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1. Empresas Públicas y objetivos sociales (extra-productivos)
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Empresas Públicas y objetivos sociales
(extra-productivos)
1.1.
LAS EPs, VÍA USUAL DE INTERVENCIÓN EN UNA ECONOMÍA DE
MERCADO
Objetivos sociales que se añaden a los estrictamente productivos
En muchos casos las EPs, además de producir un determinado bien o servicio, son
utilizadas por los gobiernos para ciertos objetivos macroeconómicos, sociales o
simplemente políticos, precisamente porque fueron creadas como EP (o transformadas de
privadas en públicas) con dicha finalidad. En casos notorios, estos objetivos extraproductivos aparecen explícitamente en la ley que da lugar a la creación de tal o cual EP, o
a la de un "holding" público que se crea para que genere EPs. La presencia de estos fines,
llamémosles 'complementarios', se pone de manifiesto por lo frecuentemente que en la
literatura sobre el tema aparecen expresiones del estilo de 'las EP están sujetas a
obligaciones sociales'; o también 'los objetivos sociales de las EP'. Expresiones que las
encontramos especialmente referidas a EP que prestan servicios públicos.
"..(a) las empresas nacionalizadas se les supone que deben observar importantes obligaciones sociales en
nombre del interés público (...): Suministrar bienes o servicios 'no rentables' que (no obstante) benefician
directamente a un colectivo determinado de consumidores, o benefician al público en general de forma
indirecta (...) Observar ciertas restricciones respecto a sus actividades rentables, porque en caso contrario
se entiende que se perjudicaría a determinados colectivos sociales (..) Utilizar ciertos factores de
producción (producidos en el país) a fin de beneficiar a determinados grupos sociales o beneficiar
indirectamente al público en general(...) llevar a cabo las actividades con economicidad y eficiencia (..)
EPs: Cómo funcionan, comparativamente
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poniendo a disposición de los usuarios un servicio 'adecuado' (..) y, en algunos casos, prestar servicios
especiales.. " 1
Pero no siempre estos objetivos u obligaciones sociales están expresados en los estatutos
de las EP (muchas de éstas no tienen un texto fundacional propiamente dicho), aunque tales
obligaciones sí suelen estar implícitamente relacionadas con las causas que dieron origen al
hecho de que tal o cual empresa sea EP. Estudiando los casos de los países de la Europa
occidental, Parris, Pestieau y Saynor 2 agrupan de este modo las causas que, a su juicio,
están en el origen de la mayor parte de EP:
- Las ideas socialistas y el consenso ideológico (sobre la conveniencia de las EP)
- Los monopolios fiscales
- La existencia de monopolios naturales
- La racionalización de los sectores industriales
- El desarrollo regional
- La reconstrucción industrial
- Desarrollo del potencial de la riqueza nacional
La voluntad y práctica políticas que han manifestado ciertos gobiernos de que la
producción de determinados bienes no dependa del criterio del beneficio empresarial,
cuando éste se aleja claramente del beneficio social estaría relacionada con el tipo de
causas históricas que estos autores sitúan en primer lugar. Es decir, la idea de que ciertas
actividades pueden no ser rentables (desde el punto de vista microeconómico, o de un
empresario) pero se estima que lo son desde la perspectiva del conjunto de la sociedad
(‘beneficio o utilidad social’, o en sentido macroeconómico). No obstante, del anterior
listado de causas históricas de la existencia de EP las que están más relacionadas con los
objetivos sociales o extraproductivos asociados a EP son las causas etiquetadas como
‘desarrollo regional’ y ‘desarrollo potencial de la riqueza nacional’. En la primera engloban
los mencionados autores numerosos casos de EP que surgieron promovidas por ‘holdings’
públicos (como el IRI italiano) que tenían directrices concretas de crear empresas en zonas
deprimidas del país, cubriendo así la falta de iniciativas por parte de capital privado en tales
zonas. Y en la segunda se refieren a casos muy variados de EP promovidas directamente
desde los gobiernos, en países y momentos en los que la iniciativa privada es escasa, o
insuficiente, o no aprovecha las oportunidades productivas y de recursos existentes en el
país; E incluyen también en este bloque los casos de nacionalización de empresas privadas
en crisis (‘operaciones de rescate’). Y acaban estos autores su enumeración señalando que
en general lo que domina en el conjunto de causas podría resumirse en: la utilización de las
empresas públicas para tratar de resolver los problemas nacionales del desempleo y de un
adecuado desarrollo industrial.
‘Economía mixta' (uso de EPs), como vía para superar las limitaciones,
imperfecciones y fallos del mercado
En general, al perseguir a través de EPs otros objetivos además del de la producción de
determinados bienes o servicios, el fin último que los poderes políticos manifiestan
perseguir consiste en alcanzar una situación socialmente mejor que la que resultaría del
simple, libre y espontáneo funcionamiento del mercado, dadas las imperfecciones,
limitaciones y fallos del mismo.
1 Coombes, D. State enterprise, cap. 3, "Social and economic obligations" pág. 35. El resto del citado
capítulo resultará también una ilustrativa lectura complementaria sobre este punto.
2 Parrish, H / Pestieau, P. / Saynor, P. Public Enterprise in Western Europe, 1987, pág. 5 a 22
Joaquim Vergés
1. Empresas Públicas y objetivos sociales (extra-productivos)
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«Imperfecciones»
Cuando, por ejemplo, un ayuntamiento crea una EP dedicada a promocionar, construir i
vender viviendas es porque no considera satisfactorio el resultado a que da lugar el
mercado en cuanto a ese tipo de bien en ese municipio concreto; y es probable que en tal
caso podamos decir que la insatisfacción municipal es principalmente debida a que ese
mercado concreto es -como otros parecidos- bastante imperfecto: monopolístico. En
términos más generales: en toda economía de mercado es una realidad la existencia de
empresas (privadas) con variados grados de poder monopolístico u oligopolístico. Además,
respecto a ciertos bienes y servicios la competencia de mercado o la información de que
pueden disponer los consumidores/usuarios es inevitablemente imperfecta. Y en general las
imperfecciones del mercado conllevan, como sabemos, resultados (volumen de output, y
precio) socialmente no-óptimos; lo que es algo a tener en cuenta especialmente si se trata
de bienes o servicios imprescindibles para una mayoría de la población. El caso más
notorio en este sentido es el de los monopolios de servicios públicos: gestionarlos según el
criterio del beneficio lleva a una clara situación de ineficiencia asignativa.
«Limitaciones»
Por otra parte, aun cuando exista una fuerte competencia y un funcionamiento casi
perfecto3 en tal o cual mercado, no en todos los sectores, bienes o servicios ello lleva a
unos resultados que socialmente se consideren satisfactorios. Hablamos entonces de que el
mercado no valora, no tiene en cuenta (no puede tener en cuenta) tal o cual efecto o
consecuencia social de una actividad económica (producción, consumo, transacción)
determinada; por ejemplo, efectos indirectos a largo plazo (que a veces afectaran a
generaciones futuras) que sean socialmente relevantes. Se suele decir en estos casos que el
libre mercado no resuelve bien esa actividad económica. Esa es, por ejemplo, la situación
respecto a los bienes que generan substanciales externalidades, positivas o negativas. Y
especialmente los casos de externalidades positivas, beneficios sociales indirectos que el
mercado no valora 4, están históricamente asociados a la presencia de EP en una economía
de mercado.
«Fallos»
Pero en otros casos de lo que se trata es, simplemente, de que el mercado da lugar a unos
resultados que se juzgan políticamente no-aceptables, o que conllevan consecuencias
sociales no deseadas.
Por ejemplo, la concentración industrial en determinadas áreas del país -y la consiguiente
ausencia de actividad industrial en otras áreas, las que llamamos zonas subdesarrolladas- es, de
hecho, un resultado del perfecto funcionamiento del mercado: las empresas no tienden a situarse
en las áreas subdesarrolladas precisamente porque les es más ventajoso económicamente
ubicarse en zonas ya industrializadas. Y es también resultado de un perfecto funcionamiento del
mercado el que se abandonen zonas tradicionalmente agrícolas porque lo que se cultiva o
cultivaba en ellas resulta que puede ahora importarse a un precio un 5 % más barato de otro
país. Cuando el gobierno francés nacionalizó (adquirió) la única empresa francesa de
ordenadores, Honewell-Bull, lo que pretendía principalmente era evitar el resultado a que iban a
llevar precisamente las fuerzas del mercado competitivo en ese caso: la absorción de la empresa
por una gran multinacional norteamericana -con la consiguiente desaparición de hecho de una
industria propia de ordenadores en el país; un resultado que políticamente consideraron que no
era satisfactorio. El consorcio europeo 'Airbus' -un caso de EP multi-estatal: el único productor
3 Información tecnológica total en manos de los (potenciales) productores del bien ‘A’, información total
sobre la utilidad derivable del bien en manos de los (potenciales) consumidores, ausencia de barreras de
entrada para potenciales productores, ..... y, especialmente, presencia de un número elevado de productores
del mismo bien y, como consecuencia, una fuerte competencia entre ellos, de manera que ninguno tenga
poder sobre el precio de mercado.
4 Sobre el concepto y ejemplos de externalidades positivas puede verse un resumen y guía de lecturas en
Vergés, J. Economía Pública Industrial, pág. 183-186, y 190-191.
EPs: Cómo funcionan, comparativamente
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europeo de aviones comerciales- existe como tal porque los gobiernos de Francia e Inglaterra (a
los que se sumaron después Alemania y España) no consideraron políticamente aceptable el
resultado al que abocaba la actuación de las fuerzas del mercado competitivo a escala
internacional en la industria aeronáutica; resultado que era la concentración de ésta, en una
situación prácticamente de monopolio mundial, de Estados Unidos (de la empresa Boeing,
concretamente).
Que un resultado del libre y perfecto juego del mercado se quiera evitar por considerarlo
políticamente inaceptable o insatisfactorio es algo que implica -valga la redundancia- un
juicio político (sobre el grado de inaceptabilidad). Dicho en otros términos: los fallos del
mercado no siempre son vistos como tales -o no son vistos con el mismo grado de
inaceptabilidad- desde diferentes posiciones políticas (partidos). Así, respecto a
determinados fallos o consecuencias sociales negativas, desde la perspectiva del
liberalismo económico se hablará más bien de simples consecuencias negativas inevitables
del mercado competitivo, que vienen compensadas por otros efectos positivos del mismo.
Un ejemplo ilustrativo de esta diferencia de óptica política lo constituye la posible decisión
político-económica tipo 'salvamento' de empresas privadas en crisis: el que una empresa
que está perdiendo dinero cierre es normalmente la consecuencia del correcto/perfecto
funcionamiento del mercado. Cuando, sin embargo, el gobierno del país correspondiente se
hace cargo de esa empresa (pasando entonces a ser EP), lo que pretende es evitar
consecuencias sociales que el mercado no valora, como son: el que un cierto número de
personas vayan a engrosar las filas del paro de larga (o indefinida) duración, que
determinados recursos naturales del país se desaprovechen, o que se pase a depender del
mercado exterior para una actividad productiva que, en algún sentido, se considera
económicamente estratégica. Por el contrario, desde la posición política liberalista tal
decisión de mantener la empresa en funcionamiento, en forma de EP deficitaria, es
considerada como un error porque se supone que distorsiona el libre juego del mercado, el
cual por sí solo, se argumenta, ya propiciará con el tiempo, a largo plazo, una nueva
asignación/ocupación del trabajo y demás factores productivos que a corto plazo quedarán
ociosos como consecuencia del cierre de dicha empresa.
Regulación
Conviene señalar, sin embargo, que los gobiernos no solo tratan de corregir las
consecuencias de las imperfecciones, insuficiencias o fallos del mercado -o, simplemente,
los resultados socialmente no deseables del mercado- recurriendo al instrumento que
representan las EPs. Especialmente por lo que respecta a las imperfecciones, recurren
también -y principalmente- a dictar normas reguladoras de los mercados5 (concretamente
para los gobiernos adscritos al liberalismo económico ésta es la única vía de corrección del
mercado aceptada)6.
Así, ante una probable situación de monopolio (de monopolio natural, p.e.) para un bien,
un gobierno preocupado en evitar el perjuicio social derivado de que la empresa
monopolista se comporte tratando de maximizar su beneficio, tiene dos alternativas: 1)
hacer que la empresa en cuestión sea pública; y 2) regularle el precio y la calidad del bien a
la empresa (que en este caso suele ser privada).
5 Por ejemplo: el libre comercio de armas está prohibido en la mayor parte de países; y también el de drogas
como la cocaína o la heroína. En España la Comisión Nacional del Mercado de Valores puede vetar
determinadas operaciones de compraventa en Bolsa. El salario mínimo está fijado legalmente. Existen
aranceles para las importaciones de determinados bienes de determinados países. Bastantes productos
agrícolas están protegidos (su comercio está regulado). Ciertos bienes o servicios están sujetos a regulación
(sobre sus características, calidad, y, sobre todo, precios). Etc.
6 Sobre el tema de la regulación puede verse: KAHN, Alfred K. , The economics of Regulation, MIT Press,
1995 (6ª edición).
Joaquim Vergés
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En cualquier caso, es un hecho que históricamente la existencia de EPs en muchos
países se debe en gran medida a la intención política de utilizarlas como instrumento para
complementar o modificar los resultados de las puras fuerzas del mercado. O, dicho en
otros términos, para eliminar consecuencias socialmente no deseables de éste, o para
propiciar otras que, sencillamente, no daría el mercado por sí solo. Es decir, para conseguir
algo que no resultaría del puro juego de la libre concurrencia entre empresas
maximizadoras de beneficios; empresas que, en economías más o menos abiertas, son no
solo las locales (nacionales) sino también las multinacionales.
«Nacionalizaciones»
La política más clara en esta línea han sido las llamadas nacionalizaciones de empresas,
llevadas a cabo en distintas épocas y circunstancias por los gobiernos de países diversos,
tanto industrializados como en vías de desarrollo. Bastantes EPs han sido creadas como
tales por los gobiernos (generalmente por 'holdings' públicos de desarrollo); otras proceden
del 'salvamento' de empresas privadas en crisis; pero una parte importante de las grandes
EP de los países industrializados (especialmente en los casos de Gran Bretaña, Francia,
Austria y Canadá) procedían o proceden de nacionalizaciones; es decir, de la expropiación,
mediante pago, de grandes empresas privadas por parte de los gobiernos. Unas decisiones
políticas tomadas en determinados momentos por gobiernos de izquierdas
(socialdemócratas en general), con el objetivo explícito de contribuir a transformar el
sistema económico capitalista -dentro del marco general de una economía de mercado y
con un régimen político parlamentario-, o bien de conseguir un mayor crecimiento
económico, unas mejores posibilidades de superar las crisis económicas periódicas; o, en
términos más concretos, para poder combatir de forma más efectiva los desequilibrios
económicos: inflación, paro, déficit exterior, dependencia económica externa, etc.
"...El programa canadiense de nacionalización de la mayor parte de las empresas relacionadas
con los recursos energéticos es un buen ejemplo. (...) La compra por el gobierno noruego de los
bienes de las posesiones de la Alcan Aluminium (americana) y de la British Petroleum en
Noruega, refleja el deseo de arrebatar el control de la industrias de manos extranjeras. (...) El
presidente François Mitterrand 7 ha efectuado repetidos llamamientos (..) en el sentido de que el
gobierno francés debe ser el titular de las grandes compañías francesas, a fin de salvarlas de las
compañías multinacionales:
' Soy contrario a la división internacional del trabajo y la producción, una división decidida lejos de
nuestras costas y que obedece a unos intereses que no son los nuestros. No somos un peón en las manos
de aquellos que son más poderosos que nosotros. Esto tiene que quedar claro, y para nosotros las
nacionalizaciones son un arma para proteger el aparato productivo de Francia.'
y J-P. Chévènement (ministro de Mitterrand), más gráficamente, manifestaba que (de no tomar tales
medidas) si las tendencias observadas continuaban, todo lo que quedaría (en la economía francesa) serían
heroicos reductos en las montañas, resistiendo (económicamente) agarrados a sus camemberts, baguettes
y botellas de vino. "
[ Monsen, R.J. / Walters, K.D. : Nationalized Companies: A threat to American Business (1983) , pág. 2930 ]
Estos mismos autores, al interrogarse sobre "porqué Europa nacionaliza(ba)" en los años 70
y 80 8 , resumen sus conclusiones del siguiente modo:
–
–
Nacionalismo económico (apoyar la industrialización del país)
La competencia internacional (defenderse de): "ante la obligación internacional de reducir los aranceles
y eliminar la fijación de cuotas a la importación, los gobiernos ven (a través de las nacionalizaciones)
7 El texto se refiere a 1982-83, al principio del primer mandato de Mitterrand, Secretario General del Partido
Socialista francés. Cesó como presidente en 1995.
8 Téngase en cuenta el año en que está escrito y que los autores son norteamericanos, de ahí lo significativo
del subtítulo del libro: "Una amenaza (europea, se entiende) para las empresas norteamericanas".
EPs: Cómo funcionan, comparativamente
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vías invisibles de subsidiar la industria nacional, frenando así las importaciones y promoviendo las
exportaciones".
– Rescate de empresas privadas en crisis, y mantenimiento del empleo 9
– Incremento de la Inversión bruta y promoción del desarrollo económico
– Razones de soberanía (nacionalismo económico, pero referido concretamente a empresas
'estratégicas' por su importancia. Se refieren aquí a casos como el de Francia, ya mencionado)
– Razones políticas e ideológicas. Destacan aquí objetivos como: favorecer o asegurar la participación de
los trabajadores en la gestión de las empresas; y evitar el gasto inútil de los beneficios empresariales
por parte de las clases altas.
(Monsen / Walters, op.cit , pág. 23 a 33)
En el caso de países económicamente menos desarrollados -que en los años 60-70 iniciaron
políticas activas de desarrollo económico en el marco de sistemas políticos de mercado
(casos destacados serían India y Egipto)- el caso es algo distinto. El peso de políticas como
las arriba enunciadas recayó, más que en la nacionalización (de hecho pocas empresas
privadas tenían para nacionalizar), en la creación desde instancias gubernamentales
(Agencias o holdings públicos de desarrollo económico) de empresas públicas industriales;
del sector energético y de comunicaciones, principalmente 10.
Desde hace decenios, hablar de EP ha sido hablar de 'industrias nacionalizadas'. La
referencia típica al respecto sería la Gran Bretaña, aunque también Austria y Canadá. Y la
presencia de estas industrias nacionalizadas en sectores clave (industria pesada, energía,
servicios públicos) es lo que ha dado sentido a la expresión "economía mixta", la cual se ha
venido aplicando en general a los países de economía de mercado en los que la presencia
de la EP era significativa. El principio económico-político en que se sustenta la idea de la
economía mixta puede deducirse de lo ya apuntado hasta aquí y podría resumirse así: 'El
mercado es un instrumento útil de asignación de los recursos y de funcionamiento
descentralizado de la economía, pero no resuelve bien todos los problemas económicos,
como, por ejemplo, el paro, la dependencia económica exterior, el equilibrio territorial y la
estructura económica del país a largo plazo; no obstante, los poderes públicos pueden suplir
esto disponiendo de un fuerte sector público empresarial, adecuadamente dirigido'. De ahí
que expresiones como "planificación democrática" o la de "no necesidad de aceptar
resignadamente los resultados del mercado cuando éstos no se consideran socialmente
aceptables (o suficientes)" estén históricamente ligadas a la idea de la economía mixta y,
por tanto, a la cuestión del papel de las EP en las economías de mercado.
Conviene destacar que, independientemente de que en un país determinado el gobierno
en ejercicio sea ideológicamente más o menos partidario de la llamada economía mixta,
una vez en el poder tiende a utilizar a las EP de que dispone, como un instrumento más de
9 En el caso concreto de las empresas privadas en crisis, que han sido transformadas en públicas, es decir:
nacionalizadas ("socialización de pérdidas" es una expresión usual aplicada a estos casos), la motivación de
los gobiernos ha sido normalmente el evitar el cierre de la empresa y el consiguiente aumento del paro que se
produciría en la zona. Motivación a la que, en ocasiones, se ha unido la voluntad política del gobierno de que
el bien producido por la empresa no se dejase de producir en el propio país. Un caso claro en este sentido es
el ya mencionado de la nacionalización en 1982 de la filial francesa de la Honewell-Bull, productora de
ordenadores.
10 La idea de que el actual grado de industrialización de la India (importante, aunque con claras
insuficiencias) ha sido un objetivo nacional conseguido principalmente a través del instrumento de las EP,
tiene un cierto consenso (Ver por ejemplo: HANSON, A.H. , Public Enterprise and Economic Deveelopment
, 1965, pág. 147-178; NARAIN, l. "Public Enterprise in India. An Overview", Annales de l'Economie
Publique Sociale et Cooperative, 1981; y KUMAR, S. "Public Enterprise Policy and Reform Measures. The
Indian Experience" , Public Enterprise, vol. 11, n. 4, 1991).
Joaquim Vergés
1. Empresas Públicas y objetivos sociales (extra-productivos)
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actuación política; (al menos mientras no las privatiza, si es que esa es su principal
política).
Tipos de utilizaciones de las EP para objetivos extra-productivos
Con carácter general, y a efectos del desarrollo del tema en las siguientes páginas, resultará
útil distinguir los siguientes tipos de utilizaciones o instrumentaciones de las EP por parte
de los gobiernos:
¾ Casos en que la EP es utilizada como Instrumento de Política Económica o para
objetivos macroeconómicos. (Entendiendo que con ello tanto nos referimos a
instrumentalizar a una EP ya existente a la que el gobierno le fija determinados
objetivos extra-productivos, como a utilizar el instrumento 'EP' a base de crear una
nueva empresa desde el gobierno, o nacionalizando una empresa privada).
¾ Casos en que a la EP se le imponen, en razón de la política social del gobierno,
determinadas obligaciones de servicio sobre el propio output que ésta produce. Por
ejemplo, obligándole a prestar determinados bienes o servicios que económicamente -en
términos de lo que el mercado valora- no estaría justificado; u ordenándole aplicar unos
precios políticos para ciertos colectivos de usuarios.
¾ Casos en que los gobernantes utilizan a las EP para sus propios objetivos políticos
como partido o coalición electoral en el poder.
A las dos primeras dirigiremos la atención en los siguientes apartados. En cuanto a la
tercera posibilidad, conviene precisar que la utilización puede ser, a su vez, lícita o legal; o
bien puede ser fraudulenta. Entre las utilizaciones lícitas incluiríamos los casos en que el
gobierno utiliza a la EP con fines electorales. Por ejemplo, ordenar a la empresa de
transportes municipal que aplique unas tarifas exageradamente bajas; o a una EP municipal
inmobiliaria que -además de viviendas- construya gratis para el Ayuntamiento un nuevo
polideportivo. Éticamente unas acciones gubernamentales que se basan más en un cálculo
electoral que en una consideración de los costes y beneficios sociales implicados pueden
ser discutibles (incluso es discutible en cada caso si constituyen utilizaciones 'puramente
electorales' o no), pero en cualquier caso estas utilizaciones de la EP no constituyen delito.
En principio, si no es planteada públicamente por los gobernantes la cuestión de cuanto
cuestan tales acciones en términos de impuestos o de endeudamiento, o en términos de
costes de oportunidad, los resultados de medidas como las indicadas siempre serán bien
vistos por los ciudadanos; y es precisamente por eso por lo que tales utilizaciones de las
EPs pueden favorecer electoralmente al equipo de gobierno en ejercicio. Las acciones que
denominamos populistas suelen responder a esa pauta: presentar al público solo los nuevos
logros, no su coste de oportunidad. Pero también puede ser que el gobierno ‘juegue limpio’
en el sentido anterior (es decir, sin populismo) pero que, simplemente, se guíe en sus
acciones y decisiones por el criterio de la maximización de los votos. Y, para muchos
autores (literatura sobre elección pública) eso no tiene porqué ser necesariamente malo
para la sociedad, sino todo lo contrario 11.
11 En el campo académico de la elección pública ("public choice"), que se centra en cuestiones como ésta, se
utiliza frecuentemente la teoría de que: en un régimen político parlamentario las acciones de gobierno de los
políticos en el poder vienen determinadas fundamentalmente por el criterio de maximizar los futuros votos,
o, mejor dicho, de conseguir la reelección. Desde tal perspectiva, las consecuencias -postula una rama de
dicha teoría- no necesariamente serán negativas para los ciudadanos. Concretamente, si todas las
consecuencias -materiales, económicas y de todo tipo- de una determinada decisión de gobierno fuesen
explicitadas por los gobernantes a los ciudadanos y tales consecuencias fuesen perfectamente comprensibles
para todos ellos, entonces una acción de gobierno que hace ganar votos al partido en el poder significa que es
EPs: Cómo funcionan, comparativamente
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Pero también, claro está, hay casos en que las EPs han sido o son utilizadas de forma
fraudulenta por parte de los correspondientes gobernantes. Algunos de estos casos pueden
caer en el campo de las corruptelas (como el de obligar a una determinada EP a que dé un
empleo, sin que estrictamente la empresa lo necesite, a un familiar o a un correligionario
del partido), otros casos caen en el campo del puro delito de enriquecimiento ilícito o robo
a gran escala con abuso de poder (los antiguos regímenes populistas-dictatoriales de
Filipinas y Zaire podrían ser unos ejemplos destacados); y, en fin, otros casos los
situaríamos en pantanosos terrenos intermedios.
Los ‘agentes económicos’ en la utilización de las EP
El desarrollo del tema en las páginas siguientes se refiere exclusivamente a la utilización
'normal' de las EP para objetivos extra-productivos sociales; es decir, nos centraremos en
los dos primeros tipos de situaciones enunciadas: 1) la utilización de las EP como
instrumentos de política económica, y 2) la imposición a EPs de determinadas obligaciones
de servicio. Y dado que el tema central es la utilización de la EP, convendrá tener en cuenta
que cuando hablemos de utilización ello significa que el gobierno -los gobernantes, los
representantes políticos- constituyen un nivel de actuación y de responsabilidad, y ‘sus’
Empresas Públicas otro. Es decir, que es importante tener presente como telón de fondo de
nuestro tema la distinción entre el nivel político y el nivel empresarial; y que tanto en un
nivel como en el otro habrá en cada situación real unas personas determinadas:
Así, y a modo de marco descriptivo general: La EP estará en cualquier caso dirigida por
una persona (Presidente/a , Director/a General, o Gerente; según los casos) nombrada por el
gobierno, el ayuntamiento o la instancia correspondiente de la Administración Pública a la
que pertenezca la EP en cuestión. Y dicha instancia, o, más concretamente, algún alto cargo
político (por ejemplo: Ministro de Economía, Director de un holding público de control,
Director General de Industria, Concejal de Economía, .. etc. ; o la persona en quien éstos
deleguen su responsabilidad sobre la EP) tendrá entre sus obligaciones del cargo el actuar
como máximo responsable y supervisor de la EP en cuestión, fijándole objetivos y
supervisándola.
A este alto cargo político nos referiremos en lo que sigue, para abreviar, como 'el
gobierno'; y a la persona nombrada como Presidente/a , Director/a General, o Gerente, nos
referiremos como 'gestor público'. Hecha esta distinción, podemos decir que la utilización
de la EP para objetivos sociales o de política económica se concretará normalmente en una
justamente el tipo de acción que la mayoría de la colectividad desea. Así, continúa esta parte de la teoría,
maximizar los votos para conseguir la reelección llevará automáticamente a maximizar el nivel de bienestar
de los ciudadanos-votantes.
Como es fácil deducir, siendo que el "public choice" entronca principalmente con la teoría económica
neoclásica actualmente dominante, el parecido del razonamiento anterior con el del equilibrio general en el
modelo teórico de la economía de competencia perfecta no es casualidad. Donde en Economía encontramos la
'mano invisible' de Adam Smith que haría que del comportamiento egoísta de empresarios maximizadores de
beneficios resulte una maximización del bienestar económico para todo la sociedad, en Política
encontraríamos una no menos invisible mano (¿de Tocqueville?) que haría que del comportamiento partidista
de los políticos tendiendo a maximizar votos resultase paradójicamente una máxima satisfacción para el
conjunto de ciudadanos votantes.
Sobre estos temas de la 'teoría de la elección pública' se recomienda ver: DOWNS, Anthony, "Una teoría
de la acción política en una democracia", 1957, en CASAHUGA, A. (Ed) Democracia y Economía Política;
WHITTMAN, Donald A. "Los partidos como maximizadores de utilidad", 1973, en CASAHUGA, A. (Ed.) , op.
cit. ; y STRETTON, Hugh & ORCHARD, Lionel, Public Goods, Public Enterprise, Public Choice, 1994, cap. 5 y
6.
Joaquim Vergés
1. Empresas Públicas y objetivos sociales (extra-productivos)
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orden, directiva o criterio que el gobierno transmite al gestor público. Así mismo, en lo que
sigue se parte del reconocimiento del hecho de que un gestor público entiende usualmente
que su cometido en tanto que tal es gestionar la EP de manera que ésta funcione con la
máxima eficiencia productiva, de acuerdo con la demanda y demás condiciones del
mercado o de los usuarios, a menos que el gobierno no le marque una directriz, criterio u
objetivo adicional o distinto.
1.2
LA UTILIZACIÓN DE LAS EP COMO INSTRUMENTOS DE POLITICA
ECONOMICA
La utilización de las EP como instrumentos de política económica (IPE) es algo que se
observa en mayor o menor grado independientemente de si se trata de una EP tipo
monopolio o actuando en situación de competencia. De esta utilización se habla usualmente
como de medidas directas de política económica, en contraposición a las medidas
indirectas, basadas en utilizar exclusivamente -para la política económica- los instrumentos
que denominaremos ortodoxos12 : tipo de interés del banco central, salario mínimo, tipo de
cambio, aranceles, medidas de desgravación fiscal, subvenciones a empresas (planes de
reconversión sectorial o territorial), etc. y que constituyen el cuadro de instrumentos que la
concepción liberalista tradicional de la política económica acepta como posibilidad única.
Como posibilidad bien alternativa o bien paralela (simultánea) a ésta que denominaremos
‘política económica ortodoxa’, las medidas directas consistentes en la instrumentación de
las EP se basan en la idea (dentro de la perspectiva de economía política descrita en 1.2) de
contribuir al logro de determinados objetivos de política económica a través de la
incidencia que sobre ellos pueden tener la actividad económica de ciertas EP.
".. Por ejemplo, los precios de las EP pueden ser regulados a la baja, como parte de una campaña
de lucha contra la inflación. O, por el contrario, los precios pueden ser forzados al alza, a fin de
generar importantes recursos financieros con los que autofinanciar programas de inversión (en el
sector público). (El gobierno) puede ejercer presiones sobre las empresas (públicas) para que
inviertan durante una etapa de recesión, como parte de una política anti-cíclica. Asimismo, los
salarios en las EP puede ordenarse que se mantengan a unos determinados niveles, como parte de
una política de rentas del gobierno; o (la dirección de) una EP puede verse compelida a conceder
una demanda salarial de los trabajadores que sobrepasa sus posibilidades, con el fin de evitar una
huelga que perjudicaría políticamente al gobierno. " 13
Utilizar la EP como IPE significa en algunos casos utilizar la posibilidad de crear EP por
parte del gobierno, o de transformar (adquirir, expropiar) empresas privadas en públicas.
Pero en la mayor parte de los casos -como ilustra la cita anterior- la expresión se refiere a
ordenar a determinadas EP ya existentes (es decir, que el gobierno ordena al gestor público
'x') alguna decisión que éste no tomaría si gestiona la empresa persiguiendo estrictamente
12 'ortodoxos' en el sentido de que son los instrumentos de política económica más habituales, los aceptados
con carácter general en la política económica practicada actualmente en los países de economía de mercado.
13 PARRIS, H. / PESTIEAU, P. / SAYNOR, P. "Public enterprise as an instrument of government policy"
en Public enterprise in Western Europe , Cap. 7 (pág. 119-134), 1987. La cita corresponde a la página 119.
Se recomienda, no obstante, la lectura de todo el capítulo.
EPs: Cómo funcionan, comparativamente
16
la eficiencia económica de ésta (que es, en principio, lo que se espera de este gestorempresario público).
(a)
Experiencias históricas sobre objetivos perseguidos por los gobiernos al utilizar sus
EPs (Instrumentalizaciones/ intervenciones más comúnmente observadas)
He aquí un listado, que no pretende ser exhaustivo, del tipo de instrumentaciones que más
frecuentemente se observan o se han observado, considerando diferentes países y diferentes
periodos. (Por supuesto, como con cualquier medida gubernamental de política económica,
conviene distinguir entre el objetivo perseguido y los posteriores resultados efectivos):
1) Fijación de la política de precios y salarios de una EP concreta o de un grupo de
ellas.- el gobierno persigue con ello un efecto sobre los precios en general; en parte porque
la actividad de las EP tiene un peso importante en la economía -directamente y/o por la vía
de las repercusiones en cadena sobre el sistema de precios-, y en parte porque generalmente
tales medidas tienen un efecto imitación que acaba afectando a muchas otras empresas.
Un caso paradigmático es de Renault: Tradicionalmente los acuerdos salariales firmados
con los sindicatos por esta empresa han venido determinando, por imitación, las subidas
salariales de una parte importante de las áreas industriales que rodean París. Consciente de
ello, los sucesivos gobiernos franceses han tenido un especial interés en dictar cual debería
ser la política salarial de Ranault.
2) Obligar a la EP a aplicar precios políticos.- Se trata de una instrumentación que
normalmente no tiene el carácter de coyuntural que tienen las restantes, sino que suele estar
ligada al propio hecho de que la empresa en cuestión (que normalmente se trata de un
monopolio) es pública debido al tipo de bien o servicio que presta. La intervención consiste
en estos casos en que el gobierno ordena a la EP que aplique unos precios que están
claramente por debajo de los costes de máxima eficiencia productiva, con lo que la empresa
deberá inevitablemente ser subvencionada con cargo a impuestos. Se supone que el
objetivo de política económica perseguido por el gobierno cuando impone a la EP
productora del bien ‘x’ aplicar un precio político es que sea más fácil para cualquier
consumidor el adquirir tal bien. Y, en consecuencia, el volumen de output
producido/consumido será superior al que se daría en ausencia de intervención del
gobierno. En definitiva, la imposición de precios políticos lleva aparejada una
redistribución de rentas a favor de los usuarios o consumidores del bien ‘x’ en cuestión, y
con cargo a los contribuyentes.
3) Fijación de objetivos de inversión a las EP.- Se trata de casos en que, para estimular
la demanda agregada, se ordena a las EP efectuar un mínimo de inversiones, generalmente
a base de acelerar los planes de expansión empresarial que éstas -como cualquier empresatengan. Se entiende que consiste en anticipar inversiones respecto al calendario en que
estaban previstas por la dirección de la propia EP afectada (calendario determinado en
función del objetivo de la estricta eficiencia económica).
4) Restringir las importaciones de las EP.- Esta intervención consiste en dar órdenes a
la EP ‘x’ para que adquiera determinados productos intermedios o bienes de capital de
producción nacional, aunque ello le suponga a la empresa unos costes de producción
superiores a los que le resultarían en caso de importar dichos bienes.
Por ejemplo, durante muchos años, las empresas municipales de transporte urbano de
Madrid y Barcelona venían obligadas a comprar los autobuses "Pegaso", los únicos
fabricados en España (precisamente por otra empresa pública : ENASA). Obsérvese que en
este ejemplo se mezclan como mínimo dos objetivos de política económica: la reducción del
déficit de la balanza de pagos y la promoción de la industria del país.
Joaquim Vergés
1. Empresas Públicas y objetivos sociales (extra-productivos)
17
5) Restricciones a la reducción de plantillas.- La intervención del gobierno consiste en
este caso en no aceptar propuestas de la EP (de su gestor) sobre reducción de plantilla
cuando ello supone un incremento neto del paro que el gobierno quiere evitar. Se supone en
tales casos que la reducción de plantilla propuesta por el gestor público es la decisión
correcta en términos de rentabilidad microeconómica (empresarial) pero que el gobierno
juzga que no lo es en términos macroeconómicos, teniendo en cuenta el coste social o de
oportunidad de la decisión de reducir el número de empleados.
6) "Salvamento" de empresas privadas en crisis.- Generalmente se trata de casos en los
que el gobierno ordena a una EP o a un 'holding' público que se haga cargo de la empresa
privada en crisis, con lo que ésta pasa a ser pública. En otros, directamente la
Administración asume la propiedad de la empresa. En cualquier caso, se trata de un cierto
tipo de ‘nacionalización’ de la empresa hasta ese momento privada. El objetivo de este tipo
de intervenciones gubernamentales es evitar el cierre de la empresa en cuestión y el
consiguiente aumento del paro; y, en algunos casos también, evitar que la actividad
productiva en cuestión deje de realizarse en el país. El razonamiento político-económico
que teóricamente sustenta este tipo de decisiones gubernamentales es paralelo al del punto
anterior: mantener en funcionamiento una empresa que pierde dinero implica un coste para
los presupuestos públicos (cubrir periódicamente tales pérdidas), pero cerrarla también
tiene otro tipo de costes (indemnizaciones, subsidios de paro, malestar social, pérdida de
tejido empresarial,...) que el gobierno estima que son superiores. O, en algunos casos, al
hacerse cargo el gobierno entiende que la empresa tiene viabilidad económica y lo que
pretende con el ‘salvamento’ es hacer que se lleve a cabo la reestructuración/
modernización de la empresa que no han efectuado sus anteriores propietarios privados. En
estos casos se supone que, como resultado de la reestructuración, en un cierto tiempo la
empresa dejará de operar con pérdidas.
7) Imponer determinadas decisiones estratégicas a las EP.- Imponerlas, en el sentido de
que no son las decisiones que, desde un punto de vista de eficiencia productiva, adoptaría
autónomamente el gestor nombrado para la EP, pero que sí se corresponden con una mayor
eficiencia a nivel macroeconómico, a juicio del poder político.
Por ejemplo, a raíz de la crisis del petróleo de los años 73 y 79, el Ministerio de Industria
francés impuso a la EP Electricité de France (EDF) una política de reconversión de
instalaciones que implicaba pasar a incrementar considerablemente el consumo de carbón
(producto nacional, en manos también, precisamente, de otra EP), reducir drásticamente el
consumo de petróleo (importado), y incrementar el número de generadores nucleares.
Simultáneamente se ordenó a EDF el desarrollo de una tecnología nuclear propia, basada
en la de Westinghouse, para reducir la dependencia externa en este punto.
Otro ejemplo: Importantes contratos exteriores de la EP aeronáutica española, CASA, han
formado parte de un acuerdo global que afectaba a la compra de aviones por parte de Iberia
(otra EP por entonces) para renovar su flota: el holding público INI, que controlaba tanto a
CASA como a IBERIA, fue quien negoció el contrato global con la norteamericana
MacDonnell 14. Y un acuerdo similar, con varias EP afectadas, fue llevado a cabo con
ocasión de la decisión sobre la compra para RENFE de los trenes AVE Madrid-Sevilla. Y un
último ejemplo puede verse en la reproducción de prensa del anexo referida a las directrices
recibidas por dos EP españolas sobredimensionadas en cuanto a personal, Hunosa y Santa
Bárbara, en el sentido de que sus respectivos equipos directivos buscasen nuevas
actividades productivas que llevar a cabo para evitar así que parte de su personal pase al
Paro.
8) Imponer la ubicación de actividades de la EP en áreas deprimidas.- Esta
intervención consiste normalmente en ordenar el establecimiento de (nuevas) plantas
industriales de EP ya existentes en zonas menos desarrolladas, que el gobierno pretende
14 "Las compensaciones ofrecidas a CASA decidieron al INI a optar por McDonnell en vez de Boeing" (La
Vanguardia, 6-12-1987); ver reproducción de prensa (2) adjunta.
EPs: Cómo funcionan, comparativamente
18
industrializar. Zonas que no atraen a las empresas privadas porque a éstas les resulta más
económico ubicarse en áreas ya industrializadas (áreas con una buena oferta de servicios
industriales de todo tipo, bien comunicadas, próximas a los posibles proveedores y clientes,
próximas a los nudos de distribución nacional e internacional, etc.); y que, por el mismo
motivo anterior, son zonas que no escogería tampoco como ubicación el gestor público de
`motu propio’ ya que ello iría en contra del objetivo empresarial de minimizar los costes de
producción de la EP que dirige.
Un ejemplo de amplia utilización de las EP en ese sentido es el de la política seguida por los
gobiernos italianos durante varios años con relación al desarrollo del sur del país (el
"mezzogiorno"). Y un caso concreto también ilustrativo tiene por protagonista a la EP
francesa Renault: A principios de los 80 el departamento ministerial encargado de la política
de equilibrio y desarrollo regional (DATAR) presionó a través del Ministerio de Industria (de
quien dependía directamente Renault) para que esta empresa automovilística instalase en la
región de Bretaña la nueva planta de fundición que tenía proyectada, en lugar de ubicarla
cerca de sus plantas de montaje de vehículos en un área industrial de los alrededores de
París. La nueva planta proyectada representaba unos 1000 puestos de trabajo. La dirección
de Renault (el gestor público) se opuso a tal cambio al principio, basándose en los mayores
costes de funcionamiento que le representaría el que la nueva planta estuviese instalada en
Bretaña, en una zona con escaso entorno industrial y alejada de las plantas de montaje a las
que iban lógicamente destinadas las piezas de fundición que se iban a fabricar en las nuevas
instalaciones. No obstante tuvo finalmente que aceptar porque, después de un debate
interministerial, los responsables políticos directos de la empresa (el Ministro de Industria) le
impusieron, efectivamente, la decisión de construir la nueva fábrica en Bretaña.
9) Creación de EP con objetivos específicos de promoción empresarial en áreas poco
industrializadas.- Se trata de un caso de utilización un tanto especial porque la EP que se
crea en estos casos no es que además de producir un determinado bien o servicio se la
utilice simultáneamente para fines de política económica, sino que su actividad empresarial
consiste precisamente en crear empresas (que éstas, a su vez sean públicas o privadas es, en
estos casos, algo secundario). Se trata por tanto de una 'empresa (pública) promotora de
empresas'; de ahí la expresión de 'agencias públicas de desarrollo' (APD) aplicada en
ocasiones a estas EPs. Sus actividades son estudiar posibilidades de actividad empresarial
para el territorio que se trata de desarrollar, elaborar -como resultado- proyectos
empresariales económicamente viables (en términos de mercado), obtener la financiación
necesaria (no siempre con fondos públicos), y poner en marcha esas nuevas empresas,
controlándolas durante sus primeras etapas. Si efectivamente un proyecto concreto tiene
éxito y se consolida, la nueva empresa en cuestión puede ser que continúe como filial de la
APD o que sea vendida por ésta al capital privado; depende del caso concreto
(países/épocas) que consideremos.
Un ejemplo son las "SODIs" (Sociedad de Desarrollo Regional de....) en España: empresas
tipo 'holding' cuyo finalidad ha sido y es la promoción de empresas en áreas consideradas
menos desarrolladas. Así, para Andalucía se creó SodiAn SA., para Galicia SodiGal SA,
para Canarias SodiCan, para Castilla-La Mancha SodiCaM, y así varios 'holdings' públicos
más, dependientes primero del INI y después de la actual SEPI.
10) Decisión de crear EPs, simplemente como un fin de desarrollo económico.- Es
decir, promover la creación de nuevas industrias desde el propio gobierno, como un fin en
sí mismo, sin pretender que cumplan otros objetivos que el de actuar como unidades
productivas. Cuando tal objetivo lo persigue el gobierno creando precisamente una APD
estamos en cierta forma ante una variante de la utilización anterior, solo que ahora nos
referimos al objetivo gubernamental de desarrollar el país en general, o de potenciar su
crecimiento económico, o su competitividad internacional; especialmente teniendo en el
punto de mira a las industrias 'punta' o emergentes.
En efecto, no en todos los países la creación de APD ha estado centrada en la cuestión de
los desequilibrios territoriales; en el caso de Canadá la Export Development Corporation y la
Canadian Development Corporation han jugado un papel destacado como agencia de
Joaquim Vergés
1. Empresas Públicas y objetivos sociales (extra-productivos)
19
potenciación del desarrollo económico general para todo el país, el cual, si bien tiene desde
hace décadas una economía de mercado de alto nivel, ha tenido que hacer frente a las
inevitables consecuencias de tener un vecino tan económicamente dominante como EE UU.
Pero los ejemplos más importantes de APD -en cuanto a lo que ha representado como
cambio en la economía del país- deberíamos buscarlos en países en vías de desarrollo
como la India o Egipto , donde la mayor parte de EP industriales han surgido por esta vía. Y
lo mismo puede decirse de numerosos países en vías de desarrollo.
En sentido estricto, más que una utilización de las EP como IPE, en estos casos lo que
observamos es que los gobiernos que claramente optaron por economías de mercado han
utilizado o utilizan la posibilidad de crear empresas desde el gobierno -supliendo o
complementando a (o colaborando con) la iniciativa y el capital privados- como una vía
directa de potenciar la actividad productiva, o como una manera de anticipar en el tiempo
la acción del sector privado; por ejemplo, cuando desarrollar una nueva industria en el
momento oportuno es decisivo a largo plazo, pero presenta unos riesgos que el capital
privado valora como demasiado altos. Esta 'utilización' ha sido probablemente más amplia
de lo que en principio puede parecer, pues parece evidente que gran parte de las EP de
muchos países aparecieron como tales porque el gobierno respectivo buscaba con ello
conseguir objetivos de industrialización, de desarrollo económico, competitividad
internacional, etc., que el puro juego de los mercados no hacía posible, o no cubría
adecuadamente, o no al ritmo deseado.15
11) Evitar que determinada actividad productiva del país pase a estar bajo control/
propiedad de un grupo económico extranjero.- Como ya hemos visto al principio, el
'nacionalismo económico' es algo bastante relacionado con el tema de que ciertas
empresas de determinados países sean públicas. Por mucho que estén en general a favor de
la primacía de las reglas del mercado, de la competencia internacional y de la libre
circulación de capitales, los gobiernos siguen otorgando una gran importancia a que un
sector entero de la economía del país -bien sea una industria punta o un recurso naturalacabe pasando a estar controlado por un grupo económico extranjero al comprar éste las
acciones de la empresa o empresas 'nacionales' de ese sector16. Y esta política de
‘nacionalismo económico’ se observa incluso actualmente, en medio de la general
aceptación política de la 'globalización' como un principio benéfico.
En general, una solución en estos casos ha sido históricamente la intervención
gubernamental directa adquiriendo la empresa local antes de que lo hagan los posibles
compradores extranjeros (no ha sido así precisamente en los ejemplos arriba citados). Ante
ese tipo de utilizaciones (adquisición de empresas privadas, que pasan así a ser EP, con el
objetivo de evitar que pasen bajo control de inversores extranjeros) de nuevo podríamos
decir que estamos ante un tipo de acción gubernamental que, en aras de defender el interés
general, suple la falta de capacidad/interés del capital privado nacional. El objetivo de
Política Económica en estos casos se entiende que es evitar o reducir la dependencia
económica del exterior; o mantener la posibilidad de controlar o incidir desde el gobierno
15 Sobre casos concretos en que se ha seguido esta estrategia de política económica consistente en crear EPs
para que actúen como "agencias de desarrollo industrial" para una región o para todo un estado, y sobre los
resultados obtenidos, puede verse -además de lo indicado en la nota 11: CAREY-JONES / PATANKAR &
BOODAHOO, Politics, public enterprise and the Industrial Development Agency, cap. 8, 1974 ; y KUMAR, A. ,
State holding companies and public enterprise in transition, The World Bank, 1993.
16 Para poner un ejemplo cercano, véase el artículo de prensa reproducido (5): 'el sector público pierde
aceite', en el que pueden verse los esfuerzos de sucesivos gobiernos españoles para que el sector del aceite de
oliva español no pase bajo control de un grupo económico francés. Y la reproducción siguiente ('la rebelión
de las empresas'), en el que, entre otras cosas, se da cuenta de los esfuerzos del entonces ministro de industria
español para que un banco privado español (el Central-Hispano) no vendiese al grupo francés Elf las acciones
que poseía sobre la empresa petrolera privada española CEPSA.
EPs: Cómo funcionan, comparativamente
20
sobre parcelas clave de la economía del país, pues es sabido que las medidas de política
económica pueden tener escasa incidencia cuando las decisiones relevantes de empresas
importantes para la economía del país no se toman en éste sino a miles de kilómetros, en
las oficinas centrales de la multinacional que controla dichas empresas.
12) Crear una EP (o adquirir una empresa privada) para utilizarla como líder del
sector, a fin de mejor afrontar la competencia internacional. Por ejemplo, una situación en
la que el sector está compuesto de empresas pequeñas o medianas, lo cual no les permite
alcanzar determinadas ventajas de economías de escala o, simplemente, tener capacidad
para desarrollar determinadas actividades y estrategias (I+D, por ejemplo), o disponer de
un poder de negociación, que les garantice su competitividad frente al exterior.
♦
La enumeración anterior, como ya se ha dicho, no pretende recoger todas las posibilidades
observadas en diferentes momentos y países en cuanto a la utilización de las EP como
instrumentos de política económica (IPE), sino las principales17.
Como se lleva a cabo la instrumentación
La utilización de las EP como IPE no siempre significa que haya una orden, carta, plan o
documento escrito que el gobierno transmita explícitamente al gestor público
correspondiente (la dirección de la EP 'x'). En muchos casos se observa que, por el
contrario, la decisión, orden o directiva del gobierno consiste en instrucciones verbales; o,
simplemente, que algún alto cargo del nivel gubernamental toma directamente
determinadas decisiones de gestión en la empresa. Tal situación de órdenes no-explícitas,
no-escritas nos dificulta, lógicamente, el observar y analizar las utilizaciones concretas de
tal o cual EP por parte del gobierno. Y es ésta una situación que se observa más frecuente
en los casos en que la alta dirección de la empresa (Presidente/a, Director/a General,
Gerente) es ocupada por una persona que simultanea esa función de gestor público con el
ejercicio del cargo político (diputado/a, concejal); cargo que es lo que ha motivado
precisamente que fuese nombrado/a por el gobierno (o por el partido en el poder) para ese
puesto de gestión al frente de una EP.
Hay que señalar que, en general, los objetivos que tratan de conseguir con su gestión los
altos directivos de cualquier empresa son los que les señalan los propietarios de ésta; pero
no siempre estos objetivos les son fijados/expresados mediante un documento escrito. Y,
sencillamente, el caso de las EP no es en este sentido una excepción. Desde esta
perspectiva, el hecho de que en ciertos casos o en determinados periodos tales o cuales EP
sean utilizadas por el gobierno como IPE debemos interpretarlo -en función de lo que
llevamos visto hasta aquí- como que sus 'propietarios' les están fijando, explícita o
implícitamente, objetivos tanto económicos-empresariales (que funcionen con la máxima
eficiencia) como macroeconómicos o de política social.
"...A las empresas que pasaron a ser de propiedad pública (con las nacionalizaciones francesas
de 1982) se les indicó desde el gobierno, explícitamente, que debían 'en primer lugar perseguir
la eficiencia económica a través de una constante mejora de la competitividad; que cualquier
fallo de eficiencia afectaría en realidad a la economía francesa en su totalidad'. Sin embargo, al
mismo tiempo cada empresa, al preparar su plan estratégico, tenía que respetar las prioridades de
la política industrial del gobierno, tales como la creación de empleos y las inversiones de
modernización (Parris/Pestieau/Saynor, op. cit. pág. 119) .
17 Para una exposición complementaria puede verse: VERGÉS, J. "Las Empresas Públicas como instrumentos
de política económica", Hacienda Pública Española, nº 78, 1982, pág. 223-233.
Joaquim Vergés
1. Empresas Públicas y objetivos sociales (extra-productivos)
21
(b)
Repercusiones de esta utilización sobre la propia EP como unidad productiva
Algunos tipos de utilización de la EP como IPE pueden no tener repercusión económica
alguna sobre los resultados económicos de éstas, pero gran parte de las instrumentaciones
enumeradas antes puede deducirse que sí la tienen: los costes de la EP pasan a ser más
elevados de los que resultarían de una gestión que persiguiese la pura eficiencia
microeconómica, y/o los ingresos pueden pasar a ser menores que los comercialmente
posibles; y, como consecuencia, frecuentemente las cuentas de dichas EP presentan
pérdidas. Así, si, por ejemplo, el gobierno da órdenes a la dirección de una EP de mantener
un personal no necesario (objetivo de política económica: no incrementar el desempleo), o
de comprar determinado input en el propio país aunque sea más caro que de importación
(objetivo de política económica: no incrementar el déficit comercial), ello hará aparecer
contablemente que la EP en cuestión es ineficiente, o menos eficiente -con unos costes
medios comparativamente superiores- que una empresa privada que produzca el mismo
output.
Tomemos el ejemplo de la utilización consistente en que el gobierno ordena a la dirección de la EP 'x' que
no adquiera determinada materia prima de procedencia extranjera sino de los productores nacionales, a
pesar de ser el precio de éstos superior. En ausencia de tal orden la dirección de esa EP adquiriría esa
materia prima de importación, puesto que lo que se supone se espera de un gestor empresarial (privado o
público) es que consiga que la empresa funcione con la máxima eficiencia productiva, es decir, con los
costes medios técnica y socialmente mínimos posibles. Pero ante la orden en cuestión, es evidente que los
costes de compra de la empresa serán superiores; y, por tanto, el coste medio del producto final de la EP
será más alto. Y si tan importante es la diferencia, puede ser que este coste medio llegue a ser mayor que el
correspondiente precio de venta que marque el mercado para el bien producido por la EP, con lo que ésta
operaría con pérdidas.
La mayor parte de utilizaciones de la EP como IPE comporta unas repercusiones
económicas para la empresa, generalmente en forma de unos costes de producción más
altos que los que de otra forma tendría. En ocasiones estas repercusiones aparecen claras
desde el principio al analizar tal o cual 'utilización'; por ejemplo -y además de los dos ya
citados- en el caso de la instrumentación consistente en obligar a una EP a que su nueva
plata se ubique en una zona subdesarrollada, o en la de imponerle determinadas decisiones
estratégicas, o en la consistente en hacerle anticipar o acelerar la realización de sus
Inversiones. En el caso concreto de ordenarle a la EP aplicar unos precios políticos la
consecuencia económica para ésta no es un exceso de costes sino una reducción de los
ingresos que de otra forma obtendría; reducción que usualmente se traduce en que la EP,
aunque actúe con la máxima eficiencia productiva posible, operará con pérdidas. Y en el
caso del 'salvamento' de empresas privadas en crisis para evitar su cierre, no es que la
'utilización' genere un exceso de costes en la empresa sino que se transforma en EP una
empresa privada que no solo está operando con pérdidas sino que probablemente lo seguirá
haciendo. Podemos decir, pues, que como ocurre con la mayor parte de medidas de política
económica, las medidas directas -consistentes en utilizar a la EP como IPE- tienen
generalmente un coste; y que es frecuente observar que como consecuencia de ello las
cuentas de la EP afectada presenten pérdidas.
" Si como resultado de ser objeto de tales medidas gubernamentales, una EP registra pérdidas, ¿quien
debería pagar la factura ? ¿Debería repercutirse el coste sobre los consumidores en forma de precios más
altos y/o niveles de calidad más bajos? , ¿O debería ser transferido el coste a los mas anchos hombros de los
contribuyentes, a base de establecer subsidios públicos a la empresa? La postura que toman los gobiernos
ante esta cuestión suele ser ambigua (...) "
(Parris/Pestieau/Saynor , op. cit. pág.119-120).
EPs: Cómo funcionan, comparativamente
22
Hay, no obstante, utilizaciones de la EP que no tienen porqué generar repercusión negativa
alguna sobre las cuentas de la empresa. Por ejemplo, en los casos en que el gobierno
recurre a la forma EP para promocionar la creación de nuevas empresas como un fin en sí
mismo (las mencionadas APD, tanto en el caso especializado de desarrollo de áreas
subdesarrolladas como en el caso general de desarrollo general de la economía del país). O
también cuando el gobierno decide adquirir una empresa privada más o menos importante
para la economía del país, para evitar con ello que pase a estar controlada por una
multinacional extranjera. Y, en fin, también hay casos en los que la repercusión es
impredecible; como cuando la intervención consistente en fijarle anualmente a la EP la
política de (incremento de) precios y salarios que debe seguir, pues sus consecuencias
económicas sobre el resultado contable de la empresa pueden ser tanto de un signo como de
otro.
(c)
Medidas de política económica directas (vía EP) vs. medidas indirectas (medidas
'ortodoxas')
Para cada posible medida directa (para cada utilización, observada o posible, de la EP
como IPE) se puede señalar cual sería su contrapartida como alternativa indirecta;
entendiendo por tal la que perseguiría el mismo fin de política económica a través de los
instrumentos ortodoxos. Y también toda alternativa o medida indirecta de política
económica tiene también un determinado coste (en este caso reflejado, normalmente, en los
presupuestos gubernamentales.
Ordenar a una EP que su proyectada nueva planta de producción se ubique en una zona
desindustrializada, como un medio que utiliza el gobierno para conseguir desarrollar
económicamente dicha zona, es una medida directa en el sentido de que la orden del
gobierno al/a Director/a General de la empresa lleva necesariamente de por sí a la
consecución del objetivo de política económica en una medida dada: X puestos de trabajo
para zona, Y millones € de contratación en la zona con motivo de la construcción en sí de la
planta, ..etc. La alternativa indirecta, o de política económica ortodoxa, consistiría en este
caso en hacer público un programa de ayudas para toda empresa (privada o pública) que se
decida a instalarse en la zona. Las ayudas suelen consistir en tales casos en ofrecer
desgravaciones fiscales para los primeros años de funcionamiento, y subvencionar a fondo
perdido una parte de las inversiones que se comprometan a realizar dichas empresas. Por lo
tanto, el coste de la alternativa indirecta de política económica será, en estos casos, los
menores ingresos por impuestos que tendrá el gobierno, y los mayores gastos públicos en
forma de subvenciones a empresas. Y, como producto de todo ello, un programa de
promoción regional de tal tipo tendrá también unos determinados resultados en términos
del objetivo de política económica perseguido: X' puestos de trabajo creados en la zona, Y'
millones de contratación en la misma, como consecuencias de las inversiones realizadas
por las empresas que se han acogido al plan, .. etc. Al poner en marcha un programa
público de promoción de este tipo, no es posible, lógicamente, saber que respuesta tendrán
las empresas privadas a la oferta gubernamental de ventajas económicas a cambio de
instalarse en la zona; es decir, los resultados en términos del objetivo de política económica
perseguido están sujetos a una cierta incertidumbre. Y es en este sentido que utilizamos
aquí el calificativo de indirecta para las medidas ortodoxas de política económica.
Joaquim Vergés
1. Empresas Públicas y objetivos sociales (extra-productivos)
INSTRUMENTACION, CONSCUENCIAS ECONOMICAS, Y MEDIDA INDIRECTA ALTERNATIVA
Repercusiones
Instrumentación de la Objetivo de política
Medida o
económicas de
EP
Económica
instrumento de la PE
instrumentación,
perseguido
ortodoxa
sobre la EP
(Medida directa)
<----------->
(alternativa
<----- indirecta) --->
Fijación de la política de
Recomendaciones a los
* Política de rentas
agentes sociales
precios y salarios de
* Control de la
grandes EP
inflación
Regulación legal del
Obligar a la EP a aplicar
Política de rentas
sector, y subvenciones a
unos precios políticos
(redistribución)
las empresas del mismo
Fijación de objetivos de
*Recomendaciones a los
Crecimiento de la
empresarios
inversión a las EP
Inversión nacional
*Desgravaciones fiscales
*Subvencionar una parte
Restringir las
* Política de Balanza Establecer aranceles
específicos.
importaciones de la EP
de Pagos.
* Política de fomento O, ninguna medida
industrial o agrícola
Programas generales de
Restricciones a la
Política de Empleo
promoción de Empleo,
reducción de las plantillas
O, ninguna medida
de la EP
"Salvamento" de
* Política de Empleo Subvenciones, para
reconversión sectorial
Empresas privadas en
* Política industrial
O, ninguna medida
crisis (E. Pri. -> EP)
Imponer decisiones
* Política tecnológica * Subvencionar
estratégicas a la EP
determinados proyectos
* Política industrial
de investigación .
* Reducción de la
* Imponer un veto
dependencia
político a ciertos
económica externa
contratos internacionales
Imponer la ubicación de la Política de desarrollo Subvencionar a todas las
empresas que se instalen
EP en áreas deprimidas
regional
en dichas áreas.
Creación de EP de
Política de desarrollo Desgravaciones fiscales
para las nuevas empresas
promoción industrial en
regional
áreas deprimidas
Crear EP con el fin en sí
Política de desarrollo Ídem anterior
de desarrollo económico
Adquirir una señalada
*Presionar/convencer a
Política de
empresa privada nacional nacionalismo econó- inversores nacionales
(pasa a ser EP), para
para que la adquieran.
mico , (reducir la
evitar que la adquiera un dependencia
*Ayudas económicas a
grupo extranjero
estos inversores
económica del
exterior)
Crear una EP (o adquirir
* Presionar/convencer a
* ídem anterior , y
una E privada), para
los propietarios
* Política industrial/
utilizarla como líder del
nacionales para que se
sectorial de
fusionen.
sector (a fin de mejor
competitividad
*Ayudas económicas a
afrontar la competencia
estos propietarios
internacional)
23
REPERCUSIONES
ECONÓMICAS
DE LA ALTERNATIVA
‘ORTODOXA’
En el cuadro anterior se relacionan los tipos intervención directa del gobierno a través de
las EP (columna 2), según la enumeración efectuada al principio de este apartado. En este
cuadro se indica, para cada caso, a qué objetivo de política económica del gobierno se
EPs: Cómo funcionan, comparativamente
24
supone que responderá la correspondiente instrumentalización de la EP (columna 3). En la
cuarta columna se recoge, de forma resumida, el tipo de alternativa o medida indirecta
correspondiente. La primera columna del cuadro está reservada a enumerar el tipo de
repercusiones sobre los costes y/o sobre los ingresos de la EP afectada, que se producirán
como consecuencia de su utilización como IPE. La última columna se refiere a las
repercusiones económicas de la correspondiente alternativa ‘ortodoxa’. Se invita al/la
lector/a a realizar el ejercicio de llenar las casillas de estas columnas primera y última.
En general, el grado de incertidumbre sobre los resultados es mayor para las medidas
indirectas. Considérese el caso de la medida directa consistente en que el Estado adquiera
una señalada empresa privada (que representa, supongamos, una parte decisiva de su sector
al nivel nacional) para evitar que ésta pase bajo control de un grupo económico extranjero.
La medida indirecta correspondiente consistiría -como muestran numerosos ejemplos- en
que el Ministerio correspondiente haga recomendaciones o presiones a grupos
empresariales o inversores privados nacionales para que adquieran la empresa en lugar del
grupo extranjero; presiones que incluso pueden venir acompañadas del ofrecimiento -a
veces oficial, otras oficiosamente- de ciertas compensaciones o incentivos de algún tipo a
esos inversores nacionales. En este caso la consecución o no del objetivo perseguido por el
gobierno tiene, como es fácil ver, elevadas dosis de incertidumbre.
En algunos casos la medida o alternativa ortodoxa a la de la instrumentalización de la
EP consiste en una no-medida; en el sentido de que consiste sencillamente en no ordenar
nada especial a la dirección de la EP (nada distinto a la estricta eficiencia
microeconómica); o sea, no decidir nada al respecto por parte del gobierno. Así, por
ejemplo, la alternativa de política económica ortodoxa a la posible medida directa
consistente en vetar una reducción de plantilla excedentaria de una EP es, simplemente, no
vetarla. Y la alternativa ortodoxa a 'ordenar a una EP que no importe determinados inputs a
pesar de poder conseguirlos a un precio inferior al de los productores nacionales' consiste
en no ordenarle nada al respecto. La explicación resulta obvia: la política económica
ortodoxa (o el liberalismo económico, si se prefiere) es contraria a intervenir modificando
los resultados del mercado, como ocurriría en esos casos. Con ello no quiere decirse, por
supuesto, que tal concepción de la política económica no contemple medidas pensadas para
combatir el aumento del paro o el déficit de la balanza comercial, pero no se trata de
medidas específicas como alternativas a la de utilizar la EP sino que tales medidas son noespecíficas, orientadas al conjunto de la economía, indirectas; medidas como tratar de que
baje el tipo de interés del banco central con la esperanza de que ello lleve a un aumento de
la demanda agregada y así a un mayor crecimiento que a su vez cree puestos de trabajo;
etc. Lo que se quiere indicar pues al decir que la alternativa a la medida directa consiste en
estos casos en una no-medida es que no hay una alternativa ‘ortodoxa’ específica con la
que poder comparar la medida directa (para ver sus respectivos costes y resultados). Ahora
bien, en cualquier caso la no-medida tiene también, como veremos en el apartado siguiente,
unos determinados costes.
Conviene precisar que el término indirecta no comporta un significado de 'inferior', sino
simplemente un significado que quiere ser descriptivo: La política económica ortodoxa se
basa en no intervenir directamente en el funcionamiento de la economía (las empresas) sino
solo indirectamente a través de los parámetros habituales que a su vez pueden influir sobre
los mercados: fijación del tipo de interés básico, del salario mínimo, de los aranceles,
planes de reconversión sectorial,....etc. Además, en cualquier economía de mercado mixta
la política económica 'indirecta' ha venido siendo normalmente la predominante. Medidas
indirectas y medidas directas (vía EP) se han venido combinando en una determinada
mezcla. Tomar una determinada medida directa no impide usualmente al gobierno tomar
además medidas indirectas para el mismo objetivo genérico de política económica
Joaquim Vergés
1. Empresas Públicas y objetivos sociales (extra-productivos)
25
perseguido; (esto ha sido frecuente, por ejemplo, respecto al objetivo antes mencionado de
incrementar las inversiones productivas de un país). En suma, que no se trata en general de
medidas excluyentes. Cuando hablamos aquí de alternativa indirecta a una determinada
medida directa (vía EP) nos referimos pues, no tanto a cual es el cuadro de medidas
indirectas para conseguir el mismo fin genérico de política económica, sino a cual es la
acción alternativa (a la utilización de las EP) desde el marco de una política económica
ortodoxa, entendiendo por tal la que acepta como única política posible la concepción
estricta del liberalismo económico.
1.3
COMPARACION DE LAS MEDIDAS DIRECTAS (vía EPs), CON LAS
ALTERNATIVAS ORTODOXAS ¿Qué resulta más conveniente?
(a)
Evaluación de políticas públicas: La relación Eficacia / Coste de una medida
Si ante cada posible utilización de la EP como IPE situamos la correspondiente alternativa
específica de política económica ortodoxa o indirecta, existirá la posibilidad de comparar
cual alternativa es socialmente preferible en cada caso concreto (refiriéndonos, p.e., al
cuadro de páginas anteriores). Porque la medida directa tendrá, como hemos visto, un coste
determinado y una eficacia dada en términos del objetivo de política económica
perseguido. Y la correspondiente alternativa ortodoxa tendrá también un determinado coste
y una eficacia dada.
Así, si el objetivo de Política Económica consiste en ‘industrializar’ un área deprimida del país,
la forma de evaluar los ‘resultados’ cuantitativos de una determinada medida (sea ésta directa o
indirecta) puede ser, por ejemplo, a través del número de puestos de trabajo que se crearán y
del importe de las inversiones que se llevarán a cabo. Si el objetivo se refiriese a la Balanza
Comercial la medición de los resultados cuantitativos podrían ser a través del importe en que
efectivamente se reduzcan las importaciones y/o del importe en que aumenten las
exportaciones. Si el objetivo se refiere a reducir el Paro, el resultado sería la reducción
observada en el número de parados como consecuencia de la medida tomada. Etc. etc.
Podremos comparar, por tanto, la relación eficacia/coste de ambas opciones. Con esto no
estaremos exactamente resolviendo la históricamente acalorada cuestión de 'EP sí, EP no', o
‘intervención gubernamental’ vs. ‘laissez faire’; pero si que estaremos aportando una
información objetiva determinante para, en un caso concreto, saber cual de las alternativas
es económicamente más ventajosa. Veamos los elementos de tal comparación.
Costes monetarios y no-monetarios
Tanto las medidas directas como las indirectas suelen tener asociados no solo unos costes
monetarios -los referidos hasta aquí- sino también unos costes no monetarios (o no
directamente expresados en moneda) menos evidentes, menos visibles.
Por lo que respecta a la opción de la medida directa, las repercusiones económicas
monetarias (o costes de la instrumentalización de la EP) se reflejarán, en principio, en las
EPs: Cómo funcionan, comparativamente
26
cuentas de las propia EP utilizada. Y después tendrán su reflejo en los presupuestos
públicos, bien sea en forma de subvenciones asignadas a la empresa para compensar las
repercusiones anteriores, o en forma de menores ingresos públicos en concepto de
dividendos procedentes de dicha EP. Pero pueden haber también costes no-monetarios
asociados a la instrumentación de la EP, como sería el caso si la medida directa en cuestión
hipotecase en algún sentido la eficiencia productiva o la agilidad de gestión presente o
futura de la empresa; (ver sobre esto el ejemplo que sigue después).
En cuanto a la opción de medida indirecta u ortodoxa, si repasamos el cuadro
comparativo anterior veremos que los correspondientes costes monetarios consistirán
generalmente en repercusiones negativas directas sobre los presupuestos públicos, bien sea
en forma de mayor gasto (en concepto de subvenciones, ayudas sectoriales,...) o en forma
de menores ingresos fiscales (por desgravaciones de impuestos, desgravación de
cotizaciones sociales, etc.). A veces estos costes monetarios quedan diluidos en los
presupuestos públicos, como es el caso de las posibles repercusiones indirectas, como: 1)
incrementos en los pagos de la Seguridad Social (social safety nets) ya sea en concepto de
subsidios de paro o en concepto de mayores gastos sanitarios, por ejemplo; 2) las posibles
repercusiones sobre el déficit exterior y, por lo tanto, sobre los costes que soporta el Estado
para financiar este déficit exterior; ...etc. . Pero pueden existir también costes nomonetarios consistentes en costes sociales que no tienen reflejo -ni directo ni indirectosobre los presupuestos públicos, como pueden ser los asociados a la situación personal de
los parados, el clima social generado por un desempleo alto a la vez que estable, las
propias situaciones de marginalidad, etc. , así como las posibles incidencias negativas de tal
o cual alternativa de Política Económica ortodoxa sobre el nivel de actividad económica
general del país.
Medida directa
(utilizando la/s EP)
Alternativa indirecta/
(Pol. Ec. ortodoxa)
Cd
Co
Ed
Eo
COSTES monetarios :
* s/ la propia EP
* s/ los presupuestos públicos
* s/ otros agentes económicos
COSTES no-monetarios
* s/ la propia EP
* s/ otros agentes económicos
TOTALES
EFICACIA o resultados cuantitativos, en términos del obje
de Política Económica perseguido por el gobierno (si se trata
medidas activas)
Conviene destacar que en los casos en los que la alternativa ortodoxa a la de la
instrumentalización de la EP consiste en una no-medida (es decir, consiste sencillamente en
no ordenar nada especial a la EP que no sea la estricta eficiencia microeconómica) esta nomedida tendrá igualmente, como puede deducirse de lo expuesto hasta aquí, unos costes,
que pueden ser monetarios y no-monetarios.
La cuestión clave para la comparación de ambas opciones de PE estriba en que las
repercusiones económicas esquematizadas en el cuadro anterior se producen en general a lo
largo de un periodo de tiempo determinado (unos meses o unos años), diferente para cada
tipo de repercusión. Debido a ello, el cálculo de los respectivos costes (de una y otra
alternativa ) exige determinar el horizonte temporal o número de años durante los que se
producirán cada uno de los componentes de esos costes, para así calcular los costes totales
de una y otra alternativa.
Joaquim Vergés
1. Empresas Públicas y objetivos sociales (extra-productivos)
Años
Totales
Costes de la alternativa directa
CompoCompo…..
nente 1
nente 2
Totales
27
Costes de la alternativa indirecta
CompoCompo…….
nente 1
nente 2
1º
2º
3º
….
Suma
Cd
Co
Supongamos que hemos determinado así los costes totales previstos18 (monetarios y nomonetarios) de ambas alternativas para sus respectivos horizontes temporales; y que hemos
efectuado también una estimación aceptable sobre sus respectivos posibles resultados o
eficacia (con referencia al objetivo de Política Económica perseguido), entonces la
comparación entre ambas posibles opciones es posible en términos de lo que podemos
llamar eficiencia relativa:
Ed
Eo
Eficiencia relativa:
, ¿ <, =, > ?
Cd
Co
Afortunadamente, en ciertos casos esta comparación puede quedar notablemente
simplificada. Así: 1) Cuando la eficacia en ambas opciones es necesariamente la misma19:
entonces bastará con comparar los respectivos costos; 2) Cuando se trata simplemente de
dos opciones de respuesta gubernamental ante una determinada situación (por ejemplo el
salvamento o no de una empresa privada en crisis): también en este caso bastará con
comparar los respectivos costes: de la medida directa y de la ‘no-medida’ ortodoxa.; y 3)
Cuando los costes de una de las dos opciones sea tan alto respecto a las posibilidades de
los presupuestos públicos que tal opción -independientemente de que pueda ser la que que
presente la eficiencia relativa más alta- resulte fiscalmente inabordable como posible nuevo
gasto público. Si es este el caso, la propia comparación anterior carecería de utilidad
Ejemplo de comparación ( en un caso del tipo ‘2)’ señalado arriba) :
Caso de instrumentación de EP considerado (medida directa): Ordenar a la EP que no importe
determinado bien intermedio (o un bien de equipo) necesario para su actividad productiva, sino
que lo adquiera de los productores nacionales, a pesar de ello resulte más caro. Se supone que
los objetivos de Política Económica que persigue el gobierno con esta orden son: 1º) No agravar
el déficit de la balanza de pagos; 2º) Que no se incremente el número de parados en el país.
Supuesto: La EP productora del bien "A" recibe instrucciones del ministerio del cual depende, de
que una de las materias primas que utiliza, "X", la adquiera de procedencia nacional, en lugar
de importarla, a pesar de que el precio de compra en el mercado nacional es de 400 €/Tn. y el
precio de compra de importación ha pasado a ser recientemente de 350 €/Tn. La EP tiene un
consumo anual de 100.000 Tn. de esta materia prima.
Alternativa de política económica ortodoxa: no ordenarle nada (es decir, dado que la eficiencia
microeconómica exige que EP tiene que minimizar costes, que pase a importar la materia prima
"X").
1) Repercusiones (costes) de la medida directa (instrumentación de la EP en el sentido indicado)
1.1) Costes monetarios (sobre la propia EP): el exceso de costes que soportará la propia
empresa, como consecuencia de tener que seguir comprando el bien intermedio ‘X’ a los
proveedores nacionales:
100.000 Tn x (400 - 350) = 5.000.000 €/año. ,
para cada uno de los años que dure la orden (la instrumentación) en cuestión.
18 Es válida una simple suma de los valores previstos, sin actualización alguna, porque se trata de valores
calculados –como es habitual en estas previsiones- en unidades monetarias del año base.
19 Por ejemplo, evitar que una empresa privada considerada estratégica sea adquirida por un grupo extranjero
EPs: Cómo funcionan, comparativamente
28
1.2) Costes no-monetarios (sobre otros agentes económicos): Consecuencias económicas
futuras de la posible no implementación de una tecnología más avanzada por parte de los
productores nacionales del bien intermedio "X"; posibles repercusiones en la calidad del bien
"A". (Para simplificar, no consideraremos estas repercusiones no monetarias en este ejemplo
numérico)
2) Repercusiones (costes) asociados a la alternativa de PE ortodoxa (consistente en este caso en no
ordenar nada especial a la EP)20
Supongamos que las repercusiones inmediatas son, además del correspondiente incremento en
las importaciones del país, que al dejar la EP de adquirir el bien "X" a las empresas productoras
nacionales, éstas se quedan prácticamente sin demanda por lo que proceden a despedir a la
mayor parte de su personal. En tal caso, las repercusiones económicas serán:
2.1) Costes monetarios, soportados por la Administración Pública y por otros agentes
económicos del sistema:
- los que se generen como consecuencia del incremento en las Importaciones del país.
- los que se generen como consecuencia de los despidos en el sector productor de ‘X’
2.2) Repercusiones (costes) no-monetarios, soportados por otros agentes económicos: Los
posibles costes sociales asociados a las situaciones personales de parados. Y las
repercusiones en cadena por la pérdida de actividad industrial (o de aumento de la
dependencia económica externa) al dejarse de producir en el país el bien intermedio ‘X’. (para
simplificar, tampoco serán consideradas en lo que sigue los anteriores costes no-monetarios)
2.1.a) : Evaluación de los costes monetarios asociados a los despidos:
Supongamos que al pasar a importar el bien "X" y, por tanto, dejar de comprar la EP el
producto "X" a las empresas productoras nacionales por valor de 40 Millones de € al año, el
número de trabajadores en este sector que perderían el empleo sería de P=300. Si la
indemnización media por despido es de ID=10.000 € por trabajador, el subsidio de paro mensual
que les pasará a pagar la Seguridad Social (el INEM) es de s=800 €/mes, y lo que estas
empresas vienen pagando (cotizando) a la Seguridad Social por cada uno de los trabajadores es
c=300 €/mes/persona, entonces la repercusión monetaria total será, para el primer año:
* Indemnizaciones (a cargo de las empresas productoras del bien "X" 21): = P ⋅ ID
* Subsidios de Paro (a cargo de los presupuestos públicos ) : = P⋅ s ⋅12
* Menores ingresos de la Seguridad Social, por cotizaciones de las empresas: =P⋅c⋅12
Es decir, que en el presente casos esos costes anuales serán:
año 1º: 300×(10.000) + 300 × 1.100 × 12 = 6,96 M. de €
año 2º:
0
+ 300 × 1.100 × 12 = 3,96 M. de €
:
:
:
:
Y así, según cual sea la duración media que se estime -t años- para la situación de parados para
esas 300 personas. Supongamos que este horizonte temporal para la situación de parados sea
t=5 años; y que tanto los subsidios como las cotizaciones están sujetas a actualización anual
según la inflación (lo que significa que, de hecho, los podemos considerar valores constantes en
términos de € del año 1º). Entonces el coste monetario total por este concepto sería 22,8
Millones de €
2.1.a) : Evaluación de los costes monetarios derivados del incremento en las Importaciones
Las repercusiones financieras, en este caso para los presupuestos generales del Estado,
dependen de cual sea la coyuntura económica respecto a las variables macroeconómicas básicas
y las expectativas racionales en cuanto a su evolución. Supongamos que la situación de partida
de la economía es de déficit persistente en la Balanza Comercial y, paralelamente, en la Balanza
de Pagos; entonces un ∆ Importaciones originará un ∆ Déficit de la Balanza de Pagos, por el
mismo importe. Y si el régimen de cambios del país es de tipo de cambio fijo (caso, por ejemplo,
de España, como integrante de la UE); entonces, un ∆ Déficit de la BP se traducirá, bien en
una ∇ Reservas de divisas, bien un ∆ del endeudamiento externo del país (Deuda Pública
20 La alternativa específica en este caso es una ‘no-medida’. No obstante, desde una perspectiva más general
ya sabemos que el fin genérico de combatir el déficit de la balanza comercial puede ser perseguido
indirectamente a través de instrumentos ortodoxos como son: los aranceles a la importación (elevándolos) y
las medidas económicas de apoyo a las exportaciones. Aunque es un hecho que los compromisos
internacionales relativos a favorecer el comercio internacional (GATT. y después OMC) reducen
considerablemente las posibilidades de uso de estos instrumentos de Política Económica ortodoxa por parte
del gobierno. (Concretamente en el caso de España y con relación a la UE, los primeros están prohibidos y los
segundos prácticamente también, a menos que no adopten formas muy indirectas).
21 En el caso de España y en determinadas circunstancias de crisis sectorial, se han observado casos en los
que el Estado ha acabado haciéndose cargo total o parcialmente también de estos pagos de indemnizaciones.
Joaquim Vergés
1. Empresas Públicas y objetivos sociales (extra-productivos)
29
Externa del Estado). De tratarse de esta segunda situación, la repercusión final será que se
producirán unos costes consistentes en los intereses que el Estado deberá ir pagando a los
prestamistas extranjeros por este nuevo endeudamiento 22. Dicho esquemáticamente: Si el tipo
de cambio es fijo y no ha lugar a una reducción de las Reservas de divisas (ni a una devaluación
formal): ∆ Importaciones año 1 => ∆ Déficit BP año 1 => ∆ Endeudamiento público externo ==>
Pago de intereses por este endeudamiento en el año 1, 2, 3 ... y , (siendo y el número de años
que tarde en devolverse (amortizarse) ese endeudamiento producido en el año 1. Y así para el
incremento de importaciones y consiguiente endeudamiento que se producirá en el año 2, 3, ...
x, (siendo x el número de años que se estime que va a durar la situación de Balanza de pagos
deficitaria).
Los costes monetarios totales correspondientes a esta repercusión serán la suma de los valores
actuales de los intereses a pagar en los años futuros, lo cual depende tanto del parámetro
temporal x como del y (además de del tipo de interés a pagar por el endeudamiento público
exterior).
De acuerdo con los datos de este ejemplo, y suponiendo que el tipo de interés para la Deuda
exterior sea del 8 % anual, esa suma de costes anuales tendría la siguiente composición:
*Endeudamiento en el año 1º: 100.000 x 350 = 35.000.000 ; ( 35 Millones €)
Intereses en cada año (del 1 al y) , mientras dure esta deuda: 35 M x 0,08 = 2,80 M.
*Nuevo Endeudamiento público en el año 2º : 35 M.
Intereses en cada año (del 2 al y+1), mientras dure esta segunda deuda: 35 M x 0,08 = 2,80
M.
*Y así para los endeudamientos de los años siguientes, hasta el año ‘x’
3) Comparación
En resumen, los costes monetarios de una y otra alternativa de decisión para el Gobierno serán
en este ejemplo: (en Millones de € ; sin corregir a valores actuales del año 1º, para simplificar el
ejemplo):
Año
Costes
medida
directa (EP)
Costes
alternativa
ortodoxa
componente:
incidencia s/
Paro
componente:
incidencia s/
B.P. del año 1
1º
2º
3º
4º
5º
6º
7º
8º
9º
5
5
5
5
5
5
5
5
:
9,76
9,56
:
:
:
:
:
:
:
6,96
3,96
3,96
3,96
3,96
:
:
:
:
2,80
2,80
2,80
2,80
:
:
:
:
:
t
x
id. del año 2
id. del año 3
id. del año ...
2,80
2,80
2,80
2,80
:
:
:
:
2,80
2,80
2,80
2,80
:
:
:
:
:
:
:
:
:
Suma
horizontes d años
tempor.
años
años
Para poder comparar realmente los costes asociados a cada alternativa es necesario, como
puede verse, concretar los respectivos horizontes temporales; es decir, dar unos valores a la
duración estimada para cada tipo de repercusión. A los efectos del presente ejemplo numérico se
ha supuesto que éstas duraciones son las siguientes:
∗ La medida directa se toma limitando de antemano su vigencia a 8 años (d=8).
∗ La situación de desequilibrio en la Balanza de Pagos se supone que se seguirá dando
durante 3 años más (x=3), y que los sucesivos endeudamientos externos tendrán una
duración de 4 años (y=4).
22 En el supuesto de que el régimen monetario fuese de tipo de cambio flexible, un déficit persistente de la
Balanza de Pagos comportaría automáticamente una cierta devaluación de la moneda nacional en el mercado
de divisas. Como consecuencia, por una parte las importaciones resultarían entonces más caras y, por otra,
existiría una mayor facilidad para exportar. Este re-equilibrio automático significa, en términos de bienes
reales, que el país en su conjunto deberá prescindir de más producción nacional para pagar una determinada
cantidad de producto importado. Es decir, que la renta real disponible será ahora más baja. Y ésta sería, por
tanto, la repercusión macroeconómica (o coste) del mencionado incremento de las importaciones.
EPs: Cómo funcionan, comparativamente
30
∗
Las situaciones de paro se estima serán variadas para cada subgrupo de las 300
personas, pero que en promedio será de 5 años (t=5).
En tal caso, como puede deducirse completando el cuadro anterior, los costes monetarios 23
respectivos sería. 40 M € para la medida directa y 56,4 M € para la alternativa de Política
Económica ortodoxa. Por lo tanto, la opción de utilizar la EP como instrumento de política
económica (ordenándole que no importe el producto "X" a pesar de que sea más barato que en el
mercado nacional) sería socialmente más ventajosa en tales condiciones que la opción contraria.
medida
dire alternativa ind.
(utilizando la/s EP) (p.e. ortodoxa)
COSTES monetarios :
* s/ la propia EP
* s/ los presupuestos públicos
* s/ otros agentes económicos
COSTES no-monetarios
* s/ la propia EP
* s/ otros agentes económicos
TOTALES
40 M €
-0-0-
3 M €
53,4 M/€
-0-
a
b
40 + a + b
α
β
56,4 + α + β
Y si, por el contrario, suponemos, también a título de ilustración, que la situación de la
economía es mucho mejor, de tal manera que los horizontes temporales respectivos son: d= 8
años; x = 2 años ; y = 3 años ; y t = 2 años, entonces los costes monetarios serían 40 M € y
27,72 M €, respectivamente. En tales condiciones económicas, pues, (y también dejando al
margen, para simplificar, los costes no-monetarios) la alternativa indirecta o de política
económica ortodoxa sería más barata, y, por tanto, socialmente más ventajosa.
En resumen: Si, como una primera aproximación, nos limitamos a las repercusiones o costes
monetarios respectivos de cada alternativa, la determinación de cual es preferible en términos
macroeconómicos -si utilizar la EP para objetivos de política económica (relativos al paro y a la
balanza de pagos, en este caso), o no hacerlo en absoluto, sino limitarse al cumplimiento de los
criterios de eficiencia microeconómicos- dependerá de cual sea (la estimación para): la duración
(d años) del exceso de costes asociada a la medida directa, la duración (y años) del nuevo
endeudamiento externo -así como la duración, (x años) del desequilibrio en la Balanza de Pagos, y de cual sea la duración media para la situación de los nuevos parados (t años). Y estos
horizontes temporales dependerán, lógicamente, de cual sea la situación y perspectivas de la
economía en cuanto a desequilibrios en el comercio exterior y en el mercado de trabajo.
1.4
LAS TESIS A FAVOR DE ESTA UTILIZACIÓN (DE LAS EPs COMO
IPE), Y LAS TESIS EN CONTRA.
No hace falta señalar que, a pesar de que lo que se resume a continuación son las tesis que
podemos encontrar en la literatura económica –unas favorables (ventajas comparativas) y
otras desfavorables (ineficiencia, distorsión)-, este punto constituye el aspecto más político
-y, por tanto, controvertido- de los referidos a las EPs.
Como siempre en debates de este tipo, la controversia –en la literatura económica; otra
cosa son los escritos de carácter más bien doctrinal- aparece porque las respectivas
23 Por supuesto, en la práctica la decisión sobre lo que es socialmente más conveniente debería tener en
cuenta también los costes no monetarios asociados a cada alternativa. Solo a efectos de simplificar hemos
prescindido de ellos en la presente ilustración .
Joaquim Vergés
1. Empresas Públicas y objetivos sociales (extra-productivos)
31
afirmaciones de un signo y otro se basan en determinados supuestos implícitos sobre la
realidad, o bien sobre el grado de evidencia empírica sobre lo que se afirma. Por ello,
cuando esos supuestos se explicitan, entonces estamos mas cerca del análisis objetivo de la
realidad (en nuestro caso, la realidad: ‘utilización de las EPs como IPE’) que de la
discusión política. Al recoger las tesis que siguen, se ha intentado hacerlo desde esa
perspectiva: tratando de explicitar sus respectivos supuestos, que usualmente suelen dejarse
implícitos.
Al recoger-redactar las tesis en cuestión, ha resultado útil el siguiente marco de
referencia de la metodología científica: Una tesis (proposición, o postulado) puede ser bien
inductiva, bien deductiva. Una tesis inductiva (o empírica) es aquella que procede de
recoger información empírica sobre diferentes casos (observaciones) relativos a una
determinada realidad, y extrae/formula aquello que se observa es un rasgo común o que
aparece como una cierta constante en esas observaciones. De un número suficiente de esas
observaciones, se acaba por extraer una determinada conclusión con un cierto grado de
confianza. La mayoría de las conclusiones obtenidas a través de una metodología
econométrica son de este tipo. Y, por supuesto, el grado de confianza de la conclusión
depende del número de observaciones (aquí se nos plantea la cuestión de lo que se deba
entender por ‘suficiente’) y del grado de fiabilidad de las propias mediciones cuantitativas
en las observaciones (fiabilidad de los datos recogidos o de las mediciones efectuadas). En
síntesis, la validez de una tesis inductiva viene dada por la evidencia empírica en que se
sustente. Si esta consiste en unas cuantas observaciones aisladas, hablamos de evidencia
indiciaria (hay indicios) o anecdótica; y más que de ‘tesis’ se tiende a hablar entonces de
‘hipótesis’. Si la evidencia empírica proviene de una muestra ‘suficiente’ y representativa
de la realidad estudiada, hablamos entonces de evidencia relevante.
En contraste, una tesis deductiva (o teórica) se basa (se deduce de) un razonamiento
formal dentro de una determinada teoría (la que la investigación toma como marco de
referencia) sobre la realidad considerada, introduciendo en ese marco teórico general un
determinado supuesto específico. Por ejemplo: «De acuerdo con la teoría estándar sobre el
comercio internacional, el incremento del comercio internacional beneficia a todos los países implicados (hasta
aquí, la teoría marco); en consecuencia, si (aquí el supuesto específico -->) un país abre su economía al exterior
incrementará sus exportaciones e importaciones en la misma medida, por lo que (aquí la deducción -->) el nivel
de bienestar del país (renta real por habitante) aumentará». La validez, aceptación o relevancia de
una tesis deductiva como ésta depende, pues, de 1) en qué medida se considere que la
teoría dentro de la cual se formula la tesis explica razonablemente -o viene corroborada
por- la realidad (es decir, por la evidencia empírica disponible); y 2) de lo realista o
razonablemente respaldado por las observaciones empíricas que se considere esté el
supuesto o supuestos específicos introducidos. Y también, ciertamente, de si el
razonamiento deductivo en sí es formalmente correcto. Por supuesto, dentro del método
científico, una deducción como la anterior es provisionalmente una afirmación teórica,
cuyo destino es ser contrastada con observaciones empíricas.
No siempre resulta evidente si una afirmación económica es una tesis de un tipo o de
otro, o si es una mezcla. En lo que sigue no se califican en este sentido las tesis recogidas.
Pero se invita al/a lector/a al ejercicio de hacerlo; y también a considerar críticamente las
formulaciones que siguen (p.e. ¿no habría que añadir tal otro supuesto para poder aceptar
tal o cual tesis? o formularla de forma distinta?). Seguro que le resultará enriquecedor.
Como cuestión de método, las tesis que se recogen aquí lo han sido en tanto que se juzga
tienen una presencia significativa en la literatura económica sobre EP, independientemente
de que se estime que la evidencia empírica aportada en los trabajos y textos de dicha
literatura permita o no sostener la tesis en cuestión. (Evidencia empírica que, por otra parte,
va cambiando con cada nueva aportación).
EPs: Cómo funcionan, comparativamente
32
Las tesis sobre ventajas comparativas de (utilizar) las EPs
La parte de la literatura económica sobre las ventajas comparativas de las EPs se basa, por
una parte, en la evidencia empírica sobre las utilizaciones más comúnmente observadas en
diferentes países y en diferentes épocas (utilizaciones principalmente como IPE), y, por
otra, añade a éstas unas tesis sobre posibilidades más amplias de utilización en ese sentido,
basadas bien en la observación de ciertos casos de EP de países i periodos específicos
(evidencia indiciaria), bien en el razonamiento lógico económico (tesis deductivas) 24. He
aquí un resumen:
Tesis sobre las posibilidades de un mayor Bienestar Social
T1) La EP hace posible que la producción de un bien o servicio determinado se lleve a
cabo con una mayor contribución al Bienestar Social, al permitir aplicar un criterio de
gestión que garantice la eficiencia asignativa (maximización del bienestar social), con el
que no siempre coincide el de la maximización de los resultados de la empresa.
s.a: i) que la eficiencia productiva no sea menor que de ser empresa privada (EPR).
T2) En un sector en situación de oligopolio (o competencia monopolística), si una de las
empresas es EP, ésta puede ser instruida por el gobierno para tener un comportamiento
estratégico activo (de ‘leader’) que lleve a la reducción de las tasas de beneficio de las
restantes empresas del sector, hasta acercar éste a las condiciones (volúmenes ofrecidos y
precios) de óptimo competitivo; es decir, a las condiciones de eficiencia asignativa 25.
T3) Supuesto un conjunto relativamente importante de EP en la economía - o en un
determinado sector - esto permite a los responsables de la política económica de la
Administración utilizarlas como IPE para incidir directamente sobre las principales
macromagnitudes (p.e. para contrarrestar desequilibrios económicos generales como: paro,
inflación, déficit de la balanza de pagos, caída de la inversión), y cubrir así objetivos
macroeconómicos o sociales que la política económica ortodoxa no puede cubrir. (se trata
de la utilización 'corriente' de las EP ya recogida antes en el apartado 2, al cual se
remite).
s.a: i) ; ii) que el sector de EPs tenga un peso importante en la economía, o un peso
dominante en un sector que sea clave para el objetivo de política económica considerado.
Tesis o argumentos específicos con relación al desarrollo económico
T4) Las EP dentro de la gran industria hacen posible un mayor crecimiento económico,
pues llevan a cabo un volumen de inversión superior al de una gestión privada. Ello es
debido a que las empresas privadas (PR) tienden a sobrestimar los riesgos futuros, bien por
razones políticas o de expectativas sobre la evolución del sistema político del país, bien
porque son centros de decisión independientes sin toda la información posible sobre la que
fundamentar sus expectativas. Información de la que es posible disponer a escala estatal,
bien porque dicha información forma parte de los planes en cuanto a política económica del
24 Para evitar que lectura resulte interrumpida constantemente por citas, en este apartado se ha optado por no
ir dando referencias bibliográficas a lo largo del texto, para cada una de las tesis que se exponen. En lugar de
ello se recogen al final de este apartado una lista de referencias bibliográficas que, en su conjunto, puede
considerarse que desarrollan, presentan, formulan, apoyan o defienden las tesis que aquí se recogen en forma
de proposiciones resumidas.
25 Puede verse, por ejemplo, MERRILL, W.C. / SCHNEIDER, N., "Government Firms in Oligopoly
Industries", Quarterly Journal of Economics, n. 80, 1966, pag. 400-412 ; HARRIS, R.G. / WIENS, E.G.
“Government Enterprise: An Instrument for the Regulation of Industry" Carleton Economic Paper, n. 5,
1977, (Ottawa University); y VERGÉS, J. Economía Pública Industrial, apartado 27, UAB, 2000.
Joaquim Vergés
1. Empresas Públicas y objetivos sociales (extra-productivos)
33
gobierno, bien porque las autoridades económicas de éste tienen mayores medios para
obtener información económica y estudiar las tendencias sectoriales.
s.a: i); iii): que el gobierno esté en condiciones de elaborar y transmitir esa información a las EP
correspondientes.
T5) Que una actividad económica rentable (condiciones monopolistas; explotación de
un recurso natural exportable) sea llevada a cabo por EP permite que disminuya el
consumo suntuario del país y que aumente así el ahorro (y la inversión) en la Economía, en
la medida en que implica una desviación de beneficios del sector privado al público .
s.a. i)
T6) El recurso a la EP permite, en economías en vías de desarrollo, la creación de
unidades económicas con una dimensión suficiente para hacer frente a la competencia
exterior o para el desarrollo de ciertas actividades rentables pero que los empresarios
privados nacionales no abordan porque, individualmente considerados, tienen
oportunidades de rentabilidad a corto plazo más altas, bien de tipo especulativo o en
inversiones financieras en el exterior.
s.a. : i)
T7) El recurso a la EP en economías de mercado ha permitido en determinados casos
"absorber" tecnología extranjera, cambiando a medio y largo plazo la relación de
dependencia tecnológica respecto a las economías más desarrolladas. Una internalización
de tecnología que de otra forma no se lleva a cabo, por ser más rentable a corto plazo para
las EPR del país consideradas individualmente, la compra de licencias y patentes y/o la
importación de productos ya fabricados.
Tesis o argumentos sobre su papel en la corrección de los fallos del mercado
("Economía mixta")
T8) La utilización de las EP como IPE, en tanto permiten una incidencia directa en la
economía, constituye una alternativa más eficaz -en términos de los fines de política
económica perseguida- que perseguir los mismos fines a través de las tradicionales medidas
indirectas de política económica (subsidios para el fomento de las inversiones, regulación
del sector, desgravaciones fiscales, subvenciones directas por reconversión, etc. ), a la vez
que ofrece mayores posibilidades que los tradicionales métodos indirectos.
s.a: i) ; iv) que la relación entre los Beneficios (la eficacia en términos de objetivos de política económica) y
los costes (los que deberá soportar la EP), sea superior a la relación equivalente para las medidas indirectas
u ortodoxas
T9) Supuesto un conjunto dominante de EP en una economía de mercado, esto permite
que sea más efectiva la dirección de la economía, bien en el sentido "débil" de la expresión,
de asegurarse la Administración el cumplimiento efectivo de ciertas directrices de política
económica que toma (política salarial, fiscal, de rentas, crédito selectivo, sectores a
expandir o contraer, etc.); o bien en el sentido más ambicioso de una planificación
indicativa o paramétrica. (Se supone que esto último perseguiría conseguir unos equilibrios
macroeconómicos, un crecimiento sectorial diferenciado y una distribución de la renta
diferente, preferibles a los que llevaría el puro juego del mercado).
s.a: i) ; v) que la planificación paramétrica se defina a través de un sistema administrativo-político
democrático aceptado como mecanismo de expresión de las preferencias sociales.
T10) La actividad productiva de construcción de nuevos barrios urbanos ha resultado
socialmente más ventajosa (costes y beneficios sociales a largo plazo) cuando la decisión
sobre la forma concreta de utilización del suelo urbanizable y la calidad de la construcción
se ha sustraído a las reglas de rentabilidad privada. Y ello se ha conseguido más
plenamente cuando la actividad promotora o constructora se ha llevado a cabo a través de
EP.
T.11) Supuesto el conjunto de EP sea dominante en los sectores de base y estratégicos
de la economía, esto permite que un determinado programa de reformas económico-
EPs: Cómo funcionan, comparativamente
34
sociales radicales del Gobierno tenga mayor eficacia, al asegurar el cumplimiento efectivo
de la nueva legislación en las empresas, minimizando la generación de acciones de 'boicot'
tales como la resistencia pasiva de las PR, o la fuga de capitales.
Argumentos relativos a las relaciones de trabajo
T12) Las EP tienden a ofrecer mayores ventajas sociales (permisos de maternidad,
pensiones complementarias, excedencias temporales con reserva de puesto de trabajo, etc.)
que las PR de características similares.
T13) Las EP en general tienden a hacer efectiva una mayor participación de los
trabajadores en la gestión interna. 26
Tesis económicas desfavorables respecto a (utilizar) las EPs
La tónica general de las tesis que siguen gira en torno a una menor eficiencia productiva y,
sobre todo, a consecuencias negativas (distorsiones, fuente de ineficiencia) de querer
utilizarlas precisamente como IPE.
Como en el apartado anterior, no se entra aquí a evaluar la evidencia empírica disponible
sobre cada afirmación o cada supuesto 27 .
26 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS PARA TESIS SOBRE VENTAJAS COMPARATIVAS DE LAS EP
Baumol, W.J. (1980), (Ed.), Public And Private Enterprise In A Mixed Economy. Macmillan.
Bauchet, P. (1962), Propieté Publique Et Planification. Cujas.
Carey-jones, N.S./Patankar, S.M./Boodhoo, M.J. (1974) Politics, Public Enterprise And The Industrial Development
Agency. Croom Helm, London.
CEEP (1978) Annales Du C.E.E.P. 1978 ;
Chesshire, J. (1975); The Criteria For Extending Public Ownership. Public Enterprise Group Nº 10;
Floyd,/Gray,/Short, (1974); Public Enterprises In Mixed Economies;
Galan, D. (1980); "Thoughts On The Role Of Public Holdings In Developing Economics: INI, Experience In
Spain", En Baumol, W.J. (Ed.), 1980, Op Cit.
Hansson, A.H. (1965), Public Enterprise And Economic Development. Routledge & Kegan Paul, Ltd. .
Holland, S. (1978); Beyond Capitalist Planning. Basil Blackwell, Oxford.
Margolis, J. Guitton, H. (Eds.) (1969), Public Economics. Macmillan.
Nowotny, E. (1982); "La Industria Nacionalizada Como Instrumento De La Política De Estabilización. El Caso De
Austria". Hacienda Pública Española, Nº 78, Pp. 258-266;
Robson, W.A. (1984); Industria Nacionalizada Y Propiedad Pública. Ed. Tecnos.
Rostow, W.W./robson, W.A. Et Al. (1973); Empresa Pública V.S. Empresa Privada En Economías En Procesos De
Desarrollo. Dopesa.;
Rowthorn, B & Ward, T, (1979); "How To Run A Company And Rundown An Economy: The Effects O Clossing
Down Steel-Making In Corby". Cambridge Journal Of Economics, Vol. 3, N. 4, Dec., Pp. 327-340.
Sacristan, E. "Algunas Consideraciones Sobre El Papel De Las Empresas Públicas". Hacienda Pública Española, Nº
78, Pp. 249-257.
Shepherd, W.G. (1976); Public Enterprise: Economic Analysis Of Theory And Practice. Lexington Books. Lond.
Shepherd, W.G. (1975); The Treatment Of Market Power. Columbia University Press
27 Las referencias que siguen puede considerarse que, en conjunto, formulan o defienden las tesis
'desfavorables' que aquí se recogen en forma de proposiciones resumidas:
Ariño, G. (1980); "La empresa pública, una casa sin amo". Moneda y Crédito nº 152.
Buchanan, J./Fuentes, E./Giersch, H. Y otros (1979); El Sector Público en las economías de mercado. EspasaCalpe.
Fernández, Z. (1995) “El papel actual de la empresa pública. Consideraciones previsas a la privatización”,
Cuadernos de Información Económica Fund. FIES, nº 101-102, pág. 9-25.
Françoise-Marsal, F. (1973); El deterioro de las Empresas Públicas. Dopesa.
Joaquim Vergés
1. Empresas Públicas y objetivos sociales (extra-productivos)
35
T 14) Si a una EP se le fijan objetivos macroeconómicos o sociales, el poder político
titular deja de considerar los resultados económicos de la empresa como indicador de la
gestión, pero sin substituirlo por ningún otro indicador. Como consecuencia, en la EP se
descuida la eficiencia productiva, pues toda pérdida que presenten las cuentas tiende a
argumentarse que es debida a los costes o consecuencias de perseguir los objetivos extraproductivos encomendados por la Administración.
T 15) Los mismos objetivos de Política Económica para los cuales se defiende la
idoneidad del instrumento EP, pueden conseguirse con la misma eficacia e igual o menor
coste a través de las medidas indirectas ortodoxas de la Política Económica.
T 16) El asignar o perseguir a través de las EP objetivos sociales o macroeconómicos
comporta de hecho una ineficiente utilización de los recursos, debido a que tales objetivos
entran en contradicción con los de eficiencia económica asignativa, dado que el
instrumentalizar a la EP en ese sentido lleva: 1) bien a distorsionar los precios del producto
(por ejemplo, la práctica de la fijación de precios políticos); 2) bien a distorsionar el coste
de los factores (los casos de subvenciones que compensan la imposición de mantener un
personal redundante, en aras de combatir el Paro); y 3) a evitar la racionalización sectorial
(casos de la asunción por EP, de empresas privadas en crisis). Una consecuencia general
derivada de todo lo anterior es, además, que inevitablemente las EP afectadas se ven
abocadas a una gestión con pérdidas.
s.a: vi) que el objetivo macroeconómico perseguido por la Administración al intervenir sobre las decisiones de
la EP no tuviese valor o utilidad social en absoluto; ii) que los precios de mercado para los outputs reflejan
mejor la utilidad social de los mismos que los 'precios políticos'; iii) que los precios de mercado para los inputs
reflejan el coste social de éstos; y iv) que en los casos de empresas o sectores en crisis, exista realmente una
alternativa espontánea a la de cerrar la empresa o reducir la plantilla (condición que, entre otras cosas,
exigiría que la situación de crisis fuese sólo en determinados sectores).
T 17) Las EP tienden a actuar con menor eficiencia productiva que empresas privadas
que le sean comparables, por lo que los posibles beneficios esperables de utilizar las EP
como instrumentos directos de política económica tienden a quedar sobradamente
compensados por el exceso de costes.
Como puede verse, esta última tesis puede ser determinante, en el sentido de que si se
confirma/demuestra como válida puede, por sí sola, restar relevancia o validez a todo el
conjunto de las tesis favorables: todas las que requieren el supuesto ‘i)’ para ser plenamente
válidas. Como se ha indicado al principio, las tesis que se refieren a deducciones empíricas
se han recogido aquí en tanto que tienen una presencia significativa en la literatura sobre
EP, y no necesariamente porque la evidencia empírica aportada en dichos trabajos permita
sostener la tesis en cuestión. Concretamente respecto a esta última, los estudios empíricos
son muy numerosos y no todos abonan dicha tesis. A examinar esta cuestión empírica
dedicaremos todo un capítulo posterior.
Puede no resultar sorprendente el hecho de que los autores que defienden estas tesis
desfavorables a la utilización de las EP sean, en general, contrarios a la idea de la
"economía mixta" (y de la corrección de las insuficiencias y ‘fallos’ del mercado), y por
Gasoliba, C.A. (1978); "Las nacionalizaciones en Europa: desarrollo histórico, consecuencias y situación
actual", en Libre Empresa, nº 9.
Griotteray, A. (1994) Mieux Privatiser
Jewkes, J. (1964); Public and Private Enterprise. The University of Chicago Press,.
Montoro, C. (1962); "Funciones y límites de las empresas públicas en una economía desarrollada". Revista de
Economía Política, nº 90.
Redwood, J. (1980); Public Enterprises in Crisis. Basil Blackwell, Oxford.
The World Bank, (1995), Bureaucrats in Business ; especialmente pág. 25 a 51
Walters, K.D./Monsen, R.J. (1981); La amenaza competitiva de las Empresas Públicas. Harward-Deusto.
EPs: Cómo funcionan, comparativamente
36
tanto defensores, en diferentes grados, de la ortodoxia liberal del mercado, basada en la
idea de que el mercado es el mecanismo más adecuado para resolver todas las relaciones y
decisiones económicas de la sociedad. En consecuencia, tienden a participar de la tesis
genérica de que las EP son innecesarias (es decir, que es innecesario que tales empresas
sean públicas) en una economía de mercado.
Una excepción en este sentido la constituyen algunos autores que defienden una tesis o
argumentación formulada desde una perspectiva declarada como 'neutral' respecto a ‘EP sí
/ no’, pero que, si bien no es negadora, sí es de hecho limitadora en cuanto a la visión de la
posible utilización de EP para objetivos socio-económicos. Tal tesis aparece reflejada con
claridad en el trabajo varias veces citado de Parris, Pestieau y Saynor:
(T18):
".. . Lo expuesto hasta aquí no debería ser interpretado como que lo que se quiere decir es que los
gobiernos no deberían utilizar a las empresas públicas como instrumentos de política. De hecho, si los
gobiernos no las utilizasen en ese sentido, ¿tendría algún sentido mantener un sector público empresarial
en la industria? Desde la perspectiva de la ideología de izquierdas, difícilmente podrían servir las
empresas públicas como etapas en el camino hacia un nuevo orden social si a dichas empresas se les
ordena comportarse exactamente como lo harían empresas privadas del mismo sector. Desde la
perspectiva ideológica de derechas, si las empresas públicas son juzgadas o evaluadas según los mismos
criterios (rentabilidad) que las empresas capitalistas, ¿existe alguna razón para no privatizarlas? La forma
en que este tipo de cuestiones se plantea (y debate) en varios países será objeto de análisis en las
secciones que siguen . ..." (Parris/Pestieau/Saynor, op. cit. pág. 120).
Puede verse que lo anterior presupone una cierta visión limitadora del papel que juegan/
han jugado/ pueden jugar las EP, en el sentido de que parece no tener en cuenta argumentos
como el de la apropiación pública en lugar de privada de los beneficios de las EP (T5), el
de hacer más efectiva la dirección de la política económica (T9, débil), o los argumentos
referidos a que la (creación de) EP es/ha sido una vía de generar simplemente empresas
(que una vez creadas pueden funcionar con los mismos criterios de eficiencia que las
privadas) que de otra forma no existirían (T3, T4 y T6, en cuanto promover EP en sectores
clave como instrumento de desarrollo).
1.5
OBLIGACIONES DE SERVICIO IMPUESTAS A DETERMINADAS EPs
Siguiendo la terminología habitual, distinguiremos como algo diferente de la utilización de
las EP como IPE aquellos casos en que la intervención de los poderes públicos dando
órdenes o directivas específicas a una determinada EP no responde a objetivos
macroeconómicos sino a objetivos de política social (o, simplemente, objetivos políticos)
directamente relacionados con la actividad de la EP en cuestión. De ahí la expresión
'obligaciones de servicio'. Este tipo de intervenciones directas de la Administración que
ostenta la titularidad de la EP consiste usualmente en la imposición -mediante órdenes que
en estos casos si que tienden a estar explicitadas en documentos- de obligaciones
específicas sobre el abanico de bienes/servicios que ha de producir la EP y las condiciones
en que debe hacerlo. Por ejemplo, obligando a que la empresa aplique unos precios
reducidos a determinados colectivos de usuarios (jubilados, estudiantes, etc.); u obligando
a prestar determinada modalidad de servicio. Unos condicionamientos que normalmente
Joaquim Vergés
1. Empresas Públicas y objetivos sociales (extra-productivos)
37
una empresa privada no tendría y que afectan muy directamente a la gestión corriente de la
EP. Estas situaciones son frecuentes en los casos de EP de servicios públicos.
Un ejemplo típico son ciertas EP de transporte público urbano: Es frecuente que reciban, de la administración pública
local a la que pertenecen, instrucciones de aplicar tarifas especiales (reducidas) para ciertos colectivos como los
jubilados. Y también que se les ordene, por ejemplo, mantener en servicio unas determinadas líneas y con un nivel de
oferta determinado (cobertura horaria a lo largo del día, frecuencia de los viajes), a pesar de que la relativamente
escasa demanda para dichas líneas no lo justificaría en términos económicos; un obligación impuesta que responde
en este caso a que el Ayuntamiento considera socialmente prioritario hacer más accesible el desplazamiento a los
habitantes de las áreas periféricas que conectan las mencionadas líneas.
Se trata por tanto de condicionamientos impuestos directamente sobre la gestión de la
empresa. No se busca con ello unos efectos externos sobre el resto de la economía sino
unos efectos directos, internos, sobre las características del propio servicio que será
prestado por esa EP, y en qué condiciones lo será.
Así, cuando una empresa de líneas aéreas pública recibe instrucciones de mantener un servicio aéreo regular con
determinadas capitales de países remotos, a pesar de que la demanda de dichos vuelos no lo justifique en términos de
racionalidad económica, puede ser que ello forme parte de una estrategia comercial global de la compañía frente a la
competencia internacional, pero es más probablemente que esté siguiendo instrucciones gubernamentales y que
debamos buscar la explicación en razones de prestigio político internacional del país. Se habla entonces de esa EP
como "compañía de bandera", queriendo indicar con ello que en cierta forma dicha compañía aérea representa o es un
símbolo del país en el contexto internacional. Y en el caso de países con escaso movimiento aéreo, el propio hecho de
mantener una línea aérea aunque sea de reducidas dimensiones, puede responder simplemente a un objetivo político
del mismo tipo.
Las empresas de ferrocarril, generalmente públicas, han venido siendo un caso
paradigmático de imposición de obligaciones de servicio, especialmente por lo que respecta
a mantener o no en servicio determinadas líneas, y en cuanto al nivel de tarifas a aplicar. En
estos casos se observa, además, ciertos conflictos entre los diferentes niveles de la
administración pública: el estado, que es quien debe financiar las pérdidas de la EP, tiende
a estar más a favor de cerrar determinadas líneas con bajo nivel de utilización que el
gobierno autónomo y/o los municipios directamente afectados por el posible cierre.
Como toda decisión política, una obligación de servicio (OS) puede ser impuesta o
eliminada sin más. Cuando el gobierno impone una OS se está comprometiendo
simultáneamente a un nuevo gasto público, pues tendrá que subvencionar a la empresa por
los costes que le origine dicha OS. Y, viceversa, cuando el gobierno quita una OS está
reduciendo sus compromisos de gasto público. Véase el siguiente ejemplo (y la fecha).
"Medio millón de usuarios se verán afectados por el abandono de servicios regionales de
Renfe. La medida afecta a 13 líneas en cinco comunidades autónomas. Si Renfe no llega a un acuerdo en
las próximas semanas con las autonomías afectadas, medio millón de usuarios ...en varias líneas de
Galicia, Zamora, Soria, Murcia, Badajoz y Jaén perderán la ocasión de volver a coger el tren. (...) . La
cobertura de los gastos de explotación con los ingresos en ningún caso alcanza el 20 % . (...) (Según ) el
contrato-programa suscrito por Renfe con el Ministerio de Obras Públicas (autoridad política de la cual
depende) ... Renfe puede suprimir las líneas con ...cobertura inferior al 40%. (...) De acuerdo con las
directivas de la UE y la Ley de Ordenación del Transporte Terrestre, el Estado comunica la decisión de
suspender un servicio a las autonomías y si éstas las consideran (a las líneas ) necesarias tienen que
subvencionarlas. .." (El País, 7-1-95)
Finalmente se habla también de OS en casos de que la EP deba soportar unas cargas,
restricciones o condicionamientos no tanto por actuaciones sino por omisiones de la
administración pública de la cual depende. Por ejemplo, cuando el gobierno le fija a la EP
unas tarifas (precios) políticas, claramente por debajo del coste, pero no compensa
financieramente a la empresa de forma simultánea y regular (cada mes, por ejemplo) para
cubrirle la diferencia, sino que le efectúa los pagos de la correspondiente subvención con
un año o más de retraso (y no estamos poniendo un ejemplo hipotético sino bien real y
frecuente). La consecuencia es que la empresa se ve obligada a endeudarse con la banca
para poder pagar regularmente a su personal y a los proveedores; y dicho endeudamiento
representa unos costes por intereses que en circunstancias normales la empresa no tendría.
EPs: Cómo funcionan, comparativamente
38
En resumen, podemos decir que existen OS siempre que ciertas decisiones de la gestión de
la EP vengan impuestas de una forma u otra por la Administración Pública que controla la
empresa, atendiendo a objetivos políticos o de política social directamente relacionados con
la actividad económica de la propia EP. La diferencia respecto a lo que hemos denominado
'utilizar la EP como IPE' está en que esto último presupone buscar repercusiones
macroeconómicas a partir de la actuación económica de una EP o un grupo de ellas,
mientras que la OS se refiere a órdenes que condicionan el 'output' de la EP y las
condiciones en que es ofrecido a los usuarios. (No obstante, como suele ocurrir respecto a
toda clasificación, podemos encontrar ejemplos de intervención que tanto puedan
interpretarse dentro de una categoría como en la otra; por ejemplo, el ordenarle a tal EP la
aplicación de unos precios políticos).
En cualquier caso, como es fácil deducir de los ejemplos considerados, la presencia de
obligaciones de servicio para una determinada EP tiene unas repercusiones económicas que
se traducen normalmente bien en unos costes extras bien en unos menores ingresos para la
empresa. Al igual, pues, que en el caso de que sea utilizada como IPE, si la empresa no es
simultáneamente compensada mediante una subvención igual al importe de estas
repercusiones económicas negativas sobre sus cuentas, éstas presentaran probablemente
pérdidas.
La siguiente observación empírica es válida para ambos tipos de intervenciones del
gobierno sobre las EPs: El exceso de costes (o la merma de ingresos) derivado de la
intervención no es frecuente que se le compense financieramente a la EP mediante la
oportuna subvención en el mismo año o ejercicio contable. Y cuando el importe no es tan
importante como para hacer aparecer pérdidas en las cuentas de la empresa, es normal que
no sea compensado nunca. Cuando sí lo es (sea dentro del mismo año o no), tal
compensación (subvención) del gobierno aparece en las cuentas de la empresa como un
ingreso (una subvención) y no como un menor coste. Como consecuencia, cualquier
evaluación de eficiencia que se haga sobre la EP en cuestión, en tanto que partirá de los
datos que presenten sus cuentas, llegará a la conclusión de que la empresa opera con unos
costes excesivos. Sobre esto volveremos después, en el capítulo dedicado a los estudios
empíricos sobre eficiencia observada entre EP y EPR.
Finalmente, algo que no se observa con la 'utilización de las EP como IPE' si que se da
con las 'OS', y es que existen casos de empresas privadas que están sujetas también a
'obligaciones de servicio' por parte de la Administración Pública. Principalmente empresas
privadas que han obtenido de la Administración la concesión de servicios públicos como
transporte de viajeros, suministro de agua, o servicios de restauración en dependencias de
la Administración. En estos casos las 'obligaciones de servicio' en cuestión figuran
indefectiblemente de forma explícita en el pliego de condiciones que establece la
Administración como paso previo a la concesión del servicio. La concesión requiere
normalmente un concurso público al que pueden presentarse las empresas que lo deseen,
entendiéndose que al hacerlo están asumiendo las mentadas obligaciones de servicio.
Lógicamente, el mismo pliego de condiciones fija la cuantía y la forma en que
periódicamente la empresa que obtenga la concesión será financieramente compensada, en
contrapartida por las obligaciones de servicio que se le imponen. De acuerdo con los
principios básicos que rigen los concursos públicos para otorgar una concesión
administrativa, una empresa 'concursante' puede tratar de hacer su oferta más atractiva (que
las de las restantes empresas 'concursantes') mejorando las condiciones generales del pliego
de condiciones inicial; y entre éstas posibilidades está la de que ofrezca mejorar las
obligaciones de servicio allí fijadas como mínimas y/o que ofrezca contentarse con unas
compensaciones económicas inferiores a las que la Administración había previsto.
Joaquim Vergés