Download Por qué el Ministerio debe delimitar totalidad del páramo de

Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente
Interamerican Association for Environmental Defense
Este documento expone las razones por las cuales el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible debe delimitar las ochenta y dos mil hectáreas que constituyen la totalidad del páramo de
Santurbán, conforme a las estimaciones científicas realizadas por el Instituto de Investigaciones
Biológicas Alexander von Humboldt.
El documento explica la importancia del Páramo de Santurbán, expone las implicaciones de
delimitar un ecosistema y desarrolla los fundamentos jurídicos nacionales e internacionales para su
protección. Finalmente, presenta las razones específicas por las cuáles la delimitación debe ser
adoptada de manera completa, resumidas a continuación:





Las normas nacionales e internacionales aplicables exigen la delimitación completa.
No hay superposición de áreas protegidas.
La delimitación parcial puede afectar la estructura ecológica del páramo, desprotegería el
área, afectaría derechos fundamentales de los habitantes de Bucaramanga y Cúcuta que
dependen del agua e impactaría los servicios ecosistémicos del páramo.
No implica desplazamiento forzado de comunidades. Existen medidas para mitigar los
posibles impactos socio-ambientales que pueden y deben ser graduales y concertadas.
Los títulos mineros no otorgan derechos adquiridos, por lo cual las áreas ya concesionadas
no tiene por qué estar por fuera de la delimitación.
1. ¿Qué es el páramo de Santurbán y por qué es importante?
Los páramos han sido definidos por el Instituto de Investigaciones Biológicas Alexander Von
Humboldt (en adelante: “Instituto Humboldt” o “el Humboldt”) como conjuntos de ecosistemas de
alta montaña, con dominancia de vegetación herbácea y arbustiva, con variaciones subregionales a
nivel bioclimático, edafológico, y de composición de especies1. El complejo denominado
“Jurisdicciones-Santurbán” es un ecosistema de páramo ubicado en la cordillera oriental, entre los
departamentos de Santander y Norte de Santander, que conforme a estimaciones oficiales del
Instituto Humboldt2, tiene al menos 82.664 hectáreas. Se ubica entre los 3.000 y los 4.290 metros
sobre el nivel del mar y cubre 20 municipios3. Su jurisdicción está dividida entre la Corporación
Autónoma Regional de la Frontera Nororiental (CORPONOR) con un 73.92% y la Corporación
Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), con un 26.07%.
Comprende 24 ecosistemas naturales que corresponden a 53.800 hectáreas4 y tiene un sistema de 57
lagunas, 22 en Santander y 35 en Norte de Santander.
Santurbán es importante porque suministra y regula agua dulce superficial y subterránea,
alberga biodiversidad endémica de los páramos, y ayuda a mitigar el cambio climático. Es
considerado una estrella fluvial, porque hace parte al mismo tiempo de múltiples zonas
hidrográficas e incide en varios ríos importantes de los que se sirven millones de personas en
1
Instituto de Investigación en Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt. Concepto técnico pertinente a la delimitación y
caracterización del sistema paramuno en el área de la serranía de Santurbán, ubicada en el departamento de Santander, solicitado por
la dirección de licencias del Ministerio de Ambiente. p. 7.
2
Ibid, p. 18.
3
Pero se concentra de manera principal en las zonas altas de Arboledas, Silos, Mutiscua, Vetas y Cucutilla. Ibid.
4
Ibid, p. 19.
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AIDA, Análisis legal para delimitación de Páramo de Santurbán, Noviembre de 2013
Colombia y Venezuela. La biodiversidad presente es significativa, altamente endémica y frágil
frente al deterioro de los páramos5. En cuanto al cambio climático, los páramos captan, almacenan y
regulan los recursos hídricos, debido a las características de su flora y sus suelos, evitando sequías e
inundaciones. Además, capturan carbón atmosférico por vía de la retención de materia orgánica en
los suelos y su absorción por medio de cuerpos boscosos6.
2. ¿Qué implica delimitar un ecosistema?
La delimitación ofrece una base estable para el establecimiento de política pública relacionada
con el uso y protección de los ecosistemas. Delimitar un ecosistema supone fijar los contornos de
una “asociación de elementos bióticos y abióticos considerados como un todo”7 sin perder de vista
que la relación entre esos elementos es cambiante y compleja. El acto jurídico de la delimitación
reconoce la existencia del ecosistema, pero no lo constituye y es un mínimo requisito para la
protección. En otras palabras, la delimitación es el reconocimiento jurídico de una realidad
ecológica que debe ser amparada.
Los ecosistemas son sistemas abiertos, es decir, intercambian materia y energía con su
entorno8. Por tanto, lo que ocurra más allá de sus límites puede impactarlos, por ende los
alrededores del páramo pueden ser considerados parte del ecosistema9. Esto es importante para la
consideración de zonas de amortiguación y para evitar comprender las fronteras trazadas como
límites arbitrarios y absolutos.
3. Razones jurídicas para la delimitación apropiada de los páramos
3.1. La Constitución Política de Colombia ordena al Estado proteger los páramos
La Constitución Política de Colombia hace referencia a la protección del ambiente en diversos
artículos: 810, 5811, 7912, 8013, 33314 y 33415. Interpretadas de manera sistemática, estas
5
Ibid. p. 9.
Ibid. p. 16.
7
Odum Eugene y Sarmiento Fausto. Ecología: el puente entre la ciencia y la sociedad. Mac Graw Hill: 1997, p. 45.
8
Ibid.
9
Ibid. p. 46.
10
Constitución Política, Art. 8: “Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación.”
11
Constitución Política, Art. 58: “Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles,
los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos
de utilidad pública o interés social, resultare en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el
interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es
inherente una función ecológica. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad”.
12
Constitución Política, Art. 79: “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación
de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente,
conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”.
13
Constitución Política, Art.80: “El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados”.
14
Constitución Política, Art. 333“La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para
su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley. La libre competencia económica es un
derecho de todos que supone responsabilidades. La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica
obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial. El Estado, por mandato de la
ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas
hagan de su posición dominante en el mercado nacional.
15
Constitución Política, Art. 334: “La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la
ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los
bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de
vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente
sano. El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en
particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y
la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones”.
6
2
AIDA, Análisis legal para delimitación de Páramo de Santurbán, Noviembre de 2013
disposiciones atribuyen al Estado un papel protagónico en la protección del ambiente frente a sus
propias actuaciones y a las de terceros, quienes también están obligados a dicha protección. Las
reglas constitucionales en mención limitan la actividad humana, en particular la económica, por
razones ambientales. También, instituyen restricciones como los límites normativos a la propiedad
y la función estatal de dirección general de la economía.
En particular, el artículo 79 de la Constitución menciona que el Estado debe proteger las áreas
de especial importancia ecológica, dentro de las cuales se incluyen los páramos, de conformidad
con el artículo 10 de ley 99 de 1993 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como
expondremos a continuación.
3.2. La Corte Constitucional ha ordenado la protección especial de los páramos
Conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, hay un deber estatal de delimitación
de áreas de especial importancia ecológica, en particular, de los páramos. En particular, la Corte ha
establecido que para su adecuada tutela, los ecosistemas deben ser “delimitados geográficamente,
en armonía con lo preceptuado en el artículo 5 de la ley 99 de 1993”16.
La Corte Constitucional determinó que las zonas excluidas de minería incluyen los páramos17,
por ser zonas de especial importancia ecológica. Esto es así incluso si los páramos no son parte de
parques nacionales o zonas de reserva18. La Corte ha sostenido que el gobierno tiene dos
obligaciones específicas frente a ecosistemas de páramos: delimitarlas como zonas excluidas de
minería y adoptar medidas eficaces para su protección19.
3.3. Ley 99 de 1993, regulatoria de la política nacional ambiental
La Ley del Sistema Nacional Ambiental establece como principio general que “las zonas de
páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos serán objeto de
protección especial”20. Además, reconoce que el uso del agua para consumo humano es
prevalente21.
La Ley 99 de 1993 contiene los principios generales ambientales que, con arreglo a la
constitución, rigen la política ambiental colombiana y fundamentan las obligaciones del Estado
frente a los páramos. Dentro de los principios a considerar para el caso de los páramos está la
protección de la biodiversidad, pues éstos son fundamentales para flora y fauna incluso endémica,
como el pato paramuno, el frailejón y el oso de anteojos.
Los principios de precaución, de incorporación de costos ambientales y de realización de
impacto ambiental están incluidos en esta norma y deben ser tenidos en cuenta en las decisiones de
políticas que afecten los páramos dado que son esenciales para la protección de dicho ecosistema.
El principio de precaución22 debe ser utilizado para definir intervenciones en los páramos cuyas
secuelas sean desconocidas o imposibles de medir en el corto plazo, en particular para evitar
posibles daños graves e irremediables. Para determinar las actividades permitidas en sus contornos,
además de los beneficios económicos potenciales, se deben incorporar los costos ambientales23 en el
corto, mediano y largo plazo de determinadas formas de uso, como la minería, con el fin de tomar
decisiones integrales. Finalmente, es obligación realizar estudios de impacto ambiental24 en
actividades que pudieran ocasionar daños a dicho ecosistema.
16
Corte Constitucional. Sentencia C-339 de 2002. M.P. Jaime Araujo Rentería.
Corte Constitucional. Sentencia C-339 de 2002 M.P. Jaime Araujo Rentería.
18
Corte Constitucional. Sentencia C-443 de 2009. M.P. Humberto Sierra Porto.
19
Ibid.
20
Ley 99 de 1993, Art. 1 principio 4.
21
Ley 99 de 1993, Art. 1 principio 5.
22
Ley 99 de 1993, Art. 1 principio 6.
23
Ley 99 de 1993, Art. 1 principio 7.
24
Ley 99 de 1993, Art. 1 principio 11.
17
3
AIDA, Análisis legal para delimitación de Páramo de Santurbán, Noviembre de 2013
3.4. Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo exige la delimitación detallada
La Ley del Plan Nacional de Desarrollo estipula que en los ecosistemas de páramos no se
permiten actividades agropecuarias, ni de exploración o explotación de hidrocarburos y minerales,
ni construcción de refinerías25. Para ello, toma como referencia mínima el Atlas de Páramos del
Instituto Humboldt (hasta tanto no se cuente con una cartografía más detallada) y dispone que los
humedales de páramos deben ser delimitados por el Ministerio de Ambiente a una escala de
1:25.000, con base en estudios “técnicos, económicos, sociales y ambientales”26. El Plan usa una
escala determinada considerando que el nivel de detalle es necesario con el fin de brindar mayor
claridad al área a proteger.
La delimitación debe ser adoptada mediante acto administrativo27. Con fundamento en esa
delimitación y de acuerdo con las normas ambientales, las autoridades, incluyendo al Ministerio de
Ambiente y a las Corporaciones Autónomas, deben emprender la ordenación de los páramos. En la
misma Ley, las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que
surten de agua los acueductos, son declaradas de interés público 28. Lo anterior implica que esas
áreas deben ser adquiridas por el Estado, en caso de estar en manos de privados, o ser objeto de la
implementación de esquemas de pago de servicios29. Los páramos hacen parte de esa categoría, por
su importancia para la provisión del recurso de agua.
3.5. Ley 685 de 2001, Código de Minas
La protección de los páramos por medio de la delimitación todavía tiene base legal en la
legislación minera vigente. El código de minas fue modificado mediante la Ley 1382 de 2010, que
excluía expresamente los páramos de minería30. Esta última Ley fue declarada inconstitucional por
falta de consulta previa a comunidades indígenas y tribales31. Por consiguiente, la prohibición
expresa y detallada en los términos de la Ley 1382, no está vigente en el ordenamiento jurídico
colombiano. Con todo, la Ley 685 aún dispone que no se puede adelantar actividades mineras en
zonas delimitadas como de protección de recursos naturales renovables o del ambiente, “conforme a
la normatividad vigente”. Esto debe interpretarse en armonía con las normas constitucionales y
ambientales antes descritas y las internacionales a continuación.
3.6. El derecho internacional
La normatividad internacional vinculante para Colombia también es clara en la protección
estatal de los páramos. Los Convenios de Diversidad Biológica, de Humedales de Importancia
Internacional Ramsar y de Cambio Climático, de los que Colombia es parte, protegen los páramos,
dadas las características de estos ecosistemas. La Convención de Ramsar incluye los páramos
dentro de la definición de humedales. En cuanto a cambio climático, el Panel Intergubernamental
ha reconocido la importancia de los páramos para la mitigación de ese fenómeno32. Todo esto se
explica a continuación.
3.6.1. Convenio de Diversidad Biológica
Los páramos son ecosistemas claves para la biodiversidad, porque albergan especies
endémicas; por ello, es aplicable este Convenio. De acuerdo con la Convención, ratificada por
Colombia33, los Estados deben tomar medidas que permitan la conservación y el uso sostenible de
25
Ley 1450 de 2011. Art. 202 parágrafo 1.
Ibid.
27
Ley 1450 de 2011. Art. 202.
28
Ley 1450 de 2011. Art. 210.
29
Ibid.
30
Ley 1382 de 2010, Art. 3.
31
Corte Constitucional. Sentencia C-366 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas.
32
Panel Intergubernamental de Cambio Climático. Resumen para tomadores de decisiones. (Working Group I Contribution to the
IPCC Fifth Assessment Report Climate Change 2013: The Physical Science Basis).
33
Ley 165 de 1.994.
26
4
AIDA, Análisis legal para delimitación de Páramo de Santurbán, Noviembre de 2013
la biodiversidad34. Asimismo, la Convención establece la necesidad de promover la conservación
de los ecosistemas y los hábitats naturales y las relativas a la importancia de proteger las especies y
poblaciones amenazadas35.
De otro lado, en el marco de la Convención de Diversidad Biológica, se desarrolla un programa
relacionado con la diversidad biológica de montañas, según el cual “Las montañas del mundo
abarcan algunos de los paisajes más espectaculares, una gran diversidad de especies, diferentes
tipos de hábitat, y comunidades humanas particulares. Las montañas proporcionan agua dulce a
más de la mitad de la humanidad, y son, en efecto, las torres de agua del mundo”36. La Decisión
VII/27 de la COP, por medio de la cual se busca alcanzar una reducción importante en la pérdida de
biodiversidad en las montañas, establece un Plan de Trabajo cuyas recomendaciones deben ser
tenidas en cuenta en la toma de decisiones en relación con el páramo en cuestión37.
La minería es una de las actividades industriales de mayor impacto ambiental38 y por ende, de
afectación a la biodiversidad en los páramos. Una de las repercusiones más importantes de esta
actividad es la pérdida de hábitat por la perturbación, remoción y redistribución de la superficie del
terreno que no permite que muchas especies puedan acondicionarse a esas variaciones. En esa
medida, al permitir la minería en páramos, se violan los compromisos adoptados por Colombia en
materia de protección de la diversidad biológica.
3.6.2. Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional
Las disposiciones de la Convención relativa a los humedales de importancia internacional
especialmente como hábitat de aves acuáticas (en adelante Convención Ramsar) ratificada por
Colombia39, son aplicables a la protección de los páramos, pues éstos son humedales, de acuerdo
con el numeral 1º del artículo 1º de la Convención40. Bajo esta definición, las disposiciones
desarrolladas en el marco de la Convención de Ramsar son aplicables a los páramos. Las
disposiciones de la Convención de Ramsar establecen compromisos para los Estados como crear
reservas naturales en los humedales, estén o no incluidos en la Lista de Ramsar, y elaborar y
planificar de forma que favorezca, en la medida de lo posible, el uso racional de los humedales
dentro de su territorio41.
Adicionalmente, los páramos son considerados por esta Convención como ecosistemas frágiles
y vulnerables. Su alta fragilidad está asociada a causas naturales y antrópicas42. En el marco de
esta Convención, se adoptó una resolución sobre “Los humedales alto andinos como ecosistemas
estratégicos”43 y se estableció la estrategia Regional de Conservación y Uso Sostenible de los
Humedales Alto Andinos44, cuyo propósito es la conservación y uso sostenible de los humedales y
34
Convenio de Diversidad Biológica. Art. 6.
Convención de Diversidad Biológica Art. 8º: Literal F
36
La diversidad biológica de las montañas. Disponible en: http://www.cbd.int/mountain/
37
Estas son: impedir y mitigar los impactos de las amenazas fundamentales que pesan sobre la diversidad biológica de montañas;
proteger, recuperar y restaurar la diversidad biológica de montañas; promover la utilización sostenible de los recursos de la
diversidad biológica de montañas. Son pertinentes asimismo, los estudios sobre la vulnerabilidad ante las perturbaciones humanas y
naturales de las montañas, en particular ante los cambios en el uso de la tierra y el cambio climático mundial con base en los cuales el
Convenio de Diversidad Biológica ha fundamentado disposiciones relacionadas con la protección de la biodiversidad en montañas.
38
Al respecto ver por ejemplo, Alianza Mundial de Derecho Ambiental ELAW, “Guía para evaluar EIA de proyectos mineros”.
Disponible en: https://www.elaw.org/mining-EIA-guidebook
39
La Convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas – Ramsar fue
incorporado al ordenamiento colombiano a través de la Ley 357 de 1997.
40
Convención Ramsar Art. 1:1) A los efectos de la presente Convención son humedales las extensiones de marismas, pantanos y
turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o
corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis
metros.
41
Ibíd. Art. 2 y Art. 4: Cada Parte Contratante fomentará la conservación de los humedales y de las aves acuáticas creando reservas
naturales en aquéllos, estén o no incluidos en la Lista, y tomarán medidas adecuadas.
42
Convención sobre los Humedales (Ramsar, Irán, 1971) 8 ª Reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes “Humedales: agua,
vida y cultura”. Resolución VIII.39: Los humedales alto andinos como ecosistemas estratégicos.
43
Ibid.
44
La estrategia debe ser implementada por los países andinos, entre ellos Colombia, en un plazo de 10 años (2005-2015).
35
5
AIDA, Análisis legal para delimitación de Páramo de Santurbán, Noviembre de 2013
complejos de humedales en ecosistemas de páramos, jalca y puna de los países andinos 45. Las
decisiones que afecten ecosistemas de páramos u otro considerado como humedal alto andino,
deben enmarcarse dentro de los objetivos de esta estrategia, fundamentalmente su conservación por
razones estratégicas.
En el marco de esta Convención, es pertinente resaltar la Resolución X/26 de 2008, sobre
humedales e industrias extractivas46, que reconoce expresamente la vulnerabilidad de los humedales
frente a los impactos de las industrias extractivas, como la minería. Además, acepta la posibilidad
que esos impactos negativos se trasladen río arriba y río abajo dentro de una cuenca hidrográfica,
ampliando los daños y afectando mayores extensiones en otros humedales47. La Resolución insta a
que cuando las evaluaciones prevean pérdidas sustanciales o irreversibles de servicios de los
ecosistemas de humedales, las Partes apliquen un enfoque de precaución48.
Con base en lo anterior y dado que la explotación minera en los páramos, en particular en
Santurbán, ocasionaría daños irreparables al ecosistema, el Estado colombiano debe cumplir con los
compromisos internacionales adquiridos en la Convención Ramsar y proteger el páramo como un
tipo particular de humedal.
3.6.3. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático49 busca combatir los
efectos que han generado las actividades humanas al aumentar las concentraciones de gases de
efecto invernadero en la atmósfera. Dentro de los compromisos que tienen los Estados Parte, está
tomar medidas para conservar los sumideros y depósitos de gases de efecto invernadero, para
enfrentar los efectos del cambio climático. La Convención Marco de Cambio Climático
recomienda, entre otras, ejecutar acciones de adaptación para lograr ajustes a los sistemas naturales
o humanos en respuesta a los estímulos actuales o esperados del clima o sus efectos para moderar
los daños50.
De acuerdo con lo exigido por la Convención Cambio Climático y teniendo presente la
capacidad de los páramos como sumideros, la conservación de ellos es una medida esencial como
parte de los compromisos del Estado en el marco de esta Convención.
3.6.4. Comunidad Andina de Naciones (CAN)
El derecho comunitario andino se ha ocupado de asuntos ambientales, incluyendo a los
páramos. El Acuerdo de Cartagena que dio origen a la CAN, menciona el compromiso de alcanzar
un desarrollo equilibrado y armónico, incluyendo la sostenibilidad ambiental51. Aunque no existe
una decisión andina específica para páramos52, sí hay disposiciones en varias de ellas que son
aplicables a su regulación.
45
Ramsar COP9 DOC. 26 Estrategia Regional de Conservación y Uso Sostenible de los Humedales Alto Andinos. Kampala, Uganda
8 al 15 de noviembre de 2005.
46
Convención Ramsar, Resolución X/26 http://www.ramsar.org/cda/es/ramsar-documents-resol-resolutions-of-10th/main/ramsar/131-107%5E21247_4000_2__
47
Resolución X.17 de la COP 10 de 2008 sobre Evaluación del impacto ambiental y evaluación ambiental estratégica: orientaciones
científicas y técnicas actualizadas. Disponible en: http://www.ramsar.org/pdf/res/key_res_x_17_s.pdf
48
El Principio 15 de la Declaración de Río de Janeiro establece que con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán
aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta
de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos
para impedir la degradación del medio ambiente. (Incorporado en el ordenamiento colombiano en la ley 99 de 1993)
49
La Convención Marco de Cambio Climático fue incorporada en la normatividad colombiana a través de la Ley 165 de 1994.
50
Franco – Vidal, C.L A.M. Muñoz, G.I Andrade y L.G Naranjo. (Compiladores y editores) 2010. Experiencias de Adaptación al
Cambio Climático en Ecosistemas de montaña, páramos y bosques de niebla) en los Andes del Norte. Memorias del Taller Regional,
Bogotá, D.C., Febrero 19 y 20 de 2009. WWF, MAVDT, IDEAM y Fundación Humedales.
51
Ponce de Leon Eugenia. Temas de derecho comunitario ambiental andino. Universidad Externado de Colombia. Bogotá: 2001 p.
85.
52
La Declaración de Loja sobre los páramos exhorta a la CAN a adoptar una en la materia.
6
AIDA, Análisis legal para delimitación de Páramo de Santurbán, Noviembre de 2013
La Decisión 182 de 1983 sobre Agricultura, Seguridad Alimentaria y Conservación del
Ambiente, sostiene que los países miembros deben “promover políticas y acciones conjuntas para el
aprovechamiento y conservación de los recursos hidrobiológicos, forestales y naturales conexos”53.
La Decisión 435 de 1998 dispone como función del Comité Andino de autoridades ambientales
promover soluciones para problemas ambientales comunes54. La Decisión 763 de 2011 aprueba la
estrategia de gestión integrada de los recursos hídricos, que promueve su conservación y uso
sostenible, la prevención de la contaminación y el uso eficiente, impulsa la gestión transfronteriza
de las aguas y alienta respuestas apropiadas a los efectos del cambio climático sobre los recursos
hídricos55.
De estas disposiciones se han desprendido esfuerzos de coordinación de política pública
supranacional para la protección de los páramos y de regulación de asuntos ambientales
relacionados con ellos, como la Agenda Ambiental Andina y el Proyecto Páramo Andino. Según
dichas herramientas, el gobierno colombiano ha identificado la protección de los páramos y su
remediación como estratégica para el país y la región. En esa medida, la delimitación total de los
páramos es un primer paso para cumplir con dichos compromisos.
4. Por qué delimitar la totalidad del páramo y no áreas parciales
Santurbán debe ser delimitado en su totalidad porque de lo contrario su estructura ecológica
podría verse afectada. Una inadecuada delimitación impediría contar con herramientas de política
eficaces para efectivizar el mandato jurídico de protección de ecosistemas estratégicos. A
continuación se exponen una serie de argumentos respecto de la delimitación total.
4.1.La Constitución, la jurisprudencia y las normas lo exigen
De acuerdo con lo arriba descrito, las obligaciones constitucionales de protección ambiental y
de especial protección a zonas ecológicamente sensibles imponen al Estado la obligación específica
de proteger los páramos. La jurisprudencia ha reiterado dicho deber estatal aclarando que la
obligación de proteger efectivamente los páramos comienza por la delimitación y la demarcación.
Además, no es requisito para su protección que sean zonas del sistema nacional de áreas protegidas.
El Sistema Nacional Ambiental impone como principio esencial la protección de los páramos
por ser de vital importancia para la diversidad y en particular por la producción de agua para el país.
De la misma manera, los tratados internacionales aplicables imponen al Estado la obligación de
proteger estas áreas e implementar medidas eficaces para su protección, dada su importancia para la
biodiversidad, conservación de humedales y atención al cambio climático.
La ausencia de delimitación o demarcación incumpliría con dichas obligaciones. Igualmente,
una demarcación incompleta de los páramos, incluyendo Santurbán, cumpliría tan solo parcialmente
con dicha obligación.
4.2. No hay superposición de áreas protegidas
La delimitación del área total de Santurbán no implica la superposición de áreas protegidas,
pues delimitar un ecosistema es diferente de la declaración de un área protegida. Aunque el decreto
2372 de 2010 sostiene que no se pueden traslapar categorías de manejo de áreas públicas 56, es claro
53
Comunidad Andina de Naciones. Decisión 182 de 1983. Sistema Andino “José Celestino Mutis” sobre agricultura, seguridad
alimentaria y conservación del ambiente. Art. 2. Lit. 1.
54
Comunidad Andina de Naciones. Decisión 435 de 1998. Comité Andino de Autoridades Ambientales. Art. 3. Lit. D.
55
Decisión 763 de 2011. Estrategia andina para la gestión integrada de los recursos hídricos.
56
Decreto 2372 de 2010. Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decretoley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan
otras disposiciones.
7
AIDA, Análisis legal para delimitación de Páramo de Santurbán, Noviembre de 2013
que los páramos no están incluidos ellas57. De esta manera, al no hacer parte de las categorías
taxativas respecto de las cuales está prohibida la superposición, los páramos pueden coincidir con
cualquiera de estas categorías, incluyendo los Parques Naturales Regionales, como el que ya fue
declarado en Santurbán. Además, la misma norma estimula la protección de los páramos mediante
“acciones tendientes a su conservación y manejo, las que podrán incluir su designación como áreas
protegidas bajo alguna de las categorías de manejo prevista en el presente decreto”. Esto significa
que tal designación no es la única acción de protección posible y que, de hecho, puede ir
acompañada de otras.
4.3. La dimensión social de la delimitación debe considerar todos los derechos
fundamentales de las comunidades afectadas, incluyendo las que dependen del agua
que allí se produce
Los estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales de la delimitación están enfocados a
determinar, entre otros aspectos, el alcance de los derechos de las personas que pueden ser
impactadas por esa decisión. En el debate público sobre el tema, normalmente se ha asociado la
“dimensión social” a los puestos de trabajo generados por la agricultura, la ganadería y la minería
en zonas de páramo y que son disfrutados por las personas que allí habitan. Además de los posibles
impactos directos a comunidades que habitan el páramo, hay dos aristas esenciales a la dimensión
social.
En primer lugar, la ausencia de provisión de agua (que además es un derecho fundamental58)
también puede generar conflictos sociales, tanto para quienes habitan el páramo como para quienes
dependen de éste aguas abajo. Segundo, la escasez de agua fruto de una inapropiada gestión del
páramo (resultado a su vez de una inadecuada delimitación) puede afectar muchos puestos de
trabajo en renglones de la economía que precisan de agua dulce para su desarrollo, como la
agricultura. Asimismo, el estrés hídrico en zonas pobladas como el área metropolitana de
Bucaramanga, podría generar conflictos con enorme impacto social que requieren ser atendidos por
el Estado59.
Por lo anterior, el análisis sobre la dimensión social de la delimitación de Santurbán debe
incorporar, entre otros aspectos, el número de personas que se podrían quedar sin suministro de
agua para fines de consumo doméstico. También, el potencial impacto en la actividad agrícola y en
general de todas aquellas actividades económicas que requieren de agua para su funcionamiento,
especialmente desde la perspectiva de los puestos de trabajo que se podrían perder por la escasez
del líquido y los costos de diversa índole que traen consigo los conflictos por el agua. Reducir los
estudios sociales a los supuestos empleos que la minería generaría es un error, porque no considera
todas las variables de impacto en las comunidades. En cualquier caso, se debe tener en cuenta que,
mientras el tipo de economía que genera puestos de trabajo se puede transformar, el agua es
indispensable e insustituible60.
4.4. La delimitación no significa desplazamiento forzado de comunidades
Otro riesgo ampliamente discutido de la delimitación es la supuesta generación de
desplazamientos forzados por razones socioeconómicas. Esta consecuencia no es automática, ni
deseable. La prohibición recae sobre cierto tipo de actividades y no sobre la presencia de personas.
57
Las categorías son: Reservas Forestales Protectoras, Parques Naturales Regionales, Parques Naciones Naturales, Distritos de
Manejo Integrado, Reservas Naturales de la Sociedad Civil, Distritos de Conservación de Suelos y Áreas Protegidas Privadas. Ibid.
Art. 10.
58
Corte Constitucional. Sentencia T-273 de 2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
59
Ver, por ejemplo, lo que está ocurriendo en Yopal, Casanare. Diario El Tiempo: “Yopal sin agua, pero todos se lavan las manos”.
20 de marzo de 2013. Editorial. http://www.eltiempo.com/opinion/editoriales/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR12704578.html
60
Shiva, Vandana. Las guerras del agua: privatización, contaminación y negocio. Barcelona Icaria: 2002.
8
AIDA, Análisis legal para delimitación de Páramo de Santurbán, Noviembre de 2013
Además, existen mecanismos sociales y políticos que los gobiernos nacional y regionales pueden y
deben implementar.
Adicionalmente, el Plan Nacional de Desarrollo debe interpretarse de forma conjunta con el
resto de reglamentación ambiental y otra aplicable. En principio, habitar en los páramos no está
prohibido o restringido, aunque sí lo están ciertas actividades que son incompatibles con la
preservación y restauración de su equilibrio ecosistémico. Por lo tanto, la consecuencia jurídica de
la delimitación no es, el desplazamiento forzado. Hay herramientas de política como la compra
estatal de predios a precios justos o la reubicación de familias localizadas en zonas ecológicamente
sensibles61 que pueden implementarse.
4.5. Los títulos mineros no otorgan derechos adquiridos
El título minero no otorga derechos consolidados; únicamente, confiere la perspectiva de que
explotación extractiva en el lugar concesionado no sea otorgada a otra persona, siempre que se
conceda la licencia ambiental. Mientras los requisitos legales no son satisfechos, no hay derechos
adquiridos62 sino una simple expectativa63.
Por otra parte, conforme a la jurisprudencia constitucional, la autoridad ambiental es autónoma
en el ejercicio de la delimitación de zonas excluidas de minería. Si bien las autoridades mineras y
ambientales deben colaborar en esta materia, dicho ejercicio no se encuentra condicionado ni
limitado por el deber de colaboración en mención64. La concesión de un título no podría, por tanto,
asegurar el perfeccionamiento de derechos que están sujetos, en todo caso, a la aprobación de la
licencia ambiental u oros permisos requeridos. El título minero por sí solo no garantiza el derecho a
la explotación minera, hasta tanto la autoridad ambiental se pronuncie. Por el mismo motivo, la
protección asociada a la delimitación prima sobre el disfrute de los títulos mineros concedidos en un
territorio que ha sido demarcado por su importancia ecológica estratégica.
4.6. La delimitación parcial afecta la integridad de la estructura ecológica del páramo
La declaración del Parque Natural Regional del páramo de Santurbán fue un paso en la
dirección correcta. En efecto, esa área protegida cobija componentes sensibles del sistema, en
particular, buena parte de la red de lagunas65. Sin embargo, el Parque no cubre la totalidad el
páramo. El Instituto Humboldt advirtió en su concepto vinculante para la creación del Parque que
una porción significativa del ecosistema, vital para su supervivencia, fue excluida de la
declaración66. También advirtió improvisación y ausencia de criterios estables en los cambios de
área inicialmente propuestos y los que resultaron de la declaración. Por consiguiente, la protección
mediante la declaración del Parque fue necesaria, pero sigue siendo insuficiente.
Lo anterior se debe a que el Parque Natural Regional no engloba la totalidad del ecosistema de
páramo, pues de acuerdo con la opinión técnica del Instituto Humboldt, este tiene una extensión de
alrededor de 82.664 hectáreas y el Parque Natural Regional sólo incluye 11.700 hectáreas67. Por
ende, la protección de Santurbán exige el reconocimiento de su extensión total mediante la
delimitación completa. Hay que adaptar los instrumentos de política al páramo, no al revés.
61
Diario El Espectador. Estudian reubicación de 50 familias del páramo de Sumapaz. Sección Bogotá. 21 de octubre de 2013.
http://www.elespectador.com/noticias/bogota/estudian-reubicacion-de-50-familias-del-paramo-de-sumap-articulo-453617
62
Los títulos mineros son aquellos incorporados al patrimonio de una persona, por cuánto se ha perfeccionado durante la vigencia de
una ley, de manera que se han verificado todas las circunstancias y requisitos previstos en la ley para atribuir o dar por nacido un
derecho, aunque éste no se haya aún ejercido o consumado.
63
Para mayor información acerca del tema ver AIDA, “Protección jurídica de páramos frente a actividades mineras: Caso de los
complejos de páramos Almorzadero y Santurbán”, diciembre de 2011.
64
Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-443 de 2009.
65
Instituto Humboldt. Concepto previo vinculante para la creación del Parque Natural Regional Páramo de Santurbán. Bogotá, 2012.
66
Ibid.
67
Ibid.
9
AIDA, Análisis legal para delimitación de Páramo de Santurbán, Noviembre de 2013
5. Conclusiones
El páramo de Santurbán es un complejo ecosistémico muy importante en términos sociales y
ambientales. El Ministerio de Ambiente tiene el deber jurídico de adoptar una delimitación
completa de Santurbán, es decir, incluyendo las 82.664 hectáreas de páramo que han sido
identificadas por el Instituto Humboldt.
Santurbán es crucial para la protección de la biodiversidad, la mitigación del cambio climático
y, especialmente, la provisión de agua dulce para millones de personas en las áreas metropolitanas
de Cúcuta y Bucaramanga. Esas importantes funciones están en riesgo porque los páramos de por
sí son frágiles y además se encuentran amenazados. Por otro lado, la delimitación es determinante
para la eficacia de la protección jurídica de estos sistemas naturales.
Las normas vigentes en Colombia exigen la delimitación apropiada de los páramos. En el nivel
doméstico, estas razones se desprenden de normas contenidas en la constitución política, la
jurisprudencia constitucional y leyes como la 99 de 1993, la 1450 de 2011 y la 685 de 2001. Tales
razones pueden resumirse en el deber de proteger los páramos, en tanto ecosistemas estratégicos
para la provisión de agua dulce, por medio de la definición de sus fronteras y de la exclusión de
ciertas actividades perjudiciales, en especial la minería.
El derecho ambiental internacional vinculante para Colombia atribuye obligaciones al Estado
en la protección de los páramos en instrumentos como el Convenio de Diversidad Biológica, la
Convención Ramsar, el Convenio Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y las
Decisiones de la Comunidad Andina de Naciones. Esta protección en algunos casos es explícita y
está incluida en pronunciamientos de órganos autorizados para interpretar los instrumentos en
mención. El Estado ha reconocido la importancia de los páramos y su compromiso para
protegerlos. Conforme a dichos pronunciamientos, la tutela de los ecosistemas de páramo
contribuye al cumplimiento de las obligaciones internacionales emanadas de los convenios, bien sea
por la biodiversidad que contienen, por su relación con el concepto de humedales o por su papel en
la mitigación del clima.
Aunque las obligaciones estatales frente a los páramos son claras, hay un debate sobre dónde se
encuentran y qué límites tienen esos sistemas naturales. Por tanto, la satisfacción de dichas
obligaciones debe basarse en el conocimiento experto producido por la instancia oficial de
provisión de insumos técnicos del Estado colombiano: el Instituto de Investigaciones Biológicas
Alexander von Humboldt. Esa instancia ha sostenido que debe privilegiarse una delimitación
completa de Santurbán, que responda a su estructura ecológica principal, comprenda su rol socioambiental y garantice la conectividad ecosistémica para fines de protección de la biodiversidad y el
agua dulce.
Finalmente, el Gobierno colombiano y en particular el Ministerio de Ambiente deben delimitar
la totalidad del páramo de Santurbán de acuerdo con las exigencias ambientales, legales y sociales.
Cualquier otra decisión que reconozca menos del área del páramo indicada por la autoridad
científica cumplirá solo parcialmente con dichas obligaciones.
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