock).
En términos de Agnes Heller (1977), Ia cuestión de fondo es que en las
sociedades en desarrollo hay diversas formas y niveles de integración, que van
más allá de Ia sumatoria, enfrentamiento o coexistência de comunidades
diferenciadas. Así, Ia sociedad urbana, al entrelazar identidades y actividades
muy diversas, plantea una superación moderna de las limitaciones de Ia
comunidad, basada en intensas relaciones interpersonales "locales" entre
unidades domésticas ligadas por relaciones de parentesco, territoriales o incluso
culturales en sentido más amplio (idioma, ancestros comunes, etc). Tal
superación requiere Ia relativa subsunción de identidades y formas de existência
tradicionales, mediante su reconformación y adecuación a los valores y normas
de participación en agregaciones más heterogêneas. La cuestión abierta es qué
relación guardará lo nuevo y lo viejo en un proyecto de desarrollo (y no de mera
substitución) de Ia economia popular.
El desarrollo de una economia popular supone superar el desencuentro
entre Ia cultura popular y el conocimiento científico. Una condición para superar
este desencuentro es que el pensamiento teórico se alimente y corrobore dentro
de un proceso práctico y también autoeducativo: Ia continua búsqueda ypuesta
a prueba empírica de formas -estratégias y mecanismos- más eficaces para
resolver los problemas de Ia reproducción cotidiana. Si, como creemos, dicha
búsqueda indica que esas formas alternativas están asociadas a valores, a
instituciones, ya una distribución dei poder diversa a Ia existente, se hará evidente
Ia necesidad y sentido de conjugar las reformas econômicas con reformas
políticas y transformaciones culturales. Este proceso de búsqueda conjunta por
parte de intelectuales, técnicos y las bases populares y sus organizaciones,
requiere habilidades comunicativas que también deben desarrollarse
expresamente.
Conjugando un proceso de experiências exitosas con un proceso de
autoreflexión, se puede dar ese proceso colectivo de aprendizaje de unos y
otros. En esto ayuda Ia existência de una tendência objetiva a Ia ampliación
continua de Ia gama de situaciones que cuestionan el mundo de Ia vida, es
decir, lo inconsciente yportanto incuestionable, en la medida que se emprende
un cambio importante de las propias condiciones de vida. Esto da lugar a un
enriquecimiento también continuo de la concepción dei mundo por parte de los
sectores populares y al planteamiento de objetivos cada vez más ambiciosos,
sin porello abandonarei pragmatismo característico de la vida cotidiana.
" Como se indica, ese proceso se acelera si cabalga sobre experiências
econômicas exitosas, que van dando seguridad para emprender otras tareas.
Los aspectos subjetivos, fundamentales para la constitución de un sujeto popular
heterogêneo, internamente democrático, no pueden ser presupuestos ni
separados de los materiales, sino que son un resultado que sólo puede lograrse
mediante el árduo proceso de comprensión y resolución de los problemas
inmediatos que van progresivamente planteando los sectores populares.
En todo caso, este proceso no puede invertirse, comenzando por el
resultado, hecho modelo, que la teoria prefigura. Una teoria de la economia
popular no puede ser ni el detonante ni lo que caracterice una propuesta popular.
Porque en el punto de partida contamos apenas con hipótesis insuficientemente
fundadas como para orientar sin errores una intervención macrosocial, que incluso
no han sido puestas a prueba en su capacidad de sistematizar las experiências
existentes en el continente. Corresponde que esas hipótesis, por tanto, sean
conscientemente asumidas como tales y puesta a prueba con responsabilidad.®'
El punto de partida es, también la cultura popular el saber práctico, los
valores, los hábitos, las actitudes, las autojustificaciones, las visiones dei mundo,
así como los objetivos y prácticas econômicas, sociales y políticas de los
sectores populares. Es una cultura heterogênea, resultante de la compleja interacción entre las estratégias de dominación y las de resistência a esa dominación.
Contiene las contradicciones heredadas de la introyección de valores orientados
por el ascenso social cuando su logro era posible sólo para una parte de la
sociedad. Contiene, como rasgo duro que debe ser transformado, tendências
individualistas de los sectores médios que no corresponden ni con las
posibilidades reales de autorealización ni con la interdependência real entre las
situaciones de los diversos estratos sociales.
Partir de ese sustrato socio-económico-cultural, donde el pragmatismo y
el inmediatismo se han acentuado en el contexto de crisis, requiere combinar
(a) la acción comunicativa en busca de un proyecto de desarrollo participativo.
En esto, las ONGs que contribuyen a disefiar programas de desarrollo popular tienen la
enorme responsabilidad de velar por su viabilidad, lo que va más allá de satisfacer las
exigências de Ias agencias donantes o financieras
con (b) Ia acción orientada instrumentalmente a mejorarde inmediata y de manera
evidente las condiciones de reproducción material. Es esencial entonces no
aceptar una separación entre lo simbólico y lo material. Se trata de participar en
Ia definición dei sentido de las nuevas políticas estatales, de los organismos
internacionales, de las ONGs, y también de incidir -con conocimiento y con
recursos materiales- en potenciar las prácticas econômicas que experimentan
cotidianamente los sectores populares. En el proceso de esa práctica renovada
podrán iremergiendo nuevas instituciones, nuevos valores, nuevas visiones dei
mundo y de sus posibilidades.
Cultura popular y economia popular deben entonces desarrollarse conjuntamente. No se trata de pugnar por nuevas instituciones y valores, según una
racionalidad práctica,^^ en el "frente cultural", mientras se trabaja instrumentalmente en el "frente econômico", para lograr Ia sobrevivência material. Se trata de ir
avanzando en un proceso multivariado de aprendizaje y formación, donde Ia práctica
de reproducción econômica contribuya a generar nuevos valores e instituciones y
el trabajo cultural vaya facilitando el cambio de perspectiva econômica.
Esta tarea compleja sólo puede ser emprendida por múltiples agentes (políticos, promotores dei desarrollo, dirigentes sociales y corporativos, asistentes
sociales, investigadores, educadores, técnicos y profesionales, artistas,
comunicadores, pastores) incluídos en un amplio movimiento cultural, que abarque
múltiples dimensiones de Ia acción social y formas organizativas -tradicionales
y nuevas-, que incluya múltiples identidades de lo popular, que tolere ritmos no
sincronizados de avance -admitiendo numerosos puntos de iniciativa, que puedan
incluso turnarse en mantener el dinamismo, sin apelar a una prematura y tal vez
inconveniente centralización, mientras Ia experiência se va decantando y Ia
reflexión va íiaciendo inteligible el movimiento de conjunto a Ia vez que se
desarrolla un nuevo paradigma social.
3 - cSerá viable Ia economia popular?
La viabilidad dei cambio social raramente está dada previamente, más bien
es algo a construir dentro dei proceso de cambio mismo. La nueva política urbana
debe desarrollar en su propia práctica las condiciones de su posibilidad. Pero
las propuestas deben pasar al menos el test de Ia plausibilidad. Una primera
duda es si es posible constituir tal sub-sistema sin pretender Ia grandiosa tarea
' En el sentido de J. Habermas Ver; IVIcCarthy (1987).
de sustituir al sistema capitalista. La respuesta es que el objetivo inicial es
aprovechar las tendências a la dualización y las necesidades de legitimación de
dicho sistema para constituir estructuras capaces de interactuar con las fuerzas
destructivas dei mercado capitalista y a la vez resistirlas. Otra duda es si el
imperativo de la gobernabilidad, junto con los limites morales y políticos que se
piantea la sociedad global emergente, podrán imponer al capital ei respeto a una
economia popular parcialmente resguardada de su fuerza competitiva. Al respecto,
la respuesta es que si bien se puede argumentar moral o politicamente en pro
de políticas favorables a la economia popular, la correlación actual de fuerzas
hace necesario mostrar su eficácia econômica y social para sostener la
legitimidad y viabilidad de tal resguardo. Pero es necesario reconocer que las
condiciones para poder Negar a experimentar esa eficácia como subsistema no
son poças ni fáciles, y requieren un proceso politicamente defendido. Lo que
parece llevarnos al punto inicial.
No hay opción: desarrollar donde no existe un subsistema de economia
popular metropolitana autosustentada no es una tarea que pueda limitarse a una
suma de microintervenciones. Se requieren importantes recursos iniciales y
suficiente tiempo para desarrollar otras estructuras e instituciones econômicas
que le permitan superar su estado fragmentário y conformar un subsistema,
organicamente integrado pero abierto, cuya actividad productiva pueda satisfacer
directamente parte de las necesidades de los sectores populares pero también
competir exitosamente por las voluntades de los consumidores en segmentos
dei mercado global, ocupar a los excluídos y generar los ingresos monetários
necesarios para articularse a través dei mercado con el resto de la economia,
así como el excedente econômico necesario para sostenerse y ampliarse sobre
sus propias bases. Esto no significa autosuficiencia, ni mucho menos la clausura
de comunidades locales (aunque el desarrollo local puede ser una idea
movilizadora de recursos y voluntades), pues requiere intercâmbios regulados
con la economia dei capital y la pública.
Lograr esa organicidad es una cuestión que no puede dejarse librada al
decantamiento dei mero juego econômico ni suponerse que se logrará con un
acompaPiamiento ideológico al mismo tipo de proyectos aislados que hoy
predominan. En esto radica una diferencia entre la propuesta de promover desde
las regiones metropolitanas una economia popularyla de proseguir agregando a
la sumatoria de microproyectos locales. Promover la conformación de un
subsistema de economia popular metropolitana implica también trabajar con
microproyectos, pero operando al mismo tiempo sobre las macrorelaciones e
instituciones que velan por el conjunto (regulación de intercâmbios, justicia
econômica, representación colectiva, redes de financiamiento, sistemas de
formación y capacitación, sistemas de investigación y control de calidad, etc.
etc), operando simultaneamente en las diversas partes de un todo en vias de
conformación.^^ Implica invertir recursos importantes en el desarrollo, consolidación
y alimentación de redes que articuien, comuniquen y dinamicen Ia multiplicidad
de emprendimientos y microredes populares. Implica, por ejemplo, canalizar
recursos de investigación y asesoría técnica de las universidades a Ia conformación
de centros tecnológicos que alimenten y estimuien esas redes de manera
permanente, expandiendo Ia frontera de lo posible para sus agentes privados o
públicos. En particular ha sido ampliamente reconocida las limitaciones de las
administraciones locales para asumir las nuevas funciones; en esto el sistema
educativo y de ciência y técnica deberá jugar un papel fundamental para desarrollar
y actualizar las capacidades requeridas, pero estas deberán estar al servido de
offo desarrollo desde lo local. Es más, para esta perspectiva, los actuales
municípios sólo pueden ser eficaces como instâncias descentralizadas de un
gobierno metropolitano, algo de difícil constitución dado el interés que prácticamente
todas las fuerzas políticas asignan a Ia permanência de Ia fragmentación.""
La repetida experiência de emprendimientos que no pueden sobrevivir,
cuando Ia ONG o el programa que los gesto los deja librados a sus propios
médios, habla de un sistema de instituciones, entre ellas el mercado,
estructuralmente hostiles al surgimiento y desarrollo de tales emprendimientos.
Esto debe ser reconocido, e institucionalizados los mecanismos para
contrarrestar los efectos innecesariamente destructores dei proceso de selección
darwiniana que motoriza el mercado. El proceso histónco de conformación de
nuestras naciones constituyó sistemas legaies pretendidamente universales pero
en realidad pro-empresariales y sesgados contra Ia economia popular y sus
instituciones. Por eso se requieren reformas jurídicas mayores para facilitar el
surgimiento de las nuevas instituciones econômicas.''^
Además, para que estas nuevas estructuras jurídicas y econômicas no
sean subsumidas por Ia lógica dei capital y Ia dei poder político a él asociado,
es necesario también emprender una profunda transformación cultural, de los
valores sobre Ia buena vida. Ia justicia, el trabajo. Ia democracia y los limites de
Ia legitimidad en el ejercicio dei poder.La equidad no es un factorque se puede
Por e j e m p l o , supone anticipar que una e c o n o m i a popular metropolitana d e b e nacer
equitativamente articulada con Ia economia popular de su región de influencia inmediata, en
particular Ia rural, por las necesidades complementarias que pueden resolver en su articulación
y para regular Ia competência por recursos no renovables.
•"^ Sobre esto, para el caso de Buenos Aires, ver: Lavergne (1995)
En esta misma linea, ver: Unger (1990)
"2 Sobre esto, ver: Seibold (1997)
agregar-como propone la CEPAL- a la transformación productiva, sino que tiene
que encarnarse en nuevas estructuras econômicas. Si se pretende realmente
encontrar una solución permanente a los problemas dei desempleo, la precariedad
y la exclusión, no podrá reducirse la acción a microprogramas ni a políticas
sectoriales de empleo dentro de las mismas macroestructuras.
Se requieren reformas estructurales en los sistemas fiscales regresivos, y
el control participativo de los recursos públicos, hoy librados a concertaciones
entre las cúpulas políticas y las corporativas. Se requiere desarmar las estructuras
de poder coercitivo (incluída la creciente fuerza de las mafias), que intimidan la
libre expresión e incluso la libre actividad econômica de las mayorías. Se requiere
un cambio en la cultura política, un rechazo ético al chantaje clientelista y a la
corrupción, hoy mal justificada por critérios de eficácia. Se requiere liberar a los
gobiernos locales de la tenaza de la maquinaria partidária electoralista de orden
nacional sin recaer en los caciquismos locales.
Se requiere también un pluralismo efectivo en los médios de comunicación
de masas para generar y proponer otros valores y estilos de vida a la población,
apelando a los mejores valores que ha desarrollado la sociedad humana y evitando
las respuestas chauvinistas o fundamentalistas antimodernistas. Se requiere la
organización y el ejercicio de un poder econômico popular en el mercado, que
apuntale la competitividad de la producción popular. Se requieren mecanismos
de control de la calidad de esa producción, desarrollando los mejores valores dei
artesanado: el orgullo por el producto dei propio trabajo, la valoración de la
creatividad, la vinculación honesta con el usuário, la búsqueda de los términos
justos dei intercâmbio, la valoración de la cooperación y dei autocontrol a nivel
social, evitando desatar procesos destructores y alienantes
Tales frentes de acción sólo pueden encararse sinérgicamente si, de la
multiplicidad de acciones públicas y privadas orientadas a resolver las necesidades
inmediatas de las mayorías, emerge un movimiento complejo, pluralista y
heterogêneo -por sus actores y por la libertad y diversidad de sus iniciativas-,
que comparta un paradigma de acción social transformadora. Sólo en ese contexto
cobrarían nuevo sentido y se potenciarían la multiplicidad de políticas y programas
dirigidos a los sectores populares.
En América Latina, el desarrollo humano requiere pero no puede reducirse
a cubrir el acceso a médios de vida de primera necesidad. Tampoco puede
lograrse con intervenciones puramente ideológicas para inculcar nuevos valores.
Economia y cultura deben articularse sinérgicamente en intervenciones que
generen recursos y relaciones sociales acordes. Como se accede es tan
importante como cuánto se obtiene y para lograr qué clase de vida. Ni el
consumismo ni la caridad son la via para un cabal desarrollo humano. Pretender
lograr todos estos câmbios supone otro proyecto econômico pero también político-
-cultural y un amplio movimiento que lo sustente de manera congruente en Ia
escena política y en las búsquedas colectivas de resolución a los problemas
urgentes de cada localidad o grupo, articulando los esfuerzos de desarrollo desde
lo local dentro de una perspectiva macrosocial dei desarrollo. (CORAGGIO, 1997)
En esto será fundamental Ia posición estructural de Ia capa de dirigentes
sociales y políticos tanto como de los técnicos, promotores, investigadores y tantos
otros agentes que operan como mediadores desde ONGs, organizaciones sociales,
centros educativos, asociaciones culturales, iglesias, movimientos sociales, etc.
Un "Tercer Sector", conformado por iniciativa de una capa de mediadores
entre Ia economia popular y las economias empresarial (por ejemplo; filantropia)
y pública (ejemplo; ONGs que canalizan recursos públicos en Ia gestión
tercerizada de programas sociales), tenderá a convertidos en parte de Ia elite,
funcional en última instância a Ia reproducción de un sistema dual. Si, en cambio,
dichos mediadores son subsumidos por Ia lógica de Ia economia popular, que
requiere también de sus propios intelectuales, profesionales y técnicos
orgánicamente incorporados a un proyecto de transformación, se fortalecerán
las posibilidades de una respuesta efectiva no sólo al desempleo y Ia flexibilización
dei trabajo sino al proyecto hegemônico dei capital global. Esto no es contradictorio
con Ia viabilidad y Ia competitividad en el mercado global, sino que puede permitir
lograrlas sobre bases de una mayor cohesión social, capacidad de
autosustentación econômica y estabilidad política.
Los economistas progresistas enfrentan el problema de hacer frente a Ia
ortodoxia neoliberal -que propone una acción de gobierno limitada a garantizarel
marco macroeconômico pero deja librado al mercado determinar qué sectores
podrán ejercer efectivamente sus derechos humanos o qué regiones o países
se desarrollarán o desaparecerán-, como el problema de Ia articulación entre un
sistema de intervenciones que alienten o permitan decisiones microeconómicas
eficientes y que promueven el desarrollo productivo y una mayor equidad social,
por un lado, y una macroeconomia que sostenga los equilibrios identificados
con Ia estabilidad dei sistema de precios y el crecimiento, por el otro.
(FORTALECER,.., 1996) Pero esto no es sólo el problema de construir dos
modelos congruentes, de modo que, al menos teoricamente. Ia agregación de
esas decisiones microeconómicas sea compatible con los balances macro. El
"problema de Ia agregación" es también como construir un proyecto social que
permita agregar social y politicamente las microintervenciones aisladas en un
sistema orgânico, gobernado con estabilidad por fuerzas representativas dei
interés mayoritario y capaz de definir regias dei juego que faciliten
comportamientos e iniciativas favorables a ese proyecto, en lugar de series hostil.
Por su peso y por su capacidad de generar sinergias imprescindibles, las
sociedades metropolitanas pueden contribuir, como actores protagónicos, al
proceso de consolidación de un proyecto de acción coiectiva que, redefiniendo
ei alcance de la política urbana y sin perder la fuerza derivada de la movilización
desde las bases locales, contribuya a redefinir las nnacropolíticas hoy reinantes.
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Abstract
The latin-american metrópolis may attempt to redefine the meaning
of urban policies from the perspective of sustainable human development.
To do that they must mobilize the strengts ofthe extended reproduction of
life with the same conviction and political will with which the market forces
were set free, fostering a third pole of the urban economy - next to the
capitalist entrepeneurial economy and the public economy -: "the popular
economy". This requires a redírection in the actions and resources used
today in an assistentialist manner, promoting in exchange new selfsustainable economic structures, as well as cultural institutions and guide
lines coherents with integrator development and effective democratization.
In the consolidation process of the refered pole the necessary corrections
ofthe macropolitics will be solidifying. Because of theirweightand capacity
of creating new sinergies, essential for reíntegrating an anomic and
fragmenting system, the metropolitan cities may contríbute, as protagonist
actors, to the requisition and viability of a new societary project for the
next century.