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¿Por qué las políticas públicas deben basarse en la
investigación?: experiencias desde Londres
Foto CIES
Enrique Mendizábal – Overseas Development Institute
no británico que busca promover mejores políticas
educativas en los países del Commonwealth británico). El taller se llevó a cabo en Maputo, Mozambique, con la participación de representantes de doce
países; cerca de treinta personas en total. Durante los
cinco días que duró el taller, se guió a los participantes para que los equipos de cada país puedan desarrollar, en función de una serie de herramientas e instrumentos de análisis y de acción, un borrador de
una estrategia de influencia sobre la base de la evidencia que poseen.
Hay mucho que aprender sobre los procesos políticos, las instituciones
del Estado y las funciones que cumple la sociedad civil.
El uso de evidencia en el desarrollo e implementación de políticas y prácticas de desarrollo puede
combatir la pobreza de manera más efectiva. Por
ejemplo, la evidencia generada por la organización
no gubernamental Labor en Ilo, llevó a cambios en
las prácticas contaminantes de la empresa Southern.
En Bulgaria, encuestas sobre los niveles de corrupción en distintos sectores ayudó a la sociedad civil
a desarrollar un nuevo currículo educativo.
No obstante, los gobernantes en todo el mundo continúan distribuyendo recursos sobre la base de intereses privados; innumerables empresas persiguen
prácticas con consecuencias negativas en las poblaciones nativas; y la sociedad civil insiste en alternativas sin sustento pero populares. ¿Por qué? Este artículo explora algunos de los argumentos a favor de
un mayor uso de evidencia en la generación de políticas, los retos que enfrenta la sociedad civil y, en
especial, los investigadores para influenciar la políticas publicas y algunos métodos e investigaciones
sobre el tema.
En julio de este año, tuve la oportunidad de propiciar un taller sobre influencia en políticas pro pobres
para los miembros africanos del Commonwealth Education Fund (CEF, una red financiada por el Gobier-
Economía y Sociedad 61, CIES, octubre 2006
En el contexto africano, la evidencia empírica es difícil de conseguir. Con la excepción de Mozambique, que goza de un sistema de colección de información demográfica verdaderamente envidiable (a
consecuencia de los años de gobierno comunista y
de planificación central) y, posiblemente, Tanzania
(y algún otro país, por la misma razón), la sociedad
civil africana no cuenta con la evidencia necesaria
para: primero, entender a cabalidad el problema a
enfrentar y, segundo, desarrollar alternativas de políticas y de acción claras.
A ello se le suma la falta de financiamiento a largo
plazo, así como una carencia sistémica de capacidades intelectuales y prácticas que afectan no solamente
a este sector. No obstante, los investigadores y emprendedores de políticas logran cambios realmente
sorprendentes mediante sus esfuerzos, y los participantes en este tipo de talleres demuestran un alto nivel de compromiso. El deseo de contribuir a salvar a
un continente que parece estar cayendo en picada,
azotado por guerras, corrupción, epidemias, desastres naturales y el capricho de los poderes e intereses
de Occidente, no tiene comparación con ninguna otra
región.
«…los gobernantes en todo el
mundo continúan
distribuyendo recursos sobre la
base de intereses privados […]
y la sociedad civil insiste en
alternativas sin sustento pero
populares»
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Sin embargo, este deseo es traicionado por una clara
falta de experiencia. África, a fin de cuentas, es un
continente nuevo: muchos de mis colegas del CEF
vivieron la lucha de independencia de sus respectivos países. Y, en la mayoría de los casos, hablar de 4
ó 5 presidentes es una exageración.
Aunque entre los investigadores africanos no falta la
iniciativa, colectivamente hay mucho que aprender
sobre los procesos políticos, las instituciones del Estado y las funciones que cumple la sociedad civil.
Política: no tan mala palabra
En mis días de estudiante en la Universidad del Pacífico circulaba, en un grupo de compañeros, la idea
de que no estaba permitido participar en política; esa
mala palabra. Este discurso apolítico influía de cierta
manera en la forma en que veíamos el mundo y entendíamos lo aprendido en las clases. Salvo algunas
iniciativas (una revista, por ejemplo), mis años en la
universidad (1995 a 1999: los últimos cinco años de
la década fujimorista) estuvieron poco relacionados
con la política, en la que –en retrospectiva– no podría haber sido más interesante y necesaria nuestra
participación.
No obstante, en la práctica, toda universidad participa en política e influye en las políticas que devienen
de ella; aunque no siempre de forma directa. Por
medio de la preparación de futuros políticos, tecnócratas, expertos, investigadores, activistas, etcétera,
la universidad contribuye a la creación y mantenimiento de los procesos que determinan las asignaciones de recursos en nuestro país (i.e. política). Asimismo, por sus investigaciones y, sobre todo, por la
participación de sus investigadores en las instituciones del Estado y sus relaciones con diversos partidos
políticos (como expertos o, recientemente, como simpatizantes), contribuye diariamente con la política
peruana. Sin embargo, estos procesos son muy lentos y poco claros.
En mis primeros años profesionales, en que investigaba el gasto público en niños y niñas en la década
«…toda universidad participa
en política […] contribuye a la
creación y mantenimiento de
los procesos que determinan
las asignaciones de recursos en
nuestro país…»
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Toda universidad participa en política e influyen en las políticas que
devienen de ella.
fujimorista en el CIUP, me quedó claro que no era
posible abogar por la reducción de la pobreza sin
participar en política: la búsqueda de una sociedad
más justa es, por definición, un acto político, aunque no necesariamente partidario. La política no es
una mala palabra, ni debe ser un tabú para un investigador de las ciencias sociales y económicas.
Una política que toma en cuenta la evidencia basada en investigación es, sin lugar a dudas, una mejor
política. Existen innumerables ejemplos de esto. No
solamente porque las políticas basadas en evidencia
son más eficientes y efectivas, sino porque además
producen procesos menos inciertos y más estables.
En el Perú, a diferencia de lo que sucede en África,
la investigación y la evidencia no faltan.
Sin embargo, con frecuencia, vemos cómo investigaciones brillantes permanecen en las sombras y pasan al olvido y al archivo. Algunas de ellas merecerían mayor atención de parte de los emprendedores
de política debido a su calidad, tal es el caso de la
que considera los efectos del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos sobre los peruanos
más vulnerables (GRADE); así como de las investigaciones de la Universidad del Pacifico sobre el gasto
en niños y niñas, en las que participé, cuyos resultados tardaron cerca de cinco años en captar la atención de los tomadores de decisiones (y aún queda
mucho por hacer). Y en el ámbito mundial, los estudios y reportes del Banco Mundial y del Fondo Monetario (y sus críticos) que demuestran que la narrativa del ‘goteo’ no ha funcionado, parecen no haber
sido capaces de influir las políticas de la mayoría de
los países en desarrollo (ni aquellas promovidas por
las instituciones del Bretton Woods y los principales
donantes).
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¿Por qué es tan difícil convertir ideas y evidencia en
políticas y acción? ¿Por qué tantos estudios permanecen en el olvido, privando a los más pobres de las
soluciones que estos les ofrecen?
En los últimos cinco años, diversos estudios sobre la
sociedad civil y procesos políticos han convergido
para crear un cuerpo de conocimiento enfocado en
los procesos que vinculan la investigación con la
política (y las políticas). En el Overseas Development
Institute (ODI), en Londres, mediante el grupo de Investigación y Políticas en Desarrollo (RAPID, del nombre en inglés), hemos desarrollado un enfoque que
busca entender y promover estos vínculos en aras de
procesos políticos pro pobre, basados más en evidencia que en posiciones o intereses privados (económicos, políticos o sociales). Enfoque que utilicé en
el taller de Maputo.
El enfoque de RAPID busca, en primer lugar, entender cómo se vincula la investigación a las políticas
y qué papeles desempeñan los diversos actores políticos en cada contexto: gobiernos, corporaciones,
donantes, sociedad civil, etcétera. El enfoque enfatiza la forma en que distintos factores contribuyen
al proceso de influencia. Considera, por ejemplo,
la forma en la que el contexto político determina la
manera en que ciertos grupos logran acceso a los
espacios de decisión; qué tipo de evidencia es invitada y considerada por los tomadores de decisiones; qué narrativas y discursos son aceptados como
oficiales; y que estrategias deben seguir aquellos
actores excluidos de los procesos. Toma en cuenta
el tipo, la fuente y la forma de presentación de la
evidencia que tiene (o no) un efecto en los tomadores de decisiones y en las políticas y acciones que
afectan a los pobres y al desarrollo. Considera, también, las relaciones entre los diversos actores y la
manera en que estas relaciones determinan el flujo
de ideas y evidencia de un grupo a otro. Todo esto
dentro de un contexto de tendencias, procesos y
shocks externos que influyen la forma en la que actuamos y gobernamos, y que incluye no solamente
las influencias de donantes y transnacionales, sino
también los procesos culturales e históricos en los
que existimos.
En otras palabras, ayuda a entender el proceso de
influencia como uno complejo, no racional y no li-
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neal, influenciado por diversos factores, procesos y
actores –algunos conocidos pero muchos desconocidos–, internos y externos. Entender esto es un prerrequisito para desarrollar estrategias de influencia
efectivas. Nada de esto es nuevo para los que participan de los procesos políticos (en búsqueda de mejores políticas).
Sin embargo, administrar este tipo de conocimiento
es costoso. Para un investigador, en una universidad,
esto no forma parte de la descripción del puesto de
trabajo. Publicar un libro, sí. Hacer un análisis político, diseñar e implementar una estrategia de influencia y lobby, No. Para investigadores en think tanks y
organismos no gubernamentales interesados en políticas, el proceso es más atractivo pero no menos costoso. Además, muchas instituciones de la sociedad
civil carecen de recursos, sobre todo aquellas que
abogan por soluciones a las causas del proceso de
empobrecimiento e injusticia social (procesos en sí,
largos y complejos). Los sistemas de incentivos, simplemente, no existen.
Actuar sobre este entendimiento del contexto político es aún más costoso y difícil –e incierto–. No hay
mucha incertidumbre en la publicación de un documento en algún journal. Sin embargo, influir las políticas de gobiernos, donantes y demás actores políticos con éxito es casi imposible de prever. ¿Cómo
enfrentar, por ejemplo, los cambios frecuentes de
ministros y viceministros? ¿O los cambios en narrativas y mecanismos de financiamiento de los donantes? ¿O eventos o tragedias impredecibles, como desastres naturales o, de manera más reciente, invasiones militares?
Las investigaciones de RAPID confirman estos desincentivos, pero llaman la atención a los cientos de
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«Una política que toma en
cuenta la evidencia basada en
investigación es, sin lugar a
dudas, una mejor política»
Para un investigador, diseñar e implementar una estrategia de
influencia y lobby no forma parte de su trabajo.
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«…un mejor uso de evidencia
permite el desarrollo de
políticas más informadas y
efectivas; reduce costos
innecesarios, yuxtaposiciones,
filtraciones, subcoberturas, la
tentación al populismo y la
incertidumbre»
ejemplos de influencia exitosa que organizaciones de
la sociedad civil y algunos otros actores externos han
logrado –inclusive en los contextos más difíciles–; por
ejemplo, en China, Uzbequistan (donde se sabe que
los opositores al Gobierno son ‘hervidos’ vivos) y
Pakistán. En el Perú existen, también, suficientes ejemplos para demostrar que, si bien son difíciles, estos
procesos de influencia son posibles y necesarios. Asimismo, los estudios de RAPID demuestran que los
procesos de influencia son diversos, complejos, caóticos y están condicionados al contexto y al uso de
ciertos mecanismos, recursos y evidencia; así como
al liderazgo de individuos (en más de unos pocos
casos), algunos actos de violencia o contestación
pública y, simplemente, suerte.
La necesidad de este tipo de esfuerzos es indiscutible. Ya se ha mencionado: un mejor uso de evidencia permite el desarrollo de políticas más informadas
y efectivas; reduce costos innecesarios, yuxtaposiciones, filtraciones, subcoberturas, la tentación al populismo y la incertidumbre.
propuestas de los diversos candidatos. El año 2006
también presenció una prensa más madura y entendida en temas económicos y sociales.
Estos procesos de apertura se aprecian, en diferentes
grados, en otras regiones del mundo. Algunos países, inclusive, han visto cómo sus ‘sociedades civiles’ han aprovechado las oportunidades creadas por
tragedias como las del tsunami en el Sudeste asiático
y el terremoto en Pakistán. En el Perú, los movimientos sociales enfrentados a las mineras crearon, de cierto modo, nuevos espacios de negociación con relaciones de poder más equitativas. Lo mismo sucedió,
en otra escala, en Bolivia.
En Latinoamérica se han creado, igualmente, nuevos
espacios de maniobra política como consecuencia
de una serie de factores externos: el colapso del Consenso de Washington y el neoliberalismo, como la
única alternativa; el influjo de recursos por los elevados precios de los commodities; y un movimiento
social, económico y político, algo tímido en algunos
casos, hacia la izquierda.
Sin embargo, estos nuevos espacios son inservibles
sin soluciones o alternativas. Muchas de las organizaciones de la sociedad civil que han ayudado a crear
estos nuevos espacios, no están preparadas para ofrecer las soluciones de política que ahora se requieren. Esto le sucede a varios miembros del CEF, que
han trabajado la mayor parte de sus vidas profesionales en la provisión de servicios, en la identificación de problemas y en la lucha por ponerlos en la
agenda. En estas circunstancias, la participación de
los investigadores, cuya capacidad de uso del conocimiento es indudablemente más sólida, es insusti-
Si bien el argumento a favor de una mayor participación de los investigadores y trabajadores del sector
de desarrollo en los procesos políticos es válido, es
cierto también que es necesaria una participación que
sea consciente de lo intrincado de los procesos políticos y las oportunidades que estos ofrecen. En el Perú,
se han creado nuevos espacios de participación que
deben ser aprovechados. Estos espacios se han generado como consecuencia de los procesos de democratización y descentralización por los que muchas
organizaciones de la sociedad civil han luchado durante décadas, basándose en investigaciones sobre
el tema. Durante las últimas elecciones, el nivel de
discusión, si bien dejó mucho que desear, fue alimentado por un número importante de estudios e
iniciativas (por ejemplo, Perú Elecciones 2006 promovida por el CIES) que informaron el debate y las
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Aprovechar el contexto
El mejor uso de evidencia permite el desarrollo de políticas más
informadas y efectivas.
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tuible. Este es el momento de ofrecer soluciones y
alternativas de políticas.
Reclamando el espacio político
RAPID, además de la investigación que lleva a cabo,
busca promover el mejor uso de evidencia en procesos de influencia y de políticas. Algo que varios centros de investigación y think tanks peruanos realizan
satisfactoriamente. La promoción de una mejor participación pasa por un uso más sistemático de una
serie de herramientas de análisis de políticas, comunicaciones, y manejo de conocimientos e información que permite un enfoque más estratégico. En
RAPID lo llamamos “oportunismo estratégico”, en
reconocimiento de lo impredecible que es el contexto político y de la necesidad, al mismo tiempo, de
estar preparados en todo momento.
El oportunismo estratégico implica estar preparados
para responder apenas se abran “ventanas de políticas”; tener las soluciones a la mano en caso de una
llamada repentina de parte de un ministro; hacer
un uso estratégico de nuestras redes sociales y contactos; presentar los resultados de nuestras investigaciones en formas y medios diferenciados y dirigidos a distintas audiencias (o grupos de interés y poder); etcétera.
Comparados con sus pares en África y Asia, los investigadores latinoamericanos están mejor preparados para utilizar evidencia y así incidir en las políticas públicas de sus países. Además de una comunidad de investigadores extremadamente robusta y reconocida, la sociedad civil latinoamericana, y peruana, se beneficia de una experiencia acumulada de
cerca de dos siglos de enfrentamientos y colaboraciones con el Estado. Como ya se mencionó, en África, los centros de investigación y demás organiza-
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«En el Perú, se han creado
nuevos espacios de
participación que deben ser
aprovechados. Estos espacios
se han generado como
consecuencia de los procesos
de democratización y
descentralización por los que
muchas organizaciones de la
sociedad civil han luchado
durante décadas…»
Los investigadores latinoamericanos están preparados para utilizar
evidencia e incidir en las políticas públicas de sus países.
ciones de la sociedad civil se enfrentan no solamente a contextos políticos difíciles y violentos, sino además a una falta sistémica de capacidad de análisis de
política e investigación económica y social (capacidad física e intelectual). En Asia, si bien el panorama
es más optimista, el contexto es complejo y ciertamente más cerrado que el que vivimos en Latinoamérica. En ambas regiones, la falta de instituciones democráticas, de contestación política y de movimientos sociales implica que la sociedad civil carece de
las herramientas y las lecciones que devienen de la
experiencia.
En el Perú tenemos experiencia, evidencia, capacidad de investigación, movimientos sociales, instituciones democráticas (públicas y sociales). ¿Qué falta? Un primer paso es la creación de sistemas de
incentivos para el desarrollo de investigaciones relevantes para la política, en lugar de para la academia. Un sistema que, por ejemplo, adjudique prioridad al uso de investigaciones para la mejora de
políticas públicas y que premie a los investigadores sobre la base de la incidencia de sus recomendaciones.
Además del sistema, es necesario desarrollar y promover ciertas aptitudes y prácticas que permitan el
establecimiento de una cultura de emprendimiento
político. Son necesarias las organizaciones y redes
de la sociedad civil que interactúen con el Gobierno
y demás agentes políticos, con el fin de promover el
desarrollo y la implementación de políticas en favor
de los pobres.
Para ello, no basta cambiar solamente el lado de la
oferta de investigación. Se deben crear las instituciones formales que permitan una participación más
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«Se deben crear las
instituciones formales que
permitan una participación más
democrática en los procesos de
políticas nacionales, regionales
y locales»
Foto CIES
democrática en los procesos de políticas nacionales,
regionales y locales. Así, se reducirán, de forma significativa, algunos de los costos de participación relacionados con la incertidumbre del sistema político, lo cual permitirá la participación de organizaciones actualmente excluidas de los debates políticos y
la inversión en más y mejores investigaciones y aná-
«Son necesarias las
organizaciones y redes de la
sociedad civil que interactúen
con el Gobierno y demás
agentes políticos, con el fin de
promover el desarrollo y la
implementación de políticas en
favor de los pobres»
lisis de políticas. El proceso de descentralización ya
contribuye con este proceso.
Algunos recursos adicionales
Para incrementar nuestro entendimiento de los vínculos entre la investigación y la política, y promover
su desarrollo en la región, RAPID y algunas instituciones, incluyendo al CIES en el Perú, han creado
una red dedicada al tema: la Alianza para la Sociedad Civil. La red opera, actualmente, un grupo de
discusión en línea y busca apoyar investigaciones
sobre el tema (<www.dgroups.org/groups/cspp-al>).
La red global, CSPP (de las siglas en inglés), tiene un
portal: <www.odi.org.uk/cspp>.
RAPID continúa sus esfuerzos en investigación y promoción de temas de influencia de políticas, comunicaciones y manejo de información. Todas las investigaciones, eventos y publicaciones pueden obtenerse
en la página del programa: <www.odi.org.uk/rapid>.
Se deben crear las instituciones formales que permitan una participación
más democrática en los procesos políticos.
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