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Autor
Daniel Jorge P. Martínez Llaneza
Artículo
La importancia del diseño de sistemas de
información locales/regionales en políticas
de desarrollo local
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LA IMPORTANCIA DEL DISEÑO DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN
LOCALES/REGIONALES EN POLÍTICAS DE DESARROLLO LOCAL.
Daniel Jorge P. Martínez Llaneza 1.
I – El desafío del municipio ante la globalización
El cambio de escenario en el cual se desenvuelve el municipio produjo un replanteo acerca de
sus roles, la década del
noventa ha causado una profunda crisis en el modelo municipal
tradicional, en parte obedeciendo a una “crisis presupuestaria” casi crónica aunque también a
la dificultad operativa de un esquema burocrático que no da respuestas a las necesidades de los
agentes locales.
El avance tecnológico que ha dado origen al modelo de producción flexible, dejando atrás al
modelo fordista, ha generado una revalorización
de las políticas a escala local, si a esto
sumamos el deterioro que ha sufrido la prestación de servicios municipales (debido entre otras
cosas a restricciones presupuestarias, mayores demandas sociales, mayores servicios a cargo de
las municipalidades por mencionar solo algunos temas) , tiene como resultado “una presión de
demanda” sobre los municipios mucho mayor que en décadas anteriores, presión que ha traído
aparejado el surgimiento de “apreciaciones” acerca de la “baja calidad de la gestión política
en los territorios”, tema que actualmente se discute en Argentina (García Delgado, D, 1997).
En forma coincidente, se ha profundizado el fenómeno de la
globalización y de la
regionalización, al mismo tiempo que los ámbitos nacionales para la aplicación de políticas
generales y extensivas ha ido perdiendo importancia. Esta revalorización por lo regional y local,
trae aparejado una mayor preocupación por la competitividad de los territorios y, dado que esta
componente surge de interacciones entre el sector público y el sector privado, la preocupación
competitiva ha puesto en discusión cuál es el modelo de gestión pública mas pertinente en estos
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casos, y es así como se ha buscado el pasaje de un modelo burocrático tradicional hacia uno de
perfil gerencial, con atributos suficientes como para posicionar ventajosamente a los territorios
que buscan competir en el escenario global.
Este nuevo modelo de gestión pública ha puesto el énfasis en la planificación estratégica, la
vinculación pro-activa con el sector privado y la sociedad civil, con el sector científico
tecnológico, con otros municipios en el mundo y la región utilizando como mecanismo la
concertación de actores.
Este “colaboracionismo productivo” articula y ordena capacidades de
presión a otros niveles de gobierno o de agremiación, pero también concerta con los actores
económicos locales la posibilidad de crear redes productivas, en donde las organizaciones se
involucran con el objetivo de posicionar “competitivamente” el escenario local (García
Delgado, D., 1997).
El crecimiento de estos requerimientos a los municipios produjo un aumento en la demanda de
“componente técnico” (conocimiento), que en su tarea de interpretación y diagnóstico de los
nuevos escenarios para el territorio, demanda para si un gran volumen de información
cuantitativa y cualitativa.
La necesidad de precisión exigida en la interpretación de todo este
conjunto de “nuevas responsabilidades” conduce a requerimientos de información de carácter
variado, que va desde aspectos microeconómicos, como ser cuáles tareas las empresas locales
subcontratan localmente y por que ocurre esto, hasta la oferta de mano de obra que resulta mas
abundante localmente, así como conocer las profesiones o los oficios cuya demanda no puede
satisfacerse con mano de obra residente y por lo tanto, la demanda de trabajo necesita que
algunos actores económicos se trasladen desde otros territorios.
Dentro de los objetivos de desarrollo económico local se cuentan la transformación de la
estructura (o base)
económica local de manera de aumentar la eficiencia productiva y su
competitividad; la diversificación de las actividades productivas, y con ello del empleo; la
dinámica de las actividades en que se especializa el territorio y, conjuntamente con ello,
garantizar la mayor cohesión del entramado social local. Con el fin de poder dar cumplimiento a
estos objetivos, detectar los eslabonamientos productivos locales (linkeages)
con el fin de poder
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Licenciado en Economía. Cursa Master en Desarrollo Económico Local (Univ. Autónoma de
Madrid – Univ. Nacional de Rosario).
Integrante del Grupo Interdisciplinario de Estudios
Regionales (GidER) de la Univ. Nacional de la Patagonia Austral.
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aprovechar localmente mejor los recursos endógenos, es que resulta pertinente el diseño y la
creación de bases de datos para la provisión de información tanto sea por medio de las llamadas
Agencias de Desarrollo Local (ADL), de organismos públicos descentralizados o directamente a
través del sector público (Alburquerque, F., 1997). La tarea descripta es esencial tanto para la
planificación estratégica que debe llevar adelante el sector público como para el proceso de toma
de decisiones del sector privado, es decir se trata de una tarea que genera localmente
“externalidades positivas en la producción”.
En el mismo sentido, la estrategia del desarrollo endógeno tiene como objetivo potenciar
determinados
territorios
en
donde
los
niveles
de
incertidumbre
y
aleatoriedad
resultan
significativos, para ello orienta sus acciones a mejorar la infraestructura que le sirve de apoyatura
a la producción (hardware del desarrollo), a suplir las deficiencias y potenciar los factores
intangibles del desarrollo (software del desarrollo), a fortalecer la capacidad de organización del
territorio (orgware del desarrollo) y al uso racional y adecuado de los recursos no renovables
(econware del desarrollo). El software del desarrollo local se centra en las iniciativas que tienen
como finalidad ocuparse de los aspectos cualitativos del desarrollo, desde la formación de
recursos humanos calificados en base a los requerimientos productivos, pasando por
el manejo
tecnológico hasta la capacidad emprendedora existente en la economía local pero todos estos
objetivos tienen mayor o menor vinculación con el manejo y la interpretación de información por
parte del sector público y un sector privado (Vazquez Barquero, A., 1998).
II – La realidad de los municipios
El rol que se le asigna a los gobiernos municipales es por demás importante, porque
prácticamente es el responsable de las acciones propias así como de inducir al sector privado
residente, a partir de la puesta en marcha
programas de política económica diseñado a nivel
local.
El escenario de finales de los años noventa resulta muy exigente para los gobiernos municipales,
ya que les asigna responsabilidades de política económica, ámbitos que estaban reservados solo a
los niveles mas elevados de las administraciones públicas nacionales, y sobre los cuales no
tienen un conocimiento acabado pero, además, carecen de funcionarios debidamente entrenados
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y capacitados que puedan hacer frente a tales responsabilidades. Las responsabilidades de diseño
de la política económica local conducen a dar forma a instrumentos, al planteo de objetivos, a la
consideración de variables exógenas y parámetros que deberán tenerse en cuenta en el momento
de implementar medidas concretas de carácter local, esto hará que se deba reparar en el “grado”
de equidad
que se genera en la política económica local y en el “nivel”
de eficiencia que
estamos en condiciones de asumir en aras de un mejor porvenir.
La responsabilidad con la que se debe asumir el escenario planteado, requiere en una primera
instancia una disminución significativa de los niveles de incertidumbre, a partir de los cuales
debe operar el municipio, y este objetivo solo puede cumplirse cuando se cuenta con un sistema
de información local
con actualización periódica, que sirva eficientemente a los efectos del
diseño de la política económica local.
Este sistema de información a nivel local deberá ser útil para detectar “tempranamente” los
déficit de formación en materia de recursos humanos, como un elemento a tener en cuenta en el
momento que se decida reformular los programas y las curriculas
de los centros de formación
profesional, de modo que en el mediano plazo contemos con un recurso que no existe en forma
abundante en un determinado momento.
III – Un sistema de información orientado a la maximización de los beneficios sociales y
privados
Las actividades empresarias, no se llevan a cabo sino en determinado territorio, para ejecutarlas
es necesario “localizar” las actividades, y vincularlas con determinado “tejido productivo” , tanto
“hacia atrás” (mercados de factores e insumos) como “hacia delante” (mercado de productos y
servicios), esto es identificar la actividad económica en su territorio concreto donde se lleva a
cabo el proceso productivo pero también en el “cluster”2 (agrupamiento) donde se desempeña.
Tal situación da cuenta de un proceso complejo en donde la eficiencia productiva no sólo
responde a situaciones “intra” (hacia dentro) firma sino también al
stock y la calidad de la
infraestructura disponible, a los servicios de apoyo a la producción existentes en el entorno
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Según los tipos de mercado se puede también hablar de “industria” (caso de mercados competitivos) o de “rama de
productos” (competencia monopolística).
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productivo (el territorio) así como a la eficiencia generada dentro de la red productiva existente
en el “cluster” al que pertenece la empresa o actividad (Alburquerque, F., 1998). Esta eficiencia
se crea a través de una concertación estratégica público privada
disponibilidad
de
financiamiento
para
las
actividades
productivas,
en donde intervienen la
el
sistema
científico
tecnológico del que forma parte el territorio, la disponibilidad de servicios avanzados que
permitan la fluidez de la información valiosa para la toma de decisiones como también, la
inserción de un entorno innovador al que la empresa pertenezca, dentro del territorio.
En
ocasiones, es necesaria la participación activa de los actores económico sociales implicados en
un proceso de desarrollo local, con el fin de construir y diseñar sistemas de información
empresarial mas convenientes para la localización territorial de que se trate, al mismo tiempo la
disponibilidad y abundancia del “recurso información”
innovación,
contribuye a mejorar la capacidad de
cuya existencia apunta a mantener y consolidar la eficiencia productiva y la
competitividad, pero además fortalece las relaciones entre las empresas asentadas en un
territorio.
En muchos casos, se trata de microempresas o pequeñas y medianas empresas,
aquellas que manifiestan mayor interés por el desarrollo, ordenamiento y análisis
de
información relevante de orden socioeconómica, ya que de otra forma les estaría vedado el
acceso a dicho recurso, dado el excesivamente caro proceso de búsqueda y la contratación de
personal competente para el análisis de la misma.
Entre los factores de la competitividad se destacan los procesos productivos, cadenas proveedor
– cliente intensivos en tecnología, conocimiento y calidad; el tamaño del mercado al que se
dirige el/los productos y servicios así como la generación (o la posibilidad de generar) de bienes
y servicios diferenciados;
la investigación científico – tecnológica entre otros tan importantes
como los mencionados, dentro de estos factores el uso de la información es de vital importancia,
sobre todo a través de su incorporación al proceso de toma de decisiones (Schweinheim, G.
1998).
Este proceso podrá ser
de carácter privado como público, este último centrado en la
implementación de políticas pública orientadas al desarrollo local
Las políticas públicas, sea a través de cambios estructurales o bien a través de aprendizajes
internos, pueden orientarse a producir
sistemas de información dentro del sector público que
sirvan a los fines de la planeación estratégica o bien como insumo para el sector privado o el
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sistema científico tecnológico3. Los procesos de recolección y procesamiento de información de
índole económico – social supone una cierta capacidad creativa, o de descubrimiento, de parte de
los agentes del sector público, ya que surgen a partir de las numerosas combinaciones y
relaciones que se pueden establecer entre variables relevantes a nivel de la economía local.
En
muchos casos estas reformas han estado asociadas a la implantación de modelos de gerencia
pública, en donde los principales rasgos de caracterización son la capacitación de los agentes, la
autonomía funcional y presupuestaria, la flexibilidad , las evaluaciones de desempeño entre otras
cuestiones (Schweinheim, G., 1998).
El entorno territorial construido y el medio local, una vez resuelto el problema que representa la
búsqueda y el análisis de la información puede vincularse, con una visión estratégica, con
centros de excelencia de investigación y desarrollo así como poner en valor la importancia
decisiva de la innovación productiva tanto para las empresas como para el territorio.
Algunos autores sugieren que la cultura empresarial orientada hacia la innovación facilita la
participación en la información y en el uso que se hace de ella (Hurley, R. y Hult, T., 1998), es
decir que a medida que la innovación se internaliza en la empresa será necesario disponer de mas
información acerca de muchos temas, debido fundamentalmente a la complejidad de la trama
productiva a que da origen un profundo proceso innovador.
Esto mismo lo podemos asimilar al
sector público, un aparato burocrático con tareas rutinarias muy probablemente no utilice
intensivamente información porque no es indispensable para su funcionamiento, mientras que un
modelo gerencial, con responsables por área, con flexibilidades en la estructura organizativa y
puesto al servicio de un sistema de producción territorial flexible necesita, imperiosamente,
contar con información adecuada, puesto que debe “adaptar”
permanentemente las políticas (o
medidas) que lleva adelante al entorno donde se desenvuelve, que resulta cambiante.
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En muchos casos, la información procesada por el sector público puede utilizarse con el fin de dimensionar los
“impactos locales” que puede generar la puesta en marcha de una determinada acción de política pública, por
ejemplo la construcción de un barrio de viviendas para personas con las necesidades básicas insatisfechas, que
apunta a mejorar la distribución del ingreso local. Si se cuenta con un sistema de información adecuado se podrá
cuantificar que act ividades y por que monto (en $) serán las mas beneficiadas con esta medida, a cuantas personas se
les genera empleo y por cuanto tiempo durará esta situación; que demanda de insumos se efectuará localmente y
cuanta recaudación tributaria significará esa “inyección” al flujo local del ingreso, entre algunos impactos que se
podrán evaluar e incluso replantear llegado el caso que se produzcan desvíos respecto de lo esperado.
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La capacidad de aprendizaje que genera el entorno a un tramado productivo, facilita la
introducción de innovaciones así como la difusión de las mismas, generando las condiciones
apropiadas para un desarrollo industrial a nivel local (Vazquez Barquero, A., 1998).
La información que resulta necesario producir desde el punto de vista del desarrollo local, trata
sobre las capacidades de desarrollo localizadas en cada territorio, con el fin de poder
implementar políticas “inteligentes” dado el escenario global. (Alburquerque, F., 1998)
La Infraestructura, y las inversiones de tecnología y servicios exigen prestaciones de calidad en
materia de base de datos y el diseño de un sistema de Información territorial, que puede
funcionar como auxiliar externo, tanto para las actividades privadas, las científico tecnológicas
como las de orden público.
IV- Los intangibles de la economía local.
Los
llamados
“Servicios
a
Empresas”
incluyen
información
valiosa
desde
el
enfoque
empresarial, la capacitación de los recursos humanos, el mejoramiento de la gestión empresarial
y técnica hasta incluir también el asesoramiento financiero.
La información empresarial se centra en la creación de “ventanillas” de acceso a Mipymes como
modo de concentrar la atención que la empresa necesita, como ser el acceso a base de datos de
interés sectorial y empresarial, entre otros items contemplados.
El mencionado agregado es tan amplio como importante, no sólo para el sector privado sino
también para el sector público, ya que una correcta utilización de la información redundadará en
una mejor y menos imprecisa planificación de lo local, en reducciones significativas de la
incertidumbre, en la cuantificación de los impactos de las políticas públicas y en una mas
actualizada visión del “tejido productivo local” .
La formulación y el diseño de la política económica local que debe llevar adelante el municipio,
conlleva requerimientos de personal altamente calificado pero también elevados niveles de
información, de manera de optimizar los instrumentos de política que se van a poner en marcha
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con el fin de lograr ciertos objetivos sobre el tejido productivo local.
informaciones valiosas acerca del tejido productivo local habla
El hecho de disponer de
a las claras de la complejidad
que se debe enfrentar a medida que el tiempo transcurra y dicho tramado fuera adquiriendo mas
complejidad,
debido
a
los
encadenamientos
productivos
(linkages)
observados
en
la
profundización del modelo de desarrollo.
V – El recurso información y su relevancia en el marco de la Patagonia Austral
La región Patagonia Austral, estudiada en el proyecto de investigación “LA PATAGONIA
AUSTRAL. LAS NUEVAS CONDICIONES DE LA INTEGRACIÓN HORIZONTAL. LOS
NUEVOS ESCENARIOS ECONOMICO SOCIALES” 4, puede ser caracterizada como un área
geográfica extensa, con baja densidad poblacional, mercados distantes con un
volumen reducido
y con una fuerte presencia del sector público nacional, provincial y municipal, situación que fue
planteada de este modo a partir de la puesta en practica de las políticas de poblamiento que se
llevaron a cabo en la región tanto por parte de Chile como de Argentina.
En la región estudiada se efectuaron una serie de entrevistas calificadas a actores económicos y
sociales con perfiles destacados dentro de la región, con el fin de determinar las visiones que
tenían del territorio, si bien no se los consultó específicamente acerca de la importancia de la
información en los entornos productivos locales, algunos agentes opinaron por propia voluntad
acerca de esta temática5.
De la lectura de las entrevistas surgen algunos elementos para destacar:
ü Algunos agente económicos afirman que debería ser las universidades locales las
encargadas de sistematizar información y procesarla.
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Este proyecto de investigación, en el cual se contó como integrante el autor de esta ponencia, contó con la
participación de la Universidad Nacional de la Patagonia San Juan Bosco (Comodoro Rivadavia), de la Universidad
de Magallanes (Punta Arenas – Chile) y concluyó el año 1999. A partir del trabajo llevado a cabo en el mencionado
proyecto de investigación se editó Patagonia Austral. Integración inconclusa y subdesarrollo inducido.
Zárate,R – Artesi, L. – Martínez Llaneza, D. – Buzzi, M. – Salazar, A. Homo Sapiens. Rosario. 2000., en
donde se plantean las principales conclusiones a las que arribó ese trabajo
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En muchos casos la temática fue “rozada” por comentarios que hicieron los agentes económico sociales
consultados, a partir de preguntas que abordaban otros cuestionamientos, ya que no se trató de indagar
específicamente sobre el tema.
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ü se evidencia que resulta necesario un fortalecimiento de la gestión privada, a partir de
asesorías o de la utilización de recursos humanos disponibles en la región pero en ese
momento con ocupaciones de baja productividad.
Este fortalecimiento se vincula
directamente con programas de entrenamiento dictados desde las universidades de la
región, dirigidos a los responsables de la gestión empresaria.
ü Se reconoce la falta de información con respecto a disponibilidad recursos naturales,
aplicaciones tecnológicas y de los escenarios futuros sobre los que será necesario lograr
una inserción productiva.
ü Se reconoce que la información requerida es de un volumen importante, y que es
necesario recurso humano capacitado para analizar el insumo información.
ü Es evidente una mayor preocupación por el análisis y sistematización de la información
como insumo relevante para la toma de decisiones, sobre todo a nivel del sector privado,
en agentes económicos de Chile que de Argentina.
Los elementos mencionados, que surgen de la lectura de las entrevistas, seguramente tienen una
estrecha vinculación con el grado de inserción que las economías de Chile y Argentina
evidencian en el escenario internacional, mientras la economía chilena (y sus empresarios)
poseen una fuerte orientación a colocar productos en el extranjero, la economía argentina (y sus
empresarios) posee un grado de apertura mucho menor. El carácter esencialmente extractivo de
las actividades mas importantes de la subregion Patagonia Austral argentina, como son la
explotación
de hidrocarburos, la actividad pesquera y recientemente la actividad minera; y el
hecho que dichas actividades son las de mayor penetración internacional de la subregion y que la
mayoría de los agentes económicos no dependa de los niveles de actividad de los sectores
mencionados, hace que dichos agentes posean una conducta disociada de la lógica demostrada
por las actividades mas dinámicas de la región.
Aunque la cantidad de referencias a la necesidad de información sistematizada, o de una base de
datos con información socio-económica, fueron mas bien escasas, no se debe desconocer la
fuerte presencia estatal que se verifica en toda la región, y al mismo tiempo la baja participación
de la actividad privada de base local, que pueda hacer uso de información y que demande dicho
insumo para el procesos de toma de decisiones.
Los bajos requerimientos del “insumo información” por parte del sector privado, con escasa
incidencia en la región y orientado hacia actividades de servicios –no transables- , debido a la
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falta de políticas orientadas al desarrollo local,
determinan que dicho insumo no sea considerado
un elemento estratégico para el desarrollo regional.
VI – Consideraciones Finales
El planteo de escenarios globales, en los cuales se hace necesario ser eficiente y competitivo han
dado lugar a un replanteo de las organizaciones
tanto públicas como privadas, en el marco del
desarrollo local la cooperación y la asociatividad parecen ser los mecanismos adecuados para
enfrentar esta exigente etapa.
El recurso información resulta claramente un insumo estratégico, y por lo tanto aplicable a
obtener mayor rendimiento y eficiencia del sistema económico local.
Se observa como mas
conveniente un diseño organizacional de gerencia pública para llevar adelante el diseño y
creación de un sistema de información integral de base local, así como para gestionar el
mismo interactuando con el sector privado.
En el marco de la asociación estratégica entre sector público y privado, el primero de ellos debe
valorar convenientemente su aporte en capital humano e infraestructura, pero también en
cooperación con las empresas en materia de “ intangibles” a través de el diseño de un sistema
de información, orientado a dar respuestas a las demandas del sector privado, y con esto
favorecer la competitividad y eficiencia del territorio, pero también a dar apoyatura a las
políticas de desarrollo local permitiendo que las mismas puedan ser evaluadas y reformuladas, en
caso de no haber satisfecho plenamente los objetivos para las que fueron creadas. Estas acciones
se relacionan con una racional utilización de los recursos del sector público, así como de una
óptima utilización del capital humano disponible y de las ganancias de productividad que se
derivan de la generación de “externalidades positivas en la producción” (en este caso de
servicios).
VII – Bibliografía
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