Download impuestos al carbono - Pontificia Universidad Católica de Chile

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DE CHILE
ESCUELA DE INGENIERIA MECANICA
MERCADOS ENERGETICOS
IMPUESTOS AL CARBONO
Profesor PUC:
Hugh, Rudnick
Alumnos:
Richard, Arguello
Francisco, Salazar
OCTUBRE DEL 2010
PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DE CHILE
INDICE
I.
Introducción………………………………………………………………………………….
3
1.
El Problema de las Emisiones de Carbono…………………………………
4
1.1.
El Fenómeno de Calentamiento Global……………………………………….
4
1.2.
Economía del Calentamiento Global……………………………………………
5
1.3.
Propuesta para Alcanzar el óptimo Social………………………………….
6
1.4.
Características
Particulares
de
la
Externalidad
del
Calentamiento Global………………………………………………………………….
7
Impuesto al Carbono…………………………………………………………………….
7
2.1.
Sentido y Justificación………………………………………………………………….
7
2.2.
Nivel y Progresividad……………………………………………………………………
10
3.
Impuesto Destinado a Compensar a los Países más Afectados….
10
4.
Situación Actual en Chile………………………………………………………………
11
5.
Los Impuestos al Carbono en el Transporte Aéreo…………………….
15
6.
Incidencia Fiscal de los Impuestos sobre la Energía………………….
16
7.
Medidas e Instrumentos Fiscales Ambientales Chile y América
2.
Latina…………………………………………………………………………………………….
16
8.
Los Acuerdos Globales………………………………………………………………….
19
9.
Formas de Aplicación Impuesto……………………………………………………
19
9.1.
Beneficios………………………………………………………………………………………
20
9.2.
Criticas………………………………………………………………………………………….
20
10.
Impactos……………………………………………………………………………………….
22
11.
Otras Propuestas de Acción en el ámbito de Control Climático…
23
12.
Créditos vs Impuestos………………………………………………………………….
23
13.
Un Enfoque Hibrido……………………………………………………………………….
25
14.
Acciones Internacionales Conjuntas…………………………………………..
26
14.1.
Dinamarca…………………………………………………………………………………….
26
14.2.
Francia…………………………………………………………………………………………..
27
14.3.
La Unión Europea………………………………………………………………………….
28
14.4.
USA……………………………………………………………………………………………….
28
14.5.
Un Duro Golpe…………………………………………………………………………….
29
14.6.
China e India………………………………………………………………………………..
29
15.
Conclusiones…………………………………………………………………………………
31
16.
Bibliografía…………………………………………………………………………………….
32
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INDICE DE CUADROS
Cuadro
N°1
Calentamiento Global y El Optimo Social……………………………….
6
Cuadro
N°2
Afectación del Impuesto al Carbono………….………………………….
9
Cuadro
N°3
Emisiones de CO2 Acumuladas por Región……………………………
11
Cuadro
N°4
Proyección de las Emisiones de CO2………………………………………
12
Cuadro
N°5
Proyección de Emisiones de CO2 por Habitante…………………….
13
Cuadro
N°6
Proyección de Emisiones de CO2 por PIB..…………………………….
13
Cuadro
N°7
Costo PIB vs Emisiones Esperadas…….……………………………………
14
Cuadro
N°8
Ventajas y Desventajas de Impuestos Emisiones………………….
21
Cuadro
N°9
Prospectiva de Emisiones Globales con miras de reducción….
22
Cuadro
N°10
Impuestos a la Generación de Energía……………………………………
25
INDICE DE TABLA
Tabla
N°1
Impacto a Distintos Impuestos a Combustibles Fósiles………..
14
Tabla
N°2
Medidas e Instrumentos Fiscales adoptadas América Latina..
17
Tabla
N°3
Impuestos a la Generación de Energía…………..………………………
26
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I. INTRODUCCION
En los últimos tiempos un tema del que se habla es el impacto del cambio climático en
el mundo. Ante esta problemática, desde hace tiempo se buscan soluciones, algunas
propuestas surgieron con el conocido Protocolo de Kyoto, que es un tratado de alcance
internacional creado en 1997, cuyo aspecto más relevante es la fijación e imposición
de límites cuantitativos para las emisiones de gases efecto invernadero (GEI) de los
países industrializados y en vías en desarrollo. A través del Protocolo de Kyoto los
países desarrollados del mundo, que han ratificado el acuerdo, asumieron un
compromiso legal y vinculante de reducir sus emisiones de GEI en un promedio de
5,2% con respecto a los niveles de emisiones del año 1990. Esta reducción de
emisiones debería cumplirse para el período 2008-2012 al finalizar el llamado "Primer
período de compromiso".
En estos últimos años han surgido otras propuestas de solución que cumplirían con el
mismo fin, limitar las emisiones de CO2 a la atmosfera, no es más que la imposición de
un impuesto acordado sobre las emisiones de gas de efecto invernadero en cantidades
significativas. Bien sabemos que los átomos de carbono están presentes en todos los
combustibles fósiles como el carbón, petróleo y gas.
El vínculo entre el hidrógeno y los átomos de carbono es la principal fuente de energía
de combustibles fósiles y la fuente primaria de calor liberado por la quema de
combustible. Básicamente todos los átomos de carbono se convierten en CO 2 cuando el
combustible se quema, se eleva a la atmósfera y permanece residente allí por largos
periodos de tiempo, causando el llamado calentamiento global y otros efectos nocivos
que propician el cambio climático.
Es por esta razón que surge la idea de un impuesto a las emisiones de carbono o
(Carbon Tax). Dicho impuesto se aplicaría a quienes utilicen alguno de los
combustibles fósiles ya mencionados, de una forma no controlada y con incidencia al
medioambiente.
Actualmente, debido a los avances en la agricultura, el transporte y la industria, estos
han generado un grado de contaminación significativamente mayor. El fin principal de
este impuesto es desanimar la utilización de los combustibles, una posible alternativa
efectiva para corregir prácticas humanas contaminantes y un mecanismo para reducir
las emisiones de carbono.
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Impuesto al carbono y otras propuestas de
acciones en el ámbito del cambio climático
Richard Arguello & Francisco Salazar
1.- El Problema de las Emisiones de Carbono
1.1.- El fenómeno del calentamiento global
El calentamiento global es el creciente y acelerado incremento en la temperatura
promedio de la superficie de la tierra, aire y mar, provocado por la excesiva liberación
de los gases de efecto invernadero (GEI), como son el dióxido de carbono (CO 2) y
otros gases que actúan atrapando el calor de la atmosfera. Con cada emisión se va
formando una gruesa capa de gases que atrapa el calor del sol direccionándolo
directamente sobre la superficie terrestre. Estos gases son generados por las
actividades humanas, (por ello se entiende que este calentamiento global es un
fenómeno antropogénico) cotidianas e industriales de quema de combustibles fósiles
para la generación de energía, las que aumentan año a año, acelerando el proceso de
calentamiento del planeta.
Una de las más importantes investigaciones sobre este tema, es el informe Stern sobre
la Economía del Cambio Climático publicado en el 2006, afirma que “Las pruebas
científicas son hoy día incuestionables: en el cambio climático constituye una seria
amenaza mundial” de igual forma una conclusión semejante por el organismo
especializado en el cambio climático de la ONU: “El calentamiento del sistema climático
es inequívoco, como evidencia ya el aumento observado del promedio mundial de las
temperaturas del aire y del océano, la fusión generalizada de nieves, hielos y el
aumento del promedio mundial del nivel del mar”.
Ya no requerimos de mayores investigaciones científicas para entender que estamos
inmersos en una situación anómala y extraordinaria de cambio climático. En muchos
lugares del mundo estos efectos ya son percibidos muestra de ello es un ejemplo real
es la casi desaparición de nieve en Pastouri, en Perú o precipitaciones de granitos en
zonas selváticas. Si bien durante mucho tiempo hubo dudas sobre la realidad del
calentamiento global o si esto era más bien una exageración de los grupos ecologistas,
hoy día queda claro que el calentamiento global es una realidad y que no adoptar
medidas preventivas sería catastrófico.
Actualmente sabemos que los países más vulnerables y afectados por el calentamiento
global son los menos desarrollados, esto resulta paradójico pues diversas
investigaciones han concluidos que los países con el 20 por ciento de la población más
rica del mundo producen el 57 por ciento del PIB mundial, emiten el 46 por ciento de
los GEI; como señalamos anteriormente, en contraste, los países menos desarrollados
que producen menor cantidad de GEI, son los más afectados con los efectos del
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cambio climático, por ejemplo Perú, el cual a pesar de solo producir el 0.4 por ciento
de las emisiones de GEI globales, es considerado uno de los países más vulnerables.
Esta vulnerabilidad genera diversas consecuencias como perdida en la disponibilidad de
recursos hídricos para consumo humano y generación eléctrica, debido a la progresiva
y acelerada desaparición de los glaciares, la pérdida de productividad primaria agrícola
y pesquera producto del aumento de la temperatura del mar, la pérdida de
biodiversidad, las migraciones de poblaciones afectadas por el cambio climático, entre
otras.
En vista del consenso general de que las temperaturas continuaran incrementándose a
nivel mundial, algunos gobiernos, empresas e individuos han comenzado a
implementar medidas para lidiar con esta situación. Estas respuestas al calentamiento
global pueden clasificarse en: (1) Mitigación de las causas y efectos del calentamiento
global, entre ellas, restricción en el uso de combustibles fósiles y uso de combustibles
alternativos; (2) Adaptación al medio ambiente cambiante y (3) Geo-ingeniería que es
el uso de tecnologías sofisticada para revertir el calentamiento.
Dado el entendimiento general de que el calentamiento global es originado por las
acciones humanas que causan la emisión de los GEI, se vienen adoptando y evaluando
adoptar acciones tanto a niveles regionales como supranacionales. Científicos, actores
políticos, empresarios y el ciudadano común van progresivamente entendiendo que la
situación climática actual es extraordinaria y esa es también la medida de las acciones
que deben adoptarse, medidas prontas, prácticas y significativas. La magnitud del
desafío exige cambiar patrones políticos, económicos y sociales, logrando acuerdos
supranacionales de largo alcance cuya implementación pueda ser medible y verificable.
Debemos adaptarnos a un mundo muy diferente al que estamos acostumbrados.
1.2.- Economía del calentamiento global
Es una rama de economía que estudia los costos y beneficios económicos del
calentamiento global, así como el impacto económico de las acciones establecidas para
la mitigación o la adaptación de las poblaciones al calentamiento global.
En el ámbito económico, el calentamiento global es considerado una externalidad
negativa causada por la emisión de GEI. Como sabemos, se denomina externalidad a
un beneficio o un costo que no refleja su precio real en el mercado.
Las externalidades negativas se producen cuando las acciones de un agente (empresa,
gobierno, consumidor) reducen el bienestar de otros agentes de la economía
generándoles costos no compensados por el mercado. Desde el punto de vista
económico, el calentamiento global es una externalidad negativa causada
principalmente por la producción de energía con combustibles fósiles (petróleo o gas),
actividad que genera los GEI. Así, el coste que tiene para la sociedad, la producción de
energía con combustibles fósiles es mayor que el coste que tiene para sus productores.
El costo social comprende tanto los costes privados de los productores de energía
como los costes del calentamiento global (la externalidad). El mundo en su conjunto,
resulta perjudicado por la producción de energía con combustible fósiles (externalidad
negativa) ya que general los GEI que a su vez originan el calentamiento global.
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La externalidad negativa genera ineficiencias en el mercado pues el precio de mercado
no incluye el costo por la externalidad pues solo refleja los costes privados de
producción. Entonces el punto de equilibrio del mercado (valor optimo privado) entre la
oferta privada y la demanda privada determinan un precio de la energía inferior al que
tendría si consideráramos la externalidad. Para pasar del óptimo privado al óptimo
social deberíamos obtener una nueva curva de oferta denominada curva de coste
social que se obtiene sumando la externalidad al costo privado.
Cuadro N°1. Calentamiento Global y el Óptimo Social
1.3.- Propuesta para alcanzar el Optimo Social
Como se muestra en la curva de demanda, la cantidad de energía producida en el
punto de equilibrio del mercado es mayor que el óptimo social que se obtiene cuando
son considerados todos los costos. Es decir, el productor de energía obtiene un
beneficio superior sin pagar por todos incurridos, los costos sociales no son asumidos
por nadie, esto es lo que se denomina error del mercado.
Si los GEI son una externalidad porque los que los generan están imponiendo costos
en otros, entonces como señalábamos anteriormente, la solución pasaría por
internalizar los costos creados por la generación de tales gases. En este caso emitir los
GEI se convertiría en un costo de producción para el que los produce. Habría pues un
incentivo para dejar de emitirlos.
En los estudios de calentamiento global se han definido algunos mecanismos de
mercado que puedan utilizarse para disminuir la emisión de GEI, tales instrumentos
son:
- Incentivos Financieros. Son subsidios usados comúnmente para tratar de cambiar
el comportamiento de las empresas y consumidores. Los potenciales contaminadores
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recibirán subsidios del gobierno si adoptan ciertas tecnologías “Limpias” o si cumplen
con objetivos cuantificables de reducción de emisiones.
- Impuestos al Carbono. Se trata de imponer un impuesto al contenido de carbono
de los combustibles fósiles.
- Bonos de Emisiones de Carbono. El más común de estos sistemas es el
denominado “límites de emisión y bonos negociables” o “cap and trade”, en este
sistema, el gobierno primero establece un límite (cap) para las emisiones totales
dentro de su territorio.
La discusión actual se centra en los últimos dos métodos mencionados, donde se busca
introducir el costo de la externalidad para hacerlo más eficiente, si los bonos por
emisión de carbono o los impuestos al carbono.
1.4.- Características particulares de la externalidad de calentamiento global.
El calentamiento global es una externalidad que tiene característica muy singular, una
de las consecuencias de esta es que aunque venimos sufriendo con esta externalidad
hace mucho tiempo, no ha sido fácil reconocer su existencia pues asumirla implica
atribuir responsabilidades y toma de decisiones. Entre ellas tenemos:
a) Cruza limites internacionales. Los GEI emitidos en cualquier país se propagaran
alrededor del mundo, entonces lo que se haga en un país afectara a las
personas de otros países, aun en el caso que ellos no realicen actividades que
generan GEI.
b) Los impactos son de largo plazo y permanentes. Los GEI se mantendrán en la
atmosfera por cientos de años, entonces la contaminación que generamos hoy
afectara al medio ambiente por cientos años.
c) Existen grandes incertidumbre. Mientras la relación entre una fábrica que
contamina un rio y peces muertos es obvia, los efectos de incremento de GEI
son todavía inciertos.
d) Los efectos pueden ser inmersos e irreversibles. En la mayoría de
externalidades, incrementar el nivel o cantidad de las actividades causantes de
la externalidad incrementa proporcionalmente los impactos negativos. En el
caso de calentamiento global puede haber sucesos repentinos.
2.- IMPUESTO AL CARBONO
2.1.- Sentido y Justificación.
En diversos estudios sobre temas como el que venimos abordando, se concluye que si
queremos reducir las emisiones mundiales de CO2 y otros GEI, la mejor alternativa
seria establecer un impuesto mundial que grave esas emisiones a la atmosfera. Incluso
se considera que un impuesto mundial sobre la emisión de CO 2 y otros gases
invernadero sería más fácil de negociar que los bonos de emisión surgido del Acuerdo
de Kioto. En este sentido un gran número de economistas concuerda que los impuestos
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por emisión de carbono constituyen la mejor manera de reducir las emisiones de gases
efecto invernadero y que sería mucho mejor que el sistema de bonos de carbono.
Este tipo de impuestos no es una novedad ni en la teoría ni en la práctica. A comienzos
del siglo XIX el economista Arthur Pigou abogaba por unos impuestos correctivos para
reducir la contaminación llamado “Impuestos pigouvianos”.
Establecer un impuesto pigouviano para solucionar el calentamiento global implica
introducir un instrumento que permite aumentar el coste privado y convertirlo en coste
social. De esta manera obtenemos el óptimo social el cual es mejor que la anterior
situación (Óptimo privado). Una posibilidad es cuantificar a los productores de CO2 por
cada tonelada que emitan. El impuesto desplazaría la curva de oferta privada del
mercado de la electricidad en sentido ascendente y hacia la izquierda en la cuantía del
impuesto. Si este impuesto reflejara exactamente el coste de la externalidad de las
emisiones de GEI o de CO2 emitido a la atmosfera, la nueva curva de oferta coincidiría
con la curva de coste social. En el nuevo equilibrio del mercado, los productores de
energía con combustibles fósiles producirían menos energía, es decir, una cantidad
menor y a un precio mayor.
A pesar de ello, la aplicación de un impuesto resulta una mejor solución que el
establecer un sistema de bonos de emisión porque si se aplicara un impuesto
demasiado bajo, se emitiría demasiado carbono, pero debido a que el daño al medio
ambiente que produce el dióxido de carbono es acumulativo a lo largo del tiempo, un
exceso momentáneo no tendría un efecto notorio en el nivel general del calentamiento
global y antes que se produjera un daño significativo, dicho impuesto podría
aumentarse.
En cambio, un posible error de cálculo en la estimación de la cantidad de bonos podría
poner por las nubes el precio de los bonos, o dejarlos por el suelo, con consecuencias
económicas inmediatas que implicarían agudizar el problema.
Otra ventaja del impuesto al carbono es que permitirá recaudar dinero que podría ser
usado para reducir otros impuestos ineficientes, permitiendo reducir los costos
económicos de la reducción de CO2. En efecto, quienes sostienen que el
establecimiento del impuesto al carbono sería una política adecuada, a la vez sostienen
que la creación de este impuesto tiene que ser compensada con una reducción
proporcional de otros impuestos para que no afecte el crecimiento económico,
manteniendo constantes los ingresos tributarios del gobierno.
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Cuadro N°2. Afectación del Impuesto al Carbono
Así mismo establecería un marco claro y predecible a inversionistas y mercados para la
planificación de las inversiones futuras y generaría incentivos sólidos para la transición
hacia una economía con bajas emisiones de CO2.
Pese a las ventajas mencionadas, otros mantienen una posición contraria , a favor de
los bonos de intercambio de emisiones sosteniendo que la vía mejor en términos de
costo-eficiencia para enfrentar este problema es el establecimiento de límites de
emisión y bonos negociables (cap-and-trade) debido a que los gobiernos no son
árbitros perfectos y carecen de toda la información necesaria sobre los costes
marginales de las actividades a desincentivar que requeriría el diseño apropiado de
estos impuestos para no generar efectos indeseables sobre los productores y
consumidores.
Otra crítica al impuesto es que afectaría en mayor proporción a las personas que viven
en zonas rurales o que tienen que realizar mucho gasto en combustible para su
transporte y que no necesariamente son los más pudientes económicamente.
A su vez un impuesto global al carbón no será viable debido a la necesidad de
coordinar esfuerzos entre las administraciones tributarias de todos los países, para que
funcione, sería necesario tener una estructura tributaria armonizada en todo el mundo.
Aun cuando las criticas mencionadas son atendibles, consideramos que, por lo
extraordinario de la situación las ventajas que generaría crear el impuesto serían
mayores que establecer el sistema de bonos de emisión de carbono, sin embargo, la
posibilidad de implantar impuestos en tiempos es incierta pues como señalan diversos
especialistas si instituir un impuesto en tiempos normales es difícil, hacerlo en tiempos
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de crisis es algo más difícil de lograr. El debate sobre cuál es la solución más adecuada
continua en discusión, siendo la cuestión finalmente decidir entre una solución de
mercado, como lo es el sistema de emisión de bonos de carbono, que confié en que el
interés personal de los agentes permitirá arribar a la mejor decisión, o un sistema de
incentivos (o este caso desincentivos) directos a través de un impuesto al carbono que
evitaría la manipulaciones financieras que podrían darse en el otro escenario. En todo
caso ha llegado el momento de escoger entre uno u otro esquema para regular el uso
de combustibles fósiles.
2.2.- Nivel y Progresividad.
El impuesto sobre el carbono se aplica a la tonelada de CO2 emitida. Puede ser
aplicado progresivamente en función de la necesidad de reducir las emisiones de
carbono en el tiempo. Su progresividad permite comenzar a imponer el impuesto ahora
mismo, para compensar la degradación de los ecosistemas, a fin de evitar medidas
más drásticas después.
El impuesto sobre el carbono se está aplicando en cantidades diferentes dependiendo
del país. Así era gravado con alrededor de 8 € en Suiza en el año 2008; 27 € en Suecia
desde 1991. Los economistas aconsejan ir aumentando las cantidades gradualmente
hasta los 100 € por tonelada de CO2 para el año 2030, como se indica en el informe de
una conferencia presidida por Michel Rocard.
El importe del impuesto sobre el carbono depende también de otros impuestos que se
aplican en diferentes países, así el importe del impuesto sobre el carbono no siempre
define la totalidad del impuesto a la importación de los combustibles fósiles. Cabe
resaltar que en vista de que las poblaciones más afectadas serían los agricultores que
viven en zonas alejadas y las empresas de transporte, para aliviar a los primeros se
deberá diferenciar entre la gente que vive en zonas urbanas con buen acceso a
transporte público y quienes viven en áreas rurales y son más dependientes de sus
automóviles. Los residentes rurales recibirán dinero devuelto por el estado.
3.- IMPUESTO DESTINADO COMPENSAR A PAISES MAS AFECTADOS O
VULNERABLES AL CAMBIO CLIMATICO.
Una pregunta legítima es si dado el estado de avance del calentamiento global ¿Sería
suficiente dejar de emitir los GEI? La respuesta es no. Las acciones que se toman no
tienen el objetivo de evitar el calentamiento global sino de mitigar sus efectos o
adaptarnos a la nueva situación ambiental.
Algunos países han sido más afectados que otros, y lamentablemente el efecto más
intenso y negativo está siendo soportado por países en desarrollo, que incluso no han
sido los usuarios más intensivos de combustibles fósiles y, por lo tanto, han
contribuido muy poco en la emisión de GEI.
El problema para estos países es aún mayor porque no cuentan con recursos
suficientes para incurrir en el enorme gasto que implican los procesos de mitigación o
adaptación. Esta situación injusta ha sido investigada por la Comunidad Andina de
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Naciones como “el mundo al revés” En dicha investigación se concluye que las regiones
más afectadas son África, India y los países del sur de Asia, América Latina y Europa.
En contraste los países con menos pérdidas serian China, Estados Unidos, Canadá,
Rusia y otras que mantienen economías industriales. Como se muestra, pareciera que
el daño económico potencial estuviera correlacionado negativamente con la intensidad
de la contaminación.
Cuadro N° 3. Emisiones de dióxido de carbono acumuladas por región. Fuente IEA 2009
En vista de esa inequidad, los países que están sufriendo una precoz afectación por el
calentamiento global han solicitado de la comunidad mundial, pero más
específicamente de los países más desarrollados, ayuda en forma de compensaciones
económicas y asistencia técnica para afrontar el proceso de adaptación.
En ese contexto, se discute la posibilidad de pagar a los países en desarrollo por el
valor del carbono almacenado en sus bosques. Se considera que estos pagos podrían
contribuir a revertir la desforestación, dándole un mayor atractivo al manejo forestal
sostenible. No obstante, aún no se ha definido como serian estos pagos.
4.- Situación Actual en Chile
En Chile, hoy sólo se aplican impuestos ambientales al tabaco y las gasolinas, pero
existe un amplio espectro de sectores donde podrían aplicarse: Usos y contaminación
de aguas; a las emisiones y descargas a los ríos; deforestación; usos de plaguicidas;
vertederos, emisión de basura y desechos industriales; tarificación vial diferenciada;
emisiones de CO2, entro otros.
Un ejemplo claro, donde se requiere aplicar impuesto es en el sector termoeléctrico, ya
que el consumo de combustibles fósiles ha aumentado significativamente en los
últimos años, con el consiguiente efecto sobre la cantidad de emisiones de dióxido de
carbono (CO2) a la atmósfera, principal gas de efecto invernadero. Aquí se requiere
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generar incentivos para reducir el consumo de carbón. Para ello, se podrían aplicar
impuestos diferenciados tanto al consumo de combustibles, como a la generación
eléctrica y así distinguir entre las centrales que usan carbón o las que usan otros
combustibles, mediante una señal de precios e impuestos que incentive el cambio
hacia una matriz energética menos contaminante.
Los instrumentos tributarios están siendo ampliamente utilizados en los países
desarrollados como herramienta para alcanzar los objetivos de política ambiental.
El objetivo principal de esta sección es presentar los impactos sobre las emisiones
carbónicas, las cuales son proporcionales a las emisiones de CO 2, a partir de una
aplicación de impuesto al consumo de combustibles fósiles.
Este trabajo presenta a continuación una adaptación de un modelo de Impuesto al
Carbono simulado en base a tres posibles escenarios de aplicación previstos para Chile
en los periodos 2009-2030 y así, poder estimar una proyección del impacto sobre el
consumo de energía y las emisiones carbónicas, se utilizaron las elasticidades precio
de la demanda reportadas por la literatura para cada tipo de combustible fósil y la
electricidad. El total de emisiones carbónicas del país fue estimado en 72.98 millones
de toneladas de carbono para el ano base (2009). Fuente www.iea.org
Cuadro N°4. Proyección de las Emisiones de CO2 (Fuente IEA 2009)



Emisiones de CO2 del sector energía son las más relevantes.
Generación térmica históricamente dominante en matriz de energética la cual
ha mantenido el creciente aumento de las emisiones de CO 2 a la atmosfera.
El Carbón es el principal emisor de CO2 en generación de energía y Chile no es
la excepción.
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Cuadro N°5. Proyección de Emisiones de CO2 por habitante (Fuente IEA 2009)


Economías en desarrollo, como el de Chile, requieren incrementos en el
consumo energético a futuro.
La Demanda será satisfecha principalmente mediante el consumo de
combustibles fósiles sino buscamos una solucion a corto plazo.
Cuadro N°6. Proyección de las Emisiones de CO2 por PIB (Fuente IEA 2009)

Países con el PIB per cápita similar al chileno ya poseen compromisos
voluntarios.
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Cuadro N°7. Costo PIB vs Emisiones Esperadas


Para un impuesto (permiso de emisión) de 30 USD la ton de CO 2, como valor
ilustrativo, la economía perdería un 2,23%de su PIB en equilibrio (pérdida de lo
que crecería cada año sin la restricción), reduciendo un 12,4%de las emisiones.
En este escenario las emisiones se reducirían en aproximadamente 25 MMtCO2.

En la tabla N°1 anterior se muestra el impacto de distintos impuestos a los
combustibles fósiles (el escenario base considerado es el 1). Podemos apreciar
la baja del ingreso per cápita con respecto al escenario base, de 29.744 a
29.080 dólares PPP en el caso del impuesto de 30 USD/Ton CO2.

Por otro lado, las emisiones también disminuyen cualquiera sea su medida,
llegando a 176,4 MMtCO2, 9 tCO2/hab. y 309,7tCO2/MM USD 2008 para el
mismo escenario de 30 USD/Ton CO2. Es importante señalar que el menor
crecimiento también impacta favorablemente en la reducción de emisiones.

Finalmente, se presenta el valor presente de las pérdidas acumuladas en el
período producto del impuesto ambiental (considerando una tasa de descuento
social del 8%). Para el impuesto de 30 USD, este costo asciende a
aproximadamente 77 mil millones de dólares del año 2008.
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Conclusiones al respecto:


El Reducir Emisiones es Costoso en términos Económicos.
Para el caso chileno, tomando como referencia el escenario BAU (xx) para las
emisiones y el PIB:
a.) Se estima que, por cada 5% de reducción de las emisiones respecto al BAU
(Escenario BAU o Business As Usual; escenario sin política de restricción en las
emisiones) en todo el periodo, se reduce el PIB en un 1%.
b.) Los efectos sectoriales son disímiles.
c.) Principales perdedores del PIB sectorial para los 30 USD/tCO2: Serian el
Transporte con un (-5,6%); y Minería (-4,4%) por ser los sectores más
afectados con la implementación de un impuesto.
d.) Los impuestos al carbono, podrían hacer menos competitivo a productos con
mayor huella.
5.- Los Impuestos al Carbono en el Transporte Aéreo en Chile y el
Mundo
Desde el 1º de julio de 2006, Francia y el Reino Unido cobran un impuesto a los
pasajes aéreos, cuya recaudación se vuelca a un fondo para combatir el SIDA, la
malaria y la tuberculosis en el mundo en desarrollo. El gobierno chileno en acto público
a través de la Ministra Hornkohl, también ha decidido aplicar un impuesto a los pasajes
aéreos y ya inició los procedimientos legislativos debidos. Asimismo, Brasil planea
introducir un impuesto a los pasajes aéreos a corto plazo. Noruega y la República de
Corea así como otros países, se han sumado a la iniciativa.
El impuesto francés sobre los pasajes aéreos recauda una tasa de 1 € (EUR) para los
vuelos locales y entre los países de la UE en clase económica. La tasa para primera
clase y clase business es de 10 € (EUR). Para vuelos intercontinentales las tasas varían
entre 4 € (EUR) y 40 € (EUR) por pasaje.
El argumento para aplicar tasas más altas en los pasajes de primera clase y business
no tiene que ver con una política distributiva. El 60% de los ingresos de las compañías
aéreas proviene de esas clases, por consiguiente la recaudación fiscal es alta. En total,
el gobierno francés calcula recaudar hasta EUR 200 millones de ese impuesto.
Las estimaciones para el impuesto aéreo brasileño calculan un ingreso de USD 12
millones y en el caso chileno sería entre USD 5 millones y USD 6 millones. Se trata de
cantidades relativamente pequeñas, pero políticamente importa como un proyecto de
asociación Norte-Sur fuera de la relación tradicional donante-receptor.
No obstante, en términos ambientales, tasas fiscales tan bajas como éstas no generan
prácticamente efecto regulador alguno. Incluso quienes viajan en vuelos económicos
con tasas con descuento no tendrán problema alguno en pagar uno o cuatro Euros más
por vuelo, mientras que quienes vuelan en primera clase y clase business seguramente
no cambiarán a otro medio de transporte ni dejarán de viajar por el impuesto. El
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impuesto a los pasajes aéreos no sirve como instrumento para regular la globalización,
por lo menos considerado en términos de los criterios expuestos anteriormente. Solo
resulta aceptable desde el punto de vista de su función como primer impuesto
internacional, como trampolín hacia el nuevo paradigma.
6.- Incidencia fiscal de los impuestos ambientales sobre la energía.
Para abordar el análisis sobre la incidencia fiscal de un impuesto sobre las emisiones
de CO2 el mismo debería centrarse, en el o los impactos directos e indirectos
provocados por el consumo de energía. Por tanto, primero se deberían analizar los
efectos directos; es decir, cómo se aplicaría el tributo ambiental a la energía
consumida directamente por los grupos de referencia; posteriormente, se debería
abordar el análisis de los efectos indirectos; es decir, del impacto del impuesto sobre la
energía consumida por las industrias en la fabricación de sus bienes y servicios.
En el caso de la incidencia del impuesto sobre el consumo de energía doméstica por los
hogares, la carga fiscal podría recaer en el consumidor final, o en el productor o
importador de la energía. No obstante, al analizar la incidencia fiscal de un impuesto
sobre la energía utilizada como inputs de los procesos de producción, la carga
impositiva podría recaer en los consumidores de los inputs, es decir, las “empresas”.
En este sentido, el diseño de este tipo de impuesto habría de articularse en torno a dos
actividades específicas: a) La producción de energía eléctrica con combustibles fósiles;
es decir, un proceso contaminante que origina un consumo no contaminante; b) El
consumo de combustibles en el transporte por carretera; es decir, un proceso no
contaminante que origina un consumo contaminante. En el primer caso, el sujeto
pasivo sería la industria generadora de la energía eléctrica y, en el caso b) el obligado
al pago de dicho tributo sería el consumidor de combustible para transporte por
carretera, tanto los hogares como las empresas, produciéndose de este modo posibles
pautas para la traslación de este tipo de impuesto sobre la emisión de CO2.
7.- Medidas e Instrumentos Fiscales Ambientales Adoptados en Chile y
América Latina.
En muchos países, las políticas tributarias y medioambientales se encuentran cada vez
más integradas. La mayoría de los países desarrollados cuentan ya con una diversidad
de impuestos e incentivos de contenido medioambiental.
En un estudio realizado por Carrera Poncela y Movellán Vázquez (2007), basándose en
Buñuel y Herrera (2003) se realiza en primer lugar, y desde el punto de vista jurídico,
un análisis de las normas que sustenta, legitiman y encaran la protección ambiental en
cada uno de los países objeto de estudio (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa
Rica, México y Panamá) y, en segundo lugar, una descripción de los distintos
mecanismos juríco-económico-tributarios que algunos de estos países de América
Latina han utilizado para paliar los problemas ambientales en el marco de sus
territorios, tal como se muestra en la Tabla N°2. El significado de las diferentes
alternativas presentadas respecto de las medidas e instrumentos fiscales adoptados en
América latina se expone a continuación:
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Tabla N°2. Medidas e instrumentos fiscales ambientales adoptados en América Latina (Fuente: Carrera
Poncela y Movellán Vázquez (2007; pp. 11)
Leyenda:
1. Constitucionalidad:
A. Admiten tributos ambientales pese a la inexistencia de normas específicas.
B. Normas específicas sobre protección ambiental.
C. Normas específicas sobre tributos ambientales.
D. Posible inconstitucionalidad de los tributos ambientales pese a la inexistencia
de una prohibición especifica.
2. Entidades competentes:
A. Federación, Estados/Regiones y Entes Locales.
B. Sólo la Federación.
C. Sólo los Estados/Regiones.
D. Sólo los entes locales.
E. Estados y Entes Locales (Municipios).
3. Potestad tributaria de los entes regionales:
A. Pueden establecer tributos y regular sus elementos esenciales dentro del
marco constitucional.
B. Pueden establecer tributos y regular sus elementos esenciales dentro del
marco de las leyes federales.
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C. Sólo pueden establecer tributos y regular ciertos elementos mediante una
específica habilitación por ley federal.
D. Carecen de poder tributario para establecer y regular tributos aunque
pueden gestionarlos.
4. Potestad tributaria de los entes locales:
A. Pueden establecer tributos y regular sus elementos esenciales dentro del
marco constitucional.
B. Pueden establecer tributos y regular sus elementos esenciales dentro del
marco de las leyes federales.
C. Pueden establecer tributos y regular sus elementos esenciales dentro del
marco de las leyes Estatales/Regionales.
D. Sólo pueden establecer tributos y regular ciertos elementos mediante una
específica habilitación por ley federal.
E. Sólo pueden establecer tributos y regular ciertos elementos mediante una
específica habilitación por ley Estatal/regional.
F. Carecen de poder tributario para establecer y regular tributos aunque pueden
gestionarlos.
5. Código Tributario federal:
A. No existe.
B. Regula aspectos sustantivos y procedimentales de la parte general.
C. Sólo regula aspectos procedimentales de la parte general.
D. Regula la parte general y el sistema tributario.
E. Sólo regula la parte especial del sistema tributario.
6. Códigos Tributarios estatales y regionales:
A. No existe.
B. Regula aspectos sustantivos y procedimentales de la parte general.
C. Sólo regula aspectos procedimentales de la parte general.
D. Regula la parte general y el sistema tributario.
E. Sólo regula la parte especial del sistema tributario.
7. Códigos Tributarios locales:
A. No existe.
B. Regula aspectos sustantivos y procedimentales de la parte general.
C. Sólo regula aspectos procedimentales de la parte general.
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D. Regula la parte general y el sistema tributario.
E. Sólo regula la parte especial del sistema tributario.
8. Preceptos ambientales en el Código Tributario:
A. No existen.
B. Existen algunas previsiones específicas.
9. Tributos ambientales:
A. No existen.
B. Existen algunas previsiones específicas.
10. Beneficios fiscales ambientales:
A. No existen.
B. Existen algunas previsiones específicas.
Tal como puede observarse, la tributación medioambiental en América Latina presenta
situaciones muy variadas, no obstante, es importante destacar la importancia creciente
otorgada en los países de América Latina a las reformas y medidas que tengan en
cuenta el componente medioambiental.
8.- Los Acuerdos globales fallan, ¿el impuesto al carbón sigue siendo
una opción real para disminuir los GEI?
Congelada la opción de un tratado mundial contra el cambio climático, el impuesto a
las emisiones de gases de efecto invernadero puede ser una alternativa efectiva para
corregir prácticas humanas contaminantes, afirman economistas y ecologistas.
Según ellos, el impuesto al CO2 debería reemplazar el sistema de derechos de
emisiones negociables, que adolece de dos debilidades: esos permisos fueron
concedidos sin costo y en cantidades exageradas por los gobiernos del mundo rico a
sus industrias nacionales.
En general, los economistas consideran los impuestos como excelentes instrumentos
que tiene el Estado para influir en el comportamiento ciudadano y guiar patrones de
consumo, desalentando productos considerados nocivos en lo individual o en lo
colectivo, o alentando alternativas sanas.
Muchos consideran que estos deberían ser la única medida global a aplicar contra el
cambio climático, con una tasa muy baja al principio y que aumentaría
progresivamente con el paso del tiempo y consideran que sería adecuado si los
derechos fueran subastados en vez de ser distribuidos gratuitamente, como en el
presente en Europa. La idea de este impuesto ya es aplicada en Europa.
9.- Formas de Aplicación del Impuesto
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El gobierno de Irlanda introdujo un gravamen que alcanza inicialmente al consumo de
petróleo y gasóleo. A partir del 1 de mayo de 2010, la tasa de 15 euros (22,50
dólares) por tonelada emitida de CO2 se aplicará también al consumo de combustible
de calefacción y de gas.
Francia también dispuso la introducción de un gravamen similar desde el 1 de enero de
2010. El impuesto, de una tasa de 17 euros (24,35 dólares) por tonelada de
emisiones, será aplicado tanto a las industrias como a los hogares el valor de la tasa
es igual al precio medio de la tonelada de CO2 en el mercado europeo de carbono, en
operación desde 2008.
9.1.- Beneficios
La transición hacia una economía de bajo carbono requiere una importante ayuda
financiera y transferencia de tecnología de los países desarrollados. Según
estimaciones, los recursos necesarios para financiar la reducción de emisiones y
adaptar las economías de los países en desarrollo podrían elevarse a €100.000
millones en 2020.
Los ingresos recaudados mediante ese gravamen podrían ponerse disposición de los
países en desarrollo para financiar el salto tecnológico necesario que modernizar sus
economías y reducir sus contribuciones al calentamiento global. La idea es promovida
por economistas, ambientalistas, organizaciones internacionales e incluso algunos
gobiernos europeos.
Instituciones multilaterales, como la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
apoyan la introducción de un gravamen global al CO 2. Estimó que tal impuesto
permitiría la creación de unos 14 millones de empleos hacia el año 2014.
El informe "Políticas verdes y empleo: ¿un doble dividendo?" también estima que unos
600 millones de trabajadores en el mundo, que representan aproximadamente 40 por
ciento de todos los empleos globales, laboran en sectores altamente intensivos en
emisiones de CO2.
9.2.- Criticas
Este impuesto es considerado contraproducente por ciertos economistas y por
gobiernos de países emergentes, como China. Beijing considera que el gravamen
ignora las diferentes responsabilidades de países industriales y en desarrollo en el
calentamiento global.
El impuesto sobre el carbono no es una nueva idea. Dinamarca, Finlandia, Noruega y
Suecia han tenido impuestos sobre el carbono en vigor desde la década de 1990, Y la
realidad es que en la mayoría de estos países no se han obtenido grandes reducciones
a las emisiones en el caso de Noruega, las emisiones han aumentado un 43 por ciento
per cápita. Un economista podría decir como siempre que esto está muy bien, que el
costo del daño ambiental está siendo internalizado, y que las emisiones podrían haber
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sido aún mayores sin el impuesto. Pero, ¿Qué ambientalista se habría conformado con
un incremento del 43 por ciento de las emisiones?
Cuadro N°8 Ventajas y Desventajas de los Impuestos a Emisiones
El compromiso de China de aumentar la eficiencia en materia de CO2 de su economía
en un 3 por ciento al año no sirve de ayuda, porque las tasas de crecimiento anual de
casi 10 por ciento del PIB significan que las emisiones del país van a dispararse
durante este decenio. De hecho, en 2020 las emisiones chinas podrían ser más del
triple de las de Europa e incluso superar las de los EE.UU. y Europa combinadas.
Eximir a los mercados en ascenso de compromiso alguno, como intentaba hacer el
protocolo de Kyoto, carece de sentido.
El panel de la ONU tras un debate titulado "Un impuesto global de CO2", instó a la
adopción de "un sistema de reparto de carga global, justa, solidaria y jurídicamente
vinculante para todas las naciones," para imponer un impuesto sobre los alimentos de
origen vegetal (CO2). Uno de los participantes, dijo que los EE.UU. y otros países ricos
deben "contribuir mucho más a este fondo global". También agregó: "Es esencial para
los impuestos al Carbón".
¿Pero por qué han fracasado todos los intentos de fijar precios para las emisiones de
carbono? Podemos encontrar la respuesta en una palabra: “carbón”... o, mejor dicho,
el hecho de que el carbón sea barato y abundante.
La quema de hidrocarburos (gas natural y petróleo) produce agua y CO 2. En cambio, la
quema de carbón produce sólo CO2. Además, en comparación con el gas natural y el
crudo de petróleo, el carbón es mucho más barato por tonelada de CO 2 emitida, por lo
que cualquier impuesto sobre el carbono tiene repercusiones mucho mayor en el
carbón que en el crudo de petróleo (o el gas). Por esa razón, los propietarios de minas
de carbón y sus clientes se oponen rotundamente a cualquier impuesto al carbono.
Constituyen un grupo pequeño, pero bien organizado, que ejerce una inmensa
capacidad de cabildeo para bloquear los intentos de limitar las emisiones de CO 2
poniéndoles un precio, como habría hecho el previsto sistema de límites máximos y
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comercio de los EE.UU.
Cuadro N°9. Prospectiva de emisiones globales con miras a la reducción de emisiones, tanto en países
desarrollados como en países en desarrollo de poblaciones similares.
En Europa, la producción de carbón autóctono ya no desempeña un papel económico
importante. Así, pues, no es de extrañar que Europa pudiera promulgar un sistema de
límites máximos y comercio que imponía un precio del carbón a gran parte de su
industria. De hecho, el impuesto parece recaer más que nada sobre los proveedores
extranjeros de carbón (y en menor medida sobre los proveedores extranjeros de
hidrocarburos en Oriente Medio y Rusia).
10.- Impactos
Ya los británicos e irlandeses se han mostrado reacios en repetidas ocasiones a que la
fiscalidad sea una cuestión que se decida a escala comunitaria en lugar de nacional,
Polonia temería el impacto que este impuesto podría tener en su industria, ya que el
carbón “muy usado en este Estado” sería uno de los combustibles que resultaría más
penalizado.
Los países desarrollados comenzaron a aplicar sistemas de fijación de límites máximos
e intercambio de derechos de emisión, así como impuestos sobre las emisiones. Dado
que eso aumenta los costos de producción y disminuye la competitividad, productores
de dichos países consideran la opción de trasladar su producción a países sin
restricciones. Para evitar la pérdida de empleos en sus territorios y el aumento de las
emisiones en otros países la llamada “fuga de carbono”, los países desarrollados
pueden aplicar medidas de ajuste en frontera (MAF) para ajustar los costos de las
emisiones y restablecer condiciones equitativas para los productores nacionales. La
restricción de las importaciones con alto contenido de carbono también puede ser un
incentivo para que los productores de aquellos países donde no se aplican límites
reduzcan sus emisiones.
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La aplicación de MAF relacionadas con el carbono tendrá graves consecuencias
comerciales para los países en desarrollo. A raíz de la gran dependencia de éstos a los
combustibles fósiles, sus productos industriales suelen tener altos niveles de emisión.
La obligación de entregar derechos de emisión o pagar el impuesto al carbono en la
frontera redundaría en un aumento significativo del precio de las exportaciones de
dichos países con alto contenido de carbono: acero, aluminio, cemento, productos
químicos y papel. Así, la competitividad de los exportadores de esos países podría
reducirse considerablemente o incluso se podrían prohibir sus exportaciones hacia
países desarrollados.
11.- Otras Propuestas de Acción en el Ámbito de Cambio Climático
Un mercado global del carbono, permitiría el comercio internacional entre naciones,
sectores y proyectos, introduciendo la flexibilidad en el logro de los objetivos
nacionales y sectoriales.
Las medidas para hacer frente al cambio climático ya se están tomando, y el ritmo en
el que las iniciativas se están desarrollando está aumentando. Muchas iniciativas
responden a objetivos de emisiones nacionales y algunos son adquiridos
voluntariamente por las empresas.
Existe un gran número de enfoques diferentes para la gestión de emisiones, incluyendo
toda la economía "sistemas cap and trade", las normas de baja emisión de carbono del
combustible, la energía renovable, obligaciones nacionales, objetivos de eficiencia
energética, impuestos sobre el carbono y estándares de la tecnología. Cada enfoque
crea un costo (diferente) de carbono dentro de un sector afectado o de un país, ya sea
explícitamente a través de un precio de los derechos o implícitamente a través de un
costo incremental por requerimientos políticos.
Un objetivo clave en la creación de un mercado global del carbono es vincular la
gestión de las emisiones de los diferentes enfoques en conjunto, por lo tanto el
establecer un costo único de carbono y la creación de un acceso equitativo a las
oportunidades de reducción a costo mínimo.
Sin embargo, un mercado global no es un sustituto de las políticas
y de los instrumentos que están diseñados para promover la inversión estratégica y el
desarrollo tecnológico y para proporcionar apoyo para las inversiones de
infraestructura a gran escala.
12.- Créditos vs Impuestos
Un impuesto al carbono sería necesariamente más costoso para las empresas, el solo
nombre impuesto sobre el carbono es en cierta medida un problema para la
comercialización de este concepto. La gente se opone instintivamente a cualquier
impuesto, y algo que se refiere a un sistema de comercio es más atractivo al instante.
Sin embargo, fundamentalmente ambos funcionan como un impuesto sobre el carbono
producido por una empresa: en un régimen de comercio de los permisos estos se
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subastan por el gobierno central, la generación de ingresos es similar a los que serían
suministradas por un impuesto sobre el carbono. La diferencia percibida ha surgido en
la práctica con el sistema transable de emisiones (ETS), en el que un sistema de topes
y comercio disminuyó en forma muy gradual, con la mayoría de los permisos
otorgados de forma gratuita.
En la actualidad el ETS permite subastar hasta un 10% de los permisos. En teoría, esto
no es diferente de un impuesto con tasas adicionales o exenciones específicas de
determinados sectores, pero la expectativa es que un impuesto tenga mayor
incidencia. Esto no es realista en absoluto, ya que puede haber pocos precedentes de
un impuesto que se presentó con una exención del 90% o más en los primeros años,
pero no hay ninguna razón por la cual no podría ser políticamente deseable. De hecho,
esto también podría acelerar el cambio de comportamiento deseado al darle a la gente
un incentivo para adaptarse pronto a los impuestos.
Cuadro N°10. Impuestos a la generación de Energía
El Sistema de Emisiones Transables es un enfoque de mercado »basado en« y un
impuesto no lo es. Ambos enfoques son ejemplos de funcionamiento de intervención
central en un mercado libre. Con los impuestos, el gobierno fija el precio del carbono y
el mercado determina la cantidad de emisiones. Con el sistema (Cap and Trade) la
cantidad de emisiones se establece en el centro y el precio se queda en el mercado.
Económicamente, en condiciones de seguridad e información perfecta, los dos
enfoques darían exactamente el mismo resultado. Por supuesto, los beneficios de
costos futuros, y las consecuencias de las emisiones de carbono así como los esfuerzos
de reducción son sustancialmente desconocidos, por lo que es muy importante la
comprensión de qué método sería más eficaz en nuestro mundo imperfecto.
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Tabla N°3. Impuestos a la generación de Energía
En resumen, un impuesto sobre el carbono tiene varias características preferibles a un
sistema de emisión transables, pero este tiene la ventaja de la viabilidad política y la
facilidad de aplicación, especialmente en la UE, donde el sistema ya está en marcha.
No es realista y el ETS tendría que ser desechado en favor de un nuevo enfoque, pero
puede ser posible incorporar algunas de las ventajas del sistema de impuestos a la
siguiente etapa del desarrollo de ETS (y en el marco mundial inicial para el carbono y a
otros regímenes de comercio).
13.- Un enfoque híbrido
El principio fundamental de un sistema híbrido sería limitar las fluctuaciones de precios
de un régimen de comercio con un piso de precios y un precio máximo. Estos límites
deberían ser respaldados por un banco central que está dispuesto a vender derechos
de emisión como se requiere en el precio techo y comprar permisos en el piso. Esta
banda de precios tendría que aumentar en el tiempo para lograr las reducciones de
carbono que exige la ciencia del clima imperante. Lo ideal sería un acuerdo
internacional sobre los precios fijados para lograr la coherencia, pero esto no es una
tarea fácil. Por ejemplo, la UE podría impulsar un piso alto para proteger la reaparición
de hundimiento de los precios de carbono (un punto de vista acorde con el de los
científicos del clima y la presión de grupos ambientalistas, que exigen que el carbono
sea lo suficientemente caro para lograr los recortes necesarios para enfrentar el
calentamiento global). EE.UU. esta a la expectativa de un techo más bajo para ayudar
a proteger intensivamente sus industrias energéticas.
Será importante, en particular a los EE.UU., que las naciones BRIC, especialmente
China, que están dentro, pero sus economías demandan un precio más bajo para el
carbono. Con la disposición
adecuada
para la renegociación en circunstancias
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excepcionales y algunas negociaciones políticas astutas, el acuerdo no debería ser
imposible. Las naciones que desean implementar un impuesto sobre el carbono puro
en vez de la negociación podrían hacerlo mediante el establecimiento de la tasa de
impuestos dentro de este grupo e incluso sería posible que los Estados miembros
introdujeran de este modo un impuesto sobre el carbono para capturar emisores que
no están dentro de la ETS.
14.- Acciones Internacionales Conjuntas
Hasta el momento y mientras persista la no aplicación a nivel Europeo, solo algunos
paises (Holanda, Dinamarca, Noruega y Suecia, y más recientemente Italia e Irlanda)
han decidido aplicar impuestos al Carbono, otros como Austria y Alemania han
preferido aplicar aumentos a los impuestos de los energéticos. Pero aparte de estas
tasas hay otros impuestos que afectan los productos energéticos y el impuesto
implicito sobre el carbono varia mucho entre los diferentes productos energéticos y los
distintos paises de la UE, lo cual resulta en un grave problema.
14.1.- Dinamarca
El único país en el que los impuestos al carbono han dado lugar a una importante
disminución de las emisiones es Dinamarca, cuyo PIB per cápita de emisiones de
dióxido de carbono fueron casi el 15 por ciento menor en 2005 que en 1990. Y
Dinamarca cabo este anuncio al mismo tiempo una trayectoria económica muy fuerte y
sin depender de la energía nuclear.
¿Qué está haciendo bien Dinamarca? Hay muchos elementos de su éxito, pero de
forma general, la visión que ofrecen es que si la reducción de emisiones es la meta, el
impuesto sobre el carbono es un impuesto que quieren imponer, pero nunca cobrar.
Esta es una lección difícil de aprender. La sola idea de mayores ingresos fiscales tiene
una manera de cambiar las prioridades de los políticos más duros de cabeza. Pero si lo
que queremos es reducir las emisiones, el objetivo de un impuesto sobre el carbono es
lograr que los productores cambien su comportamiento, no para que sigan
contaminando entregando más dinero al gobierno.
¿Cómo lograr que cambien? En primer lugar, se impide a los políticos que el impuesto
se convierta en una fuente de efectivo. Los debates de los políticos acerca del carbono
parecen siempre centrarse en la mejor forma de gastar los nuevos ingresos. ¿Reducir
el impuesto sobre la renta? ¿Dar el dinero a los consumidores de bajos ingresos?,
¿Utilizarlo para cuidar la salud? Todo el mundo parece olvidar que el importe de los
ingresos está directamente relacionado con la cantidad de contaminación que está
todavía en curso.
La primera lección de Dinamarca es que este país evita la tentación de maximizar los
ingresos fiscales, dando el producto de nuevo a la industria, destinando gran parte de
ella para subvencionar la innovación ambiental. Empresas danesas se apartaron de la
emisión de carbono basadas en la innovación tecnológica ambiental y de esta forma se
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beneficia además en que la economía del país no se pone en una desventaja
competitiva.
La segunda lección es que el impuesto sobre el carbono funcionó en Dinamarca porque
era fácil para las empresas danesas para cambiar a combustibles más limpios. Los
responsables de la política danesa han realizado grandes inversiones en energía
renovable subvencionando la innovación medioambiental. Dinamarca antes era más
dependiente del carbón que los otros tres países (pero no más que los Estados Unidos
es hoy en día), así que cuando el impuesto de las empresas dio una razón para dejar
de carbón y las inversiones en energías renovables les brindaron una forma fácil de
hacerlo, es decir cambiaron. La clave fue tener bienes sustitutos disponibles.
El actual presidente de los Estados Unidos parece más comprometido con la política
ambiental y el impuesto sobre el carbono está en lo más alto en la lista de todas las
opciones. De hecho, un impuesto sobre el carbono se ha promovido casi como una
panacea. Pero a menos que se tomen medidas políticas para bloquear el ingreso fiscal
e invertir en productos de sustitución, un impuesto sobre el carbono podría conducir a
mayores ingresos en lugar de disminuir la contaminación.
Un aumento de impuestos a la gasolina es el primer impulso de muchos políticos
estadounidenses cuando la idea de un impuesto sobre el carbono aparece pero
impuestos más altos al gas por si solos solo aumentarían los ingresos, pero hacen poco
para frenar la contaminación.
En cambio, si queremos reducir las emisiones de carbono, entonces debemos seguir el
ejemplo de Dinamarca: El impuesto sobre las emisiones industriales de carbono y el
retorno de los ingresos a la industria a través de subsidios para la investigación y la
inversión en fuentes alternativas de energía, el combustible de combustión más limpia,
tecnologías de captura de carbono y otras innovaciones medioambientales es el
verdadero camino.
14.2.- Francia
El presidente francés, Nicolás Sarkozy, ha anunciado la creación de un nuevo impuesto
ecológico de 17 euros por tonelada de dióxido de carbono para empresas y hogares. La
medida intentará poner freno al aumento progresivo de las emisiones que Francia ha
registrado en los últimos años y conseguir "un cambio duradero" en el comportamiento
de los franceses, según afirmó el mandatario galo.
"Francia debe reforzar los impuestos sobre las actividades contaminantes y reducir los
de la producción y el trabajo", aseguró el presidente. El gravamen sobre el carbono
previsto para 2010 ha causado un gran revuelo político, creando desacuerdos dentro
del propio partido del Gobierno y despertando las objeciones de la oposición, que
afirma que perjudicará a los más pobres en un momento de dificultades económicas.
Según una encuesta difundida dos tercios de los franceses estarían en contra.
Según Sarkozy, se espera que la nueva tasa no tenga impacto en las familias, ya que
el aumento previsto de los precios de los combustibles fósiles será compensado con las
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deducciones fiscales o "cheques verdes" para las rentas más bajas. El nuevo impuesto
no se aplicará al consumo de energía eléctrica, que en Francia es mayoritariamente de
origen nuclear.
El Gobierno ya había declarado previamente que el impuesto sobre el carbono no está
diseñado para llenar las arcas del Estado en un momento de creciente déficit
presupuestario, sino para incitar a los consumidores a reducir su consumo de energía.
14.3.- La Unión Europea
El líder francés también pidió la creación en la Unión Europea de un impuesto sobre el
carbono, además del impuesto nacional presentado el jueves. La idea de Sarkozy es la
de impulsar, en caso de fracasar de las negociaciones mundiales sobre el cambio
climático en Copenhague en diciembre, un impuesto dentro de la UE, que se aplicaría a
los productos procedentes de países no sujetos a la reducción de sus emisiones de
gases de efecto invernadero. "Esto no tiene nada que ver con el proteccionismo, esto
tiene que ver con la competencia leal", dijo.
"Voy a hablar muy claro a nuestros socios europeos, no voy a aceptar un sistema en el
que imponemos limitaciones a nuestros negocios por el equilibrio ambiental del planeta
y en el que se siguen importando los productos fabricados en países que no respetan
las normas que seguimos en Francia ", advirtió Sarkozy.
"No tengo nada en contra de los productos procedentes de China o de otros lugares,
pero yo digo que la competencia será en el marco comercial y no por razones
injustas", agregó el mandatario galo, que puso de ejemplo Estados Unidos, que ha
gravado con un impuesto el carbono en sus fronteras.
14.4.- USA
En los tiempos actuales y en el futuro inmediato no es extraño que países o grupo de
naciones impongan tributos a aquellos países que más contaminan. Sin embargo lo
que resulta increíble es que regiones vecinas de un mismo país se impongan tributos.
En este caso por uso de centrales térmicas a carbón, la fuente más contaminante.
Es lo que está ocurriendo en USA, entre los Estados de Minnesota con Dakota del
Norte. Lo novedoso es que la imposición de este tributo sobre el carbono para reducir
los gases de efecto invernadero de las importaciones no viene entre las dos naciones,
sino entre dos Estados de un mismo país. Minnesota ha aprobado una medida para
detener de carbono en su frontera con Dakota del Norte. Para alentar el cambio de
limpiar las energías renovables Minnesota planea añadir una tasa de carbono de entre
$ 4 y $ 34 por tonelada a las emisiones de dióxido de carbono al costo de la
electricidad con carbón, que comenzará en 2012, para desalentar el uso de la energía
del carbón, la mayor fuente de emisiones de gases de efecto invernadero. Esto no es
del todo extraño, si se entiende que Minnesota ha sido generalmente menos
contaminante dentro de sus fronteras (no es California, pero lo está haciendo mejor en
la que la mayoría de los estados), pero las empresas de servicios públicos que operan
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aquí mantienen, en los últimas décadas, una gran cantidad de centrales eléctricas de
carbón que operan en Dakota del Norte.
14.4.1.- Un duro golpe
El proyecto de ley sobre el cambio climático, que el Presidente Barack Obama ha
impulsado tanto, no será presentado siquiera al Senado de los Estados Unidos, porque
no tiene posibilidad alguna de ser aprobado.
Eso significa que los EE.UU. están a punto de repetir su “experiencia de Kyoto”. Hace
veinte años, en 1990, los EE.UU. participaron (al menos inicialmente) en las primeras
negociaciones mundiales encaminadas a lograr un acuerdo mundial para reducir las
emisiones de CO2. En aquel momento, la Unión Europea y los EE.UU. eran, con mucha
diferencia, los mayores emisores, por lo que parecía apropiado eximir de compromiso
alguno a las economías en ascenso del mundo. Con el tiempo, resultó claro que los
EE.UU. no iban a cumplir con su compromiso, por la oposición, como ahora, del
Senado. Entonces la UE siguió adelante sola, al introducir su innovador sistema de
compraventa de emisiones con la esperanza de que Europa guiara mediante el
ejemplo.
Sin el plan legislativo americano sobre el cambio climático, las promesas hechas por el
gobierno de los EE.UU. hace tan sólo siete meses en la cumbre de Copenhague han
pasado a ser inútiles. La estrategia europea está hecha jirones... y no sólo en el frente
transatlántico.
Sin un compromiso válido de los EE.UU., el Acuerdo de Copenhague, tan
laboriosamente logrado el año pasado, ha pasado a ser inútil. Todo seguirá igual, tanto
desde el punto de vista de la diplomacia en materia de cambio climático con su circo
itinerante de grandes reuniones internacionales, como desde el del rápido aumento de
las emisiones.
14.4.2.- China y la India
La experiencia de los EE.UU. tiene consecuencias mayores. Si resultara imposible
introducir un impuesto moderado al carbono en una economía rica, no cabe la menor
duda de que China no ofrecerá compromiso alguno para la próxima generación, por ser
un país que sigue siendo mucho más pobre y que depende aún más del carbón
autóctono que los EE.UU., y, después de China, asoma la India como la siguiente
superpotencia industrial en ascenso basada en el carbón.
Un planeta compuesto de Estados-Nación, dominados, a su vez,
intereses especiales, no parece capacitado para resolver
Lamentablemente, existe demasiado carbón por ahí para propulsar
mayores durante al menos otro siglo. Así, pues, el mundo se calentará
única incertidumbre es cuánto más lo hará.
por grupos de
el problema.
emisiones aún
mucho más. La
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La adopción de medidas decididas en el nivel mundial sólo llegará a ser posible cuando
el cambio climático ya no sea una predicción científica, sino una realidad que la
población sienta, pero, en ese momento, será demasiado tarde para invertir las
repercusiones de decenios de emisiones excesivas. Un mundo incapaz de prevenir el
cambio climático tendrá que vivir con él.
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15.- CONCLUSIONES
En el presente artículo hemos denotado cuales serían los efectos redistributivos de los
países participantes en la implementación de impuestos sobre emisiones de carbono
recaudado a nivel gubernamental y comunitario. En primer lugar se han mencionado
las propuestas a la implementación de impuestos en sus diferentes modalidades,
destacando alguna de las ventajas de uno con respecto a otra. Se ha visto, además
como en la literatura se destaca que la imposición energética puede resultar
ligeramente regresiva, si bien, esto depende tanto del diseño del impuesto como del
uso que se haga con los ingresos, el cual puede paliar la regresividad del impuesto.
En el presente documento se han analizado los efectos de carga a soportar por los
distintos países que dependen en cada caso tanto de su identidad de carbono como del
peso que tengan fuentes de energías alternativas. Finalmente, se ha demostrado que
el efecto regresivo del impuesto se vería sobradamente compensado, si los ingresos
obtenidos se devolvieran a los países en proporción a su población y en vías en
desarrollo. Se puede concluir que, por lo tanto, no se puede rechazar la imposición
energética en base a criterios de equidad, e incluso podría ser defendida por los
potenciales efectos progresivos que podría tener alguna forma en particular de utilizar
los ingresos en sectores internos de la sociedad, así como en la salud social, dirigido a
focos de investigación y desarrollo y enfermedades en etapas criticas como el cáncer,
VIH/SIDA, tuberculosis entre otras.
Finalizamos diciendo que estamos en el momento de enfrentar las negociaciones
multilaterales para ver qué pasos seguirá el mundo post Kioto. “Hay que aunar
voluntades a nivel internacional. Hay coincidencia en que los países desarrollados
deben reducir sustancialmente sus emisiones. A las naciones en vía de desarrollo no se
les pide que las disminuyan, pero sí que el crecimiento de éstas se desacelere”
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16.- REFERENCIAS



Comisión Europea (1992) “Propuesta de directiva del consejo por la que se crea
un impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono y la energía”
Carrera Poncela; Movellán Vázquez (2007; pp. 11) “Impuestos al Carbono a
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