Download 6 Conclusiones y recomendaciones

6
Conclusiones y recomendaciones
6.1
Importancia del PCS
Más allá del análisis de normatividad y operatividad es importante señalar algunas
de las contribuciones menos visibles que el PCS ha aportado a temas de
fundamental importancia para México como lo son la discusión sobre el desarrollo,
la atención de las diferentes dimensiones de la pobreza y el fortalecimiento de la
sociedad civil organizada interesada en el desarrollo.
En términos del paradigma de desarrollo a seguir en México, el PCS adquiere
relevancia:
Al abrir convocatorias y premiar proyectos innovadores, el PCS incentiva la
creatividad y experimentación, y se torna en un mecanismo importante para
aterrizar estrategias, probar modelos y adaptarlos a la realidad mexicana.
Las OSC han desarrollado en muchos casos ideas que luego los gobiernos
han llevado a la práctica como políticas públicas.1 Si partimos de la idea de
que las OSC son agentes de cambio social y “emprendedores sociales”,2
apoyarlas es contribuir a crear “bancos de experiencias sociales” que nos
1
M. Hardiman, “People´s Involvement in Health and Medical Care”, en J. Midgley, Anthony Hall,
Margaret Hardiman, y Dhanpaul Narine, Community Participation, Social Developmnet and the
State, Londres, Methuen and Co, 1986.
2
A. Najam, “The 3 C´s of NGO-government Relations:Confrontation, Complementarity,
Collaboration”. Boston University, unpublished manuscript, 1997.
216
permitan contar y explorar alternativas de solución a las diferentes facetas
de la pobreza.
Al fomentar visiones y proyectos alternativos se convierte en un mecanismo
plural y más democrático para la atención de la pobreza.
Al dar oportunidad a emprendedores y experimentadores sociales de
contribuir al desarrollo local. Para que los grupos marginados puedan
romper los círculos viciosos que los atan a la pobreza es indispensable que
tengan los recursos humanos y la capacidad organizativa y de gestión
suficiente. Los emprendedores sociales son un elemento básico del capital
social de una comunidad sin los cuales no hay un proceso de desarrollo de
abajo hacia arriba, localmente sustentable.
El PCS tiene un impacto importante en la atención a la pobreza:
Al ser sus fondos un apoyo específico y no siempre suficiente para las OSC,
las obliga a buscar apoyos adicionales y a vincularse con otros actores
locales gubernamentales y privados, fomentando con ello la
corresponsabilidad y la intersectorialidad en la atención a la pobreza.
Al ser un mecanismo para la generación de capital social, especialmente de
aquel que permite a los grupos marginados vincularse con otros grupos
sociales; es decir, capital social de enlace que apoya y fortalece la creación
de capital humano entre los pobres (linking social capital).
En términos del fortalecimiento de la sociedad civil el PCS adquiere relevancia:
217
Porque no es un apoyo a “la sociedad civil” organizada como un ente
amplio y difuso; sino un apoyo específico a grupos determinados de la
sociedad con interés claro y definido en el desarrollo y la atención a grupos
marginados y vulnerables. En su concepción el PCS no está dirigido a
fortalecer a las OSC sino a trabajar con ellas en la atención a la pobreza.
Al ser una coinversión, el PCS no es un subsidio a las organizaciones sino
un incentivo a su consolidación y un estímulo a la participación ciudadana
en la atención a la pobreza evitando así ser asistencialista.
Al ser un apoyo a programas y proyectos sociales (que no siempre logran
apoyo de otros sectores como el privado) el PCS ayuda a la sustentabilidad
de las OSC y es una manera indirecta de apoyar la diversidad organizacional
del tercer sector.
Porque la asignación de fondos es en cierta medida un reconocimiento al
trabajo y capacidad de propuesta de las OSC interesadas en el desarrollo
social. Algunos estudios demuestran que cuando las organizaciones son
apoyadas por el gobierno pueden generarse cambios en el contexto que les
dan un mayor reconocimiento, libertad de acción y poder de negociación
frente a otros actores, como el gobierno local.3
3
Alejandro Natal, “How State Funds ..., op. cit.
218
Porque al recibir fondos los miembros de las OSC se sienten motivados y
encuentran que la organización puede tener mayor futuro. Una mayor
participación de parte de otros miembros de la organización en asuntos
internos provoca mayor conciencia organizacional y, a su vez, motivación
para planear en invertir en el diseño de programas, investigación y
formulación de proyectos:
Porque da a las OSC interesadas en la atención a grupos marginados una
cierta independencia frente a otros actores. Esta independencia no sólo es
en términos financieros, sino también organizacionales y programáticos.4
Por todas estas razones consideramos que el PCS es un programa de gran
valía en el combate a la pobreza en México y en el fortalecimiento de OSC.
No pretendemos, sin embargo, atribuirle más peso del que tiene:
Es un programa limitado en su difusión y cobertura, y atomizado en su
acción.
No se le ha otorgado la importancia que le corresponde al interior del
gobierno federal y cuenta con un presupuesto magro y poco significativo.
Teniendo en cuenta los recursos que inyecta, lo importante es el impacto
4
Para una definición de las diferentes dimensiones de independencia de las ONG, consúltese Rob
Wells, “Ensuring NGO Independence in the New Funding Environment”, Development in Practice,
vol. 11, núm. 1, febrero de 2001.
219
que genera.5 Al analizar el cuadro en el que se muestra en promedio en
cuanto valora la sociedad el PCS en términos monetarios, nos percatamos
que una gran mayoría le da un peso muy importante que en muchas
ocasiones jamás había obtenido, más aún en grupos de extrema pobreza, y
que este servicio les puede permitir iniciar un despegue de las condiciones
de marginación por su propia cuenta.
Por su heterogeneidad, tiene muchos problemas de interpretación al nivel
delegacional y, aún más, en términos de aplicación de mecanismos de
instrumentación y operatividad. No cuenta tampoco con un proceso de
monitoreo adecuado ni con un seguimiento que ayude a resolver problemas
in situ y asegurar así la marcha de los proyectos.
Los mecanismos actuales de instrumentación de los fondos son unilineales,
asignan la responsabilidad total del ejercicio de los fondos a las OSC y no
prevén una cobertura ni apoyo durante éste. Con ello las OSC quedan a su
propia suerte. Es lógico que las organizaciones que mejor resultados
obtienen sean las más grandes y mejor organizadas, pero recordemos que
las grandes y medianas OSC no son la mayoría como se mostraba en el
capítulo 5.5. En general las que poseen personal capacitado y con un nivel
educativo superior.
5
Recuérdese que es el programa de las delegaciones de la Sedesol que tiene el presupuesto más
bajo y, en muchas de ellas, no tiene personal asignado ni otro tipo de recursos para su promoción
y seguimiento.
220
Se presenta discrecionalidad al interior de las delegaciones pues, algunas
prefieren a las OSC que han participado en convocatorias anteriores (ya que
han demostrado seriedad, honestidad y cumplimiento) en tanto que otras
las excluyen precisamente por su participación previa, en un pobre intento
por distribuir los escasos recursos entre un mayor número de
organizaciones y beneficiarios.
Existen enormes deficiencias de información que hacen virtualmente
imposible cualquier análisis a profundidad de la utilización de los recursos,
las principales entidades y regiones en las que se ha ejercido, el número de
empleos generados, los tipos de población a las que se han dirigido los
apoyos, etcétera. En esta evaluación, por ejemplo, no fue siquiera posible
reunir información mínima sobre los proyectos financiados ya que cada
base de datos capta diferente y en el cual sugerimos la información mínima
que debería estar disponible para cualquier proyecto apoyado
independientemente de la modalidad, entidad o ejercicio en que se financió.
Opera con fuertes carencias de recursos lo que conduce a graves
deficiencias en su instrumentación.
En algunas delegaciones se detectaron también problemas de control y
transparencia que podrían llegar a ser serios.
Se nota una atención desequilibrada en los rangos de edad de los
beneficiarios; habrá que impulsar la presentación de proyectos
encaminados al grupo de adultos mayores.
221
Es importante poner atención al comportamiento de las OSC por que éstas
pueden tener un bajo grado de eficiencia en el sentido de consolidación, un
grado bajo de eficiencia y en el cumplimiento de los objetivos del proyecto,
en otras palabras la aparición de OSC y su muy rápida desaparición .
Se recomienda que la definición de grupos vulnerables se revise, en tanto
como resultado de la encuesta el rubro “otros” es muy significativo.
Debería analizarse el nivel económico de los beneficiarios dado que el
grupo constituido por los de ingresos que rebasan la línea de la pobreza
establecida por el INEGI es de una magnitud importante.
6.2
Recomendaciones generales
Para superar las deficiencias del programa y mejorar su impacto es
imprescindible:
◊
El establecer candados o condiciones cada vez más difíciles de
cumplir por las OSC con el objetivo de eliminar la posibilidad del mal
uso de los recursos, tiene como contraparte el desalentar de la
participación a OSC buenas, por lo engorroso del trámite y el pequeño
o a veces pequeñísimo recurso que se les proporciona. Y por otra
parte
OSC
formadas al vapor y/o fantasmas, con la finalidad de usar
los recursos en provecho individual, se apropian de los beneficios del
programa aunque sea solo una vez. Se debe de haben congruencia
222
entre las exigencias y el monto que se asigna, para generar o
propiciar una relación sana entre delegación y
OSC.
◊
Se debería eliminar el pago de honorarios.
◊
Establecer los rubros o partidas en que se puede invertir el apoyo
◊
Transformar a las OSC como detonador del desarrollo social OSC en
detonadoras del cambio en la forma y fondo de la lucha contra la
pobreza.
◊
Promover el establecimiento de estímulos para la OSC que tenga el
mejor resultado en su proyecto y de mayor impacto social.
◊
Aún existe una alta centralización de recursos y de decisiones de
parte del centro, por lo que se sugiere realizar una mayor
desconcentración, y que en la designación de la promoción
específica y focalizada tengan participación directa y desde el inicio
las delegaciones.
◊
Consideramos que sería importante generar una ambiente de
competitividad por la obtención de los recursos entre las OSC, el cual
se establecerían por categoría.
◊
Sería interesante establecer un programa de certificación de OSC
(I.S.O.) en donde los requisitos a cumplir estuvieran de acuerdo con
el grado o nivel de la organización, de tal manera que se incluyeran
223
las micro, pequeñas y medianas. Lo anterior facilitaría el proceso de
recepción y revisión de la documentación, pero sobretodo los montos
asignados por vertiente tendrían que tomar el nivel o grado de la
organización solicitante.
◊
Aumentar el presupuesto del programa para asignarle gastos
operativos a las delegaciones y dotar de mayores recursos humanos
y materiales al Indesol.
◊
Incrementar el monto real de los apoyos y el número de proyectos
financiados. Ante la disyuntiva, es preferible orientarse al primero
pues por lo general es imposible realizar un buen proyecto con
apoyos tan limitados.
◊
Definir con claridad las prioridades e inducir o fomentar determinadas
líneas de actividad; es decir, dirigir sus acciones hacia la resolución
de problemáticas claramente identificadas para constituirse en un
actor central de la política social y no sólo un agente financiero.
◊
Redefinir la vertiente económica y convertirla en una fuente para el
futuro autofinanciamiento de las osc que atienden grupos
vulnerables. Es decir, asociar estos proyectos con el fortalecimiento
institucional y la sustentabilidad financiera de OSC sociales.
◊
Facilitar y fomentar la creación y operación de redes de OSC
modificando el cuerpo del convenio tipo o con un adéndum donde
224
ambas partes convienen que el proyecto será ejecutado y la
contraparte financiera aportada por más de una OSC.
◊
Ampliar los medios utilizados para la difusión de la convocatoria, las
reglas de operación y los lineamientos del Programa pues se exige
de las organizaciones una serie de capacidades con las que no todas
cuentan (computadora, Internet, manejo de programas, etcétera).
◊
Ampliar el periodo de recepción de proyectos pues resulta
sumamente limitado para la formulación de los proyectos, el llenado
de los formatos, elaboración del padrón de beneficiarios y la gestión
de los vínculos entre organizaciones y/o instituciones requeridas para
sustentar el proyecto.
◊
Crear una ventanilla única de recepción y seguimiento (sectorial,
geográfica, por vertiente, modalidad, figura jurídica, etc.).
◊
Capacitar en forma obligatoria a los responsables del proyecto
acerca de los aspectos administrativos, fiscales y legales del
convenio de coinversión (condicionado a la entrega del recurso).
◊
Elaborar un material de apoyo a dicho curso que se entregue anexo
al convenio en el momento de la firma. Este debería incluir al menos
un glosario de términos de la evaluación, los requisitos de la
comprobación y un instructivo de llenado de los formatos.
225
◊
Gestionar ante las autoridades competentes (Cámara de Diputados,
SHCP,
Secodam y Sedesol) la modificación de los aspectos contables
y administrativos de las RO y los lineamientos específicos a las
exigencias del marco legal que compete a cada figura jurídica.
◊
Adaptar los aspectos contables y administrativos a las
particularidades de las OSC (intereses generados en la cuenta de
cheques, comisiones cargadas, comprobantes fiscales, CURP y
padrón de beneficiarios previos al desarrollo del proyecto, etc.).
◊
Mejorar e incrementar la comunicación entre las delegaciones y el
Indesol.
◊
Homologar criterios de aprobación, supervisión y comprobación con
las delegaciones y al interior del Indesol. Evitar modificaciones y
retroactividad de los procedimientos acordados (o no prohibidos en el
momento de la firma del convenio).
◊
Informar a las OSC sobre el resultado del dictamen y la forma de
solventar los problemas detectados en el proyecto.
◊
Evitar el recorte presupuestal a los proyectos y la estrategia de
algunas delegaciones (bautizada por las OSC como “apoyar más con
menos”).
◊
Capacitar al personal de las delegaciones y el Indesol en técnicas de
observación participativa y evaluación de proyectos para cambiar la
226
perspectiva de las visitas de inspección (fiscalización) hacia una de
seguimiento, evaluación y, sobre todo, aprendizaje de la creatividad
de la sociedad civil y sus actores.
◊
Retroalimentar a las OSC respecto al resultado de las visitas y el
desarrollo de sus proyectos.
6.3
A quién se debe apoyar
Para que las alianzas aquí propuestas sean efectivas es fundamental contar con la
contraparte adecuada. Sin duda existen OSC que pueden convertirse en actores
relevantes y propositivos en la generación y administración del desarrollo aunque
hay otras que sin detrimento a la valía de su trabajo, no son las más adecuadas
para participar en este tipo de programas.
El PCS debe poner especial atención en el tipo de proyecto y en la OSC a la que
apoya. En el pasado, no ha habido suficiente cuidado en el apoyo a
organizaciones y se ha financiado a organizaciones con poca capacidad de
operación, con poca propuesta e incluso algunas vinculadas con grupos religiosos
y partidos políticos.
En general las organizaciones que debían estar excluidas del apoyo del PCS
debían ser aquellas que:
No tienen raíces en las poblaciones a las que sirven, sea porque no surgen
de ellas o porque no están ancladas al servicio de los pobres.
227
Aquellas que están principalmente orientadas a obtener recursos
financieros.
Las que no contribuyan de manera directa a la creación de capital social, o
de condiciones necesarias para que inicie.
Las que indirectamente están orientadas a crear apoyo para un partido
político.
Las instituciones de segundo piso que no tienen proyectos de beneficio
directo a grupos marginados.
Las OSC que si funcionan como catalizadoras del desarrollo son aquellas que, por
medio de sus proyectos, crean una experiencia de aprendizaje en los grupos a los
que sirven; las que generan capital social y/o construyen capacidades en las
poblaciones beneficiarias. Las OSC que funcionan para ser canales de
participación son aquellas que no reducen el potencial de movilización local, sino
que lo potencian; aquellas que no cooptan a los líderes locales en el establishment
sino que los hacen más autogestivos.
No queremos dar con esto una lista de OSC apoyables y rechazables. Generalizar
sobre las OSC, que son actores diversos y heterogéneos, es siempre un error. Lo
que queremos destacar es que es importante tener cuidado en cuanto al proceso
de selección y al mismo tiempo mantener la sensibilidad a la creatividad y la
demanda.
228
El papel central que las OSC están llamadas a desempeñar en el PCS es, pues, el
de ser organizaciones de soporte organizativo comunitario (osoc);6 es decir, actuar
como facilitadoras y potenciadoras de colaboración y de suma de fuerzas de la
comunidad o grupos a los que sirven. El papel de estas organizaciones en su
alianza con el gobierno es aportar información y construir habilidades que
permitan a las comunidades y/o grupos marginados tomar mejores decisiones.
La idea sería que las organizaciones, junto con el personal de apoyo de la
delegación, contribuyan a resolver los problemas de acción colectiva que permitan
a los grupos marginados actuar conjuntamente para atacar problemas sociales. La
importancia de la cooperación no es sólo entre OSC y el gobierno federal sino entre
sectores, de tal manera que se pueda generar corresponsabilidad e
intersectorialidad.
Las alianzas establecidas deberían desarrollar la confianza, poner en la mesa de
discusión asuntos delicados, construir consensos, generar un clima de inclusión,
resolver conflictos y sostener esfuerzos. En una palabra, contribuir a crear un
ambiente institucional propicio para el desarrollo local.
Consideramos que este es el papel que el PCS debería estar llamado a
desempeñar como mecanismo de atención a la pobreza en México.
6
Esto es en cierta medida equivalente a lo propuesto por Connor, Kadel-Taras y Vinokur-Kaplan
(2000) quienes exploran el papel de lo que ellos llaman Managament support organizations.
229