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Parque ecológico Entrenubes de Bogotá: ¿Un espacio público para el mejoramiento de
la calidad de vida de los habitantes del sur de la ciudad?
Ricardo Briceño Ayala1
Presentación
El Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad de Bogotá definió la existencia de
cuatro (4) parques ecológicos, administrados por la Secretaria Distrital de Ambiente, en
los que funcionan las llamadas “Aulas Ambientales”, como experiencias piloto de
educación ambiental ciudadana. Estos parques son: Entrenubes, Santa María del Lago,
Mirador de los Nevados y Soratama. Cada uno de ellos se encuentra ubicado en un
micro-territorio particular de la ciudad y enfrenta una dinámica social y espacial
específica.
Resumen
El propósito de éste artículo consiste en reflexionar -desde los aportes de la economía
espacial y de los mercados del suelo urbano- acerca de la situación actual y futura del
Parque Ecológico Entrenubes, ubicado al sur de la ciudad de Bogotá, teniendo en
cuenta el contexto socioespacial en el que se ubica y las tensiones y conflictos
particulares a los que se enfrenta el territorio del parque, en términos de los intereses
públicos y privados en pugna y de los proyectos de renovación y de expansión urbana
que se proponen a futuro para esta zona del Distrito Capital.
Palabras Clave: Parque Ecológico Entrenubes, economía espacial, mercados del suelo
urbano.
Abstract
The purpose of this article is to reflect -from the contributions of the spatial economy and
urban land markets- about the current and future situation of Entrenubes Ecological
Park, located in the south of Bogota, taking into account the social and spatial context
where lies and the tensions and particular conflicts facing the park boundaries, in terms
of public and private interests resulting from the renewal and urban expansion projects in
the future they intend for this area of the Capital District.
Key Words: Entrenubes Ecological Park, spatial economy, urban land markets.
1
Politólogo – Universidad de Los Andes. Aspirante a Magister en Gestión Urbana. Universidad Piloto de Colombia.
Bogotá, Enero 2011.
2
El Parque Ecológico Entrenubes
El Parque Ecológico Distrital de Montaña Entrenubes se encuentra ubicado en la zona
suroriental de la ciudad de Bogotá y limita con tres localidades: Usme, Rafael Uribe
Uribe y San Cristobal. Su extensión proyectada es de unas 626 hectáreas, de las
cuáles, a la fecha, la Secretaría Distrital de Ambiente (SDA) y el Instituto Distrital para la
Recreación y el Deporte (IDRD) han adquirido unas 270, lo que representa un 43% del
total proyectado.2
Desde el punto de vista geomorfológico, el parque se encuentra conformado por tres
cerros conocidos por los nombres de: Juan Rey, Guacamayas y Cuchilla del Gavilán. Su
vegetación se caracteriza por ser nativa del Bosque Alto Andino y Sub-páramo. Las
quebradas que atraviesan el parque son tributarias de la cuenca del Río Tunjuelo, uno
de los tres más grandes afluentes del Río Bogotá, junto con el Fucha y el Salitre.
Imagen 1. Cerros que conforman el Parque Entrenubes
Historia del Parque Entrenubes
La iniciativa del Parque nació desde la década de 1980, apoyada por líderes
ambientales y por procesos organizativos de las comunidades circunvecinas que
reivindicaban la necesidad de apropiarse de un espacio público para la recreación
pasiva y activa de cerca de 104 barrios de estratos 1 y 2 del suroriente de Bogotá, que
rodean los 30 Km de perímetro del Parque. Estos líderes empezaron a reconocer y
2
SDA. Parque Ecológico Distrital de Montaña Entrenubes. Volante Promocional. Junio de 2010.
3
recorrer la zona, y a llamar la atención de las comunidades vecinas, la academia y el
sector público, hasta posicionar el tema del Parque en la agenda Local y Distrital. Es así
como en 1990 se concretó la idea, a través del Acuerdo Distrital No. 06, que declaró el
área como reserva forestal.3
En 1996 se conformó la “Corporación Entre Nubes” y para 1997 el área del parque se
reconoció como Área de Conservación a través del Acuerdo No. 02 del Plan de
Ordenamiento Territorial del Borde Sur. En 1999 el DAMA (hoy SDA) hizo la
delimitación del área protegida y en 2000 se adoptó la denominación de Parque
Ecológico Distrital de Montaña a través del Decreto No. 619 por medio del cual, se
incluyó el área del parque como elemento importante de la Estructura Ecológica
Principal de Bogotá. Desde ese año, se inició la adquisición de predios y empezaron las
labores de intervención física en el área del parque. En 2003 se inauguró oficialmente el
Parque Entrenubes con actividades de educación ambiental, conservación, restauración
y recreación pasiva.
Imagen 2. Vista de la entrada al Parque.
Una de las dos entradas al Parque Entrenubes en épocas del DAMA.
3
AGUIRRE, William. Conflictos Ambientales y Participación Ciudadana: 12 estudios de caso en las regiones
colombianas. Minambiente – Corporación Ecofondo. 1999.
4
Actualmente, en el Parque Ecológico Entrenubes se desarrolla una estrategia de
educación ambiental gratuita para los habitantes del Distrito, conocida como “Aulas
Ambientales”, que lleva a cabo actividades dirigidas a toda la población de la ciudad
como: recorridos interpretativos, talleres pedagógicos y de educación ambiental,
prácticas de servicio social, vacaciones, cine-foros, investigación ambiental, lombricultura, talleres de agricultura urbana, artesanías y arcilla, entre otros.
Algunos conflictos sociales y ambientales del Parque
Entre los conflictos sociales y ambientales, derivados de un uso del suelo contrario a su
vocación, se pueden mencionar los siguientes:
-
Existencia de asentamientos humanos sobre los terrenos del Parque. En
particular, existe una urbanización subnormal llamada “Nueva Esperanza”
habitada por cerca de 1.500 familias algunas en situación de desplazamiento y
otras en situación de pobreza extrema.4
Imagen 3. Vistas del Barrio Nueva Esperanza.
4
SDA. Parque Ecológico Distrital Entrenubes. Pag. 7.
5
-
Presencia de propietarios privados con títulos que acreditan su propiedad dentro
del parque, algunos de los cuales desarrollan actividades productivas de
agricultura y porcicultura.
-
Existencia de senderos y caminos al interior del Parque, por los cuales la
comunidad históricamente ha transitado, que deben ser contemplados en el
respectivo Plan de Manejo Ambiental.
-
Existencia de actividades mineras con una informalidad cercana al 93% y
proximidad con el llamado Parque Minero Industrial del Tunjuelo, que es la mayor
explotación minera de la ciudad de Bogotá, a cargo de empresas privadas como
CEMEX, HOLCIM y Fundación San Antonio. Estas empresas fueron suspendidas
en 2010 por orden de la SDA, por modificar el lecho del río Tunjuelo, por la
pérdida de su cauce y por la afectación de sus acuíferos y aguas subterráneas. 5
Imagen 4. Parque Minero Industrial del Tunjuelo.
5
SDA. Resolución 4626 de 2010. Mediante la cual se ordena suspender la actividad minera en la cuenca media del
Río Tunjuelo.
6
Algunos beneficios ambientales del Parque Entrenubes6
6
-
El parque ofrece a los habitantes de Bogotá de un escenario natural para la
reapropiación territorial a través de procesos de Educación Ambiental a nivel
individual y colectivo.
-
Con las actividades que se realizan allí, se complementan, desde la Educación
No Formal, todos aquellos ejercicios formativos formales que se adelantan desde
las escuelas y colegios de la zona suroriental en materia de educación ambiental.
-
El parque garantiza la protección y conservación de lugares, corredores y
reservas de interés ecológico estratégico para la ciudad, para enfrentar la
urbanización de estas zonas, proceso contrario a su vocación de Parque
Ecológico Distrital.
-
Saldos ambientales positivos para Bogotá, como una ciudad que protege sus
escenarios naturales y espacios verdes, sirviendo de ejemplo para otras
ciudades colombianas y del mundo.
Entrevista realizada a Adriana Sierra, Directora Pedagógica de la Aulas Ambientales del Distrito. Junio 21 de 2010.
7
Marco referencial
Teniendo en cuenta que el proceso de compra de predios no ha terminado en el Parque
Entrenubes y que aún falta cerca del 57% de los predios por adquirir, se realiza a
continuación una reflexión acerca de los métodos de estimación de precios de los lotes,
que hasta ahora se vienen implementando, con el fin de plantear posibles mejoras a los
mismos.
Desde el punto de vista de la teoría de la renta del suelo urbano, autores como Samuel
Jaramillo González7 sostienen que los métodos de estimación del precio de los
inmuebles y del precio del suelo urbano, no son fácilmente determinables para un
observador desprevenido, por lo que, desde la economía y la estadística se han
desarrollado básicamente cuatro (4) tipos de métodos para su estimación:
A. Métodos estadísticos.
B. Métodos residuales.
C. Métodos aditivos.
D. Dispositivos pragmáticos.
Teniendo en cuenta que en una ciudad permanentemente se realizan transacciones (se
compran y venden inmuebles nuevos y usados, así como terrenos desnudos), un
analista puede acudir a métodos estadísticos para establecer regularidades acerca de
los montos, las características y la localización de los terrenos y/o inmuebles vendidos,
siempre y cuando exista la suficiente información disponible.
Por su parte, los llamados métodos residuales son especialmente útiles para calcular la
formación de precios en edificios para estrenar o en terrenos vacíos que están en
proceso de ser edificados. En este caso, el precio del suelo se estima a partir del
conocimiento del precio del inmueble y de sus otros componentes. Para ello, se
requiere conocer el precio total del inmueble, la cantidad de metros cuadrados que se
pueden construir, el precio unitario del espacio construido y los costos de construcción
7
JARAMILLO, Samuel. Hacia una teoría de la Renta del Suelo Urbano. CEDE, Facultad de Economía de la
Universidad de los Andes. Pags. 263-271.
8
en diversas densidades constructivas, el tiempo que se requiere para construir y tasa de
ganancia de los inversionistas.
Para el caso de los métodos aditivos, simplemente se sigue un camino inverso al
método anterior y se construye el precio total a partir de sus componentes individuales.
Y, finalmente, los dispositivos pragmáticos se refieren a proporciones que usualmente
establecen los avaluadores de predios entre, por ejemplo, precio del suelo y precio total
del inmueble.8
En el caso particular del Parque Entrenubes, la metodología implementada por la SDA
para el cálculo del valor de los predios es una variante del método estadístico propuesto
por Jaramillo, que en la SDA denominan Método Comparativo del Mercado y consiste
en comparar los valores de los predios específicos a ser avaluados con valores de
predios que tengan características similares, aún cuando estén ubicados en otras zonas
de la ciudad. La idea consiste en establecer los valores de predios que tengan las
mismas características (o aproximadas), así estén ubicados en otros lugares o en sitios
aledaños, a través de estudios y avalúos específicos de la zona. En el caso particular
del Parque, entre las características comunes de los predios comparados que
contempla la SDA están:
-
Predios con ausencia de vías o vías deficientes.
-
Predios con restricciones en el uso del suelo, similares a las del Parque
Entrenubes.
-
Predios con, por ejemplo, afectación de quebradas, similares a los de Parque
Entrenubes, dónde se trata de áreas protegidas.
-
Promedio de los precios de la zona.
En la siguiente entrevista, que se transcribe literalmente, se puede entender el proceso
que ha seguido en la Secretaría Distrital de Ambiente en los últimos años, no sólo para
establecer los precios de compra de los predios del parque Entrenubes, sino el proceso
seguido para dotarlo de la infraestructura necesaria que le permite prestar servicios de
educación ambiental: 9
8
JARAMILLO, Op.cit. Pags. 263-271.
A continuación se transcribe (en letra cursiva) la entrevista realizada a Consuelo Castillo, Directora Administrativa
de los Parques Ecológicos Distritales a Junio 21 de 2010.
9
9
“Un predio de área protegida, como el Parque Entrenubes, no va a valer lo mismo que
un predio que vaya a ser para desarrollo urbanístico. Un área protegida dentro de la
ciudad, tampoco vale lo mismo que una en área rural. La presión del suelo aquí en la
ciudad, a pesar de que Entrenubes es un parque urbano, es mucho mayor que en una
zona donde la topografía es más quebrada o tiene mayores dificultades de desarrollos
urbanísticos.
Entonces, lo que se hace es eso: Método Comparativo del Mercado: los precios de los
avalúos, los últimos que han salido, es un promedio de $10.000 pesos metro cuadrado.
Eso es mucho menos que cualquier predio para desarrollo urbanístico. Se está
estableciendo una metodología para hacer avalúos a predios que tengan valores
ambientales, porque es muy complicado que usted, al hacer el avalúo, casi que tenga
que castigar al dueño de un predio ambientalmente importante para la ciudad. ¿Si?
Porque no lo puede comparar con un predio que sea para urbanizar. Entonces, lo que
se ha mirado también, es tratar de establecer como un equilibrio para que la gente no
salga tan desfavorecida a la hora de comprarle los predios.
Lo que se ha hecho es comprar, mirando unos criterios: Si tiene vías cercanas, si queda
bien adentro y la priorización de compra: Que esté cerca a predios ya adquiridos, de
acuerdo con las condiciones que tenga de conservación el terreno, si tiene pasivo
ambiental o no, o sea, que: Si hay minería y no se ha recuperado ambientalmente, no se
compra. Que se facilite para la administración, es decir para la vigilancia, para hacer
mantenimiento, para ser cercado, porque hay que hacer todas esas inversiones
después de que se compra. Que tenga también valores ambientales.
Entonces, lo que se hizo fue, en el Parque Entrenubes, en un cerro, específicamente en
el Cerro Juan Rey, priorizar dónde se iba a comprar, con esos criterios, básicamente. Y
eso es lo que se ha comenzado a hacer. Igual, todo el mundo quiere vender porque, de
alguna manera sus predios fueron afectados por el Parque. ¿Si? O sea, tiene una
restricción de uso del suelo que es complicado manejar.
¿Y quién paga eso?
Lo paga la Secretaría. Es una negociación. Lo ideal es hacer una negociación directa
con el dueño de la parcela. Hay dos formas de adquirir el predio: Por enajenación
voluntaria, que es cuando usted le compra directamente al señor sin que tenga ningún
problema, o sea, que salga todo bien. Que se haga el avalúo, las escrituras, la oferta de
compra, todo eso.
A las buenas…
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A las buenas. Pero también puede existir que haya alguna dificultad y se puede comprar
por expropiación. Expropiación no quiere decir que usted no le vaya a pagar al dueño.
Sino que se demora más y se va el proceso a un juzgado y usted consigna en ese
juzgado mínimo el 50% del valor del predio y luego sigue el proceso hasta que salga ya
definitivamente. Puede salir mucho más del valor que usted haya pactado inicialmente y
tiene que pagarlo igualmente la Secretaría.
¿Cuál es el valor actual promedio de un metro cuadrado en la zona?
O sea, ahorita lo estamos hablando… Promedio son como $10.000 pesos metro
cuadrado, los últimos que se hicieron, los últimos avalúos de este año (2010) $10.000
pesos m2, o sea eso son cien millones de pesos -$100.000.000- hectárea.
¿Para hacer el Parque a qué regulación urbanística se acudió?
Al hacer el parque… El parque no es una… Como un concepto de lo que nosotros
entendemos por la parte urbana, urbanísticamente. O sea, el parque es un área
protegida y eso viene de la normativa desde el Plan de Ordenamiento Territorial. Sin
embargo, la comunidad –porque éste es un proceso de participación comunitaria- la
misma comunidad fue la que dijo: Necesitamos un área dónde se preserven los valores
ambientales, donde se pueda hacer recreación pasiva y todo fue incorporado a través
de la normativa en el Plan de Ordenamiento Territorial. O sea, eso sale de Planeación.
Pero el parque es un área, que después de que se hace la intervención, o es a través de
la adquisición o concertación con los propietarios, o procesos de aplicación de la norma,
se van colocando algún tipo de infraestructura, o se van haciendo actividades allí. ¿Si?
Pero no es armar un parque, sino es el área, como un área protegida del sistema que
tiene el Distrito.
¿El suelo alrededor del Parque se ha valorizado?
Pues, en la medida en que llegan servicios sí, sí. Sí se ha valorizado. También porque la
gente ya lo está reconociendo más, porque hay muchos visitantes, porque se ha hecho
inversión de cooperación, se ha hecho inversión de otras entidades internacionales o se
han aplicado para proyectos.
Finalmente, ¿De dónde salió la plata? Digamos: ¿Cuánto es de cooperación? ¿Cuánto
es de otras fuentes?
Son diferentes aportes. Entonces ahí está el Banco Mundial, ha puesto recursos.
¿Quién más? El Fondo Nacional de Regalías, la KFW, pues hay de diferentes
entidades. Las alcaldías locales también han puesto plata. Sí, hay como porcentajes.
Pero que yo lo tenga cuantificado así, porcentaje este, este, no. Digamos que ha sido un
11
50-50 entre lo que ha colocado la entidad (La SDA y los recursos de Cooperación).
Porque además no es únicamente hacer la infraestructura sino darle mantenimiento,
continuidad y, por ejemplo, seguir adquiriendo predios. La adquisición de los predios es
un proceso que hay que hacerle mucha inversión. Si usted hace cuentas $100.000.000
de pesos hectárea, el parque tiene 626 hectáreas. ¿Cuánta plata necesita para comprar
las hectáreas? ¿Si? Entonces, eso es plata. Se ha ido comprando. Tenemos compradas
como más de 200, pero eso es que una vez se compran los predios, hay que hacerle
cerramiento, hay que colocarles vigilancia, hay que colocarles administración y hay que
hacerle inversión para incorporarlos también a proyectos de educación ambiental que,
en últimas, es como uno de los objetivos que se trata de cumplir con el parque, además
de los físicos y los ecosistémicos, como restauración, recuperación de áreas
degradadas. Una cantidad de cosas.”10
Una propuesta para la valoración del suelo
Como se dijo anteriormente, el Parque Entrenubes está proyectado en 626 hectáreas,
de las cuales se han adquirido 270, para un total de 43% adquirido. Lo anterior quiere
decir que faltan por adquirir 356 hectátreas.
626 ha. – 270 ha. = 356 ha, lo que equivale aproximadamente a un 57% por adquirir
Si el costo actual promedio de una hectárea es de $100.000.000, a precios de 2010,
sólo para adquirir las hectáreas que hacen falta para llegar a la meta de 626 hectáreas,
a precios actuales sería:
356 ha. x $100.000.000 = $35.600.000.000 en el año 2010.
Para efectos de éste ejercicio, se estiman los costos de administración y de adecuación
en un promedio del 20% en la fase inicial, que requiere de mayores inversiones, se
tiene:
20% de 35.600.000.000 = $7.120.000.000
Los costos totales de lo que falta por adquirir, incluidos los predios, administración y
adecuación mínima serían:
$35.600.000.000 + $7.120.000.000 = $42.720.000.000
Teniendo en cuenta que hasta la fecha se ha venido manejando un esquema de
inversión del 50-50, en dónde la SDA pone un 50% y los demás recursos se adquieren
10
Hasta aquí la entrevista realizada a la funcionaria de la SDA.
12
vía agencias de cooperación internacional, Fondo Nacional de Regalías, Alcaldías
Locales, se tendría como resultado que cada uno de ello debe aportar en promedio
veinte un mil trescientos sesenta millones de pesos:
$42.720.000.000/2 = $21.360.000.000
Valores aplicables a las zonas de protección y cerros orientales de Bogotá
A continuación se presenta el análisis hecho por otros autores, en relación con las
Zonas de Protección y Cerros Orientales de Bogotá, con el fin de tener en cuenta otras
formas y propuestas de valoración que pueden ser útiles tanto para las instituciones del
Distrito encargadas de la conservación (SDA, IDRD), como para las organizaciones
ambientales interesadas en la conservación y el bienestar de la población de ésta zona
de la ciudad. En particular, se presentan los análisis y propuestas de Oscar Borrero
Ochoa en su libro titulado Avalúo de Terrenos de Protección Ambiental y Uso
Institucional, de 2007.
Borrero plantea una forma de compensación económica o de indemnización a los
propietarios de este tipo de zonas, por no poder utilizar su terreno. Basándose en la Ley
388/97, el decreto 151/98 y el POT, se plantea dar un Valor Virtual sobre unas Zonas de
Protección mediante la generación de Derechos de Construcción. Para poder
conservarlas, el legislador les da un índice de construcción virtual fijado por el POT, con
el fin de que:
“…en el mercado de derechos de construcción, las demás ZONAS
RECEPTORAS puedan recibir mediante compra estos derechos. De esta
manera se indemniza a los propietarios de estas zonas, generándoles un
pago por transferencia, para que el Estado pueda adquirirlas sin costo
alguno, pero con la adecuada indemnización del propietario. Se trata de una
compensación económica por no poder utilizar su terreno”11
Conclusiones y discusión final
Más allá del ejercicio cuantitativo de establecer costos estimados de predios,
adecuación, cercado y administración de los mismos, sin contar con el costo de los
programas de Educación Ambiental (que pueden ser relativamente menores), este
11
BORRERO, Oscar. Avalúo de terrenos de Protección Ambiental y Uso Institucional. Colombia, Bhandar Editores,
Biblioteca de la Construcción. 2007. Pag. 131.
13
ejercicio ha tenido como objetivo analizar las distintas variables que deben ser tenidas
en cuenta a la hora de planear y llevar a cabo obras de infraestructura para la
recreación urbana y para la conservación de áreas de interés ecológico, contando con
algunas herramientas de la economía espacial y del mercado de suelos, en particular,
de los diferentes métodos existentes para estimar el precio de predios urbanos.
Las grandes preguntas de política pública parten necesariamente de considerar los
costos y beneficios de las inversiones de recursos públicos que realiza la ciudad.
Para finalizar, debemos preguntarnos hasta qué punto las políticas públicas distritales, a
través de decisiones de ordenamiento territorial (usos del suelo) han intervenido el
mercado del suelo urbano, no sólo para la generación de vivienda social, sino para la
generación de usos ambientales. El Parque Entrenubes es un ejemplo de lo que genera
este tipo de intervención en los precios del suelo, comparado con los pecios del suelo
de zonas adyacentes, que, incluso, pueden contar con características similares de
localización y topografía.
La discusión sobre el valor ambiental va más allá del predio o terreno que se desea
adquirir para proteger los recursos ubicados sobre dichos terrenos. Como plantea
Borrero:
“El valor ambiental no solamente está dado por el terreno, sino por los
árboles, cobertura vegetal que se levanta sobre el terreno. Esta cobertura
vegetal genera recursos hídricos, produce oxígeno, captura gas carbónico,
protege la fauna y da vida a la flora nativa. Con la cobertura vegetal vienen
los beneficios ambientales, los que se pueden usar directamente como el
agua y el aire, y los que tienen un uso indirecto para la población actual o las
generaciones venideras.”12
Bibliografía
AGUIRRE, William. Conflictos Ambientales y Participación Ciudadana: 12 estudios de
caso en las regiones colombianas. Bogotá, Minambiente – Corporación Ecofondo. 1999.
12
BORRERO, Oscar. Op.cit. Pag. 23.
14
BLAUG, M., Teoría en retrospección, capítulo XIV. La economía espacial y la economía
clásica de la localización, pg. 668-685, México, Fondo de la Cultura Económica. 2001.
BORRERO, Oscar. Avalúo de terrenos de Protección Ambiental y Uso Institucional.
Colombia, Bogotá. Bhandar Editores, Biblioteca de la Construcción. 2007.
Entrevista realizada a Adriana Sierra, Directora Pedagógica de la Aulas Ambientales del
Distrito. Junio 21 de 2010.
Entrevista realizada a Consuelo Castillo, Directora Administrativa de los Parques
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Junio de 2010.
SDA. Resolución 4626 de 2010. Mediante la cual se ordena suspender la actividad
minera en la cuenca media del Río Tunjuelo.