Download análisis de impactos territoriales del plan estratégico de

Elena López Suárez*
Emilio Ortega Pérez*
Ana Margarida Condeço-Melhorado**
ANÁLISIS DE IMPACTOS
TERRITORIALES DEL PLAN
ESTRATÉGICO DE
INFRAESTRUCTURAS
Y TRANSPORTE 2005-2020:
COHESIÓN REGIONAL
Y EFECTOS DESBORDAMIENTO
Las actuaciones previstas en el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte 2005-2020
(PEIT) suponen ampliar la red de carreteras de alta capacidad en 5.000 km y la de
ferrocarril de altas prestaciones en 6.000 km, con una inversión de 120.000 millones de
euros. Esta mejora de las infraestructuras producirá una redistribución de los niveles de
accesibilidad interregional, provocando claros impactos sobre la vertebración territorial
junto con significativos efectos desbordamiento —spillovers—. Este artículo presenta una
metodología para la evaluación de estos impactos, basada en el cálculo de indicadores de
accesibilidad e implementada en un sistema de información geográfica, y la aplica al caso de
estudio de las actuaciones en materia de infraestructuras de carreteras incluidas en el PEIT.
Palabras clave: infraestructuras de transporte, cohesión regional, efectos desbordamiento, España.
Clasificación JEL: H54, R53.
1.
* Centro de Investigación del Transporte. Escuela de Caminos.
Universidad Politécnica de Madrid.
** Departamento de Geografía Humana. Facultad de Geografía.
Universidad Complutense de Madrid.
Introducción
Las actuaciones previstas en el Plan Estratégico de
Infraestructuras y Transporte 2005-2020 (PEIT), suponen
ampliar la red de carreteras hasta los 15.000 km de vías
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de alta capacidad, reduciendo su marcada radialidad para
dotarla de una estructura mallada, y alcanzar los 9.000 km
en la red ferroviaria de altas prestaciones (Ministerio de
Fomento, 2005). En lo que se refiere a la red de carreteras
esto supone, fundamentalmente, una reconversión de carreteras nacionales en vías de altas prestaciones, sin que
suponga un incremento significativo de las densidades superficiales y poblacionales totales. Sin embargo, en lo que
se refiere a la red de ferrocarriles, las actuaciones previstas en el PEIT se centran en la creación de infraestructuras de altas prestaciones de nuevo trazado.
La mejora de las infraestructuras de transporte implica
un impacto positivo sobre el desarrollo regional, al ejercer,
funcionalmente, un efecto vertebrador del territorio. Algunos de los enfoques existentes para medir este efecto se
basan en el cálculo de indicadores de accesibilidad. El
mejor acceso a todo tipo de destinos (oportunidades) supone un beneficio, que recae en el conjunto de la sociedad. Esta mejora social tiene importantes implicaciones
sobre la economía: de forma directa en el transporte de
bienes, e indirectamente mediante una mejora en el acceso a los bienes y servicios (Ozbay et al., 2003; Vickerman
et al., 1999). La accesibilidad es un concepto abstracto,
que se traduce a términos matemáticos mediante indicadores. Para su cálculo es necesario un análisis integrado
de la calidad del sistema de transporte y de las características del sistema territorial. Esta integración se realiza mediante la utilización de indicadores de accesibilidad agregados, en los que intervienen tanto la calidad de las conexiones entre centros de actividad económica, como la
importancia socioeconómica de dichos centros.
La utilización de indicadores de accesibilidad presenta un gran potencial como instrumento de planificación
de infraestructuras de transporte. Este artículo se centra
en dos áreas de investigación en las que comienza a explotarse este potencial, pues ambas utilizan, como base
para la evaluación de impactos, el análisis de los cambios en la distribución territorial de los niveles de accesibilidad. En efecto, dicho análisis permite, por un lado,
evaluar el grado en que las mejoras en las infraestructuras de transporte contribuyen a una distribución territo-
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rial de la accesibilidad más equilibrada —es decir, su
contribución a una mayor cohesión regional—. Por otro
lado, posibilita evaluar los beneficios que las mejoras en
las infraestructuras de una determinada región generan
en el resto de regiones —es decir, la cuantificación de
los efectos desbordamiento (spillovers)—.
En este contexto, este artículo propone una metodología basada en el cálculo de indicadores de accesibilidad para la evaluación de impactos de los planes de infraestructuras de transporte en las dos áreas anteriormente mencionadas: cohesión regional y efectos
desbordamiento. El diseño de esta metodología constituye una de las líneas de investigación que los autores
están desarrollando en el marco del Programa TRANSPORTRADE1, tomando como base los trabajos realizados en otros proyectos de investigación2.
La estructura del artículo es la siguiente: el siguiente
apartado incluye un breve resumen de las investigaciones más recientes sobre la materia. La metodología se
describe en el apartado 3, procediendo a su aplicación
en el apartado 4, para el caso de estudio del PEIT. Por
último, en el apartado 5 se incluyen las principales conclusiones del artículo.
2.
Cohesión regional y efectos desbordamiento
Las infraestructuras de transporte constituyen un elemento clave en la vertebración del territorio y en el desa-
1
Modelización espacial aplicada al movimiento de mercancías y
personas en el ámbito internacional e interregional español. IV Plan
Regional de Investigación Científica e Innovación Tecnológica (PRICIT)
2005-2008, de la Comunidad Autónoma de Madrid.
2
«Indicadores de impacto de las infraestructuras de transporte sobre
la equidad social y territorial», Convocatoria 2004 de Ayudas a la
Investigación sobre temas de infraestructuras del Ministerio de Fomento.
«Cohesión territorial y eficiencia del sistema de transporte en relación
con las propuestas contenidas en el Plan Estratégico de Infraestructuras
y Transporte (PEIT)», contrato de consultoría y asistencia técnica
realizado para la Dirección General de Planificación y Coordinación
Territorial del Ministerio de Fomento. META - Modelo español de
tarificación de carreteras, Ayudas para la realización de proyectos de
investigación científica, desarrollo e innovación tecnológica, ligadas al
Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte, Plan Nacional de
Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2004-2007.
ANÁLISIS DE IMPACTOS TERRITORIALES DEL PLAN ESTRATÉGICO ...
rrollo regional. Entre los impactos territoriales que vienen recibiendo más atención en las investigaciones recientes se encuentran los efectos sobre la cohesión
regional y los efectos desbordamiento.
Comenzando por el primero de estos efectos, las infraestructuras de transporte se consideran instrumentos eficaces para alcanzar la cohesión económica y social (Comisión Europea, 2004a; 2004b), a la vez que
constituyen uno de los principales instrumentos de la
política de desarrollo territorial, tal como puso de manifiesto la Estrategia Territorial Europea (ETE), Hacia un
desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la
UE (Comisión Europea, 1999). Las mejoras en el sistema de transporte aumentan la competitividad de las regiones y favorecen la cohesión territorial. La ETE vincula ambas cuestiones (competitividad y cohesión)
cuando señala que el buen funcionamiento de los
transportes es uno de los factores básicos para el refuerzo de la competitividad de las regiones periféricas
o las menos favorecidas y, por lo tanto, para la cohesión económica y social de la UE. En este contexto, se
señala que es imposible reducir las disparidades territoriales de la UE sin mejorar notablemente los servicios
e infraestructuras de transporte en las regiones donde
la falta de acceso a las mismas frena el desarrollo económico.
Trasladando este esquema al proceso de planificación de infraestructuras, el objetivo de contribuir a la
cohesión territorial y social significa abandonar el principio de construir solamente en función de la demanda
prevista (prever para proveer), dado que llevaría al
círculo vicioso del principio de causación acumulativa:
las inversiones se focalizan en los lugares donde se
concentran la población y la actividad económica, lo que
favorece el crecimiento de estos centros, produciendo
un aumento de la demanda de transporte que justificará
que en el futuro sean también esos centros los que
atraigan la mayor parte de las inversiones en materia de
transporte (Gutiérrez, 2004; Gutiérrez et al., 2006; López et al., 2008). En este punto nos encontramos ante la
disyuntiva entre dos objetivos contrapuestos presentes
en los criterios con los que se planifican las infraestructuras: la eficiencia y la cohesión.
Con respecto al segundo tipo de efectos a considerar, la inversión en infraestructuras de transporte produce efectos positivos que sobrepasan los límites de
las regiones donde se construyen. Algunos economistas (Cantos et al., 2005; Hulten y Schwab, 1991), estudiando el efecto de las infraestructuras sobre la productividad regional, han obtenido menores elasticidades para las infraestructuras usando una escala de
comunidades autónomas que usando una escala nacional. Estos resultados prueban que las infraestructuras de una región producen efectos en otras regiones
conectadas a través de una red de transporte común. A
los beneficios que una región recibe como consecuencia de las inversiones de transporte realizadas en otras
regiones se los conoce por efectos de desbordamiento
(Pereira y Sagalés, 2003).
Estos resultados parecen lógicos si pensamos que
muchas de las infraestructuras de transporte que se
construyen tienen el objetivo de fomentar las relaciones
interregionales. De este modo, puede ocurrir que autovías construidas en una región beneficien más a las regiones vecinas que a la región misma. En anteriores estudios (Gutiérrez et al., 2009) se pone de manifiesto
cómo el análisis de los efectos de desbordamiento resultantes de las infraestructuras de transporte aporta
una valiosa información sobre cuáles son los verdaderos beneficiarios de las inversiones en infraestructuras
de transporte.
La inclusión de la cohesión regional y de los efectos
desbordamiento en los procedimientos de evaluación
de grandes inversiones en infraestructuras de transporte, es en la actualidad un tema objeto de gran interés y
de múltiples trabajos de investigación (Gutiérrez et al.,
2009; López et al., 2008; Martín et al., 2004). Sin embargo, en la mayoría de los casos no se le da un papel relevante en la evaluación de inversiones (Bristow y Nellthorp, 2000). El análisis de estos efectos entra a formar
parte de los llamados impactos indirectos, sobre los que
hay menor grado de acuerdo en lo que se refiere al pro-
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cedimiento para analizarlos e introducirlos en las metodologías de evaluación y en los procesos de toma de
decisiones (Grant-Muller et al., 2001).
Es dentro de este grupo de impactos donde pueden
resultar de utilidad los indicadores de accesibilidad
(López et al., 2008; Martín et al., 2004; Gutiérrez et al.,
2006). El concepto de accesibilidad, analizado de forma rigurosa, tiene un potencial poco desarrollado
como instrumento de toma de decisiones en el proceso
de planificación de infraestructuras de transporte, debido a su relación con objetivos económicos, sociales y
medioambientales. La literatura sobre los distintos tipos de indicadores de accesibilidad y su clasificación
es muy amplia (para una descripción más detallada ver
Geurs y Ritsema Van Eck, 2001; Gutiérrez, 2004), existiendo un consenso general sobre la idea de que no
existe un indicador de accesibilidad «ideal», ya que la
finalidad del análisis es la que determina el indicador o
indicadores a utilizar. Recientemente, y en relación con
la introducción de la Teoría de la Utilidad en los estudios de movilidad y de los sistemas de transporte, se le
han dado a la accesibilidad otras dos aplicaciones: una
es la que relaciona la accesibilidad con el beneficio
neto que se obtiene de una determinada localización;
la otra la vincula con el coste de crear un espacio vacío
de forma que un determinado destino pueda ser alcanzado sin fricciones (Monzón, 1988): se trata de acepciones que consideran la accesibilidad como la propiedad de configurar las oportunidades de interacción espacial (Reggiani, 1998).
3.
Metodología de evaluación
Escenarios de evaluación y ámbito de estudio
Se han considerado dos escenarios que sirven para
analizar el efecto provocado por la realización de las infraestructuras de carreteras de la red de alta capacidad
propuestas en el PEIT (Ministerio de Fomento, 2005),
con un horizonte temporal de actuaciones hasta 2020.
Por un lado está un «escenario PEIT», que contempla
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la realización completa del PEIT en el contexto de una
evolución tendencial de las variables socioeconómicas. Por otro, el escenario «de referencia» se basa en
la hipótesis de que las infraestructuras se mantuvieran
invariables en la situación del año base (2005), hasta
2020, pero con la misma evolución del contexto socioeconómico del escenario PEIT. Los impactos se medirán
mediante la diferencia de indicadores entre los dos escenarios.
El ámbito de estudio, para el cálculo de los niveles de
accesibilidad, ha sido todo el territorio peninsular de
España, ampliado con Portugal y las tres regiones del
sur de Francia, debido a que las infraestructuras planificadas por estos dos países influyen en los niveles de
accesibilidad del nuestro. La red de carreteras incluye
todas las vías de la red de interés general del Estado
(RIGE), complementadas por un conjunto de vías de titularidad autonómica, bien se trate de autopistas, autovías o carreteras convencionales, que permiten cubrir
todo el territorio de la España peninsular. El tiempo de
viaje por carretera ha sido estimado en función del tipo
de infraestructura, de acuerdo con las siguientes velocidades tipo: autopistas: 120 km/hora; autovías: 110
km/hora; carreteras nacionales: 85 km/hora; otras carreteras: 70 km/hora. En ambas redes se han calculado caminos de mínimo tiempo entre los nodos de la red y los
centros urbanos seleccionados. El tiempo de viaje es
igual a la suma de los tiempos de los arcos recorridos,
desplazándose por el camino mínimo.
En la red se han identificado aquellos nodos que se
comportan como principales centros de actividad económica del país y para ellos se ha almacenado su población, proyectada al año 2020. Se han considerado
como centros de actividad económica todas las ciudades y aglomeraciones urbanas españolas que superan
los 75.000 habitantes o que, no superando ese umbral
de población, tienen la condición de capitales de provincia. Por su proximidad y especial vinculación también se han tenido en cuenta las capitales de provincia
portuguesas y las capitales de las regiones del suroeste de Francia.
ANÁLISIS DE IMPACTOS TERRITORIALES DEL PLAN ESTRATÉGICO ...
Mediante técnicas de interpolación se han obtenido
valores de accesibilidad para todos los municipios de la
España peninsular. Finalmente, los resultados han sido
agregados en forma de medias ponderadas, tomando
como factor de ponderación la población de cada uno
de los municipios citados.
Infraestructuras de carreteras consideradas
En España las infraestructuras consideradas corresponden a los dos escenarios ya mencionados (con
PEIT y sin PEIT). Siguiendo el mismo criterio se considera que estarán terminadas las infraestructuras planificadas en el sur de Francia y Portugal en el horizonte
2020 (Parlamento Europeo, 2004). Tendríamos por lo
tanto:
— Escenario de referencia: red española de carreteras de 2005 y vías de alta capacidad planificadas para
2020 en Portugal y Sur de Francia.
— Escenario PEIT: red prevista tras las actuaciones
consideradas en el PEIT hasta el año 2020 y vías de
alta capacidad planificadas para ese año en Portugal y
Sur de Francia.
Mejora de accesibilidad
Existen multitud de indicadores de accesibilidad
(Geurs y Ritsema van Eck, 2001). Su formulación depende del tipo de efectos que se pretenda medir y de la
escala temporal y geográfica. Asimismo, en la elección
del indicador a utilizar debe tenerse en cuenta la información disponible y su nivel de desagregación. Por otra
parte, hay una limitación impuesta por la capacidad de
los sistemas de manejo de la información, aunque ésta
ha aumentado significativamente con el desarrollo de
las nuevas tecnologías.
Para este trabajo se han utilizado herramientas de
cálculo implementadas en un sistema de información
geográfica (SIG), lo que ha permitido el cálculo de todos
los indicadores con un gran nivel de detalle. Asimismo,
sobre la base de la experiencia de trabajos anteriores
realizados por el equipo investigador en materia de indicadores de accesibilidad (Monzón et al., 2005; Gutiérrez
et al., 2006; López et al., 2008; Gutiérrez et al., 2009),
se ha desarrollado un conjunto de indicadores específicos para cada uno de los impactos que se quieren medir, basados en las mismas variables y la misma zonificación, pero con diferente formulación.
Las variables básicas de los indicadores diseñados
son las siguientes:
— Oportunidades en el destino: Dj, tomando la aproximación de que son proporcionales a la población: Pj.
— Coste generalizado de desplazamiento desde el
origen hasta el destino: Cij, tomando la aproximación de
que es proporcional al tiempo de desplazamiento: tij.
El tiempo mínimo para salvar la distancia entre origen
y destino se calcula en el SIG, utilizando rutinas de análisis de redes. En este estudio se han calculado dos tipos de indicadores de accesibilidad, basados en ejemplos tomados de otras experiencias, correspondientes a
los dos tipos de impactos a analizar:
— Indicador de eficiencia: mide la eficiencia del desplazamiento en razón de la calidad de las infraestructuras disponibles. Se ha utilizado para medir los efectos
sobre la cohesión regional.
— Indicador de coste o locacional: mide el coste
(tiempo) para acceder a esas oportunidades. Se ha utilizado para evaluar los efectos desbordamiento.
En el Cuadro 1 se muestra la formulación de estos
dos indicadores de accesibilidad. Su interpretación se
detalla con más profundidad en el apartado correspondiente al cálculo de cada uno de los impactos.
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CUADRO 1
TABLA DE INDICADORES DE ACCESIBILIDAD UTILIZADOS
Indicador de eficiencia de la red (E)*
E =å
Formulación
j
Variables
Indicador locacional (L)**
trij
× w ij
ti ij
L = å trij × w ij
j
trij: coste generalizado de desplazamiento
desde i hasta j, en tiempo
de desplazamiento por la red.
trij: tiempo real de viaje por la red
entre el origen i y el destino j.
tiij: tiempo ideal de viaje entre el origen y el destino
(definido como el que correspondería a una autopista
o línea de alta velocidad de trazado recto).
wij: peso ponderado para esa relación entre i y j,
adoptando una formulación gravitatoria.
Pj
trij
w ij =
P
å trijj
j
Unidades
Adimensional
wij: peso o factor de ponderación
de la relación entre i y j
Pj
trij
w ij =
P
å trijj
j
Minutos
FUENTE: * Basado en GUTIÉRREZ et al. (1998). ** Basado en GUTIÉRREZ y URBANO (1996) y GUTIÉRREZ et al. (1996).
4.
Impactos territoriales
Efectos sobre la cohesión regional
La metodología consiste en el análisis de los cambios
en la distribución territorial de los niveles de accesibilidad, mediante el cálculo de medidas de dispersión, tal
como se viene proponiendo en investigaciones recientes (Martín et al., 2004; Gutiérrez et al., 2006; López,
2007; López et al., 2008).
El análisis se lleva a cabo mediante el cálculo del indicador gravitatorio de eficiencia de la red E (Gutiérrez et
al., 1998). Este indicador mide la accesibilidad en términos de eficiencia de la red en las conexiones de cada
nodo con los distintos centros de actividad. Para neutralizar el efecto de la localización geográfica de los nodos,
y resaltar el efecto de la infraestructura, la noción habi-
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tual de distancia (longitud, tiempo, coste) se sustituye
por otra que expresa la facilidad de acceso en términos
relativos. El indicador de eficiencia de la red relaciona
los tiempos de acceso reales con los ideales para conseguir ese efecto (Gutiérrez et al., 1998; Monzón et al.,
2005), de acuerdo con la formulación incluida en el Cuadro 1.
En dicha formulación, la ratio trij/tiij, al comparar los
tiempos real e ideal, expresa la facilidad relativa de acceso en cada relación: cuanto más se acerque la impedancia real a la ideal, más bajo será el valor del cociente. La importancia de cada relación se recoge en el factor de ponderación wij de acuerdo con una formulación
gravitatoria: el cociente entre la población en destino y
el tiempo de viaje entre i y j. El indicador E ofrece información sobre las condiciones de accesibilidad de cada
nodo con respecto a una situación ideal. Refleja al mis-
ANÁLISIS DE IMPACTOS TERRITORIALES DEL PLAN ESTRATÉGICO ...
mo tiempo los índices de rodeo (estructura geométrica
de la red) y el tipo de infraestructura utilizado para acceder a dichos centros. Este tipo de indicador es el que
mejor refleja las mejoras introducidas en el sistema de
transporte, ya que en su formulación el componente infraestructural tiene mayor peso frente al locacional. La
interpretación de los resultados debe realizarse, pues,
desde una perspectiva infraestructural: se mide la eficiencia de la red para las relaciones de cada nodo con
los centros de actividad, adoptando un enfoque gravitatorio en la ponderación de las distintas relaciones.
Siguiendo esta formulación, se calculan los valores del
indicador en los dos escenarios considerados («con» y
«sin» PEIT). Así, se ha obtenido la medida de las diferencias en forma relativa mediante la siguiente fórmula:
% de mejora de Ai =
Ai 0 - Aif
´ 100
Ai 0
donde: Ai0 indica la eficiencia de la red en el escenario
de referencia, y Aif indica la eficiencia de la red en el escenario final.
El Mapa 1 refleja las mejoras relativas, en porcentaje,
respecto de la situación «sin PEIT». En este mapa se dibujan claramente las distintas zonas en las que se concentran las mejoras. En primer lugar, destacan las mejoras experimentadas en el corredor Badajoz-Córdoba-Ciudad Real, motivadas por el efecto conjunto de una
serie de actuaciones, entre las que se encuentran las
nuevas autovías desde Badajoz a Córdoba, Ciudad Real
y Huelva, el cierre de la autovía de la Plata, el eje Madrid-Córdoba y la autovía Ciudad Real-Levante.
Asimismo, destacan las mejoras concentradas en el
entorno de Teruel, debidas al eje Sagunto-Somport y la
autovía Cuenca-Teruel, que la conectan con la red de
alta capacidad. Los casos de los ejes Pamplona-Huesca-Lérida y el tramo de la autovía de la Plata comprendido entre Zamora y Sevilla son también ejemplos de zonas en las que las nuevas infraestructuras provocan
sensibles mejoras de los niveles de accesibilidad. Con
mejoras significativas aparecen también el corredor
Cantabria-Meseta, debido al cierre de la A-67 (tramo
Palencia-Santander); así como un corredor Norte-Sur
entre las provincias de Jaén y Albacete, mediante la autovía Linares-Albacete y el eje Ocaña-La Roda. Aunque
de carácter más puntual, son también destacables otras
zonas con mejoras significativas. Se trata de áreas
como el entorno de Girona —autovía Girona-Lleida—,
de Cádiz —construcción de la autovía Cádiz-Algeciras— por citar algunos ejemplos.
El Cuadro 2 incluye en su tercera columna los porcentajes de mejora en los niveles de accesibilidad. Los resultados numéricos confirman lo que muestran los mapas: capitales como Ciudad Real, Teruel o Salamanca encabezan
la lista de las ciudades que mayores mejoras experimentan, con valores por encima del 10 por 100. Cuenca, Zamora, Cáceres, Badajoz, Córdoba, o Pamplona son ejemplos de capitales con mejoras importantes, superiores en
este caso al 5 por 100. Por último, en los últimos puestos
de la lista se encuentran Madrid, Barcelona y Gerona, con
mejoras que no alcanzan el 1 por 100, seguidas por Valencia, Murcia, Tarragona, Bilbao y Castellón, en las que no
se supera el 2 por 100 de mejora.
En principio, el análisis de los resultados permite esperar que, gracias al aumento del mallado de la red, la
distribución territorial de los niveles de accesibilidad resulte más equitativa. Así parecen también indicarlo los
mapas correspondientes. Para cuantificar si efectivamente el efecto es «equilibrador» se ha utilizado como
índice de dispersión el coeficiente de variación de la distribución resultante, que efectivamente demuestra que
la cohesión regional mejora, con una reducción en el
mismo del 6,7 al 4,6 por 100.
Efecto desbordamiento entre regiones (spillovers)
Las infraestructuras que se construyen en una región
producen beneficios no sólo en esa región, sino también
en las regiones vecinas. Es lo que se conoce como spillover effects o «efectos desbordamiento» (Pereira y Sagalés, 2003). Este enfoque supone la superación de los
problemas clásicos de los indicadores de dotación (km
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MAPA 1
MEJORA DE LA ACCESIBILIDAD. ESCENARIO DE REFERENCIA
vs. ESCENARIO PEIT, HORIZONTE 2020
(En %)
Centros atractores
Carreteras de gran capacidad
Carreteras nacionales
>10
7,5 - 10
5 - 7,5
4-5
3-4
2-3
<2
Santa Cruz
de Tenerife
Ceuta
Las Palmas de
Gran Canaria
Melilla
FUENTE: MINISTERIO DE FOMENTO (2005).
de red/km2 o km de red/población), que consideran
cada región como un sistema cerrado y no tienen en
cuenta los spillovers. Aunque en la bibliografía especializada se reconoce la importancia del efecto desbordamiento, su medición es difícil. En el marco de este proyecto se desarrolló una metodología para su medida a
partir de indicadores de accesibilidad. Se trata de evaluar las mejoras de accesibilidad que las infraestructuras construidas en una región producen en las regiones
vecinas. Otro de los objetivos planteados es dar un valor
económico a los spillovers, de forma que sea posible
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contrastar las inversiones a realizar con los beneficios
recibidos en cada región.
La metodología de medición de los efectos desbordamiento se ha aplicado al PEIT, analizando las actuaciones previstas en materia de carreteras. Los resultados
del indicador de accesibilidad son calculados para el escenario PEIT y para el hipotético que englobaría todas
las actuaciones previstas en el PEIT hasta el año 2020,
excepto las previstas en la región que se esté analizando, que mantendría las mismas infraestructuras existentes en el año 2005. Este último escenario se repite para
ANÁLISIS DE IMPACTOS TERRITORIALES DEL PLAN ESTRATÉGICO ...
CUADRO 2
INDICADOR DE EFICIENCIA DE LA RED.
ESCENARIO DE REFERENCIA vs.
ESCENARIO PETIT
Indicador de eficiencia
Ciudad
Ciudad Real
Teruel. . . . .
Salamanca .
Cuenca. . . .
Soria . . . . .
Córdoba . . .
Zamora. . . .
Cáceres . . .
Huesca. . . .
Badajoz . . .
Logroño . . .
Segovia . . .
Pamplona . .
Huelva . . . .
Orense . . . .
Palencia . . .
Toledo . . . .
Sevilla . . . .
Albacete . . .
Lugo. . . . . .
Valladolid . .
Burgos . . . .
Zaragoza . .
León. . . . . .
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Sin PEIT
Con PEIT
Diferencia (%)
1,42
1,52
1,35
1,43
1,44
1,34
1,34
1,37
1,35
1,36
1,38
1,40
1,33
1,34
1,41
1,36
1,21
1,23
1,29
1,29
1,31
1,23
1,24
1,27
1,25
1,34
1,21
1,31
1,32
1,23
1,23
1,26
1,25
1,26
1,29
1,31
1,26
1,27
1,34
1,30
1,16
1,18
1,24
1,24
1,26
1,19
1,20
1,23
11,97
11,84
10,37
8,39
8,33
8,21
8,21
8,03
7,41
7,35
6,52
6,43
5,26
5,22
4,96
4,41
4,13
4,07
3,88
3,88
3,82
3,25
3,23
3,15
FUENTE: Elaboración propia.
cada una de las comunidades autónomas, para lo que
se requiere la preparación de 15 redes digitales de carreteras. Se calcula, para cada región, la diferencia entre el escenario PEIT y el hipotético de considerar todas
las actuaciones previstas en el PEIT para 2020 menos
en la región analizada, en la que se mantiene la situación de 2005. Esta diferencia representa la aportación
de las actuaciones previstas para la región en la accesibilidad de las restantes comunidades, en suma, el efecto desbordamiento que ocasionan las actuaciones previstas en esa región.
En este trabajo se utiliza el indicador de accesibilidad
de localización L (Gutiérrez y Urbano, 1996; Gutiérrez et
al., 1996), que consiste en calcular el tiempo medio de
acceso a través de la red de carreteras desde cada
nodo hasta los distintos destinos considerados (en este
caso, centroides provinciales), tal como se detalla en el
Cuadro 1. Tras implementar el indicador de localización
en un sistema de información geográfica, se calculan
caminos mínimos a través de la red (en este caso con la
extensión Network Analyst, de ARC/GIS 9.1) para conocer los tiempos de acceso entre cada par de centroides
origen y destino; a continuación se calcula el valor de
accesibilidad de cada centroide, mediante operaciones
de gestión de base de datos. Los resultados se interpolan mediante la extensión raster (en este caso por el
procedimiento de la media ponderada por el inverso de
la distancia) para poder mapificar los resultados. De
esta forma, se obtienen mapas como el Mapa 2, que
muestran los beneficios en valores de accesibilidad
(tiempos medios de acceso) que producen las actuaciones previstas en la Comunidad Valenciana sobre las demás comunidades. Lógicamente, el mayor efecto se localiza en las regiones vecinas, aunque también se nota
la propagación de efectos positivos a través de los corredores que confluyen en Valencia. Los beneficios se
miden en las unidades del indicador de accesibilidad utilizado (en este caso, ahorros de tiempo en minutos). La
región objeto de estudio se representa con un patrón diferente porque lo que se pretende es medir el efecto de
sus nuevas autopistas sobre la accesibilidad de las demás regiones.
Algunas regiones (sobre todo las centrales y extensas) generan importantes efectos desbordamiento,
mientras que otras (generalmente las periféricas) apenas producen spillovers. La distribución de los spillovers en cada una de las regiones vecinas es irregular.
Algunas áreas de una determinada región reciben beneficios muy importantes (generalmente las más próximas a la comunidad analizada), mientras que en otras
los efectos son mucho más limitados. Dado que se dispone del dato de mejora de accesibilidad para todos
los municipios del país, es posible agregar estos datos
municipales por comunidades para conocer el benefi-
ASPECTOS TERRITORIALES DEL DESARROLLO: PRESENTE Y FUTURO
Mayo-Junio 2009. N.º 848
ICE
167
E. LÓPEZ SUÁREZ, E. ORTEGA PÉREZ
Y
A. M. CONDEÇO-MELHORADO
MAPA 2
EFECTO DESBORDAMIENTO DE LAS ACTUACIONES PREVISTAS EN LA COMUNIDAD
VALENCIANA: INDICADOR DE LOCALIZACIÓN
Ahorro de tiempo (minutos)
< 0,5
0,5 - 1
1 - 1,5
1,5 - 2
2-3
>3
Comunidad Valenciana
Nueva red de alta capacidad
Mejoras generales de la red existente
FUENTE: Elaboración propia.
cio en cada comunidad. Esta agregación se puede hacer a partir de una media ponderada regional que considere como factor de ponderación la población de
cada municipio. De este modo se puede estimar la distribución relativa de beneficios inducidos por las inversiones a realizar en cada región. A modo de ejemplo, el
Cuadro 3 recoge cuál es la distribución regional de los
beneficios producidos por las infraestructuras que se
construirán en la Comunidad Valenciana. Lógicamente
los mayores ahorros de tiempo corresponden a la propia comunidad que se analiza (en este caso Valencia),
pero también hay beneficios importantes en algunas
comunidades vecinas, como Murcia, Aragón y Navarra. Asimismo, se puede distribuir la propuesta de inversión en autopistas para una región en función del
beneficio de accesibilidad medio que esa inversión pro-
168
ICE
ASPECTOS TERRITORIALES DEL DESARROLLO: PRESENTE Y FUTURO
Mayo-Junio 2009. N.º 848
duce en cada comunidad, considerando como factor
de ponderación la población de cada región (y, por lo
tanto, los potenciales beneficiarios). Así, por ejemplo,
de los 1.171.000.000 de euros que está previsto que se
inviertan en la Comunidad Valenciana, a Andalucía le
corresponderían unos beneficios equivalentes a
171.000.000, a Aragón de 66.000.000, etcétera.
La consideración y medición de los efectos desbordamiento tiene profundas implicaciones políticas y de planificación de prioridades en la construcción de infraestructuras. De hecho, permite replantearse los criterios
actuales de planificación de carreteras, según los cuales cada región quiere recibir la mayor cantidad posible
de inversión en su territorio, sin considerar hasta qué
punto esa inversión beneficia a las regiones vecinas, ni
tener en cuenta, tampoco, los beneficios recibidos de
ANÁLISIS DE IMPACTOS TERRITORIALES DEL PLAN ESTRATÉGICO ...
CUADRO 3
MEDIA PONDERADA DEL EFECTO DE DESBORDAMIENTO DE LAS CARRETERAS
PREVISTAS EN EL PEIT PARA LA COMUNIDAD VALENCIANA
Comunidad
Andalucía . . . . . . .
Aragón . . . . . . . . .
Asturias . . . . . . . .
Cantabria . . . . . . .
Castilla y León . . .
Castilla-La Mancha
Cataluña. . . . . . . .
C. de Madrid. . . . .
.
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.
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.
.
.
Minutos
Millones
de euros
0,5
1,1
0,0
0,4
0,1
0,1
0,5
0,0
171
66
2
11
9
10
178
2
Comunidad
Navarra . . . . . . .
C. Valenciana . . .
Extremadura . . . .
Galicia . . . . . . . .
La Rioja . . . . . . .
País Vasco . . . . .
Región de Murcia
.
.
.
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.
.
.
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.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
Minutos
Millones
de euros
1,1
2,1
0,0
0,0
0,9
0,9
1,7
32
476
0
1
13
83
118
FUENTE: Elaboración propia.
las inversiones en esas regiones vecinas. Para obtener
una visión más realista del reparto de inversiones es
preciso considerar el efecto desbordamiento.
El procedimiento de cálculo es el siguiente: se considera la inversión prevista en el PEIT para cada región
(inversión directa en su territorio expresada en millones
de euros, suma de las filas en el Cuadro 4), se le restan
los beneficios de esas inversiones que recaen en otras
comunidades, calculados según el procedimiento descrito anteriormente (filas en el Cuadro 4) y se le suman
los beneficios recibidos por las inversiones en comunidades vecinas (suma de las columnas en el Cuadro 4).
El valor final obtenido se considera como la «inversión
efectiva» que recibe cada comunidad. Así, por ejemplo,
la Comunidad Valenciana recibe una inversión efectiva
muy superior a la inversión directa prevista por el PEIT
en su territorio, ya que «importa» muchos más beneficios de los que «exporta». Se puede comprobar, en este
caso con un indicador que enfatiza las relaciones de largo recorrido, cómo hay comunidades que emiten más
spillovers de los que reciben (con lo que la inversión
efectiva recibida es inferior a la inversión directa), y
otras en las que, sucede exactamente lo contrario (la inversión efectiva es superior a la directa). En el primer
caso se encuentran casi siempre regiones centrales,
que son áreas de paso para múltiples relaciones, como
es el caso de Castilla y León; en el segundo, regiones
periféricas, como Galicia o la Comunidad Valenciana.
ASPECTOS TERRITORIALES DEL DESARROLLO: PRESENTE Y FUTURO
Mayo-Junio 2009. N.º 848
ICE
169
170
ICE
ASPECTOS TERRITORIALES DEL DESARROLLO: PRESENTE Y FUTURO
Mayo-Junio 2009. N.º 848
6.905
Inversión efectiva. . . .
FUENTE: Elaboración propia.
3.315
373
0
83
1.678
463
282
171
385
0
6
29
29
69
23
Andalucía. . . . . . . . . . .
Aragón. . . . . . . . . . . . .
Asturias. . . . . . . . . . . .
Cantabria. . . . . . . . . . .
Castilla-La Mancha. . . .
Castilla y León. . . . . . .
Cataluña. . . . . . . . . . . .
Comunidad Valenciana.
Extremadura. . . . . . . . .
Galicia. . . . . . . . . . . . .
La Rioja. . . . . . . . . . . .
Madrid. . . . . . . . . . . . .
Murcia. . . . . . . . . . . . .
Navarra. . . . . . . . . . . .
País Vasco. . . . . . . . . .
1.092
21
506
0
0
95
209
103
66
20
23
9
2
0
37
0
Aragón
928
18
9
277
9
28
151
16
2
207
192
5
8
0
6
0
Asturias
927
18
44
71
313
21
168
9
11
196
58
1
3
0
15
0
Cantabria
1.617
164
146
0
13
781
159
94
10
89
0
0
86
49
22
4
CastillaLa Mancha
1.366
75
68
2
31
106
684
62
9
168
55
22
29
0
29
26
Castilla
y León
4.104
166
447
4
0
577
1.172
1.134
178
6
159
69
2
0
189
1
Cataluña
3.581
229
1.138
0
8
784
285
339
476
79
1
1
60
72
109
1
Comunidad
Valenciana
1.125
255
31
0
18
134
105
6
0
537
3
2
20
0
8
6
Extremadura
3.161
37
2
799
1
62
363
51
1
155
1.577
63
16
0
18
15
Galicia
366
6
45
0
0
11
83
8
13
93
7
15
0
0
84
0
La Rioja
2.416
329
373
0
44
510
526
425
2
24
0
2
95
0
63
22
Madrid
2.033
106
274
0
10
149
80
97
118
135
0
0
12
1.035
16
0
Murcia
891
10
205
2
0
21
181
30
32
61
14
20
0
0
312
2
Navarra
1.590
34
407
160
3
67
223
71
83
116
145
1
8
0
230
42
País Vasco
4.782
4.069
1.315
534
5.024
4.851
2.729
1.171
2.272
2.235
215
372
1.185
1.207
142
Inversión
según
el PEIT
Y
Andalucía
INVERSIÓN RECIBIDA Y EMITIDA POR EFECTO DESBORDAMIENTO ENTRE CC AA POR EFECTO DE LAS
INVERSIONES PEIT
(En millones de euros)
CUADRO 4
E. LÓPEZ SUÁREZ, E. ORTEGA PÉREZ
A. M. CONDEÇO-MELHORADO
ANÁLISIS DE IMPACTOS TERRITORIALES DEL PLAN ESTRATÉGICO ...
5.
Conclusiones
El trabajo pone de manifiesto, en su conjunto, algunas
de las posibilidades de los indicadores de accesibilidad
para explicar los efectos territoriales de las infraestructuras de transporte. En efecto, permiten estimar impactos
territoriales como los efectos sobre la cohesión regional y
los efectos desbordamiento. Además, su aplicación a
planes de infraestructuras, conjuntamente con su implementación en un adecuado sistema de información geográfica, permite disponer de poderosas herramientas de
planificación y facilitar la toma de decisiones.
Los indicadores desarrollados permiten evaluar los niveles de accesibilidad, antes y después de la ejecución
del plan, desde perspectivas distintas: eficiencia de la
red y tiempos de acceso (localización). Pero, además,
se pueden analizar los resultados obtenidos desde la
perspectiva de la cohesión, para comprobar si las regiones que más mejoran son efectivamente las que partían
de niveles más bajos de accesibilidad. Asimismo, mediante indicadores de accesibilidad se pueden analizar y
monetizar los spillovers regionales, de forma que en las
tareas de planificación se pueda considerar, no simplemente la cantidad de inversión directa que recibirá cada
territorio, sino también los flujos de inversión entre territorios, en forma de spillovers, y, por lo tanto, la inversión
real que recibe cada territorio (de forma directa o indirecta). Ello permite superar la visión localista de demanda de nuevas infraestructuras, visualizando cómo se
distribuyen sus efectos entre regiones vecinas; cabe
priorizar, por tanto, las actuaciones de modo que se
construyan primero las infraestructuras que beneficien a
más regiones, o cabe plantear procedimientos de financiación relacionada con los beneficios percibidos.
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Mayo-Junio 2009. N.º 848
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