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OscarMuñozG.
CEMN
DESPUES
DELASPRIVATIZACIONES
HACIA ELESTADO
REGULADOR
Editor
Oscar Muñoz G.
CIEPlAN
0 DESPUES DE LAS PRIVATIZACIONES:
HACIA
EL ESTADO REGULADOR
0 CIEPLAN.Corporación de Investigaciones Económicas para Latinoamérica
Mac-lver 125, Pisos 5 y 17, Fono: (56-2) 633 3836, Fax (56-2) 633 4411,
E-mail: cieplan @cieplanxl, Santiago, Chile
DOLMEN EDICIONES S.A.
Cirujano Guzmán 194, Providencia
Santiago de Chile
Derechos exclusivos reservados para todos los países
Esta segunda edición de 1000 ejemplares se terminó de imprimir en junio
de 1996, en Alfabeta Impresores, Lira 140, Santiago
N” de Inscripción : 86.090
1.S.B.N : 956-204-025-9
Primera edición : 1992
Segunda edición : 1996
IMPRESO EN CHILE/PRINTED
IN CHILE
AUTORES
VIVIANNE BLANLOT
Licenciada en Economía. Master en Economía
(Ameritan University). Consultora internacional independiente.
EDUARDO BITRAN
Ingeniero Civil Industrial. Doctor en
Economía (Universidad de Boston). Asesor en
el Ministerio de Hacienda
CARLOS BUDNEVICH
Ingeniero Comercial. Doctor en Economía
(Universidad de Pennsylvania). Investigador
de CIEPLAN
ROBERT DEVLIN
Doctor en Economía (Ameritan University).
Funcionario de CEPAL
ANDRES GOMEZ-LOBO
Ingeniero
CIEPLAN
Comercial.
Investigador
de
JUAN JILES
Ingeniero
CIEPLAN
Comercial.
Investigador
de
OSCAR MUÑOZ
Ingeniero Comercial. Doctor en Economía
(Universidad de Yak). Investigador de
CIEPLAN
RICARDO PAREDES
Ingeniero Comercial. Doctor en Economía
(Universidad de California, Los Angeles).
Profesor del Departamento de Economía de la
Universidad dc Chile
EDUARDO SAAVEDRA
Ingeniero Comercial. Master en Economía
(Universidad de Georgetown). Asesor en el
Ministerio de Hacienda.
RAUL EDUARDO SAEZ
Ingeniero Comercial. Doctor en Economía
(Universidad de Boston). Investigador de
CIEPLAN.
HECTOR SCHAMIS
Doctor(c) en Ciencias Políticas (Universidad
de Columbia). Investigador asociado de
CIEPLAN.
JOSE YAÑEZ
Ingeniero Comercial. Master en Economía
(Universidad de Minnesota). Profesor del
Departamento de Economía de la Universidad
de Chile
INDICE
9
PREFACIO
PRIMERA PARTE
IA TRANSFORMACION
DEL ESTADO
1. Hacia el Estado Regulador
Oscar Muñoz
2. Economía política conservadoraen AmCrica Latina
y Europa Occidental: los orígenes políticos de la privatización
Héctor E. Schamis
17
49
SEGUNDA PARTE
LA PRIVATIZACION
DE EMPRESAS PURLICAS EN CHILE
3. Las privatizaciones de empresasen Chile
Raíl E. Skez
75
4. Implicancias financieras dc las privatizaciones en Chile:
lecciones del período 1985-1990
Corlos Blrdnevich
111
5. Impacto sobre las finanzas públicas dc la privatización de
empresas públicas
José Ydñez
137
6. Las privatizaciones y el bienestar social en AmCrica Latina
Robert Devlin
169
TERCERA PARTE
PROBLEMAS DE LA REGULACION ECONOMICA
7. Privatización y regulación: lecciones de la experiencia chilena
215
Kiccrrdo Paredes
8. Algunas reflexiones en torno al rol regulador y empresarial
del Estado
249
Eduardo Bitrdn y Eduardo Saavedra
9. La regulación del sector ektrico: la experiencia chilena
281
Mvirrnne Bklnlor
10. La experiencia chilena en regulación pesquera
Andrés Gónm-Lobo y Juan Jiles
323
PREFACIO
Este libro incluye diez estudios que se realizaron durante 1992, con el
objetivo de analizar las implicancias y problemas que han surgido en Chile a
partir de los procesos de privatización de empresaspúblicas de los años 70 y 80.
Estos trabajos fueron presentados y debatidos en sucesivasrondas en un taller
organizado por CIEPLAN, que se extendió a lo largo de todo cl año. Ellos
comprenden tres partes: aspectosgeneralessobre la transformación del Estado,
la privatización de empresaspúblicas en Chile, y los principales problemas de la
regulación económica.
El supuesto inicial que dio origen a esta iniciativa es que las reformas a las
empresas públicas no quedaron terminadas con su enajenación por el Estado.
De hecho, surgieron nuevos problemas relacionados con el carácter de
monopolios naturales que tienen algunas empresas privatizadas, como en el
Sector ehktrico o de telecomunicaciones, los cuales están requiriendo una
función regulatoria del Estado.
Tradicionalmente se han justificado las privatizaciones de empresas
públicas en ttrminos de la mayor eficiencia que ellas alcanzarían y, por lo tanto,
del mayor bienestar económico general para la población. Pero como es bien
sabido, la eficiencia individual de las empresas no es sinónimo de eficiencia
económica a nivel nacional. El bienestar de la población se ve influido por
ambos factores. En sectores en que por su naturaleza tecnológica y el tamaño
del mercado tienden a prevalecer situaciones monopólicas u oligopólicas, es
necesario que el Estado defina una institucionalidad que haga visibles las reglas
del juego y proteja los intereses tanto de las empresascompetidoras como de los
consumidores finales.
Como plantean varios de los trabajos, idealmente la institucionalidad
regulatoria de los monopolios naturales debiera haberse establecido antes de
iniciar las privatizaciones. Ello no sólo cn razón de las eventuales presiones
políticas que podrían ejercer las empresas privatizadas, sino tambien para
definir el escenario institucional en el cual se deberían desenvolver, el cual es
determinante de la rentabilidad esperada a futuro y, por lo tanto, del valor
económico de las empresas.Ello no ocurriú así en Chile, lo cual ha dado origen
no ~610a numerosos conflictos judiciales entre empresasprivatizadas, sino que
esta haciendo más difícil el fomento de mercadoscompetitivos.
PREFACIO
Desde otras perspectivas surge tambien la necesidad de una mayor
actividad regulatoria del Estado. Se trata de los efectos que está generando el
modelo exportador chileno en el uso de los recursos naturales. El alto ritmo de
crecimiento de las exportaciones ha estimulado la utilizacibn muy intensiva de
recursos naturales que están sujetos a ciclos biólogicos de reproducción, los
cuales no siempre coinciden con las fases de expansión económica. Igual o
mayor gravedad reviste la explotación indiscriminada de recursos no renovables
o el deterioro ambiental, que sólo puede recuperarse muy lentamente. En el
último tiempo, la opinión pública ha seguido con preocupación los efectos que
se derivan de la explotación del bosque nativo, de la pesca,de la minería, de los
recursos hídricos y tambi6n de sectores como la infraestructura de vías públicas
urbanas y de caminos, cuyo uso intensivo genera importantes consecuencias
ambientales.
Se está produciendo, así, un cambio importante en algunas de las
funciones clásicasdel Estado en la economía. El tradicional rol empresarial que
el Estado ejerció, sobre todo en las decadasposteriores a la Segunda Guerra
Mundial, tiende a reducirse y modificarse progresivamente conforme crece la
actividad y relevancia del sector privado. Pero surge la necesidad de desarrollar
los marcos institucionales dentro de los cuales deben operar los mercados. Es
falsa la imagen de que una economía de mercado se basta a sí misma para
resolver los principales problemas económicos. Históricamente los mercados se
desarrollaron gracias a innovaciones institucionales, las cuales no fueron ajenas
a una acción del Estado en ese sentido. El primer capitulo, escrito por Oscar
Muñoz, denominado “Hacia el Estado Regulador”, elabora este tema y revisa
algunas de las contribuciones recientes de la teoría económica que discuten el
rol de la institucionalidad en el desarrollo de una economía de mercado.
El segundo capítulo, “Economía política conservadora en Amtrica Latina
y Europa Occidental: los orígenes políticos de la privatización”, escrito por
HCctor Schamis, interpreta las privatizaciones a la luz de debates de la ciencia
política contemporánea. En particular, se examina el rol que desempehan las
ideas, las instituciones y las coaliciones políticas en la orientación de la acción
del Estado. A partir de una discusión comparativa entre los casosde Inglaterra y
de Chile, se observa la tendencia al cambio de las coaliciones que sustentan el
poder político. La privatización, en esta hipótesis, es una de las manifestaciones
de los cambios políticos que se han estado produciendo en las últimas decadas.
La segunda parte del libro se aboca más directamente al tema de las
privatizaciones de empresas públicas en Chile. En el capítulo “Las
privatizaciones de empresas en Chile”, de Raúl E. Sáez,se presenta un balance
actualizado del proceso. Se examinan los procesosde privatización de los años
70 y 80, sus motivaciones, amplitud y mecanismos utilizados. Se discuten las
principales deficiencias de los procedimientos utilizados, especialmente en la
primera ronda de privatizaciones de los ahos 70, y se extraen conclusiones útiles
para una política al respecto.
Uno de los aspectos más importantes tiene que ver con el mercado de
capitales. El exito de una privatización depende en gran medida de la fortaleza
PREFACIO
ll
del mercado de capitales y de la inlensificación del proceso de ahorro. A su vez,
las privatizaciones profundizan el mercado de capitales, especialmente si ellas se
extienden al sistema de seguridad social. Esto se manifestó notoriamente en el
auge del mercado bursatil. El cambio en el regimen de seguridad social significó
la reasignación de un enorme flujo financiero y de ahorro institucional, como
son los fondos previsionales, desdeel sector público hacia el mercado financiero
y desde este hacia otras empresas privatizadas. La complejidad de estas
interrelaciones y sus magnitudes en el caso chileno, quedan expuestas en el
cuarto capítulo sobre “Implicancias financieras de las privatizaciones en Chile”,
de Carlos Budnevich.
Otros efectos financieros de las privatizaciones involucran a las finanzas
públicas. Este es el tema del capítulo quinto sobre el “Impacto sobre las finanzas
públicas de la privatización de empresaspúblicas”, escrito por Jose Yáñez. Aquí
se analizan la importancia de los ingresos fiscales derivados de la venta de
empresas en el presupuesto del gobierno general, los efectos sobre el ahorro
presente y futuro del gobierno, las interrelaciones entre las utilidades de las
empresas públicas y las transferencias al Fisco y el destino de los recursos
generados por la privatización. La cuesti6n de fondo en relación a este tema es
cómo puede el gobierno evitar un deterioro de su situación patrimonial. Al
incorporarse los ingresos por ventas de empresasal presupuesto general, aparte
la reducciún contable del deficit fiscal, existe la posibilidad de que esos recursos
se diluyan en gastos de consumo. Se discuten, así, diversas alternativas de
utilización de esos mayores ingresos de manera de no generar desequilibrios
financieros futuros cuando cesenlas ventas de empresasy el Fisco deba retornar
a su nivel normal de operaciones.
El capítulo sobre “Las privatizaciones y el bienestar social en América
Latina”, de Robert Devlin, repasa las principales experiencias de privatización
en otros países de la región y se plantea la pregunta de c6mo mejorar los
beneficios sociales que se derivan del proceso, a partir de las lecciones prácticas
que se pueden extraer. Se formulan propuestas en cinco áreas claves: mayor
transparencia; maximización del precio de venta; compensación para los
trabajadores desplazados; asignación de los ingresos al desarrollo social y
regulación pública efectiva. El tema ticnc implicancias sobre la equidad que está
implícita cn políticas con importantes efectos patrimoniales. No se trata ~610de
las eventuales perdidas que puedan sufrir los Estados sino también de las
ganancias de capital que benefician a quienes tienen acceso a información
privilegiada o a la compra de las cmpresasbajo condiciones poco transparentes.
Este ha sido uno de los aspectos más delicados de los procesos de privatización,
porque afecta a la fe pública en las autoridades y en las instituciones políticas.
No es misterio que ha habido privatizacioncs fuertemente criticadas por la falta
de transparencia, amparadas por institucionalidades democráticas dCbiles o
inexistentes. Ello puede afectar la legitimidad política de las privatizaciones y,
por ende, ser causade inestabilidad.
En la tercera parte se discuten los problemas de regulación econúmica que
están surgiendo en una economía dc mercado como la chilena. El capítulo
PREFACIO
skptimo, “Privatización y regulación: lecciones de la experiencia chilena”, de
Ricardo Paredes,aporta un análisis microeconómico detallado de los problemas
que se originan cuando se privatiza empresasque son monopolios naturales sin
un marco regulatorio adecuado previamente definido. Una conclusión
importante de este capitulo es que, como dice su autor, la regulación 6ptima no
es un evento aislado, sino un proceso permanente que supone una aplicación de
los parámetros regulatorios al desarrollo de los sectores,a fin de compatibilizar
el interks público con el interés privado.
En el capítulo octavo, Eduardo Bitrán y Eduardo Saavedrahacen “Algunas
reflexiones en torno al rol regulador y empresarial del Estado”. Este capítulo
discute con gran conocimiento de causalos principales problemas prácticos que
está enfrentando el Estado chileno en la actualidad para implementar la función
regulatoria. Ello tiene que ver con los marcos regulatorios ambiguos que
todavía subsisten y con las condiciones de funcionamiento de las entidades
regulatorias, tema que toca otro aspecto de gran importancia pero que escapaa
las posibilidades dc este libro. El capítulo concluye con algunas sugerenciaspara
promover la competencia y para abordar futuras privatizaciones.
El libro concluye con dos estudios de casos sobre sectores que estan
afectos a la regulaci6n econúmica. El primero de estos casoses sobre el sector
eléctrico, que se expone en el capítulo noveno y fue escrito por Vivianne
Blanlot. El trabajo muestra la gran complejidad del problema cuando se entra a
los aspectos concretos de una actividad y deja en evidencia los riesgos de una
simplificación excesiva. El sector eléctrico incluye tres grandes fases de la
actividad, como son la generación, la transmisión y la distribución de energía
elktrica. Cada una de estas fases presenta características diferentes de su
organización industrial. Así, mientras el sector de generación es susceptible de
competencia, los sectores de transmisión y distribución son altamente
monopúlicos. Ello cuestiona los vínculos de propiedad entre las empresas de
estos distintos sectores, ya que así se facilitan prácticas deslealesy monopólicas
en sectores que, como la generaciún, son susceptibles de competencia. Gran
parte de los conflictos que se han producido entre las empresas eléctricas, y
entre el Estado y las empresas privatizadas se podrlan haber evitado si las
reformas a la regulación eléctrica y el proceso de privatización de la década de
los ochenta hubieran prestado mayor atenciún a las características de
monopolio natural en segmentosde la industria.
El otro estudio de caso se refiere al sector de la pesca.Este sector, si bien
no ha estado involucrado en las privatizaciones, ha planteado la necesidad de
una política de regulación por parte del Estado, en atención a sus efectos sobre
la masa de recursos biomarinos. El caso ha sido estudiado por Andres
Gómez-Lobo y Juan Jilcs, quienes presentan su análisis en el capítulo dkcimo,
sobre “La experiencia chilena en regulación pesquera”. De nuevo, como en el
sector eléctrico, este sector tiene un alto grado de especificidad que requiere un
análisis económico muy aplicado a las característicasdel sector. De este análisis
los autores extraen los argumentos para favorecer algunos instrumentos de
regulación por sobre otros, desdeel punto de vista del úptimo social. A partir dc
PREFACIO
13
estasconclusiones, se discuten las ventajas y desventajasde la nueva kgislación
pesquera en Chile.
Está lejos de la pretensión de los autores el haber agotado los temas en
discusión. Por el contrario, se trata de un campo de análisis y debate que recién
se está abriendo en Chile y que se ha actualizado precisamente a raíz de las
reformas económicas aplicadas. Se ha logrado un amplio consenso en relación
al manejo macroeconúmico y al carácter abierto de la economía, pero hay
menos grados de acuerdo en temas que tienen que ver con el funcionamiento
concreto de los mercados y su relaciún con el Estado. Aunque todavía se oyen
voces alarmistas cuando el Estado asume responsabilidades sociales, ante el
temor de un retorno a las prácticas intervencionistas del pasado,tanto la ciencia
económica como la experiencia de diversos países,incluido Chile, demuestran
que el desarrollo exitoso de una economía requiere una complementación entre
las actividades privadas y el ejercicio cuidadoso de las responsabilidades
públicas. La modernización institucional es, así, un proceso permanente que
involucra una interacción funcional entre el mercado y el Estado.
Este libro no habría sido posible sin el aporte de numerosas personas e
instituciones. En primer lugar, deseamosagradecer a la Fundación Ford y al
SAREC, de Suecia, el financiamiento del programa de investigación que hizo
posible la realización y publicación de estos trabajos. Por su parte, los autores
hicieron una gran demostración de disciplina y perseverancia, aparte de su
calidad profesional, al haber asumido el trabajo lento pero productivo que
implica un taller, en el cual los trabajos se revisaron exhaustivamente varias
vecesy cada participante aportó sus comentarios para mejorar el resultado final
del conjunto. Por cierto, cada autor es el único responsable de las expresiones
que aparecen en su respectivo capitulo. Lovell Jarvis y Cecilia Montero
participaron activamente en el taller y aportaron valiosos comentarios a los
trabajos. Paulina Söhrens realizú con gran eficacia el trabajo secretaria1y de
coordinación de las sesiones, como tambien la preparación de 10s textos
definitivos. Patricio Badilla tuvo a su cargo la edición final.
OSCAR MUÑOZ G.