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Plan Juncker: ¿invertir para crecer?
Innovaciones y expectativas
Cristina García Nicolás cristina.garcia@uclm.es
Departamento de Economía Política y Hacienda Pública, Estadística Económica y
Empresarial y Política Económica
Universidad de Castilla-La Mancha
Área Temática: Políticas regionales y de cohesión
Resumen: En un contexto de cambios en la política de cohesión para el periodo 20142020, el Plan de Inversiones para Europa, conocido como Plan Juncker, aboga por
invertir en el crecimiento –las inversiones han disminuido desde 2007 en un 15% de
media, superándose ésta en los países de la cohesión e Italia−, mejorar el uso de los
Fondos europeos, y favorecer las inversiones privadas. En este trabajo nos planteamos
la viabilidad del proyecto, no sólo en cuanto al supuesto efecto multiplicador de la
inversión (1:15), sino también en relación a sus consecuencias para las áreas más
desfavorecidas de la periferia, tanto geográfica como social. El Parlamento Europeo y
algunos Estados miembros –entre los que destaca Francia− han mostrado su
preocupación por un posible “trasvase” de fondos destinados a la formación y a la
investigación, en aras de un uso estratégico del presupuesto comunitario y de una
mejor aplicación del Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas, tal como recoge el
citado Plan. Hemos dividido el trabajo en dos partes, la primera de las cuales sitúa la
relación del proyecto presentado por Juncker con las líneas del nuevo periodo de
programación, y los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; mientras que en
segundo lugar, analizaremos algunos de los proyectos susceptibles de ser financiados,
así como la expectativa de crecimiento que presentan. Proyectos ligados a los ámbitos
de transporte, energía, conocimiento, innovación y economía digital, infraestructura
social, y recursos y medioambiente.
Palabras Clave: inversión, crecimiento, política de cohesión, Fondos Europeos
Clasificación JEL: R58, H5, H7
1. Introducción
Este trabajo tiene como objetivo presentar las características principales del Plan de
Inversiones para Europa, especialmente las expuestas en la Regulación del Fondo
Europeo de Inversiones Estratégicas (FEIE). Es un trabajo fundamentalmente teórico y
descriptivo, vinculado al calendario (aún no cerrado) de los sucesivos pasos de la
configuración y puesta en marcha del Plan. Se trata, por tanto, de un estudio previo que
facilite con posterioridad el análisis empírico de algunos proyectos.
Hemos dividido el trabajo en dos partes. La primera de ellas analiza el Plan Juncker en
el contexto de las políticas de la Unión Europea, con especial atención a la política de
cohesión; la segunda parte, analizará algunos aspectos de los proyectos susceptibles de
ser financiados por el nuevo FEIE (según un estudio solicitado por la Comisión
Europea), así como los que ya están siendo financiados por el BEI y recibirán,
posteriormente, el apoyo de la garantía del FEIE.
En el desarrollo de este esquema están presentes dos conceptos esenciales para entender
la importancia otorgada al Plan y a las inversiones, así como a la Unión energética y al
medio ambiente, como pilares a partir de los cuales alcanzar una serie de objetivos
vinculados a la estrategia Europa 2020. Se trata del objetivo de competitividad y del
concepto de economía circular.
2. Inversión en la programación 2014-2020
Tal como se afirma en el Reglamento (UE) 1303/2013, el periodo actual de
programación tiene como ejes fundamentales de su desarrollo los principios de
coherencia y coordinación, además de un enfoque integrado de todas las actuaciones.
Esa coherencia estratégica supone la complementariedad de los Fondos, la
concentración temática, las sinergias con otras estrategias y programas, la gobernanza
económica, la territorialidad, y la organización e implementación de las políticas a
desarrollar. Son estas mismas las bases sobre las que se apoya el Plan de Inversiones
para Europa (COM (2014) 903 final), más conocido como «Plan Juncker».
Podríamos definirlo como una síntesis que recoge los objetivos y la problemática de los
diversos sectores considerados clave para el desarrollo económico y la competitividad
de la Unión Europea en un contexto de globalización, puesto que existe toda una serie
2
de Comunicaciones, legislación, planes y proyectos en los años previos a la
presentación de las perspectivas 2014-2020 que precisamente inciden en los objetivos
mencionados en el Plan. En todos ellos destaca la preocupación por el descenso de la
inversión, con dos implicaciones importantes para la economía, según la Comisión
Europea (2014: 43). Por un lado, las marcadas diferencias entre los Estados Miembros
en volumen de inversión, que complican la gestión macroeconómica de la unión
monetaria; y, por otro, la reducción potencial de crecimiento en el medio plazo.
Considerando el escenario de la crisis financiera, en la Unión Europea la debilidad de la
inversión privada está marcada por la incertidumbre, mientras que la reducción de la
inversión pública, que la acompaña, es producto fundamentalmente del control del gasto
para hacer frente a la deuda excesiva de los Estados. No obstante, con el mismo punto
de partida, la recuperación de la inversión en Estados Unidos no sólo ha sido más
rápida, sino también más elevada (Valla, et al., 2014: 2). A esto hay que añadir el
incremento del desempleo y el deterioro del estado de bienestar derivado de la
aplicación de las reformas laborales, especialmente en España, Irlanda y Grecia, así
como de los programas de control del déficit (Timbeau et al., 2015). El gráfico siguiente
muestra la evolución del porcentaje de desempleo −total y de larga duración− durante el
siglo actual, con tasas cada vez más elevadas a partir del inicio de la crisis en 2008. Un
desempleo que afecta especialmente a la población más joven y que geográficamente se
distribuye entre los países periféricos: Irlanda, arco mediterráneo y Europa oriental.
Gráfico 1. Desempleo
Fuente: Timbeau et al. (2015: 73)
3
Con respecto al concepto de competitividad, el Banco Europeo de Inversiones (BEI)
entiende por tal la habilidad de las empresas para movilizar y utilizar eficientemente los
recursos productivos necesarios, así como para ofrecer bienes y servicios en una
economía globalizada (EIB, 2015: 2). Relacionada con la productividad de un país, a
competitividad es determinante para incrementar –o recuperar− la inversión y, por tanto,
garantizar un potencial crecimiento económico (Schwab, 2014: 4). Igualmente, el BEI
(EIB, 2015: 3) establece que los pilares sobre los que se asienta la competitividad,
ligada siempre a la innovación, estarían constituidos por mercados competitivos y
flexibles en términos de trabajo; capital humano, atendiendo, sobre todo, a la formación
y a la salud; infraestructuras estratégicas en las que se incluyen el transporte, la energía
y el medio ambiente; y un sector financiero que facilite la inversión. Sería el
crecimiento inteligente, sostenible e integrador del que habla la Estrategia Europa 2020,
necesario para afrontar los diversos retos de la globalización y de las transformaciones
sociales. Es también el segundo pilar –necesidad de dirigir la acción a corto plazo a
reforzar la competitividad de Europa a largo plazo− al que se refería el Plan Europeo de
Recuperación Económica de 2008, y que se basaba en “orientar el gasto a las
inversiones «inteligentes»”, teniendo en cuenta la solidaridad y la justicia social como
principios fundamentales.
Un esquema similar se aplica a la hora de determinar el índice de competitividad global,
tal como se muestra en la Figura 1. Unos factores básicos necesarios para impulsar la
economía entre los que se encuentran las instituciones, las infraestructuras, un ambiente
macroeconómico favorable, y un sistema de salud y de educación obligatoria. Con ello
es posible desarrollar el segundo bloque de elementos vinculados a la eficiencia, y un
tercero que incluye los factores de innovación y complejidad empresarial.
4
Figura 1. Pilares de la competitividad
Fuente: Schwab, K. (ed.) (2014): The Global Competitiveness Report 2014–2015: Full Data Edition,
World Economic Forum, Ginebra, p. 9.
Uno de los efectos de la importancia otorgada al principio de competitividad es su
aportación a la “lisbonización” de la política de cohesión, especialmente en los dos
últimos periodos de programación, 2000-2006 y 2007-2013. La nueva política de
cohesión a partir de 2014 atiende, sobre todo, a los objetivos temáticos de la Estrategia
2020 –heredera de la Estrategia de Lisboa (2000) y de la Estrategia Renovada de
Lisboa (2005)−, así como a las recomendaciones del Consejo basadas en el Pacto de
Estabilidad y Crecimiento, y en las medidas de ajuste económico (Mendez, 2013). Las
críticas que se le han hecho tienen que ver, fundamentalmente, con el componente
social y territorial, ya que se ha diluido de alguna forma el aspecto de la solidaridad
apoyado en la convergencia de las regiones más desfavorecidas, para priorizar la
competitividad y el desarrollo económico desde el principio de subsidiariedad (Avdikos
y Chardas, 2015: 5-8). La aplicación de este último, que “reposaría sobre tres criterios
cumulativos: necesidad, eficacia y proximidad” (Ruano de la Fuente, 2004: 23), resulta
5
complicada en las condiciones económicas actuales de crisis y control del déficit,
además de que, para algunos autores (Marty, 2015:1), el principio de subsidiariedad ha
quedado un tanto difuminado en el nuevo Reglamento. Del mismo modo que sobre los
proyectos elegibles se habla de “interés europeo” y no de “dimensión europea”. El
motivo hay que buscarlo en el hecho de que a partir del Informe Barca se inicia un
proceso de “renacionalización” de la política regional y se da más peso a los gobiernos
subcentrales. El principal reto que implica esta nueva definición de la política de
cohesión, definitivamente implantado en el actual periodo de programación (20142020), es que se mantienen –incluso se han incrementado en algunos casos como
consecuencia de la crisis económica− las asimetrías regionales y, por tanto, el diseño de
la inversión debería atender a la dimensión europea de los proyectos financiados y al
crecimiento económico vinculado al desarrollo interterritorial.
En cuanto al concepto de «economía circular» −utilizado y promovido por la Comisión
Europea−, se podría calificar como el complemento medioambiental de lo que el
Reglamento del FEIE denomina, en la justificación del mismo, «círculo virtuoso», “en
el que los proyectos de inversión impulsen el empleo y la demanda, y conduzcan a una
reducción sostenida de la brecha de producción y a un incremento del potencial de
crecimiento”. El concepto circular y no lineal de la producción y gestión de los
recursos1, está claramente ligado al principio de «crecimiento sostenible»2 que es uno de
los pilares en los que se apoya la Estrategia Europa 2020. La Fundación Ellen
MacArthur (2015: 23) ofrece la definición de una economía que favorece la creación de
múltiples mecanismos que permiten compaginar el consumo con la existencia de
recursos finitos. Esta afirmación se asienta en tres principios: preservar y mejorar el
capital natural; optimizar los recursos; y evitar las externalidades negativas mediante un
sistema más efectivo de control. Tal como indica la Comisión Europea (anexo
COM(2014) 398 final), la realización de los objetivos de la «economía circular» está
claramente vinculada al desarrollo de varios proyectos del programa Horizonte 2020 –
así como a los pilares que marcan el índice de competitividad−, ya que se precisa de
todos los estadios de la cadena de la investigación e innovación. En concreto, la parte II
1
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones. Hacia una economía circular: un programa de cero residuos para
Europa Bruselas, 25.9.2014, COM(2014) 398 final.
2
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, el Consejo, el Comité Económico y Social
Europeo y el Comité de las Regiones, Una Europa que utilice eficazmente los recursos - Iniciativa
emblemática con arreglo a la Estrategia Europa 2020, COM(2011) 21 final, Bruselas, 26.1.2011
6
(Liderazgo industrial) y III (retos sociales) del citado programa, así como las referidas a
la excelencia en la investigación. De ahí la preocupación –y consiguiente discusión en el
Parlamento Europeo− que despertó el proyecto de reglamento del FEIE sobre un
trasvase excesivo de financiación de Horizonte 2020 a los denominados «proyectos de
especial interés».
Con este contexto, cabe plantearse dónde reside realmente el interés suscitado por el
Plan de Inversiones. La primera clave está, como ya hemos visto, en el descenso
paulatino de la inversión por Estado miembro, y la necesidad de responder al objetivo
competitividad, subrayado tanto en el diseño de la política de cohesión, como en la
Estrategia 2020. En este marco el Plan propone una movilización de al menos 315.000
millones de euros en los próximos tres años (2015-2017), aplicando el efecto
multiplicador 1:15. Para ello, “habría que utilizar de formas diferentes partes del
presupuesto, tanto a nivel nacional como de la UE. Se trata, sobre todo, de asegurar una
mayor capacidad de absorción del riesgo mediante fondos públicos a fin de estimular a
los promotores de proyectos y de atraer financiación privada hacia proyectos de
inversión viables que de otro modo no podrían materializarse”.
En segundo lugar, el Plan introduce varias novedades, destacando la creación del Fondo
Europeo de Inversiones Estratégicas (FEIE), cuyos fondos financiarán proyectos,
apoyándose en una asistencia técnica, en una selección de los proyectos3 que,
teóricamente, recaerá en técnicos, sin implicaciones políticas, y en la simplificación de
los procedimientos, en un intento por eliminar dificultades tanto de financiación como
burocráticas (especialmente, en el caso de proyectos transfronterizos).
Aprobado en junio de 2015, el Reglamento (UE) 2015/1017 relativo al FEIE introduce,
en el artículo 5, un nuevo concepto de «adicionalidad» que hace referencia al “respaldo
del FEIE a operaciones que subsanen las disfunciones del mercado o situaciones de
inversión subóptimas”, distinguiéndose del principio aplicado a los Fondos
Estructurales, definido como la ayuda comunitaria con finalidad inversora que debe
sumarse al ya existente gasto público realizado por las administraciones receptoras.
Responde, así, al Considerando 23, según el cual “el FEIE no debe constituir un
3
Portal de proyectos:
http://ec.europa.eu/priorities/jobs-growth-investment/plan/eipp/index_en.htm
7
sustituto de la financiación privada del mercado ni de los productos de los bancos e
instituciones nacionales de promoción, sino actuar como catalizador de la financiación
privada subsanando las disfunciones del mercado para así garantizar la utilización más
eficaz y estratégica posible de los recursos públicos y contribuir a reforzar la cohesión
dentro de la Unión”. Y, además, enlaza con el objetivo de cohesión económica, social y
territorial de la política comunitaria, y refuerza el principio de competitividad al que ya
hemos hecho referencia. Para alcanzar las metas propuestas, no sólo es fundamental la
financiación derivada del presupuesto de la UE y los fondos del BEI, sino que es
preciso extender esas vías de inversión a otras entidades.
En este sentido, la Comunicación de la Comisión “Trabajar juntos por el crecimiento y
el empleo: papel de los bancos nacionales de fomento (BNF) en el apoyo del Plan de
Inversiones para Europa”, de 22 de julio de 2015 reafirma el compromiso anunciado4
de algunas entidades nacionales de crédito (European Association of Guarantee
Institutions - aecm.eu/investment-plan-for-europe): Alemania hizo público en febrero de
este año que invertirá en el «Plan Juncker» unos 8.000 millones entre 2015 y 2017, a
través
del
KfW
Group
(Kreditanstalt
für
Wiederaufbau
www.kfw.de/KfW-
Group/Newsroom/Aktuelles/News/News-Details_300288.html). También en febrero,
España anunció una contribución de 1.500 millones de euros a través del Instituto de
Crédito Oficial (ICO-www.ico.es/web/ico/home). En marzo, Francia anunció el
compromiso de 8.000 millones a través de la Caisse des des Dépôts (CDC
www.caissedesdepots.fr/) y el Bpifrance (BPI www.bpifrance.fr/), e Italia la misma
cantidad vía Cassa Depositi e Prestiti (CDP www.cdp.it/). En abril, Luxemburgo
publicó su contribución de 80 millones por medio de la Société Nationale de Crédit et
d’Investissement (SNCI www.snci.lu/), mientras que Polonia aportará 8.000 millones a
través del Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK www.bgk.com.pl/en#) y de la
institución pública Polish Investments for Development (PIR www.pir.pl/en/polishinvestments-for-development). Los siguientes anuncios se producen en junio:
Eslovaquia, 400 millones a través de sus bancos nacionales de desarrollo (Slovenský
Investičný Holding y Slovenská Záručná a Rozvojová Banka), y Bulgaria, 100 millones
del Banco Búlgaro de Desarrollo (www.bbr.bg/en/). El 16 de julio Reino Unido anunció
4
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5420_en.htm
8
que participaría –a través de los recientemente creados5 Green Investment Bank y
British Business Bank− con la suma de 6.000 millones de Libras (unos 8.500 millones
de euros) en proyectos financiados por el FEIE. Este responde a un nuevo grupo BEI,
que incluirá el Banco Europeo de Inversiones y el Fondo Europeo de Inversiones, y que
formará parte del propuesto Sistema Europeo de Bancos de Inversión (SEBF). La
combinación de financiación a través del FEIE y de este nuevo sistema (SEBF)
resultaría altamente favorable en términos de apoyo a la inversión a largo plazo, de la
reducción de la información asimétrica, de respaldo a los mercados en los proyectos de
infraestructuras, etc. Aunque la política monetaria y el Banco Central Europeo, así
como las Políticas Europeas, en general, siguen representando el mayor apoyo a la
inversión (Valla, et al., 2014: 10).
No hay que olvidar que existe una diferencia fundamental entre el BEI y sus homólogos
nacionales: el BEI nació con una concepción de banco de inversiones con carácter
europeo, vinculado a los objetivos de la UE, tal como lo reseña el TUE y el TFUE en
los artículos 308 y 309. Mientras que los bancos nacionales de fomento constituyen el
brazo inversor de los gobiernos (Valla, et al., 2014: 9). Está previsto que el 1 de octubre
se extiendan a los BNF las primeras garantías del FEIE, y que se creen las primeras
plataformas de inversión.
En éstas intervendrán los citados bancos, y se configurarán como “entidades con fines
especiales, cuentas gestionadas, acuerdos contractuales de cofinanciación o de reparto
de riesgos o acuerdos celebrados por cualesquiera otros medios, en virtud de los cuales
las entidades canalizan una contribución financiera con el fin de financiar una serie de
proyectos de inversión” (Comisión Europea, 2015: 10). Su ámbito será tanto nacional
como subnacional, pudiéndose agrupar socios de varios Estados miembros o de terceros
estados, bien con un interés geográfico o temático. El modelo es similar a plataformas
multilaterales ya existentes, como el Fondo Marguerite (www.marguerite.com) para
infraestructuras, el Fondo Europeo de Eficiencia Energética (European Energy
Efficiency Fund www.eeef.lu) y el Fondo Europeo para Europa Sudoriental
(www.efse.lu).
5
Portugal, Irlanda, Grecia y Letonia también han establecido recientemente bancos nacionales de
fomento.
9
3. Dónde invertir: proyectos e incidencia
Los objetivos de la inversión son cinco: Pymes, eficiencia energética, tecnología de la
información y la comunicación, transporte, e I+D. No difieren de los ya existentes como
hemos indicado más arriba, salvo en la utilización de instrumentos financieros frente al
recurso a las subvenciones tradicionales vinculadas a las políticas europeas.
El Task Force Report (2014) incorpora un anexo en el que se recoge un listado de
posibles proyectos a incluir en el «Plan Juncker» para cada uno de los Estados
miembros, respondiendo a una serie de especificaciones como: tipo de proyecto según
el objetivo de inversión, tipo de financiación (pública, privada o ambas), su inclusión o
no en el Plan Nacional, si el proyecto está ya iniciado o no, los problemas con los que se
encuentran su desarrollo o su puesta en marcha, y, en algunos casos, la justificación de
dicho proyecto. La distribución temática, tal como muestra el gráfico siguiente,
evidencia el peso de la «economía circular» y de las redes e infraestructuras de
transporte.
Gráfico 2. Inversión en 2015-2017
Fuente: Special Task Force on investment in the EU (2014: 11).
Algo similar hace Standard & Poor’s (2015) en su análisis de las posibilidades reales de
inversión sobre las que desarrollar el Plan Juncker. En este caso, tal como se observa en
el gráfico siguiente, el mayor número de proyectos se encontrarían en Polonia,
Alemania e Italia, seguidos de lejos por Reino Unido y Francia. Las infraestructuras de
transporte están presentes en todos los Estados, salvo Irlanda, Letonia, Lituania,
Eslovenia y Reino Unido. Destaca en este último el monopolio de proyectos vinculados
10
al sector energético, que tiene también presencia en el resto de Estados Miembros.
Presencia relevante tienen también los proyectos relacionados con la innovación del
conocimiento y la agenda digital en el caso de Alemania y en menor medida en Austria,
Croacia, Rumanía y Eslovenia.
Gráfico 3. Proyectos identificados por país y sector
Fuente: Standard & Poor’s (2015).
El mismo informe recoge las principales dificultades existentes –que en muchos casos
no son precisamente de falta de recursos− para llevar a cabo proyectos que cumplirían
con los requisitos exigidos por el Plan, tal como se recoge en el cuadro siguiente.
11
Cuadro 1. Impedimentos para el desarrollo de proyectos
Fuente: Special Task Force on investment in the EU (2014: 12-19). Elaboración propia.
El primer punto incluye una incertidumbre macroeconómica que no siempre puede ser
evitada por parte de la UE, ya que viene provocada también por la situación
internacional. También se hace referencia al marco normativo y al respecto se ha
iniciado el programa de Adecuación y Eficacia de la Reglamentación de la Comisión
Europea con el fin de simplificar la normativa de la UE y reducir los costes que
ocasiona6. En cuanto a las restricciones legales, relacionadas con el control del gasto
público y de la deuda, las aportaciones que haga cada uno de los Estados miembros a la
financiación de los proyectos se considerará inversión y no se contemplará como
deuda7.
6
European Commission (2015): Better regulation for better results - An EU agenda, COM(2015) 215
final, Strasbourg, 19.5.2015.
7
Considerando 10 del Reglamento del FEIE.
«Sin perjuicio de las prerrogativas del Consejo en la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
(PEC), las contribuciones puntuales de los Estados miembros, ya se trate de un Estado miembro o de
bancos nacionales de promoción clasificados en el sector de las administraciones públicas o que actúen en
nombre de un Estado miembro, al FEIE o a plataformas de inversión temáticas o plurinacionales creadas
para la ejecución del Plan de Inversiones, deben considerarse, en principio, como acciones puntuales, en
el sentido del artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1466/97[1] del Consejo y del artículo 3 del Reglamento
(CE) nº 1467/97 del Consejo[2].»
[1] Reglamento (CE) n° 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de
la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas
económicas (DO L 209 de 2.8.1997, p. 1).
[2] Reglamento (CE) n° 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y
clarificación del procedimiento de déficit excesivo (DO L 209 de 2.8.1997, p. 6).
12
En relación a las limitaciones de las condiciones de financiación incluidas en el segundo
punto, se han planteado varios instrumentos, algunos de ellos ya en funcionamiento
como el nuevo Reglamento sobre requisitos de capital y la Directiva sobre liquidez8. El
1 de enero de 2016 se aplicará el programa Solvencia II que permitirá a las compañías
de seguros invertir en infraestructura sin cantidad límite. Igualmente la Comisión
Europea ha propuesto crear un nuevo instrumento especializado en la inversión en
determinadas categorías de activos, como las sociedades no cotizadas o los proyectos de
infraestructuras: los Fondos de Inversión a Largo Plazo Europeos (FILPE), con los
precedentes de los Fondos de Emprendimiento Social Europeos (FESE) y los Fondos de
Capital de Riesgo Europeos (FCRE)9 que funcionan desde 2013.
Para afrontar las dificultades en el diseño y gestión de los proyectos a las que se refiere
el último punto, se pondrá en funcionamiento una nueva plataforma de servicios de
asesoramiento
sobre
instrumentos
financieros
y
microfinanciación
(www.fi-
compass.eu), que se basará en instrumentos ya existentes como el programa JASPERS.
Servirá de apoyo al nuevo Centro Europeo de Asesoramiento para la Inversión (CEAI
www.eib.org/eiah/index.htm) dirigido a tres tipos de destinatarios: promotores de
proyectos, inversores y autoridades gestoras públicas.
Algunas cuestiones relevantes de los más de 2.000 proyectos susceptibles de formar
parte del Plan Juncker ponen de relieve las diferencias entre los Estados miembros,
evidenciando lo alejado que aún queda el objetivo de cohesión en cualquiera de sus tres
dimensiones. A solicitud del Special Task Force, con excepción de España, todos los
países enviaron un informe detallado de los posibles proyectos, pendientes en su gran
mayoría de la entrada en vigor del Plan de Inversiones y de los mecanismos de garantía
financiera que conllevará. Todos salvo Irlanda, que con una elevada financiación tanto
privada como mixta no indica ningún inconveniente para llevar a cabo sus proyectos,
indican problemas, trabas y dificultades. Dentro del conjunto de la UE-28 es posible
8
Reglamento (UE) No 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de junio de 2013 sobre los
requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión, y por el que se modifica el
Reglamento (UE) no 648/2012.
Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de junio de 2013 relativa al acceso a
la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las
empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas
2006/48/CE y 2006/49/CE.
9
Reglamento (UE) No 346/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de abril de 2013 sobre los
fondos de emprendimiento social europeos.
Reglamento (UE) No 345/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de abril de 2013 sobre los
fondos de capital riesgo europeos.
13
hacer una clara distinción entre la UE-15 y el resto de los países que se fueron
incorporando a partir de 2004. Las dificultades burocráticas, de preparación de los
proyectos, de formación especializada para la gestión de los mismos es común en
Croacia, Estonia, Letonia, Lituania, Polonia y Eslovaquia. La República Checa y
Hungría se quejan de los obstáculos planteados por sus propios gobiernos, y Lituania de
las divergencias entre la planificación nacional y los objetivos de los programas
europeos. En los casos de Rumanía y Bulgaria el problema fundamental reside en el
hecho de que aún no se han trasladado Directivas importantes, y ambos países, además
de Reino Unido, Polonia, Portugal y Malta, tienen problemas con la regulación
medioambiental. Esto dificulta el acceso a la financiación proveniente, sobre todo, del
BEI, puesto que se comprueba en los casos pertinentes que los proyectos cumplen las
pautas de la Directiva de Impacto Medioambiental10, modificada en 2014.
La distribución de la población afecta a la planificación de algunos proyectos,
especialmente en Estonia, Letonia y Finlandia que cuentan con territorios poco
poblados, mientras que en Reino Unido y Dinamarca el problema es la necesidad de
recurrir a la financiación subcentral, muy mermada como consecuencia de los recortes
presupuestarios. Los gobiernos subcentrales también suponen trabas burocráticas en el
caso de Bélgica y Alemania, mientras que Austria, Polonia, Finlandia y Estonia (estos
tres últimos forman parte de la región del Mar Báltico, y cuentan con un entorno
favorecido por la Comisión Europea para la cooperación) encuentran problemas a la
hora de desarrollar proyectos en los que intervienen más de un país.
El difícil acceso a la financiación por parte de la Pymes preocupa especialmente a
Francia y Países Bajos, mientras que para Finlandia es la falta de regulación europea, e
incluso internacional, la que dificulta la realización de proyectos de innovación en el
ámbito de la medicina, la biología o la energía.
Si bien, como ya hemos mencionado, el ambiente de incertidumbre económica está
generalizado, son países como Grecia, Chipre, Portugal, Eslovaquia, Portugal o Italia –
que achaca a sus territorios más deprimidos ser causa de las dudas de los inversores− los
más afectados. La reducción de la financiación pública y la dependencia de las ayudas y
10
Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de abril de 2014 por la que se
modifica la Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados
proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.
14
subvenciones de los programas europeos son también comunes a la práctica totalidad de
la UE-28, con la excepción ya citada de Irlanda, y de Finlandia y Luxemburgo.
Parte de los impedimentos citados estarían relacionados, a su vez, con los diez puntos
más importantes del Plan Juncker, destacados por un estudio del Parlamento Europeo
(2014) (anexo, figura 2) y que ponen de manifiesto la necesidad de reformas
estructurales para que el citado Plan pueda desarrollarse tal cual se ha ideado y obtenga
los resultados de crecimiento esperados. Estas reformas no sólo se circunscriben a los
sectores ligados a la inversión (energía, pymes, conectividad, etc.), sino que incluyen
políticas sociales, mercado laboral, cooperación, entre otras. Es decir, las reformas
estructurales que se indicaban anteriormente, y que los propios Estados Miembros han
puesto de manifiesto en la presentación de los proyectos citados.
A pesar de las dificultades señaladas y de que aún no está operativa la estructura del
Plan, ya existen nueve proyectos “pre-financiados” (a 15 de septiembre de 2015)11 con
fondos propios del BEI –tal como se muestran en su página web− que formarán
posteriormente parte de los proyectos del FEIE. Hay que tener también en cuenta que
hasta finales de 2015 no estará en funcionamiento el Portal Europeo de Proyectos de
Inversión (EIPP, siglas en inglés) ligado al FEIE. Los proyectos a los que nos referimos
son los siguientes:
− Copenhagen Infrastructure II (Dinamarca), un proyecto con un presupuesto de
75.060.987 de euros, que se destinarán al ámbito de las energías renovables.
− Abengoa RDI II (España). Responde al objetivo europeo de innovación, en este
caso en biotecnología y procesos químicos. Con un presupuesto total de 340
millones de euros el proyecto contará con 50 millones procedentes del BEI y 75
millones de “Financiación de la UE para Innovación – InnovFin”12, en el marco
de los instrumentos financieros de Horizonte 2020.
11
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5420_en.htm
http://europa.eu/rapid/press-release_STATEMENT-15-5004_en.htm
12
“El producto Grandes Proyectos InnovFin tiene por objeto mejorar el acceso a la financiación de riesgo
para proyectos de I+i de grandes empresas, universidades e instituciones públicas de investigación,
infraestructuras de I+i (incluidas las infraestructuras que hacen posible la innovación), asociaciones
público-privadas y entidades o proyectos con fines específicos (en particular los que promueven
proyectos pioneros comerciales de demostración industrial). Los préstamos, comprendidos entre 25
millones de EUR y 300 millones de EUR, serán concedidos directamente por el Banco Europeo de
Inversiones”.
15
− Energy Efficiency in residential buildings (Francia), con un coste de 400
millones de euros, recibirá del BEI en torno a la mitad de la financiación
necesaria, para mejorar la eficiencia energética en los hogares.
− Grifols Bioscience R&D Spain (España): un proyecto sobre hemoderivados en el
ámbito de la biociencia. El BEI aportará aproximadamente 100 millones, aunque no
se indica el total necesario para financiar este proyecto.
− Äänekoski bio-product mill (Finlandia). El proyecto consiste en sustituir el
molino de pulpa por un molino bio-producto de fibra de papel más respetuoso con el
medio ambiente, siguiendo la línea marcada por la Comisión Europea de la
«economía circular». El BEI contribuirá con 275 millones de un total que no se
señala.
− Redexis Gas transmission and distribution (España). Con un coste total de 250
millones, de los que 150 provienen del BEI, este proyecto pretender extender la red
de distribución de gas a zonas residenciales, comerciales e industriales.
− Arvedi modernisation programme (Italia). El proyecto −227 millones a los que
el BEI contribuirá con 100 millones de euros− supone la modernización de dos
plantas de Arvedi, innovando en los procesos de producción de acero, e invirtiendo
en la investigación y desarrollo de otros productos.
− Primary Care Centres PPP (Irlanda). Consiste en la construcción de 14 centros
de atención primaria y tendrá un coste total de 142 millones de euro, de los cuales
70 millones procederán del BEI.
− Vienna Hospital Programme (Austria). El proyecto incluye la remodelación de
tres hospitales con un plan integral de asistencia a los pacientes. El primer hospital
será el proyecto piloto a partir del cual desarrollar los otros dos. En la página web
del BEI no figura ningún dato sobre financiación y coste total del proyecto.
4. Conclusiones
Algunos estudios cuestionan que en el cálculo del efecto multiplicador de la inversión,
no se han tenido en cuenta aspectos como el envejecimiento de la población, que afecta
a cuestiones como el mantenimiento del Estado de Bienestar con, por ejemplo, un
mayor gasto sanitario y asistencial. Teniendo en cuenta que el Pacto de Estabilidad y
16
Crecimiento implica la reducción y control de la deuda pública, los Estados se verían
obligados a optar entre inversión y gasto público, o, en todo caso, ceder un porcentaje
más elevado a la inversión privada. Eso nos llevaría a considerar si una elevada
inversión privada mantendría, entre otros, el objetivo de “interés europeo” que define el
Plan Juncker.
Otras preocupaciones, expuestas por la Comisión de Asuntos Constitucionales13 del
Parlamento Europeo, han sido la transparencia del proceso de selección de los proyectos
y el acceso público a todos los documentos, así como que el objetivo último del FEIE
consista en ser un catalizador de la inversión y que contribuya a la profundización de la
Unión Económica y Monetaria. Además, la Comisión de Medio Ambiente, Salud
Pública y Seguridad Alimentaria, ha hecho hincapié en la necesidad de que los
proyectos financiados se sometan a “estudios exhaustivos de evaluación de impacto
económico, social y medioambiental”, y de que “las inversiones se destinen a proyectos
orientados al futuro y que garanticen una distribución geográfica y temática”14.
El Plan de inversiones para Europa se asienta en una estructura de inversiones y
financiación ya existente, que tiene como pilares la política de cohesión económica,
social y territorial, el programa Horizonte 2020, el Banco Europeo de Inversiones y
plataformas de inversión, así como de asistencia técnica. A partir de ahí, se configura un
nuevo sistema que incorpora a los bancos nacionales de fomento y que respalda la
inversión privada mediante un fondo de garantía de la Unión Europea, para cuyo
funcionamiento pleno se han iniciado ya reformas que implican, entre otras, la
simplificación de la legislación y la profundización en el mercado único de la energía o
de la conectividad. El proyecto de Juncker es más que un nuevo diseño de las
inversiones, constituye un mecanismo para la profundización de las estructuras
comunitarias (unión bancaria, energética, digital, armonización fiscal, etc.). Tal como se
ha visto en el análisis de las dificultades para el desarrollo de proyectos, es precisamente
esta profundización y transformación de algunas políticas, así como la adecuación plena
13
Draft Opinion of the Committee on Constitutional Affairs for the Committee on Economic and
Monetary Affairs and the Committee on Budgets on the proposal for a regulation of the European
Parliament and of the Council on the European Fund for Strategic Investments and amending Regulations
(EU) No 1291/2013 and (EU) No 1316/2013 (COM(2015)0010 – C8-0007/2015 – 2015/0009(COD)).
14
Proyecto de opinión de la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria para
la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios y la Comisión de Presupuestos sobre la propuesta de
Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al Fondo Europeo para Inversiones
Estratégicas y por el que se modifican los Reglamentos (UE) nº 1291 y (UE) nº 1316/2013 (COM(2015)
0010 – C8.0007/2015-2015/0009(COD)).
17
de los Estados a la normativa comunitaria, uno de los retos más importantes del Plan de
Inversión.
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Europeo de Asesoramiento para la Inversión y al Portal Europeo de Proyectos de
Inversión, y por el que se modifican los Reglamento (UE) nº 1291/2013 y (UE)
nº 1316/2013 –el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas.
Reglamento (UE) nº 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de
diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al
Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de
Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo
Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) nº 1083/2006 del
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20
Figura 2. Los diez puntos del Plan Juncker para el crecimiento sin deuda
Fuente: European Parliament (2014): The economic potential of the ten-point Juncker Plan for growth without debt, EPRS-European Parliamentary Research Service, European
Added Value Unit, Brussels, noviembre.
21