Download El Mercosur y los cambios en el sistema político

E
l Mercosur y los cambios
en el sistema
político internacional
E
l Mercosur y los cambios
en el sistema
político internacional
Mónica Hirst / Roberto Russell
Programa Mercosur de la Fundación OSDE
con la supervisión académica y certificación de la
Universidad Nacional de San Martín.
Coordinador académico
Licenciado Omar Bagnoli
© 2001 Fundación OSDE
Cubierta: A+U / Diseño Gráfico
Este ejemplar es de consulta exclusiva
del personal de OSDE y carece de valor comercial
Impreso en Argentina - Printed in Argentina
Queda hecho el depósito que marca la ley 11.723
ISBN: 987-9358-05-8
ÍNDICE GENERAL
INTRODUCCIÓN ...................................................
11
Módulo I
EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL SISTEMA
INTERNACIONAL CONTEMPORÁNEO
1
2
3
4
5
6
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
UNIDAD 1. LA PAZ DE LOS CIEN AÑOS
Y LA FORMACIÓN DE LOS ESTADOS NACIONALES
EN EL CONO SUR .................................................
INTRODUCCIÓN .....................................................
EL CONGRESO DE VIENA Y EL CONCIERTO EUROPEO ..
LAS INSTITUCIONES DE LA PAZ DE LOS CIEN AÑOS ...
LA HEGEMONÍA DE GRAN BRETAÑA .......................
LA ERA IMPERIAL EN EUROPA:
EL TIEMPO DE LAS RIVALIDADES ................................
SUDAMÉRICA EN LA POLÍTICA INTERNACIONAL .......
Ruptura y continuidad con el pasado colonial ..............
Primero el Estado, luego la Nación: el caso argentino ....
La particularidad del proceso chileno .........................
Brasil: del Imperio a la República ...............................
Los Estados pequeños del Cono Sur: Uruguay y Paraguay ..
Entre el conflicto y la cooperación ..............................
Autoevaluación ........................................................
Índice general
17
17
18
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7
Fundación OSDE
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7
7.1
7.2
7.3
1
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4
5
6
7
UNIDAD 2. EL CORTO SIGLO XX .........................
INTRODUCCIÓN .....................................................
1919-1939: LA CRISIS DE LOS VEINTE AÑOS ............
DE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL A LA GUERRA FRÍA ...
LA EVOLUCIÓN INICIAL DE LA GUERRA FRÍA .............
LA DESCOLONIZACIÓN Y LA FORMACIÓN
DEL TERCER MUNDO ...............................................
ENTRE LA DÉTENTE Y LA ÚLTIMA ESCALADA ..............
LA “PAZ NEGATIVA” EN SUDAMÉRICA ......................
Sudamérica en la época de entreguerras ....................
América latina en la Guerra Fría ................................
La región latinoamaericana en los años finales de la
bipolaridad .............................................................
Autoevaluación ........................................................
45
45
47
50
53
UNIDAD 3. EL MUNDO DE LA POSGUERRA FRÍA ..
INTRODUCCIÓN .....................................................
LA POSGUERRA FRÍA: FUERZAS DE SIGNO OPUESTO
EL FIN DE LA GUERRA FRÍA .......................................
EL FENÓMENO DE LA GLOBALIZACIÓN ...................
GLOBALIZACIÓN Y ESTADO-NACIÓN ......................
REGIONALISMO ......................................................
EL PROCESO DE DEMOCRATIZACIÓN ........................
Autoevaluación ........................................................
75
75
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81
87
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97
100
103
55
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60
60
64
69
74
Módulo II
POLÍTICA REGIONAL, EL MERCOSUR POLÍTICO
Y LA PROBLEMÁTICA ARGENTINA
1
2
8
UNIDAD 4. AMÉRICA LATINA
EN LA POSGUERRA FRÍA ......................................
INTRODUCCIÓN .....................................................
AMÉRICA LATINA
Y LAS TRANSFORMACIONES MUNDIALES ................
107
107
109
Índice general
Mónica Hirst / Roberto Russell
3
4
5
6
LA TERCERA OLA DE DEMOCRATIZACIÓN:
LA EXPERIENCIA DEL CONO SUR .............................. 111
EL REGIONALISMO EN LAS AMÉRICAS: REACTIVACIÓN
Y LIMITACIONES ESTRUCTURALES ............................. 119
LA BÚSQUEDA DE NUEVAS
OPCIONES INTRARREGIONALES .............................. 124
LAS PRINCIPALES VOCACIONES DE LA REGIÓN ........ 127
Autoevaluación ........................................................ 130
1
2
3
3.1
3.2
3.3
UNIDAD 5. POLÍTICAS DE SEGURIDAD NACIONAL
INTRODUCCIÓN .....................................................
LA NUEVA AGENDA REGIONAL DE SEGURIDAD .......
POLÍTICAS DE SEGURIDAD EN EL CONO SUR ...........
De la transición a la consolidación democrática...........
La dimensión externa: la Posguerra Fría ......................
La dimensión regional ...............................................
Autoevaluación ........................................................
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137
143
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1
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3.1.
3.1.1
3.1.2
3.1.3
3.2.
3.2.1
3.2.2
3.2.3
3.2.4
4
5
UNIDAD 6. LA CONSTRUCCIÓN
POLÍTICA DEL MERCOSUR ....................................
INTRODUCCIÓN .....................................................
LA ESPECIFICIDAD POLÍTICA DEL MERCOSUR .............
LOS ACTORES .........................................................
Actores de primer nivel .............................................
Los agentes gubernamentales .....................................
El empresariado .......................................................
Las dirigencias políticas ............................................
Actores de segundo nivel ..........................................
Los partidos políticos .................................................
Los pequeños y medianos empresarios ........................
Las organizaciones laborales .....................................
El segmento técnico-académico ..................................
LOS PUNTOS DE POLITIZACIÓN ...............................
LAS PERSPECTIVAS POLÍTICAS DEL MERCOSUR ..........
ANEXO. LAS INSTITUCIONES DEL MERCOSUR ..........
Autoevaluación ........................................................
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161
161
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165
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185
Índice general
9
Fundación OSDE
1
2
3
4
5
6
UNIDAD 7. LA INSERCIÓN INTERNACIONAL
DE LA ARGENTINA ...............................................
INTRODUCCIÓN .....................................................
FRUSTRACIÓN Y CRISIS DE IDENTIDAD .....................
EL PARADIGMA GLOBALISTA ....................................
UNA VISIÓN DESDE EL SUR .....................................
DEMOCRACIA Y POLÍTICA EXTERIOR:
LOS AÑOS DE ALFONSÍN ........................................
ESTABILIDAD Y GOBERNABILIDAD .............................
Autoevaluación ........................................................
187
187
189
195
200
204
213
237
UNIDAD 8. CONCLUSIONES ................................
FUTURO(S) POLÍTICO(S) DEL MERCOSUR ...................
EL MERCOSUR EN LA BALANZA ...............................
UN QUINQUENIO ACCIDENTADO ...........................
EL MERCOSUR COMO COMUNIDAD .......................
EL MERCOSUR Y EL CONTINENTE AMERICANO ........
Autoevaluación ........................................................
239
239
241
245
248
261
264
GLOSARIO .....................................................................
265
BIBLIOGRAFÍA ...............................................................
307
1
2
3
4
5
10
Índice general
INTRODUCCIÓN
L
a política exterior de un país es producto de una combinación
variable y fluida de circunstancias y procesos internos y externos. A pesar de que los límites entre lo doméstico y lo internacional tienden a desdibujarse, la distinción entre factores de naturaleza interna y externa sigue siendo válida para comprender
adecuadamente la conducta de los Estados en el mundo.
El marco externo comprende una variable de naturaleza agregada, como el sistema global, y variables específicas, que se refieren
principalmente a los atributos y comportamientos de los gobiernos y
de los actores no gubernamentales de otros países. Dicho de otro modo,
cuando se consideran los factores externos se apela a la conocida
fórmula «desde afuera hacia adentro», con el propósito de comprender cómo actúan los condicionamientos externos con respecto a una
determinada política exterior.
Pero sin duda, dicha política también obedece a factores internos. Cuando el análisis se realiza desde este punto de vista, se invierte
la fórmula anterior y, entonces, lo que se procura explicar son conductas «desde adentro hacia afuera». Para ello, se recurre a variables
tales como el tipo de régimen, las estrategias de desarrollo y los factores históricos, culturales y sociales. El impacto de estos últimos es difícil
de evaluar aunque es indudable que, llegado el momento, generan
demandas de acción y restringen o amplían el menú de opciones disponibles para los actores que deben tomar las decisiones.
Este libro procura explicar la inserción internacional de América latina y, más específicamente, de los países del Cono Sur y de la
Argentina en particular analizando, para el caso de cada uno de los
períodos en que puede dividirse dicha inserción, cómo la evolución
del orden mundial y de los propios países influyó sobre su visión del
mundo y, consecuentemente, sobre el modo en que se vincularon tanto
con el sistema interestatal como con la economía mundial.
El énfasis del texto recae sobre la dimensión política de las
relaciones internacionales. Así es como se pone el acento en el desa-
Introducción
11
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
rrollo del orden político internacional a partir del Congreso de Viena y
en las transformaciones políticas producidas en el Cono Sur, desde la
formación de los respectivos Estados nacionales que favorecieron, según los momentos, políticas exteriores centradas en la rivalidad o en
la cooperación.
En las dos primeras Unidades se analizan los principales rasgos del sistema internacional durante dos períodos -La paz de los cien
años y la formación de los Estados nacionales en el Cono Sur (18151914) y El corto siglo XX (1914-1989)- al tiempo que se explican la
evolución política de los países del Cono Sur durante esos mismos
años, las políticas exteriores que siguieron y las relaciones
intrarregionales.
La Unidad 3 se ocupa de cuatro procesos globales que sirven
de marco para el resto, ya más focalizadas en el tratamiento específico de América latina. Estos procesos, que se iniciaron en momentos
distintos durante la segunda mitad del siglo XX, son el fin de la Guerra
Fría, la extensión y profundización de la globalización, el regionalismo abierto y la democratización. Su análisis ayuda a comprender las
nuevas oportunidades y desafíos que hoy tiene América latina.
Precisamente, la Unidad 4 estudia el impacto de esos cambios
globales en la región mostrando con bastante detalle las especificidades
del Cono Sur respecto del resto, como así también las existentes dentro de la propia subregión. Por cierto, las diferencias observables en
cada país obedecen en gran medida a factores de naturaleza interna.
Por ello, esta Unidad procura reflejar la interrelación que se produce
entre los factores domésticos y los internacionales con el objeto de
explicar las posiciones adoptadas, no siempre coincidentes y en ocasiones opuestas, por los países del Cono Sur.
Desde un mismo enfoque, la Unidad 5 estudia el nuevo contexto de seguridad de América latina, señalando las diferencias existentes entre el Norte y el Sur de la región, y las políticas de seguridad del
Cono Sur, tanto en el ámbito global como en el hemisférico y
subregional. Se explican las causas que generaron un patrón distinto
de relaciones cívico-militares en cada país, la vinculación entre política de seguridad nacional y política exterior, y los cambios producidos
12
Introducción
Mónica Hirst / Roberto Russell
en las condiciones de paz y seguridad en el Cono Sur como consecuencia de la democratización y de las distintas iniciativas de cooperación económica.
La Unidad 6 se ocupa de la construcción política del Mercosur,
al que se identifica como el único caso en el mundo que combinó
simultáneamente un proceso de consolidación democrática con otro
de creación de un espacio económico común. Se analizan los principales actores involucrados en el proceso asociativo, diferenciándolos
en dos niveles según su grado de participación. En el primero se sitúan los agentes gubernamentales, los empresarios y las elites políticas, mientras que en el segundo se ubican los partidos políticos, las
organizaciones sindicales, las pequeñas y medianas empresas y los
segmentos técnico-académicos. La segunda parte de la Unidad se ocupa
de un tema fundamental en todo proceso de integración a medida que
el mismo se profundiza: la politización de la agenda como consecuencia de la ampliación de los actores que participan y de los intereses en
disputa. Los temas de politización tratados se ligan a los universos de
la economía política internacional, la economía política interna, las
políticas exteriores y de seguridad internacional y, finalmente, las opciones de institucionalización del Mercosur.
La Unidad 7 analiza la inserción internacional de la Argentina
marcando tres etapas claramente diferenciables y que corresponden a
tres modelos de política exterior: la relación de preferencia con Gran
Bretaña (1880-1930), el paradigma globalista (1946-1989) y el acomodamiento pragmático con Occidente (1989-2001). En esta parte,
se identifican los factores internos y externos que dan cuenta de una
política exterior que fue un fiel reflejo de lo que ocurría dentro del
país, pues sus inconsistencias no resultaron mayores que las de la
política interna y pusieron de manifiesto un problema de identidad de
larga data que aún persiste. No obstante ello, la Unidad también señala importantes continuidades que expresan el modo en que la Argentina reaccionó a un medio externo caracterizado por la Guerra
Fría y la problemática Norte-Sur. Los cambios producidos en el mundo
a partir de fines de los ‘80 llevaron al país a buscar un nuevo esquema
de inserción internacional que todavía es materia de debate. Este últi-
Introducción
13
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
mo aspecto se destaca tanto en esta Unidad como en la siguiente y
última Unidad 8 –Conclusiones- que se detienen en la consideración
del futuro político del Mercosur. Ambos temas están estrechamente
relacionados dado que el debate en la Argentina sobre su inserción
externa tiene a la entidad del Mercosur como eje central.
El libro no ofrece respuestas a este dilema. Las variables en
juego son muchas y es imposible establecer el rumbo que finalmente
adoptará el país y, en definitiva, la suerte del Mercosur. Sí intenta
explicar el desarrollo histórico de las relaciones intrarregionales y su
situación actual con el propósito de aportar elementos de peso para
comprender mejor los desafíos externos que la Argentina tiene por
delante, como así también las oportunidades que dispone. También
subraya que la construcción del Mercosur ha demandado muchos esfuerzos y que el proceso tiene en su haber logros importantes. Dicho
de otro modo, que el Mercosur trasciende en mucho la mera integración económica de los cuatro países que lo integran: los avatares de
la coyuntura no deben hacer perder de vista la riqueza de una historia
que, a pesar de sus avances y retrocesos, ha posibilitado cambiar
para siempre el signo de las relaciones políticas en el Cono Sur.
La elaboración de los textos reunidos en este libro han contado
con el apoyo de Khatchik Der Ghougassian y Fabián Calle, como
también con la edición de Cecilia Barros Gil y la asistencia de Verónica
De Majo y Jazmín Saenz.
14
Introducción
UNIDAD 1
LA PAZ DE LOS CIEN AÑOS Y LA FORMACIÓN
DE LOS ESTADOS NACIONALES EN EL CONO SUR
1. INTRODUCCIÓN
L
a independencia de los países sudamericanos y su proceso de
formación como naciones tuvo lugar en las primeras décadas
del siglo XIX durante el período conocido como la “paz de los
cien años”. Luego de las guerras napoleónicas, el Congreso de Viena
(1815) institucionalizó el equilibrio de poder como el instrumento político para evitar una guerra prolongada en Europa y esta modalidad
de concertación se transformó en la principal medida diplomática entre las grandes potencias. En este período, Gran Bretaña ocupó un
lugar privilegiado en el mundo por su poderío militar y económico,
alcanzando una posición hegemónica que perduró prácticamente hasta
1885. La economía mundial llegó a niveles de crecimiento sin precedentes gracias a la Revolución Industrial cuyo epicentro se ubicó, precisamente, en el Reino Unido. A partir de la segunda mitad del siglo,
sin embargo, la supremacía británica perdió terreno frente a nuevos
competidores. En efecto, terminadas las guerras de la unificación en
Alemania, así como la guerra civil en Estados Unidos, ambos países
se transformaron rápidamente en exitosas potencias económicas, sin
compartir necesariamente la filosofía británica del libre comercio.
Después de 1898, y a raíz de su triunfo en la guerra contra España,
Estados Unidos inició su política imperialista en la región de América
Central y el Caribe, legitimada por el Corolario Roosevelt a la Doctrina Monroe y acompañada por la “diplomacia del dólar” en apoyo a
las empresas estadounidenses. Aunque el mecanismo de la concertación
se mantuvo entre las potencias europeas, la búsqueda de nuevos mercados inauguró la era del imperialismo, marcada por el regreso de las
guerras prolongadas, la carrera armamentista y las alianzas político-
Módulo I / Unidad 1
17
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
militares de carácter cada vez más agresivo. La paz de los cien años
terminó en 1914 con el advenimiento de la Primera Guerra Mundial.
En este contexto internacional, las ex colonias de Iberoamérica
(particularmente Brasil y el Virreinato del Río de la Plata) surgieron
como países independientes. Luego de una primera etapa de formación (1810-1830), los estados sudamericanos consolidaron sus fronteras nacionales y establecieron un esquema de relaciones económicas
y políticas entre sí y con el resto del mundo, especialmente con las
potencias europeas. En este período, las relaciones intrarregionales
tendieron más hacia el conflicto que hacia la cooperación: la Guerra
del Paraguay (1865-70) así como la del Pacífico (1879-83) fueron
sus manifestaciones más contundentes. No obstante ello, también fue
la etapa en que se sentaron las bases para una futura cooperación.
2. EL CONGRESO DE VIENA
Y EL CONCIERTO EUROPEO
E
l año 1815 inaugura una nueva era en las relaciones internacionales diferente en varios aspectos al orden westfaliano que
1
marcó la política europea desde 1648 en adelante . Este nuevo período se caracterizó por la ausencia de guerras prolongadas
entre las grandes potencias y el crecimiento de la economía internacional junto con el mejoramiento de los sistemas de transporte y comunicación. El mecanismo diplomático establecido en Viena, el Concierto
Europeo, preservó el equilibrio de poder con el objeto de impedir el
ascenso de una potencia hegemónica en el continente y consolidó la
estructura multipolar del sistema internacional.
Las guerras napoleónicas no sólo habían alterado el orden en
Europa sino que amenazaban directamente la legitimidad de las mo1
La sangrienta guerra de los Treinta Años marcó el fin de los grandes principios religiosos y políticos. Al finalizar la misma en 1648, la Paz de Westfalia fijó los límites territoriales de los estados, consagró la libertad religiosa y política de los pueblos y aceptó la
aplicación del principio del equilibrio de poder entre los estados como factor importante para establecer el orden internacional, tratando de impedir por este mecanismo la
preponderancia de uno de ellos sobre los demás.
18
Módulo I / Unidad 1
Mónica Hirst / Roberto Russell
narquías continentales, por la difuEl mecanismo diplomático
sión de las ideas de la Revolución
establecido en Viena, el
Francesa y por la participación Concierto Europeo, preservó
popular en la empresa bélica. En el equilibrio de poder con el
objeto de impedir el
efecto, la Revolución consagró en
ascenso de una potencia
Europa el ascenso más dramátihegemónica en el
co al poder de la burguesía y mocontinente y consolidó la
dificó radicalmente las relaciones
estructura multipolar del
de poder dentro de la sociedad.
sistema internacional.
A diferencia de países como Gran
Bretaña u Holanda, donde la clase media -el sector más dinámico,
educado y próspero de la sociedad- había cambiado el autoritarismo
del ancien régime mediante su gradual participación en los asuntos
públicos, las ideas de los filósofos de la Ilustración, inspiradas en estas
mismas experiencias británica y holandesa, se impusieron en Francia
de manera violenta para poner fin a los derechos “divinos” y hereditarios de la nobleza y del clero, y delegar el poder absoluto al pueblo.
Las dos consecuencias más importantes de la Revolución Francesa fueron la práctica democrática y el nacionalismo, dos conceptos que el
tiers état, como se calificaban aquellos que pedían el cambio, consideró inseparables. La soberanía del pueblo significó que el único Estado legítimo era aquél que se basaba en la expresión de la voluntad de
una entidad colectiva llamada nación. Consecuentemente, el territorio
estatal dejó de ser una herencia o una asignación arbitraria resultante
de una guerra o de la necesidad de preservar el equilibrio de poder,
para transformarse en la patria,
Las guerras napoleónicas
en cuya defensa se movilizarían
no sólo habían alterado el voluntariamente los ciudadanos.
orden en Europa sino que
Con el imperio francés
amenazaban directamente
(1804-1815) se creó el primer
la legitimidad de las
monarquías continentales, ejército de masas de la historia
por la difusión de las ideas y se marchó a la guerra en dede la Revolución Francesa y fensa de los principios revoluciopor la participación popular narios de la libertad y de la
en la empresa bélica.
nación. El objetivo era restar le-
Módulo I / Unidad 1
19
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
gitimidad al viejo orden monárquico basado en la autoridad del
principio divino o hereditario, reivindicando en su lugar un gobierno fundado en la Constitución y no en la fuerza de la tradición.
Pero la campaña militar, llevada a cabo en nombre de la “liberación” pronto se transformó, además, en una guerra de conquista cuyo
objetivo era asegurar a Francia el dominio hegemónico de Europa.
Las tres grandes potencias de Europa del Este, Prusia, Rusia y
Austria, percibieron el nuevo dogma de la Revolución Francesa como
una amenaza directa a la continuidad de las dinastías en el poder, ya
que todas ellas eran monarquías hereditarias y no tendrían el mismo
lugar en un mundo de estados nacionales gobernados por unidades
políticas sustentadas en la soberanía popular.
El predominio hegemónico de Francia también fue asimilado
por Gran Bretaña como una amenaza para su seguridad. Si bien el
régimen político establecido en Londres después de la Revolución Gloriosa (1688), evolucionaba hacia una monarquía constitucional y no
tenía mucho en común con el orden del ancien régime en Europa, la
rivalidad de Inglaterra con Francia alcanzaba una nueva etapa. Tradicionalmente, eran dos las preocupaciones de Gran Bretaña con respecto a la seguridad: mantener la supremacía en los mares para obstruir
cualquier amenaza al libre comercio, que era la base de su prosperidad, e impedir el acceso al poder de una potencia hegemónica en el
continente, dado que ello le quitaría mercados, interferiría en las comunicaciones imperiales marítimas y, finalmente, podría dar lugar al
bloqueo y hasta a la invasión de las islas británicas. Mientras no ambicionaba ninguna expansión territorial en Europa y se preocupaba
mucho más por sus colonias en Asia y África, el Reino Unido se mostró
ansioso por un equilibrio de poder general al otro lado del Canal de
la Mancha y estuvo dispuesto a intervenir para mantenerlo. Las guerras de la Revolución habían distorsionado precisamente este equilibrio y la Francia napoleónica se presentó entonces como la mayor
amenaza a la seguridad de Gran Bretaña.
En Viena, las potencias continentales compartieron como nunca
antes las preocupaciones británicas por el equilibrio de poder. Sin
embargo, quisieron ir más lejos y usar la coalición para asegurar la
20
Módulo I / Unidad 1
Mónica Hirst / Roberto Russell
inmunidad de las dinastías euroEn Viena, las potencias
peas frente a las ideas revolucio- continentales compartieron
narias. Así se formó la Santa
como nunca antes las
preocupaciones británicas
Alianza, cuyos líderes -Austria,
por el equilibrio de poder.
Prusia y Rusia- se declararon obligados a intervenir en nombre de
la religión para preservar el statu quo interno en Europa. La idea fue
rechazada por Gran Bretaña por considerar que su realización significaría un involucramiento británico en la política europea más activo
de lo que requería su propia seguridad.
Por cierto, las relaciones entre las potencias que participaron del
Concierto Europeo no fueron siempre armoniosas. Rusia persiguió sus
planes de expansión y, a lo largo del siglo XIX, se enfrentó con el Imperio Otomano con el afán de alcanzar el Mediterráneo, Francia nunca se
olvidó de sus privilegios adquiridos con Napoleón en España e Italia, y
Austria y Gran Bretaña mantuvieron su rivalidad por el liderazgo del
Concierto. Más aún, mientras este mecanismo aseguraba una relativa
estabilidad en Europa gracias a la cooperación entre las potencias, el
comportamiento de éstas fuera de Europa y, sobre todo en torno de la
2
Cuestión Oriental , reflejó la clásica lucha por el poder.
3. LAS INSTITUCIONES DE LA PAZ DE LOS CIEN AÑOS
E
n los cien años que van desde el Congreso de Viena hasta la
Primera Guerra Mundial, según la interpretación clásica de Karl
Polanyi, las potencias europeas encontraron un interés común en
la estabilidad del sistema que funcionó a través de cuatro instituciones, que constituyeron los pilares de la civilización del siglo XIX. Dos
de ellas eran políticas: el equilibrio de poder y el Estado liberal, y dos
2
La Cuestión Oriental se refiere al despertar nacional de las minorías cristianas del
Imperio Otomano en el siglo XIX y a la rivalidad de las grandes potencias que procuraron aprovechar este fenómeno para expandir su influencia en el Cercano Oriente y el
Norte de África, por donde pasaban las principales rutas de comercio hacia la India y
el Lejano Oriente.
Módulo I / Unidad 1
21
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
económicas: el patrón oro y
En los cien años que van desde
el mercado autorregulado. De el Congreso de Viena hasta la
las cuatro, la última fue la que
Primera Guerra Mundial,
estableció el vínculo entre la según la interpretación clásica
organización política y econó- de Karl Polanyi, las potencias
europeas encontraron un
mica del mundo y, durante las
interés
común en la estabilidad
tres últimas décadas del siglo,
del sistema que funcionó a
mantuvo vivo el interés en evitravés de cuatro instituciones,
tar una guerra generalizada.
que constituyeron los pilares
La larga paz europea de la civilización del siglo XIX.
sufrió sus primeras turbulencias a mediados del siglo XIX.
El año 1848 marcó el principio del fin de los órdenes monárquicos. Al
triunfo de la revolución en Francia le siguieron sublevaciones populares en Alemania, Italia, Hungría y Austria donde los defensores de la
democracia radical pidieron terminar con el reino de las dinastías y
fundar la república. Después de la Guerra de Crimea (1854-6), el
mecanismo del Concierto Europeo dejó de ser eficaz como medio
privilegiado para evitar la guerra.
4. LA HEGEMONÍA DE GRAN BRETAÑA
E
n el sistema multipolar del siglo XIX, Gran Bretaña se adjudicó
el papel de “sostenedora” del equilibrio de poder. Tradicionalmente su política internacional siguió cuatro lineamientos estratégicos: supremacía del poderío naval; alianzas tácticas, flexibles,
circunstanciales y nunca permanentes; equilibrio y no conquista;
involucramiento en vez de aislaEn el sistema multipolar del miento. Pragmática, sostenible y de
siglo XIX, Gran Bretaña se bajo costo, esta política llevó al
adjudicó el papel de
Reino Unido a ocupar la posición
“sostenedora” del
de primera potencia mundial desequilibrio de poder.
de 1815 a 1871. La habilidad co-
22
Módulo I / Unidad 1
Mónica Hirst / Roberto Russell
mercial y la maestría en las altas finanzas -ambas ligadas al formidable crecimiento económico que la Revolución Industrial, en sus dos
sucesivas fases, le había asegurado a Gran Bretaña entre 1760 y
1885- dieron sustento a esta política.
En la segunda fase de la Revolución Industrial, que se inició
alrededor de 1830, las industrias de base -el carbón, el hierro y el
acero- proporcionaron al crecimiento económico británico un sostén
mucho más firme. Entre 1830 y 1850 se tendieron miles de kilómetros
de vías de ferrocarril en Gran Bretaña, mientras la construcción a
escala mundial prosiguió hasta 1880 con un impacto muy profundo
en la reorganización de la vida social y económica de diferentes partes del planeta, donde se proyectaba el poderío imperial británico. El
cambio en la orientación de la economía británica revolucionó las
industrias pesadas, aumentó la remuneración salarial y el empleo,
generó una sensación de mejora del nivel de vida y provocó un notable incremento en la exportación del capital británico: hacia 1870 se
habían invertido en el exterior más de 700 millones de libras esterlinas, una cuarta parte de las cuales fue a Estados Unidos. La filosofía
del laissez-faire consolidó el perfil del Estado liberal con una mínima
intervención en el proceso económico. Entre 1815 y 1865, y a pesar
de la retórica antiimperialista de Gran Bretaña, su imperio se expandió de modo galopante, consolidando así su posición hegemónica.
Algunas adquisiciones fueron de carácter estratégico-comercial, pero
otras resultaron del asentamiento de británicos en búsqueda de territorios desde Sudáfrica hasta Canadá, pasando por Australia, donde la
resistencia de los nativos fue a menudo aplastada por las tropas británicas.
Módulo I / Unidad 1
23
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
5. LA ERA IMPERIAL EN EUROPA:
EL TIEMPO DE LAS RIVALIDADES
A
partir de 1860 y más precisamente al término del triunfo del
norte industrializado en la Guerra de Secesión en Estados
Unidos (1866) y de la unificación alemana (1871), Gran
Bretaña no gozó más del monopolio industrial. Estos países se presentaron como serios competidores cuando después de desarrollar
su propia base industrial dejaron de ser economías dependientes del
Reino Unido. La pérdida de la competitividad británica tuvo dos efectos: las empresas británicas se retiraron cada vez más del ámbito de
la producción para dedicarse a las finanzas y a los servicios, un sector
mucho más rentable, y el Estado se lanzó a la conquista económica
con el objetivo de abrirse a zonas inexploradas y nuevos mercados.
Así, como resultado de la segunda fase de la Revolución Industrial,
el nuevo proyecto de poder británico fue el colonialismo, que se
revistió con el disfraz ideológico de “la misión civilizadora del hombre blanco”.
En esta era de rivalidades, el concepto de Realpolitik fundamentó una conducta agresiva en la política exterior, que se basó en
el precepto de que sólo triunfa el Estado que acumula más atributos
de poder y demuestra más voluntad de poder. En la segunda mitad
del siglo XIX, ninguna institución podía competir con el Estado en la
movilización y el control de los recursos demográficos, económicos,
industriales, tecnológicos y científicos. La educación y la salud pública
se masificaron en prácticamente todos los países europeos en fechas
coincidentes, entre 1868 y
A partir de 1860 y más
1875. Junto a la generalización
de la enseñanza escolar obliga- precisamente al término del
triunfo del norte
toria, se estableció el servicio
industrializado en la Guerra
militar también obligatorio y se
de Secesión en Estados
difundieron los himnos patriótiUnidos (1866) y de la
cos, las banderas, los escudos na- unificación alemana (1871),
cionales, los desfiles militares…,
Gran Bretaña no gozó más
del monopolio industrial.
esto es, toda una cultura militar-
24
Módulo I / Unidad 1
Mónica Hirst / Roberto Russell
nacional que fomentaba el “orgullo imperial” de Europa.
A partir de 1890 todos los
países europeos constituyeron
“partidos coloniales” que exacerbaron las rivalidades imperiales:
los enfrentamientos por la expansión territorial fomentaron la carrera armamentista y el clima de
“darwinismo social” que, sumados al ímpetu del nacionalismo
agresivo, prepararon las condiciones para el estallido de la Primera Guerra Mundial en 1914,
poniendo fin a la “larga paz”.
A partir de 1890 todos los
países europeos
constituyeron “partidos
coloniales” que exacerbaron
las rivalidades imperiales:
los enfrentamientos por la
expansión territorial
fomentaron la carrera
armamentista y el clima de
“darwinismo social” que,
sumados al ímpetu del
nacionalismo agresivo,
prepararon las condiciones
para el estallido de la
Primera Guerra Mundial en
1914, poniendo fin a la
“larga paz”.
6. SUDAMÉRICA EN LA POLÍTICA INTERNACIONAL
6.1. Ruptura y continuidad con el pasado colonial
L
os países sudamericanos heredaron los antagonismos existentes entre las dos metrópolis ibéricas, que lideraron el proceso de
la expansión europea en el mundo de fines del siglo XV. La línea
de demarcación entre la América castellana y la lusitana trazada en el
Tratado de Tordesillas de 1494, si bien significó de entrada un distanciamiento en lugar de una aproximación entre las futuras colonias, también
tuvo como fin impedir que la conquista se transformase en un nuevo motivo de confrontación. El vacío demográfico en muchos países de América
del Sur y una mayor concentración de los españoles en la costa del Pacífico
contribuyeron a que las fricciones por la expansión colonial fuesen poco
significativas. Por otra parte, se registraron continuas incursiones de otras
potencias europeas, que utilizaron el territorio conquistado para diferentes
fines, especialmente el contrabando.
Módulo I / Unidad 1
25
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
Desde el punto de vista político-administrativo, en el período
que antecedió inmediatamente a la independencia, Sudamérica tenía rasgos más comunes con la Europa medieval que con el orden
de los estados nacionales conformados con posterioridad a la Paz
de Westfalia de 1648. Sin embargo, en las elites se había instalado ya el concepto del Estado-nación como elemento ideológico hegemónico, tal como prevalecía en el continente europeo y en
América del Norte. Y esto explica en gran medida por qué los
revolucionarios no pudieron pensar en otro orden que no fuese el
modelo predominante.
La imposibilidad de definir una nación hispanoamericana por
la extensión del territorio, la irregularidad demográfica y el estado
de las comunicaciones no impidió, sin embargo, el desarrollo durante siglos de una identidad criolla colectiva basada en el origen común, el idioma compartido y la filiación a la Iglesia Católica Apostólica
Romana. En Sudamérica, la prosperidad generada por una economía
orientada hacia la exportación consolidó a través del tiempo una tendencia liberal y gobiernos oligárquicos civiles. Más al norte, en la
región andina y en América Central, el desarrollo minero fue mucho
más importante que la agricultura para la actividad económica. La
demanda de mano de obra era escasa y la oferta, fundamentalmente
indígena, mucha. La economía
política de la explotación mineLa imposibilidad de definir
ra, por lo tanto, no generó ni
una nación
inmigración masiva, ni una ráhispanoamericana por la
pida urbanización y tampoco
extensión del territorio, la
un mercado doméstico incipienirregularidad demográfica y
el estado de las
te. Y, en el orden político, ayucomunicaciones
no impidió,
dó a la formación de regímenes
sin
embargo,
el
desarrollo
más durables y menos liberales
durante siglos de una
que los de Sudamérica, a meidentidad criolla colectiva
nudo dictaduras inspiradas en
basada en el origen común,
el positivismo, más proclives al
el idioma compartido y la
progreso económico que a los
filiación a la Iglesia Católica
Apostólica Romana.
principios constitucionales.
26
Módulo I / Unidad 1
Mónica Hirst / Roberto Russell
Entre las tantas diferenLa emancipación de
cias existentes entre nuevas
Iberoamérica se relaciona
naciones hispanoparlantes y con la “paz de los cien años”
por el impacto de dos
el Brasil colonial, cabe señafactores:
las ideas de la
lar la formación de sus elites.
modernidad y el incremento
Mientras que las primeras tedel interés comercial y
nían un sistema de educación
estratégico de Gran Bretaña
superior desarrollado en unien la región.
versidades locales, además
de prensa escrita y una vida
intelectual muy activa, la oligarquía brasileña se formó vinculada
a la metrópoli y se vio obligada a estudiar en Portugal, pues hasta la independencia no existieron en Brasil ni universidades, ni
prensa escrita. Este hecho contribuyó a la continuidad del orden
monárquico, mientras que las colonias españolas rompieron desde el inicio sus lazos con la ex metrópoli y optaron por la vía
republicana.
La emancipación de Iberoamérica se relaciona con la “paz de los
cien años” por el impacto de dos factores: las ideas de la modernidad y
el incremento del interés comercial y estratégico de Gran Bretaña en la
región. Las regiones hispánicas abrazaron el republicanismo mientras
que las regiones lusitanas mantuvieron continuidad en la forma de gobierno después de la independencia, con la coronación de Pedro I como
Emperador de Brasil. En cuanto al incremento del interés de Gran Bretaña, se levantaron los obstáculos que el dominio colonial había establecido al comercio con la primera potencia mundial, permitiendo la entrada
de sus productos a los mercados de la región.
Particularmente relevante fue la forma en que interactuaron
las ideas y los intereses de las elites locales y de las potencias de la
época como factores de transformación de la región. De hecho, la
historia de las relaciones internacionales de los países latinoamericanos comenzó con el proceso de construcción de los Estados después de la independencia y antes de que estuvieran claras las respectivas identidades nacionales. Al principio fueron las grandes
ciudades -México, Caracas, Santa Fe de Bogotá, Buenos Aires y
Módulo I / Unidad 1
27
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
Santiago de Chile- las que,
Hacia 1810, las elites
alentadas por el ejemplo de
iberoamericanas a menudo
usaban los conceptos de
la insurgencia de las ciudades
“Nación”
y “Estado” como
españolas ante la invasión
sinónimos,
ambos
asociados a
francesa, tomaron la iniciatila circunstancia de compartir
va de la emancipación y se
un mínimo conjunto de leyes,
adjudicaron un papel hegeun mismo territorio y un
mónico en el proceso de consmismo gobierno.
trucción del Estado nacional,
basando su legitimidad en su estatus de antiguas “capitales del
reino”.
Hacia 1810, las elites iberoamericanas a menudo usaban los
conceptos de “Nación” y “Estado” como sinónimos, ambos asociados
a la circunstancia de compartir un mínimo conjunto de leyes, un mismo
territorio y un mismo gobierno.
6.2. Primero el Estado, luego la Nación:
el caso argentino
E
ntre 1810 y 1820 no existió en la Argentina un Estado sino
gobiernos transitorios y, recién después de 1830, se recibió el
influjo del principio de las nacionalidades. En este contexto, la
independencia derivó en una lucha entre tres formas de organización de la vida política local: centralismo, federalismo y
confederalismo. Sólo cuando se superaron los conflictos generados
entre esas tres opciones se logró concretar la idea de soberanía y el
reemplazo legítimo del orden monárquico español. Hacia 1810, el
ideal de independencia y unidad del viejo Virreinato inspiraba a
todos los líderes regionales con la excepción de José Gaspar
Rodríguez de Francia, quien impuso una política de aislamiento en
el Paraguay. Todos los líderes rioplatenses compartían un mismo objetivo aunque diferían en los métodos. José Artigas, en Uruguay,
visualizaba una federación, mientras que los dirigentes de las Pro-
28
Módulo I / Unidad 1
Mónica Hirst / Roberto Russell
vincias Unidas promovieron dos alternativas: la unitaria y la federal.
La primera defendía la unificación de todas las fracciones territoriales bajo el mando de Buenos Aires, mientras que la segunda favorecía la unión de todas las provincias bajo un sistema de igualdad y de
mutuo respeto de la autonomía local. La postura unitaria encontraba
sus raíces en la estructura virreinal, de la que heredó la centralización del poder público y, sobre todo, la recaudación de los derechos
fiscales (aduana), en tanto que el federalismo surgió como reacción
al centralismo porteño, a veces abusivo, a la vez que puso de manifiesto la existencia de peculiaridades regionales. En los hechos este
reclamo se tradujo en una constitución federal que garantizaba a
cada provincia el autogobierno.
Juan Manuel de Rosas cerró un ciclo de casi 20 años de inestabilidad política. Los ideales federales reinaron desde 1830 a 1852 y,
aunque la reacción de los unitarios se hizo sentir, el destino de sus
principales defensores fue el exilio. Domingo F. Sarmiento y Bartolomé
Mitre se refugiaron en Chile y la mayoría de los antirrosistas se concentraron en Montevideo. Rosas, que ambicionaba reconstruir el
Virreinato del Río de la Plata, impuso la supremacía de Buenos Aires y
reprimió toda tendencia secesionista. No reconoció la autonomía del
Paraguay e intentó, a través de Manuel Oribe, que Uruguay se uniese
a la confederación.
En los veinte años del dominio de Rosas, las relaciones entre la
Argentina y Brasil atravesaron una época de tensión que se agravó
por la disputa de poder entre “blancos” y “colorados” en Uruguay. La
intervención de las tropas argentinas en el territorio uruguayo complicó las relaciones entre Rosas y el Imperio, y la ratificación por parte de
Brasil de su reconocimiento de la independencia de Paraguay en 1844
deterioró aun más la situación.
En 1850 se firmó un Tratado de Alianza Defensiva entre Brasil,
Paraguay y Entre Ríos para derrocar a Rosas, quien fue derrotado en
la batalla de Monte Caseros, en febrero de 1852, y se refugió en
Inglaterra. En Buenos Aires, Justo José de Urquiza formó un nuevo
gobierno y en 1856 la Argentina y el Imperio firmaron un Tratado de
Amistad, Comercio y Navegación.
Módulo I / Unidad 1
29
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
La derrota del rosismo en 1852 permitió el regreso de los
exiliados, soldados e intelectuales, entusiasmados por “el tremendo
murmullo que se levantaba más allá de los mares”, en palabras de
Juan Bautista Alberdi. Para definir la organización nacional y construir una nación moderna, no sólo asociaron lo que pasaba en su país
con el espíritu de su tiempo sino que hicieron suyo el ideario nacionalista liberal. La determinación de producir un giro cultural desde la
tradición hispánica hacia el modelo de sociedad industrializada de
los países europeos, se reflejó claramente en el rechazo a cualquier
forma de designación hereditaria de los gobernantes y en la adopción de un modelo basado exclusivamente en el consentimiento popular, siguiendo a los demócratas de Filadelfia. Sin embargo, hasta 1916,
en virtud de una distinción entre “libertad política” y “libertad cívica”,
se redujo el número de ciudadanos con derecho a votar. La unidad
nacional, por otra parte, se alcanzó mediante dos leyes de la década
de 1880: una de ellas federalizó a Buenos Aires y sometió la ciudad
a la jurisdicción exclusiva del gobierno nacional, y la otra prohibió a
las provincias la formación de cuerpos militares.
La clase dirigente argentina que condujo el país durante poco
más de un siglo a partir de la independencia, coincidía respecto de
la política económica y las fórmulas para brindar prosperidad. Pero
no era así en otros campos: serios conflictos afectaron a la República
en torno de la legitimidad del
propio régimen y su reforma.
La clase dirigente argentina
En política exterior, por otra
que condujo el país durante
parte, las diferencias se dieron poco más de un siglo a partir
de la independencia,
en torno a la forma de hacer
coincidía
respecto de la
frente a los conflictos con los espolítica económica y las
tados vecinos. El vínculo con el
fórmulas para brindar
mundo transatlántico se fortaleprosperidad. Pero no era así
ció con los crecientes flujos coen otros campos: serios
merciales, financieros y
conflictos afectaron a la
República en torno de la
humanos; sin embargo, quedalegitimidad del propio
ba por determinar el lugar de
régimen
y su reforma.
la Argentina en la región. El
30
Módulo I / Unidad 1
Mónica Hirst / Roberto Russell
ideal modernizador priorizó la tendencia europeísta, mientras que para
el resto del continente se favoreció una política de unión americana en verdad hispanoamericana- con el propósito, según Alberdi, de neutralizar a Brasil sin necesidad de ir a la guerra. Pero mientras los
mercados dictaban esta relación privilegiada y cada vez más excluyente con Europa, los litigios limítrofes y las fricciones con los países
vecinos impusieron la cuestión regional en la agenda de la política
exterior argentina. Así, a principios del siglo XX, los debates en torno
de la paz y la guerra, la conducción de la política exterior y la interpretación del interés nacional pusieron frente a frente a quienes defendían la prioridad del comercio y a los partidarios de la política de
poder, que representaban una pequeña minoría. La necesidad de preservar el clima de paz y orden para asegurar la prosperidad económica llevó a la diplomacia argentina a adherirse a los procedimientos
arbitrales para la resolución de los conflictos.
6.3. La particularidad del proceso chileno
C
hile alcanzó su unidad política mediante un proceso mucho
más rápido y a un costo menor que las demás colonias espa
ñolas. La capacidad de organización del Estado, y no el tamaño de su territorio, constituyó un atributo de poder, que se incrementó
más adelante con la victoria en la Guerra del Pacífico. En sólo quince
años, después de la independencia (1818), los políticos chilenos lograron forjar un gobierno constitucional que se caracterizó por su duración y
adaptabilidad. En 1833 se elaboró la primera Constitución que consagró un sistema centralizado, caracterizado por un fuerte presidencialismo
que duró hasta la década de 1890 a pesar de las tensiones reinantes
entre la capital, Santiago de Chile y las provincias lejanas del sur y del
norte en los agitados años ‘20 y, más claramente, de las guerras civiles
de 1851 y 1859. Desde la década de 1860, las ideas liberales de
reforma constitucional ocuparon el centro de la escena política y en la
década siguiente se produjo la transición hacia una política netamente
Módulo I / Unidad 1
31
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
liberal. A las cuestiones relativas a
La agenda internacional
la demarcación de las funciones chilena tuvo muy presente el
eclesiásticas y seculares en la so- tema de las fronteras, pues
aunque victorioso en la
ciedad, se sumaron los cambios en
Guerra del Pacífico, Chile
el procedimiento electoral tendienemprendió con Perú y
tes a limitar la influencia del ejecu- Bolivia un largo proceso de
tivo. La economía chilena creció a negociación diplomática aún
partir de las exportaciones minerainconcluso.
les, mientras dos conflictos, la guerra con España (1864) y sobre todo la del Pacífico (1879-83), contribuyeron
a aumentar la presencia de Chile en América latina y en el mundo. Después de la victoria en esta última guerra, este país extendió su territorio
nacional como consecuencia de la conquista del litoral boliviano y de las
provincias del sur de Perú. Pero también es cierto que por esta victoria
Chile mereció más recelos que simpatías en la comunidad internacional.
De hecho, en la Argentina, Colombia y Venezuela la guerra generó sentimientos antichilenos. Al mismo tiempo, el país ingresaba en una era de
gran prosperidad económica que duraría hasta principios del siglo XX,
destacándose en esta actividad la exportación del salitre.
En la política exterior de Chile el pensamiento de Andrés Bello
ocupó un lugar central. Bello realizó importantes contribuciones jurídicas en materia de no intervención, inmutabilidad de los tratados y
cooperación entre los países de la región. Para la política exterior de
Chile, el papel de Bello tuvo un sentido fundacional semejante al del
canciller brasileño, el Barón do Rio Branco; ambos desempeñaron un
papel fundamental en la institucionalización de sus respectivas cancillerías. La agenda internacional chilena tuvo muy presente el tema de
las fronteras, pues aunque victorioso en la Guerra del Pacífico, Chile
emprendió con Perú y Bolivia un largo proceso de negociación diplomática aún inconcluso. A fines del siglo XIX, la turbulencia política
interna se sumó a las dificultades en las negociaciones con sus vecinos
y a la crisis de la producción del salitre. Al mismo tiempo, tanto Chile
como la Argentina y Brasil se abrieron a la inmigración europea, que
transformó el tejido social de estos países y contribuyó a su modernización a partir de las primeras décadas del siglo siguiente.
32
Módulo I / Unidad 1
Mónica Hirst / Roberto Russell
6.4. Brasil: del Imperio a la República
L
a transición a la independencia en Brasil fue un proceso menos
turbulento que el de las ex colonias españolas. Hubo una clara
diferencia entre el inestable proceso de construcción del Estado
en los diez países vecinos y la consolidación política del Brasil. La
legitimidad del gobierno se aseguró por la perduración en el poder
de un miembro de la Casa de Braganza que, ante la invasión del
ejército napoleónico a Portugal, trasladó su sede a Brasil. La continuidad del orden monárquico se explica también por la aspiración
de las elites brasileñas a formar un Estado centralizado, algo que
la vía republicana podría impedir u obstaculizar. Pero el traslado
de la Corte portuguesa a Río de Janeiro determinó también la futura transformación de los vínculos económicos y comerciales de Brasil, cuyos puertos se abrieron a los productos británicos. Ya la
Revolución Industrial había contribuido en buena medida al crecimiento de Brasil entre 1780 y 1800 cuando las manufacturas británicas trazaron su camino -vía Lisboa y el contrabando- hacia el
expansivo mercado brasileño, despertando el interés de las elites
locales.
En el plano interno, el orden monárquico evitó un proceso de
fragmentación por la lucha por el poder, como el que se observó prácticamente en toda América latina, aunque tampoco faltaron las tendencias autonómicas. Por su
parte, las relaciones de Brasil
con sus vecinos se caracterizaLa transición a la
ron fundamentalmente por el
independencia en Brasil fue
un proceso menos
conflicto y una identidad difeturbulento que el de las
renciada.
ex colonias españolas. Hubo
A partir de 1870, Brasil
una clara diferencia entre el
amplió el espacio de su polítiinestable proceso de
ca regional. La nueva vinculaconstrucción del Estado en
ción se inició con la alianza con
los diez países vecinos y la
la Argentina y Uruguay para
consolidación política del
Brasil.
luchar contra Paraguay. En esta
Módulo I / Unidad 1
33
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
época también comenzó el
La proclamación de la
República en 1889, un año
proceso de transformación indespués de la abolición de la
terna que llevaría al triunfo del
esclavitud, consolidó la
movimiento republicano. En
identidad
americana de
los últimos años del Imperio
Brasil. “Republicanización” y
creció la importancia de los
“americanización” pasaron a
factores políticos, económicos
ser sinónimos para la elite
y sociales que generaron una
brasileña, cuyo nuevo
identificación y una vinculaproyecto de inserción
continental valorizaba en
ción con los países vecinos.
particular a la Argentina y a
Los importantes flujos migraEstados Unidos.
torios, la reducción del trabajo esclavista en la actividad
económica, la formación de una elite política identificada con los
ideales republicanos y el desarrollo de una incipiente producción
manufacturera, fueron los aspectos más destacados que produjeron
el cambio.
La proclamación de la República en 1889, un año después
de la abolición de la esclavitud, consolidó la identidad americana de Brasil. “Republicanización” y “americanización” pasaron a
ser sinónimos para la elite brasileña, cuyo nuevo proyecto de inserción continental valorizaba en particular a la Argentina y a Estados
Unidos.
Aunque no constituyó una ruptura con la política exterior del
Imperio, la transición introdujo nuevos elementos. Al mantenimiento de un sentido tradicional de vinculación con el pasado se sumaron poco a poco nuevas premisas, principalmente a partir de la
gestión del Barón do Rio Branco (1902-12): la preservación de la
unidad territorial con una demarcación de fronteras ventajosa, la
construcción de una agenda positiva con Estados Unidos, la valorización creciente de los nuevos espacios multilaterales de la nueva
política internacional, una política de equilibrio de poder regional,
la neutralización del poderío militar argentino y la construcción de
una agenda regional cooperativa con la Argentina. Las visitas recíprocas de los presidentes Julio Roca a Brasil (1899) y Campos Salles
34
Módulo I / Unidad 1
Mónica Hirst / Roberto Russell
a la Argentina (1900) simbolizaron el acercamiento entre los dos
países que, además, resolvieron su controversia con respeto a la
cuestión limítrofe de Misiones. Sin hablar todavía de “integración”,
este acercamiento expresaba ya una visión estratégica de cooperación bilateral.
6.5. Los Estados pequeños del Cono Sur:
Uruguay y Paraguay
L
a asimetría de poder entre los grandes países del Cono Sur, la
Argentina, Brasil y Chile, por un lado, y Uruguay y Paraguay,
por el otro, fue un factor fundamental de diferenciación de los
respectivos procesos de construcción de los Estados. A pesar de sufrir
esta misma asimetría de poder con respecto a sus vecinos, y de ser
ocupados por ellos, Uruguay y Paraguay no lograron aproximarse
entre sí. El primero nació a partir de una negociación entre la Argentina, Brasil y Gran Bretaña, y no de un proceso histórico natural. Este
hecho, inevitablemente, debilitó la identidad de Uruguay, pero al
mismo tiempo le evitó problemas graves de fronteras, previamente
acordadas entre sus dos vecinos más poderosos. Paraguay, por su
parte, se formó a partir de su aislamiento internacional y se marginó
de la región. Luego de la Guerra de la Triple Alianza, esta
marginación le fue impuesta por los vecinos, afectando profundamente su crecimiento.
Uruguay nació de la fragmentación del espacio geográfico colonial de la región del Plata, donde se había desarrollado una base
económico-social única, con una identidad cultural específica. La identidad uruguaya se confundía totalmente con la Cuenca del Plata, y no
por casualidad los deseos independentistas al principio del siglo XIX
de la Banda Oriental, recibieron un fuerte apoyo de los argentinos a
quienes consideraban casi connacionales. Sin embargo, con esta lucha de los uruguayos simpatizaron también los habitantes de Rio Grande do Sul, no obstante su lealtad a Brasil. Las costumbres y los valores
Módulo I / Unidad 1
35
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
culturales que habían formado y generado una mentalidad propia y
original siguieron vigentes a pesar de las delimitaciones territoriales
de las nuevas naciones. Los lazos, viejos y nuevos, se mantuvieron
entre los habitantes de los dos lados de la frontera hasta después de la
Convención Preliminar de La Paz en 1828.
Por su identidad totalmente enraizada en la cuenca del Plata,
las elites uruguayas se vincularon con los movimientos de liberación
de Rio Grande Do Sul, un hecho que no facilitó la normalización de
las relaciones con el gobierno de Brasil. Estas elites orientales se sentían mucho más cercanas a los argentinos que, como se explicó, se
involucraron durante la época rosista en las luchas por el poder en
Uruguay. El proceso de consolidación nacional (1852-75) tuvo lugar
en un contexto económico muy desarticulado y de enorme dependencia de Brasil. Su estabilidad y modernización se vincularon fuertemen3
te al batllismo , que en treinta años permitió al país organizar el
funcionamiento del Estado y regularizar la actividad económica, conciliando las aspiraciones de la burguesía modernizadora con los
reclamos de las clases populares. Las reformas favorecieron la reestructuración administrativa del país, y el Estado salió fortalecido por
el incremento del número de ministerios y la creación del Tribunal
Supremo de Justicia. Se promulgaron leyes liberales que limitaron
progresivamente la influencia de la Iglesia. Se ampliaron los beneficios de la educación mediante la creación de los liceos departamentales y la sanción de la gratuidad de la enseñanza secundaria y
superior. En las relaciones laborales, el Estado asumió el papel de
árbitro entre las clases interviniendo a favor de los asalariados más
débiles. Además, el Estado definió las pautas del desarrollo que tuvieron marcado carácter nacionalista. También en esa época emergió
una potente sociedad urbana. El entendimiento entre la Argentina y
Brasil le permitió a Uruguay consolidarse como país y el fin de las
intervenciones militares le posibilitó la futura apertura y vinculación
con la región.
3
Fracción del partido Colorado uruguayo y, por extensión, ideología y praxis de la
misma. Surgió a fines del siglo XIX en torno de las ideas políticas, económicas y sociales
de José Battle y Ordóñez, por oposición a las ideas conservadoras de otros dirigentes
de su mismo partido.
36
Módulo I / Unidad 1
Mónica Hirst / Roberto Russell
En el caso de Paraguay, la guerra de la Triple Alianza y la
ocupación argentino-brasileña inauguraron una época prolongada de
inestabilidad política, interrumpida en la década de 1920 para
reinstalarse posteriormente después de la Guerra del Chaco. La historia paraguaya de 1870 a 1932 estuvo signada por la anarquía política y una economía agraria dominada por los intereses argentinos.
Desde su independencia (1811) los líderes paraguayos adoptaron una política aislacionista. Las condiciones geográficas de un
país sin salida al mar y con los ríos como única vía de contacto con el
mundo ayudaron a este encierro. Ni la Argentina ni Brasil reconocieron a Paraguay como país independiente hasta mediados del siglo
XIX. El rechazo de Asunción a la invitación de unirse a las Provincias
Unidas en la época de la independencia generó descontento en la
elite política argentina. En este contexto, la estrategia de Paraguay se
basó en preparativos para contener posibles ataques desde el sur. El
acercamiento con Brasil se produjo por la rivalidad de ambos países
con la Argentina rosista. Sin embargo, las negociaciones entre el Imperio y Asunción fueron marcadas por tensiones y mutuas acusaciones, y llegaron a su término recién en 1856 cuando se resolvieron los
temas controvertidos, especialmente aquellos vinculados con la libertad de navegación. Para los uruguayos, Paraguay era hasta 1860 un
país prácticamente desconocido. La relación de hostilidad con Artigas
profundizó su marginación regional. En estas condiciones de aislamiento y difíciles vinculaciones con sus vecinos aconteció la Guerra de
la Triple Alianza que selló el destino del país.
La Guerra se originó tras el proceso de militarización inaugurado en Paraguay en 1862, durante el gobierno de Francisco Solano
López. Su objetivo era asegurar al país una voz más potente en los
asuntos regionales a través del fortalecimiento militar y la realización
del Gran Paraguay, mediante la unificación de Corrientes, Entre Ríos y
Uruguay, para transformarse en una potencia atlántica. Subestimando
la reacción de Brasil y de la Argentina, Paraguay invadió primero el
territorio brasileño y luego la provincia argentina de Corrientes. Frente
a la agresión paraguaya, Brasil, la Argentina y Uruguay firmaron el 10
de mayo de 1865, en Buenos Aires, un Tratado de Alianza Defensiva y
Módulo I / Unidad 1
37
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
Ofensiva conocido como el Tratado de la Triple Alianza. Los cinco años
que duró la guerra significaron para Paraguay una profunda devastación económica y política. Brasil y la Argentina obtuvieron claras ventajas, a pesar de que después del fin de las operaciones militares y de la
ocupación del Paraguay, las negociaciones para el tratado de paz generaron fricciones entre ambas naciones. La guerra contribuyó a la constitución de la identidad nacional argentina, así como a la estructuración
de su ejército nacional, mientras que para Brasil significó la legitimación de sus instituciones monárquicas y de su ejército.
6.6. Entre el conflicto y la cooperación
T
al como hemos visto, todos los nuevos países -con la excepción
de Brasil y Chile- atravesaron décadas de inestabilidad interna.
Además, se involucraron en guerras que estallaron esencialmente por cuestiones de fronteras aún indefinidas. En efecto, seis guerras poscoloniales se libraron entre 1825 y 1883: a) entre la Argentina
y Brasil (1825-28) que resultó en la independencia del Uruguay; b)
entre Perú y la Gran Colombia (1828-29); c) entre Perú y la Confederación Boliviana (1836-39); d) la Guerra Grande (1836-1852) que
involucró distintas facciones de la Argentina, Brasil y Uruguay así como
cortas intervenciones de Francia y Gran Bretaña; e) entre la Triple
Alianza (la Argentina, Brasil y Uruguay) y Paraguay (1865-70); f) la
Guerra del Pacífico (1879-83) entre Chile, por un lado, y Perú y Bolivia, por el otro.
A partir de estas guerras se crearon los grandes mitos de las
pérdidas territoriales, que luego fomentaron el proceso de construcción de las distintas nacionalidades en el Cono Sur. El sentido
fundacional de estas guerras fue destacado en las historias oficiales y
en los programas educativos de todos los países, a menudo concebidos para el adoctrinamiento nacional de los ciudadanos. El lamento
de Brasil por la “provincia cisplatina”, las diez “desmembraciones”
sufridas por Paraguay, el proyecto de Estado mesopotámico constitui-
38
Módulo I / Unidad 1
Mónica Hirst / Roberto Russell
do por la Liga de los Pueblos Libres para Uruguay, y los territorios
presuntamente perdidos por la Argentina, Bolivia y Chile fundamentaron sentimientos de grandes frustraciones en la región. Todo ello se
tradujo en un lenguaje nacionalista, a menudo violento, y sirvió de
caldo de cultivo para mantener el distanciamiento de los países a lo
largo del siglo XX. Estas mismas motivaciones llevaron a la formación
de los ejércitos nacionales y generaron hipótesis de conflicto, algunas
de las cuales todavía perduran.
El impacto preponderante de los mitos de las pérdidas territoriales tiende a velar que fue precisamente en esta época turbulenta
cuando se manifestaron también las tendencias cooperativas y los
esfuerzos de acercamiento, y se dieron los primeros pasos para buscar soluciones conjuntas. Así, a mediados de la década de 1830,
casi todos los países sudamericanos habían aceptado el principio
4
del uti possidetis , que fijaba las fronteras de los nuevos estados
según los límites jurídicos de las divisiones administrativas de las
ex colonias españolas. Y aun cuando las guerras en curso todavía
determinaban la suerte de las fronteras y de los estados, no faltaron los congresos donde se trató el tema de la cooperación hispanoamericana e incluso alguna forma de integración política como en
Panamá (1826), Lima (1847-48), Santiago y Washington (1856) y
Lima (1864-65).
La victoria de Chile en la Guerra del Pacífico, el inicio de la
república en Brasil y el fin de la inestabilidad institucional en la Argentina fortalecieron la preeminencia de los tres poderes en los asuntos
sudamericanos. En 1905 se había establecido un equilibrio de poder que dio lugar a la idea de un “pacto ABC”, por las iniciales de
los tres países. Hasta el fin de la Primera Guerra Mundial, y aun
hasta los primeros años de la década del ‘20, esta suerte de “concierto” vigiló el mantenimiento de la estabilidad regional mediante
la práctica de una diplomacia activa, bastante similar al sistema
4
Literalmente “según poseas”; esto es, “en las condiciones en que te encuentras”. Esta
frase de Justiniano se emplea de modo especial para precisar que las partes beligerantes conservan los territorios y las posiciones ocupadas hasta el momento de cesación de
las hostilidades.
Módulo I / Unidad 1
39
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
europeo posterior a 1815. En los tres países, además, triunfó la ideología liberal que se expresó en el orden doméstico e interestatal a
través del establecimiento de democracias oligárquicas, de la liberalización del comercio y del énfasis en el desarrollo económico en un
contexto pacífico.
Este período de consolidación de las nacionalidades y del surgimiento de una agenda política subregional fue también la época
de mayor inserción de los países latinoamericanos en la economía
internacional, como proveedores de materias primas y productos agrícolas para los países industrializados e importadores de manufacturas, un sistema exitoso que les aseguró una prosperidad de casi
cincuenta años a partir de las dos últimas décadas del siglo XIX y
mientras perduró el modelo de comercio centro-periferia. En las relaciones con los países europeos, Gran Bretaña fue el principal referente económico, mientras que Francia se destacó por su clara
influencia cultural en las elites. Cabe notar que en esa época se
produjo el acercamiento entre Londres y París y disminuyeron los
antagonismos del pasado, fundamentalmente por la preocupación
suscitada por nuevos competidores como Alemania o Italia. Por otra
parte, la recesión de 1873-95 también fue un factor importante para
el desarrollo económico de América latina; mientras que casi todos
los demás países europeos adoptaron medidas proteccionistas, Gran
Bretaña siguió fiel al librecambio, dejando caer su agricultura y procurando sus alimentos de los mercados de ultramar. A partir de 1898,
Estados Unidos fue reemplazando progresivamente a las potencias
europeas, y las nuevas ideas panamericanistas o los proyectos de
poder que se vincularon con la nueva potencia del Norte vinieron a
perturbar este “orden conservador”.
El acercamiento diplomático entre la Argentina y Brasil, así como
la idea de un “concierto ABC”, se insertaron en el contexto de la
panamericanización de las relaciones internacionales en el hemisferio
occidental. Se observaba el agotamiento del sistema europeo y la
gradual confirmación de Estados Unidos como nuevo referente económico y político mundial.
Hasta su victoria en la guerra contra España (1898), la política
40
Módulo I / Unidad 1
Mónica Hirst / Roberto Russell
exterior de Washington hacia el continente se definió de acuerdo con
la Doctrina Monroe que procuraba impedir la intervención de las potencias europeas en los asuntos americanos. A partir de 1904, con el
Corolario de Roosevelt a la Doctrina Monroe, Estados Unidos se adjudicó el derecho a intervenir en los asuntos hemisféricos. En la práctica,
esto inauguró una serie de iniciativas panamericanas a partir de 1889,
como así también una época prolongada -de 1898 a 1934- de intervenciones militares y hasta de ocupaciones, en América Central y en
el Caribe, que fueron acompañadas de una política de apoyo a las
empresas norteamericanas conocida como la “diplomacia del dólar”.
Frente a esta presencia de Estados Unidos, cuya hegemonía en el
sistema americano se confirmó con el correr de los años, los países
latinoamericanos tuvieron dos posiciones distintas. Por un lado, asumieron una actitud defensiva que se reflejó sobre todo en los princi5
pios de no intervención de la Doctrina Drago , principal fundamento
de la posición común de América latina en la Segunda Conferencia
de Paz de La Haya (1907). Por otra parte, otros países percibieron a
la nueva potencia como una oportunidad de crecimiento y bregaron
por relaciones más estrechas con Washington, como fue el caso de
Brasil.
El acercamiento de Brasil a
Con la preocupación
Estados Unidos provocó la
predominante por consolidar la
desconfianza
de los demás
solidez y la seguridad de las
países latinoamericanos que,
fronteras brasileñas, el jefe del
por ejemplo, se opusieron a
Itamaratí entre 1902 y 1912,
que lograse un lugar
el Barón do Rio Branco, corrió permanente en distintos foros
el eje diplomático de Londres
internacionales como en la
a Washington y forjó una fuer- Liga de las Naciones en 1926.
5
Luis María Drago (1859-1921) fue Ministro de Relaciones Exteriores de la Argentina
entre 1902-1903. Ocupando este cargo, se produjo la intervención de Alemania, Italia
y Gran Bretaña en Venezuela para obligar a este país a pagar su deuda externa. Esto
lo incitó a enviar una nota de protesta al gobierno de Estados Unidos en la cual sostiene
el principio (conocido luego como”Doctrina Drago”) de que la deuda pública de un
Estado no es razón para justificar la intervención armada del/de los Estado/s acreedor/es. Esta posición fue aceptada, con ligeras enmiendas, en la II Conferencia Internacional de Paz de La Haya, de 1907.
Módulo I / Unidad 1
41
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
te alianza no escrita, que perduró prácticamente hasta el fin de los
años ‘20. El acercamiento de Brasil a Estados Unidos provocó la desconfianza de los demás países latinoamericanos que, por ejemplo, se
opusieron a que lograse un lugar permanente en distintos foros internacionales como en la Liga de las Naciones. Ciertamente, el Barón do
Rio Branco pensaba en el equilibrio de poder con la Argentina cuando propuso la alianza con Estados Unidos, pero su interés en profundizar el “pacto ABC” reflejó también su deseo de consolidar un esquema
diplomático complementario destinado a balancear las relaciones con
Washington. El concierto de los tres países, si bien no significó una
política internacional común, tuvo peso en las relaciones internacionales de la época. El reconocimiento de Panamá en 1903, el proyecto
de Tratado de Cordial Inteligencia Política y Arbitraje que Brasil propuso junto a Chile en 1909 (aunque finalmente no se materializó), las
negociaciones relativas al Tratado para Facilitar la Solución Pacífica
de las Controversias Internacionales (1915) y la mediación de los tres
países en 1914 en el conflicto entre México y Estados Unidos por la
ocupación estadounidense de la ciudad de Veracruz, son algunos ejemplos de la cooperación trilateral.
Por supuesto, ni los cálculos de equilibrio de poder, ni las divergencias en la política exterior estuvieron ausentes en ese período entre
los tres países más poderosos de América del Sur. Con todo, en esta
época se establecieron las bases de las relaciones internacionales de
la región, y tanto las rivalidades como las iniciativas de cooperación
se renovarían luego a lo largo del siglo XX.
42
Módulo I / Unidad 1
AUTOEVALUACIÓN
1. ¿Cuál fue la respuesta diplomática y estratégica de las potencias europeas a las consecuencias de las Revolución francesa y a
la derrota de Napoleón?
2. ¿Qué rol desempeñó Gran Bretaña en el escenario descrito
en el ítem anterior?
3. ¿A qué se denomina «paz de los cien años» y qué efectos
tuvo este período sobre América latina?
4. ¿Qué particularidades presenta el caso de Brasil?
5. ¿Cuál era la lógica subyacente al concepto de «concierto
ABC»?
6. ¿Qué marco de alianzas o de competencias desarrollaron
los países del Cono Sur con respecto a los EE.UU.?
Unidad 1 / Autoevaluación
43
UNIDAD 2
EL CORTO SIGLO XX
1. INTRODUCCIÓN
L
a Primera Guerra Mundial marcó el fin del sistema multipolar
del siglo XIX y alteró la estructura de poder en el mundo. En
1914 se inició “el corto siglo XX”, como lo calificó el historiador
Eric Hobsbawm, que se extendió hasta la disolución de la Unión Soviética, en 1991. A pesar del impacto sin antecedentes que causó la conflagración mundial de 1914 a 1918 en términos de daños humanos y
materiales y sus consiguientes efectos sociales y psicológicos, las potencias vencedoras no lograron reordenar el sistema internacional. Luego
de promover una nueva institución para asegurar la paz -la Liga de las
Naciones-, Estados Unidos se retiró de la política internacional sin
asumir el liderazgo del sistema ni jugar el papel de garante de la
economía internacional. En Rusia, la Revolución de 1917, que ambicionaba ser mundial, quedó circunscripta al espacio geopolítico del
antiguo imperio zarista, donde nació un nuevo Estado multinacional
que después de 1945 se transformó en la segunda superpotencia del
planeta. Entre 1919 y 1939 el mundo atravesó “la crisis de los veinte
años”, según el título del liLa Primera Guerra Mundial
bro de Edward Carr que tramarcó el fin del sistema
ta sobre ese período. A los
multipolar del siglo XIX y
diez primeros años de crisis,
alteró la estructura de poder
en el mundo. En 1914 se inició caracterizados por una
“el corto siglo XX”, como lo
reactivación económica articalificó el historiador Eric
ficial y un excesivo optimisHobsbawm, que se extendió
mo sobre la recuperación
hasta la disolución de la Unión definitiva de la paz, les siSoviética, en 1991.
guieron -tras la caída bursá-
Módulo I / Unidad 2
45
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
Con la rendición de Japón en
til de 1929- los diez años de
1945, que dio fin a la
la Gran Depresión, el auge de
guerra, la estructura
los regímenes totalitarios y la
multipolar eurocéntrica del
carrera armamentista que llesistema internacional se
vó al estallido de la Segunda
agotó definitivamente. Luego
Guerra Mundial.
el mundo se dividió en dos
Con la rendición de Jabloques antagónicos,
pón en 1945, que dio fin a la
liderados por Estados Unidos
y la Unión Soviética.
guerra, la estructura multipolar
eurocéntrica del sistema internacional se agotó definitivamente. Luego el mundo se dividió en dos
bloques antagónicos, liderados por Estados Unidos y la Unión Soviética. La aparición de las armas nucleares introdujo un profundo cambio
en las relaciones político-militares de las grandes potencias. En este
período de “la larga paz” (1945/1989), según la calificación del
historiador John Lewis Gaddis, la política internacional se desarrolló
fundamentalmente bajo las pautas que marcó la rivalidad bipolar de
la Guerra Fría. Las dos superpotencias, sin embargo, evitaron el enfrentamiento directo y, a pesar de la polarización ideológica, a menudo colaboraron para que los numerosos conflictos y enfrentamientos
armados no se transformasen en una guerra generalizada.
Para los países sudamericanos, el corto siglo XX fue una época
que osciló entre la crisis y la expansión. A partir de 1929, las alteraciones mundiales afectaron sus economías abriendo las puertas a procesos
de sustitución de importaciones. La tardía industrialización fue seguida
por crisis sociales y políticas cuya respuesta, a menudo, fue el
involucramiento de los militares en la política interna. Las relaciones
interestatales tampoco fueron armoniosas. La “paz negativa”, es decir,
la estabilidad sostenida en el cálculo del equilibrio de poder, no estuvo
exenta de tensiones y hasta de enfrentamientos militares. Sin embargo,
nunca faltaron las iniciativas
Para los países
de cooperación política y ecosudamericanos, el corto siglo
nómica regional.
XX fue una época que osciló
Entre 1947 y 1970
entre la crisis y la expansión.
América latina se mantuvo
46
Módulo I / Unidad 2
Mónica Hirst / Roberto Russell
como una zona estable en la
Entre 1947 y 1970 América
esfera de influencia de Estalatina se mantuvo como una
zona estable en la esfera de
dos Unidos, país con el que
influencia
de Estados Unidos,
desarrolló relaciones basapaís
con
el que desarrolló
das en un amplio alineamienrelaciones basadas en un
to económico, político y
amplio alineamiento
militar. Luego, la crisis del
económico, político y militar.
sistema interamericano agudizada a partir de los años
‘80, reflejó el agotamiento de ese patrón de vinculación. A su vez,
durante los últimos años de la Guerra Fría, el acercamiento políticodiplomático entre la Argentina y Brasil abrió el camino a profundos
cambios en las relaciones regionales, que se aceleraron con el proceso de democratización e integración económica.
2. 1919-1939: LA CRISIS DE LOS VEINTE AÑOS
C
on la Primera Guerra Mundial, el sistema europeo del siglo
XIX entró en una crisis terminal que duró veinte años y desembocó en la Segunda Guerra Mundial. En estas dos décadas
que separan las negociaciones de paz en Versailles (1919) y el inicio
de la Segunda Guerra Mundial con la invasión nazi de Polonia (1939),
varios factores impidieron la consolidación de una paz basada en la
“seguridad colectiva” y la concreción de la estabilidad económica.
La propuesta lanzada por el presidente estadounidense,
Woodrow Wilson, al finalizar la Primera Guerra Mundial, preveía el
reemplazo de la política del equilibrio de poder por un orden basado
en la ética democrática de una diplomacia abierta y en sistemas de
gobierno transparentes. Una nueva institución, la Liga de las Naciones, agruparía a los países democráticos que resolverían las disputas
mediante el debate abierto y el arbitraje, en vez de la tradicional
práctica de la diplomacia secreta, la formación de alianzas y la guerra. Pero la opción de Estados Unidos por el aislamiento internacional
Módulo I / Unidad 2
47
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
le quitó a la nueva institución la autoridad que necesitaba. Así, la
Liga de las Naciones no fue capaz de terminar con el recelo mutuo
de los países miembros ni con sus obsesiones de seguridad para
generar un nuevo clima de confianza mundial. Junto a un optimismo
utópico derivado de la promesa de terminar para siempre con la
guerra, se mantenía la práctica del equilibrio entre los estados europeos.
La paz de Versailles, además, generó mucha insatisfacción. Varios países habían participado de la guerra con la expectativa de recompensas territoriales que no se cumplieron. Alemania consideró injustas
y excesivas las sanciones que se le impusieron y que generaron un
descontento popular, lo que se sumó a las condiciones sociales y económicas que venían nutriendo al nazismo. Al mismo tiempo, el desmembramiento de los imperios austro-húngaro y otomano llevó a la creación
de nuevos estados independientes, la mayoría de ellos muy frágiles,
con limitada vocación democrática y sin ninguna experiencia en la política internacional. Para las potencias europeas, la principal función de
estos países era la de actuar como un cordón sanitario para impedir la
expansión de la revolución rusa en el viejo continente. Los bolcheviques,
no obstante, recuperaron el espacio geopolítico del ex imperio zarista
donde nació un nuevo Estado multinacional, la Unión de las Repúblicas
Socialistas Soviéticas (URSS). De esta manera, de los tres grandes imperios del siglo XIX sólo el ruso no se fragmentó, aunque la nueva estructura política fue radicalmente distinta de la anterior. Con la creación de la
URSS, la consigna leninista de que era posible una “convivencia pacífica” entre los estados capitalistas y socialistas se puso en práctica en la
política exterior de Moscú con la colaboración de los Partidos Comunistas de Europa y el mundo. El impacto de los ideales revolucionarios, que
estimularon una importante movilización ideológica, fue mucho más
amplio y profundo en las sociedades decepcionadas por las promesas
incumplidas de las instituciones liberales.
En términos económicos, el período que va de 1919 a 1939
fue de enormes turbulencias. Gran Bretaña restauró el Patrón Oro con
el objetivo de recuperar el papel hegemónico que había tenido antes
de la guerra; sin embargo, no logró estabilizar los mercados. Londres
48
Módulo I / Unidad 2
Mónica Hirst / Roberto Russell
había dejado de ser el centro financiero mundial, que se había trasladado al otro lado del Atlántico. Pero a diferencia de Gran Bretaña en
el siglo XIX, Estados Unidos -que después de la guerra se había transformado en el mayor país acreedor- no asumió el liderazgo de la
economía mundial. Por otra parte, las graves sanciones impuestas a
Alemania provocaron la hiperinflación y la crisis económica de la
República alemana e impidieron la recuperación de ese país que seguía siendo vital para todo el continente europeo. Este escenario no
resistió el impacto de la caída bursátil de 1929 y la Gran Depresión
que le sucedió en los años siguientes.
Como reacción a la crisis de 1929, se expandieron el proteccionismo, el rol del Estado y la planificación nacional de las economías. Los principios liberales del mercado fueron duramente criticados
por las ideologías revolucionarias y los movimientos fascistas que proliferaron en toda Europa. En Italia, Alemania, Portugal y España el
ascenso al poder de gobiernos totalitarios redujo el espacio de los
valores democráticos. La Alemania nazi se transformó en un Estado
revisionista cuestionando el Tratado de Versailles y, a partir de 1936,
luego de retirarse de la Liga de las Naciones, empezó un programa
de rearme violando los términos de los acuerdos de 1919. El
expansionismo nazi tomó curso, favorecido por la falta de consenso
de las potencias europeas, como quedó demostrado en 1938 cuando
tras ceder a las presiones de Alemania admitieron luego la posterior
ocupación de Checoslovaquia.
En Estados Unidos, la victoria electoral del Partido Demócrata
en 1932 generó renovadas expectativas económicas y políticas. Para
terminar con la depresión, el gobierno tomó una serie de medidas
conocidas como el New Deal, que incluyó principalmente: asistencia
al desempleo, subsidios para evitar la bancarrota de las empresas, un
amplio programa de obras públicas y nuevas reglas para la actividad
económica. En los asuntos exteriores, la administración demócrata lanzó
un proyecto de liderazgo internacional con la intención de poner fin al
aislamiento de Estados Unidos. Por primera vez una administración
estadounidense desarrolló una política de alcance mundial para promover la estabilidad económica y condiciones pacíficas.
Módulo I / Unidad 2
49
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
3. DE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL
A LA GUERRA FRÍA
L
a Segunda Guerra Mundial (1939-1945) entre las potencias
del Eje y las Fuerzas Aliadas causó la muerte de 55 millones de
seres humanos y devastó gran parte del territorio europeo. Desde 1943, Estados Unidos, Gran Bretaña y la Unión Soviética, previendo el triunfo de las fuerzas aliadas, comenzaron a establecer
los parámetros del mundo de la posguerra. La victoria de los aliados tuvo como inmediato resultado la promoción de la democracia
en diferentes partes del mundo, al tiempo que se aceleraba la desintegración de los últimos imperios coloniales en Asia y África, ampliando significativamente la comunidad internacional. La idea de
que las instituciones multilaterales eran vitales para asegurar la paz
y la nueva estabilidad económica ganó aceptación mundial. La
responsabilidad de crear las reglas de la coexistencia pacífica y
los principios universales a ser respetados por todos los miembros
de la comunidad internacional fue delegada a la Organización de
las Naciones Unidas (ONU), fundada en 1945 por cincuenta países. Un año antes, en 1944, se había celebrado la Conferencia
Económica Internacional de Bretton Woods que luego dio lugar a
la creación el Banco Mundial (BM) y del Fondo Monetario Internacional (FMI).
La alianza de las tres potencias vencedoras en la Segunda
Guerra no sobrevivió al fin de la conflagración, una vez que el clima
del entendimiento alcanzado durante las negociaciones fue sustituido por tensiones y rivalidades. La proyección de poder de Moscú
abarcaba a todos los países que habían sido liberados por el Ejército Rojo, incluyendo las tres repúblicas bálticas y los territorios pactados con Alemania en 1939. Las demandas políticas de los soviéticos
se transformaron en una fuente de irritación para Washington, cuya
intención era asegurar su liderazgo mundial. La tensión entre ambos
proyectos de poder pronto dividió al mundo en dos campos antagónicos, lo que condicionó el reordenamiento del sistema internacional.
50
Módulo I / Unidad 2
Mónica Hirst / Roberto Russell
La órbita soviética era
Después de la guerra,
geográficamente
menor, pero
Moscú decidió mantener su
de
alineamiento
más
sólido.
presencia militar y política en
La zona de influencia
Europa Central. Los partidos
estadounidense era más
comunistas dominaron la vida extensa, pero menos estable y
política local, lo que llevó a la
previsible.
transformación de los países
centroeuropeos en una órbita de influencia soviética. Las resistencias a
los esquemas soviéticos en Hungría (junio de 1947) y Checoslovaquia
(febrero de 1948) fueron aplastadas por la fuerza. Una de las consecuencias más dramáticas de esta realidad se dio en 1949 con la formación de dos estados alemanes, después del bloqueo soviético a
Berlín un año antes. Del otro lado, Estados Unidos anunció el Plan
Marshall (1947) para acelerar la reconstrucción de Europa Occidental. Se esperaba que una importante transferencia de recursos, mediante inversiones públicas y préstamos, contribuyera a la contención
de la expansión soviética favorecida por las victorias electorales de
los partidos comunistas en los países de Europa Occidental.
La estructura bipolar de la Guerra Fría se consolidó con la emergencia de dos pactos militares antagónicos: el de la Organización del
Tratado del Atlántico Norte (OTAN) en 1949, bajo el liderazgo de
Estados Unidos, y el Pacto de Varsovia en 1955, bajo el ala de la
URSS. La órbita soviética era geográficamente menor, pero de alineamiento más sólido. La zona de influencia estadounidense era más extensa, pero menos estable y previsible.
Arruinada por la guerra, la Unión Soviética lanzó en 1946 los
Planes Quinquenales para su recuperación económica. Simultáneamente, las economías de Europa del Este sufrieron profundas reestructuraciones que incluyeron la planificación centralizada, la estatización
de la producción industrial y de los servicios, y la reforma agraria. La
cooperación entre las economías del Este europeo fue institucionalizada
a través del Consejo de Asistencia Económica Mutua (COMECOM),
mientras que en el ámbito político se formó la Oficina de Información
Comunista (COMINFORM ), como órgano de coordinación del movimiento comunista mundial.
Módulo I / Unidad 2
51
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
La confrontación Este-Oeste desencadenó una carrera
armamentista entre las dos superpotencias que ganó dramaticidad a
partir de 1949, cuando la Unión Soviética experimentó su primera
bomba atómica.
Para Estados Unidos, la contención a la expansión comunista
se convirtió en la prioridad de su política exterior a partir de fines de
1946. Lanzada en marzo de 1947 como la “Doctrina Truman”, esta
política marcó el pensamiento estratégico estadounidense durante
toda la Guerra Fría. En el plano doméstico, la política de contención
fue reforzada por una campaña ideológica anticomunista -el
macartismo- que dejó sus marcas en la vida intelectual y artística del
país. Al mismo tiempo, el fuerte crecimiento económico facilitó la
construcción de un consenso contencionista bipartidario apoyado
por toda la sociedad.
La victoria de las fuerzas comunistas de Mao-Tse-Tung y la proclamación de la República Popular China en 1949, fueron interpretadas por Washington como una nueva amenaza a la seguridad del
mundo occidental. La aprobación del memorándum del Consejo de
Seguridad Nacional, rotulado como NSC 68, que promovía el fortalecimiento militar de Estados Unidos y de sus aliados, dio una nueva
dimensión a la doctrina de contención. En la guerra de Corea (19501953) se pusieron en práctica por primera vez los supuestos y recomendaciones del NSC 68. A partir de esa época, Estados Unidos se
preocupó por mantener la superioridad estratégica multiplicando los
pactos militares multilaterales y los acuerdos bilaterales en todo el
mundo. Así, en 1959, el gobierno norteamericano tenía más de un
millón de hombres en bases militares en 42 países.
52
Módulo I / Unidad 2
Mónica Hirst / Roberto Russell
4. LA EVOLUCIÓN INICIAL DE LA GUERRA FRÍA
A
partir de fines de la década del ‘50, la estructura bipolar
se había consolidado en un sistema rígido de alianzas. Las
reglas informales de coexistencia entre las superpotencias
se fundaron en el interés común de evitar una confrontación directa, el
respeto de las esferas de influencia y la no intromisión en la vida
política de la superpotencia rival. El arma nuclear cambió la tradicional estrategia militar basada en la defensa y el ataque. El cálculo
estratégico de la disuasión transformó el equilibrio de poder en un
equilibrio de terror, bajo el supuesto de que la amenaza de la destrucción mutua asegurada impediría una guerra generalizada.
De todos modos, las esferas de influencia que se formaron no
fueron estáticas. Ya en 1948 apareció la primera fisura en el bloque
comunista con la disidencia de Yugoslavia y la fractura se concretó en
1959 cuando la Unión Soviética y China explicitaron sus divergencias.
Entretanto, Moscú recurrió a la fuerza para reprimir sublevaciones en
Alemania Oriental (1953), Hungría y Polonia (1956) e intervino militarmente en Checoslovaquia (1968) y Polonia (1980). A su vez, Estados
Unidos procuró evitar la formación de gobiernos que simpatizaron con
la URSS en su esfera de influencia, a menudo recurriendo a intervenciones directas o indirectas en América latina y el Medio Oriente. En esta
última región fomentó el golpe de Estado en Irán (1953) y desembarcó
sus marines en el Líbano (1958). Más aún, frente al proceso de descolonización y la multiplicación de los movimientos revolucionarios en el
Tercer Mundo, la administración de John Kennedy adoptó la doctrina
de la Respuesta Flexible que diversificó los métodos de la contención y
activó una red mundial de servicios de inteligencia controlada por la
Agencia Central de Inteligencia (CIA).
El inicio de la década del ‘60 estuvo marcado por episodios
de alta tensión entre las dos superpotencias, cuyos máximos exponentes fueron la construcción del Muro de Berlín (1961) y la crisis
de los misiles en Cuba (1962). Esta última representó la primera
manifestación real de la teoría de la disuasión. Luego de drámaticos
momentos de tensión mundial y de la aceptación implítica por par-
Módulo I / Unidad 2
53
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
te de los Estados Unidos de la división de Berlín y de la existencia
de un régimen socialista en Cuba, las superpotencias adoptaron
una actitud de mayor cooperación y demostraron predisposición
a un mayor acercamiento. En la década del ‘60 las superpotencias iniciaron negociaciones bilaterales para concretar tratados
de limitación de la carrera armamentista. En este contexto, se firmó el primer Tratado de Proscripción de los Ensayos Nucleares
(1963).
La confrontación EE.UU.-URSS limitó las opciones de las potencias europeas en materia de política exterior. Mientras Gran Bretaña
profundizó su alianza con Estados Unidos, Francia buscó mantener
mayor autonomía y Alemania sufrió las consecuencias de su fragmentación. Bajo la tutela militar-estratégica de la OTAN, los países de
Europa Occidental consolidaron sus democracias, con la excepción
de los gobiernos autoritarios de España y Portugal.
Al mismo tiempo, la recuperación europea a partir del Plan
Marshall generó las condiciones para nuevas formas de cooperación
económica entre los países del viejo continente, que pudieron expandir generosas políticas públicas orientadas hacia el Estado de Bienestar. La unión aduanera entre Bélgica, Holanda y Luxemburgo, conocida
como BENELUX, fue seguida por la institucionalización de la Organización Europea de Cooperación Económica, y en 1951 Francia y
Alemania dieron el primero paso hacia la integración regional con la
creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. Estas
iniciativas culminaron en el Tratado de Roma (1957) cuando los seis
países firmantes se comprometieron a formar la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Agencia Europea de la Energía Atómica
(Euratom).
54
Módulo I / Unidad 2
Mónica Hirst / Roberto Russell
5. LA DESCOLONIZACIÓN
Y LA FORMACIÓN DEL TERCER MUNDO
A
fines de la década del ‘40, se desencadenó un extenso
proceso de descolonización que se prolongó hasta los ‘70.
El desmantelamiento de los imperios coloniales, con raras
excepciones, se dio en forma pacífica y, en muchos casos, adquirió
una connotación revolucionaria.
Las experiencias comunes de pasado colonial y prolongadas luchas de liberación estimularon el diálogo entre los nuevos dirigentes asiáticos y africanos. Además de compartir el interés por acelerar la
descolonización, las jóvenes naciones aspiraban a consolidar una postura de neutralidad frente a la Guerra Fría. La fundación del Movimiento de
los países No Alineados (1955) creó una identidad política para este nuevo segmento de la sociedad internacional conocido como Tercer Mundo.
En el Medio Oriente, la partición de Palestina en 1947 inauguró un largo período de rivalidad árabe-israelí, marcado por tensiones
y guerras, que se extiende hasta la actualidad. Durante la Guerra
Fría, el apoyo de Estados Unidos a Israel, que se convirtió en su aliado
principal extra OTAN después de 1967, tuvo como contrapartida la
solidaridad de la Unión Soviética con la causa árabe.
Para los países del Tercer Mundo la diplomacia multilateral se
transformó en una alternativa para atenuar los efectos de la bipolaridad
y las asimetrías mundiales. Este bloque buscó sensibilizar a la comunidad internacional frente a la desigualdad de la distribución de la riqueza mundial y la necesidad de incluir la cuestión del subdesarrollo
como un tema de responsabiPara los países del Tercer
lidad colectiva en la agenda
Mundo la diplomacia
de la comunidad internaciomultilateral
se transformó en
nal. Después de la creación
1
una alternativa para atenuar
del Grupo de los 77 , la ONU
los efectos de la bipolaridad y
promovió, en 1964, la I Conlas asimetrías mundiales.
ferencia de Comercio y Desa1
Es la denominación que reciben los países del Tercer Mundo, cuyo documento constitutivo es la Carta de Argel, de noviembre de 1967. No obstante esta numeración, en
enero de 1976, tras el ingreso de la Organización de Liberación de Palestina, contaba
con 106 países miembros.
Módulo I / Unidad 2
55
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
rrollo, cuando se instituyó la UNCTAD como un foro de debate y deliberación para la reforma del sistema del comercio mundial.
Con el avance de la descolonización, el Movimiento de los No
Alineados incorporó nuevos temas en su agenda, como la lucha contra
el régimen del apartheid en Sudáfrica, la crítica al sionismo, la defensa
del desarme y un nuevo orden económico internacional. En los ‘70, el
Tercer Mundo alcanzó su máximo protagonismo en la política internacional por el impacto del boicot petrolífero de la OPEP, la derrota de
Estados Unidos en Vietnam, la legitimidad del Movimiento de los No
Alineados y el activismo de los países en desarrollo en el sistema de las
Naciones Unidas. El diálogo Norte-Sur fue activado en la Conferencia
sobre la Cooperación Económica Internacional de París en 1975. Su
momento de mayor proyección se vivió en la reunión de Cancún (1981),
cuando se abrió el debate sobre la creación de un nuevo orden internacional. Sin embargo, en la década del ‘80, el protagonismo del Tercer
Mundo perdió su ímpetu debido a la reactivación de la rivalidad bipolar,
la recesión en los países en desarrollo y la proliferación de los conflictos
entre las naciones africanas y asiáticas, de los cuales la guerra entre
Irán e Irak (1980-1988) fue el más prolongado.
La región sudasiática se transformó en la zona subdesarrollada más castigada por la Guerra Fría. A la creciente presencia militar
de las dos superpotencias se sumó la influencia de China a partir de
los ‘60. Tras una guerra prolongada en Vietnam, Washington anunció
su retirada del conflicto que se prolongó hasta 1973 cuando, luego
de lentas negociaciones, se firmó un acuerdo de paz. La participación
de Estados Unidos en esa guerra provocó protestas y cuestionamientos
por parte de la sociedad norteamericana lo que, sumado a la crisis
política del gobierno de Richard Nixon y a la peor recesión económica enfrentada por el país desde la década del ‘30, terminó minando
los pilares de su política de poder.
56
Módulo I / Unidad 2
Mónica Hirst / Roberto Russell
6. ENTRE LA DÉTENTE Y LA ÚLTIMA ESCALADA
E
n 1971, el sistema de Bretton Woods colapsó como resultado
de la pérdida de la paridad del dólar con el oro y las sucesivas
devaluaciones de la moneda estadounidense. En medio de las
perturbaciones monetarias, la economía mundial sufrió el impacto de
la crisis petrolera, causada por la reducción de la oferta por parte de
los países productores de petróleo agrupados en la OPEP. Las divergencias entre Estados Unidos y Europa fueron profundizadas por la
aplicación de medidas proteccionistas y las discrepancias por la gestión de las sucesivas crisis petroleras en 1973 y 1979. Al mismo tiempo, el eje Atlántico perdió su primacía frente a la expansión del área
del Pacífico, impulsada por el desempeño de Japón, que en 1978 ya
era la segunda economía mundial. Un nuevo ciclo de negociaciones
en el GATT en 1973, conocido como la Ronda de Tokio, buscó mejorar el diálogo entre los países industrializados, que decidieron formar
en 1975 el Grupo de los Siete (G-7) para coordinar sus políticas económicas.
En los años setenta, la Unión Soviética parecía consolidar el
orden y la estabilidad en su esfera de influencia, a diferencia de Estados Unidos que atravesaba una época de debilitamiento. Sin embargo, el alcance de la paridad
estratégica con Washington,
En 1971, el sistema de Bretton
tanto en materia nuclear como
Woods colapsó como
en términos de presencia gloresultado de la pérdida de la
bal militar terrestre y marítima,
paridad del dólar con el oro y
fue seguido por crecientes di- las sucesivas devaluaciones de
ficultades económicas. Los la moneda estadounidense. En
medio de las perturbaciones
bajos índices de crecimiento,
monetarias, la economía
sumados al costo de los submundial sufrió el impacto de
sidios comerciales a los paíla crisis petrolera, causada
ses de su órbita, pesaron cada
por la reducción de la oferta
vez más, dificultando la conpor parte de los países
tinuidad de una misma polítiproductores de petróleo
agrupados en la OPEP.
ca de poder.
Módulo I / Unidad 2
57
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
Al mismo tiempo, China, que buscaba transformarse en una
superpotencia, creó su propia área de influencia. Admitida en las
Naciones Unidas en 1972, se transformó automáticamente en un miembro permanente del Consejo de Seguridad ocupando el lugar de
Taiwan. Desde entonces, la defensa de posiciones pacifistas marcó la
política internacional de Pekín, que ha procurado proyectar la imagen
de un país socialista en desarrollo.
En Europa, una vez vencida la resistencia francesa, el proceso
comunitario se profundizó con la formación de un mercado agrario
común (1968) y, más adelante, con el aumento de seis a nueve de los
miembros de la CEE (1973) y la elección del primer Parlamento Europeo (1979). También en este período se regularizó el status de Berlín
con la normalización de las relaciones entre las dos Alemanias, lo que
permitió el ingreso de ambas a la ONU. La política de acercamiento
culminó en la Conferencia de Helsinki, en 1975, para la promoción
de la seguridad y la cooperación entre los estados europeos, con la
presencia de Estados Unidos y Canadá.
Los compromisos con la OTAN no impidieron que los países
europeos adoptasen sus propias políticas de seguridad. Mientras Francia y Gran Bretaña desarrollaron fuerzas estratégicas con fines
disuasivos, Alemania Federal, que tenía prohibido ese tipo de actividad, fue más permisiva con el despliegue en su territorio de armamento nuclear estadounidense.
La distensión, o détente, permitió a las dos superpotencias comprometerse con significativas iniciativas de desarme. Este proceso empezó con una Declaración de Principios donde los respectivos jefes de
estado defendían los principios de soberanía, igualdad, no interferencia, ventajas mutuas y negociaciones por medios pacíficos. Las primeras negociaciones de limitación de armamentos (SALT I) transcurrieron
entre 1969 y 1972, acompañadas por cinco cumbres presidenciales
en las cuales se negociaron criterios de control de armamentos, cooperación económica y tecnológica, y la paz en Medio Oriente.
Agotado por la guerra de Vietnam, Estados Unidos buscó dar
una nueva forma a la política de contención con la “Doctrina Nixon”.
Además del reemplazo de la presencia militar por una política de
58
Módulo I / Unidad 2
Mónica Hirst / Roberto Russell
“amigos estratégicos” en distintas partes del mundo, Washington adoptó
diferentes posturas hacia los países comunistas, buscando por primera
vez una aproximación comercial y diplomática con China.
La détente empezó a declinar cuando a mediados de los ‘70 la
Unión Soviética se involucró en los conflictos internos de Angola y
Etiopía, y llegó a su fin cuando invadió Afganistán en 1979. Los costos de la escalada militar y la nueva carrera armamentista se hicieron
sentir fuertemente en la economía soviética.
En este mismo período, la política exterior de Estados Unidos
intentó un viraje importante para recuperar el liderazgo mundial. En
efecto, la administración demócrata de Jimmy Carter endureció sus
líneas de acción después del fracaso de los enfoques idealistas de la
contención. Washington respondió a los avances soviéticos con la
reactivación de los programas de defensa. El SALT II fue retirado del
Senado, se impuso el embargo de cereales a la URSS y se interrumpió
la asistencia tecnológica. La postura estadounidense se endureció aun
más con la victoria electoral de los republicanos en 1981, quienes
retomaron la dura retórica de la primera época de la Guerra Fría.
Además de incrementar el presupuesto de Defensa, la nueva administración inició un vasto programa de rearme, que incluyó el desarrollo
de una nueva generación de misiles, submarinos nucleares y la creación de un escudo espacial antimisilístico. Sin embargo, la reactivación
de la rivalidad bipolar encontró en los años ‘80 menores adhesiones
que las alcanzadas en el contexto de rigidez dogmática de las décadas anteriores. La guerra de Vietnam había dejado sus huellas en la
sociedad estadounidense; Europa había conquistado mayor autonomía; en el área de influencia de Washington la subordinación política
ya no repetía patrones anteriores; y nuevas ideologías, como el
integrismo religioso, se difundían en los países del Tercer Mundo.
La competencia con Estados Unidos, al menos con el mismo
vigor de las décadas anteriores, se hizo insostenible para la URSS. La
crisis económica interna, los magros resultados de la invasión a
Afganistán y el deterioro del sistema político autocrático debilitaron
los pilares del imperio soviético.
Módulo I / Unidad 2
59
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
7. LA “PAZ NEGATIVA” EN SUDAMÉRICA
7.1. Sudamérica en la época de entreguerras
L
as primeras décadas del siglo XX fueron testigo de importantes
transformaciones en el ámbito sudamericano. En los años 192030 la vida político-económica de los países de la región se hizo
más compleja debido a la diversificación de actores e intereses, a los
avances de los procesos de industrialización y a la expansión de las
políticas públicas. En cuanto a los vínculos económicos externos, la
declinación de la presencia británica fue acompañada por el establecimiento de lazos más firmes con Estados Unidos y Alemania. Al mismo tiempo, se inició una etapa de intensa inestabilidad política con
frecuentes rupturas del orden institucional y con la imposición de regímenes autoritarios influenciados por las nuevas ideologías europeas.
Se destacaron, entre otras, las experiencias de la Argentina, Bolivia,
Brasil, Chile, Paraguay y Perú.
En el contexto regional, los países sudamericanos afrontaron tres
situaciones de conflicto: la Guerra del Chaco entre Bolivia y Paraguay
(1932/35), las hostilidades entre Perú y Colombia (1933-34) y el choque militar entre Perú y Ecuador (1941). En los tres casos, la mediación
de los países vecinos, especialmente de la Argentina, Brasil y Chile, con
el respaldo de Estados Unidos, resultó decisiva para poner fin a las
operaciones bélicas o contener las tensiones interestatales.
El conflicto del Chaco fue motivado por disputas territoriales
heredadas del período colonial. Bolivia buscaba acabar con su aislamiento y asegurarse el acceso al Atlántico mientras que Paraguay
actuó en función de sus intereses económicos sobre las entonces supuestas riquezas petrolíferas del Chaco Boreal. Después de un enfrentamiento militar que duró tres años, se estableció el armisticio que
permitió iniciar una Conferencia de Paz en Buenos Aires, que concluyó sus trabajos en 1938.
Perú y Colombia se enfrentaron por un litigio territorial en la
zona del Amazonas. La negativa del gobierno de Lima a que su vecino utilizase el puerto de Leticia llevó a varios incidentes, a raíz de los
60
Módulo I / Unidad 2
Mónica Hirst / Roberto Russell
cuales Perú denunció el Tratado de 1922, base de la demarcación
fronteriza entre ambos países. Luego de la suspensión de las relaciones diplomáticas y el incremento de la tensión, la Liga de las Naciones
intervino para tratar de resolver el conflicto. Este esfuerzo contó con el
respaldo de los países sudamericanos, en especial de Brasil. A fines
de 1933 se celebraron negociaciones en Río de Janeiro y la paz se
reinstaló entre Perú y Colombia con la reconfirmación de la validez
del Tratado de Lima.
La demarcación de la región amazónica también provocó serias controversias entre Perú y Ecuador que alcanzaron un pico de
tensión a fines de 1941, cuando los dos países concentraron sus fuerzas armadas a ambos lados de la frontera. Estados Unidos demostró
interés por asumir el papel de pacificador y, aun cuando toda su atención estaba puesta en la Segunda Guerra Mundial, promovió la mediación de los gobiernos de la región. Gracias a la coordinación de
los esfuerzos diplomáticos de la Argentina, Brasil y Chile, ambos países, Perú y Ecuador, firmaron un acuerdo en Río de Janeiro (1942) y
se formó una Comisión de Demarcación que inició sus tareas con
grandes dificultades.
Además de la intensificación de las relaciones entre la Argentina y Brasil, la cooperación regional en el período de entreguerras
marcó importantes avances. Chile participó de los esfuerzos para la
resolución de los conflictos del Chaco y los existentes entre Perú y
Ecuador, y firmó con Brasil un Tratado de Navegación y un Acuerdo
de Comercio e Intercambio Cultural (1941). Paraguay buscó tejer con
Brasil coincidencias en política exterior, las que favorecieron el diálogo político, las conexiones económicas y la cooperación militar. Se
reabrieron las negociaciones bilaterales acerca de los asuntos limítrofes -que permanecían paralizadas desde 1872-, y esto permitió que
en 1943 los dos países firmaran el Tratado de Comercio y Navegación. Estas iniciativas le permitieron a Paraguay expandir sus vinculaciones también con la Argentina. A su vez, el acercamiento de Brasil
hacia Uruguay persiguió el objetivo de debilitar los fuertes vínculos
económicos y políticos que éste mantenía con la Argentina. El esfuerzo ganó ímpetu en 1942 cuando Uruguay decidió alinearse con Esta-
Módulo I / Unidad 2
61
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
dos Unidos siguiendo los pasos de Brasil. Bolivia también participó de
las iniciativas de cooperación regional, particularmente con Brasil,
con la firma en 1938 de un tratado de conexiones de ferrocarriles y,
al año siguiente, mediante la negociación de programas de intercambio cultural y visitas presidenciales.
En este contexto, las relaciones entre la Argentina y Brasil cobraron impulso. Acuerdos económicos, políticos y culturales inauguraron una nueva agenda diplomática. Los más destacados fueron el
Tratado Antibélico de No Agresión y Conciliación, firmado primero
por la Argentina y Brasil (1933) y luego por Chile, México, Paraguay y Uruguay. Al mismo tiempo, ambos países intensificaron sus
esfuerzos para reequipar sus fuerzas armadas, y las autoridades
militares brasileñas demostraron especial preocupación por el desequilibrio de poder que el incremento de la capacidad militar argentina pudiese crear en Sudamérica. La cooperación con Estados Unidos
tuvo precisamente como objetivo mejorar su posición militar frente a
la Argentina.
Las orientaciones de ambos países en materia internacional tampoco eran convergentes. A partir de 1940, el gobierno argentino intentó proyectar su política exterior en América latina, en contra de los
intereses de Estados Unidos. La máxima confrontación entre Buenos
Aires y Washington ocurrió en 1942 durante la Sexta Conferencia de
Ministros de Asuntos Exteriores, que recomendó romper relaciones con
las potencias del Eje. En esta Conferencia sólo la Argentina y Chile
insistieron en el mantenimiento de la posición de neutralidad. Brasil
decidió alinearse con Estados
Unidos, pero cuidando al misTerminada la Guerra, los
mo tiempo que la no converpaíses victoriosos, Estados
Unidos en particular,
gencia con la Argentina no se
concentraron sus esfuerzos en
convirtiera en un conflicto dila reconstrucción de Europa, lo
plomático.
que dejó poco espacio para
A partir de este molas aspiraciones
mento se consolidó el alinealatinoamericanas en el
miento de Brasil y de la
proceso de la reorganización
mayoría de los países latinoamundial.
62
Módulo I / Unidad 2
Mónica Hirst / Roberto Russell
mericanos con los Estados Unidos. En contrapartida, la Argentina
sostuvo hasta el final de la Segunda Guerra una posición independiente que la marginó de la comunidad interamericana. En efecto,
su neutralidad -que recién abandonó el 27 de marzo de 1945 al
declarar la guerra a Alemania y Japón- la enfrentó duramente con
los Estados Unidos a partir de enero de 1942 e hizo que fuera expresamente excluida de la Conferencia Interamericana sobre Problemas de la Guerra y de la Paz, realizada en México en marzo de
1945, y de los tramos inaugurales de la Conferencia de San Francisco, que redactó la Carta de las Naciones Unidas. Brasil, por su
lado, negoció el reequipamiento de sus fuerzas armadas y el apoyo
a proyectos de desarrollo económico a cambio de las concesiones al
gobierno estadounidense.
Terminada la Guerra, los países victoriosos, Estados Unidos en
particular, concentraron sus esfuerzos en la reconstrucción de Europa,
lo que dejó poco espacio para las aspiraciones latinoamericanas en
el proceso de la reorganización mundial. Al mismo tiempo, la política
estadounidense de defensa de la democracia que procuraba evitar la
expansión de políticas nacionalistas apoyadas en prácticas populistas, comprometió la continuidad de gobiernos autoritarios en la región. Esta política favoreció en un primer momento la participación de
Sudamérica en lo que se llamó la segunda ola mundial de democratización.
Módulo I / Unidad 2
63
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
7.2. América latina en la Guerra Fría
D
espués de 1946, las relaciones internacionales de Sudamérica
estuvieron condicionadas por la Guerra Fría. A partir de 1947
empezó a gestarse el Sistema Interamericano con la firma
del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), seguida en
1948 por la aprobación de la Carta de la Organización de los
Estados Americanos (OEA), que definió las normas de convivencia en
el ámbito interamericano y estableció un sistema de solución pacífica
de los conflictos regionales y los principios de la cooperación económica.
En gran medida, el desarrollo de la cooperación latinoamericana estuvo subordinado a la evolución de las relaciones interamericanas.
Hasta la segunda mitad de este siglo, la interacción política entre los
estados latinoamericanos fue muy superficial; las relaciones comerciales resultaron insignificantes y el intercambio cultural prácticamente
inexistente. Con frecuencia, una agenda interestatal negativa se tornaba más relevante que la positiva.
A pesar de que los procesos políticos y económicos de la región enfrentaban desafíos similares, los estados difícilmente identificaban intereses comunes que los condujeran a favorecer iniciativas
conjuntas. Herencias históricas similares y la proximidad geográfica
no fueron capaces de generar lealtades políticas profundas en la región. De hecho, la mayoría de las iniciativas de cooperación
intrarregional no eran más que tributos formales al pensamiento
bolivariano, que contribuían a la disociación entre retórica y realidad.
Más aún, dado que las vinculaciones entre los países latinoamericanos eran muy limitadas, resultaban frecuentemente bombardeadas por
intereses anticooperativos que alimentaban una politización de cuño
nacionalista.
Paradójicamente, a medida que la diplomacia multilateral interamericana apoyada por Estados Unidos comenzó a expandirse,
particularmente durante la década del ‘40, el concepto de cooperación latinoamericana. De hecho, la interacción económica y política
64
Módulo I / Unidad 2
Mónica Hirst / Roberto Russell
regional se expandió gradualmente a la sombra de la construcción
del proyecto hegemónico estadounidense.
Mientras el multilateralismo se convirtió en un instrumento relevante para la política hemisférica de Estados Unidos, los países de la
región enfrentaron por primera vez la necesidad de organizar sus
intereses desde una perspectiva propia. A medida que los gobiernos
latinoamericanos comenzaron a preocuparse por la posición de la
región en el nuevo orden mundial, temían que las instituciones globales
pudieran restringir su autonomía. En respuesta, Estados Unidos se mostró
más renuente a apoyar el regionalismo interamericano. En ese momento, los gobiernos latinoamericanos jugaron un papel importante
en la creación de las Naciones Unidas que se tornó decisiva para el
establecimiento de la línea divisoria entre regionalismo y universalismo en la política mundial. A medida que emergió el sistema bipolar y
la contención se transformó en la prioridad de la política exterior de
Estados Unidos, el concepto de regionalismo en las Américas se modificó, la resistencia de Estados Unidos desapareció y sus instituciones
se tornaron herramientas de la Guerra Fría.
Al mismo tiempo, los estados de América latina comenzaron a
pensar que era necesario promocionar el multilateralismo
intralatinoamericano para enfrentar desafíos económicos comunes. El
nacionalismo económico fue entonces emparejado con las estrategias
defensivas regionales, como un esfuerzo por compensar la negligencia de Estados Unidos en la posguerra. En 1948, los países latinoamericanos -con la oposición de Estados Unidos- promovieron la creación
de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) en el contexto
de la ONU, con el objetivo de instituir un foro para la defensa de sus
intereses económicos. La CEPAL se transformó en el principal espacio
técnico e intelectual de promoción del desarrollo económico regional.
Entre sus principales recomendaciones se destacaron la intervención
económica del Estado, la reglamentación de la inversión extranjera, el
énfasis en la industrialización y la atención a las necesidades básicas
de la sociedad.
Las recetas de la CEPAL fueron aplicadas o defendidas en varios
países latinoamericanos por segmentos políticos nacionalistas, como los
Módulo I / Unidad 2
65
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
El nacionalismo
auténticos en Cuba, los socialatinoamericano
se identificó
listas en Guatemala, la Acción
con
experiencias
de otras
Democrática en Venezuela, el
regiones subdesarrolladas. El
APRA en Perú, el justicialismo
proceso de descolonización en
y el radicalismo en la ArgentiAsia y África, los movimientos
na y el trabalhismo en Brasil.
nacionalistas en Medio
En 1952 la victoria de la reOriente y los primeros pasos
volución nacionalista en Bolidel Movimiento de los No
Alineados
fueron observados,
via vinculó la defensa de las
todos
ellos,
con mucho interés.
banderas nacionalistas con las
reformas en la producción
minera y la expropiación de las empresas extranjeras. En todos los
casos la expansión del nacionalismo fue acompañada por sentimientos
antinorteamericanos que reconocieron a Estados Unidos como la máxima expresión del poder imperial.
El nacionalismo latinoamericano se identificó con experiencias
de otras regiones subdesarrolladas. El proceso de descolonización en
Asia y África, los movimientos nacionalistas en Medio Oriente y los
primeros pasos del Movimiento de los No Alineados fueron observados, todos ellos, con mucho interés. Sin embargo, para Estados Unidos esta actitud latinoamericana reflejaba una estrecha asociación
entre los nacionalistas y las fuerzas comunistas.
En algunos casos se dio una estrecha vinculación entre nacionalismo y acercamiento regional. La política exterior argentina conocida
como Tercera Posición, por ejemplo, destacaba la importancia de la
integración regional latinoamericana y durante el gobierno de Perón
(1946/55) se establecieron acuerdos políticos y comerciales con Chile,
Paraguay, Ecuador y Bolivia. Los sectores antiperonistas argentinos temían una relación especial con Brasil, basada en la formación de una
coalición populista subregional. Este tipo de tensión fue superado a
partir de la segunda mitad de los ‘50, cuando se inició un nuevo diálogo basado en la convergencia de los proyectos desarrollistas instalados
entonces en la Argentina y Brasil. Paralelamente a este acercamiento,
surgió por primera vez el interés por una política única de defensa del
Atlántico Sur. En este sentido, por iniciativa del gobierno argentino se
66
Módulo I / Unidad 2
Mónica Hirst / Roberto Russell
celebró una conferencia sobre el tema en1957, con la participación de
Brasil, Uruguay y Paraguay. Sin embargo, el resultado fue apenas la
ratificación de los tratados de defensa ya existentes y se descartó la
idea de un pacto de seguridad regional.
A partir de la guerra de Corea, crecieron las expectativas norteamericanas acerca del apoyo de los países latinoamericanos a su política de contención a la Unión Soviética. No obstante, para éstos era
más importante reforzar la cooperación en el ámbito interamericano
que asumir compromisos en zonas alejadas de sus intereses. A pesar de
las presiones de Estados Unidos, siempre se logró mantener a la OEA
fuera de las crisis y conflictos de naturaleza global.
En estas circunstancias, el gobierno estadounidense optó por
el fortalecimiento de algunos vínculos bilaterales a través del programa de Asistencia Militar. En 1952 se firmaron siete acuerdos militares con países de la región (Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Ecuador,
Perú y Uruguay) y se fortaleció el concepto de la seguridad colectiva,
que preveía la provisión de asistencia militar (equipamiento y entrenamiento) a cambio del suministro de materiales estratégicos. Este
tipo de acuerdo fue rechazado sólo por la Argentina, Guatemala y
México.
La cooperación militar y el alineamiento político de los países
latinoamericanos con Estados Unidos se prolongaron a lo largo de la
década del ’50, pero simultáneamente, se acentuaban las asimetrías
entre Estados Unidos y América latina en el plano económico. A fines
de los años ‘50, aproximadamente el 45% de las exportaciones latinoamericanas se dirigía al mercado norteamericano mientras que
menos del 25% de las estadounidenses se destinaba a la región latinoamericana. Esta tendencia se profundizó aun más en las décadas
siguientes.
Los desencuentros entre Washington y los países latinoamericanos fueron sumando tensiones crecientes debido a que los reclamos de la región eran sistemáticamente desoídos. Fue en esas
circunstancias que Brasil, sin mayor éxito, lanzó la Operación Panamericana (1958) con el objetivo de comprometer al gobierno estadounidense con proyectos de desarrollo para América latina. En este
Módulo I / Unidad 2
67
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
período Brasil y la Argentina
El triunfo de la Revolución
pusieron en práctica las conCubana (1959) puso a
sultas políticas y la definición
América latina en el mapa de
la Guerra Fría.
de posturas comunes con respecto al impacto de la Guerra Fría en América latina, exacerbado por la revolución cubana.
Al mismo tiempo, los países latinoamericanos participaron en esos
años de la primera ola de formación de espacios económicos regionales.
Siguiendo a su manera el paradigma europeo, la Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay firmaron en 1960 (más tarde se
sumaría Bolivia) el Tratado de Montevideo para la creación -en un plazo
de doce años- de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio
(ALALC). También avanzó el proyecto de organización de un mercado
común centroamericano.
El triunfo de la Revolución Cubana (1959) puso a América latina en el mapa de la Guerra Fría. Por primera vez, un gobierno norteamericano se mostró preocupado ante la posibilidad de una amenaza
a su seguridad nacional proveniente de la región. Como consecuencia, en 1961 se anunció el lanzamiento de la Alianza para el Progreso, un programa que preveía la utilización de fondos públicos y privados
por un total de 20.000 millones de dólares para financiar durante
diez años proyectos de mejoras sociales y económicas en
Latinoamérica. No obstante, los resultados del programa fueron pobres: entre 1961 y 1968 apenas la mitad de la inversión prevista fue
destinada a la región, y su mayor parte fue utilizada para el pago de
la deuda externa y la repatriación de capitales.
68
Módulo I / Unidad 2
Mónica Hirst / Roberto Russell
7.3. La región latinoamericana
en los años finales de la bipolaridad
A
partir de los años ‘60, la estabilidad político-institucional en
Sudamérica fue interrumpida por sucesivos golpes de Estado comprometidos con las ideas de contención profesadas
por el gobierno estadounidense. A pesar del fuerte condicionamiento
ideológico que imponía la relación con Estados Unidos, a partir de
esta década los países de la región ampliaron poco a poco el espectro de sus vinculaciones externas. Entre 1960 y 1980, el comercio con
la Unión Soviética creció de 60 a 1.600 millones de dólares. Asimismo se incrementaron los vínculos con las naciones europeas y Japón,
interesados en realizar inversiones en áreas de la industria y en proyectos de infraestructura. Esta diversificación fue estimulada por el
buen desempeño económico de países como Brasil y México, que
gracias a sus notables índices de crecimiento fueron catalogados como
“potencias medianas”.
También se fortalecieron los lazos económicos intrarregionales.
Diversas iniciativas de integración y cooperación revelaron nuevos
intereses en el acercamiento político y económico:
-
el Mercado Común Centroamericano (1960),
el Tratado de de la Cuenca del Plata (1969),
el Mercado Común Caribeño (CARICOM, 1972),
el Sistema Económico Latino-Americano (SELA, 1975),
el Grupo Andino (1976),
el Tratado de Cooperación Amazónica (TCA, 1978) y
la sustitución de la ALALC por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI, 1980).
En el campo de la seguridad se destacó el Tratado de Proscripción de Armas Nucleares en América Latina (Tratado de
Tlatelolco, 1967), seguido por la creación de la Organización para
la Prohibición de Armas Nucleares en América Latina (OPANAL) en
1969.
Módulo I / Unidad 2
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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
Las iniciativas de acercamiento entre América latina y Estados
Unidos de la década del ‘60, ya sea por medio de la Alianza para el
Progreso o a través de la cooperación militar, fueron insuficientes para
sostener un vínculo más duradero. Incluso en el ámbito militar, donde
las relaciones con Estados Unidos habían sido más intensas, surgieron
síntomas de desacuerdos, estimulados por las nuevas oportunidades
que generaba la ampliación del mercado mundial de armamentos.
La crisis de las relaciones Estados Unidos-América latina llevó
luego al vaciamiento del sistema interamericano y en 1969 los gobiernos latinoamericanos firmaron el Consenso de Viña del Mar que pedía la revisión de la política estadounidense para la región. Mientras
tanto, los resultados de las iniciativas de reforma de la OEA en 1967
y 1973, y del TIAR en 1975 fueron nulos. A esta lista también se suma
el rechazo a la política de defensa de los derechos humanos lanzada
por Washington. El mayor desgaste ocurrió en 1982, durante la Guerra de las Malvinas, cuando las instituciones interamericanas fueron
marginadas del conflicto y Estados Unidos dio prioridad a sus vínculos
con Gran Bretaña.
Por su lado, el predominio de los gobiernos militares en
Sudamérica exaltó las percepciones conflictivas. En el Cono Sur, las
políticas de seguridad estuvieron condicionadas por visiones defensivas alimentadas por cuestiones limítrofes no resueltas y por nuevas
disputas en torno de los recursos energéticos. A la par de los primeros
gestos de acercamiento mencionados, durante toda la década del ‘70
se profundizaron las agendas contenciosas, especialmente entre la
Argentina y Chile, y entre la Argentina y Brasil.
Las relaciones argentino-brasileñas atravesaron por
En el Cono Sur, las políticas de
una etapa de graves controseguridad estuvieron
versias en torno de la utilizacondicionadas por visiones
ción de los recursos hídricos
defensivas alimentadas por
del río Paraná. El rechazo de
cuestiones limítrofes no
resueltas y por nuevas
Brasil a la postura argentina
disputas
en torno de los
de establecer un mecanismo
recursos
energéticos.
de consultas previas a la cons-
70
Módulo I / Unidad 2
Mónica Hirst / Roberto Russell
trucción de la planta hidroeléctrica de Itaipú se fundó en su interpretación de que se trataba de un tema que afectaba la soberanía nacional
sobre sus recursos naturales. La posición de Brasil se fortaleció en
1973 cuando firmó con Paraguay el Tratado para el Aprovechamiento Hidroeléctrico del Río Paraná que preveía la creación de una empresa brasileño-paraguaya responsable de su administración. Después
de un largo proceso de negociación se alcanzó una solución tripartita
que compatibilizaría los proyectos de Itaipú (Brasil-Paraguay) y Corpus (Argentina), y que fue sellada con el Tratado Itaipú-Corpus de
1979.
El conflicto entre la Argentina y Chile por el Canal de Beagle
fue superado algunos años más tarde con la firma, por iniciativa del
gobierno democrático argentino, del tratado de Paz y Amistad (1984).
Éste puso fin a una etapa tremendamente conflictiva en la que el régimen militar que entonces gobernaba la Argentina estuvo a punto de
embarcarse en una guerra con Chile a fines de 1978.
Otra señal de la predisposición a un nuevo acercamiento entre
los países de la región fue la iniciativa de cooperación amazónica
lanzada por Brasil en 1976 y concretada dos años más tarde cuando
este país firmó junto con Bolivia, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú,
Surinam y Venezuela el Tratado de Cooperación Amazónica (TCP),
cuyo propósito era generar políticas complementarias de población y
desarrollo en el área. Esta iniciativa respondía, además, al creciente
interés internacional en esa región y a la determinación de los países
firmantes del TCP de poner fin al aislamiento de las zonas amazónicas
dentro de sus propios territorios nacionales, reforzando al mismo tiempo su vocación regional.
En medio de este esceEn medio de este escenario,
las relaciones económicas
nario, las relaciones económientre Estados Unidos y
cas entre Estados Unidos y
América
latina sufrieron un
América latina sufrieron un
deterioro muy visible que
deterioro muy visible que alalcanzó su peor momento en
canzó su peor momento en la
la década del ‘80 cuando la
década del ‘80 cuando la reregión enfrentó graves
gión enfrentó graves probleproblemas económicos.
Módulo I / Unidad 2
71
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
mas económicos. En ese
Los estados latinoamericanos
se sintieron fuertemente
momento, los latinoamericaagraviados por la actuación
nistas en los Estados Unidos
estadounidense durante la
compartían la hipótesis de
Guerra de las Malvinas e
que las expectativas insatisinterpretaron el episodio como
fechas de los países de Améel golpe final a la credibilidad
rica latina podrían conducir
de los mecanismos de
a una fragmentación definiseguridad colectiva.
tiva de la comunidad interamericana. La segunda crisis petrolera y las medidas monetaristas
norteamericanas fueron los principales factores externos que causaron una crisis financiera generalizada en la región. Con el propósito
de crear una estrategia de negociación conjunta, un grupo de países
latinoamericanos formó en 1984 un foro de coordinación de posiciones, conocido como el Consenso de Cartagena, para tratar la deuda
externa. El fuerte impacto que tuvo al principio esta iniciativa fue neutralizado por las negociaciones directas que se establecieron entre los
gobiernos latinoamericanos y los países acreedores. En este marco, la
región se sumergió a lo largo de los ‘80 en un período de estancamiento generalizado que le valió la calificación de “década perdida”.
Fue en este contexto que América latina experimentó una nueva
etapa en sus relaciones políticas intrarregionales. Mientras la interacción
económica entre los estados de la región pasaba por una de sus peores etapas, se observaron progresos en el ámbito de la cooperación
política. Estimulados nuevamente por la negligencia de Estados Unidos, este avance fue notable en el campo de la seguridad regional.
Los estados latinoamericanos se sintieron fuertemente agraviados por
la actuación estadounidense durante la Guerra de las Malvinas e interpretaron el episodio como el golpe final a la credibilidad de los mecanismos de seguridad colectiva. Así, el impacto de la Guerra del Atlántico
Sur en 1982 sobre los instrumentos hemisféricos tales como el TIAR,
obligó a una profunda revisión del sistema interamericano.
Este proceso se complicó más aún, cuando surgieron los desacuerdos entre Estados Unidos y América latina en relación con las
crisis de América Central y de la deuda externa de la región. En el
72
Módulo I / Unidad 2
Mónica Hirst / Roberto Russell
primer caso, la coordinación intrarregional fue motivada por una creencia compartida de que las políticas de Estados Unidos, como las de
otras potencias extranjeras, habían llevado a una escalada militar que
amenazaba a toda Latinoamérica. La formación del Grupo Contadora
(1983) por Colombia, México, Panamá y Venezuela, y del Grupo de
Apoyo a Contadora (1985) por la Argentina, Brasil, Perú y Uruguay,
estimuló a los gobiernos de América Central para alcanzar una solución diplomática que poco a poco restableció la paz en la región.
En diciembre de 1986 los países del Grupo Contadora y del
Grupo de Apoyo se reunieron en Río de Janeiro y crearon formalmente una nueva organización, el “Mecanismo Permanente de Consulta y
Concertación Política”, conocido originalmente como el Grupo de los
Ocho y rebautizado en 1988 como “Grupo de Río”. Durante su cuarto encuentro, realizado en Caracas en octubre de 1990, se propuso el
ingreso de Chile y Ecuador, y se invitó a Paraguay y a Bolivia a integrarse para completar el mecanismo sudamericano. Las subregiones
del Caribe y América Central serían luego invitadas a designar, cada
una, un representante, de forma rotativa por un período específico. El
Grupo comenzó a funcionar como una plataforma para actos de repudio colectivo, mientras ofrecía a los estados de la región un mecanismo que les permitía no involucrarse en situaciones de crisis. No obstante,
una falla básica del Grupo de Río fue su incapacidad para ganar el
reconocimiento de Estados Unidos como mecanismo de representación política de la región latinoamericana. De hecho, este reconocimiento fue logrado más fácilmente por parte de la Unión Europea.
Finalmente, la coordinación política entre los gobiernos latinoamericanos no avanzó de acuerdo con las expectativas previas, y en su
lugar se produjo un incremento de las iniciativas de integración
subregionales. Este tema se analiza en las próximas Unidades.
Módulo I / Unidad 2
73
AUTOEVALUACIÓN
1. ¿Qué hecho histórico marca el final de la «paz de los cien
años» y qué impacto tuvo sobre el esquema de poder eurocéntrico
que imperó hasta ese momento?
2. ¿A qué alude E. Hobsbawm cuando se refiere al «corto
siglo XX»? Exprese una breve reflexión sobre esta conceptualización.
3. ¿Qué impacto tuvo la Segunda Guerra Mundial en el ordenamiento geopolítico de América latina?
4. ¿Cuáles fueron algunos de los orígenes de la Guerra Fría y
qué lugar ocupó América latina en dicho período?
5. ¿Cuáles son las instituciones integrantes de Bretton Woods y
qué objetivos perseguían sus creadores?
6. ¿Qué efectos produjo la Guerra de Malvinas en el esquema
de seguridad interamericano?
74
Unidad 2 / Autoevaluación
UNIDAD 3
EL MUNDO DE LA POSGUERRA FRÍA
1. INTRODUCCIÓN
A
partir de mediados de la década del ochenta, la Guerra
Fría comenzó a mostrar signos de agotamiento. Vientos de
cambio soplaron con fuerza desde que la Unión Soviética
inició un ambicioso programa de reformas que fue acompañado por
una nueva política internacional de distensión con Estados Unidos. El
nuevo acercamiento entre Moscú y Washington condujo a la firma de
acuerdos de desarme. Luego, la caída del Muro de Berlín y la desintegración de la URSS, marcaron el fin de la era bipolar. Estados Unidos
se posicionó como única superpotencia y asumió, no sin vacilaciones,
el liderazgo del nuevo ordenamiento internacional. La defensa de la
democracia y la economía de mercado se convirtieron en las dos prioridades de su política exterior. Al mismo tiempo, se consolidaba la
integración europea y se derrumbaban, uno tras otro, los regímenes
totalitarios instalados en los países del Este.
Los temas globales se impusieron sostenidos por una amplia
movilización de la opinión
pública internacional y de las
Apartir de mediados de la
década del ochenta, la Guerra
organizaciones no gubernamentales. Nuevas expectati- Fría comenzó a mostrar signos
de agotamiento. Vientos de
vas frente a las instituciones
cambio soplaron con fuerza
multilaterales y los regímenes
desde que la Unión Soviética
internacionales señalaron
inició un ambicioso programa
una tendencia hacia lo juríde reformas que fue
dico, con la creación de noracompañado por una nueva
mas que trascendían los
política internacional de
distensión con Estados Unidos.
límites de la soberanía nacio-
Módulo 1 / Unidad 3
75
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
nal. En el campo económiEl conjunto de cambios
co, la globalización genemencionados conduce a la
ró nuevas tensiones,
formación de nuevos escenarios
especialmente a partir de
de orden mundial marcados
sucesivas crisis financieras
simultáneamente -pero en
provocadas por una ex- formas diferenciadas- por cuatro
procesos principales: el fin de la
traordinaria movilidad del
Guerra Fría, la globalización, el
flujo de capitales. Finalregionalismo y la
mente, numerosos países,
democratización.
en todos los continentes,
transitaron hacia la democracia al tiempo que ponían en marcha distintos esquemas de integración siguiendo las pautas del así llamado “nuevo regionalismo”.
El conjunto de cambios mencionados conduce a la formación de
nuevos escenarios de orden mundial marcados simultáneamente -pero
en formas diferenciadas- por cuatro procesos principales: el fin de la
Guerra Fría, la globalización, el regionalismo y la democratización.
2. LA POSGUERRA FRÍA: FUERZAS DE SIGNO OPUESTO
E
l conflicto Este-Oeste se desmanteló definitivamente en 1989.
El proceso de distensión y apertura de los países centroeuropeos
se aceleró con el derrumbe del Muro de Berlín, el derrocamiento del Jefe de Estado de Rumania, Nicolás Ceasescu, y el quiebre del
Partido Comunista de Checoslovaquia. En diciembre, George Bush y
Mijail Gorbachov anunciaron en Malta el fin de la Guerra Fría. Para
formalizar la conclusión de la era bipolar se realizó en París la Conferencia de Seguridad y Cooperación Europea, que condujo a la disolución del Pacto de Varsovia. Con la firma de los acuerdos de desarme
START I y II (1991 y 1993) se produjo una significativa disminución
del arsenal nuclear estadounidense y soviético, y se abrieron las puertas para nuevos compromisos en el campo del desarme.
A medida que el mundo se despedía de la bipolaridad, una
76
Módulo I / Unidad 3
Mónica Hirst / Roberto Russell
sucesión de eventos importanLa victoria norteamericana en
la Guerra del Golfo, que
tes de signo opuesto abrió
estalló en enero de 1991,
numerosos interrogantes sosimbolizó la confirmación de
bre el futuro del orden munla superioridad estratégica de
dial. En 1990 se reunificó
este país en la Posguerra Fría.
Alemania, se anunció el fin
del apartheid en Sudáfrica y
se inició el conflicto civil-religioso en la ex Yugoslavia. La victoria norteamericana en la Guerra del Golfo, que estalló en enero de 1991,
simbolizó la confirmación de la superioridad estratégica de este país
en la Posguerra Fría. Estados Unidos se posicionó como única superpotencia, y su nuevo status le adjudicó nuevas responsabilidades. Con
la llegada de Bill Clinton a la Casa Blanca (1993), la defensa de la
democracia liberal y la extensión de la economía de mercado se transformaron en las metas principales de la política exterior norteamericana. Al mismo tiempo, Washington se mostró más prudente en situaciones
que implicaban intervenciones militares, como quedó demostrado en
Somalia (1993), la ex Yugoslavia (1994/5), Haití (1995), Irak (1996
y 1998), y Kosovo (1999).
El desmantelamiento del poderío soviético coincidió con el ascenso de Boris Yeltsin como presidente de la Federación Rusa en junio
de 1990, en un clima doméstico conflictivo. Al año siguiente, Yeltsin
decretó la disolución de la URSS y formó, con Ucrania y Bielorrusia, la
Comunidad de Estados Independientes (CEI) a la que se adhirieron
más adelante otras ex repúblicas soviéticas. En los nueve años y medio que duró la presidencia de Yeltsin, la Federación Rusa atravesó
sucesivas crisis políticas y económicas.
Dos procesos simultáneos se destacaron en el escenario europeo: de la antigua órbita socialista, formada por ocho países,
surgieron 27 naciones independientes, mientras la Comunidad Económica Europea amplió la cantidad de sus miembros y profundizó
el proceso de integración. El Tratado de Maastricht, firmado a fines
de 1991 por doce naciones europeas, selló el compromiso de crear
una moneda común y de constituir la Unión Europea. Este paso no
resultó fácil dadas las dispares reacciones producidas en el ámbito
Módulo I / Unidad 3
77
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
europeo, y su confirmación
Dos procesos simultáneos se
destacaron en el escenario
fue materia de prolongadas
europeo: de la antigua órbita
negociaciones comunitasocialista, formada por ocho
rias.
países,
surgieron 27 naciones
Simultáneamente, la
independientes, mientras la
región de los Balcanes tranComunidad Económica
sitó hacia la fragmentación. Europea amplió la cantidad de
La implosión de la ex Yugossus miembros y profundizó el
lavia exacerbó las divisiones
proceso de integración. El
Tratado de Maastricht,
étnicas y religiosas que llevafirmado
a fines de 1991 por
ron a una rápida escalada
doce
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europeas, selló
militar. El estallido de la gueel compromiso de crear una
rra en Bosnia a fines de 1991
moneda común y de constituir
entre serbios, bosnios y
la Unión Europea.
croatas generó un cuadro
dramático de persecución de
las minorías, que se repetiría luego en Kosovo y, ya fuera de los
Balcanes, en Chechenia.
Estos nuevos conflictos sustituyeron las confrontaciones que habían amenazado la paz mundial en las décadas anteriores. La expectativa inicial de que la ONU ampliara su actuación en esos focos llevó
a la multiplicación y redefinición de las misiones para el mantenimiento y restablecimiento de la paz. De las trece operaciones que se realizaron entre 1989 y 1995, doce estuvieron destinadas a países que
enfrentaban conflictos internos originados en antiguas rivalidades
étnicas o religiosas. Al mismo tiempo, se evidenció la incapacidad de
la ONU para prevenir este tipo de crisis, lo que abrió el espacio para
un mayor protagonismo militar de la OTAN. Los ataques contra el
gobierno de Belgrado demostraron la predisposición de la alianza
atlántica a ejercer su poderío militar, cuando lo juzgara conveniente y
necesario.
En Medio Oriente, Asia y África también se vislumbraban señales de cambio. En 1993 se firmó un acuerdo de paz en el que
Israel reconoció la legitimidad de un Estado palestino. En Asia, profundos cambios en la política económica de China creaban una fuente
78
Módulo I / Unidad 3
Mónica Hirst / Roberto Russell
inagotable de oportunidades comerciales y financieras con gran
impacto sobre el sistema económico internacional. En Sudáfrica, el
fin del régimen del apartheid condujo a la restauración de la democracia que culminó con la elección de Nelson Mandela como presidente.
Un conjunto de nuevos temas ganó relevancia en la agenda
internacional y dio lugar a una permanente movilización de la opinión
pública internacional. Interpretados como amenaza o riesgo para el
planeta, estos temas estimularon la proliferación de organizaciones
no gubernamentales (ONG). La protección del medio ambiente, la
defensa de los derechos humanos, las migraciones, el tráfico de drogas, el terrorismo y el comercio ilegal de armas cobraron relevancia
en los foros mundiales.
Se inició un nuevo ciclo de conferencias mundiales con el objeto de proponer nuevos enfoques y soluciones comunes a estos temas
globales. En 1992 se celebró en Río de Janeiro la Conferencia de la
ONU sobre Medio Ambiente y Desarrollo; al año siguiente la Segunda Conferencia Mundial de Derechos Humanos en Viena; en 1994 la
Conferencia de El Cairo sobre Población y Desarrollo y la reunión de
Pekín dedicada a temas de la mujer; y, en 1997, tuvo lugar en Kioto
una nueva reunión sobre temas ambientales dedicada especialmente
a los problemas climáticos. Casi dos centenares de países participaron de estos eventos donde tuvieron una presencia masiva las ONG
del mundo entero. El nuevo escenario mundial fue propicio también
para los regímenes de no proliferación. Tras dos décadas de negociaciones se concluyó en 1993 la Convención de Prohibición de Armas
Químicas y, más adelante, el Acuerdo Internacional para la Prohibición de Minas Antipersonales. También fue prorrogada por tiempo
indeterminado la vigencia del Tratado de No Proliferación de Armas
Nucleares (TNP). En el ámbito comercial, la institucionalización de
reglas comunes llevó a la creación de la Organización Mundial del
Comercio (OMC) que en 1995 sustituyó al GATT.
En este contexto, ganó fuerza la expectativa de que el
multilateralismo sería fortalecido, avanzándose en dirección a una
“gobernabilidad global”. Las organizaciones vinculadas a las cues-
Módulo I / Unidad 3
79
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
tiones económicas y de seguEn este contexto, ganó fuerza
ridad ampliarían su protala expectativa de que el
gonismo como guardianes
multilateralismo sería
fortalecido, avanzándose en
de la paz y la estabilidad
dirección a una
económica, y al mismo tiem“gobernabilidad
global”.
po tendrían un papel clave
en la definición de los
parámetros para el tratamiento de los temas globales.
Mientras se fortalecía la convicción de que la solución de los
temas globales ya no podría ser más competencia exclusiva de los
Estados nacionales y que se necesitaba someterlos a un control jurídico y moral de escala global, los países más poderosos, en especial
Estados Unidos, recurrían a la diplomacia coercitiva como instrumento de presión para defender sus intereses nacionales. Así, por
ejemplo, la inclusión de temas ambientales y de condiciones laborales en las negociaciones comerciales abrió un nuevo capítulo de fracturas en el eje Norte-Sur.
La sucesión de elementos de signo opuesto que acabamos de
enumerar, desató un amplio debate acerca de la naturaleza del cambio producido por el fin de la Guerra Fría y sobre los futuros escenarios de orden mundial. Otros tres procesos estrechamente relacionados,
tanto entre sí como con el fin de la Guerra Fría, también contribuyeron
a elevar el nivel de ese debate: la extensión y profundización de la
globalización, el auge del regionalismo y la ola de democratización
que atravesó gran parte del mundo en desarrollo.
Distinguir analíticamente estos cuatro procesos es fundamental
para ordenar y hacer inteligible una enorme cantidad de datos y fenómenos relativos a la cuestión del cambio de las relaciones internacionales. Además, ayuda a responder las preguntas sobre lo “nuevo” en
la política y economía mundiales y a captar mejor el impacto de las
transformaciones señaladas en América latina y, particularmente, en
el Cono Sur.
80
Módulo I / Unidad 3
Mónica Hirst / Roberto Russell
3. EL FIN DE LA GUERRA FRÍA
E
l fin de la Guerra Fría puede verse como la conclusión de una
confrontación ideológica o de una lucha entre dos grandes
poderes, o ambas cosas a la vez. Este proceso ha abierto una
fase de transición en la política internacional, cuyas características
dominantes son la incertidumbre y la oposición de fuerzas de integración y de fragmentación del ambiente internacional, como por
ejemplo, fuerzas que favorecen la globalización de la economía vs.
las que defienden políticas más proteccionistas, ideologías
universalistas vs. los distintos tipos de fundamentalismo religioso...
Mientras que ciertos hechos parecen indicar cambios cualitativos
en la política mundial, otros sugieren que en esencia nada ha cambiado.
La tesis del cambio cualitativo es la que sustentan los analistas
que mayoritariamente se inscriben en la tradición liberal. Apoyados
tanto en los clásicos y en los aportes de los teóricos de la integración
y de la interdependencia, como en los nuevos desarrollos del derecho internacional, sostienen que las relaciones internacionales, al
menos entre un número creciente de países, han experimentado un
conjunto de transformaciones inéditas. La consolidación de sistemas
democráticos, la extensión de la interdependencia económica, los
cambios culturales y el desarrollo de nuevos esquemas de seguridad
interestatal son los factores que apuntan para concluir que en una
parte significativa del mundo es improbable que se repitan las situaciones de violencia interna y guerra interestatal vividas no hace tanto tiempo atrás. En una visión aun más benigna, hay quienes
argumentan que el fin de la Guerra Fría puede facilitar la formación
paulatina de una “comunidad global”, abierta y pacífica, regida
por reglas ampliamente aceptadas, que sirven a los intereses tanto
de los estados como de los individuos y de la humanidad en su conjunto.
La expresión más conocida de la vertiente liberal es la tesis de
Francis Fukuyama sobre el «fin de la historia» presentada en 1989 en
un ensayo que dio la vuelta al mundo. Su punto de partida es el con-
Módulo I / Unidad 3
81
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
cepto hegeliano de historia según el cual, cuando una forma política,
económica y social logra imponerse a otras formas alternativas, se
alcanza el fin de la evolución moral del hombre y su pasaje a un
estado poshistórico. El autor percibe este fenómeno en la victoria del
estado liberal capitalista sobre las formas de estado comunista y fascista que lo desafiaron en el pasado. Esto le permite proclamar “el fin
de la historia” para aquellas regiones en donde este ideal social se ha
logrado plenamente. Con ello quedarían conformados dos mundos
coexistentes: uno no conflictivo donde las democracias estrechan sus
lazos para su mutuo beneficio (formado por las naciones avanzadas
de Occidente) y otro en el cual persisten las contradicciones (los países del ex bloque soviético y del Tercer Mundo). Este escenario elimina
la posibilidad de conflictos bélicos de amplio alcance, ya que los estados más importantes han superado la etapa de la guerra y los conflictos se focalizan en el (poco relevante) “mundo histórico”. El fin de la
historia trae entonces un mundo más pacífico y, a la vez, más gris: no
hay filosofía porque no hay nada por qué discutir, ni causa por la cual
luchar, y la vida no tiene otro sentido que la satisfacción de patrones
de consumo cada vez más sofisticados. Dicho esto, reconoce que la
historia puede con el tiempo “renacer” en torno a nuevas contradicciones y alternativas.
Hechos tales como las guerras de Ruanda y de los Balcanes,
la tragedia de Somalia, los conflictos en la ex periferia interna del
imperio soviético, el auge del fundamentalismo, las marchas y contramarchas del conflicto en
Medio Oriente, pusieron en
Hechos tales como las guerras
jaque a las visiones optimisde Ruanda y de los Balcanes,
la tragedia de Somalia, los
tas de los liberales. En opoconflictos
en la ex periferia
sición a la tesis de
interna
del
imperio soviético,
Fukuyama, diversas voces se
el auge del fundamentalismo,
levantaron para señalar que
las marchas y contramarchas
la humanidad siempre “retordel conflicto en Medio Oriente,
na a la historia”. Los trabapusieron en jaque a las
jos en clave neorrealista y la
visiones optimistas de los
tesis de Samuel Huntington
liberales.
82
Módulo I / Unidad 3
Mónica Hirst / Roberto Russell
sobre el «choque de las civilizaciones» son la muestra más representativa de este tipo de percepciones.
Los neorrealistas consideran que el conflicto entre los
estados seguirá dominando la política internacional y que la seguridad dependerá del equilibrio de poder y de las alianzas que se
forman en función de ese equilibrio y no de afinidades ideológicas o
de relaciones de parentesco «civilizatorio». Para estos autores, todo
cambio de «orden» sólo puede resultar de una modificación sustancial en la distribución de los atributos de poder entre los grandes
poderes o de acontecimientos muy importantes en el seno de alguna
de las unidades políticas principales. Algunos estados ganan y otros
pierden poder en un juego perpetuo caracterizado por las rivalidades interestatales, la desconfianza y el conflicto. Con independencia
de lo que produce esta conducta típica (la naturaleza humana o la
condición anárquica del sistema internacional), la conclusión es sólo
una: todo futuro será en esencia como el pasado. En definitiva, el
cambio se limita esencialmente a lo cuantitativo y, por ende, el nuevo escenario de orden mundial estará signado por la clásica rivalidad entre los grandes poderes (Estados Unidos, Europa, Japón, China,
Rusia y, probablemente, la India) que competirán, como lo han hecho otros estados en el pasado, por poder y prestigio. Estados Unidos será el más grande de los poderes pero no dominante y los
códigos de conducta resultarán de los acuerdos que se logren entre
los distintos centros de poder. Esta visión equivale al escenario de
“fragmentación” de la economía internacional con el que trabajan
algunos analistas desde la óptica de la economía política. En este
ambiente, las oportunidades de explotar las ventajas potenciales de
la globalización, expresadas a través de mercados más abiertos e
integrados, se perderían a manos de un regionalismo cerrado (fragmentación), además de que se agravaría el conflicto político entre los
grandes poderes, tanto entre sí como por las áreas de influencia.
Por su parte, el trabajo de Huntington adelanta un conjunto de
hipótesis sobre el futuro de las relaciones internacionales. Para este
autor, el conflicto entre civilizaciones suplantará al ideológico y a otras
formas de enfrentamiento como forma dominante, aunque no exclu-
Módulo I / Unidad 3
83
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
yente, de conflicto mundial. Si bien los estados se mantendrán como
los actores más poderosos de la escena internacional, las fracturas
entre civilizaciones se constituirán en las principales líneas de combate del futuro. Así, el eje principal de la política mundial será la rivalidad entre Occidente y lo que él denomina el «resto». Dentro de esta
categoría incluye siete civilizaciones (japonesa, hindú, eslavo-ortodoxa,
latinoamericana, africana, confuciana e islámica). Las dos últimas son
las que, desde su punto de vista, ofrecen más peligros para la seguridad de la civilización occidental. En cuanto a las implicancias de
políticas para Occidente que encierra esta situación, el autor aconseja, entre otras medidas de importancia, promover una mayor cooperación y unidad dentro de la civilización occidental, especialmente entre
los componentes europeo y norteamericano, e incorporar a Europa
Oriental y América latina a Occidente, pues se trata de sociedades
que tienen culturas parecidas pero que no integran ese mundo.
Para otros analistas, la línea de fractura principal del orden
mundial es la división Norte-Sur. Los países del Norte, desde Estados
Unidos a Japón pasando por Europa y Rusia, junto a unos pocos países del Sur geográfico, concentrarán los beneficios económicos, dando lugar a una aguda separación entre países ricos y pobres. Los
primeros integrarán una zona de paz, sustentada en relaciones estables y cooperativas, mientras que los segundos seguirán atrapados en
un círculo vicioso de conflicto, atraso económico y guerra. Además,
algunos países del Sur se convertirán en la mayor fuente de amenazas
para el Norte en la medida en que accedan a distintos tipos de armas
de destrucción masiva, en especial las nucleares.
Estas distintas interpretaciones sobre el futuro de las relaciones
internacionales expresan el gran legado de incertidumbre que dejó el
fin de la rivalidad bipolar. Ello no impide, sin embargo, rescatar algunos fenómenos propios de la Posguerra Fría que son significativos
para el análisis de los asuntos mundiales.
Primero, la disminución del nivel de antagonismo de distintas
visiones del mundo. Ello no sólo se debe a la defección de la ex
Unión Soviética y al colapso de las concepciones que sostenían al
socialismo real, sino también al debilitamiento relativo de los supues-
84
Módulo I / Unidad 3
Mónica Hirst / Roberto Russell
tos en los que se basaron los Estas distintas interpretaciones
reclamos del Sur frente al
sobre el futuro de las
relaciones internacionales
Norte, especialmente duranexpresan el gran legado de
te la década del setenta y del
incertidumbre
que dejó el fin
ochenta. En efecto, las tradide
la
rivalidad
bipolar.
cionales tesis de confrontación entre ricos y pobres en
la arena de las relaciones económicas internacionales han sido reemplazadas por la búsqueda de posiciones de consenso. No se niega aquí importancia a otras ideas en cuanto a su potencial de conflicto
(por ejemplo el nacionalismo o los distintos tipos de fundamentalismo
religioso), pero su envergadura no alcanza para impedir que el orden internacional sea hoy más homogéneo que el de la Guerra Fría.
Segundo, el cambio de naturaleza de la competencia básica.
Durante la Guerra Fría la rivalidad se fundaba en el sentido de misión
de cada una de las partes. Había en esta disputa componentes esencialmente políticos, militares e ideológicos. Actualmente la competencia también concierne a la influencia nacional, pero se trata de una
influencia que se obtiene a través del éxito comercial y del liderazgo
industrial y científico. Esto implica, a su vez, un cambio trascendente
en las bases de poder: de la capacidad y destreza militar a la destreza y capacidad económica y tecnológica.
Tercero, el ascenso al tope de la agenda global de temas que
habían ocupado en el orden anterior un lugar subordinado, debido a
los límites que imponía la lógica bipolar de la Guerra Fría (por ejemplo, deterioro del medio ambiente, pobreza, proliferación de armas
de distinto tipo, migraciones, narcotráfico y terrorismo). Al mismo tiempo, como se explica en la Unidad 4, el fin de la Guerra Fría afectó
sustancialmente el contenido de las agendas políticas y de seguridad
de la inmensa mayoría de los estados.
Cuarto, la apertura de un espacio de acción mayor para los
organismos internacionales y para el fortalecimiento y desarrollo de
regímenes internacionales en numerosas áreas, particularmente en los
sectores tradicionales de la seguridad interestatal (desarme, control
de armamentos, proliferación nuclear y misilística, etc.) y en los temas
Módulo I / Unidad 3
85
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
de «agenda negativa», tales los casos del narcotráfico, el terrorismo y
el deterioro ambiental.
Quinto, una nueva y compleja distribución del poder global. El
mundo es unipolar en lo militar, pues no hay otro gran poder comparable
a los Estados Unidos, y multipolar en lo económico, tal como ya lo era
durante la etapa inicial de la Guerra Fría. Sin embargo, el fin de la
confrontación Este-Oeste ha producido un cambio de sentido de la
multipolaridad; la anterior tenía lugar en el marco de un sistema internacional ideológicamente heterogéneo y bipolar desde el punto de vista
estratégico-militar. Alemania y Japón, por ejemplo, eran grandes potencias económicas, pero su seguridad dependía de Estados Unidos. En el
futuro, en cambio, el poder económico de estos países no estará más
determinado por una estructura bipolar que les imponga constreñimientos
sustanciales a su libertad de accción en materia de política exterior. Así,
cabe esperar que desempeñen nuevos y ampliados roles políticos, especialmente regionales.
La incógnita que hoy tenemos es si la actual multipolaridad
económica tenderá o no a la polarización. Este último término designa la propensión de los actores a agruparse en torno de los polos.
Un sistema, bipolar o multipolar, tiende a la polarización (y puede
hacerse polarizado) cuando los grandes poderes forman bloques
cuyas interacciones externas se caracterizan por crecientes niveles
de conflicto mientras que las internas se hacen más cooperativas.
Conforme a esta dinámica, los sistemas polarizados reducen
significativamente las oportunidades de interacción a escala mundial. Esta cuestión nos remite directamente a uno de los temas que
despierta mayores preocupaciones tanto en esferas académicas como
gubernamentales: si los polos económicos tendrán la capacidad de
mantener una relación cooperativa o si, por el contrario, se polarizarán dando lugar a la formación de un escenario global fragmentado
o inestable, signado por políticas neomercantilistas y guerras comerciales.
Finalmente, y con independencia de la futura distribución del
poder mundial y sus formas asociadas de alineamiento y conflicto, el
fin de la Guerra Fría ha producido un aumento de la influencia de
86
Módulo I / Unidad 3
Mónica Hirst / Roberto Russell
Estados Unidos en América latina. Esta situación es completa e indisputable ya que:
–
a) se funda en una concentración de poder que no tiene
precedentes y
–
b) no existen rivales extrahemisféricos significativos que
puedan amenazarla.
Este nuevo marco implica para América latina una reducción
importante de sus opciones estratégicas en materia de inserción internacional.
4. EL FENÓMENO DE LA GLOBALIZACIÓN
E
l término “globalización” se presta a aplicaciones múltiples y
da amplio lugar para confusiones generalizadas. Para muchos
no es más que un mito o una moda; para otros es el nombre
actual de un proceso en desarrollo desde hace varias centurias. Algunos le cantan loas mientras que otros advierten sobre sus efectos perniciosos para las sociedades y estados nacionales. La literatura
especializada también muestra vacilaciones, aunque hay un aspecto
en el que todos los especialistas coinciden, el concepto globalización
puede entenderse o interpretarse en varios sentidos, o dar ocasión a
juicios diversos. En síntesis, se trata de un término equívoco.
Ciertamente, las ambigüedades y confusiones revelan circunstancias y procesos muy complejos en los que hay muchos intereses en
juego. Por ello, las opiniones
El término “globalización” se
sobre la globalización son tan
presta
a aplicaciones múltiples
diferentes y hasta opuestas: en
y da amplio lugar para
un extremo se ubican quienes
confusiones generalizadas.
niegan su existencia y en el
Para muchos no es más que
otro quienes consideran a la
un mito o una moda; para
globalización como un camotros es el nombre actual de
bio de época, como una transun proceso en desarrollo
desde
hace varias centurias.
formación fundamental de la
Módulo I / Unidad 3
87
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
geografía humana. De un punto al otro, los matices son innumerables.
Este estado de cosas requiere aclarar algunas ideas sobre los aspectos centrales incluidos en el actual debate sobre la globalización, esto
es, su entidad, alcance, origen, causas, e implicancias para el Estadonación.
En cuanto a la entidad del fenómeno, es preciso distinguir la
globalización, que es un proceso, del globalismo, que es una situación. El término globalismo define un estadio cualitativamente nuevo
en el desarrollo de la situación humana caracterizado por el predominio de comportamientos, relaciones sociales y formas de organización que se definen por contextos específicamente globales. Dicho de
otra manera, globalismo sería un estado del mundo dominado por
redes de interdependencia globales al tiempo que perduran, aunque
en un lugar secundario, otras relaciones sociales de naturaleza local,
nacional y regional.
Desde esta perspectiva, es manifiesto que el globalismo no es
(ni fue) una situación prevaleciente. En el campo económico, por
ejemplo, la mayor parte de las transacciones económicas no se realizan en los mercados globales sino en los nacionales: más del 80%
de la producción mundial se destina a los mercados internos de los
países, las exportaciones representan menos del 20% del producto
mundial y alrededor de 9 de cada 10 de los trabajadores del mundo
producen para los mercados de sus respectivos países. En el orden
de lo político, el Estado-nación sigue siendo una fuente fundamental
de identidad y lealtades. Además, expresiones políticas que sustentan intereses locales han cobrado renovado vigor y se extienden
desde Escocia y Cataluña hasta el Norte de Italia y Quebec, por
citar localidades no excluyentes. Asimismo, fuerzas de fragmentación abanderadas en causas religiosas, nacionales y étnicas, sacuden casi a la mitad de África y a países como la India, Indonesia y
Turquía.
En suma, el globalismo tiene un alcance limitado. Que la humanidad marche o no en dirección de este estadio depende del curso de
la globalización entendida como proceso. En este sentido, ésta puede
definirse como el conjunto de fuerzas que contribuyen al globalismo;
88
Módulo I / Unidad 3
Mónica Hirst / Roberto Russell
dicho en forma más simple,
En suma, el globalismo tiene
a la unificación del mundo, a
un alcance limitado. Que la
humanidad marche o no en
la formación tanto de un sisdirección de este estadio
tema como de una sociedad
depende del curso de la
global.
globalización entendida como
La clásica diferenciaproceso.
ción entre sistema y sociedad
es útil para interpretar el proceso de globalización. Cuando se habla de sistema se hace referencia a lo meramente fáctico (por ejemplo, la internacionalización
creciente de la producción, las finanzas y los intercambios). Por su
parte, el concepto sociedad global incluye pero trasciende esta dimensión, ya que ella presupone la existencia de expectativas, valores
e ideas comunes acerca de la vida en sociedad y el establecimiento
de reglas e instituciones que posibiliten la coexistencia y la cooperación entre los diversos actores que forman parte del sistema global.
Apretadamente, podría hablarse aquí de una integración social normativa. Así, una sociedad global requiere un sistema global, aunque
este último puede existir sin que se dé la primera.
Es de interés notar que numerosos textos referidos directa o indirectamente a la globalización destacan tanto la emergencia de un incipiente sistema global como la inexistencia de una sociedad global o, al
menos, las enormes dificultades para constituirla. Aun más, para muchos autores el incremento de las relaciones sociales globales no haría
más que profundizar las diferencias culturales y enfatizar la propia identidad y los sentimientos “tribales”. En su ya citado ensayo sobre el choque de civilizaciones, Samuel Huntington opina que las interacciones
entre personas de diferentes civilizaciones acentúan la conciencia de
pertenencia a una civilización, lo cual, a su vez, vigoriza las diferencias
y animosidades que se remontan a lejanos antecedentes históricos.
El impacto de las fuerzas de globalización sobre las distintas
civilizaciones en el sentido de una mayor integración o fragmentación
es una cuestión abierta. El aspecto importante a señalar aquí es que la
formación de una sociedad global no implica arrasar con la diversidad.
Muchos de los que así piensan conciben a la globalización como la
Módulo I / Unidad 3
89
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
extensión a (y absorción por) otras civilizaciones de ciertos valores occidentales. Por el contrario, la globalización puede ligarse con ideas que
conciben al mundo como un solo lugar (esto se refleja hoy en expresiones tales como “aldea global” y “planeta tierra”) y que valoran positivamente la diversidad. Cabe apuntar que existe un proceso paralelo en el
plano de las ideas a la gestación del sistema global, que se extiende a
partir del Siglo XV con el desarrollo de reflexiones sobre lo que podríamos denominar “la circunstancia humana global”. Estas ideas, ligadas
a diversas concepciones religiosas y humanistas relativas a la sociedad
civil y a la ciudadanía mundial, han recorrido un largo camino y ocupan un lugar de gran importancia en el debate intelectual y en la praxis
política actuales. Se manifiestan, por ejemplo, en las actividades
transnacionales de las organizaciones de derechos humanos y de protección del medio ambiente que hablan en nombre de la sociedad global. Por otra parte, la distinción sistema global-sociedad global no debe
llevarse a los extremos. Aun las relaciones globales de mercado y la
mucho más limitada coordinación de la producción involucran el crecimiento de expectativas e ideas comunes acerca de la vida social. Esto
es, incluyen aspectos que hacen a una sociedad mundial.
Desde una perspectiva histórico-sociológica, puede admitirse
que fuerzas de globalización (al igual que de fragmentación) han existido a lo largo de toda la evolución de la humanidad debido a que
expresan necesidades humanas básicas. Esta forma de abordar el
tema ayuda bastante a encuadrar parte del debate sobre la
globalización. Sin embargo, la pregunta sobre el origen del fenómeno requiere respuestas más precisas. Puede caerse en una situación
algo absurda y sostener que la globalización empezó con el origen
del hombre. O, para no ir tan lejos y dar tan solo un ejemplo, con los
griegos o los romanos. Aunque puede aceptarse que los imperios antiguos contribuyeron a la unificación de partes del mundo, es claro,
nuevamente, que el fenómeno tiene una relación lejana con estas fuerzas de integración del pasado que no produjeron importantes vinculaciones de naturaleza global.
Estas últimas recién comienzan a desarrollarse efectivamente
con la expansión de la economía mundial y el ascenso del Estado
90
Módulo I / Unidad 3
Mónica Hirst / Roberto Russell
moderno a fines del siglo XVI. Esta primera ola de la globalización
tiene sus raíces en la Revolución Mercantil y en los grandes descubrimientos marítimos de los siglos XV y XVI, que posibilitaron la organización de un espacio amplio del mundo a partir de iniciativas emanadas
de Occidente. Aquí se encuentra el origen del proceso que hoy se
denomina globalización y que ha atravesado distintas fases que pueden distinguirse utilizando tres variables principales: a) cantidad de
territorios y sociedades comprendidas (alcance); b) niveles de interconexión global (densidad); y c) impacto sobre la naturaleza y funciones
del Estado (intensidad). La segunda ola de la globalización, más importante que la primera, fue producto de la Revolución Industrial del
siglo XIX y adquirió un alcance planetario. Finalmente, la tercera ola conocida como “globalización gruesa” en la literatura especializada
en las relaciones internacionales- es una consecuencia del desarrollo
científico-tecnológico de la segunda mitad del siglo XX y está dirigida
por las tecnologías de la información.
Hasta el presente, cada fase de la globalización muestra un
incremento notorio en el alcance y en la densidad del proceso y un
impacto cada vez más fuerte sobre el Estado. Esto cabe, especialmente, para la actual fase de la globalización -conocida en la literatura
especializada como “globalización gruesa”- que se inicia a mediados
del siglo XX bajo el impulso de los avances producidos en la tecnología del transporte y las comunicaciones y que presenta numerosos
rasgos distintivos en el campo de la política, el comercio, la producción, las finanzas, las organizaciones, la ecología, las comunicaciones y la cultura. En este último aspecto, se aprecia un aumento
significativo de lo que podría llamarse “conciencia global”. Cabe
apuntar, finalmente, que las distintas dimensiones del proceso de
globalización no marchan en forma pareja, simultánea o lineal. Incluso, pueden darse casos de “desglobalización”; por ejemplo, la
globalización económica que se produjo aproximadamente entre 1850
y 1914, a través del imperialismo y del incremento del comercio y de
los flujos de capital entre países, fue revertida en forma significativa
entre 1914 y 1945.
Módulo I / Unidad 3
91
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
5. GLOBALIZACIÓN Y ESTADO-NACIÓN
C
omo en el caso de las consecuencias del fin de la Guerra Fría
sobre el orden mundial, el impacto de la globalización sobre
el Estado-nación también es un tema abierto. Quienes otorgan primacía a la política sobre la economía sostienen que los estados son los que fijan el marco y definen las políticas que favorecen o
no la globalización. Según esta perspectiva, la globalización es un
fenómeno más, como la participación en organismos regionales o internacionales, que plantea ciertos límites a la acción estatal. En un
mundo más interdependiente, los estados se “autolimitan” a través de
acuerdos y tratados con otros estados, o de su participación en organismos internacionales. Con ello aceptan ciertos constreñimientos sobre su conducta y reciben a cambio algunos beneficios. A modo de
ejemplo, el FMI puede imponer a los gobiernos condiciones que obligan a la adopción de ciertas políticas pero ellos las aceptan en la
medida en que su participación en esos planes se asocia con ciertos
beneficios, como por ejemplo, la estabilidad macroeconómica y la
obtención de créditos externos. De manera análoga, los procesos vinculados con la globalización pueden alterar los poderes estatales (perdiéndose algunos, ganándose otros) o bien conducir a una mayor
interdependencia estatal, sin que esto implique una pérdida de soberanía.
En el extremo opuesto, otros analistas llegan a decir que la
lógica del proceso de globalización hace al Estado “redundante” y
que la gobernabilidad a nivel nacional es poco (o nada) efectiva frente a la globalización económica. Autores como Reich y Ohmae perciben a los estados como “autoridades locales” del sistema global, algo
así como las “municipalidades” del siglo XXI, encargadas de proveer
servicios mundanos. La implicación lógica de este tipo de análisis es
la creciente pérdida de significación del Estado-nación.
En una posición intermedia, otros autores asocian la
globalización con la emergencia de un nuevo orden mundial formado
por centros múltiples de poder y esferas de autoridad superpuestas. En
este orden, los estados comparten las tareas de gobierno con un com-
92
Módulo I / Unidad 3
Mónica Hirst / Roberto Russell
plejo sistema de instituciones públicas y privadas, locales, regionales,
transnacionales y globales. En otras palabras, un sistema de
gobernabilidad global de la política mundial.
Con el objeto de ordenar las ideas sobre este debate, conviene
aclarar algunos aspectos importantes:
–
Primero, es necesario destacar que esta discusión carece
en general de perspectiva histórica y, por eso mismo,
tiende a desconocer o soslayar que desde la formación
del sistema internacional moderno (el así llamado orden
westfaliano), el Estado se ha ido transformando a lo largo de los siglos debido a varios factores. La literatura
neomarxista ha mostrado, por ejemplo, la relación que
existe entre el desarrollo del capitalismo y los cambios en
las formas de Estado, tal el caso del reemplazo progresivo del Estado liberal por el de bienestar producido en
Europa a partir del último cuarto del siglo XIX como resultado de la extensión de la industrialización y la movilización de los obreros industriales.
Por cierto, esta dinámica de cambio de las formas de
Estado tiene hoy más fuerza que nunca. La globalización
“gruesa” ha jugado un papel fundamental en la transformación de la naturaleza del Estado de bienestar en los
centros y del Estado así llamado desarrollista en las periferias. Es igualmente claro que el Estado tiene menos control sobre los procesos políticos, económicos y sociales
que se producen dentro de su territorio y que su actividad
está más sujeta que nunca a demandas y presiones de
actores externos, geográficamente dispersos y más fluidos.
A primera vista, esta situación puede llevar a conclusiones apresuradas de este tipo: que las fuerzas transnacionales están arrollando al Estado, que los límites
territoriales tienen cada vez menos importancia o que
la soberanía se desvanece en la irrelevancia. Sin embargo, y en un sentido contrario, es posible sostener que el
Módulo I / Unidad 3
93
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
–
–
94
Estado también goza de capacidades ampliadas. Se
destaca aquí su participación en regímenes internacionales y procesos de integración, el aumento de las funciones transgubernamentales y el desarrollo de agencias
e instituciones internacionales que requieren mayor acción estatal. Además, existe sobrada evidencia empírica
que da testimonio del poder y la durabilidad del Estado,
como lo muestran las persistentes pujas por la soberanía
y el territorio o la resistencia generalizada a someter los
conflictos interestatales a un “árbitro supremo”. El propio
orden interestatal ha creado barreras difíciles de franquear por formas de organización no estatales, que aspiran a ser reconocidas como participantes legítimos en
las relaciones internacionales y mundiales. En este marco, discutir sobre la declinación o muerte del Estado no
lleva demasiado lejos. El Estado será el actor político
principal por mucho tiempo.
Segundo, y en estrecha relación con el punto anterior, el
debate sobre globalización y Estado apenas toca la cuestión del impacto de este proceso en distintos estados. Así,
se deja de lado un elemento clave para adentrarse en las
consecuencias de la globalización sobre estados que
ocupan lugares diferentes en la estructura de poder global. La pérdida de autonomía asociada con la
globalización no ha sobrevenido en forma pareja en países medianos o pequeños que ocupan posiciones similares en el sistema internacional. Esto muestra que los
factores internos juegan un papel importante con respecto al efecto del proceso de globalización sobre las sociedades nacionales, como por ejemplo, la capacidad de
transformación de los estados a las circunstancias económicas/tecnológicas mundiales, la estabilidad política o
la solidez de las instituciones.
Tercero, la relación entre globalización y soberanía del
Estado-nación debe observarse con cuidado. La cuestión
Módulo I / Unidad 3
Mónica Hirst / Roberto Russell
principal no es
La cuestión principal no es la
pérdida de la soberanía legal
la pérdida de la
sino la disminución progresiva
soberanía legal
de la autonomía política y
sino la disminueconómica, muy notoria en el
ción progresiva
caso de los estados que no
de la autonomía
pertenecen a la categoría de
política y econógrandes poderes.
mica, muy notoria en el caso de
los estados que no pertenecen a la categoría de grandes
poderes. Puede incluso darse el caso de “estados fallidos” que conservan una soberanía nominal. Ésta es la
situación de muchos estados africanos, tales como Burundi,
Congo-Zaire, Liberia, Mozambique, Sierra Leona y Sudán
que, a pesar de las dificultades que tienen para controlar
sus propios territorios, son reconocidos por otros estados, pertenecen a organismos internacionales y cuentan
con representaciones en el exterior.
Así, más que de una pérdida de derechos de soberanía
se trata de una merma de la capacidad estatal para controlar procesos y acontecimientos que ocurren dentro y
fuera de sus fronteras. Donde se hace más evidente esta
disminución de autonomía es en el ámbito económicofinanciero. Hay una profunda divergencia entre los
constreñimientos territoriales del Estado y la creciente movilidad transnacional del capital. Esta merma de la capacidad estatal, por su parte, tampoco parece indicar que
los estados serán reemplazados en un futuro relativamente cercano por una nueva entidad política. El cambio
de estructuras de autoridad sólo puede tener lugar a través de un proceso evolutivo en el cual los actores principales consideran que la elección de nuevas instituciones
y reglas responde mejor a sus intereses que las actuales.
Por un tiempo prolongado, el impacto de la globalización
se ejercerá mayormente sobre el radio de acción de la
Módulo I / Unidad 3
95
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
–
–
96
autoridad estatal La creciente complejidad de la
antes que en la
agenda global requiere el
desarrollo de políticas
generación de
conjuntas
y cooperativas
alguna norma
basadas
en
principios,
normas
fundamentaly procedimientos destinados a
mente nueva de
enfrentar problemas y
organización de
amenazas que, por su
la vida política.
naturaleza, no pueden ser
Cuarto, la globa- resueltos o atacados en forma
individual por ningún Estado,
lización lleva a
por más poderoso que sea.
la mayoría de
los estados a enfatizar un enfoque colectivo más que unilateral frente a
una amplia gama de temas. La creciente complejidad de
la agenda global requiere el desarrollo de políticas conjuntas y cooperativas basadas en principios, normas y
procedimientos destinados a enfrentar problemas y amenazas que, por su naturaleza, no pueden ser resueltos o
atacados en forma individual por ningún Estado, por más
poderoso que sea. Además de los estados, las ONG jugarán un papel cada vez más significativo en todos estos
temas globales.
Quinto, la globalización ha tenido un impacto fenomenal sobre las formas de Estado, los procesos de integración y las estrategias de desarrollo «orientadas hacia
adentro» en América latina, que han debido modificarse,
y como otra cara de la misma moneda, las políticas
exteriores se han definido cada vez más en clave económica.
Módulo I / Unidad 3
Mónica Hirst / Roberto Russell
6. REGIONALISMO
L
a literatura sobre relaciones internacionales considera a las regiones como áreas preferenciales formadas por espacios territoriales pertenecientes a varios estados. Se identifican como principales “atributos de regionalidad”: una etnia, lenguaje, religión, cultura o historia comunes (lo que sería la “conciencia de una herencia
común”); patrones comerciales (flujos de comercio) importantes;
complementariedad económica y tipo de régimen político e ideología
similares. La existencia de estas áreas puede conducir a la integración
y cooperación regional de sus estados, generalmente impulsados por
la proximidad geográfica, la necesidad de promover el crecimiento
económico y de mejorar la posición negociadora en los mercados
mundiales.
El concepto regionalismo se utiliza para abarcar especialmente
dos fenómenos: la integración y la cooperación regional. El factor geográfico es el que distingue al regionalismo de otras formas de asociación interestatal. Durante el siglo XX, el regionalismo vivió un ciclo
pendular. Por un buen tiempo, antes de la Segunda Guerra Mundial,
fue asociado al imperialismo y a las esferas informales dominadas por
los grandes poderes. No sorprende entonces que, luego de la guerra, el
regionalismo ocasionara fuertes reacciones en su contra y que las instituciones de posguerra fueran explícitamente globales.
Como se vio en la Unidad 2, Estados Unidos se opuso a los
bloques y a la organización regional de la economía mundial, pues
existía el convencimiento de que la división del mundo en bloques
regionales cerrados y competitivos era lo que había contribuido a la
depresión económica y, en última instancia, a la guerra. Así, la alternativa promovida fue un sistema económico abierto, multilateral y no
discriminatorio. La paz y la
seguridad eran imposibles en
El concepto regionalismo se
un mundo de regiones ecoutiliza para abarcar
nómicas exclusivas. Entre especialmente dos fenómenos:
otros aspectos de importan- la integración y la cooperación
regional.
cia, la conformación del sis-
Módulo I / Unidad 3
97
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
tema económico de Bretton Woods apuntó a poner fin a los bloques
comerciales y a las esferas económicas de influencia. Esta agenda
liberal respondía plenamente a los intereses de seguridad norteamericanos.
Con la formación de la Comunidad Europea del Carbón y del
Acero en 1951, los experimentos regionales ganaron nueva vida,
dentro de un contexto que corresponde a la primera ola del regionalismo. La oposición norteamericana también se redujo cuando se percibió la funcionalidad de algunas organizaciones regionales para su
estrategia de contención del comunismo. La experiencia europea fue
imitada rápidamente en el mundo en desarrollo. Los sesenta y los primeros años de los setenta fueron un período de proliferación de
agrupamientos regionales que trataban de compensar los pequeños
mercados nacionales y la dependencia económica, mediante la puesta en práctica de estrategias de sustitución de importaciones. Durante
este período, el regionalismo se acompañó con frecuencia de instituciones con extensas burocracias. Sin embargo, pocas cumplieron con
las expectativas, tal el caso de las creadas en América latina. En la
década del ‘80, cuando la apertura de los mercados se impuso en los
países socialistas y en las economías en desarrollo, los acuerdos regionales parecían condenados a desaparecer.
Otra vez Europa señaló el camino a partir del Tratado de
Maastricht de 1992, cuyo mayor reto consistía en transformar progresivamente la Comunidad en una Unión Europea desarrollando
su dimensión política. Ello dio comienzo a la segunda ola del regionalismo que difiere de la primera en los siguientes aspectos: a)
es impulsada por intereses económicos y actores privados, más que
por gobiernos que persiguen objetivos de política exterior; b) tiene
una agenda de políticas más complejas e instituciones relativamente subdesarrolladas; c) involucra asociaciones de tipo Norte-Sur; y
d) incrementa la conciencia o identidad regional, en un contexto
más amplio de resurgimiento de cuestiones de identidad y pertenencia.
Un factor esencial para explicar este resurgimiento es el cambio
en la política exterior norteamericana. A partir de mediados de los
98
Módulo I / Unidad 3
Mónica Hirst / Roberto Russell
ochenta, el regionalismo se transformó en un complemento natural e
indispensable de sus otras dos estrategias comerciales, el
multilateralismo y el unilateralismo, para consolidar su agenda de integración profunda como paso previo a las negociaciones multilaterales.
La Iniciativa de las Américas, anunciada por el presidente Bush en
1991, y el posterior proyecto de constitución del ALCA fueron la expresión regional de esta nueva estrategia comercial norteamericana
de alcance global.
Por cierto, el nuevo regionalismo ha hecho resurgir viejas discusiones. En un extremo están aquellos que lo ven como una amenaza al
multilateralismo dado que puede conducir a la fragmentación del sistema de comercio internacional en bloques rivales. En el otro extremo
se postula que los acuerdos regionales no sólo son compatibles con el
orden multilateral sino que constituyen el camino más efectivo para la
cooperación internacional. La disputa resultante ha vuelto a dividir a
realistas de liberales.
Los primeros analizan el regionalismo en términos muy similares a la política de formación de alianzas. Los grupos regionales surgen como respuesta a desafíos externos. Este desafío se puede presentar
tanto en la forma de un contexto económico internacional competitivo
como de una potencia hegemónica externa. En el primer caso, el regionalismo es entendido como estrategia para la competencia comercial. La presencia de Estados Unidos en acuerdos regionales, por
ejemplo, respondería a la necesidad de contar con una herramienta
de negociación y presión frente a Japón o a la Unión Europea. La
misma lógica se aplica para los países pequeños o subdesarrollados:
el agrupamiento regional es la respuesta natural de los débiles en un
mundo de poderosos. En el segundo caso, el surgimiento de bloques
regionales se asocia a la existencia de un poder hegemónico externo.
Aquí se encontrarían tanto los bloques que surgen por la presión directa de una potencia regional como los que constituyen una respuesta
defensiva frente a esa potencia, en un intento de modificar el balance
de poder a su favor.
La postura liberal, representada por el institucionalismo
neoliberal, concibe a la integración regional como una respuesta a
Módulo I / Unidad 3
99
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
niveles crecientes de interdependencia. De acuerdo con esta teoría, la
interdependencia genera una “demanda” de cooperación interestatal
con el fin de reducir externalidades y costos de transacción y facilitar
los intercambios. La cooperación regional resultante se vehiculiza a
través de la creación de instituciones, elemento central para la resolución de los problemas propios de la acción colectiva. Estas formaciones no son analizadas en términos de equilibrio de poder o formación
de alianzas sino a partir de los beneficios que proveen en los campos
de la economía, la seguridad, las comunicaciones, la información, la
transparencia, etc.
7. EL PROCESO DE DEMOCRATIZACIÓN
L
a ola de democratización de alcance global que se desató en
la década del ‘70 constituye la última fase de un movimiento
pendular iniciado en la tercera década del siglo XIX. En efecto,
el proceso de expansión y consolidación de la democracia moderna
(aquella que es contemporánea al Estado-nación) se dio en forma de
“olas” caracterizadas por la transición de grupos de regímenes no
democráticos a regímenes democráticos dentro de un mismo período
de tiempo y que superan los movimientos en la dirección opuesta (la
contraola).
La primera ola se extendió desde 1828 a 1926. Tuvo sus raíces en las Revoluciones francesa y norteamericana. Sin embargo, las
instituciones democráticas nacionales recién emergieron de manera
gradual en el siglo XIX y, en primer término, en los Estados Unidos. A
lo largo de casi cien años,
La ola de democratización de
esta ola llegó a incluir a más
alcance global que se desató
de treinta países, entre los
en la década del ‘70
que se encontraron la Argenconstituye la última fase de un
tina, Chile y Uruguay.
movimiento pendular iniciado
El crecimiento económien la tercera década del siglo
co, la urbanización y la emerXIX.
100
Módulo I / Unidad 3
Mónica Hirst / Roberto Russell
gencia y desarrollo de una clase trabajadora de organización incipiente, fueron los principales factores que alentaron este fenómeno.
En sus orígenes, la democracia de la primera ola tenía un contenido
mínimo: una cantidad importante (la mitad o más) de la población
masculina con posibilidad de ser electa y una dirigencia responsable
(bien ante un parlamento representativo, bien frente a un electorado)
sujeta a elecciones periódicas. Más adelante, este contenido se amplió para incluir la ampliación del sufragio, la introducción del voto
secreto y la incorporación de más estados a la ola. La contraola se
produjo a partir de la instauración del fascismo en Italia y Alemania y
de gobiernos autoritarios en el Este y Sur europeos y en América latina. Las fuerzas no democráticas opuestas a la ola fueron básicamente
(según el tiempo y contexto de cada Estado) monárquicas, imperialistas,
oligárquicas y socialistas.
La segunda ola abarcó el período 1943-1962 y se enmarcó en
el contexto de la segunda posguerra. La ocupación aliada promovió
la transición democrática en Alemania (Occidental), Italia, Japón y
Corea. Por su parte, el fin del colonialismo produjo la independencia
o surgimiento de nuevos estados (India, Sri Lanka, Filipinas, Israel y
Nigeria) que se incorporaron al mundo democrático. Los principales
factores causales fueron político-militares antes que socioeconómicos,
a diferencia de lo sucedido durante la primera ola. Entre 1945 y 1950,
fenómenos paralelos de democratización en América latina, Grecia y
Turquía acompañaron este proceso. Las fuerzas no democráticas opuestas a la segunda ola fueron el poder colonial (si bien no hubo grandes
resistencias) y la introducción de la amenaza comunista, a partir de la
conformación del bloque soviético. La contraola se dio con la sucesión
de golpes de estado que instalaron gobiernos militares en América
latina, Pakistán y Corea, Grecia, Turquía y Nigeria en las décadas del
sesenta y setenta.
Finalmente, la tercera ola se inició el 25 de abril de 1974 con
la caída del régimen dictatorial de Antonio Salazar, vigente en Portugal
desde 1926. A partir de este momento, y durante los quince años
subsiguientes, treinta países en Europa, Asia y América latina transitaron hacia la democracia, y otros liberalizaron en buena medida sus
Módulo I / Unidad 3
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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
regímenes autoritarios. De Portugal, la ola se movió a Grecia y España, y desde allí a América latina y Asia. Por último, una segunda
etapa abarcó al mundo comunista. Sólo en Africa su extensión ha
sido limitada.
Las principales causas generales que contribuyeron a la emergencia de regímenes democráticos fueron: la experiencia democrática
previa, los niveles relativamente altos de desarrollo económico (existencia de una amplia clase media educada), las derrotas militares, la división interna de la coalición autoritaria, la presión de la Iglesia, la
promoción de ideales democráticos por parte de las principales fuentes
de poder e influencia mundial (Estados Unidos, organismos internacionales) y el efecto “contagio” -el factor específico de esta ola- producido
por el avance en las telecomunicaciones y el transporte.
Ya a partir de la segunda ola, la definición mínima de democracia, que caracterizó a la primera ola en su fase inicial, se amplió para
incluir: a) elecciones libres, abiertas, transparentes y periódicas, en
las que virtualmente toda la población adulta es elegible; b) voto universal (femenino, minorías étnicas); y c) garantía de las libertades que
hacen posible el juego democrático (expresión, prensa, reunión y organización). Los estados de la segunda y tercera ola se movieron
hacia alguna de (o todas) estas dimensiones.
En las unidades que siguen, se procura mostrar el impacto de
los cuatro procesos aquí analizados -el fin de la Guerra Fría, la
globalización, el regionalismo y la democratización- sobre las relaciones internacionales de América latina, con especial énfasis en los países del Cono Sur.
102
Módulo I / Unidad 3
AUTOEVALUACIÓN
1. ¿Cuáles son, a su entender, los factores que condujeron a la
finalización de la denominada Guerra Fría?
2. ¿Cómo respondió Europa Occidental a los cambios derivados del fin de la contienda bipolar?
3. ¿Cuáles fueron los argumentos propuestos por los analistas
liberales con respecto al nuevo ordenamiento internacional?
4. ¿Qué factores han llevado a tener una visión menos idealista
y lineal del mundo de la Posguerra Fría?
5. ¿A qué se alude cuando se habla de globalización?
6. ¿Cabría considerar a los procesos de regionalización como
contrapuestos al avance de la globalización? ¿Por qué?
Unidad 3 / Autoevaluación
103
UNIDAD 4
AMÉRICA LATINA EN LA POSGUERRA FRÍA
1. INTRODUCCIÓN
E
l fin de la Guerra Fría originó nuevos temas y dio lugar a la
aparición de nuevos actores que influyeron directamente en los
asuntos internacionales latinoamericanos. A pesar de que la
región no asumió un papel protagónico en el diseño de la agenda de
la Posguerra Fría, se vio afectada por su desarrollo, tanto económico
como político. Al mismo tiempo, el cambio de las polaridades en el
escenario mundial tuvo un efecto diferenciado sobre las políticas exteriores latinoamericanas. Las dispares interpretaciones sobre el fin del
sistema bipolar conllevaron distintas percepciones sobre los costos y
los beneficios del fin de la Guerra Fría para la región.
América latina pasó a ser la única «área de influencia»
superviviente después del desmantelamiento del orden bipolar. La
convergencia generada en cuanto a las premisas de política económica y a los procesos de incorporación de valores democráticos, acompañados por la
desaparición casi generaliEl fin de la Guerra Fría originó
nuevos temas y dio lugar a la
zada de focos político-ideoaparición de nuevos actores
lógicos antinorteamericanos,
que
influyeron directamente
dotaron de un nuevo ropaje
en los asuntos internacionales
a las relaciones de América
latinoamericanos. A pesar de
latina con Estados Unidos.
que la región no asumió un
Pero al tiempo que esta vin- papel protagónico en el diseño
culación adquiría mayor grade la agenda de la Posguerra
Fría, se vio afectada por su
vitación, su base asimétrica
desarrollo,
tanto económico
de distribución de poder se
como
político.
mantenía inalterada. Simul-
Módulo II / Unidad 4
107
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
táneamente, el nivel de conEl fin de la Guerra Fría, la
vergencia entre Estados Unidemocratización y los lazos
económicos intrarregionales
dos y América latina genemás estrechos no han
raba nuevas expectativas en
estimulado
una mayor
cuanto a la posibilidad de
institucionalización, ya sea en
institucionalización de esta
el ámbito interamericano o
relación, tanto en el ámbito
latinoamericano.
económico-comercial como
en el político-estratégico.
Aún no está claro cómo el multilateralismo ampliado de la
Posguerra Fría puede volverse efectivo, tanto en los asuntos
interamericanos como en los intralatinoamericanos. El fin de la Guerra Fría, la democratización y los lazos económicos intrarregionales
más estrechos no han estimulado una mayor institucionalización, ya
sea en el ámbito interamericano o latinoamericano. De hecho, el entusiasmo general de la Posguerra Fría por las instituciones y los regímenes intergubernamentales no tardó en afectar al Sistema Interamericano,
particularmente a la OEA. Más aún, el lanzamiento del “Compromiso
de Santiago con la Democracia y la Renovación del Sistema Interamericano” en 1991 -con la resolución 1080- apuntó a revitalizar los objetivos políticos y de seguridad de las instituciones interamericanas,
de acuerdo con nuevos desafíos globales y regionales.
Con el fin de la Guerra Fría se consolidaron los regímenes democráticos y se profundizaron los procesos de integración. El desplazamiento de las actividades de las Fuerzas Armadas contribuyó a
desmantelar las hipótesis de conflicto de la región y permitió consolidar la voluntad de cooperación política e integración económica. La
nueva ola de reformas de los años noventa procuró la estabilidad
monetaria, la apertura comercial y la desregulación de la actividad
económica. La combinación de democratización y estabilidad económica fue crucial para la creación del Mercosur.
108
Módulo II / Unidad 4
Mónica Hirst / Roberto Russell
2. AMÉRICA LATINA
Y LAS TRANSFORMACIONES MUNDIALES
D
e norte a sur, los vientos de cambio señalados soplaron fuertemente sobre América latina. La profundización de los procesos de regionalización y globalización y la emergencia de
una nueva agenda política, estimulada por la superación de la primera etapa de la Posguerra Fría, repercutieron en los comportamientos
externos de los países latinoamericanos. No obstante, no se produjo
como consecuencia de una reacción coordinada, basada en la negociación de intereses convergentes, sino de una serie de iniciativas unilaterales espontáneas que reflejaron motivaciones y objetivos
semejantes.
Al comenzar la década del ‘90, las relaciones intrarregionales
de América latina inauguraron un período floreciente de cooperación
y paz interdemocráticas. Se consolidó el proceso de democratización,
prosperaron las negociaciones bilaterales pendientes soAl comenzar la década del
bre viejas disputas fronterizas
‘90, las relaciones
junto con la creación de meintrarregionales de América
didas de confianza, y se delatina inauguraron un período
sarrollaron iniciativas de
floreciente de cooperación y
paz interdemocráticas. Se
integración económica a lo
consolidó el proceso de
largo de la región. El Cono
democratización,
prosperaron
Sur se convirtió en una
las negociaciones bilaterales
subregión paradigmática de
pendientes sobre viejas
este proceso.
disputas fronterizas junto con
Un indicador ilustratila creación de medidas de
vo de este momento fue la
confianza, y se desarrollaron
construcción diferenciada de
iniciativas de integración
económica a lo largo de la
nuevas autoimágenes por
región. El Cono Sur se
parte de los países latinoaconvirtió
en una subregión
mericanos de mayor gravitaparadigmática de este
ción. La convicción de que
proceso.
poseían atributos que legiti-
Módulo II / Unidad 4
109
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
maban su presencia en foros multilaterales tradicionalmente vedados por la asimetría de la estructura de poder mundial, se tradujo en
distintas iniciativas tendientes a ampliar su proyección externa. De
hecho, a pesar de poseer un significado distinto, las gestiones de
México para ingresar a la OCDE, las negociaciones de la Argentina
para establecer un mecanismo de cooperación con la OTAN y el
deseo de Brasil de ocupar un lugar permanente en el Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas fueron manifestaciones de una
inquietud similar.
Estos ejemplos, además de indicar las esencias de las estrategias internacionales de estos tres países, fueron un nuevo tipo de señal
de la región frente al momento de definiciones que se vivían en el
ámbito global. La actuación internacional de América latina se sujetó
a las tensiones derivadas del proceso de regionalización que se profundizaba en el norte y a las estrategias de vinculación externa
predominantes en el sur del continente. Por una parte, se mantenía la
tendencia, observada a partir de los años ‘80, hacia una creciente
fractura entre el norte y el sur, provocada por el impacto dispar de los
intereses de seguridad de Estados Unidos; efectivamente, si bien esta
tendencia no eliminaba atributos permanentes -como la geografía, la
historia, la composición étnica, el idioma, etc- que vinculan a ambas
subregiones, desalentó en la práctica las iniciativas que promovían
una identidad común latinoamericana en el sistema internacional. Por
otra parte, América del Sur presentaba un cuadro singular de conductas que se orientaron simultáneamente tanto hacia la fragmentación y
la integración como a una articulación particularmente intensa entre
factores internos y externos.
La erosión progresiva de las fronteras entre la política y la economía que se observaba en el sistema internacional de la Posguerra
Fría, se vio favorecida en América latina por la reducida importancia
de la región en el proceso de reordenamiento mundial. Su marginalidad
política y su bajo nivel de conflictividad interna se convirtieron en
factores auspiciosos para su adaptación a las nuevas premisas de
vinculación interestatal que privilegiaban el impacto de la globalización
y de la interdependencia en lugar de la política de poder.
110
Módulo II / Unidad 4
Mónica Hirst / Roberto Russell
En suma, los países latinoamericanos absorbieron los impactos
políticos y geoeconómicos en la conducción de sus relaciones exteriores producidos por las aceleradas transformaciones globales que se
dispararon en los ‘90, a pesar de que ninguno de ellos tuvo un papel
protagónico. Naturalmente, el legado de una historia política marcada por la inestabilidad y el quiebre del orden institucional, sumado a
un cuadro de agudos problemas sociales y económicos, creó una seria desventaja para la región en su convivencia con la comunidad
internacional. No obstante ello, los avances producidos en los procesos de consolidación democrática junto a nuevos indicios de vitalidad
económico-comercial, fueron factores clave para atenuar esta situación desfavorable.
3. LA TERCERA OLA DE DEMOCRATIZACIÓN:
LA EXPERIENCIA DEL CONO SUR
E
l retorno de la democracia en el Cono Sur fue un proceso diferenciado, tanto en lo que se refiere a su evolución interna como
a los estímulos externos. Este proceso se inició en los finales de
la Guerra Fría, consolidándose lentamente durante la década del ‘90.
En todos los casos, la desarticulación de los regímenes autoritarios fue
acompañada por signos de distensión y mayor disposición para la
cooperación entre los países de la subregión.
En el plano externo, este período significó para los países del
Cono Sur un momento de limitada proyección internacional en términos político-estratégicos y económico-comerciales. La “centroamericanización” de la política latinoamericana de Estados Unidos y las
restricciones impuestas por la crisis de la deuda externa convirtieron a
esta subregión en un área de reducido interés para la comunidad
internacional. Marcados por el síndrome de la “década perdida”, estos países pasaron a tener como principal elemento de atención internacional sus respectivos procesos de democratización. Se tornaron
particularmente importantes las vinculaciones transnacionales estable-
Módulo II / Unidad 4
111
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
cidas por redes interpartidarias y organizaciones de defensa de los
derechos humanos y se produjo una sintonía con las jóvenes democracias ibéricas.
La ola de democratización en América latina, y particularmente en el Cono Sur, inauguró un ciclo político en la región signado por
la incertidumbre sobre su continuidad y consolidación. Aunque parecían quedar atrás los años de las polarizaciones político-ideológicas, las articulaciones externas con fines antidemocráticos y el apoyo
de las elites domésticas a las soluciones golpistas, se temía por la
fragilidad de las amplias coaliciones prodemocráticas debido a la
precariedad del marco institucional en que estos procesos se daban
y a las pésimas condiciones económico-financieras en las cuales los
países recuperaban sus libertades civiles. Asimismo, la falta de
previsibilidad política durante la transición democrática en el Cono
Sur fue acompañada por una fase crítica en la gestión de las economías nacionales, causada especialmente por el endeudamiento externo de esta subregión.
La construcción de proyectos basados en el consenso y en el
compromiso -si bien fue un aspecto crucial para poner en marcha los
procesos de transición- no propició per se una realidad que condujera
a la consolidación de las nuevas democracias en la Argentina, Brasil
y Uruguay. La principal duda era si finalmente se estaba o no rompiendo la alternancia cíclica de gobiernos autoritarios y democráticos iniciada en la década del ‘30, y si el cambio de régimen esta vez
conllevaba factores que garantizaran su irreversibilidad.
Como quedó dicho, las transiciones democráticas del Cono Sur
desarrolladas en los años ‘80 no constituyeron un fenómeno aislado
de la comunidad internacional. Por su parte, la contaminación entre
procesos de democratización en la región se debió, por un lado, a un
esfuerzo político deliberado y, por el otro, a contactos entre grupos
prodemocráticos de la región.
Hubo diferencias entre el tipo de influencia ejercida por Estados Unidos y por Europa -en particular la CEE- en la construcción de
esta nueva realidad regional, que respondieron a sus respectivos papeles geopolíticos y a las especificidades políticas internas. El gobier-
112
Módulo II / Unidad 4
Mónica Hirst / Roberto Russell
no norteamericano, en su condición de poder hegemónico, acostumbrado a actuar a partir de motivaciones unilaterales dirigidas a situaciones específicas, no desplegó una política de mayor interacción con
las fuerzas prodemocráticas de la región. Éstas tuvieron mayor apoyo
de las organizaciones no gubernamentales y de algunos segmentos
del Congreso estadounidense. Los países europeos, en cambio, más
movilizados por la cuestión de la reconstitución de una comunidad de
democracias y familiarizados con la dinámica de difusión y contaminación política, manifestaron desde las órbitas gubernamentales y no
gubernamentales su interés en profundizar vínculos con los actores
involucrados en los procesos de transición del Cono Sur. Esta sensibilidad se vio aumentada por las experiencias de democratización en
España y en Portugal, generándose en el ámbito comunitario una afinidad importante con los procesos de cambio de régimen en el Cono
Sur. Cabe destacar, además, el papel desempeñado al respecto por
la Iglesia Católica en algunos casos, particularmente en Chile y Paraguay.
La tercera ola fue para el Cono Sur una nueva muestra de su
sensibilidad a las transformaciones de naturaleza global. Segmentos
de las elites políticas y económicas de los países de la región fueron
manifestando gradualmente mayor interés en absorber nuevos valores
en nombre de su propia modernidad. Al mismo tiempo, la falta de
conocimiento de las limitaciones que impone un período de transición
suscitó tanto en estos países como fuera de ellos evaluaciones pesimistas sobre el futuro de sus democracias. Sin embargo, estudios especializados sobre la profunda diferencia entre las etapas de transición y
de consolidación democrática han relativizado este tipo de percepción subrayando la naturaleza inevitablemente problemática de una
realidad posautoritaria. Además de los desafíos políticos inherentes a
un proceso de reconstrucción democrática, se debe subrayar el contexto económico particularmente adverso en el cual estos procesos de
transición se desarrollaron: la segunda mitad de la “década perdida”.
El hecho de que la ola de redemocratización en el Cono Sur no
involucrara de forma simultánea a todos los países del área, llevó a
que las relaciones intrarregionales estuviesen marcadas por tenden-
Módulo II / Unidad 4
113
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
cias centrípetas y centrífugas. Las primeras estuvieron presentes en la
Argentina, Brasil y Uruguay, países que manifestaban nuevos impulsos integracionistas y de cooperación. Las segundas lo hicieron en
Chile y Paraguay, cuyos gobiernos procuraron mantener políticas que
los distanciaran de los nuevos vientos democráticos que soplaban sobre y desde sus vecinos.
Poco a poco se generó un nuevo tipo de diferenciación entre
las democratizaciones asociadas a proyectos de integración y otras como el caso de Chile- cuyo proceso de liberalización política no
implicó la adopción de una estrategia asociativa con sus vecinos. Cabe
destacar que la llamada condicionalidad democrática impuesta por la
Argentina y Brasil tuvo mayor influencia sobre Paraguay que sobre
Chile, país que ganó mayor autonomía frente a las preferencias económicas y políticas de la subregión.
La percepción convergente despertada entre los países del primer grupo fue mayor con respecto a sus nuevas realidades de lo que
fue con relación a sus respectivos pasados. En este sentido, fueron
particularmente llamativas las evaluaciones de los nuevos gobernantes sobre el papel desempeñado por las fuerzas armadas durante el
período autoritario. El mayor contraste se dio entre Brasil y los demás
países en transición, en los cuales la ausencia de instituciones democráticas en los años previos había sido acompañada por gestiones
económicas poco eficaces.
Otro tema crucial para el reencuadramiento de los militares en
la vida política de estos países fue el de los derechos humanos y el
tipo de procedimiento jurídico para tratar los abusos cometidos por
los gobiernos autoritarios. Como se verá en la próxima Unidad, las
soluciones adoptadas influyeron sobre el nuevo patrón de relaciones
cívico-militares de estos países.
Uruguay fue al principio el país con mejor desempeño en la
restauración del control civil sobre el militar, consiguiendo en poco
tiempo reducir la presencia de las fuerzas armadas en el sistema político local. Al mismo tiempo se aproximaban, aunque sin identificarse,
las experiencias de Chile y Brasil; ambos países atravesaban procesos políticos pactados que aceptaron el mantenimiento de una serie
114
Módulo II / Unidad 4
Mónica Hirst / Roberto Russell
de prerrogativas de sus respectivas fuerzas armadas, las que contaban con los méritos de los resultados económicos de sus períodos de
gobierno. A su vez, el diferente patrón de relación cívico-militar establecido durante ambos períodos de transición determinó, en cada caso,
la participación de las fuerzas armadas en la definición de los objetivos estratégicos de estos países. Entretanto, la principal diferencia fue
que para Chile los conflictos y diferendos con sus países vecinos -en
particular con Bolivia y la Argentina- todavía constituían páginas abiertas de su política de defensa, mientras que para Brasil ya no perduraban
temas de esta naturaleza en su agenda de seguridad.
Las relaciones entre los nuevos gobiernos de la Argentina, Brasil y Uruguay estuvieron en esta etapa fuertemente influenciadas por
las dificultades económicas y políticas que enfrentaban. En los tres
casos, el impacto positivo del cambio de régimen que había ayudado
al principio a moderar desafíos políticos y económicos internos, se
agotó después de un par de años, observándose una clara diferenciación entre la primera y segunda etapa de los gobiernos de transición.
Las crisis internas enfrentadas por los gobiernos de Raúl Alfonsín, José
Sarney y Julio Sanguinetti también limitaron la utilización del proceso
de redemocratización como un instrumento de credibilidad externa.
Más aún, a medida que el conjunto de cambios globales afectaban el
sistema internacional, se fue transformando el sentido funcional de la
democracia en la comunidad internacional. En los tres casos, se observó en la etapa final de sus gobiernos una sobrevalorización de la
diplomacia presidencial, cuya resonancia en el ámbito interno y externo fue cada vez más limitada.
La secuencia de cambios de regímenes en la región fue un factor que estimuló una mayor sintonía entre los proyectos de inserción
externa de estos países. En el caso de la Argentina y Uruguay, las
políticas exteriores de transición fueron conducidas por sus respectivos cancilleres asesorados por los segmentos políticos vinculados a
ellos. En Brasil, la política internacional se mantuvo bajo el control de
la corporación diplomática, cuyo profesionalismo demostrado en la
etapa autoritaria le había asegurado reconocimiento y legitimidad
por parte de las fuerzas prodemocráticas en el país.
Módulo II / Unidad 4
115
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
Los aspectos mencionados llevaron a que fuesen diferentes las
condiciones político-burocráticas en las cuales se desarrollaron las
convergencias de política internacional entre estos tres países. En la
Argentina y en Uruguay el nivel de desarticulación del Estado y su
repercusión sobre el servicio diplomático allanó el camino para una
mayor participación de los segmentos políticos en el proceso de formulación y ejecución de la política exterior, y representó un instrumento de proyección para sus cancilleres. En el caso de Brasil, en cambio,
la presencia de un ministro político no restringió la actuación de la
corporación diplomática, que pudo así controlar las líneas de acción
de la política exterior, manteniendo una autonomía conquistada gradualmente durante el período del régimen militar.
Guardando sus especificidades, estos países encararon dificultades políticas y económicas semejantes durante el período de transición democrática. Se creó para los tres una vinculación entre crisis
macroeconómica y fragilidad institucional. La tarea de reconstrucción
de un orden democrático fue sobrecargada por escenarios de restricciones económicas internacionales y profundos desequilibrios en el
plano doméstico. La carga de sus endeudamientos externos, que ocasionó crisis fiscales de grandes dimensiones, agravó -particularmente
en la Argentina y Brasil- las recurrentes tendencias inflacionarias de
sus economías.
En la Argentina, la crisis del sector público, además de estar
relacionada con la fuga de capitales y con la estatización de la deuda
externa, se agravó debido a la erosión tributaria sufrida por el Estado.
También en Brasil el limitado control sobre las cuentas públicas se
tornó una fuente de desequilibrio que afectó las posibilidades de éxito
de los esfuerzos de estabilización de la economía. En estos dos países
se experimentaron programas de estabilización (Plan Austral en la
Argentina y Plan Cruzado en Brasil) siguiendo metodologías
heterodoxas semejantes, que no pudieron revertir los regímenes de
alta inflación que dominaban sus economías. Se terminó, entonces,
creando un círculo vicioso en el cual las dificultades enfrentadas en el
ámbito de la gestión económica eran acompañadas por crisis políticas que dificultaban la construcción de bases de apoyo sólidas y re-
116
Módulo II / Unidad 4
Mónica Hirst / Roberto Russell
presentativas que neutralizasen el impacto social generado por la inestabilidad macroeconómica. La semejanza de problemas en estos países, especialmente en la Argentina y Brasil, generó un nuevo patrón
de diálogo y consultas entre los gobiernos de la subregión caracterizado por la fluidez de contactos entre los presidentes Alfonsín y Sarney
y una interacción frecuente de los equipos económicos de ambos países.
En este marco, las diferentes realidades políticas de Chile y
Paraguay generaron algún tipo de tensión en el ámbito del Cono Sur.
Al tiempo que los gobiernos de transición reconocían sus restricciones
políticas, también procuraban evitar transgredir el principio de no intervención. Se partía del supuesto de que la democracia era prominente en toda el área, debiéndose respetar las diferencias de tiempo
histórico de cada nación. Este tipo de percepción no impidió que gestos puntuales marcasen la diferencia entre gobiernos democráticos y
autoritarios. Los espacios privilegiados para tales gestos pasaron a
ser los foros de concertación latinoamericanos. Por ejemplo, a Chile
no se le permitió participar en el Grupo de Apoyo a Contadora, y a
Paraguay le fue vedada la entrada en el Grupo de los Ocho (que
posteriormente se transformaría en el Grupo Río). Para los gobiernos
de transición, este tipo de discriminación atendía esencialmente a presiones de los partidos locales, que mantenían vinculaciones con los
movimientos de oposición chileno y paraguayo.
De la misma forma que pesaba sobre los procesos de transición
democrática la duda en cuanto a su consolidación, también había
incertidumbre acerca de los nuevos términos de las relaciones
intrarregionales y particularmente de los nuevos programas de integración. La sombra creada por las experiencias de integración del
pasado, sumada a evidencias tan palpables como el reducido intercambio entre estas economías, alimentaban la desconfianza. Analistas
políticos y económicos cuestionaban el abandono definitivo por parte
de los países de la región de las premisas nacionalistas, pero los que
propiciaron procesos de cooperación fueron al mismo tiempo partidarios de posturas defensivas, tanto en el plano económico como en el
militar. Este tipo de cuestionamiento era reforzado por la fragilidad
Módulo II / Unidad 4
117
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
institucional y la inestabilidad macroeconómica, particularmente en la
Argentina y en Brasil.
Pese a esta falta de certezas, en 1989 el panorama político en
el Cono Sur y la dinámica de las relaciones intrarregionales revelaban
un cuadro bastante diferente al de 1985. Además del hecho de que
en la Argentina, Brasil y Uruguay la continuidad democrática parecía
incuestionable, en Chile y Paraguay había señales de que se estaban
por cerrar sus ciclos autoritarios. Crecía la percepción de que los aspectos problemáticos de la transición democrática no significaban
necesariamente su fracaso. Por su naturaleza intrínseca, este período
correspondía a una etapa de inseguridad y contradicciones que conducían muchas veces a comportamientos erráticos tanto en el campo
interno como en el externo. Al mismo tiempo, se había generado un
nivel de interacciones en el ámbito gubernamental y societario inaudito para esta subregión.
En resumen, la segunda mitad de la década del ‘80 fue un
período de intenso paralelismo político entre la Argentina, Brasil y
Uruguay. El desenvolvimiento de una activa diplomacia presidencial
estimuló un sentido de fraternidad política entre los gobiernos de los
tres países, que tuvo como principales consecuencias la coordinación
de sus políticas exteriores en el tratamiento de diversos temas de la
agenda internacional y el desarrollo de una cooperación e integración subregional activas.
En el primer caso se destacaron: las convergencias sobre la
crisis centroamericana, la desmilitarización del Atlántico Sur, el diálogo
diplomático con la URSS de la era Gorbachov, las posiciones frente a
los regímenes de no proliferación y, en el plano económico, fente a la
crisis de la deuda externa y los temas de la agenda de la Ronda Uruguay en el GATT. Con respecto a la cooperación económica, fueron
relevantes dos programas: el Programa de Integración y Cooperación
Económica Argentino-Brasileño y la reactivación del CAUCE entre la
Argentina y Uruguay, y el Programa de Expansión Comercial (PEC) entre Uruguay y Brasil. Se tornó habitual entre los analistas y operadores
de la política exterior de estos países establecer una relación directa
entre el cambio de régimen y el nuevo patrón de relaciones subregionales.
118
Módulo II / Unidad 4
Mónica Hirst / Roberto Russell
Además del hecho de que históricamente existió una vinculación entre
cooperación económica interestatal y relaciones interdemocráticas, en
el caso de estas tres naciones dicha vinculación fue reforzada por el
nivel de convergencia de sus políticas exteriores. Al mismo tiempo, quedó en claro una vez más que los programas de cooperación son precedidos por medidas de distensión que no se dan necesariamente de
democracia a democracia. De la misma forma que el PICE y los núcleos
de convergencia argentino-brasileños fueron una derivación del Tratado Itaipú-Corpus negociado entre gobiernos autoritarios en 1979, el
Tratado de Paz y Amistad entre una Argentina democrática y un Chile
autoritario en 1984 se tornó un precedente decisivo para las negociaciones interdemocráticas argentino-chilenas, que tuvieron lugar a partir
de la primera mitad de los años ‘90.
4. EL REGIONALISMO EN LAS AMÉRICAS:
REACTIVACIÓN Y LIMITACIONES ESTRUCTURALES
L
a distribución desigual del poder económico y político fue siempre un problema tanto para las relaciones entre países
latinaomaericanos como hacia el interior de cada uno de ellos.
Ambos tipos de asimetría han generado -en el pasado y siguen generando en el presente- dificultades para expandir el
La distribución desigual del
multilateralismo regional.
poder económico y político fue
siempre un problema tanto
Este problema estuvo
para las relaciones entre
relacionado con el predomipaíses
latinaomaericanos
nio de Estados Unidos en el
como hacia el interior de cada
área desde principios del siuno de ellos. Ambos tipos de
glo XX, lo que contribuyó a
asimetría han generado -en el
agravar la marginación de
pasado y siguen generando
América latina en los asunen el presente- dificultades
tos internacionales, particupara expandir el
multilateralismo
regional.
larmente a par tir de la
Módulo II / Unidad 4
119
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
Guerra Fría. Así, siguiendo las premisas clásicas de la Doctrina
Monroe, tanto en el pasado como en el presente, los lazos económicos y políticos con otras potencias extrarregionales resultaron secundarios para la mayoría de los países de la región. A medida que se
impuso la presencia económica y política norteamericana mediante
prácticas coercitivas y unilaterales, Estados Unidos pudo consolidar
su status de potencia hegemónica en la región. Éste fue un proceso
desigual que creó varias diferencias entre los estados latinoamericanos.
La primera y principal diferenciación se dio por la desigual distribución de recursos económicos y poder militar entre Estados Unidos
y América latina. Como quedó fundamentado en capítulos anteriores,
esto fue resultado de un proceso histórico ocurrido desde el fin del
siglo XIX y consolidado tras la Segunda Guerra Mundial, cuando Estados Unidos se convirtió en una potencia mundial. En aquel contexto,
América latina se transformó en una esfera de influencia de Estados
Unidos, y los intereses de este país tuvieron un enorme efecto sobre las
estructuras económicas y políticas regionales.
Aun así, es importante tener en cuenta que el camino ha sido de
doble sentido, dado que las elites políticas y económicas de la región
tuvieron una participación activa en el proceso. De hecho, la diferenciación entre la subregión conformada por México, América Central y
el Caribe por un lado, y América del Sur por el otro, se mantuvo y se
profundizó en la Posguerra Fría como consecuencia de la importancia
creciente que fueron adquiriendo nuevos temas en la agenda de Estados Unidos con relación a los países del área. Asuntos como el
narcotráfico y las migraciones comenzaron a ser abordados como
problemas internos por sectores estadounidenses gubernamentales y
1
no gubernamentales. La noción de una agenda “interméstica” se tornó apropiada para afrontar la complejidad creciente de las conexiones intergubernamentales e intersociales entre Estados Unidos y el
Caribe, América Central y México.
1
Con este neologismo aludimos a la conformación de una agenda que combina asuntos internacionales y domésticos, simultáneamente.
120
Módulo II / Unidad 4
Mónica Hirst / Roberto Russell
Otro aspecto en relación con las diferentes prioridades estadounidenses en el área, se refiere a las formas de presión ejercidas desde Washington. Mientras que el Caribe, América Central y México
tienden a ser dominados por los intereses de Estados Unidos, los países de América del Sur tienden a ser persuadidos.
La tercera diferenciación se refiere a la importancia relativa de
los diferentes países, en particular los de América del Sur que casi siempre tuvieron un peso marginal para Estados Unidos. Esta marginalidad
no fue recíproca ni en el pasado ni en el presente, dado que su importancia para los países latinoamericanos siempre ha sido inversamente
proporcional a la que éstos revisten para Washington.
Ya a principios de los ‘90, académicos y funcionarios de Estados Unidos y de América latina, con posiciones ideológicas diferentes, compartían la idea de que había comenzado una nueva era de
convergencia en el ámbito hemisférico. Representantes de la izquierda sostenían una posición defensiva ante el llamado “Consenso de
Washington”, pues creían que el fin de la Guerra Fría imponía nuevas
restricciones sobre el Tercer Mundo y, en particular, sobre América
latina. Los sectores de derecha y de centro, sin embargo, compartían
una visión optimista afirmando que podía desempeñar un papel positivo en el nuevo orden mundial. En este caso, se percibía la
sincronización de las reformas orientadas al mercado y la democratización como el mejor logro para materializar dicha aspiración.
Cuatro temas se convirtieron en prioridades absolutas de la
nueva agenda interamericana: comercio regional, defensa de la democracia, protección de los derechos humanos y seguridad colectiva. Mientras, por un lado, las nuevas condiciones políticas y
económicas internacionales e intralatinoamericanas estimulaban la
idea de que la ineficacia de los nuevos compromisos podría significar la pérdida de una oportunidad histórica, por otro lado se reconocía que, en relación con todos los temas, la mayoría de los obstáculos
previos no habían sido superados.
De hecho, la definición de políticas multilaterales para cada
uno de estos temas ha suscitado diferencias entre los miembros de la
comunidad interamericana. En relación con las discordancias suscita-
Módulo II / Unidad 4
121
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
das, deberían señalarse dos aspectos paradójicos. El primero es que
nunca hubo tanta coincidencia respecto de estos cuatro temas en el
ámbito interamericano: jamás el libre comercio ha sido tan defendido,
las normas democráticas han estado tan difundidas, las medidas de
construcción de confianza y los compromisos de no proliferación han
sido tan estrictamente observados y el respeto por los derechos humanos se ha tomado tan seriamente. Sin embargo, tales coincidencias no
permitieron a los estados de la región ir más allá de una convergencia
mínima.
Se suponía que la convocatoria de las cumbres presidenciales
de Miami (1995), Santiago (1998) y Quebec (2001) sellarían esta
nueva etapa de las relaciones entre América latina y Estados Unidos,
generándose un nuevo sentido comunitario en las relaciones
interamericanas. Sin embargo, las dificultades en la coordinación de
las posiciones de los países de la región, los impasses generados para
profundizar una nueva agenda de negociaciones comerciales y de
políticas de seguridad sumadas a las indefiniciones políticas en los
Estados Unidos han tornado este panorama más incierto. Desde la
vigencia del NAFTA (1995), en vez de un clima de cooperación entre
los estados de América latina, la agenda interamericana ha reactivado
los típicos celos intrarregionales.
Otro punto a destacarse es que las organizaciones no gubernamentales aumentaron considerablemente su influencia sobre la política de Estados Unidos para América latina en los últimos años, tanto
en el nivel bilateral como multilateral. Como es bien sabido, la participación de las ONG en la política internacional ha sido un fenómeno
global vinculado con las crecientes interacciones sociales asociadas a
la interdependencia compleja. Mientras los gobiernos han sido los
principales actores en las organizaciones internacionales, las ONG
han ganado espacio y voz adentro y afuera de las organizaciones
intergubernamentales.
En los asuntos interamericanos, y particularmente en la Organización de Estados Americanos (OEA) y en el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), las ONG han ampliado su influencia en áreas tales
como derechos humanos, medio ambiente y estándares laborales en
122
Módulo II / Unidad 4
Mónica Hirst / Roberto Russell
un esfuerzo por configurar las
Por lo tanto, se puede
observar que ni el fin de la
posiciones de los gobiernos
Guerra Fría ni la globalización
de Estados Unidos y América
redujeron las asimetrías
latina. Sin embargo, es imporinteramericanas. Actualmente,
tante tener en cuenta que este
América latina es la única
esfuerzo no parte de realida- área en la cual Estados Unidos
des internas similares, dado
no enfrenta la contradicción
que la presencia de las ONG
entre su superioridad militar
absoluta y su declinación
en los Estados Unidos y en Caeconómica relativa.
nadá es bastante distinta de
la que se observa en los países latinoamericanos. Esta diferencia es aun más notable cuando se
considera la formulación de la política exterior de esos países. En el
caso de las instituciones interamericanas, esta diferenciación puede
agravar las asimetrías Norte-Sur dado que multiplica las presiones y
los intereses de aquellos que se sientan del lado más poderoso de la
mesa.
Por lo tanto, se puede observar que ni el fin de la Guerra Fría ni
la globalización redujeron las asimetrías interamericanas. Actualmente, América latina es la única área en la cual Estados Unidos no enfrenta la contradicción entre su superioridad militar absoluta y su
declinación económica relativa. Gracias a un amplio marco de convergencias, la influencia estadounidense en los asuntos económicos y
políticos latinoamericanos se ha expandido dentro y entre los países
de la región. Simultáneamente, se profundizaron las diferencias en la
comunidad latinoamericana: el nuevo “tratamiento especial” sancionado a partir de la creación del NAFTA ha introducido un nuevo elemento de diferenciación al patrón de relaciones Estados Unidos-América
latina. Para los países del Cono Sur este patrón fue reforzado tras la
iniciación por parte de Chile de negociaciones comerciales bilaterales con Estados Unidos.
Módulo II / Unidad 4
123
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
5. LA BÚSQUEDA DE NUEVAS
OPCIONES INTRARREGIONALES
E
l boom de los acuerdos regionales de comercio en América
latina se convirtió en un aspecto importante de sus políticas de
liberalización económica. Las negociaciones económico-comerciales entre grupos reducidos de países estimulaban simultáneamente
un impulso asociativo y una orientación selectiva. A pesar de su carácter fragmentado, se trataba de un único proceso en el cual la integración regional se tornaba un instrumento crucial de articulación con el
sistema económico internacional. La proliferación de acuerdos comerciales bilaterales y minilaterales procuraba mejorar las condiciones de
negociación de los países del área, sea en un proceso de
regionalización hemisférica liderado por Estados Unidos o en un régimen de comercio multilateral. El crecimiento del comercio
intralatinoamericano desde principios de los ‘90 reveló los efectos de
esta transformación, tanto en el ámbito de los procesos subregionales
como de determinadas vinculaciones bilaterales. Naturalmente, éste
es un proceso con costos y beneficios desiguales, particularmente cuando ocurre entre socios con fuertes asimetrías.
En términos políticos, el nuevo impulso integracionista coincidió
con un momento de renovación generalizada de gobiernos en América latina, los que pasaron a incluir en sus respectivas políticas exteriores iniciativas de asociación intrarregionales. Al contrario de lo que
ocurrió en otras épocas, el
El boom de los acuerdos
interés por la integración reregionales de comercio en
gional apareció asociado a
América latina se convirtió en
líneas pragmáticas y
un aspecto importante de sus
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políticas de liberalización
internacional, acompañadas
económica. Las negociaciones
de una preocupación crecieneconómico-comerciales entre
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estimulaban simultáneamente
plomacia económica. Se
un impulso asociativo y una
procuró mantener un bajo
orientación selectiva.
perfil en el campo político
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En términos políticos, el nuevo
propiamente dicho, perdiénimpulso integracionista
dose el interés por las iniciacoincidió con un momento de
tivas de concertación al estilo
renovación generalizada de
de las que habían surgido en
gobiernos en América latina,
la década pasada.
los que pasaron a incluir en
De hecho, la negociasus respectivas políticas
ción de los acuerdos comerexteriores iniciativas de
ciales intrarregionales se
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Al contrario de lo que ocurrió
presentó como el campo más
en otras épocas, el interés por
activo de las políticas exteriola integración regional
res latinoamericanas. La maapareció asociado a líneas
yoría de las veces conducidas
pragmáticas y
por las Cancillerías, estas nedesideologizadas de acción
gociaciones contaron con el
internacional, acompañadas
apoyo técnico de otras agende una preocupación creciente
por el desarrollo de la
cias del Estado y de un crediplomacia económica.
ciente interés empresario. Este
último sector, forzado por los
nuevos regímenes de comercio exterior de sus países, se movilizó por
primera vez positivamente frente a las nuevas negociaciones comerciales intrarregionales. Al mismo tiempo, la integración regional en
América latina no disponía de un paraguas institucional que articulase coherentemente las negociaciones en curso. A diferencia de los
años sesenta, cuando la CEPAL cumplía un rol político y la ALALC una
función operativa, en los noventa este proceso se caracterizó por una
sumatoria de iniciativas intergubernamentales no institucionalizadas.
Así, instituciones como la CEPAL, la ALADI y el mismo Grupo de Río se
ubicaron en la retaguardia y no en la vanguardia de estas iniciativas.
A principio de los ‘90 estaban en vigencia 22 acuerdos comerciales diferentes en el hemisferio americano, 18 de los cuales pertenecían exclusivamente al ámbito latinoamericano. Algunos representaban
el resultado de la reactivación y reformulación de pactos comerciales
previos y otros eran nuevos. A pesar de que no se podía cuestionar
que el boom de los acuerdos comerciales regionales indicaba una
evolución decisiva de América latina hacia el abandono del protec-
Módulo II / Unidad 4
125
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
cionismo previo, no deberían
Desde el punto de vista
confundirse esos pasos con un
extrarregional, la nueva
integración latinoamericana
proceso homogéneo de interecibió dos tipos de
gración regional que inevitainfluencias.
En primer lugar, la
blemente conduciría a una
orientación
“librecambista”
nueva era de multilateralismo
proveniente de Estados Unidos
económico en el área. Tamy del modelo del NAFTA.
bién es importante señalar
que, en todos los casos, la
institucionalización había sido mantenida en un nivel mínimo mientras
la soberanía se preservaba como un elemento vital para llevar adelante las negociaciones interestatales.
Desde el punto de vista extrarregional, la nueva integración
latinoamericana recibió dos tipos de influencias. En primer lugar, la
orientación “librecambista” proveniente de Estados Unidos y del modelo del NAFTA. En este caso, se concebía la integración regional
como un proceso abierto formalizado por negociaciones de acuerdos de libre comercio. En segundo lugar, la orientación institucionalista
que provenía de la CEE y concebía a la integración regional como
una sucesión de etapas (zona de libre comercio, unión aduanera,
mercado común) en la cual las negociaciones debían estar protegidas por una estructura administrativa y decisoria que dispusiera de
dosis crecientes de supranacionalidad. El resultado de
En segundo lugar, la
esta superposición de influenorientación institucionalista
cias es aún incierto para
que provenía de la CEE y
concebía a la integración
América latina, pues depenregional como una sucesión de de de una serie de factores,
etapas (zona de libre
principalmente del éxito del
comercio, unión aduanera,
ALCA y de las condiciones de
mercado común) en la cual las
continuidad y consolidación
negociaciones debían estar
del Mercosur.
protegidas por una estructura
Entre los dilemas enfrenadministrativa y decisoria que
dispusiera de dosis crecientes
tados por los actuales esquede supranacionalidad.
mas asociativos latinoame-
126
Módulo II / Unidad 4
Mónica Hirst / Roberto Russell
ricanos está el hecho de que, con excepción del NAFTA, todos partieron de un intercambio comercial reducido, ya que efectivamente el comercio intrarregional representa una porción marginal del comercio
exterior de la región. Además, todas las iniciativas latinoamericanas
operaban con calendarios ambiciosos y difíciles de cumplirse. Esta dificultad se torna aún mayor en los casos en que se contempla la formación de una unión aduanera o de un mercado común, como ocurre con
el Mercosur, el Pacto Andino y el CARICOM. Muchas veces estas metas
se veían cuestionadas cuando se comprobaba la limitada importancia
del intercambio intrarregional. La única excepción corresponde a los
países pequeños de la región como Bolivia, Paraguay y Uruguay.
El NAFTA y el Mercosur constituyen las iniciativas de mayor
envergadura. Sin embargo, las condiciones de uno y otro para consolidarse han sido muy diferentes. Como se analizará en la Unidad 6,
las condiciones de consolidación del Mercosur son aun bastante problemáticas, más aún en el contexto de las negociaciones para conformar el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). De hecho, el
proceso del ALCA es y será el factor más poderoso en la región para
definir la expectativa de vida de las iniciativas de asociación económica impulsadas desde los años ‘90.
6. LAS PRINCIPALES VOCACIONES DE LA REGIÓN
L
os cambiantes patrones de la política y la economía mundial
repercuten sobre las relaciones interestatales e intersociales de
la región. Como resultado de ello, un conjunto de indicadores
podría estar señalando nacientes tendencias; nuevas facetas en las
relaciones interamericanas e intralatinoamericanas, por ejemplo, podrán contribuir a impulsar la cooperación interestatal y el multilateralismo
en esta región. Las cuatro facetas que se describen brevemente a continuación indican que, a partir del fin de la Guerra Fría, las tendencias
anticooperativas en los asuntos hemisféricos pasaron a coexistir, más
que nunca, con vocaciones de carácter cooperativo.
Módulo II / Unidad 4
127
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
La primera faceta se refiere a las implicancias de la estructura
asimétrica de poder en las relaciones interamericanas, lo que da origen a la caracterización de América latina como esfera de influencia
de los Estados Unidos. Sin embargo, el fin de la Guerra Fría, acompañado por la expansión del regionalismo y el hecho de que América
latina no enfrenta amenazas extrarregionales o intrarregionales de
importancia, mejoran las chances de profundizar la noción de responsabilidades y obligaciones compartidas entre el Norte y el Sur de las
Américas. La actual convergencia de valores económicos y políticos
ha fortalecido los intereses recíprocos en profundizar los lazos
interamericanos. También es cierto que la cooperación regional no ha
sido acompañada por demostraciones unilaterales de fuerza, como
ha ocurrido, por ejemplo, en la Rusia poscomunista.
La segunda faceta se refiere a la percepción común en América
del Norte y del Sur de que se deben preservar y fortalecer las instituciones internacionales en el nuevo orden mundial. Sin embargo, las
variables políticas parecen favorecer más fuertemente la promoción
de la institucionalización internacional en el nivel global que en los
niveles interamericano e intralatinoamericano.
La tercera faceta alude al hecho de que los lazos económicos
intrahemisféricos se han incrementado enormemente en los últimos años
tanto en la dirección Norte-Sur como en la Sur-Sur. El crecimiento de
los flujos de inversión y comercio en la región ha sido estimulado por
la liberalización comercial unilateral, los acuerdos económicos regionales y la estabilidad macroeconómica. En ambos casos la interacción
social se ha expandido y continuará haciéndolo, llevando a la creación de nuevas redes de intereses. Las interacciones transfronterizas
en el ámbito de la política, la
actividad cultural y las difeLa violencia es esencialmente
rentes formas de organizaun problema doméstico en el
ción social constituyen un
hemisferio americano y,
nuevo dato para la región.
aunque no esté todavía
La cuarta faceta se reconsolidada, la paz
fiere a la relativa inmunidad
interdemocrática tiende a
prevalecer en la región.
de las Américas a los nuevos
128
Módulo II / Unidad 4
Mónica Hirst / Roberto Russell
problemas de seguridad mundiales -como las guerras civiles, el terrorismo y el crimen organizado- particularmente en cuanto a sus efectos
sobre las relaciones interestatales. Incluso situaciones graves de fragmentación interna como la que se produce con los zapatistas en México o con la narcoguerrilla en Colombia se mantienen dentro de un
marco de diálogo político que se diferencia claramente de los conflictos intraestatales en otras partes del mundo. La violencia es esencialmente un problema doméstico en el hemisferio americano y, aunque
no esté todavía consolidada, la paz interdemocrática tiende a prevalecer en la región. No obstante, se trata de una vocación incompleta
que ocasionalmente puede fallar, como ocurrió cuando estalló la guerra entre Perú y Ecuador. Los compromisos de no proliferación se han
incrementado notablemente, las políticas de balance militar y las hipótesis de conflicto encuentran un limitado apoyo interno, y las relaciones entre civiles y militares, a pesar de que no siguen siempre el mismo
patrón, tienden a fortalecer las prácticas democráticas. Entretanto, la
paz, la democracia y los acuerdos comerciales regionales no alterarán el concepto de soberanía a menos que la distribución desigual de
poder sea de hecho atenuada por las instituciones multilaterales. Este
tema será profundizado en la próxima Unidad.
Módulo II / Unidad 4
129
AUTOEVALUACIÓN
1. ¿La interacción pacífica y la integración en el Cono Sur se
vieron favorecidas por el escenario de la Posguerra Fría? Fundamente
su respuesta.
2. ¿Existen procesos políticos y económicos anteriores al fin de
la Guerra Fría que sean significativos para explicar el avance en la
integración regional de América latina?
En caso afirmativo, explicítelos y justifique su mención.
3. ¿Qué evolución tuvieron las tradicionales asimetrías de poder económico y político en el hemisferio durante el desarrollo de los
años ´90?
4. ¿Qué rol se le podría asignar al NAFTA y a los EE.UU. tomándolos como factores exógenos a la integración regional de América latina?
130
Unidad 4 / Autoevaluación
UNIDAD 5
POLÍTICAS DE SEGURIDAD REGIONAL
1. INTRODUCCIÓN
E
n América latina empezaron a convivir una vieja y una nueva
agenda de seguridad, ambas influidas por los cambios en la
política global en la materia. Esto generó importantes contrastes en la incidencia de las dos agendas sobre el norte y el sur de la
región, vinculados al diferente impacto del fin de la Guerra Fría y a la
proyección de los intereses económico-comerciales norteamericanos.
La ola de democratización experimentada en la región a partir
de los ‘80 alentó cambios en los conceptos y prácticas de seguridad
dentro y entre los Estados del Cono Sur. La existencia de valores políticos comunes y desafíos económicos similares contribuyó a poner fin
a disputas y rivalidades que en el pasado habían entorpecido las
iniciativas de cooperación regional. Las expectativas reinantes vislumbraban que la cooperación en el campo de la seguridad, junto con la
integración económica y la coordinación política, conducirían a un
proceso irreversible.
En el pasado, las hipótesis de conflicto regional constituían una
parte sustancial de las doctrinas de seguridad, que justificaban la expansión de los gastos militares y el mantenimiento de prerrogativas
políticas por parte de las fuerzas armadas. En los últimos veinte años,
la democratización ha restringido la gravitación política de los militares y tales doctrinas fueron
La ola de democratización
desactivadas en casi todos
experimentada en la región a
los casos. Sin embargo, la
partir de los ‘80 alentó cambios
cultura política subyacente
en los conceptos y prácticas de
a las hipótesis de conflicto
seguridad dentro y entre los
no desapareció totalmente,
Estados del Cono Sur.
Módulo II / Unidad 5
131
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
adecuándose a las nuevas cirEn el pasado, las hipótesis de
cunstancias internas e internaconflicto regional constituían
cionales.
una parte sustancial de las
Las iniciativas de codoctrinas de seguridad, que
operación en materia de segujustificaban la expansión de
los gastos militares y el
ridad en el Cono Sur a partir
mantenimiento de
de mediados de los ‘80 estuvieprerrogativas políticas por
ron directamente relacionadas
parte de las fuerzas
con la intensificación de los
armadas.
vínculos económicos argentino-brasileños. Estos emprendimientos formaban parte de un paquete de acuerdos en el cual el
comercio administrado y la cooperación tecnológica correspondían a
una única estrategia. En consecuencia, los acuerdos de integración económica contribuyeron a legitimar las políticas de cooperación en el
campo de la seguridad. Este proceso se profundizó con la constitución
del Mercosur, que aceleró la integración económica mediante la creación de mecanismos automáticos para la eliminación de las barreras
comerciales intrarregionales.
Además de los aspectos vinculados al ámbito interno y regional,
también es necesario tener en cuenta la poca relevancia estratégica de
esta región en los asuntos globales. Efectivamente, a diferencia de otras
subregiones del mundo y aun de América latina, el Cono Sur no enfrenta amenazas regionales o extrarregionales que pongan en riesgo su
seguridad; ocupa un lugar marginal en la agenda estratégica mundial y
no convive con conflictos étnicos o religiosos como Europa central u
otras áreas del Tercer Mundo.
Tampoco ha sido consideraLas iniciativas de cooperación
en materia de seguridad en el da una zona prioritaria por las
Cono Sur a partir de mediados grandes potencias -particularmente Estados Unidos- y con
de los ‘80 estuvieron
directamente relacionadas con toda probabilidad continuará
la intensificación de los
ocupando esta posición. Aun
vínculos económicos argentino- cuando la marginación estrabrasileños.
tégica generó costos económi-
132
Módulo II / Unidad 5
Mónica Hirst / Roberto Russell
cos para los países sudameEn todos los casos que se
ricanos, también redujo el imanalizan en esta Unidad, las
pacto de las diferencias políticas de defensa resultaron
de la combinación del patrón
intrarregionales en las polítide relaciones cívico-militares
cas de seguridad.
con la política exterior.
En todos los casos que
se analizan en esta Unidad,
las políticas de defensa resultaron de la combinación del patrón de relaciones cívico-militares con la política exterior. En cada uno, sin embargo,
la política internacional ha tenido una influencia diferente en las políticas
de seguridad.
2. LA NUEVA AGENDA REGIONAL DE SEGURIDAD
C
on el fin del conflicto Este-Oeste, México, América Central y
el Caribe -con excepción de Cuba- fueron incorporados de
facto a la zona de acción militar-estratégica de Estados Unidos, registrándose un proceso exitoso de recomposición de la hegemonía norteamericana en esta subregión. Por otra parte, el término de
la crisis centroamericana (ver Unidad 2) condujo a una política de
desmilitarización de la zona, gracias a la fuerte reducción de la asistencia provista por Washington y al retorno de las democracias en los
países del Istmo. En este caso, las circunstancias externas determinaron el marco militar-estratégico, como así también la propia evolución
del cuadro político local.
Los países sudamericanos, a pesar de ver recortados sus márgenes de acción, contaron con una relativa autonomía para la definición de sus políticas de seguridad. Éstas, a su vez, estuvieron
condicionadas por la evolución de la política interna, al contrario de
lo que se observó en América Central. No fue casual que los años ‘70
hayan sido testigos en América del Sur del período de mayor carrera
armamentista y desarrollo de tecnologías sensibles, alimentado por la
agudización de percepciones conflictivas y disputas de influencia
subregional. Cabe señalar que varios países sudamericanos -la Ar-
Módulo II / Unidad 5
133
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
gentina, Brasil, Chile- se trans- En relación con los temas de la
nueva agenda de seguridad
formaron en esa época en
internacional, conocidos como
activos participantes del meramenazas “no militares”, este
cado internacional de armatipo de convergencia se vio
mentos, actuando como
reducida, diferenciándose los
compradores y vendedores.
dilemas del norte y del sur de
En el campo de la tecnología
América latina en función del
sensible, se destacaron los
margen de autonomía
existente con repecto a
avances logrados por la ArEstados Unidos.
gentina y Brasil en el desarrollo de programas nucleares
y de misiles. Algunos autores relacionan esta escalada con la crisis del
Sistema de Seguridad Interamericano, lo cual es parcialmente correcto, pues este sistema pudo haber sido efectivo para evitar una confrontación bélica intrarregional pero no para solucionar las disputas que
fomentaban las hipótesis de conflicto de los países latinoamericanos.
Como se analizó anteriormente, la superación de conflictos en
América del Sur estuvo estrechamente relacionada al proceso de redemocratización iniciado en los años ‘80 cuando se crearon las condiciones necesarias para una serie de iniciativas de cooperación e
implementación de medidas de confianza en el campo de la seguridad regional. En su conjunto, las negociaciones intrarregionales en
temas de seguridad correspondieron a un proceso de desmilitarización de la política latinoamericana, que abandonó sus premisas conflictivas sustentadas en preconceptos geopolíticos.
Las nuevas medidas de confianza tuvieron puntos de convergencia con los proyectos de seguridad colectiva y de control de armamentos, que orientaron la política de seguridad de la coalición
vencedora de la Guerra Fría. En efecto, se dio una articulación positiva entre las iniciativas de seguridad sudamericanas y los intereses
antiarmamentistas y de no proliferación que entonces predominaban
a nivel global, fuertemente apoyados por Estados Unidos.
En relación con los temas de la nueva agenda de seguridad
internacional, conocidos como amenazas “no militares”, este tipo de
convergencia se vio reducida, diferenciándose los dilemas del norte y
134
Módulo II / Unidad 5
Mónica Hirst / Roberto Russell
del sur de América latina en función del margen de autonomía existente con repecto a Estados Unidos. Identificadas como problemáticas
transnacionales o transfronterizas, cuestiones como el tráfico de drogas, la destrucción ambiental y los flujos migratorios estimularon el
surgimiento de nuevos principios del derecho internacional que pusieron en tela de juicio las políticas de seguridad basadas en la defensa
de la soberanía nacional. Asimismo, el peso desigual de estas cuestiones para los diferentes países de la región favoreció una mayor fragmentación y la búsqueda de soluciones individuales, haciéndose más
remota la formación de coaliciones intrarregionales. Por eso mismo,
hubo menores resistencias para una actuación más efectiva del Sistema Interamericano.
En el caso de los países andinos, particularmente de Bolivia,
Colombia y Perú, la transferencia de abundantes recursos e instrumentos de asistencia militar norteamericanos destinados al combate
del narcotráfico, erosionaron progresivamente las fronteras entre los
intereses de Estados Unidos y las políticas de seguridad locales. La
militarización de esta problemática debilitó la posición original de
estos países, que cuestionaban la aplicación de un tratamiento meramente policial para el tema y defendían la necesidad de soluciones
que contemplaran sus causas económicas y sociales. Si bien esta
divergencia no frenó la acción de Washington en la región, le restó
legitimidad y credibilidad, dificultando la implementación de mecanismos más efectivos de cooperación entre las autoridades norteamericanas y latinoamericanas para enfrentar el problema de las
drogas. Buscando atenuar estas diferencias, el gobierno estadounidense reforzó su política de control de la demanda y fue más cauteloso en su política asistencialista del lado de la oferta.
Una lógica semejante se manifestó en el tratamiento de la temática ambiental, que afecta principalmente a los países amazónicos. En
este caso, la proyección internacional de dicha problemática se ha
hecho más extensa que la anterior, tanto en términos de actores gubernamentales como de instituciones y grupos no gubernamentales. Todos los organismos de crédito internacional, la mayoría de las
instituciones políticas representativas, los grupos de interés y las agen-
Módulo II / Unidad 5
135
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
cias gubernamentales especializadas que operan en los países
industrializados han incluido entre sus funciones la tarea de corregir
los abusos ambientales en una escala global. El hecho de que se trate
de un tema tan ampliamente difundido incrementó en Estados Unidos
la presión interna hacia una política más rigurosa por parte de los
gobiernos latinoamericanos.
El abordaje internacional del tema ambiental enfrentó un claro
dilema norte-sur que mostraba una dificultad básica: mientras su identificación como un asunto global se asoció a un proceso de politización
y al diseño de una nueva estrategia económica externa por parte del
norte -lo que le confirió inclusive un sentido de amenaza-, su tratamiento no dejó espacio para la incorporación de los matices políticos y
económicos que predominan en el sur. Por ejemplo, su inclusión en las
negociaciones económico-comerciales entre Estados Unidos y México
abrió un importante precedente en cuanto a su instrumentación en
procesos de armonización asimétrica. Al mismo tiempo, la posibilidad
de que este proceso se extienda en la región podrá generar controversias entre los propios países latinoamericanos, al verse presionados y
condicionados de modo diferente por ciertos compromisos de protección ambiental.
Finalmente, se debe mencionar la cuestión migratoria, un tema
que hasta ahora ha pertenecido esencialmente a la agenda del
norte de América latina, pero que en un futuro no tan lejano podría
convertirse en un punto sensible en la agenda intrarregional de
América del Sur. Constituyendo un claro ejemplo de lo que previamente se denominó un problema “interméstico”, los flujos migratorios
existentes actualmente entre México, América Central y el Caribe
por un lado, y Estados Unidos por el otro, adquirieron una nueva
dimensión. Los movimientos transfronterizos de trabajadores
indocumentados comenzaron a ser tratados como un problema de
seguridad económica norteamericana a semejanza de lo que ocurre
en la CEE. La previsión de que los habitantes de origen hispano
superarán el 20% de la población total de los Estados Unidos en el
año 2020 disparó una preocupación por frenar la entrada de mano
de obra no calificada. Más allá de su impacto sobre el mercado de
136
Módulo II / Unidad 5
Mónica Hirst / Roberto Russell
trabajo local, estas migraciones fueron percibidas como causantes
de tensiones sociales que amenazan la seguridad interna y de acuerdo con algunas interpretaciones, ésta habría sido una de las principales motivaciones para que sectores gubernamentales en Estados
Unidos aceptasen la propuesta mexicana de negociar un acuerdo
de libre comercio.
En América del Sur, la relevancia del tema migratorio dependerá del futuro de los procesos de integración regional, particularmente
del Mercosur. En este caso, los contrastes demográficos y los indicadores
sociales, especialmente entre la Argentina y Brasil, requerirán una
acción coordinada entre sectores gubernamentales, empresariales y
sindicales, ya que deberán evitarse las distorsiones en los respectivos
mercados de trabajo que fomenten la percepción de que el crecimiento de los flujos migratorios entre ambos países deba ser tratado como
una cuestión de seguridad.
3. POLÍTICAS DE SEGURIDAD EN EL CONO SUR
3.1. De la transición a la consolidación democrática
C
omo fue mencionado, las relaciones cívico-militares correspondientes al período de transición democrática tuvieron un
impacto directo sobre los cambios y continuidades de las políticas de seguridad en la región. A pesar de que todos los países del
Cono Sur experimentaron procesos de redemocratización, las relaciones cívico-militares evolucionaron de manera diferente en cada caso.
El grado de autonomía y el poder político de las fuerzas armadas en
la Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay ha variado en cada
país de acuerdo con las prerrogativas militares o los nuevos conceptos
de seguridad. La especificidad de las relaciones cívico-militares en
cada caso -producto de negociaciones internas y presiones internacionales que tuvieron lugar durante las distintas etapas de transición y
consolidación democráticas- se reflejó en opciones diferenciadas de
Módulo II / Unidad 5
137
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
política exterior, sobre todo entre la Argentina y Brasil, lo que terminó
generando un proceso de politización en el ámbito regional.
En el caso de la Argentina, el colapso del régimen militar, causado por su derrota en la Guerra de las Malvinas junto con una desastrosa política económica, fue acompañado por un fuerte desprestigio
del poder castrense. La difícil situación de la transición democrática
postergó un debate interno sobre el papel de las fuerzas armadas en
un contexto político pluralista. Durante esta fase (1983-1989) la Argentina mantuvo su anterior política de defensa, aunque ajustada a
las premisas de la política exterior del gobierno democrático de Raúl
Alfonsín (este último aspecto se analizará en el Unidad 7). Inicialmente, la designación de un Ministro de Defensa civil no fue fácilmente
aceptada por las fuerzas armadas argentinas, ya que esta subordinación era percibida como una injusta capitulación, pues los militares
argentinos sostenían que si bien habían perdido una guerra externa,
habían ganado la guerra interna contra la subversión.
Durante la fase de transición democrática, los militares argentinos fueron excluidos de la toma de decisiones en política exterior, no
obstante lo cual, las fuerzas armadas lograron preservar cierta influencia en cuestiones de seguridad internacional. El hecho de que la
autonomía tecnológica fuese percibida como una prioridad por el nuevo
gobierno democrático, generó un interés común entre las autoridades
civiles y militares por mantener la industria de armamentos y los programas de tecnología sensible. Sin embargo, las precarias condiciones macroeconómicas afectaron severamente los proyectos de la
industria de armamentos, obligando a disminuir su producción o bien
a posponer gran parte de su actividad. Los únicos programas mantenidos íntegramente fueron los de desarrollo y construcción del prototipo
del misil Cóndor II y del avión de entrenamiento Pampa 2000.
Considerado por varios analistas como un proceso de transición “incompleto”, el régimen democrático chileno inaugurado con el
gobierno del presidente Patricio Aylwin (1990), fue uno de los menos
exitosos de la región a la hora de subordinar el poder militar a la
autoridad civil. Fortalecidos por un desempeño macroeconómico exitoso, los militares chilenos lograron retener prerrogativas políticas y
138
Módulo II / Unidad 5
Mónica Hirst / Roberto Russell
ventajas económicas que limitaron enormemente el poder de las autoridades civiles. Estas prerrogativas formaron parte de las precondiciones
negociadas entre civiles y militares para poner en marcha la transición a la democracia. De este modo, las fuerzas armadas chilenas
mantuvieron un control absoluto sobre la política de defensa que les
permitió continuar con una próspera y diversificada industria de armamentos. Estas negociaciones incluyeron, también, una amnistía para
los crímenes políticos cometidos entre 1973 y 1978, la no investigación del proceso de privatización anterior y la transferencia automática del 10% de las exportaciones de cobre a las fuerzas armadas. En
1986, la Ley del Cobre fue reemplazada por una “Ley Reservada”
que duplicó la contribución mínima, mediante la cual se estableció
que en el caso de que las exportaciones del mineral fueran insuficientes para cubrir esta contribución mínima, el Estado debería compensar la diferencia resultante a las fuerzas armadas.
Contrariamente a la experiencia argentina, la transición democrática brasileña fue la más larga del Cono Sur. En este caso, el proceso resultó menos costoso para las fuerzas armadas, que mantuvieron
importantes prerrogativas en la política interna y en la política de
defensa. Incluso preservaron su prestigio interno debido a los resultados de su gestión económica. Además, el consenso cívico-militar en
torno del modelo económico del país sobrevivió al cambio de régimen
político. Este consenso ayuda a explicar por qué los cambios en la
política exterior brasileña fueron menos significativos que los experimentados por otros vecinos del Cono Sur, particularmente la Argentina y Uruguay. Fue en este contexto que una exitosa política de
exportación permitió a los militares brasileños desarrollar una industria de armamentos que ubicó a Brasil entre los diez mayores
exportadores del mundo a mediados de los ‘80.
Durante el gobierno de José Sarney (1985/1990) la subordinación militar a las autoridades civiles evolucionó muy gradualmente.
La nueva Constitución de 1988 determinó los límites de esta subordinación. La presencia formal de las autoridades militares en el gobierno continuó inalterable, lo que les aseguró un poder de veto implícito
y, consecuentemente, los costos generados por las nuevas reglas del
Módulo II / Unidad 5
139
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
juego democrático fueron reducidos para las fuerzas armadas. En
cuanto a la política exterior, las modificaciones introducidas fueron el
resultado de cuidadosas negociaciones entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y las autoridades militares, que también defendieron
hábilmente sus intereses en otras esferas gubernamentales, como la
tecnológica. Del mismo modo, lograron expandir su presencia en la
región amazónica, un área que se convirtió en una preocupación creciente para el poder castrense. Aun más, los militares brasileños aprendieron a defender sus intereses en el Congreso, buscando aliados
entre los partidos políticos con el fin de influir sobre iniciativas en el
campo de la defensa subordinadas a la aprobación legislativa.
Aunque Uruguay y Paraguay juegan un papel menor en la política de seguridad del Cono Sur, es importante subrayar ciertos aspectos vinculados a los desarrollos de sus relaciones internas cívico-militares.
Como se señaló en el capítulo anterior, Uruguay fue el caso más exitoso de adhesión rápida y no traumática de los militares a la democracia. Sus fuerzas armadas lograron preservar una función institucional
con una interferencia muy limitada en la política interna. En cambio,
en el caso de Paraguay subsistió una cierta tensión cargada de incertidumbre en las relaciones cívico-militares dado que la adhesión de las
fuerzas armadas a los valores democráticos fue lenta y
La consolidación de las
limitada.
instituciones democráticas en
La consolidación de las
el Cono Sur ha sido un proceso
instituciones democráticas en
tan difícil como el reemplazo
el Cono Sur ha sido un prode regímenes militares por
ceso tan difícil como el reemciviles. En todos los casos, este
proceso fue un logro político
plazo de regímenes militares
costoso
con diferentes efectos
por civiles. En todos los casobre
las
relaciones cívicosos, este proceso fue un logro
militares
y
estuvo, además,
político costoso con diferencondicionado a las fórmulas
tes efectos sobre las relacioadoptadas para el tratamiento
nes cívico-militares y estuvo, de los problemas derivados de
además, condicionado a las las violaciones de los derechos
fórmulas adoptadas para el
humanos.
140
Módulo II / Unidad 5
Mónica Hirst / Roberto Russell
tratamiento de los problemas derivados de las violaciones de los derechos humanos.
Como vimos, la Argentina representó la experiencia más efectiva de subordinación militar al control civil durante la etapa de consolidación democrática. Cabe destacar en este caso que el fracaso de
las rebeliones militares de mediados de los años ´80 acentuó la desmoralización de las fuerzas armadas. Este hecho generó las condiciones políticas para completar el proceso de subordinación militar llevado
a cabo por el gobierno de Carlos Menem (1989-1999).
Este proceso se vio reforzado por los programas de privatización
y racionalización del Estado, que llevaron a la desactivación de la
mayoría de los programas de tecnología militar que habían sobrevivido durante el gobierno de Alfonsín. Por otra parte, la audaz política
militar de Menem estuvo también asociada a su nueva política exterior: el abandono de los programas de tecnología militar y la adopción de nuevas posiciones en materia de seguridad internacional, deben
ser interpretados como señales de una relación más estrecha con Estados Unidos. Así, tres factores influyeron sobre el nuevo patrón de la
relación cívico-militar argentina: primero, los resultados positivos del
programa de estabilización económica; segundo, un fuerte liderazgo
presidencial; y, tercero, el apoyo explícito otorgado por Estados Unidos a la política militar del gobierno de Menem.
En Chile y Brasil, las relaciones cívico-militares fueron más complejas que en la Argentina. En el primer caso, constituían todavía un
capítulo no resuelto de la democratización del país. La violación de
los derechos humanos durante los años de la dictadura y la resistencia
de los militares a renunciar a las prerrogativas aseguradas en 1989
mediante la concertación lograda entre las fuerzas políticas para acordar la transición a la democracia, se mantuvieron como temas delicados en la política interna de Chile.
Brasil constituyó un caso diferente a los dos anteriores: no fue
un ejemplo de cambio drástico como el argentino ni tampoco de continuidad forzada como el chileno. Las fuerzas armadas brasileñas se
tornaron una poderosa corporación que adecuó sus prácticas políticas a las reglas del juego democrático. De este modo, los militares se
Módulo II / Unidad 5
141
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
convirtieron en un actor relevante de las políticas interna y exterior,
reaccionando cuando consideraban afectados sus intereses corporativos y los lineamientos básicos de la política de defensa.
Al inicio de la etapa de consolidación democrática brasileña,
se generó la expectativa de una subordinación militar más efectiva al
poder civil y, al mismo tiempo, se esperaba que el Ministerio de Relaciones Exteriores liderara los cambios en la política de seguridad internacional del país. Al igual que en la Argentina, los nuevos objetivos
de seguridad de Brasil obedecían a nuevas orientaciones políticas y
económicas tanto a nivel interno como internacional. De este modo, el
abandono de las viejas ideologías y de las políticas estatistas daba
lugar a un conjunto de medidas de liberalización y estabilización económica.
Pronto se observó una gran dificultad para realizar todos los
cambios anunciados. Se abandonó la idea de modificar las relaciones cívico-militares y se reconoció a las fuerzas armadas como un
actor relevante del proceso de consolidación democrática del país, lo
que les permitió conservar una influencia significativa sobre las premisas
y prácticas de la política de defensa. Por eso mismo, la creación en
1998 del Ministerio de Defensa fue el resultado de amplias negociaciones donde la racionalización burocrática y la mejora de la imagen
internacional de Brasil se convirtieron en los móviles más importantes,
por encima de la subordinación cívico-militar. Por otra parte, el poder
de presión de las fuerzas armadas les permitió alcanzar incrementos
salariales y mantener su capacidad para expresar sus opiniones e
inquietudes en todos los asuntos de política exterior relacionados con
las políticas de defensa.
Las relaciones cívico-militares en Uruguay y Paraguay mantuvieron más o menos el mismo perfil que en la etapa de transición democrática. En Uruguay, el principal problema de los militares fueron sus
limitados recursos económicos para consolidar una misión institucional.
Los recortes presupuestarios restringieron seriamente las actividades
de sus diferentes sectores, imponiendo mayores reducciones de personal de alto rango y de adquisiciones de nuevo equipamiento. Como
compensación, el gobierno expandió la participación del país en mi-
142
Módulo II / Unidad 5
Mónica Hirst / Roberto Russell
siones de paz de la ONU y creó una Academia de Entrenamiento de
Fuerzas de Paz en 1994.
Finalmente, en Paraguay se lograron pocos progresos en cuanto a reducir el poder político y las prerrogativas de los militares. Para
los gobernantes se tornó difícil separar la política partidaria (Partido
Colorado) de los asuntos militares, perpetuando así la idea de que el
fortalecimiento y la purificación de las instituciones civiles podría provocar un golpe militar. Asimismo, la voluntad de combatir la corrupción dentro de las fuerzas armadas y su creciente participación en el
tráfico de drogas fue siempre bastante limitada.
3.2. La dimensión externa: la Posguerra Fría
L
as políticas de seguridad de los países del Cono Sur, tanto en
el pasado como en el presente, han estado directamente vinculadas a sus políticas exteriores. El fin de la Guerra Fría introdujo
importantes cambios en esta vinculación para la Argentina y Brasil, y
en menor grado para Chile. En Uruguay y Paraguay, aunque los cambios políticos globales repercutieron en las premisas y en las prácticas
de las políticas exteriores, sus efectos sobre las políticas de seguridad
han sido menos significativas para la política regional.
Aun cuando el fin de la Guerra Fría fue considerado como un
fenómeno positivo por todos los países de la región, este hecho no
condujo a una interpretación común de las transformaciones ocurridas
en el sistema internacional. Como consecuencia, las políticas exteriores de la Argentina y Brasil fueron menos convergentes que durante la
última etapa de la Guerra Fría.
La política exterior argentina siguió premisas muy diferentes
durante los períodos de transición y consolidación democrática. El
gobierno de Menem percibió el fin del sistema bipolar como una oportunidad para redefinir objetivos de política internacional. Entre ellos
se destacó la búsqueda de una relación más estrecha con Estados
Unidos. El gobierno argentino prontamente adhirió a los principales
Módulo II / Unidad 5
143
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
regímenes de no proliferación, destacándose el Régimen de Control
de Tecnología Misilística (MTCR) y el Tratado de No Proliferación (TNP).
Tanto las decisiones de política exterior como las de política de seguridad estuvieron fuertemente influenciadas por el acercamiento a los
Estados Unidos. Esto explica la decisión argentina de apoyar a Estados Unidos en numerosas iniciativas multilaterales y unilaterales, así
como su interés de establecer un vínculo con la OTAN. En diferentes
ocasiones, esta orientación pronorteamericana distanció a la Argentina del resto de América latina, particularmente en asuntos de seguridad. Ejemplos en este sentido fueron el respaldo argentino a la
intervención militar en Haití en 1999 y a la continuidad de la exclusión de Cuba del Sistema Interamericano. En lo referente a cuestiones
de seguridad, el Ministerio de Relaciones Exteriores contó con la colaboración del Ministerio de Defensa, aunque el entendimiento entre
ambas agencias gubernamentales no fue siempre fácil. La cuestión
más importante compartida por ambos ministerios fue la participación
argentina en operaciones de paz de la ONU.
En Brasil, la política exterior y de seguridad internacional se
desarrolló de modo diferente. El tratamiento de sus asuntos internacionales resultó fundamentalmente de una compleja interacción entre
determinantes externos y percepciones e intereses internos. Aunque
ocasionalmente el Ministerio de Relaciones Exteriores estuvo dirigido
por funcionarios no diplomáticos, la corporación diplomática logró
preservar su influencia y legitimidad como el principal actor en la
toma de decisiones de política exterior. El protagonismo de Itamaraty
se apoyó en un sistema de creencias que ha caracterizado la política
exterior de Brasil desde mediados de la década del ‘70. En los últimos
años, la Cancillería logró conservar un importante nivel de autonomía
al tiempo que expandió gradualmente su interacción con diversos grupos sociales y otras agencias gubernamentales.
Desde la Guerra del Golfo, los cambios introducidos en materia
de seguridad internacional evolucionaron lentamente. A partir de entonces, la política exterior de Brasil inició un proceso de
reacomodamiento en el cual las transformaciones estratégicas globales
repercutieron en ella pero no lograron alterar su esencia. Junto a la
144
Módulo II / Unidad 5
Mónica Hirst / Roberto Russell
creencia de que la continuidad y el consenso eran fundamentales para
lograr credibilidad internacional, surgieron nuevas prioridades de
política exterior y las percepciones de Brasil con respecto al nuevo
orden mundial fueron gradualmente ajustadas.
Así, Brasil flexibilizó su discurso oficial sobre las tensiones Norte-Sur, buscando desempeñar el papel de “constructor de consenso”
entre ambos extremos de la comunidad internacional. Con esta perspectiva, inició una campaña para lograr un asiento permanente en el
Consejo de Seguridad de la ONU. La candidatura brasileña se ha
basado en la idea de que el Consejo de Seguridad debe contar con
una representación más equitativa del Norte y del Sur para aumentar
su legitimidad y eficacia en los asuntos mundiales.
El ajuste gradual de las premisas de la política exterior de Brasil
fue particularmente complejo en los asuntos de seguridad internacional. Luego de haber expandido sus compromisos regionales de no
proliferación, el gobierno de Cardoso asumió una mayor responsabilidad para controlar las exportaciones de tecnología sensible. Este
hecho permitió la adhesión de Brasil al Régimen de Control de Tecnología Misilística (MTCR) y al Tratado de No Proliferación (TNP).
En el contexto interamericano se manifestaron diferencias entre
Brasil y Estados Unidos respecto de los asuntos de seguridad, dado
que el primer país se resistió a ampliar la agenda de seguridad regional y global para incluir las llamadas amenazas no militares.
En el frente interno, las políticas de seguridad internacional de
Brasil se vieron condicionadas por las presiones y los intereses de los
militares. El nacionalismo continuó siendo una fuente imporEn el contexto interamericano
se manifestaron diferencias
tante de cohesión dentro de
entre
Brasil y Estados Unidos
las fuerzas armadas, producrespecto
de los asuntos de
to de la valorización de los
seguridad, dado que el primer
atributos geoestratégicos del
país se resistió a ampliar la
país y del temor a una mayor
agenda de seguridad regional
presencia militar de Estados
y global para incluir las
Unidos en Sudamérica. Esta
llamadas amenazas no
militares.
inquietud se acrecentó con las
Módulo II / Unidad 5
145
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
operaciones militares norteamericanas vinculadas a la lucha contra el
narcotráfico en la región, con el establecimiento de bases de radares
en otros países amazónicos y, más recientemente, con el lanzamiento
del Plan Colombia.
Con respecto a los asuntos mundiales, el pensamiento militar
brasileño percibió el antagonismo Norte-Sur como la contradicción
global predominante en el nuevo orden internacional. En este sentido,
se puso de manifiesto una particular preocupación por las dificultades
para acceder a la tecnología de punta de los países industrializados,
denunciando que existiría un “cartel del conocimiento” en la política
mundial. Este tipo de percepciones no impidió que las fuerzas armadas brasileñas ampliasen su participación en las misiones de paz de
la ONU, especialmente en países africanos de habla portuguesa
(Angola y Mozambique) con los cuales existe una familiaridad cultural
y lingüística, profundizada a partir de los años ‘70 con una presencia
diplomática y económica significativa. Brasil participó en la Misión de
Observadores de la ONU en El Salvador (ONUSAL), en la de
Mozambique (ONUMOZ) y en Angola (UNAVEM). Hasta diciembre
de 1994, sólo 150 oficiales brasileños habían participado en misiones de paz, un contingente mucho más reducido que el argentino
(1.300) y el uruguayo (930). En 1995, sin embargo, Brasil envió 1.000
oficiales a Angola y su actuación ganó luego relevancia en Timor del
Este.
La internacionalización de las políticas ambientales y su inclusión
en la nueva agenda de seguridad global también generaron preocupaciones en círculos militares brasileños, que tienden a interpretar como
un recorte de la soberanía los enfoques globalistas que consideran a la
región amazónica una fuente de preocupación ecológica mundial. En
realidad, este tema se volvió extremadamente complejo en la política
interna brasileña, tanto que abarcó un conjunto diversificado de actores
gubernamentales y no gubernamentales. Al respecto, las fuerzas armadas lanzaron un proyecto para establecer un amplio sistema de monitoreo
y comunicación que incluye la instalación de gran cantidad de radares,
satélites y censores aéreos. Bajo la denominación de SIVAM (Sistema
de Vigilancia de la Amazonia), este programa ha sido considerado una
146
Módulo II / Unidad 5
Mónica Hirst / Roberto Russell
reacción contra la idea de una “internacionalización” de la Amazonia
y su propósito es: controlar el tráfico de drogas y las actividades fronterizas de contrabando, supervisar la seguridad de las poblaciones indígenas, preservar los recursos ambientales y asegurar una presencia
más efectiva en un área de cinco millones de kilómetros de fronteras
abiertas. Al mismo tiempo, se puso de manifiesto el interés de sectores
políticos y gubernamentales brasileños en alcanzar una integración más
efectiva entre el territorio de la Amazonia y el resto del país. Entretanto,
la creciente importancia de la región amazónica en la política interna
ha sido una motivación de peso para la profundización de los vínculos
políticos y económicos con otros vecinos del área, en especial con Venezuela.
En el caso de Chile, existe una clara distinción entre la política
exterior y la política de seguridad internacional que resulta de las
tensiones en las relaciones cívico-militares. Mientras el Ministerio de
Relaciones Exteriores ha apoyado todas las iniciativas destinadas a
fortalecer los regímenes e instituciones multilaterales interamericanas,
las autoridades militares han defendido una postura más prudente,
buscando preservar un margen de maniobra para desarrollar proyectos autónomos. Desde la perspectiva militar chilena, el Estadonación es todavía un concepto esencial y, por lo tanto, la seguridad
internacional debe estar estrechamente asociada a la política de
defensa nacional. En política exterior, Chile ha adoptado un enfoque globalista que reconoce la creciente importancia de las amenazas no militares, y su diplomacia ha sido activa en promover la
flexibilización del principio de la soberanía nacional frente a situaciones en las que la democracia y los derechos humanos se encuentran amenazados. Al respecto, cabe mencionar que el gobierno
chileno fue uno de los principales impulsores de la resolución 1080
de la OEA, que propugna una respuesta conjunta de los países del
hemisferio ante una alteración del orden institucional en alguna de
las naciones miembro.
El fortalecimiento de los vínculos entre la Argentina y Brasil fomentados por el Mercosur produjo nuevos acercamientos y diferencias en el campo de la política internacional. Muchas disonancias en
Módulo II / Unidad 5
147
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
cuestiones de seguridad interEl fortalecimiento de los
nacional habían sido despevínculos entre la Argentina y
jadas desde que Brasil
Brasil fomentados por el
Mercosur produjo nuevos
introdujera cambios en su
política exterior con el aban- acercamientos y diferencias en
el campo de la política
dono de posiciones defensiinternacional.
vas frente a las presiones de
Estados Unidos. En consecuencia desaparecieron las discrepancias de amplio espectro como
las que emergieron al inicio de los años ‘90, aunque se mantuvieron
algunos puntos específicos de desacuerdo.
Dos temas se tornaron particularmente delicados: la posición
de ambos países frente a una posible ampliación del Consejo de
Seguridad de la ONU y las negociaciones de la Argentina con los
Estados Unidos para convertirse en un aliado militar extra OTAN. En
el primer caso, la posición oficial argentina se opuso a que Brasil
fuera el único país latinoamericano que ocupara un lugar permanente en el Consejo, interpretando esta eventualidad como un acontecimiento que desequilibraría la correlación de fuerzas en la región. En
el segundo, la percepción por parte de la diplomacia brasileña fue
que la negociación argentino-norteamericana, además de su sentido
simbólico, crearía condiciones poco deseables de estímulo a una
mayor presencia militar de Estados Unidos en la parte sur del continente americano.
148
Módulo II / Unidad 5
Mónica Hirst / Roberto Russell
3.3. La dimensión regional
L
a democratización y las iniciativas de cooperación económica
en el Cono Sur permitieron mejorar las condiciones de paz y
seguridad en la región pero no condujeron a un proceso de
integración en este campo. Los acuerdos de integración intrarregional
dieron lugar a un nuevo capítulo en la política de seguridad del
Cono Sur como parte de las externalidades producidas por la expansión de las relaciones económicas; a la vez que la existencia de
regímenes democráticos y la creciente interdependencia entre los
países de la región, representan un elemento suficientemente poderoso para neutralizar el impacto de las diferencias políticas
interestatales.
En cuanto a los pequeños Estados del Cono Sur, llama la atención su actuación contrastante en la política de seguridad regional.
Paraguay ha sido una fuente permanente de preocupación para la
Argentina y Brasil. En primer lugar, por la presencia dominante de los
militares en su política interna y, en segundo término, por el
involucramiento de sus fuerzas armadas en el narcotráfico. Uruguay,
en cambio, no ha representado una amenaza para sus vecinos debido a su estabilidad política y al bajo perfil de sus fuerzas armadas en
los asuntos internos.
Las diferencias entre las políticas exteriores de la Argentina y
Brasil no impidieron que ambos incrementaran las medidas de confianza en el área de la proliferación nuclear. Después de cinco años
de negociaciones, los dos países firmaron en Foz de Iguazú, a finales
de 1990, un acuerdo de salvaguardas mutuas por el cual
La democratización y las
inspeccionarían sin restriccioiniciativas de cooperación
nes sus respectivas instalacioeconómica en el Cono Sur
nes nucleares. Este acuerdo
permitieron mejorar las
representó un gran avance
condiciones de paz y
seguridad en la región pero
estratégico dadas sus repercusiones a nivel bilateral, regio- no condujeron a un proceso de
integración en este campo.
nal y global. Terminaba así
Módulo II / Unidad 5
149
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
una etapa iniciada en 1980 con los Convenios de Cooperación Nuclear y luego fortalecidos por los gobiernos de transición democrática, sobre la base de la confianza mutua y del aumento de la
cooperación. Se daba un paso relevante para la plena adhesión por
parte de ambos países al Tratado de Tlatelolco, anunciándose el comienzo de gestiones para la actualización y perfeccionamento del
texto del Tratado. Por útimo, a nivel global se atenuaban las desconfianzas por parte de los países industrializados, originadas por las
resistencias de la Argentina y Brasil a adherise al Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (TNP), algo que hasta hoy no fue logrado en el caso de India y Paquistán. El acuerdo entre la Argentina y
Brasil es conocido como Acuerdo Nuclear Cuatripartito, porque
involucra a los dos países, a la Agencia Internacional de Energía Atómica (AIEA) y a la agencia de inspección argentino-brasileña. Su contenido es semejante a otros convenios internacionales que establecían
modalidades de salvaguardas especiales sin responder a los requerimientos rígidos del modelo TNP. Su vigencia se dio a partir de febrero
de 1994, después de su aprobación por el Congreso brasileño.
La Argentina es el país que ha demostrado mayor interés en
entrelazar la integración económica con la seguridad regional. Desde
principios de los años ‘90 los círculos académicos, militares y diplomáticos han impulsado la idea de crear un sistema de seguridad para
el Cono Sur. La falta de progresos en este sentido incrementó las preocupaciones del país por la posibilidad de un creciente desequilibrio
militar frente a sus vecinos. Chile es el país que representa la mayor
preocupación para la Argentina debido a su continua producción y
adquisición de armamentos y al mantenimiento de una política de
defensa que implica hipótesis de conflicto con todos sus vecinos. Con
Brasil, en cambio, se considera que ya no existen hipótesis de conflicto y, por
La Argentina es el país que ha
demostrado mayor interés en
lo tanto, debería desarroentrelazar la integración
llarse gradualmente una
económica
con la seguridad
alianza estratégica. Para
regional.
ello se requiere, desde el
150
Módulo II / Unidad 5
Mónica Hirst / Roberto Russell
punto de vista argentino, una reducción equilibrada de las armas convencionales así como también el establecimento de un mecanismo
permanente de intercambio de información sobre proyectos espaciales y misilísticos. Los militares argentinos continúan impulsando programas de cooperación orientados a la consolidación de los vínculos
en el campo de la seguridad con su contraparte brasileña.
Las fuerzas armadas chilenas fueron al principio menos entusiastas que sus colegas argentinos acerca de la integración regional y
sus efectos sobre las políticas de seguridad. La percepción dominante
entre los militares trasandinos es que los Estados tienen intereses diferentes que limitan la complementación y cooperación regional. De
este modo, la cooperación en el área de seguridad con países vecinos
estaba condicionada por las políticas de defensa nacional. Paradójicamente, esta percepción sobre el Estado-nación de los militares chilenos coexistía con decisiones de política exterior adoptadas por la
Cancillería que favorecían la cooperación hemisférica en materia de
seguridad.
Para Brasil, el Cono Sur es parte de una agenda de seguridad
regional y global más amplia. Desde que abandonó el alineamiento
militar con Estados Unidos a mediados de los ‘70, la Argentina se
convirtió en su socio más importante en materia de cooperación sobre
seguridad bilateral. Esta cooperación no sólo intensificó las condiciones de paz y estabilidad en Sudamérica sino que sirvió para fortalecer la credibilidad de Brasil ante la comunidad internacional. Además,
la cooperación con la Argentina permitió a Brasil consolidar un clima
pacífico en sus fronteras del sur y de este modo hacer frente a las
amenazas a la seguridad que se presentan a lo largo de las fronteras
del norte del país. La problemática situación en la Amazonia, junto
con las inquietudes originadas por los nuevos enfoques globales sobre
medio ambiente, han desplazado los intereses de los militares brasileños desde la frontera sur a la norte.
Pero las diferencias entre las opciones de política exterior y de
seguridad de la Argentina y Brasil a partir de los años ‘90 introdujeron un nuevo elemento de preocupación en el ambiente diplomático y
militar de Brasil. La principal inquietud es que la Argentina llegue de-
Módulo II / Unidad 5
151
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
masiado lejos en su política de desarme unilateral, generando una
situación inconveniente de desequilibrio en el área que obligue a sus
vecinos a seguir el mismo camino. Además, ciertos sectores de las
fuerzas armadas brasileñas perciben la falta de convergencia entre
las políticas exteriores de ambos países como un impedimento a la
expansión de la cooperación militar. Sin embargo, reconocen que la
cooperación en seguridad será una consecuencia natural y necesaria
de la integración económica regional. Finalmente, cabe destacar la
posibilidad de que Brasil asuma el estatus de potencia regional. Su
creciente presencia económica y diplomática en Sudamérica, tendría
una repercusión inevitable sobre la política regional.
A pesar de la desarticulación de las hipótesis de conflicto en los
últimos quince años y de una interacción intergubernamental e
intersocietaria sin precedentes, todavía queda un largo camino por
delante para lograr una integración en el ámbito de la seguridad. Por
cierto, éste será un recorrido accidentado que dependerá de la evolución de los contextos interno, internacional y regional. La democratización es una condición importante pero no suficiente para profundizar
la cooperación en materia de seguridad en el Cono Sur. En efecto, los
diferentes patrones de relaciones cívico-militares que se observaron
durante la consolidación democrática no contribuyeron a desarrollar
una identidad común ni una misión compartida entre las fuerzas armadas de la región. Estos hechos demuestran las dificultades para avanzar hacia una integración política y de seguridad en el corto y mediano
plazo.
Sin embargo, al constituir una zona “sin guerras” y un área
estratégica marginal en los temas globales, las diferencias en política
exterior no adquieren un sentido trascendente para la seguridad regional. Las medidas de confianza mutua, las negociaciones de no
proliferación nuclear entre la Argentina y Brasil iniciadas a mediados
de los ‘80 -consideradas hoy en día un ejemplo de zonas libres de
armas nucleares- y la democratización -que impulsó mecanismos de
acuerdo pacíficos fortaleciendo una “cultura” del legalismo en esta
región- han consolidado las bases para la paz y la estabilidad
interestatal en el Cono Sur. En realidad, si bien la cooperación en
152
Módulo II / Unidad 5
Mónica Hirst / Roberto Russell
temas de seguridad y la democratización no han conducido a la integración en el área de seguridad, resultaron efectivas para disminuir la
desconfianza y la animosidad previas entre los estados del Cono Sur,
especialmente entre la Argentina, Brasil y Uruguay.
Dada la menor convergencia en materia de política exterior, los
factores económicos han sido la fuente más importante de identificación de intereses comunes en esta región. Así, la convivencia entre
dinámicas de fragmentación en el plano de la política de poder y de
integración en el plano de la interdependencia, viene generando una
dinámica compleja y múltiple en las vinculaciones subregionales, especialmente entre la Argentina y Brasil. Al tiempo que se observan
discordancias poco triviales como las que fueron mencionadas, se
constata una contaminación positiva del proceso de asociación en
diversos campos, incluido el de las políticas de defensa. Al respecto,
programas bilaterales de cooperación proliferan en las áreas de infraestructura, energía, tecnología, educación y cultura.
También debe destacarse la dinámica creada entre las fuerzas
armadas de ambos países, que ganó un sentido espontáneo y poco
tiene que ver con la idea de crear un sistema interamericano de seguridad cooperativa defendido al inicio de los años ‘90 por la Argentina, con relativo respaldo de Washington (de hecho las diferencias
entre la Argentina y Brasil suscitadas por esta idea explican en parte
por qué el gobierno argentino terminó optando por un acuerdo militar
solitario con los Estados Unidos). La actual cooperación militar argentino-brasileña no está dirigida a la construcción de una instancia
institucional de defensa, sino que se trata esencialmente de un conjunto de medidas de confianza que reflejan positivamente el proceso de
asociación bilateral en curso. La interacción entre los ejércitos argentino y brasileño se desarrolla en el plano internacional, en el ámbito de
las operaciones de paz de la ONU y , en el plano regional, a través
de la realización de operaciones conjuntas en las zonas fronterizas.
También se han expandido los ejercicios navales dirigidos a mejorar
la defensa del Atlántico Sur, mientras que las fuerzas aéreas de la
Argentina y Brasil han intensificado su cooperación para permitir un
control común del espacio aéreo, así como la concepción de progra-
Módulo II / Unidad 5
153
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
mas de tecnología espacial.
Como fue mencionado, el
objetivo de la actual
Otro campo de cooperación
cooperación militar
importante se desarrolla ensubregional
no es el de crear
tre las autoridades policiales
un mecanismo
y de justicia para un mayor
institucionalizado de defensa
control del narcotráfico. En
o una comunidad plural de
este contexto, se busca aseseguridad.
gurar una base operativa
mínima en torno de posiciones e intereses comunes en el campo de las políticas de defensa. Para
ello, anualmente se debaten nuevos enfoques de seguridad en simposios
estratégicos desarrollados por equipos militares de alto nivel de la
Argentina y Brasil. En relación con esto, en 1997 los dos países crearon una “Comisión Permanente de Coordinación” para cuestiones de
defensa mutua.
Como fue mencionado, el objetivo de la actual cooperación
militar subregional no es el de crear un mecanismo institucionalizado
de defensa o una comunidad plural de seguridad (éste será el tema
que trataremos en la última Unidad). No obstante, los programas cooperativos recientes que surgieron del proceso de integración regional han aumentado la confianza y la transparencia entre los militares
del Mercosur. Desde el punto de vista conceptual, las doctrinas militares han disminuido su antagonismo con la idea de generar una zona
de paz en el Cono Sur, a la vez que se abandonaron posiciones conflictivas a la luz del reconocimiento compartido de que las amenazas
externas en el Cono Sur son mínimas o inexistentes, y que las políticas
de defensa de la región están comprometidas con el mantenimiento
del orden democrático.
154
Módulo II / Unidad 5
AUTOEVALUACIÓN
1. ¿Cuáles fueron los efectos de la ola democratizadora en las
políticas de integración?
2. ¿Qué rol ocupan actualmente las hipótesis de conflicto en
América latina?
3. ¿A qué se alude cuando se habla de amenazas no militares
y qué peso tienen en la agenda hemisférica?
4. ¿Qué papel le cabe a la relación Argentina-Brasil, en la
construcción de un escenario regional más cooperativo?
5. ¿Cuáles son las posturas de la Argentina y Brasil en cuanto
a entrelazar la integración económica con la seguridad regional?
6. ¿El Cono Sur tiende hacia la formación de mecanismos
institucionalizados en el plano de la Defensa y de la Seguridad? Fundamente su respuesta.
Unidad 5 / Autoevaluación
155
UNIDAD 6
LA CONSTRUCCIÓN POLÍTICA DEL MERCOSUR
1. INTRODUCCIÓN
E
l Mercosur constituye la principal experiencia en América del
Sur de la llamada “segunda ola de integración regional”. Creado en 1991, enfrentó a partir de 1996 la etapa más difícil de
su conformación. El paso a una agenda compleja, a medida que se
iban completando las reducciones arancelarias, puso de relieve las
diferencias que prevalecían para avanzar en la integración de los
sectores de servicios, el acceso a los mercados financieros, la armonización fiscal y la coordinación macroeconómica. Paralelamente, en
este mismo período se registraron los progresos más importantes de la
agenda externa del Mercosur. Se firmó un acuerdo marco con la Unión
Europea, se estableció la pertenencia parcial de Chile y Bolivia, y se
afirmó como bloque en el ámbito de las negociaciones del ALCA.
A partir de los años ‘90, la literatura académica sobre regionalismo, incluso en los países industrializados, comenzó a citar al Mercosur
como el principal ejemplo de “Integración Sur-Sur”. A su vez, el peso
político del Mercosur cobró relevancia en las negociaciones
hemisféricas, desde una estrategia defensiva.
El sentido de continuidad constituye otro atributo de
El Mercosur constituye la
este proceso de integración
principal experiencia en
América del Sur de la llamada
regional. Desde su lanzamien“segunda ola de integración
to, jamás dejó de estar en la
regional”. Creado en 1991,
cima de la lista de prioridaenfrentó a partir de 1996 la
des de sus países miembros
etapa más difícil de su
en materia de política exteconformación.
rior. Se trata de una situación
Módulo II / Unidad 6
157
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
La integración regional del
inversa a lo que ocurría en
los años ‘60 y ‘80, cuando Cono Sur no abarca solamente
temas comerciales.
la integración regional se conActualmente,
todas las
virtió en el instrumento de uso
políticas públicas de sus socios
político esporádico de los lícomprenden una agenda
deres de turno. Actualmente,
subregional (educación,
el Mercosur representa para
cultura, salud, medio
sus principales socios una
ambiente, obras públicas,
seguridad, turismo, etc.).
“política de Estado”. En los
últimos diez años, el grupo ya
convocó a veinte reuniones cumbre y más de una decena de encuentros
presidenciales extraordinarios, revelándose como un canalizador de
energía política sin precedentes para la Argentina y Brasil. Al mismo
tiempo, el proceso se volvió una valiosa fuente de capital político para
la inserción regional y mundial de sus socios.
La integración regional del Cono Sur no abarca solamente
temas comerciales. Actualmente, todas las políticas públicas de sus
socios comprenden una agenda subregional (educación, cultura,
salud, medio ambiente, obras públicas, seguridad, turismo, etc.).
Acompañando esta dinámica expansiva, se observa una creciente
incorporación por parte de las provincias (Estados) que buscan crear,
en el proceso asociativo, su propia agenda. No obstante, se trata
de un proceso anárquico que carece de una orientación institucional.
Los países miembros establecieron un vínculo directo entre la
defensa de la democracia y la integración regional. Más allá de su
sentido interdemocrático, el Mercosur pasó a proyectarse como una
“Zona de Paz”. Esta identidad contrasta notablemente con la subregión
andina, en la cual prevalece un cuadro de turbulencia y fragilidad que
amenaza las condiciones de seguridad del área.
En resumen, el Mercosur construyó en diez años su identidad
política y económica. Sin embargo, se avanzó más en el análisis y en
el debate sobre su significado económico que sobre su identidad
institucional. A medida que se profundizan y diversifican los temas de
su agenda, se torna importante comprender las consecuencias políticas del proceso de integración subregional.
158
Módulo II / Unidad 6
Mónica Hirst / Roberto Russell
2. LA ESPECIFICIDAD POLÍTICA DEL MERCOSUR
L
a formación del Mercosur constituye el único caso en el que se
combinan, simultáneamente, procesos de consolidación democrática y de formación de una zona de paz con la creación de
un espacio económico común. La dimensión política del Mercosur surge precisamente de esta combinación.
A los efectos de establecer una comparación pueden mencionarse los casos del sur de Europa para los cuales, sin embargo, la
integración regional ya era una realidad avanzada cuando los países de la subregión (Portugal, España y Grecia) adhirieron al sistema de democracias de mercado y a la Comunidad Europea. El
ejemplo de Australia-Nueva Zelanda también es útil para señalar
la unicidad de la experiencia del Mercosur, especialmente de la
vinculación Argentina-Brasil. En ese caso, el funcionamiento de regímenes democráticos constituía un presupuesto político-institucional
previamente consolidado y que guardaba relación con el tipo de
colonización y con la participación de ambos países en el
Commonwealth Británico.
La vinculación entre los procesos de consolidación democrática
de los países miembros del Mercosur y el de integración, se tornó
crecientemente compleja en función de la sobreposición establecida
entre la multiplicidad de actores presentes en el proceso de asociación
y los desafíos enfrentados internamente en ambos países. El desarrollo
de una agenda “interméstica”, natural en cualquier dinámica de construcción de un espacio económico regional, se tornó un proceso lento
e incompleto en el caso del Mercosur. Así las soluciones políticas
intergubernamentales se convirtieron en el elemento “formateador” del
perfil político de la asociación, creándose una total sobreimposición
entre el desempeño de los gobiernos de ambos países -sus condiciones de gobernabilidad- y el compromiso político con la integración
subregional.
Un análisis político del Mercosur debe partir de su caracterización como un proceso intergubernamental, sobre el cual han influido factores exógenos y endógenos. Los primeros comprenden
Módulo II / Unidad 6
159
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
las políticas económicas, las políticas exteriores y las dinámicas
políticas internas de cada Estado miembro; los segundos se refieren a los aspectos institucional-burocráticos, socioeconómicos y
político-ideológicos vinculados con los procesos de integración regional. Dado que el eje Argentina-Brasil constituye el núcleo político del proceso asociativo, el peso de los factores señalados,
particularmente los de carácter exógeno, no es igual para todos los
Estados miembros.
Al mismo tiempo, no hay que perder de vista los condicionantes
externos resultantes de la economía política internacional. Para los
países que participan de esta iniciativa, la vinculación con el proceso de globalización, constituye el principal incentivo para la adopción de una estrategia de regionalismo abierto. Utilizada como un
instrumento para estimular nuevas oportunidades de comercio e inversiones, esta asociación fue percibida como un medio para perfeccionar la competitividad internacional de sus socios. Pese a que un
proceso integracionista de esta naturaleza genera situaciones
crecientemente homogéneas, la permanencia de heterogeneidades
nacionales le otorga al Mercosur su especificidad política. Esta especificidad está dada en función de tres aspectos políticos claves: la
actuación de sus diferentes actores (burocráticos, políticos y sociales), sus temas de politización y su base de sustentación ideológica.
3. LOS ACTORES
S
e pueden identificar dos tipos de actores en el Mercosur: los
de primero y los de segundo nivel, diferenciándose según el
grado de participación, el cual está determinado por
condicionantes económicos y políticos y por el formato institucional del
propio proceso asociativo. En el primer nivel se ubican los sectores burocráticos, los grupos empresarios y las máximas dirigencias políticas; en el
segundo se sitúan los partidos políticos, las organizaciones sindicales, las
pequeñas y medianas empresas y los segmentos técnico-académicos.
160
Módulo II / Unidad 6
Mónica Hirst / Roberto Russell
3.1. Actores de primer nivel
3.1.1. Los agentes gubernamentales
M
ás allá de una pequeña burocracia para fines administrativos que opera desde una Secretaría en Montevideo, en
todos los países miembros del Mercosur existe un cuerpo
de funcionarios gubernamentales en los ministerios de relaciones exteriores y en las agencias económicas especializadas, que conducen el
proceso de integración subregional. Los primeros diplomáticos
involucrados en el proceso poseían la experiencia de la ALALC-ALADI
como la principal escuela de formación para el desempeño de esta
tarea. En los últimos diez años, nuevas generaciones de diplomáticos
participaron en los procesos de negociación juntamente con técnicos
y burócratas de otras agencias gubernamentales. Así, en todos los
países miembros se dio una nueva dinámica interburocrática con grados variados de coordinación. Para la mayoría de los funcionarios
vinculados con temas de integración, el Mercosur es un proceso de
aprendizaje espontáneo, donde las posiciones e intereses nacionales
deben armonizarse con los de un proceso de negociación subregional.
Durante la primera mitad de los años ´90, las negociaciones
intergubernamentales en torno del Mercosur fueron el campo más activo de la diplomacia económica de sus países miembros. A partir del
lanzamiento de la Agenda ALCA y de la creación de la OMC en
1996, se generaron otros dos espacios privilegiados para la diplomacia económica. En el caso del Mercosur, los equipos técnicos operan
desde las cancillerías y además dependen de la aprobación de sus
respectivos gobiernos, a los que deben rendirles cuenta sobre el resultado de cada negociación. Asimismo, cuando se cumple una agenda
común de negociaciones, como ocurre en el ámbito de los diferentes
subgrupos de trabajo, los avances logrados resultan simultáneamente
de entendimientos inter e intragubernamentales.
El dinamismo del proceso subregional ha generado nuevos
desafíos para los diplomáticos, particularmente en lo que respecta a
los intereses y presiones que surgen en el frente interno. Este tipo de
Módulo II / Unidad 6
161
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
desafío está relacionado con el carácter “interméstico” de un proceso
de integración, a medida que se amplía y se profundiza su agenda.
En este caso, las cancillerías deben enfrentar presiones e intereses
internos provenientes de tres ámbitos:
a) Otras agencias del Estado -principalmente económicas- que
tienen una creciente injerencia en las negociaciones intergubernamentales, tornándose cada vez más importante la coordinación
interburocrática con otros ministerios. La diversificación de la agenda
del Mercosur lleva a la presencia activa no sólo de los ministerios
económicos, sino también de otras áreas como Justicia, Educación y
Cultura. En este contexto, se creó una vinculación de cuestiones que
muchas veces erosiona la frontera entre lo internacional y lo nacional,
y entre la política y la economía. Diversas cuestiones como disputas
fronterizas, uso compartido de fuentes energéticas, asuntos ambientales, comunicaciones, seguridad y política internacional se vincularon
en forma creciente con la creación de un espacio económico ampliado. Los ministerios económicos ya han creado un espacio propio de
negociaciones a partir de los mayores grados de interdependencia en
las áreas de inversiones, operaciones financieras y gestión
macroeconómica.
b) Los intereses sociales afectados positiva o negativamente por
las negociaciones intergubernamentales. Los contactos y las consultas
con sectores empresarios locales se volvieron decisivos para los entendimientos entre los países de la región a partir del fin de la liberalización comercial automática.
c) Los gobiernos estaduales/provinciales de regiones beneficiadas o perjudicadas por el avance del proceso de integración. Se destacan dos tipos de provincias, las que se encuentran en regiones
fronterizas y aquéllas con producciones más afectadas por la asociación intrarregional. Para atender esta problemática se creó un grupo
que reúne seis provincias argentinas que conforman la Comisión Regional de Comercio Exterior del Nordeste Argentino (CRECENEA:
Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Misiones y Santa Fe) y cuatro
estados brasileños que conforman el Consejo de Desenvolvimento do
Sul (CODESUL: Mato Grosso, Paraná, Rio Grande do Sul y Santa
162
Módulo II / Unidad 6
Mónica Hirst / Roberto Russell
Catarina) para profundizar los vínculos entre ambas regiones. En el
caso de Brasil, las provincias que comparten fronteras con los socios
del Mercosur son justamente las que más han sufrido el impacto del
proceso de integración.
3.1.2. El empresariado
E
l segmento empresario representa los intereses de los grupos
económicos de mayor peso o de las empresas transnacionales
que operan en la subregión. Al abandonar posiciones defensivas motivadas por políticas proteccionistas, este segmento se mostró
interesado en la ampliación de redes transfronterizas que le permitieran combinar el impacto de las políticas de estabilización con acuerdos preferenciales de comercio.
En este campo, se debe diferenciar la actuación de las empresas transnacionales, los grandes grupos nacionales, y los medianos y
pequeños productores. El primer segmento goza de un alto grado de
autonomía, y ha adoptado estrategias de regionalización que podrían
implementarse en forma independiente respecto del proceso de integración regional. El segundo grupo representa la mayor fuente de
presión en las negociaciones intergubernamentales y ha buscado una
estrategia que equilibre el impacto de los procesos de reforma interna
con las oportunidades generadas por un mercado ampliado. Las estrategias y las alianzas empresariales en el caso de ambos sectores
poseen cierto grado de autonomía frente al proceso de negociación
intergubernamental.
El interés de las medianas y pequeñas empresas (PYMES) por
los procesos de integración subregional, está en gran medida determinado por su capacidad de vinculación con los segmentos mencionados. La principal fuente de oportunidades para estas empresas reside
en el proceso de tercerización impulsado por las industrias de gran
tamaño -nacionales e internacionales- que abre espacios para los llamados nichos de especialización intraindustrial.
Módulo II / Unidad 6
163
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
A partir de los años Entre las decisiones adoptadas
en la reunión de Ouro Preto a
‘90 se produjo un importanfines de 1994, se destaca la
te incremento en las vinculacreación de un Foro Consultivo
ciones interempresarias
Económico Social, cuya
mediante los acuerdos de disprincipal función es dar mayor
tribución, la formación de organicidad y sentido regional
tradings o el montaje de fira los intereses empresariales.
mas de representación. También creció el flujo de inversiones transfronterizas estimulado por las
privatizaciones que tuvieron lugar en toda la subregión. Este fenómeno
constituye un proceso con notables desigualdades en los niveles nacional y subregional, debido a las asimetrías subregionales o a las diferencias de recursos económicos y políticos de que disponen las empresas.
Estas desigualdades resultan de los tamaños diferentes de los mercados
internos y del apoyo otorgado por los gobiernos nacionales.
Entre las decisiones adoptadas en la reunión de Ouro Preto a
fines de 1994, se destaca la creación de un Foro Consultivo Económico Social, cuya principal función es dar mayor organicidad y sentido
regional a los intereses empresariales. Sin embargo, hasta el presente
los avances en esta dirección han sido mínimos, observándose una
clara preferencia por priorizar los canales informales de presión o las
prácticas lobbystas ya desarrolladas a nivel nacional. De todas formas, se observa una influencia notable de los sectores empresarios
sobre el proceso negociador, particularmente en los campos automotriz, electrónico, de productos químicos y metalúrgicos.
3.1.3. Las dirigencias políticas
L
a voluntad presidencial se ha transformado en un propulsor
político central de las negociaciones del Mercosur. El interés de
los gobernantes mercosureños por la continuidad y la
profundización del proceso asociativo procura conjugar liderazgo
personal, sentido de oportunidad económica y necesidad de pro-
164
Módulo II / Unidad 6
Mónica Hirst / Roberto Russell
yección internacional. La volunLa voluntad presidencial se
ha transformado en un
tad presidencial fue un elemenpropulsor político central de
to importante tanto para
las negociaciones del
fortalecer el proceso como
Mercosur. El interés de los
para establecer sus límites. El
gobernantes mercosureños
hecho de que esta voluntad no
por la continuidad y la
esté identificada con prograprofundización del proceso
mas partidarios ha favorecido
asociativo procura conjugar
liderazgo personal, sentido
su continuidad de un gobierno
de oportunidad económica y
a otro. En realidad, el tema de
necesidad de proyección
la integración regional ha sido
internacional.
el punto de menor divergencia
nacional entre los gobiernos de
la subregión. Desde la firma del Tratado de Asunción, el cambio de
presidentes y de partidos gobernantes no tuvo mayor impacto sobre el
proceso de integración subregional. En la mayoría de los países del
área, éste no fue tema de politización interna.
La creación del Mercosur coincidió con los cambios de gobierno en la Argentina, Brasil y Uruguay, y representó un viraje importante
en cuanto a la estrategias de integración adoptadas. Este viraje estuvo
vinculado con nuevas premisas de política económica, comprometidas en mayor o menor grado con proyectos neoliberales.
3.2. Actores de segundo nivel
E
l segundo nivel de actores -partidos políticos, organizaciones
sindicales, pequeños y medianos empresarios, y segmentos técnico-académicos- ha tenido un papel secundario respecto de
los procesos de democratización experimentados por los países de la
subregión y las limitaciones institucionales del Mercosur. A pesar de
que en todos los casos se observa la vigencia de regímenes políticos
democráticos, la capacidad de organización de los intereses de estos
actores es insuficiente para asegurar su influencia sobre el formato y el
Módulo II / Unidad 6
165
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
contenido del Mercosur. En otras palabras, la vinculación entre la
profundización de la democracia y de la regionalización carece aún
de adecuados canales institucionales y de organización política.
En ese sentido son bien contrastantes las experiencias de las
sociedades industriales europeas y las que se observan en los países
del Mercosur. Es notablemente más significativa la influencia ejercida
por estos actores en el actual proceso comunitario europeo e incluso
en Estados Unidos y Canadá, donde el grado de institucionalización
del NAFTA es limitado. En la Unión Europea, las redes interpartidarias
cumplieron un papel decisivo para la ampliación de las funciones del
Parlamento Europeo después del Acta Única Europea, y las vinculaciones intersindicales desempeñaron un papel crucial en la conducción
de la agenda social comunitaria. En el caso del NAFTA, los sindicatos
y las organizaciones no gubernamentales norteamericanas se transformaron en actores protagónicos en la definición de pautas de negociación intergubernamentales, especialmente durante la segunda etapa,
cuando se negoció un acuerdo complementario sobre temas laborales. Más recientemente, estas organizaciones extendieron su influencia a las negociaciones del ALCA.
A continuación se examinará brevemente el tipo de actuación
de estos sectores en el Mercosur.
3.2.1. Los partidos políticos
L
a participación de los partidos políticos en el Mercosur ha sido
marginal. El Tratado de Asunción contempló en su Artículo 24
la creación de una Comisión Interparlamentaria, sin atribuirle
una función específica. Una vez constituida, la propia comisión determinó que sus atribuciones serían de carácter consultivo, deliberativo y
de formulación de propuestas. De hecho, sus vínculos con los órganos
técnicos del Mercosur han sido informales e inconstantes, motivando
que la movilización parlamentaria en torno de la agenda de integración sea limitada o desarticulada.
166
Módulo II / Unidad 6
Mónica Hirst / Roberto Russell
Contrariamente a lo que se observa en la experiencia europea, los partidos políticos de los países del Mercosur no cuentan con
redes interpartidarias en la subregión. Tampoco existe una afinidad
ideológica o programática que estimule este tipo de interacción: cada
país tiene una estructura partidista propia y sus programas no encuentran correspondencia político-ideológica en los otros países, lo
que explica la dificultad para crear una trama de intereses y posiciones comunes que vayan más allá de la defensa de la democracia. Al
mismo tiempo, la ausencia de participación de las múltiples entidades políticas, particularmente de los parlamentos, afecta a la inclusión del Mercosur en la “agenda ciudadana” de las democracias de
la subregión.
En el ámbito político interno, la participación de la Argentina
en el Mercosur es un proyecto bipartidista y éste ha sido, de hecho, el
principal punto de continuidad entre las políticas exteriores de los
gobiernos radical y justicialista. Entre tanto, la preocupación del Congreso por el tema de la integración ha sido fragmentada y dispersa,
inclusive en momentos de tensión y politización de las negociaciones
subregionales. En Brasil, el interés por el Mercosur se concentra en los
representantes de los estados del sur del país, preocupados casi siempre por los costos de este proceso para los agricultores del área. También se observa inquietud en sus sectores nacionalistas, particularmente
en los partidos de izquierda, que perciben la vinculación con la Argentina como una forma de profundizar la influencia de recetas
neoliberales sobre las políticas locales. En el caso uruguayo, la movilización parlamentaria frente al Mercosur fue mayor en la etapa inicial, cuando el gobierno buscó asegurar un amplio apoyo interno a su
decisión de adherir al Tratado de Asunción. En cambio, en Paraguay,
la clase política -y en especial los sectores más duros del partido gobernante- constituye uno de los focos de cuestionamiento a la participación del país en el Mercosur.
Módulo II / Unidad 6
167
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
3.2.2. Los pequeños y medianos empresarios
E
l Programa de Liberación Comercial del Acta de Buenos Aires
y el Tratado de Asunción, que impusieron nuevas reglas al
comercio intrarregional, obligaron a que las PYMES desarrollaran nuevas estrategias con el fin de mejorar la competitividad y el
acceso a los mercados de la región. No obstante, tratándose de unas
3,5 millones de unidades cuando se incluyen las microempresas (más
del 70% se concentra en Brasil), este sector productivo no tiene suficiente peso como para reclamar programas de apoyo que le permitan
enfrentar las nuevas condiciones competitivas impuestas por el Mercosur.
Para estas empresas se tornó vital encarar los procesos de
reconversión, cambios de gestión, actualización tecnológica, búsqueda de socios y de formas de acceder a nuevos mercados, dentro y
fuera del Mercosur. En este contexto, la obtención de apoyos públicos
para reducir los costos de producción y mejorar las condiciones de
financiación e inversión ha sido crucial. Pero las limitaciones impuestas por las políticas nacionales para lograr este tipo de apoyo, la
inestabilidad macroeconómica y los ajustes impuestos por las nuevas
estrategias productivas de las empresas transnacionales incrementaron
aun más la vulnerabilidad de las PYMES.
En el ámbito del Mercosur, los mecanismos institucionales y las
fuentes de apoyo público en Brasil, aunque insatisfactorias desde el
punto de vista local, han sido superiores a las que ofrecen sus socios
para lidiar con este tipo de adversidades. En general, las PYMES argentinas y uruguayas encuentran dificultades para mantener un nivel
competitivo frente a sus pares brasileñas, por lo que las reacciones
generadas por el abandono de una estrategia industrialista en el contexto de una asociación económica con Brasil, se ven agravadas por
la ausencia de convergencias entre las políticas públicas de estos países.
168
Módulo II / Unidad 6
Mónica Hirst / Roberto Russell
3.2.3. Las organizaciones laborales
E
l riesgo de que el proceso de integración reduzca los puestos
de trabajo, genere nuevas prácticas de “dumping social” e
incremente aun más el desempleo, constituye la principal inquietud de los líderes sindicales de la subregión. La preocupación
dominante en este caso pasó a ser la articulación entre el Mercosur
y el proceso de internacionalización de los mercados, en el cual la
reducción de los costos de producción, incluyendo la mano de obra,
se tornó una condición necesaria para mejorar la competitividad
local. En este contexto, la defensa del empleo constituye una prioridad de la agenda sindical del Mercosur. A pesar de que, en cada
caso, la actuación de las organizaciones gremiales está sujeta a
diferentes contextos políticos, se buscó la elaboración de una agenda laboral común. El primer paso fue la homogeneización de los
compromisos internacionales de los cuatro países, en especial la
adhesión a los convenios de la OIT. En segundo lugar, se iniciaron
negociaciones para la redacción de una Carta de los Derechos Fundamentales del Mercosur, con el objeto de crear un instrumento básico para la construcción de un sistema laboral integrado con la
definición de normas y mecanismos de control para la protección
laboral y social en la subregión. La Argentina propuso “medidas
compensatorias” para el país afectado por situaciones de “dumping
social”, en tanto que Brasil, manteniendo la misma posición que defiende en la OMC, se mostró contrario al empleo de “medidas de
control supranacional” para el tratamiento de temas laborales. Respecto de la circulación de mano de obra, tanto la Argentina como
Uruguay no pudieron contar con el apoyo paraguayo y brasileño
para incluir algunas restricciones que impidiesen una liberalización
plena.
En el ámbito del denominado Subgrupo Nº 11, dedicado a los
temas laborales, la agenda se concentró en temas como la permanencia y residencia del trabajador, el reconocimiento de títulos profesionales, las condiciones de seguridad en el trabajo y la armonización
de las legislaciones laborales. La comisión de Empleo y de Formación
Módulo II / Unidad 6
169
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
Profesional se convirtió en una de las comisiones más activas dentro
de aquel subgrupo. En el ámbito de las organizaciones sindicales regionales, el proceso del Mercosur fue particularmente importante para
ampliar el activismo y la representatividad de la Coordinación de las
Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS) creada en 1986 (que también incluye a Chile).
No obstante, para los líderes sindicales argentinos, el Mercosur
constituye más una fuente de preocupación que de movilización. Se teme
que las dificultades para competir con productos brasileños profundicen
políticas de flexibilización laboral, así como también que la libre circulación de mano de obra abra las puertas para un aluvión migratorio que
incremente aun más las tasas de desempleo en la Argentina. El hecho de
que el sindicalismo argentino atraviese un período de fragmentación y
desmovilización reduce su capacidad de presión sobre el proceso de
integración y conduce a una actuación de bajo perfil.
En Brasil, el Mercosur ha generado una creciente movilización
del sector sindical, tanto en función de sus potenciales consecuencias
sobre el mercado de trabajo como por la percepción de que este
proceso podría transformarse en un instrumento de proyección
subregional de los modelos políticos de organización laboral de este
país. La actuación del sindicalismo brasileño en el Mercosur, en particular de la Confederación Única de Trabajadores (CUT), se debe principalmente al interés de evitar
una expansión de las polítiEn Brasil, el Mercosur ha
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generado una creciente
movilización del sector
mercado de trabajo. También
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sobre el mercado de trabajo
Mercosur y del ALCA, lo que
como por la percepción de que
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instrumento de proyección
acercó sus posiciones a las
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de los sectores empresarios.
laboral de este país.
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170
Módulo II / Unidad 6
Mónica Hirst / Roberto Russell
También se creó una
dieron a posicionarse de forvinculación entre la agenda
ma alineada con los respectisocial del Mercosur y del
vos grupos empresariales,
ALCA,
lo que profundizó las
revelando una mayor tendenposturas defensivas de las
cia a generar coaliciones
organizaciones gremiales
pluriclasistas nacionales que a
brasileñas y acercó sus
articular redes intrarregionales.
posiciones a las de los
Cabe mencionar aquí que este
sectores empresarios.
tipo de coalición coincide en
Brasil con la gradual reactivación de políticas neoproteccionistas.
Las centrales sindicales de los países del Mercosur están preocupadas por las políticas adoptadas por las empresas multinacionales, las
que, por operar con estrategias productivas regionales, podrían llegar
a ignorar las especificidades nacionales y sectoriales en las negociaciones salariales. En este contexto, se torna aun más difícil la opción entre
estrategias centralizadas o descentralizadas de negociaciones en el
Mercosur. El primer tipo corresponde a un sindicalismo que opera con
sistemas monopolistas, mientras se observa que en todo el mundo los
modelos descentralizados son más exitosos en sus negociaciones. Sin
embargo, la descentralización profundiza una fragmentación de la acción sindical, tornando más difícil la construcción de una acción política
con mayor influencia decisoria sobre el Mercosur.
3.2.4. El segmento técnico-académico
A
lo largo de sus primeros diez años de vida, el Mercosur ha
movilizado en forma expansiva a los sectores intelectuales y
técnicos en sus países miembros. Tanto en las universidadesespecialmente en la Argentina y Brasil-, como en los ámbitos de investigación y de cursos de posgrado, ha surgido un pensamiento
crítico más condicionado por las agendas nacionales que por una
perspectiva regional. Al mismo tiempo, el Mercosur estimuló un mayor interés por el conocimiento de las realidades pasadas y presen-
Módulo II / Unidad 6
171
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
tes de los países miembros generando nuevas redes de interacción
académica, particularmente en el campo de las ciencias sociales y
humanas.
En el ámbito técnico, el Instituto para la Integración de América
latina (INTAL) –vinculado al Banco Interamericano de Desarrollo (BID)es el principal espacio de producción de estudios de seguimiento y
evaluación del proceso asociativo. Desde el exterior, los países e instituciones de Europa se tornaron la principal fuente de apoyo para la
realización de encuentros y estudios sobre el Mercosur. De esta forma
se creó una oportunidad para la proyección de la experiencia comunitaria europea en la etapa más importante de su consolidación.
Al lado de los espacios relativamente cerrados de debate y
producción de conocimiento manejados por académicos y técnicos,
se observa una intensa utilización, por parte de estos mismos, de los
medios de comunicación para abordar temas relacionados con la integración regional. De hecho, las posiciones contrarias y favorables
de todos los actores mencionados se han transformado en un instrumento de movilización de la opinión pública en todos los países del
Mercosur.
4. LOS PUNTOS DE POLITIZACIÓN
L
a profundización de la agenda del Mercosur amplió el espacio
de controversia dentro y entre sus países miembros. Tanto soluciones técnicas como decisiones estratégicas tienden a politizarse
en función de la multiplicidad de actores e intereses involucrados en el
proceso asociativo. La politización ocurre todas las veces que se manifiestan intereses diferentes sobre los contenidos de esta agenda. Incluso el aumento de los puntos de convergencia en el ámbito
técnico-burocrático no impide el surgimiento de nuevas diferencias. La
politización generada en el Cono Sur por la integración regional comprende viejas y nuevas cuestiones en las que se superponen intereses
nacionales y estrategias comunes.
172
Módulo II / Unidad 6
Mónica Hirst / Roberto Russell
El proceso está muy sesgado por las diferencias entre sus dos
principales socios, que son explícitas. De hecho, la dicotomía amistad/rivalidad entre la Argentina y Brasil tiene un peso absoluto sobre
el metabolismo político del Mercosur. La rivalidad argentino-brasileña
es alimentada por la memoria del pasado y una desconfianza crónica
que emerge cíclicamente por reacciones de uno u otro lado, generadas por medidas unilaterales, sea en el campo del comercio exterior,
de las políticas macroeconómicas o de la política internacional. Las
discrepancias causadas terminan exacerbando sentimientos y percepciones negativas que extrapolan las razones mencionadas. En contrapartida, la superación de las diferencias, además de permitir la
negociación favorable de temas específicos, es generadora de expectativas optimistas “definitivas” sobre el futuro del Mercosur.
En una breve clasificación de los temas de politización se pueden identificar cuatro universos que generan controversias entre y dentro de los países de la subregión: el primero está ligado al universo de
la economía política internacional, el segundo a la ecoEl proceso está muy sesgado
nomía política interna, el
por las diferencias entre sus
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explícitas. De hecho, la
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del comercio exterior, de las
más adecuado para enfrenpolíticas macroeconómicas o
de la política internacional.
tar los desafíos y las oportu-
Módulo II / Unidad 6
173
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
nidades que provienen del
Al tiempo que la concepción
medio económico externo. La
del Mercosur como una
compatibilización de legislaexperiencia de regionalismo
abierto se tornaba una
ciones nacionales con las
manera de emitir una señal
nuevas reglas de funcionapositiva para la comunidad
miento del sistema de comereconómica internacional, la
cio internacional y la
convivencia de diferentes
vinculación positiva con los
sistemas de economía de
espacios económicos regiomercado creó un nuevo tipo
nales constituyen una preocude tensión dentro del
Mercosur.
pación compartida por todos
los estados miembros del
Mercosur. No obstante, coexisten diferentes tipos de estrategias económicas externas, condiciones desiguales de competencia empresarial, afinidades político-culturales diversas y recursos institucionales
de diferente escala.
Al tiempo que la concepción del Mercosur como una experiencia de regionalismo abierto se tornaba una manera de emitir una
señal positiva para la comunidad económica internacional, la convivencia de diferentes sistemas de economía de mercado creó un nuevo tipo de tensión dentro del Mercosur. En este contexto se producen
los debates sobre la estrategia internacional del Mercosur. Desde su
fase constitutiva, la principal controversia giró en torno de la percepción de que la profundización del proceso subregional y sus vinculaciones con Estados Unidos representan opciones excluyentes. Se
desarrolló entonces un debate sobre los costos y los beneficios de
aceptar un “patrón NAFTA” de negociación con el gobierno norteamericano. Este debate fue superado a partir de los avances de las
negociaciones del ALCA, cuando se creó una agenda de entendimientos comerciales hemisférica. Otros temas controvertidos fueron el sentido prioritario o no de un Acuerdo de Libre Comercio Sudamericano
para fortalecer la integración subregional y el tipo de vinculación a
establecerse entre Chile y el Mercosur.
De hecho el proceso del ALCA es, claramente, el factor más
poderoso para definir la expectativa de vida del Mercosur. Bene-
174
Módulo II / Unidad 6
Mónica Hirst / Roberto Russell
ficiado por las ambigüedades
De hecho el proceso del
de la sociedad política norteALCA es, claramente, el
americana en relación a la amfactor más poderoso para
definir la expectativa de
p l i a c i ó n d e l N A F TA , e l
vida del Mercosur.
Mercosur pudo atravesar hasta el presente sus crisis de crecimiento sin mayores presiones externas. No obstante, las
diferencias intra Mercosur sobre el tema no disminuyeron y la proyección de los intereses políticos y económicos de Estados Unidos
favorables a la amplia liberalización comercial en el hemisferio,
podrán llevar a una politización desfavorable a la consolidación
del Mercosur como una unión aduanera.
Los temas de la politización en el campo de la economía política interna involucran cuestiones económicas y sociales. En este caso
la discusión reside en los costos y los beneficios generados por los
procesos asociativos en cada país. En la Argentina, este debate se
superpone a las reacciones producidas por el amplio programa de
estabilización y liberalización económica puesto en marcha desde
principios de los años ‘90. La preocupación central es la diferencia de
ritmo y la extensión de la política de estabilización adoptada en Brasil
y los riesgos de que, en el contexto de una vinculación asimétrica, la
continuidad de la política industrialista brasileña profundice la vulnerabilidad económica argentina.
Dos macrocuestiones se presentan en este debate: una se vincula con el ámbito de la producción y la otra con el del trabajo. En
ambas, la problemática remite al papel del Estado y a su proyección
institucional sobre el mercado en el marco de un proceso de integración regional. En este sentido se plantea la necesidad de compromisos
amplios por parte de los gobiernos con los intereses industriales locales y la prioridad o no de que se mantengan iniciativas de protección
que pudieran interferir en negociaciones interestatales ya consumadas. Si bien el surgimiento de la cuestión social en el proceso de integración regional se relaciona con el nivel y el tipo de asimetrías
económicas entre los Estados miembros, está también determinado
por realidades previas o que se producen en forma concomitante. Por
Módulo II / Unidad 6
175
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
lo tanto, desde el punto de vista político, la falta de medidas que
amplíen los instrumentos de regulación y protección al trabajo juntamente con la vigencia de políticas de flexibilización laboral, podrán
profundizar la politización antiintegracionista en el ámbito sindical
del Mercosur.
Dos problemáticas emergen en el caso de la politización respecto de la política exterior y de la seguridad internacional. La primera se refiere al grado de coordinación necesaria entre estas políticas y
el proceso de interdependencia económica, y la segunda al impacto
per se de este proceso sobre las condiciones de seguridad de los
estados miembros del Mercosur.
Se trata de establecer una forma de vinculación entre las relaciones económico-comerciales, la política internacional y de seguridad regional y su proyección sobre las relaciones interestatales. Las
controversias generadas involucran nuevas y viejas cuestiones de las
agendas intrarregionales estimulando una confrontación entre visiones, las que privilegian políticas exteriores y de defensa de carácter
autonomista, y aquellas que defienden la necesidad de convergencias
en un marco de seguridad cooperativa. Este tipo de diferencias entre
los socios del Mercosur, especialmente entre la Argentina y Brasil, ya
fueron analizadas en la Unidad anterior.
La literatura sobre cooperación internacional destaca que es
más fácil identificar intereses comunes en el campo económico que en
las áreas de política exterior y de seguridad internacional. Para llegar
a esta etapa se necesita un proceso de maduración histórica que todavía no se ha alcanzado en el Mercosur. En este contexto, el surgimiento de controversias sobre opciones diferentes de política internacional
puede precipitar crisis innecesarias y desviar la atención de los temas
que realmente importan en un proceso de integración regional.
Las diversas posiciones adoptadas en torno del formato
institucional del Mercosur responden a distintas interpretaciones sobre la mejor forma de asegurar la continuidad del proceso de integración subregional. El principal punto en cuestión se refiere a la
estructura institucional más indicada para el proceso asociativo, especialmente a partir de su consolidación como una unión aduanera.
176
Módulo II / Unidad 6
Mónica Hirst / Roberto Russell
Por tratarse esencialmente de un proceso intergubernamental, este
debate refleja la defensa de los intereses nacionales proyectados
sobre el mismo. Se ha establecido en este caso una vinculación entre
el grado de institucionalización y el propio éxito del proceso de integración. El debate sobre el modelo institucional del Mercosur ha
comprendido tres aspectos específicos: su formato administrativo, sus
recursos jurídicos y su sistema decisorio. Se contraponen aquí dos
fórmulas: el institucionalismo intergubernamental y el institucionalismo
supranacional. La primera opción implica un avance más lento y
cauteloso del proceso de integración, en tanto que la segunda implica un avance más rápido. El institucionalismo intergubernamental
procura preservar a los gobiernos como actores protagónicos exclusivos, sobre la base de un sistema decisorio que opera por consenso
a partir de un mínimo denominador común y una expansión controlada de la agenda oficial del Mercosur. El institucionalismo
supranacional, por su parte, presupone una activa participación de
grupos de interés transnacionales, la creación de una burocracia
propia, la adopción progresiva de un sistema de votación calificada
que privilegie los intereses comunes de los Estados miembros y la
consolidación del proceso de integración activado por una lógica
expansiva.
En lo que concierne a la cuestión jurídica, el principal debate se
refiere al tema de la solución de controversias en el Mercosur. Las
posiciones oscilan entre las que consideran dicho mecanismo excesivamente complejo, razón por la cual no es utilizado, y otras que defienden la creación de una instancia judicial más sólida.
Esta controversia está fuertemente influenciada por la estructura
asimétrica del Mercosur. La adopción de una fórmula supranacional
es defendida por los Estados menores, en tanto que los socios mayores -y particularmente Brasil- han sido más favorables a mantener el
modelo intergubernamental, considerado como un “institucionalismo
light”.
La tendencia verificada es que, mientras los países pequeños
puedan ser compensados con pagos laterales, los grandes ejercerán un poder de veto de facto asegurando la convergencia sobre
Módulo II / Unidad 6
177
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
un mínimo denominador común. En el caso del Mercosur esta dinámica ha sido liderada por Brasil y la Argentina, entre los cuales el
principio de reciprocidad -específica o difusa- constituye una regla
implícita.
La politización generada por la cuestión institucional tiene lugar
entre y dentro de los países miembros. En todos los países de la
subregión, los actores de segundo nivel tienden a defender la creación de una estructura supranacional para el Mercosur. Esta solución
es percibida como un medio para ampliar el poder de presión e influencia de los diferentes segmentos sociales y económicos afectados
por el proceso de integración subregional.
5. LAS PERSPECTIVAS POLÍTICAS DEL MERCOSUR
L
a continuidad del Mercosur estará condicionada por su capacidad de convivencia con dos dilemas estructurales, uno económico y otro político. Ambos corresponden a fuentes de tensión
permanentes para el proceso asociativo. El primero está constituido
por la superposición entre las asimetrías y las estrategias productivas
de sus países miembros. El segundo, por la dicotomía entre poder y
responsabilidad.
La tensión entre asimetría y estrategia productiva es producida
por las diferencias generadas entre la estructura postsustitutiva, que
viene consolidándose en la Argentina, y la reactivación de una estrategia industrialista del lado brasileño. Esta diferencia en el contexto de
las asimetrías, que siempre estuvieron presentes en la vinculación entre los dos países, además de dificultar la integración de sus economías, abre un espacio para presiones internas y externas que
rápidamente ganan el perfil de politizaciones negativas. En términos
concretos, Brasil conservó y modernizó sectores productivos pesados,
como el automotriz, el químico, el de bienes de capital y el de informática. Para la Argentina, las ventajas comparativas se concentran en la
industria alimenticia y en el sector energético. Al mismo tiempo, en el
178
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Mónica Hirst / Roberto Russell
ámbito argentino existe aún la expectativa, por parte de los llamados
economistas heterodoxos, de que el Mercosur -especialmente el mercado brasileño- produzca una inyección industrialista en el país. Para
los menos comprometidos con el pasado industrial, el Mercosur debería ser esencialmente una plataforma para fomentar tasas positivas de
crecimiento económico.
El segundo dilema mencionado está vinculado con las lógicas
de poder que coexisten en el Mercosur. Los desequilibrios entre la
instancia bilateral Argentina-Brasil y los demás socios, creó un espacio para el ejercicio de un poder de veto “de hecho”, que apartó a
los miembros menores de los espacios decisorios del proceso asociativo. Esta dinámica se volvió una fuente de tensión que exigirá una
mayor adecuación y flexibilidad. Para que el peso diferenciado de
los socios del Mercosur no constituya una fuente de problemas, es
necesario que la negociación establezca un puente entre el poder y
la responsabilidad.
Una dificultad de naturaleza semejante se manifiesta en el interior de la articulación argentino-brasileña. La posición económica dominante de Brasil abre un espacio natural para el ejercicio de un
liderazgo hegemónico, incompatible con la propuesta de una alianza
estratégica. El punto de equilibrio entre la negación de un proyecto
hegemónico y la aceptación recíproca de la responsabilidad por el
liderazgo, constituye el punto político más sensible de la
El Mercosur, más que un
relación Argentina-Brasil. La
nuevo
atributo de poder para
posición líder de Brasil comBrasil,
deberá constituir una
prende obligaciones y benefuente de legitimación de su
ficios, y su aceptación no
presencia en la sociedad
podrá darse sobre la base de
internacional. Para la
dinámicas coercitivas. Su
Argentina, el proceso
fuerza motriz deberá ser la
asociativo constituye una
fuente de renovación de sus
reciprocidad y la plena conaspiraciones externas, que no
vicción en el interés común.
excluyan la preservación de
El Mercosur, más que
su identidad.
un nuevo atributo de poder
Módulo II / Unidad 6
179
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
para Brasil, deberá constituir una fuente de legitimación de su presencia en la sociedad internacional. Para la Argentina, el proceso asociativo constituye una fuente de renovación de sus aspiraciones externas,
que no excluyan la preservación de su identidad. Al mismo tiempo, es
el único espacio de actuación en el cual ambos países pueden enfrentar los nuevos condicionamientos mundiales que conducen a la erosión de la autonomía. La solución de este dilema para la Argentina
pone en cuestión una serie de aspectos que tienen que ver con su
identidad internacional, la superación de herencias mal resueltas y la
capacidad de direccionamiento adecuado de sus intereses. Éstos son
los temas de la próxima Unidad.
180
Módulo II / Unidad 6
Mónica Hirst / Roberto Russell
ANEXO
LAS INSTITUCIONES DEL MERCOSUR
Durante el período de transición, el Tratado de Asunción estableció los siguientes órganos para la formación del MERCOSUR:
•
•
•
•
el Consejo del Mercado Común,
el Grupo del Mercado Común,
la Comisión Parlamentaria Conjunta, y
la Secretaría Administrativa del MERCOSUR.
Mediante el Protocolo de Ouro Preto se crearon:
•
•
la Comisión de Comercio del MERCOSUR, y
el Foro Consultivo Económico Social.
Pasamos a precisar sucintamente el ámbito de cada uno de
estos órganos.
1.
El Consejo del Mercado Común (CMC) es el órgano superior en la estructura decisoria y el responsable de la conducción política. Se constituye, por ello, en el guardián del Tratado
de Asunción, de los Protocolos y Acuerdos celebrados en su
marco, y determina las políticas fundamentales para conformar el mercado común. Está compuesto por los Ministros de
Relaciones Exteriores y los Ministros de Economía de los respectivos Estados. Puede reunirse las veces que lo estime oportuno y por lo menos una vez al año lo hará con la participación
de los Presidentes de los Estados que conforman el grupo.
Asimismo, quedó establecido un sistema de rotación para la
Módulo II / Unidad 6
181
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
presidencia del CMC por orden alfabético y por un período de
seis meses. Las reuniones son coordinadas por los Cancilleres y
pueden ser invitados otros ministros o autoridades de nivel ministerial. Las decisiones del CMC se toman por consenso y con
la presencia de todos los Estados parte.
2.
182
El Grupo del Mercado Común (GMC) es el órgano ejecutivo del MERCOSUR. Está integrado por 32 técnicos a razón de
ocho por país (cuatro miembros permanentes y cuatro alternos
que representan a los siguientes organismos: Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Economía o equivalentes -áreas
de Industria y Comercio Exterior- y Banco Central). El GMC es
coordinado en cada país por su Ministerio de RR.EE. o equivalente. Es un órgano con facultad de iniciativa y tiene entre otras
las funciones de velar por el cumplimiento de las decisiones
adoptadas por el Consejo y elevar propuestas al CMC. También el GMC podrá constituir los Subgrupos Técnicos de Trabajo (SGT) que sean necesarios para el cumplimiento de sus
objetivos.
La mayoría de los SGT se formaron de acuerdo con los términos
del Acta de Buenos Aires de junio de 1990 y comenzaron a
trabajar en la segunda mitad de dicho año. Al firmarse el Tratado de Asunción, se ratificó la metodología y se integraron a los
SGT los representantes del Paraguay y Uruguay. Inicialmente se
crearon diez SGT y luego se agregó el número once. Los once
subgrupos de trabajo durante el período de transición fueron:
- SGT 1 : Asuntos Comerciales,
- SGT 2 : Asuntos Aduaneros,
- SGT 3 : Normas Técnicas,
- SGT 4 : Política Fiscal Monetaria,
- SGT 5 : Transporte Terrestre,
- SGT 6 : Transporte Marítimo,
- SGT 7 : Política Industrial y Tecnológica,
- SGT 8 : Política Agrícola,
- SGT 9 : Política Energética,
Módulo II / Unidad 6
Mónica Hirst / Roberto Russell
- SGT 10: Coordinación de Políticas Macroeconómicas, y
- SGT 11 : Relaciones Laborales.
Actualmente los grupos de trabajo son los siguientes:
- SGT 1: Comunicaciones,
- SGT 2: Minería,
- SGT 3: Reglamentos Técnicos,
- SGT 4: Asuntos Financieros,
- SGT 5: Transporte e Infraestructura,
- SGT 6: Medio Ambiente,
- SGT 7: Industria,
- SGT 8: Agricultura,
- SGT 9: Energía, y
- SGT 10: Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social.
El GMC define los alcances y los objetivos de los SGT y determina los temas tratados por cada uno de ellos. Los SGT funcionan,
acuerdan y presentan los resultados obtenidos al GMC el cual,
como órgano ejecutivo, resuelve y/o eleva los temas que así lo
requieran para ser tratados en las reuniones del CMC del
Mercosur.
También se acordó que la mayor parte de las reuniones de los
SGT se realicen en la sede permanente de Montevideo.
El GMC cuenta con el apoyo de Reuniones de Ministros (p.ej.,
Ministros de Trabajo, de Educación, de Justicia, de Agricultura,
etc.) y de Reuniones Especializadas (p.ej., de Secretarios de
Turismo, de Ciencia y Tecnología, de Cultura, de Medio Ambiente, etc.).
3.
La Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM) fue creada con el fin de administrar y velar por la aplicación del Arancel Externo Común (AEC) y de los demás instrumentos de política
comercial (las prácticas desleales de comercio, las restricciones
no arancelarias, el régimen de origen, la defensa del consumidor y de la competencia, las zonas francas, los regímenes auto-
Módulo II / Unidad 6
183
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
motriz, textil y azucarero, etc.). La CCM está subordinada
jerárquicamente al GMC y se reúne obligatoriamente al menos
dos veces por mes. Tiene facultad frente a disputas comerciales
y se pronuncia mediante directivas que son obligatorias para
los Estados miembros. Está integrada por diez comités técnicos.
4.
El Foro Consultivo Económico y Social (FCES) es un órgano que representa a los sectores económicos y sociales; precisamente por ello, tiene funciones consultivas y se pronuncia
mediante recomendaciones al GMC. A pesar de lo previsto en
el Protocolo de Ouro Preto comenzó a funcionar a partir de
1996.
5.
La Secretaría Administrativa tiene sede en Montevideo y
sus funciones principales son:
a) organizar y difundir la documentación del MERCOSUR;
b) funcionar como centro de comunicaciones para el intercambio de información y verificar el cumplimiento de plazos y
compromisos asumidos en el marco de los distintos SGT;
c) facilitar el contacto directo entre las autoridades del GMC; y
d) organizar los aspectos logísticos de las reuniones a realizarse en el marco del GMC.
6.
La Comisión Parlamentaria Conjunta, establecida en el
Cap VII, Art.24 del Tratado de Asunción, se constituyó en Montevideo en diciembre de 1991 y cumple las funciones de estudiar los proyectos de acuerdos específicos negociados por los
Estados parte antes del envío a cada Poder Legislativo para su
tratamiento, y de transmitir sus recomendaciones a los Poderes
Ejecutivos. Por otro lado, los negociadores de cada Estado deben mantener informados a sus respectivos Congresos sobre la
evolución del Programa Mercosur.
184
Módulo II / Unidad 6
AUTOEVALUACIÓN
1. ¿A qué se denomina «segunda ola de integración regional»
y en qué se diferencia de la primera ola?
2. ¿Qué peso y rol tienen los actores sociales en el proceso de
integración del MERCOSUR?
3. ¿Cuál es el que juegan las diplomacias presidenciales en la
constitución y preservación del MERCOSUR?
4. ¿Qué desafíos plantea el ALCA al futuro del MERCOSUR?
5. ¿Qué importancia reviste la continuidad del MERCOSUR
para Brasil y la Argentina?
Unidad 6 / Autoevaluación
185
UNIDAD 7
LA INSERCIÓN INTERNACIONAL DE LA ARGENTINA
1. INTRODUCCIÓN
L
as trasformaciones producidas en el orden político y económico mundial siempre afectaron de manera importante y, con frecuencia decisiva, a la Argentina, por su posición periférica en
el sistema internacional. La división internacional del trabajo establecida durante la hegemonía británica, posibilitó al país un modo de inserción externa que fue perdiendo sustento a medida que declinaba el
poder de Gran Bretaña y el mundo se dirigía hacia una guerra que
pondría fin a la “paz de los cien años”.
La Primera Guerra Mundial y la gran depresión de 1930 desnudaron las vulnerabilidades del modelo agroexportador y abrieron un
intenso debate sobre el nuevo lugar que la Argentina debería ocupar
en el sistema internacional. La posición de privilegio que había tenido
Europa fue disputada por otras dos relaciones - Estados Unidos y
América latina- que no siempre se presentaron como excluyentes. Por
cierto, la evolución de la política argentina tuvo un impulso también
significativo en la acción internacional del país en esos años.
Luego de la Segunda
Guerra Mundial, la ArgentiLa Primera Guerra Mundial y
na fue altamente sensible a
la gran depresión de 1930
desnudaron las
tres procesos históricos: el
vulnerabilidades
del modelo
surgimiento, desarrollo y desagroexportador
y
abrieron un
composición del orden de la
intenso debate sobre el nuevo
Guerra Fría, la extensión y
lugar que la Argentina
ahondamiento de la glodebería ocupar en el sistema
balización y la formación
internacional.
de una nueva estructura
Módulo II / Unidad 7
187
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
institucional de alcance planeEl fin de la Guerra Fría
tario formada por las Nacioencontró a la Argentina
caminando hacia la segunda
nes Unidas y otros organismos
fase de la transición
y regímenes internacionales.
democrática
en medio de una
Esto último abrió a los países
profunda crisis económica que
subdesarrollados una ventana
posibilitó la revisión profunda
de oportunidad inédita en el
de la estrategia de desarrollo
campo multilateral para insque, con numerosos altibajos,
talar y promover sus demanhabía seguido desde la
das en favor de un orden
década de 1940.
político y económico mundial
más equitativo y, específicamente, señalar el impacto negativo de la
rivalidad Este-Oeste y de los desequilibrios Norte-Sur sobre la paz mundial y el desarrollo económico de las naciones periféricas.
La Argentina adoptó frente a estos temas un perfil activo y, por
momentos, una acción protagónica en América latina sobre la base
de un esquema de política exterior que procuró aumentar el espacio
de acción autónoma del país a través de la diversificación de sus
relaciones exteriores, sin barreras ideológicas. La inestabilidad política interna impidió, sin embargo, que esta línea de acción se desarrollase en forma consistente.
El fin de la Guerra Fría encontró a la Argentina caminando
hacia la segunda fase de la transición democrática en medio de una
profunda crisis económica que posibilitó la revisión profunda de la
estrategia de desarrollo que, con numerosos altibajos, había seguido
desde la década de 1940. El país mostró, a partir del fin de este
conflicto, una porosidad sin comparación en América latina a la nueva situación internacional. En forma ostentosa, estrechó filas con Estados Unidos en materia política, económica y de seguridad, tanto en el
plano bilateral como multilateral y hemisférico. Razones económicas y
una variable “histórico-psicológica” -la nostalgia por un pasado recordado como mejor, unida a la percepción del gobierno de Menem de
que la Argentina se había equivocado gravemente en la elección de
sus alianzas durante la Segunda Guerra Mundial- llevaron a la diplomacia argentina a buscar un nuevo vínculo de preferencia, esta vez
188
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
con los vencedores de la Guerra Fría. Al mismo tiempo, la
Argentina dio pasos importantes en las relaciones con sus
vecinos profundizando una
tendencia inaugurada a partir del proceso de democratización; el más significativo,
sin duda, fue la creación del
Mercosur. Sin embargo, esta
política tuvo numerosos vaivenes que volvieron a mostrar
las dificultades que tiene el
país para definir su política
hacia la subregión y, en definitiva, el orden de sus alianzas y preferencias externas.
Al mismo tiempo, la
Argentina dio pasos
importantes en las relaciones
con sus vecinos
profundizando una tendencia
inaugurada a partir del
proceso de democratización;
el más significativo, sin duda,
fue la creación del Mercosur.
Sin embargo, esta política
tuvo numerosos vaivenes que
volvieron a mostrar las
dificultades que tiene el país
para definir su política hacia
la subregión y, en definitiva,
el orden de sus alianzas y
preferencias externas.
2. FRUSTRACIÓN Y CRISIS DE IDENTIDAD
D
esde 1880 hasta 1930, la Argentina logró un nivel de integración al sistema internacional que no volvería a repetirse.
A partir de 1860, pero especialmente en los ochenta, las
clases dirigentes del país construyeron un modelo de política exterior
que siguió cuatro orientaciones principales: el europeismo, la oposición
a Estados Unidos, el aislamiento de América latina y el pacifismo.
El vínculo con Europa, particularmente con Gran Bretaña, fue la
llave que permitió al país integrarse exitosamente a la economía mundial en calidad de productor y exportador de materias primas y alimentos. Por el contrario, Estados Unidos no ofrecía entonces
posibilidades ciertas de entrar en su propio mercado, tanto por sus
barreras proteccionistas como por la baja complementariedad de las
dos economías. Además, en el mismo momento en que la Argentina
Módulo II / Unidad 7
189
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
ponía en práctica un proyecto de política exterior que se extendió sin
altibajos hasta los años ‘30, los líderes de Estados Unidos, luego de la
Guerra Civil, procuraban facilitar el comercio en el hemisferio desplazando a los europeos hacia una posición subordinada. La famosa
frase pronunciada por Roque Sáenz Peña en la Conferencia Panamericana de 1889/90 en Washington, “Sea América para la humanidad”, resume mejor que ninguna otra el lugar de las prioridades externas
del país y, al mismo tiempo, las prevenciones de los círculos dirigentes
de la Argentina frente a los Estados Unidos. Por su parte, la política de
aislamiento hacia América latina se concretó en un rechazo sistemático
al establecimiento de esfuerzos asociativos permanentes y fue una consecuencia directa de la debilidad de los vínculos comerciales del país
con la región. El principal interés por América latina surgió de los litigios fronterizos con los vecinos que se agudizaron durante los años de
consolidación de los respectivos estados nacionales. Las primeras y todavía tibias aperturas de tipo cooperativo hacia la región recién se
producirían en la segunda década del siglo XX. Finalmente, la vigencia
de la paz fue percibida como una condición necesaria para que el país
pudiera comerciar sin obstáculos con Europa y dedicar todos sus esfuerzos a la movilización de la riqueza nacional.
El modelo agroexportador vivió su hora de gloria hasta 1914.
Las profundas transformaciones producidas en la política y en la economía mundiales tras la Primera Guerra Mundial lo fueron poniendo
en jaque para restarle progresivamente toda viabilidad. Luego de 1930,
los cambios en el sistema de comercio mundial le asestaron el golpe
de gracia y tornaron vanos los esfuerzos realizados para recrear la
antigua relación especial con Gran Bretaña
El fin del modelo desató un debate sobre las alianzas que deberían favorecerse (Europa-Estados Unidos o, más tibiamente, América
latina), el grado de apertura de la economía al comercio exterior, el
desarrollo del mercado interno y las estrategias de industrialización.
En un nivel más profundo, este debate puso de manifiesto el problema
de identidad que enfrentaba el país tras el agotamiento de una forma
de inserción que parecía imperecedera y que dejó profundas secuelas
en la cultura política argentina.
190
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
En efecto, el éxito vertiginoso del modelo agroexportador inhibió
la formulación de una política de largo plazo para hacer de la Argentina un país con prestigio e influencia en el sistema internacional. Más
tarde, la falta de realización de las expectativas que había despertado
se tradujo en una sensación generalizada de frustración, que se agudizó
al ritmo que el país perdía posiciones en el mundo y en la propia región. Crisis sucesivas de variado tipo -la mayor, sin duda, la derrota de
Malvinas- fueron llevando el sentir colectivo en una dirección opuesta al
de la Argentina del Centenario. La vieja frustración se convirtió también
en desesperanza y el destino de grandeza en porvenir incierto o, peor
aún, en falta de porvenir. Un sentir para nada ajeno en la Argentina de
principios del siglo XXI.
Quienes más se habían beneficiado del modelo durante casi
medio siglo, todavía pensaban en la década de 1940 que se podía
“volver a la normalidad”, una aspiración definitivamente sepultada
durante el primer gobierno de Perón. En efecto, para esa época Londres ya no tenía condiciones de proporcionar capitales, bienes y equipos que el país necesitaba para poner en marcha sus nuevas estrategias
de desarrollo orientadas a la industrialización. Ese rol le cupo a Estados Unidos, pero esta vez sin ninguna posibilidad de construir un
vínculo que operara como un
equivalente funcional al consEn efecto, el éxito vertiginoso
truido con Londres durante
del modelo agroexportador
los años de apogeo del moinhibió la formulación de una
delo exportador.
política de largo plazo para
hacer
de la Argentina un país
Al principio de los
con
prestigio
e influyente en el
cuarenta, otras voces, todasistema
internacional.
Más
vía en franca minoría, postarde, la falta de realización
tulaban una vinculación
de las expectativas que había
estrecha con Washington
despertado se tradujo en una
considerada necesaria tansensación generalizada de
to por razones políticas y de
frustración, que se agudizó al
ritmo que el país perdía
mercado como para sustenposiciones
en el mundo y en la
tar el crecimiento de las inpropia
región.
dustrias “naturales”, es
Módulo II / Unidad 7
191
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
decir, las que elaboran materias primas locales de manera eficiente
y, por ello, con capacidad de competir en los mercados externos. Los
partidarios de esta posición también asignaban un lugar de importancia a América latina y en particular a Brasil, debido a la necesidad de superar la estrechez del mercado interno y de diversificar los
externos.
En versiones propias del nacionalismo de esa época, otras corrientes de pensamiento proponían que la Argentina asumiera un rol de
liderazgo en América latina con el objeto de consolidar la unión de los
pueblos latinoamericanos en oposición al creciente poderío de los Estados Unidos en la región. Estas posiciones fueron defendidas desde dos
vertientes en gran medida opuestas: el nacionalismo de derecha, de
inspiración católica y tradicionalista, y un incipiente “socialismo nacional”, que habría de nutrir tanto al pensamiento radical como al peronismo.
Ya en la Guerra Fría, todos los gobiernos, de un modo u otro,
consideraron necesario -o se vieron obligados por presiones internas
y circunstancias externas- a precisar la identidad del país. El caso
límite se dio durante los años del Proceso (1976-1983) cuando la
Argentina fue definida como parte del “extremo Occidente”, un área
del mundo percibida como un reservorio de los valores occidentales
amenazados por el comunismo y por la incapacidad atribuida al “Occidente central” de afrontar adecuadamente la lucha contra el “marxismo internacional”. No conforme con esto, Galtieri desplazó a Viola
del gobierno señalando que había llegado la hora de marchar unidos
a los Estados Unidos en la “guerra ideológica” que se libraba en el
mundo. No obstante, poco tiempo después, tras la derrota de Malvinas,
identificó a la Argentina como parte de un Sur explotado por las potencias imperialistas de Occidente.
La situación posterior a la guerra de Malvinas, llevó a una
reorientación forzosa de la política exterior: se negó de plano que el
conflicto Este-Oeste fuese la fractura más importante del sistema internacional, lugar que se asignó al conflicto Norte-Sur; se puso énfasis
en la idea de la occidentalidad cultural de la Argentina y en la vinculación existente entre Occidente y democracia, algo que, desde luego, nunca antes había figurado en el discurso oficial; y, finalmente, se
192
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
La situación posterior a la
reivindicó el “poder moral del
guerra
de Malvinas, llevó a
país para buscar la paz, la
una reorientación forzosa de
justicia y la democracia en las
la política exterior: se negó de
relaciones internacionales”.
plano que el conflicto EsteLuego de su discutible trayecOeste fuese la fractura más
toria ética, esta apelación a
importante del sistema
internacional, lugar que se
la moralidad en un momento
asignó al conflicto Norte-Sur;
agónico fue, ciertamente, una
se puso énfasis en la idea de
de las expresiones más desla occidentalidad cultural de la
concertantes e improcedentes
Argentina y en la vinculación
del régimen militar.
existente entre Occidente y
Al término del Proceso,
democracia, algo que, desde
el estado de la Argentina frenluego, nunca antes había
te al mundo era penoso. Las
figurado en el discurso oficial;
y, finalmente, se reivindicó el
violaciones a los derechos
“poder moral del país para
humanos, el rechazo del laubuscar
la paz, la justicia y la
do arbitral sobre la cuestión
democracia en las relaciones
del Beagle, el posterior escainternacionales”.
lamiento de este tema hasta
la amenaza de guerra contra Chile a fines de 1978 y el conflicto bélico de Malvinas dieron
forma a una imagen negativa del país en el exterior que derivó en una
pérdida considerable de credibilidad y confianza externas. A los ojos
extranjeros, la Argentina aparecía a tientas, aturdida tras tantos años
de desencuentros y frustraciones.
Así, el gobierno de Alfonsín tampoco pudo escapar a la constante de identificar el lugar del país en el mundo. En su esquema de
política exterior, la Argentina fue definida como un país occidental
(desde el punto de vista cultural), no alineado y subdesarrollado. La
diplomacia que puso en práctica se ajustó con bastante precisión a
esta definición. En la segunda fase de la transición, y ya en la Posguerra Fría, el gobierno de Menem propuso una nueva identidad para la
Argentina: la de un país “normal”. Con los ojos puestos en la histórica
relación de preferencia con Gran Bretaña, considerada una de las
claves de la inserción exitosa de la Argentina en el sistema internacio-
Módulo II / Unidad 7
193
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
nal de fines del siglo XIX y
Sintetizando, todos los
principios del XX, se juzgó gobiernos, desde Perón (1946)
hasta Menem (1989),
que los mejores intereses del
consideraron
que su mayor
país coincidían con los de
desafío en materia de política
Occidente, mundo al que perexterior era lograr una
tenece la Argentina, por his“nueva inserción
toria, cultura y grado de
internacional”.
desarrollo relativo. “Normalidad” se identificó con “occidentalismo” y con oposición a participar en causas “tercermundistas”
que fueron conceptuadas como impropias y extrañas.
Sintetizando, todos los gobiernos, desde Perón (1946) hasta
Menem (1989), consideraron que su mayor desafío en materia de
política exterior era lograr una “nueva inserción internacional”. En
algunos casos, las propuestas de “reinserción” internacional fueron
presentadas como la faz externa de proyectos políticos definidos como
“fundacionales” que, en tal carácter, procuraron constituir una “nueva
Argentina”. Esta característica del país impidió la realización de una
política exterior consistente. Más aún, dicha política mostró algunas
importantes rupturas y, en ocasión del conflicto del Atlántico Sur, un
giro brusco en las afiliaciones internacionales. El hecho de que esta
oscilación ocurriera durante el gobierno de Leopoldo Fortunato Galtieri,
que se había autoproclamado el aliado más fiel de Estados Unidos en
América latina, no hizo más que fortalecer la imagen de la Argentina,
dentro y fuera del país, como una nación errática, impredictible y
propensa a la desmesura en el ámbito internacional. Numerosas acciones sirven para abonar esta tesis. Alcanza con citar a título de
ejemplos la anulación por parte del gobierno de Arturo Illia de los
contratos petroleros y la no renovación del acuerdo de garantía de
inversiones firmados por Arturo Frondizi, quien a su vez había liderado
la oposición del bloque radical de la Cámara de Diputados a la ratificación del contrato suscripto por Perón con la petrolera Standard Oil
de California el 25 de abril de 1955; el ingreso al Movimiento de
Países No Alineados en septiembre de 1973, pocos años después de
haber favorecido durante la Tercera Conferencia Interamericana Ex-
194
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
traordinaria de Cancilleres, celebrada en Buenos Aires en febrero
de 1967, la institucionalización del Comité Consultivo de Defensa
de la OEA como órgano militar; o las variaciones experimentadas
durante los cortos tres años del tercer gobierno peronista que arrancó levantando banderas antiimperialistas y antinorteamericanas para
concluir en intentos fallidos por estrechar los lazos con Estados Unidos.
Estos sucesos abarcan una dimensión importante de la política
exterior que encuentra su principal fuente de explicación en la inestabilidad de la política interna. Sin embargo, existe otra dimensión de
esta política, tan o más significativa que la primera, que corresponde
a la de sus continuidades. Esta otra cara, menos perceptible a primera
vista que la de las rupturas, también resulta sorprendente si se tiene en
cuenta, de nuevo, la sinuosa historia política del país desde 1930
hasta el inicio de la democratización.
3. EL PARADIGMA GLOBALISTA
A
partir del fin de la Segunda Guerra Mundial y hasta la finalización del gobierno de Alfonsín, la Argentina reemplazó
el paradigma de la relación especial con Gran Bretaña por
un nuevo paradigma dominante que se convirtió en el principal cuadro de referencia de la acción internacional del país por más de medio siglo. Sus premisas constitutivas fueron las siguientes:
a) el no alineamiento con Estados Unidos que nunca implicó
equidistancia entre los bloques;
b) el alto perfil en los foros internacionales en defensa de la
paz, el desarme y la distensión Este-Oeste;
c) el rechazo a organismos y regímenes internacionales que
procuran congelar la distribución del poder mundial, particularmente
en materia de desarrollo de tecnologías sensibles;
d) la oposición al establecimiento de organismos supranacionales
que coarten la autonomía y el desarrollo argentinos;
Módulo II / Unidad 7
195
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
e) el impulso a la integración latinoamericana, aunque desde
una perspectiva gradualista y asentada en el reconocimiento de la
gran diversidad de situaciones económicas nacionales;
f) la ejecución de una estrategia de desarrollo orientada a la
sustitución de importaciones a nivel nacional y regional como vía principal para superar las vulnerabilidades del modelo tradicional basado en las exportaciones primarias;
g) la introducción de reformas en el sistema económico y financiero internacional que contemplen los intereses de los países en desarrollo; y
h) la diversificación de los socios comerciales externos sin barreras ideológicas.
Hacia afuera, el paradigma globalista exigió la puesta en práctica de una diplomacia más sofisticada que la requerida por el de la
relación especial con Gran Bretaña y, hacia adentro, procuró responder a las demandas crecientes de un país mucho más complejo que el
de los años de apogeo del modelo agroexportador. A pesar de que sus
premisas fueron compartidas por la mayoría tanto de las fuerzas políticas y económicas, como de los militares y de la sociedad argentina,
nunca pudieron plasmarse con la facilidad ni los niveles de consenso
que alcanzó el paradigma de inserción internacional de la Argentina
“próspera”.
A derecha e izquierda del espectro político, fue acosado por
quienes favorecieron otros dos paradigmas alternativos: el de la relación de preferencia con una gran potencia, esta vez con Estados Unidos, y el paradigma secesionista que proponía, desde una vereda
opuesta, el antagonismo con Washington, la militancia activa con las
causas políticas y económicas del Tercer Mundo y un mayor acercamiento a la URSS que, sin embargo, nunca significó el alineamiento de
la Argentina con los objetivos estratégicos y políticos globales de Moscú. El primer paradigma ocupó un espacio significativo en la orientación de la política exterior de la Revolución Libertadora (1955-1958),
del gobierno de José María Guido (1962-1963) y del período de
Leopoldo Fortunato Galtieri en la etapa pre-Malvinas (diciembre 1981marzo 1982). El segundo inspiró la acción efímera de los sectores del
196
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
peronismo de izquierda que
El paradigma “globalista”
controlaron la Cancillería durespondió a una nueva
rante el breve período de
realidad externa e interna
Héctor José Cámpora.
signada por las polaridades
Los opositores al paEste-Oeste y Norte-Sur y por
radigma globalista embistie- la necesidad del país de poner
en marcha una nueva
ron en forma permanente
estrategia
de desarrollo que
contra él para limitar su viabrazó, con más o con menos
gencia plena, tanto por ray hasta mediados de los ‘70,
zones ideológicas como de
el sistema de creencias de
poder (o por ambas a la
cuño nacionalista-desarrollista
vez). Al mismo tiempo, quieen boga durante esos años en
América latina.
nes comulgaban con sus
premisas también obstaculizaron su funcionamiento por
disputas circunstanciales, donde las ideologías se subordinaron a
una mera lógica de oposición fundada en el logro de objetivos políticos de corto plazo o en la sola determinación de trabar o entorpecer la acción del gobierno de turno. Durante los gobiernos
constitucionales esta lógica se expresó fundamentalmente en el Congreso, tanto en los debates como en las votaciones. Los gobiernos
militares la sufrieron en su propio seno al estar cortadas las vías de
expresión institucional. Finalmente, los límites del paradigma globalista
fueron desbordados en numerosas ocasiones por la persistente tentación de los líderes argentinos, civiles y militares, a asumir compromisos que no guardaban ninguna relación con el declinante poder
relativo del país en el sistema internacional y en el continente americano. Así, el gobierno de Isabel Perón (1974-1976) se creyó en
condiciones de asumir, en medio de la crisis que lo azotaba, el rol
de vocero regional de América latina ante Estados Unidos. Más aún,
durante esos años todavía se oían voces oficiales que hablaban de
una “Argentina potencia”.
El paradigma “globalista” respondió a una nueva realidad externa e interna signada por las polaridades Este-Oeste y Norte-Sur y
por la necesidad del país de poner en marcha una nueva estrategia
Módulo II / Unidad 7
197
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
de desarrollo que abrazó, con más o con menos y hasta mediados de
los ‘70, el sistema de creencias de cuño nacionalista-desarrollista en
boga durante esos años en América latina. Con el Proceso, la puesta
en marcha de una nueva política económica orientada hacia afuera
no derivó en una revisión profunda de la acción internacional del
país, que siguió en líneas gruesas las premisas del paradigma
globalista, si bien a los tumbos y con muchas diferencias dentro del
grupo gobernante.
En el eje Este-Oeste, la Argentina se definió como un país
occidental aunque todos los gobiernos, incluso aquellos que mostraron una inequívoca voluntad de estrechar filas con Estados Unidos, procuraron mantener espacios de decisión propia frente a las
demandas y presiones norteamericanas. Estas diferencias, normalmente expresadas en forma enfática, suelen ocultar que la política
exterior hacia Estados Unidos a lo largo del período siguió un patrón básico de conducta que se nutrió de la tradición diplomática
argentina y de un conjunto de ideas fuerzas, muchas de ellas
aggiornadas al marco de la Guerra Fría, que también inspiraron la
acción internacional de los países más importantes de América latina.
Este patrón se integró con cinco elementos básicos:
la pertenencia cultural de la Argentina a Occidente;
el alineamiento del país con Estados Unidos en caso de
un conflicto bélico con la Unión Soviética;
el no alineamiento con los intereses políticos y económicos norteamericanos, globales y regionales, debido a
diferencias auténticas de intereses y de visiones entre los
dos países, propias de su desigual posición relativa en el
sistema internacional;
la definición de una agenda bilateral y regional con claras jerarquías temáticas en la que los temas económicos
ocupan el primer lugar, aun por cuestiones de seguridad;
y
la oposición a la intervención norteamericana en los asuntos internos de los países de la región.
198
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
La profundización de la dependencia económica del país con
respecto a Estados Unidos desde fines de los cuarenta atenuó en
ocasiones este perfil autonomista, pero jamás lo puso en la retaguardia. De todos modos, los gobiernos argentinos se mostraron menos
dispuestos a confrontar con Estados Unidos que en la etapa de predominio del paradigma de la relación especial con Gran Bretaña,
más forzados por la necesidad que por convicción. Más aún, el mayor acercamiento económico a Estados Unidos fue generalmente justificado desde un “nacionalismo de fines” y, en la práctica,
acompañado de políticas compensatorias hacia América latina, Europa Occidental y los países socialistas y de medidas dirigidas a
obstaculizar aspiraciones norteamericanas, particularmente en el plano hemisférico.
La relación con Europa Occidental fue importante, especialmente
a partir de los setenta, para paliar la dependencia de capitales y
tecnología norteamericanos, en el marco de un juego diplomático en
el que, a diferencia de lo sucedido en el caso de los países socialistas,
no intervinieron los factores ideológicos que dividían al mundo durante los años de la Guerra Fría. Estos factores, sin embargo, no impidieron que los vínculos con el Este se convirtieran, en palabras del canciller
de Viola, Oscar Camilión, en una “característica estructural” de la
política exterior argentina. Su entidad aumentó en la misma medida
en que decrecían las ventas de productos argentinos al mercado europeo.
Módulo II / Unidad 7
199
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
4. UNA VISIÓN DESDE EL SUR
D
esde la Tercera Posición, el tercermundismo, el desarrollismo
o el no alineamiento, la política exterior de la Argentina,
cuestionó, con distinto énfasis según los momentos, las
asimetrías del orden internacional y las políticas tendientes al statu
quo e intervencionistas de las grandes potencias. En el eje NorteSur, propuso reformas al orden económico internacional con el objeto
de reducir la sensibilidad y vulnerabilidad del país al medio externo.
En materia de relaciones comerciales internacionales, el paradigma globalista de la política exterior recogió las concepciones
desarrollistas propias de los ‘50 y ‘60, que alcanzaron su articulación
teórica más acabada en los trabajos de la CEPAL conducidos por el
economista argentino Raúl Prebisch. Estas ideas inspiraron la así llamada Carta de Alta Gracia de marzo de 1964, con que concluyó la
reunión convocada por la Comisión Especial de Coordinación Latinoamericana (CECLA), con el objeto de aunar una posición regional
para la Primera Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y
Desarrollo (UNCTAD I), de 1964.
Como en Alta Gracia, la Argentina jugó un rol importante en
la Conferencia de Ginebra, en la que Raúl Prebisch se desempeñó
como Secretario General. En
esa ocasión, y con el conDesde la Tercera Posición, el
senso latinoamericano, se
tercermundismo, el
presentó un informe que condesarrollismo o el no
sideró a la estructura del
alineamiento, la política
comercio internacional como
exterior de la Argentina,
cuestionó, con distinto énfasis
una de las principales ressegún los momentos, las
ponsables de las vulnerabiasimetrías del orden
lidades de los países en
internacional
y las políticas
desarrollo. El documento
tendientes al statu quo e
proponía, entre otros aspecintervencionistas de las
tos sobresalientes, mejorar el
grandes potencias.
acceso de los productos pri-
200
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
marios a los mercados compradores; estabilizar el poder de compra
de las naciones subdesarrolladas por medio de un sistema de financiaciones compensatorias; estimular la exportación de productos
industrializados de los países subdesarrollados; adoptar medidas de
sustitución de importaciones; y fortalecer el comercio con los países
socialistas.
Por su posición geográfica, la Argentina dio prioridad a los
vínculos horizontales con sus vecinos, aunque no logró establecer un
patrón de relaciones duradero capaz de vencer antiguos recelos en el
Cono Sur. Las políticas dirigidas a fortalecer la cooperación regional
para encarar con criterios comunes los temas internacionales y los
problemas del subdesarrollo fueron superadas por los enfoques de
política de poder que enfatizaban la competencia y la lucha por la
influencia en el ámbito subregional.
Ya con Perón, a partir de fines de los años ’40, los esfuerzos
para construir un bloque económico sudamericano pusieron de manifiesto esta situación ambigua. Acciones genuinas orientadas al fortalecimiento de la autonomía regional mediante la constitución de
uniones aduaneras y otras formas de complementación económica
fueron acompañadas por una indudable ambición política de convertir a la Argentina y al movimiento peronista en el eje de este
proyecto. Además, estas políticas se pusieron en marcha en un momento en que el país no tenía las condiciones para enfrentar los
costos económicos propios de todo liderazgo internacional. En el
balance final, la política latinoamericana del peronismo fue vista en
los países vecinos más como un intento expansionista que como un
proyecto verdaderamente cooperativo.
Hacia fines de los cincuenta, visiones compartidas sobre la realidad regional y mundial posibilitaron un acercamiento inédito entre la
Argentina y Brasil. El paso más importante, dirigido a cambiar el signo de la relación bilateral para pasar de la competencia por la influencia subregional a la cooperación, fue la firma de los acuerdos de
Uruguayana el 22 de abril de 1961 por los presidentes Arturo Frondizi
y Janio Quadros, cuyo principal objetivo fue coordinar una acción
internacional común frente a los grandes centros de poder mundial
Módulo II / Unidad 7
201
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
como así también en distintos foros internacionales. El propósito de los
dos presidentes era el de extender este “espíritu de Uruguayana” a
otros países del Cono Sur, en especial a Chile.
A pesar de su indudable importancia, la aproximación argentina a Brasil se circunscribió a la concertación política debido al temor
de Frondizi a que la integración económica con ese país pudiera, sin
antes consolidar la integración nacional, generar una nueva división
internacional del trabajo que reservara a la Argentina el rol de proveedora de bienes primarios. La inquietud del líder desarrollista se
fundaba en las ventajas que Brasil ya había sacado a la Argentina en
el sector industrial desde mediados de los cincuenta. Estos esfuerzos
cooperativos, como los promovidos por el gobierno de Illía, que tuvo
una actitud más favorable hacia la integración regional, quedaron
interrumpidos por los golpes militares.
La Revolución Argentina se inició con una posición de extrema cautela respecto de la cooperación e integración regionales,
que se fue modificando hasta el punto de reconocer, en los años de
Lanusse, que América latina era “el punto de partida y el fundamento de la experiencia internacional de la Argentina”. Sin embargo, la agenda de política exterior hacia la región fue dominada
por la creciente preocupación argentina respecto de la marcha ascendente de Brasil, que se reflejaba en el incremento de su gravitación política y económica en América del Sur. La relación con el
país vecino se definió en clave de rivalidad desde dos vertientes: la
geopolítica, que ponía el acento en el desequilibrio del poder entre
ambos países con una indisimulada envidia por los resultados del
“milagro brasileño”; y la teoría de la dependencia, que destacaba
el peligro del “subimperialismo brasileño” en la Cuenca del Plata y
el papel de Brasil, a partir de una alianza privilegiada con Washington, de gendarme de Estados Unidos en la subregión.
El tema principal que dividió a los dos países fue el de la utilización del potencial energético de los ríos de uso compartido -más
específicamente, la disputa sobre la central hidroeléctrica que terminaría construyéndose en Itaipú- y dio lugar a un áspero enfrentamiento
que trascendió el plano bilateral. Más aún, el tercer gobierno peronista
202
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
(1973-1976) decidió el ingreso de la Argentina al Movimiento No
Alineados en septiembre de 1973 y los militares que condujeron el
Proceso se quedaron en ese foro, entre otras razones de importancia
(además de la búsqueda de apoyo a la cuestión Malvinas) por considerar que ofrecía un ámbito importante para defender la tesis argentina sustentada en la necesidad de acudir a la “consulta previa” entre
países que comparten un río de curso sucesivo con el objeto de evitar
perjuicios a los de aguas abajo. Por su parte, Brasil consideraba que
la Argentina utilizaba su posición como un pretexto para impedir la
realización de obras hidroeléctricas que eran vitales para su desarrollo económico y puso en práctica una política de hechos consumados.
El temor al “expansionismo brasileño” y al aislamiento en la
Cuenca del Plata impulsó a los gobiernos argentinos durante los años
setenta a procurar un acercamiento hacia el Pacífico desde una matriz
geopolítica que compartieron civiles y militares. Sin embargo, también en este caso, el conflicto por la cuestión del Beagle no sólo dificultó el acercamiento con Chile, sino que llevó a fines de 1978 a una
situación prebélica que fue detenida gracias a la acción diplomática
del Vaticano y de Estados Unidos, ambos interesados en evitar una
escalada con peligrosas repercusiones en el Cono Sur. Con el inicio
de la gestión vaticana –encarnada en el cardenal Antonio Samoré- y
la firma del Acuerdo de Montevideo el 8 de enero de 1979 por el que
ambas partes aceptaron la mediación papal y se comprometieron a
retrotraer la situación militar a la existente en 1977, las relaciones con
Chile se caracterizaron por la presencia de elementos tanto perturbadores –movilizaciones de tropas, cierre de fronteras, incidentes- como
de expresiones de apoyo a las gestiones del Vaticano -movilizaciones
a favor de la paz-. El conflicto recién se cerraría con el advenimiento
de la democracia en la Argentina en 1983.
Luego de muchas idas y venidas, las diferencias con Brasil por
la cuestión de las represas hidroeléctricas se destrabaron con la firma
del Acuerdo Tripartito sobre Corpus-Itaipú del 19 de octubre de 1979
entre la Argentina, Brasil y Paraguay, que abrió interesantes perspectivas para avanzar en el terreno de la cooperación. Poco después la
Argentina y Brasil firmaron en Buenos Aires el 17 de mayo de 1980
Módulo II / Unidad 7
203
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
un acuerdo de cooperación
Luego de muchas idas y
para el desarrollo y la aplicavenidas, las diferencias con
ción de los usos pacíficos de
Brasil por la cuestión de las
represas hidroeléctricas se
la energía nuclear. En medio
destrabaron con la firma del
de este clima, la ocupación de
Acuerdo Tripartito sobre
Malvinas reflotó en Itamarati
Corpus-Itaipú del 19 de
viejos estereotipos sobre la
octubre de 1979 entre la
volatilidad argentina, a pesar
Argentina, Brasil y Paraguay,
de que Brasil se solidarizó
que abrió interesantes
abiertamente con la causa
perspectivas para avanzar en
argentina. Luego de la guerra,
el terreno de la cooperación.
el gobierno brasileño asumió
una cautelosa posición de
“esperar y ver” respecto de la puesta en marcha de distintas iniciativas de cooperación bilateral. Esta tarea debió también aguardar el
retorno de la democracia.
5. DEMOCRACIA Y POLÍTICA EXTERIOR:
LOS AÑOS DE ALFONSÍN
L
a inclusión de la democracia como un aspecto de la política
exterior abrió un nuevo capítulo en la inserción internacional
de la Argentina. Por primera vez en los años ‘80, el cambio de
régimen y la identidad nacional del país aparecen en forma asociada.
En este marco, la política exterior fue concebida en gran medida como un instrumento para ayudar a fortalecer el proceso de democratización. De hecho, la primera fase de la transición a la
democracia debió hacer frente a un conjunto de factores externos
adversos: la última etapa de agudización del conflicto Este-Oeste, la
crisis de la deuda latinoamericana, la guerra de América Central y
la existencia de dictaduras militares, aunque en distintas etapas de
apertura política, en todos los países vecinos (Brasil, Chile, Para-
204
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
guay y Uruguay). Desde la
De hecho, la primera fase de
óptica del gobierno de
la transición a la democracia
debió hacer frente a un
Alfonsín, este conjunto de
conjunto
de factores externos
factores tenía un aspecto en
adversos:
la última etapa de
común: su impacto negativo
agudización del conflicto Estesobre la estabilidad política
Oeste, la crisis de la deuda
de la Argentina. Para encalatinoamericana, la guerra de
rar estas adversidades la poAmérica Central y la
lítica exterior se ordenó en
existencia de dictaduras
militares, aunque en distintas
torno a los siguientes ejes: a)
etapas
de apertura política, en
un alto perfil diplomático en
todos
los países vecinos
diversos frentes para rein(Brasil,
Chile, Paraguay y
sertar al país en el mundo y
Uruguay).
proteger el proceso de transición a la democracia; b) el
desarrollo de una «relación madura» con los Estados Unidos, que
equidistara tanto del alineamiento automático como de posiciones
de confrontación o ruptura; c) un alto perfil en los foros donde se
debaten las cuestiones Norte/Sur; y d) un alto perfil en América
latina, particularmente en el Cono Sur.
Seguidamente, y de manera breve, se detalla cada uno de estos ejes.
a) Los múltiples puntos de apoyo.
La «herencia» del Proceso es una variable fundamental para
explicar y comprender el alto y diversificado perfil de la política exterior del gobierno radical durante sus primeros dos años. Alfonsín y
quienes los secundaban estaban convencidos de que sólo con hechos
y predicando con el ejemplo se podría revertir la mala imagen de la
Argentina en el mundo, formada durante los años del régimen militar.
En consecuencia, sostuvieron que para «decantar» una imagen nueva
había que poner en práctica una activa y diversificada acción diplomática; ella se dirigió principalemente a los países y actores considerados afines a la Argentina -sea por similitud de situaciones o por
comunidad de valores-.
Módulo II / Unidad 7
205
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
En un principio, el manejo de las relaciones con los países desarrollados de Occidente fue percibido como el mayor desafío inmediato para el éxito de esta política que llamaron “la búsqueda de
múltiples puntos de apoyo externo”. Las autoridades radicales sabían
que la vuelta a la democracia despertaría en el exterior numerosas
simpatías y esperanzas, pero que ello no sería suficiente para despejar las incógnitas que abría el proceso de transición en la Argentina.
Sabían también que esta situación problemática era una especie de
lecho de Procusto en el que deberían permanecer por algún tiempo.
Este aspecto venía del lado de la herencia y, por ende, tocaba a
quienquiera que hubiese tomado las riendas del país.
La protección externa del proceso de transición a la democracia fue el otro costado de la política de apertura de los «veinte frentes». Esta fase de la diplomacia del gobierno de Alfonsín se puso en
práctica de dos maneras distintas, aunque complementarias. Por una
parte, mediante la creación y desarrollo de vínculos externos que actuasen como disuasores frente a los sectores antidemocráticos internos, de modo tal que cualquier violación a la democracia en la
Argentina tuviera una respuesta categórica del exterior, una especie
de «efecto gatillo» en términos políticos y económicos. Los «acuerdos
especiales» con Italia y España fueron la muestra más elocuente de
esta política, puesto que su continuidad y observancia quedaron condicionadas al mantenimiento de la democracia en la Argentina.
Por otro lado, y como contracara de lo anterior, la política exterior procuró impedir, frenar o atemperar las consecuencias negativas
de las variables políticas y económicas externas sobre el proceso de
transición. Esto es, crear una malla protectora frente a las amenazas
del exterior. En este plano defensivo, los esfuerzos mayores de la diplomacia radical se hicieron para desconectar a la Argentina de las
consecuencias del conflicto Este-Oeste. Las acciones desarrolladas frente
a la crisis de América Central y las negociaciones con Fidel Castro
tendientes a desarticular la expansión del terrorismo chileno hacia la
Argentina, se inscribieron en este marco de políticas defensivas. Asimismo, la reorientación de la participación argentina en el grupo NOAL
tuvo mucho que ver con esta dimensión de la política exterior como
206
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
malla protectora. Precisamente, el aspecto que más se estimó para
justificar el aumento del perfil de la Argentina en No Alineados fue la
percepción de que su «bandera principal» era la promoción de la
distensión entre los bloques.
b) Las relaciones maduras con Estados Unidos.
Con el propósito de dotar a las relaciones bilaterales de mayor
certidumbre y estabilidad, el gobierno de Alfonsín se propuso alcanzar y desarrollar una «relación madura» con los Estados Unidos. Para
ello, procuró desde el inicio de su mandato dejar en claro las diferencias existentes en los distintos temas de la agenda bilateral, particularmente en la cuestión de la deuda externa, destacando al mismo tiempo
su disposición a profundizar un diálogo maduro que privilegiara las
coincidencias en un marco de respeto a los intereses y perspectivas
divergentes de cada país. Esta forma de aproximación a Washington,
aunque permitió reencauzar las relaciones de los dos países sobre
bases más firmes y previsibles, tropezó con dificultades prácticas. Las
políticas de la administración Reagan orientadas a recomponer y fortalecer la dominación norteamericana en la región, aunadas a la seria crisis interna del país, redujeron progresivamente el margen de
acción del gobierno radical.
Las relaciones bilaterales atravesaron dos períodos diferenciables: el primero, se extiende desde el restablecimiento de la
democracia hasta el lanzamiento del Plan Austral (junio de 1985), y el
segundo, comienza en ese momento y se prolonga hasta el fin anticipado del gobierno radical (junio de 1989).
Durante el primer período, el gobierno norteamericano manifestó claramente su beneplácito por el retorno de la Argentina a la
democracia y su firme voluntad política de apoyar el proceso de transición, aunque expresó ciertos resquemores debido a las incertidumbres existentes sobre el rumbo que finalmente adoptaría la
administración de Alfonsín, tanto en materia de economía interna como
de política exterior.
Las primeras declaraciones del presidente argentino y de las más
altas autoridades de la diplomacia radical sonaron en los oídos del
Módulo II / Unidad 7
207
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
Ejecutivo norteamericano como un nuevo capítulo de las plañideras
posiciones latinoamericanas. Los mayores recelos y desconfianzas se
produjeron en el andarivel económico de la relación, dado que el gobierno de Alfonsín promovía recetas para salir de la crisis económica
que no se correspondían con las defendidas por la administración
Reagan. Tampoco eran compatibles las propuestas de uno y otro gobierno para enfrentar la cuestión de la deuda externa regional.
En consecuencia, y de manera progresiva, fue aumentando en
Washington el escepticismo respecto de la capacidad de las nuevas
autoridades de la Argentina para afrontar eficazmente la crisis económica del país. Acaso la expresión inglesa bad economy is bad politics
sintetiza mejor que cualquier explicación la percepción de la administración Reagan de la situación argentina en esta primera etapa. Por
ello, y a pesar de que reconoció en numerosas oportunidades la grave
situación económica heredada por el gobierno radical, el Ejecutivo
norteamericano enfatizó la necesidad de que el país hiciera un esfuerzo propio para solucionar sus problemas económicos señalando, al
mismo tiempo, que los factores más importantes que obstaculizaban el
desarrollo argentino eran de naturaleza interna.
Las dudas se despejaron definitivamente con el lanzamiento del
Plan Austral que contó, desde un primer momento, con el visto bueno
del gobierno de los Estados Unidos y del mundo financiero internacional. La declarada disposición del equipo económico argentino que
asumió a principios de 1985, de enfrentar los compromisos externos
sin salirse de las reglas de juego del orden financiero internacional y
las políticas anunciadas para poner en marcha un plan de ajuste y de
reformas estructurales aventaron los fantasmas de la primera etapa.
De este modo, las mayores convergencias bilaterales en el plano económico-financiero posibilitaron encaminar positivamente la relación
con los Estados Unidos, que hasta ese entonces había encontrado en
el campo económico -a diferencia de lo sucedido durante el Procesolos mayores puntos de fricción.
Por cierto, la agenda política también tuvo aspectos conflictivos
de distinta naturaleza. Hubo un primer conjunto de temas que no afectaron de manera negativa la relación. Ellos incluyeron las diferentes
208
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
posiciones de los dos gobiernos frente a la crisis centroamericana, la
integración del Grupo de Apoyo a Contadora y la cuestión de los
derechos humanos en Cuba. Sin embargo, hubo un segundo grupo de
cuestiones que Washington consideró de agenda negativa: la firma
de los acuerdos de pesca con los soviéticos en aguas de Malvinas, la
no ratificación de Tlatelolco, la no adhesión al Tratado de no Proliferación Nuclear y el desarrollo del proyecto Cóndor II.
En defensa de Alfonsín, es necesario considerar que en los tres
temas mencionados en último término su margen de maniobra, en el
supuesto de que hubiera querido seguir otras políticas, era extremadamente limitado. El peronismo en su conjunto, la derecha no liberal y
toda la izquierda se hubieran opuesto duramente a estas medidas, tal
como se opusieron en nombre de la defensa de los “intereses nacionales” a los débiles intentos de privatización de empresas públicas impulsados por el gobierno radical (p.ej., el caso de Aerolíneas
Argentinas). Aun más, también cuestionaron por “débil” e incluso
“entreguista” a la administración de Alfonsín por las posiciones que
adoptó en el tema de la deuda externa, en la crisis centroamericana y,
más que en ningún otro asunto, en Malvinas. El propio Menem, por su
parte, había prometido durante la campaña electoral la continuación
del proyecto Cóndor II y su exportación, dado que su objetivo entonces declarado era reactivar la producción para la defensa, incorporar
tecnología bélica y vender armamentos al exterior.
En síntesis, las relaciones mejoraron notablemente, aunque la
agenda todavía incluía ciertos temas de naturaleza conflictiva o que,
por lo menos, podían dar lugar a diferencias importantes.
c) El estrechamiento de las relaciones con Europa Occidental.
El énfasis inicial puesto en las relaciones con Europa apuntaba, específicamente, a diversificar los puntos de apoyo de la política
exterior hacia Occidente y contrabalancear el peso de Estados Unidos. El cambio de régimen político en la Argentina, aunado al hecho
de que la mayoría de los líderes europeos tuviera visiones similares a
las del propio Alfonsín y a las de la cúpula política de la Cancillería
argentina sobre algunas cuestiones importantes de la problemática
Módulo II / Unidad 7
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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
mundial (por ejemplo, la posición frente al origen y naturaleza de la
crisis centroamericana o una aproximación más política al menos en
el plano del discurso a la cuestión de la deuda externa) alentó expectativas sobre las posibilidades de fortalecer y dinamizar una relación
que había atravesado circunstancias sumamente delicadas.
Desde este punto de partida, el gobierno de Alfonsín desarrolló
una acción diplomática que atravesó dos fases. La primera procuró
utilizar el capital político ofrecido por la recuperación de la democracia
en el país para recomponer los vínculos políticos bilaterales y lograr
apoyo económico por parte de algunos gobiernos europeos, particularmente una posición más benigna en el tema de la deuda y la apertura
de oportunidades en el ámbito comercial. En esta fase, los países seleccionados para desplegar esta estrategia de aproximación a Europa
Occidental fueron Alemania, España, Francia e Italia.
Sin embargo, las expectativas iniciales colocadas en el terreno
económico pronto se vieron frustradas. En efecto, la retórica europea
de apoyo a la democracia argentina no se tradujo en acciones concretas en la esfera económica. Durante los primeros contactos de alto
nivel entre autoridades de la Argentina y de Europa Occidental realizados en 1984, es decir, a poco de comenzar a andar la democracia
en el país, los dirigentes europeos subordinaron su apoyo al gobierno
argentino al cumplimiento de dos condiciones: el logro de la estabilidad económica y la firma de un acuerdo previo con los organismos
multilaterales de crédito y la banca acreedora.
En breve, se produjo una situación de fuerte asimetría entre el
alto perfil alcanzado en el plano político-diplomático y el bajo perfil
de las relaciones económicas. A raíz de estas limitaciones, desde el
inicio del año 1987 el Gobierno puso en marcha la segunda fase de
la relación argentino-europea, más selectiva, orientada a crear un marco
institucional de “mecanismos originales” que permitiera abrir canales
de acceso al capital y a la tecnología europeos. El comercio pasó a un
lugar secundario y la acción se orientó esencialmente a buscar asociaciones “particulares”, privilegiando las inversiones, especialmente en
las pequeñas y medianas empresas (PYMES). En este marco, se situaron los acuerdos firmados con Italia y España ya citados.
210
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
d) La participación activa en los temas de la agenda Norte/Sur.
El gobierno radical asumió que la Argentina debía desempeñar un papel activo en la cuestión Norte-Sur, dada la pertenencia
«estructural» del país al mundo en vías de desarrollo.
Este reconocimiento expreso de la condición de la Argentina de
país en vías de desarrollo fue acompañado de una percepción clara
acerca de la diversidad del mundo subdesarrollado y de la coexistencia en su interior de intereses y prioridades distintas. Desde esta perspectiva, se procuró fortalecer las relaciones con los países del Sur,
mediante el apoyo a diversos esquemas de cooperación, concertación
e integración selectivas, con el objeto de enfrentar conjuntamente problemas similares o defender intereses comunes.
No obstante estos objetivos, las relaciones con el Sur encontraron en la práctica abundantes dificultades. El gobierno de Alfonsín
retomó una buena parte de la retórica y de los argumentos clásicos
del Sur, en el mismo momento en que tanto el libreto como los instrumentos tradicionales de la acción diplomática multilateral de los países subdesarrollados alcanzaba un punto de agotamiento y de
obsolescencia. La mayor complejidad y fluidez del orden mundial, la
creciente interdependencia entre las naciones del Norte, el fenómeno
de la difusión del poder, la formación de alianzas y el desarrollo de
negociaciones por áreas temáticas, entre otros factores de peso, habían dejado al Sur casi a la deriva y profundizado su incapacidad
estructural para articular y organizar eficazmente la dimensión correspondiente a sus «coincidencias objetivas».
e) Las relaciones con América latina.
En este marco, América latina en general y los países vecinos
en particular, fueron el escenario donde se pusieron en práctica iniciativas y políticas de cooperación, integración y concertación entre los
países del Sur. La región en su conjunto fue vista con un pie en el
umbral de una nueva fase histórica caracterizada por dos desafíos
clave, que constituían el anverso y reverso de una misma moneda: la
consolidación de la democracia y la realización de la integración.
Así, se desarrolló una clara política tendiente a la defensa de la demo-
Módulo II / Unidad 7
211
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
cracia y la paz en la región
Simultáneamente, el gobierno
que se evidenció, entre otros
de Alfonsín avanzó en el
aspectos, en la firma del Tradesarrollo de nuevas formas
tado de Paz y Amistad con de cooperación y concertación,
procurando trascender los
Chile (noviembre de 1984),
esquemas
de integración de
en la decisión de modificar
las últimas décadas.
hipótesis tradicionales de
Indudablemente, el ejemplo
conflicto con los países vecimás claro de esta política de
nos, en la firma del Acuerdo
acercamiento selectivo a la
Nuclear con Brasil que posiregión fue el proceso de
integración
con Brasil iniciado
bilitó la inspección de instaa
partir
de
julio de 1986 que
laciones nucleares, en el
encontró
en
la simultaneidad
coauspicio a la propuesta
de la transición democrática
brasileña de crear una zona
de ambos países la causa de
de paz y cooperación en el
su mayor impulso.
Atlántico Sur y en el apoyo a
la solución negociada de la
crisis centroamericana.
Simultáneamente, el gobierno de Alfonsín avanzó en el desarrollo de nuevas formas de cooperación y concertación, procurando
trascender los esquemas de integración de las últimas décadas. Indudablemente, el ejemplo más claro de esta política de acercamiento
selectivo a la región fue el proceso de integración con Brasil iniciado
a partir de julio de 1986 que encontró en la simultaneidad de la
transición democrática de ambos países la causa de su mayor impulso. De esta manera, se profundizó la tendencia hacia el acercamiento
bilateral iniciada en 1979 con el acuerdo que puso fin a la vieja
disputa sobre utilización de recursos naturales compartidos y que se
afianzó, con una serie de pasos importantes, entre los que cabe mencionar, las gestiones diplomáticas de Brasil en favor de los derechos
argentinos sobre Malvinas y la coordinación de posiciones en foros
tales como la Asamblea General de Naciones Unidas, la UNCTAD y
el GATT. Del mismo modo, la crisis de la deuda, el proteccionismo
comercial del mundo industrializado, la necesidad de preservar la
región del conflicto Este-Oeste operaron como elementos aglutinantes,
212
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
rescatando (en especial, del lado argentino) la vieja idea de la capacidad de “arrastre” en términos de la autonomía individual y colectiva
del entendimiento previo y solidario de la Argentina y Brasil.
Para el gobierno de Alfonsín, la integración con Brasil procuraba varios objetivos de fundamental importancia: la consolidación del
proceso democrático en ambos países, la modificación cualitativa de
las relaciones político-estratégicas y comerciales bilaterales, el fortalecimiento y ampliación de condiciones tendientes a impulsar el proyecto de modernización del país, la concertación de posiciones y la defensa
de intereses comunes en materia externa, tanto de orden político como
económico (la articulación de las políticas hacia Brasil en el nuevo
marco regional ya se analizó en la Unidad 4).
6. ESTABILIDAD Y GOBERNABILIDAD
C
uando Carlos Saúl Menem asumió la presidencia de la Argentina en julio de 1989, el mundo y el país vivían circunstancias muy distintas de las que habían caracterizado la primera etapa de la transición a la democracia conducida por Raúl
Alfonsín.
En el orden externo, la Guerra Fría se desvanecía; la
globalización económica se extendía y profundizaba; el proceso de
democratización, en distintas fases, comprendía a casi toda América
latina; la crisis de América Central se había aplacado y en buena
medida solucionado, y la cuestión de la deuda externa estaba encuadrada en un marco de negociación provisto por los gobiernos de los
países acreedores y los organismos multilaterales de crédito. En el
plano interno, la crisis hiperinflacionaria del primer semestre de 1989
produjo el fin anticipado del gobierno de Alfonsín, los reclamos propios de los primeros años de la recuperación democrática -la defensa
de los derechos humanos y la vigencia de las libertades públicas- habían pasado a un segundo lugar y las principales demandas sociales
se moldeaban al calor de la crisis económica.
Módulo II / Unidad 7
213
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
En este contexto, el gobierno de Menem definió el interés nacional en términos de desarrollo económico, algo que fue mucho más que
una mera adecuación al fin de la Guerra Fría o la globalización creciente de la economía. Estos procesos han afectado a América latina
más o menos por igual y llevado a la mayoría de los países de la región
a definir sus políticas exteriores en clave económico-comercial. Sin embargo, en el caso de la Argentina hubo tres variables específicas que
influyeron de manera importante en el rumbo adoptado. Primero, la
firme percepción del gobierno de Menem de que era necesario poner
fin a la confrontación de naturaleza política con Estados Unidos. En este
sentido, la oposición tradicional a este país fue considerada una estrategia inútil, además de un indudable escollo para alcanzar los objetivos
económicos propuestos. Segundo, el escaso o nulo poder de los militares para influir en temas de política exterior (a diferencia de lo que
sucedía en Brasil o Chile, por ejemplo) como consecuencia de su fracaso en la gestión del gobierno y de la derrota de Malvinas. Ambos
factores desataron una transición a la democracia por colapso, lo que
posibilitó subordinar, en forma creciente, las fuerzas armadas al poder civil. Y tercero, la creencia del gobierno de Menem -compartida
por vastos sectores sociales- de que la construcción de una estrecha
alianza política y económica con los países occidentales era una condición necesaria de la inserEn este contexto, el gobierno
ción exitosa de la Argentina
de Menem definió el interés
en el orden mundial de la Posnacional en términos de
guerra Fría. En forma persisdesarrollo económico, algo
tente, se sostuvo que esta
que fue mucho más que una
orientación de la política extemera adecuación al fin de la
Guerra Fría o la globalización
rior era la que correspondía
creciente
de la economía. Estos
naturalmente a un país como
procesos
han afectado a
la Argentina.
América
latina
más o menos
Las prioridades econópor igual y llevado a la
micas también determinaron
mayoría de los países de la
la definición de un primer círregión a definir sus políticas
culo de países a los que se exteriores en clave económicootorgó preferencia: Estados
comercial.
214
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
Unidos, los países miembros
Las prioridades económicas
de la UE y los que conforman
también determinaron la
definición de un primer círculo
el Mercosur, más Chile y Bolide países a los que se otorgó
via. De este modo, el alto perpreferencia: Estados Unidos,
fil en otras áreas del mundo,
los países miembros de la UE
como la participación en la
y los que conforman el
Guerra del Golfo y en la criMercosur, más Chile y Bolivia.
sis de Haití, se explica por
razones que tuvieron que ver
con el diseño de políticas dirigidas a los países del círculo preferido,
en especial a Estados Unidos.
Pasamos ahora a analizar diversos aspectos de las relaciones
internacionales de este período.
a) Las relaciones con Estados Unidos
Las relaciones entre la Argentina y Estados Unidos nunca fueron tan estrechas e intensas como en los años noventa. Del lado argentino, una combinación fluctuante de necesidad, convicción, audacia,
oportunidad y oportunismo fueron los componentes de la puesta en
práctica de una política exterior, que situó al país a lo largo de toda la
década en el lugar del aliado más solícito de Estados Unidos en América latina. Además, el pasado caracterizado por un comportamiento
hostil hacia Washington, al que el peronismo aportó en su momento
una cuota importante, y la historia más reciente de inestabilidad política y económica doméstica, convencieron al gobierno de Menem de
que la construcción de un vínculo basado en la confianza mutua imponía la “carga de la prueba” a la Argentina. Incluso se consideró necesario mostrar en forma ostentosa que la voluntad de cambio era
auténtica.
Así, se adoptaron varias medidas importantes y de fuerte impacto interno que no dejaron ninguna clase de dudas acerca de la
firme voluntad de estrechar relaciones con Estados Unidos; por ejemplo:
a)
envío de dos naves de guerra al Golfo Pérsico para participar en la alianza multinacional contra Irak;
Módulo II / Unidad 7
215
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
216
voto favorable en la Comisión de Derechos Humanos de
las Naciones Unidas a la propuesta de los Estados Unidos sobre la investigación de los derechos humanos en
Cuba, introduciendo un cambio sustancial en la posición
del país en la materia;
cambio del perfil del voto argentino en la Asamblea General de la ONU, con el propósito de acercarlo a las
posiciones norteamericanas (ver el cuadro Coincidencia
de votos con Estados Unidos…, siguiente);
retiro del Movimiento de Países No Alineados;
ratificación del Tratado de Tlatelolco;
adhesión al TNP;
desactivación total del plan misilístico Cóndor II y traspaso del personal científico, instalaciones y materiales
involucrados en el proyecto a una entidad civil (la nueva
Comisión Nacional de Actividades Espaciales);
ingreso como miembro pleno al Régimen del Control de
Tecnologías Misilísticas (MTCR en sus siglas en inglés),
cuya finalidad es limitar los riesgos de la proliferación de
armas de destrucción masiva mediante el control de las
transferencias -de equipo y tecnología- que puedan contribuir a la instalación de sistemas portadores de este tipo
de armas;
ingreso como miembro pleno al Grupo de Países Proveedores Nucleares (GPPN) o Club de Londres, en virtud de
haber incorporado a la legislación interna las directivas
de ese Grupo para el control de las exportaciones sensitivas;
ingreso como miembro pleno al denominado “Grupo
Australiano”, que establece controles en materia de exportaciones de sustancias químicas y biológicas;
envío de alrededor de cien gendarmes a Haití para
participar en tareas de monitoreo de la policía haitiana
y en el mantenimiento de la seguridad interna y policial;
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
Coincidencia de votos con Estados Unidos en la ONU
de los países del Mercosur y Bolivia y Chile (1989-2000)
Votos totales (%)
Año
Argentina
Brasil
Bolivia
Chile
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
13,3
12,5
41
44,4
53,8
67,9
68,8
60,7
56,1
50
44,4
44,2
11,8
14,9
22,7
22,7
28
39,1
41,1
42,4
42,6
41,7
38,9
39,7
12,5
17,1
25,8
32,7
33,3
43,6
45,6
44,9
44,9
39
37,1
38,1
23,7
16,5
25
28,4
33,9
46,3
45
46,6
44,8
40,7
40,3
41,9
Uruguay Paraguay
17,9
18,2
35,8
35,7
37,5
47
46,1
48,5
45,6
39,7
36,4
41,1
17,8
17,7
25,9
26,2
45,5
45
51,6
43,5
43,3
43,1
39,4
41,1
Fuente: United States Department of State: Report to Congress on Voting Practices in the
United Nations, US Government Printing Office, Washington D.C. , 1989-2000.
l)
ll)
búsqueda -y posterior obtención de parte de Estados
Unidos- del nombramiento de la Argentina como Gran
Aliado extra OTAN, una categoría que hasta ese momento sólo correspondía a Australia, Corea del Sur, Israel, Japón, Jordania y Nueva Zelandia;
participación activa en distintas operaciones de paz de
Naciones Unidas, ocupando de lejos el primer lugar en
América latina.
Además, y en el plano hemisférico, la Argentina y Estados Unidos vieron casi con los mismos ojos la mayoría de los problemas de
seguridad; algo similar sucedió en materia de defensa y promoción
de la democracia.
Módulo II / Unidad 7
217
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
La aspiración a mantener “relaciones carnales” con Washington, en el plano del discurso, y el envío de naves a la Guerra del
Golfo, en la práctica, fueron las expresiones más contundentes de la
necesidad percibida (y declarada) de exhibir la nueva política exterior hacia Estados Unidos. Estos gestos “exagerados” hacia Washington, tal como solía definirlos el propio canciller Di Tella, contribuyeron
a delinear un nuevo paradigma de política exterior, pero no pueden
ellos mismos considerarse paradigmáticos. Por el contrario, es preciso
dejarlos de lado para apreciar cabalmente los elementos constitutivos
del nuevo patrón de relaciones bilaterales establecido por el gobierno
de Menem, que muy probablemente servirá de cauce al vínculo entre
la Argentina y Estados Unidos por un largo tiempo. En su nivel más
básico, este patrón constituye una respuesta a una nueva situación
mundial -globalización y posguerra fría- y doméstica -democratización y crisis terminal de la estrategia de desarrollo orientado hacia
adentro-.
El modo de vinculación con Estados Unidos inaugurado por
Menem se funda en un enfoque de convergencias entre ambos países
que comprende valores, puntos de vistas y objetivos comunes, pero no
implica que se deba seguir una política de alineamiento automático
debido a diferencias en cuestiones particulares que son propias de
toda relación intensa. Es cierto que la idea misma de una “relación
carnal” y la sistemática disposición del presidente Menem a apoyar a
Estados Unidos en distintas causas globales y regionales ocultaron
este último aspecto. La
Argentina coincidió freLa aspiración a mantener
cuentemente con Was“relaciones carnales” con
hington por tener
Washington, en el plano del
intereses comunes y por
discurso, y el envío de naves a la
Guerra del Golfo, en la práctica,
convicción. También lo
fueron las expresiones más
hizo, aunque en mucho
contundentes
de la necesidad
menor medida, por compercibida (y declarada) de exhibir
placencia, condescenla nueva política exterior hacia
dencia u oportunismo.
Estados Unidos.
Esto último se debió prin-
218
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
cipalmente al estilo propio del presidente Menem, al igual que ciertas
acciones en las que la Argentina fue más papista que el Papa, tales los
casos de las críticas fervorosas al régimen de Fidel Castro o las declaraciones de Menem al final de su mandato, rápidamente atenuadas,
señalando que la Argentina estaba dispuesta a enviar tropas a Colombia para intervenir en la guerra interna que vive ese país o pronta a
dolarizar su economía. Al mismo tiempo, la Argentina mantuvo diferencias con Estados Unidos por sus intereses distintos o contrapuestos
en una amplia gama de temas que abarcaron desde los subsidios
agrícolas, la protección de la propiedad intelectual y los métodos de
negociación en la OMC y el ALCA, hasta el rechazo a la ley HelmsBurton, el grado de autonomía de la Corte Penal Internacional, la
certificación unilateral en la cuestión del narcotráfico o la situación de
los derechos humanos en China e Irán.
La idea de encontrar un modus vivendi con Estados Unidos
funcional a los intereses de la Argentina, particularmente económicos, no era para nada novedosa, aunque jamás pudo plasmarse
como en los años de Menem. En la etapa de la Guerra Fría esta idea
alcanzó su mayor desarrollo intelectual durante los gobiernos de
Frondizi y de Alfonsín. Ambos construyeron esquemas conceptuales
bastante similares que separaron los “consensos básicos” bilaterales
en el plano de los valores, de las “diferencias instrumentales” para
realizarlos. En los dos casos, el objetivo era poner de manifiesto que
las divergencias propias de la relación bilateral no tocaban -o al
menos, no deberían tocar- cuestiones fundamentales que, como tales, constituían la base permanente del vínculo argentino-norteamericano. El gobierno de Menem ahondó este esquema aprovechando
las oportunidades que le brindaron a un tiempo el fin de la Guerra
Fría, la globalización económica y financiera y un proceso de democratización que, a diferencia de los dos nombrados, mostraba al
momento de su asunción señales inequívocas de consolidación. Su
reconocido pragmatismo y olfato político lo orientaron casi
instintivamente a optar por una forma particular de “bandwagoning”
con Estados Unidos, contrariando su propia historia y la de su partido. Otros actores gubernamentales y algunos académicos, más
Módulo II / Unidad 7
219
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
sofisticados que el presidente, se encargaron de dar a esa política
sustento intelectual.
El mapa de ruta que elaboraron siguió, aunque sin reconocerlo,
mucho de lo trazado en los dos esquemas anteriores. Sus detractores
tampoco percibieron esos elementos comunes. Así, se volvieron a distinguir analíticamente dos niveles para encuadrar la relación con Estados Unidos: el de la macrorrelación (que requería la constitución de
un marco general de acuerdos fundamentales, para lo cual era indispensable eliminar las “confrontaciones inútiles” con Washington) y el
de la microrrelación (que corresponde al nivel de las múltiples
interacciones entre actores públicos y privados de los dos países en
las que se juegan intereses auténticos y, en consecuencia, donde no
pueden hacerse concesiones).
Este esquema ayuda a comprender una parte sustancial de la
política exterior de Menem hacia Estados Unidos, en especial durante
su segundo mandato cuando decayeron los gestos exagerados. En
palabras de Di Tella: “Al principio tuvimos la necesidad de afirmar de
manera clara y categórica nuestro alineamiento con Occidente, pero
1
esta etapa ya pasó. Ahora podemos criticar a los Estados Unidos” .
Los gestos ampulosos del presidente Menem poco antes de concluir su
gobierno -el caso paradigmático fue el intento fallido de aproximarse
más estrechamente a la OTAN en julio de 1999- poco tuvieron que ver
con los de la etapa a la que se refiere Di Tella. Fueron expresiones
degenerativas del esquema original propias de un fin de ciclo y orientadas a una eventual vuelta al gobierno en el año 2003.
El golpe de efecto de los gestos iniciales y el de los postreros en
su faz degenerativa, el exhibicionismo y oportunismo permanentes del
presidente -que por cierto caracterizaron toda su trayectoria política-,
y el estilo diplomático de su gobierno, velaron tanto adentro como
afuera del país que la relación argentino-norteamericana siguiera en
los noventa una tendencia generalizada en toda América latina -con
la única excepción de Cuba- de mayor acercamiento a los Estados
Unidos. El impacto, finalmente, fue más fuerte que en ningún otro caso
por venir de quien venía (un país tradicionalmente rival gobernado
1
La Nación, 24 de mayo de 1997.
220
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
por el peronismo) y por la forma extrema en que se lo llevó a la práctica. Más importante aún, estos dos factores también ocultaron el nivel
de consenso que se había forjado en la Argentina desde 1983 entre
las clases dirigentes sobre el modo de relacionarse con Estados Unidos.
Este acuerdo fue producto de la experiencia y de la necesidad.
La mayoría de los argentinos, en diversa medida, vivió en los últimos
veinticinco años un proceso de «aprendizaje social» que se nutrió del
terrorismo de Estado, la guerra de Malvinas y la hiperinflación. Luego
se agregaron las experiencias buenas y malas de la primera y segunda fase de la transición a la democracia. Este «aprendizaje social» ha
llevado a asumir actitudes más abiertas y menos ideologizadas y a no
sobrestimar las capacidades propias.
Por cierto, el gobierno de Menem aportó una cuota importante
en la construcción del consenso porque tomó varias medidas cuyo
resultado -querido o no- fue la reducción del margen del debate. Produjo shocks culturales, abordó frontalmente una serie de temas tabú
(por ejemplo la ratificación de Tlatelolco y la adhesión al TNP) y adoptó decisiones que marcaron caminos sin retorno (tal el caso de la
desactivación del Cóndor II). Así, se pegó fuerte en el núcleo de muchos temas considerados hasta ese entonces intocables y que tenían
un impacto decisivo en la relación con Estados Unidos. Sin dejar de
reconocer méritos propios, debe aceptarse que el fin de la Guerra Fría
influyó en la adopción de algunas de estas decisiones.
La necesidad, por su parte, jugó un rol fundamental en el achicamiento de los márgenes del debate doméstico sobre la relación con
Estados Unidos. Pocos discuten que la superación de los problemas
económicos de la Argentina, en el marco de la apertura económica y
de una economía cada vez más globalizada, requiere, entre otros
factores de peso, un alto nivel de acuerdo político, económico y de
inversiones con los Estados Unidos y Occidente en su conjunto.
Este aspecto estuvo presente cuando asumió Menem y también
al inicio del mandato de Fernando De la Rúa, quien se hizo cargo de
la presidencia de la Argentina el 10 de diciembre de 1999, luego de
vencer al peronismo en las elecciones presidenciales del 24 de octu-
Módulo II / Unidad 7
221
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
bre de ese mismo año. En un
Pocos discuten que la
contexto signado por la vulsuperación de los problemas
nerabilidad económica extereconómicos de la Argentina,
na y serias dificultades de
en el marco de la apertura
económica y de una economía
gobernabilidad, el nuevo
cada vez más globalizada,
gobierno debió recurrir varequiere,
entre otros factores
rias veces al apoyo político
de peso, un alto nivel de
y económico de Washington.
acuerdo político, económico y
El primer año y medio de
de inversiones con los Estados
gestión del gobierno de De
Unidos y Occidente en su
la Rúa estuvo signado por
conjunto.
presiones sociales diversas
que tiraron de la soga en
sentido opuesto: por un lado, para ampliar y profundizar las reformas económicas prometidas de segunda generación y a mantener
en caja el déficit fiscal y, por otro, a satisfacer necesidades sociales
y de empleo, en un cuadro de situación caracterizado por la falta de
oportunidades laborales, una fractura social inédita en la historia
del país y una creciente conflictividad y desesperanza. Así, el presidente De la Rúa ha navegado, con grandes sobresaltos, entre las
demandas de los mercados y la de los sectores sociales postergados y excluidos. Hasta ahora ha sido más sensible a las primeras.
Con ello, ha alienado parte importante de su base de sustentación
política y ha perdido respaldo de la opinión pública debido a la
ausencia de políticas efectivas que aminoren las brechas sociales y
la marginalidad. Por cierto, la falta de respuesta a los reclamos
sociales como así también la sensación de fatiga frente a reformas
económicas cuyos beneficios no llegan a la gran mayoría de los
sectores medios y populares, puede conducir a quienes hoy se consideran los perdedores del “modelo neoliberal” a cuestionar con mayor dureza las políticas económicas establecidas en los noventa. Más
aún, estos reclamos pueden venir acompañados de expresiones
antinorteamericanas y antiglobalistas.
Como es bien sabido, esta situación trasciende el caso argentino; la persistencia o crecimiento de la pobreza y la exclusión social
222
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
sigue siendo uno de los problemas más graves que afecta a las sociedades latinoamericanas y ocupará, en consecuencia, un lugar también central en la agenda interamericana en los años venideros. Las
posiciones y propuestas frente a esta cuestión cruzan horizontalmente
a todos los países y han dado lugar desde hace varias décadas a
incesantes debates en el hemisferio. Los líderes de la Argentina y Estados Unidos conocen las graves consecuencias sociales y políticas que
pueden producir situaciones de persistente desempleo e inequidad
social; éste es un campo en el que las circunstancias, más que las
convicciones, irán modelando políticas y el grado de coincidencias y
divergencias entre ambos países.
A pesar de estas dificultades que están a la vista, no parece
haber demasiado espacio en la Argentina para que las demandas de
los sectores hoy postergados se articulen efectivamente en un proyecto
político de fuerte oposición a Estados Unidos ni en clave
antidemocrática. El nivel de convergencia alcanzado en las relaciones bilaterales se asienta en valores comunes e intereses de largo
plazo que resistirán, probablemente con holgura, los embates de coyunturas complejas y difíciles. No existe en la agenda argentino-norteamericana ningún asunto de naturaleza político-estratégica que pueda
traducirse en conflictos importantes como los producidos en los años
de la Guerra Fría. Los temas económicos de siempre (aranceles, subsidios a las exportaciones, acceso a mercados) y otros más nuevos (formación del ALCA, protección de la propiedad intelectual, copyrigths,
trademarks, acuerdos de «cielos abiertos»), aunque darán lugar a diferencias, no amenazarán ni el marco establecido ni el curso principal
de la relación bilateral. Los nuevos temas de la agenda negativa de
Estados Unidos con la región (por ejemplo, corrupción, medio ambiente, narcotráfico y seguridad ciudadana) encuentran a ambos países en el mismo bando o, al menos, en posiciones bastantes cercanas.
b) Las relaciones con Europa
Con la toma de mando de Carlos Saúl Menem se inicia una
nueva fase en la relación Argentina-UE que se extiende hasta fines de
1995. Durante este período, el gobierno peronista desarrolló un con-
Módulo II / Unidad 7
223
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
junto articulado de políticas que formaron parte de su estrategia general dirigida a todo Occidente. Luego de la firma del Acuerdo Marco
Interregional de Cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, y el Mercosur y sus Estados partes (AMIC), en diciembre de 1995, comenzó una segunda etapa durante la cual,
manteniendo los lineamientos básicos de la primera, el espacio
subregional (Mercosur) adquiere creciente importancia para canalizar las relaciones del país con Europa. Esto último no implica la desaparición, merma o desvalorización de las relaciones bilaterales
(Argentina-UE y, especialmente, con los países que la integran), sino
que antes bien, los ámbitos nacional y subregional se desarrollan de
manera interactiva y complementaria.
Tras asumir, el gobierno de Menem se fijó dos objetivos específicos de corto plazo hacia la UE: ganar la confianza europea en el
plano económico y restablecer relaciones diplomáticas con el Reino
Unido, para alcanzar progresivamente un espacio que posibilitara
retomar las conversaciones sobre la soberanía de Malvinas. Ambas
metas fueron consideradas como complementarias y como un requisito de avances posteriores.
Consecuentemente, en noviembre de 1989 el gobierno argentino puso en marcha dos gestiones simultáneas: inició conversaciones
con la Comunidad Europea para alcanzar un Acuerdo Marco de Cooperación, al tiempo que realizaba tratativas con el Reino Unido orientadas a restablecer las relaciones diplomáticas y consulares. El logro
del segundo objetivo, además de su importancia intrínseca, se consideraba indispensable no sólo para frenar cualquier eventual veto británico al acuerdo con la CE sino también para contar con la disposición
de Londres a “facilitar” la cooperación entre la Argentina y Europa.
Esto último fue formalmente incluido en la declaración emitida por los
representantes diplomáticos de la Argentina y el Reino Unido al término de la reunión de Madrid I (octubre de 1989), que resultó uno de los
hitos cruciales para el restablecimiento de relaciones diplomáticas y
consulares en febrero de 1990.
De este modo, se allanó definitivamente el camino para la firma
del Acuerdo Marco de Cooperación Comercial y Económica con la
224
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
Comunidad Europea, suscrito en Luxemburgo el 2 de abril de 1990,
exactamente ocho años después de la ocupación de las Malvinas por
la dictadura militar. El documento es de los así llamados de “tercera
generación” y, por lo tanto, abarca un área de cooperación más amplia que el Acuerdo Comercial que ambas partes habían convenido
2
en Bruselas el 8 de noviembre de 1971. Este último acuerdo, que
entró en vigor el 9 de enero de 1972, se limitaba a la esfera comercial (las dos partes se concedieron, con importantes restricciones, el
tratamiento de nación más favorecida) y a la cooperación en el ámbito agrícola. También creaba una Comisión Mixta para estimular la
cooperación económica y comercial.
El Acuerdo de 1990 extiende esa cooperación al campo
agropecuario, industrial y tecnológico e incorpora una cláusula evolutiva que permite ampliar la cooperación a áreas no previstas. Además, y al igual que los Tratados Bilaterales firmados con España e
Italia durante los años del gobierno de Alfonsín, hace de la democracia el eje articulador de la cooperación. Así, el documento incluye una
cláusula denominada “Fundamento democrático de la cooperación”
donde se señala que “Las relaciones de cooperación entre la Comunidad y la Argentina, así como todas las disposiciones del presente
Acuerdo, se fundamentan en el respeto de los principios democráticos
y los derechos humanos que inspiran las políticas internas e internacionales de la Comunidad y de la Argentina.”
En el nivel bilateral, la diplomacia argentina desarrolló una intensa gestión tendiente a promover y asegurar las inversiones europeas. El
resultado palpable de esta actividad fue la firma de Acuerdos para la
Promoción y Protección Recíproca de Inversiones con Bélgica, Italia,
Luxemburgo y el Reino Unido (1990), España, Francia y Suecia (1991),
Austria, Dinamarca y Holanda (1992), Alemania y Finlandia (1994) y
Portugal (1994). Además, se firmaron acuerdos para evitar la doble
imposición fiscal con España, Dinamarca, Finlandia y Suecia.
2
Los acuerdos de tercera generación (ATG) son acuerdos de cooperación que incluyen
una cláusula democrática (vigencia de regímenes democráticos en los países signatarios como condición para el funcionamiento del Acuerdo) y una cláusula evolutiva (posibilidad de ampliar las esferas de cooperación y de incorporar nuevas iniciativas
conjuntas).
Módulo II / Unidad 7
225
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
Simultáneamente, se realizaron avances interesantes en materia de vinculación política y de cooperación con varios países
europeos mediante la creación o extensión de los mecanismos de
consultas políticas regulares (Alemania, Finlandia, Francia, Italia,
Reino Unido y Suecia) y la firma de convenios de cooperación
intergubernamentales e interinstitucionales en diferentes áreas. Asimismo, la Argentina compartió operaciones de mantenimiento de la
paz en el marco de la ONU con fuerzas de países europeos en
Croacia y Chipre.
A partir de la firma del AMIC en diciembre de 1995 se formalizó un cambio importante en la estructura de la relación ArgentinaEuropa. A los dos canales tradicionales de vinculación -UE y países
miembros- se agregó un tercero, el subregional Mercosur, que se ha
convertido en un eje estructurante tanto de la acción e inserción externas de la Argentina como de las políticas y decisiones de terceros. El
Acuerdo se fundamenta en el respeto a los principios democráticos y
los derechos humanos y expresa la voluntad política de profundizar la
noción tradicional de cooperación, de fortalecer el diálogo político y
de establecer, luego de atravesar varias etapas preparatorias, una
asociación interregional que implica la liberalización progresiva y recíproca de los intercambios de todo el comercio dentro de las condiciones que confirmen los compromisos de ambas partes con la OMC.
De este modo se constituye en un instrumento intermedio y preparatorio de la asociación interregional, sin plazos ni compromisos. Cuenta,
además, con importantes precedentes jurídicos en los acuerdos de
tercera generación firmados por la UE con la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay entre 1990 y 1991 y en los numerosos acuerdos
bilaterales de ambas agrupaciones.
El AMIC no quita validez ni importancia a las relaciones bilaterales entre la Argentina y la UE y sus países miembros. El Acuerdo
Marco de Cooperación Comercial y Económica de 1990 sigue siendo un vehículo importante para canalizar asuntos propios de la cooperación bilateral y para profundizar la institucionalización de las
relaciones argentino-europeas, tanto en el ámbito comunitario como
en el de los países miembros.
226
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
En el plano específicamente bilateral, el período 1995-2000
registró el índice histórico más alto de contactos y visitas de autoridades y altos funcionarios entre la Argentina y los quince Estados de la
Unión, como así también de legisladores, dirigentes de partidos políticos y de organizaciones no gubernamentales, autoridades
subnacionales, personalidades del ámbito cultural y empresarios.
Como resultado de esta intensa actividad se extendieron los mecanismos de consultas bilaterales para incluir a Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Luxemburgo y los Países Bajos; se concluyeron numerosos
acuerdos intergubernamentales e interinstitucionales y se aprobaron para
su entrada en vigor otros acuerdos concertados con anterioridad. Una
parte creciente de este conjunto de acuerdos apunta a profundizar la
cooperación con los países europeos en aspectos poco explorados,
tales como asistencia en materia judicial y parlamentaria, utilización de
la energía nuclear con fines pacíficos, lucha contra el narcotráfico y el
terrorismo, promoción del turismo, intercambios en materia de defensa
y seguridad, gestión urbana, desarrollo en áreas de alta tecnología,
seguridad social, control de aduanas, reconocimientos de diplomas y
títulos de estudio y pasantías de técnicos y profesionales. Además, se
renovaron o firmaron convenios para evitar la doble imposición fiscal
con Alemania, Bélgica, Países Bajos y Reino Unido (1996) e Italia (1997).
La nueva densidad de la relación argentino-europea se asienta
en un inédito nivel de coincidencias de intereses políticos y de perspectivas económicas generales. Esto último, por cierto, no implica la
desaparición, ni siquiera la atenuación, de las diferencias económicas específicas de carácter más estructural.
La experiencia de los años ‘80 y ‘90 indica que el porvenir de
esta relación depende de factores específicos de cada parte (democracia y estabilidad macroeconómica en la Argentina, los desafíos
impuestos por la ampliación y profundización de los respectivos procesos de integración, etc.) y de otras variables externas a la relación,
en especial las modalidades que manifiesten las relaciones Estados
Unidos-UE, tanto entre sí como con América latina.
Esta misma experiencia también señala la fuerte asimetría de
intereses que existe entre las dos partes. Del lado europeo, esta asime-
Módulo II / Unidad 7
227
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
tría se explica por el poder relativo de la Argentina, su ubicación
geográfica y su situación respecto de otros países en términos de mercado e inversiones, al tiempo que para la Argentina, Europa es un
socio importante en materia política y fundamental como mercado y
como fuente de inversiones directas y de abastecimiento, en particular
de bienes de capital. Nuestro país, en cambio, es un socio comercial
de escasa significación para la UE: en 1999, las compras de la Europa de los quince a la Argentina constituyeron tan sólo el 0,634% de
sus importaciones totales extra UE, mientras que sus ventas representaron el 0,84% de sus exportaciones totales extra bloque. Igualmente,
las cifras del conjunto del Mercosur muestran que la gravitación de
este bloque en el comercio extrarregional de la UE tampoco es significativa. En 1999, el Mercosur representó sólo el 2,88% del comercio
total extrarregional de la UE.
Además, y al igual que en el resto de América latina, las relaciones comerciales entre la Argentina y la UE exhiben a partir de
1993 un creciente superávit a favor de esta última, que se explica
por factores coyunturales (los altos niveles de inversión directa europea que produjeron, en sus fases iniciales, fuertes importaciones de
bienes de capital para instalar o modernizar empresas) y por otros
dos factores que tradicionalmente han influido en el comercio entre
la Argentina y Europa (la protección europea de productos para los
cuales nuestro país tiene una clara ventaja comparativa y la excesiva concentración de las exportaciones argentinas en el sector primario).
Este último factor asemeja a la Argentina al resto de los países
de América latina. Las exportaciones a la UE siguen concentradas en
los siguientes rubros: productos primarios (semillas y frutas oleaginosas,
carnes y sus preparados, pescados y crustáceos, frutos comestibles,
pieles y cueros, cereales, legumbres y hortalizas), manufacturas de
origen agropecuario (en especial alimentos para ganado) y combustibles y energía. Las manufacturas de origen industrial apenas alcanzaron el 14,8 % de las exportaciones a la UE en 1999.
En cambio, la gran mayoría de las importaciones argentinas
provenientes de la UE se compone de bienes manufacturados de alto
228
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
valor agregado: los principales sectores de importación son los de
bienes de capital, los bienes intermedios y los accesorios de bienes de
capital. Esta pauta del comercio exterior argentino es más marcada
en el caso de las exportaciones hacia la UE que con el resto del mundo, dado que los productos alimenticios y las materias primas de origen agropecuario tienen un peso aun mayor en la composición sectorial
del comercio.
Es muy probable que el caudal de importaciones argentinas
desde la Unión se mantenga y, más aún, se incremente. Esta tendencia, sin embargo, sólo podrá sostenerse en los años venideros si la
Argentina logra expandir en forma importante sus exportaciones a la
Unión y a otros mercados para financiar su cuenta de importaciones.
Para ello, entre otros factores, es preciso que los bienes manufacturados aumenten su participación porcentual en las exportaciones argentinas y que la UE, por su parte, posibilite un mayor acceso a su mercado
de productos competitivos argentinos. Ambos aspectos, de naturaleza
contingente, integran el núcleo de la agenda de negociaciones UEMercosur, en razón de que el resto de los países miembros de este
último bloque enfrenta problemas similares a los de nuestro país.
Ciertamente, el cambio más importante de las relaciones económicas de la Argentina y la UE se produjo en materia de inversiones
directas europeas, siguiendo una tendencia general que atraviesa a
toda América latina y que responde a factores de carácter global (el
3
crecimiento de IED en los ‘90 fue un fenómeno de alcance mundial) y
a otros propios de la región (reformas estructurales, liberalización de
los regímenes de inversión y avances positivos en materia de integración regional). Varios países europeos han desempeñado un rol de
importancia creciente que se refleja tanto en los flujos como en el stock
acumulado de IED en el país. En el período 1992—1999, España fue
el inversor más importante con un 31% de los flujos de IED desplazando a EE.UU, país que era el principal inversor hasta 1998. Les siguen
en orden de importancia, los Países Bajos (8%), Francia (7%), Chile
(5%) y el Reino Unido (4%). Estos seis países explican el 75% de los
3
Véase el Glosario
Módulo II / Unidad 7
229
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
flujos acumulados en el período. Este incremento de los flujos tuvo un
impacto contundente sobre la distribución del stock de IED existente en
la Argentina: en 1997, el 43 % del acervo acumulado correspondía a
inversiones europeas mientras que las de Estados Unidos representaban el 30%. Ese 43 % se distribuía del siguiente modo: Italia (8 %),
Francia y Países Bajos (7 %), España (6 %) y otros países de la UE,
principalmente Reino Unido y Alemania (15 %).
En esta década, los principales intereses de ambas partes se
definirán en términos económicos. Al igual que en los ‘90, los temas
centrales serán el comercio (que reúne aspectos de agenda positiva y
negativa), las inversiones y la cooperación económica (ambas inscriptas
en una agenda básicamente positiva). En este escenario, no se debe
sobrestimar el peso de las “afinidades culturales”. En ocasiones, ellas
pueden facilitar los vínculos económicos o algunas decisiones de inversión, como ha sido el caso de ciertas inversiones españolas en la
Argentina. Sin embargo, no se trata de un factor determinante.
Inversamente, los factores políticos de naturaleza positiva (por ejemplo, democracia, derechos humanos) se han convertido, a diferencia
de lo ocurrido en otras décadas, en elementos constitutivos de las
relaciones económicas y de su acrecentamiento.
Por cierto, el plano comercial es el que ofrece mayores obstáculos y oportunidades dado que lo que estará en juego durante los próximos años será la conformación de una asociación interregional
UE-Mercosur. Ante este desafío, los países del Mercosur han definido
con claridad sus intereses y estrategias comerciales. Ellos se resumen
en dos puntos básicos: que la liberalización sea compatible con la
OMC y que las negociaciones sean comprensivas e incluyan todos los
sectores de interés esencial para las economías de los Estados partes.
Esta posición, aunada a las prioridades de política comercial europea, permite predecir que la formación de un área preferencial de
comercio encontrará muchas piedras en el camino y que, en el mejor
de los casos, el horizonte podría empezar a despejarse en la segunda
mitad de esta década.
Finalmente, cabe mencionar que la disputa de soberanía entre
la Argentina y el Reino Unido por la cuestión Malvinas no tuvo avan-
230
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
ces significativos desde el inicio de la democratización. Sin embargo,
la relación bilateral muestra tres aspectos positivos: primero, la reconciliación entre los dos países que se inició con el restablecimiento de
relaciones diplomáticas y consulares en febrero de 1990 y culminó
con la visita oficial del presidente Menem a Londres en octubre de
1998. Segundo, la restauración y estrechamiento de los lazos políticos, económicos, culturales y científico-técnicos. Por último, una estrecha colaboración de los dos países en el seno de la ONU y otros
organismos y foros internacionales que se ha traducido, por ejemplo,
en votaciones de la Argentina y el Reino Unido altamente coincidentes
y en acciones conjuntas de las fuerzas armadas de los dos países en
distintos escenarios regionales.
Esta conjunción de factores da oxígeno a quienes postulan que el
eje articulador de la política hacia Malvinas debería ser la ampliación y
profundización de las relaciones políticas y económicas con el Reino
Unido acompañadas por el incremento de los vínculos con los isleños
para crear, gradualmente, una situación de interdependencia, no sólo
con la Argentina sino también con América del Sur, en un contexto de
incierta viabilidad económica para las islas. Así, se supone que el estrechamiento de los lazos con el Reino Unido reduciría la gravitación del
lobby de los habitantes de las islas en Londres, quienes tienen un peso
claramente desproporcionado, tal como lo han comenzado a admitir
empresarios, inversionistas y medios de prensa británicos. En tanto, el
contacto con los isleños debería producir un mayor entendimiento, lo
que a su vez llevaría a la flexibilización de sus posiciones y, por consiguiente, a la creación de mejores condiciones para negociar.
Esta posición, que podría considerarse la más blanda, es la
que en líneas generales sostuvo el gobierno de Menem. Desde luego,
hay posturas menos conciliatorias que proponen, siempre dentro de
un marco diplomático y pacífico, medidas tales como elevar el nivel
de presión a los británicos en aspectos vinculados a la pesca y a la
exploración y explotación de hidrocarburos, aumentar el aislamiento
de los isleños y retomar las vías de negociaciones multilaterales.
Con independencia de las importantes diferencias que aún existen al respecto, es claro que la Argentina mantendrá sus reclamos de
Módulo II / Unidad 7
231
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
soberanía sobre las islas Malvinas, Sandwich y Georgias del Sur y su
disposición a negociar según los términos de la Resolución 2065 de
las Naciones Unidas (que reconoce que hay una disputa de soberanía), sin precondiciones y sobre todos los temas. A partir de estos
parámetros, es muy probable que la Argentina logre construir en esta
década una política de Estado en la cuestión Malvinas. Las principales fuerzas políticas del país coinciden en la necesidad de contar con
esa política aunque, seguramente, establecer su contenido llevará varios años. También se coincide en que la solución de la controversia
sobre la soberanía requerirá un período largo. La experiencia recogida en los noventa muestra, finalmente, que el contenido y el desarrollo
de la política argentina hacia Malvinas dependerá en gran medida
de las posiciones que asuma Gran Bretaña: sin duda, una actitud
recalcitrante alentará una mayor dureza del lado argentino.
c) Las relaciones con América latina: el énfasis hacia el Mercosur
y Chile
A partir del inicio del gobierno de Menem, la política exterior
argentina hacia América latina puso un gran énfasis en las relaciones
con los países vecinos. En este marco geográficamente acotado, el
Mercosur y las relaciones con Chile se han constituido, en orden de
importancia, en las dos prioridades de la diplomacia argentina. La
política exterior hacia los otros países latinoamericanos mantuvo un
perfil más bajo, tanto en el plano bilateral como multilateral, particularmente en el caso del Grupo de Río.
Las relaciones con Chile han experimentado una serie de cambios cualitativos que parecen dejar definitivamente atrás los recelos y
rivalidades del pasado. Los
dos países han solucionado
Las relaciones con Chile han
los 24 conflictos limítrofes que
experimentado una serie de
tenían pendientes en la décacambios cualitativos que
da de los ochenta. El penúltiparecen dejar definitivamente
mo de ellos fue por la Laguna
atrás los recelos y rivalidades
del Desierto, un área
del pasado.
precordillerana de 532 kiló-
232
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
metros cuadrados sometida a arbitraje por una decisión que los presidentes Menem y Aylwin tomaron en 1991. El fallo del tribunal arbitral
(integrado por juristas de Argentina, Chile, El Salvador, Colombia y
Venezuela) fue emitido el 21 de octubre de 1994 y concedió a la
Argentina la soberanía sobre la totalidad de la zona en disputa. El
último conflicto se dio por los así llamados Hielos Continentales; en
este caso, los dos gobiernos procuraron resolver el diferendo mediante un acuerdo político alcanzado en 1991, que trazó una línea convencional de reparto del área conocida como “poligonal”. Debido a
la oposición a la misma por parte de los Congresos de la Argentina y
de Chile, los dos países alcanzaron un nuevo acuerdo que retornó al
principio rector de la frontera natural y que fue progresivamente
consensuado, tanto entre ambos gobiernos como en cada legislatura.
Finalmente, el 2 de junio de 1999 el nuevo tratado de límites fue
ratificado por la Cámara de Diputados de Chile y por el Senado argentino. Mientras que en la Argentina la aprobación fue rotunda (42
votos contra 5) en Chile fue más dividida (58 votos a favor contra 38).
La conclusión de los conflictos territoriales pendientes posibilitó
la aprobación por parte de los Congresos de la Argentina y de Chile
del Tratado sobre Integración y Complementación Minera, que había
sido suscripto en diciembre de 1997 por los presidentes Menem y
Frei. El 20 de diciembre de 2000, en San Pedro de Atacama tuvo
lugar el canje de los instrumentos de ratificación del tratado.
Ambos países también habían firmado un acuerdo en abril de
1995 para armonizar las versiones argentinas y chilenas de la historia regional. Los mapas escolares y los textos educativos en las dos
naciones, entre otros datos importantes, son históricamente incorrectos, debido principalmente a los conflictos fronterizos del pasado. El
acuerdo pide a los educadores e historiadores argentinos y chilenos
que estudien conjuntamente este tema y que hagan recomendaciones
sobre lo que se debe enseñar en las escuelas y lo que se difunda a la
opinión pública.
En el campo económico, los dos países han logrado también
avances notables. Chile se ha convertido en un mercado importante
para las exportaciones argentinas, que de un total de 591,9 millones
Módulo II / Unidad 7
233
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
de dólares en 1993 ascendieron a 2.665 millones en el año 2000. A
su vez, la Argentina pasó a ser un destino significativo para las inversiones directas chilenas, que alcanzaron la cifra de 8.436 millones de
dólares durante el período 1990-9. Chile se ha transformado, así, en el
principal inversor latinoamericano en la Argentina y se ubica en el cuarto lugar, luego de Estados Unidos, España y Francia. Las mayores inversiones se han realizado en energía eléctrica (U$S 428,58 millones),
supermercados (U$S 273,68 millones), alimentos, bebidas y tabaco
(U$S 209,89 millones), papel y madera (U$S 190,48 millones), construcciones y materiales (U$S 170,13 millones) y gas y petróleo (U$S
154,54 millones). Les siguen las industrias automotriz (U$S 20 millones), textil (U$S 18 millones) y química (U$S 4,60 millones), mientras
que en otras inversiones se reparten 111,62 millones de dólares. Según
se aprecia, muchas de las inversiones se concretaron en sectores anteriormente considerados de «seguridad nacional», tales como el de la
energía eléctrica o la minería en las zonas fronterizas cordilleranas.
En breve tiempo, las relaciones con Chile reflejaron el incremento de la confianza mutua y el aumento de la interdependencia
entre ambos países. En el caso del Mercosur, la situación ha sido
menos lineal porque el proceso involucra aspectos aun más importantes, que exigen definiciones sobre el tipo de vinculación deseada en el
mundo y en la región.
Tanto en los años de Menem como en la actualidad, el discurso
oficial ha definido al Mercosur como una alianza estratégica y una
política de Estado. En la práctica, sin embargo, la posición de la Argentina frente al proceso de integración ha estado lejos de ser consistente. Tres factores principales dan cuenta de los titubeos argentinos:
los avances y retrocesos del Mercosur producidos por factores externos y por responsabilidades propias de la Argentina y de Brasil; la
crisis económica doméstica; y la sombra del ALCA que ha jugado,
según los momentos, como un catalizador del proceso (en sus orígenes) o como una amenaza para el cumplimiento de sus objetivos iniciales o, más aún, de licuación (fase actual).
La ambigüedad de la Argentina se manifestó al poco tiempo de
andar el Mercosur. A diferencia de Brasil, el gobierno de Menem tuvo
234
Módulo II / Unidad 7
Mónica Hirst / Roberto Russell
una reacción inicial de entusiasmo frente a las propuestas norteamericanas de crear un área de libre comercio hemisférica, cuyo principal incentivo fue el de anclar (lock-in) las reformas económicas y bajar el
riesgo país. Domingo Cavallo, como Ministro de Economía de ese gobierno, llegó incluso a sugerir que si la Argentina era invitada a formar
parte del ALCA tendría que aceptarlo, aunque fuera en forma separada
de sus socios del Mercosur. Sin embargo, las expectativas argentinas se
diluyeron bastante rápidamente debido a las dificultades del presidente
Clinton para obtener del Congreso de Estados Unidos la autorización
para negociar a través del mecanismo de “vía rápida” (fast-track). Esta
situación, unida a los beneficios “mercantilistas” obtenidos por la Argentina al acceder en forma preferencial al mercado de Brasil a través
del Mercosur, ayudó a forjar un fuerte acuerdo político interno en el
sentido de que este bloque debía ocupar un lugar de privilegio en las
relaciones externas del país. El Mercosur pasó entonces a ser visualizado
como el instrumento más idóneo (o en último caso, el más a mano) para
mejorar las condiciones de inserción externa del país, no sólo comercial
sino también productiva, en una economía internacional globalizada, y
aumentar la capacidad de negociación y de influencia nacional en la
configuración de los regímenes económicos internacionales, tanto en el
nivel global como hemisférico. No obstante ello, y por temor a una
excesiva dependencia de Brasil, el gobierno de Menem se mostró siempre más favorable a la constitución de un área hemisférica de libre
comercio -en la que el Mercosur y el ALCA deberían a un tiempo complementarse y contrapesarse entre sí- que a una estrategia comercial
limitada a América del Sur.
El gobierno de De la Rúa ha insistido desde la toma de mando
en que el Mercosur perfeccionado es el mejor camino que puede
transitar el país para ingresar el ALCA. Sin embargo, su disposición
a relanzar el Mercosur no ha podido concretarse por la crisis del
proceso de integración, en una fase descendente desde 1997, y por
la propia crisis de gobernabilidad del país que ha derivado en la
formación de una nueva alianza de gobierno en reemplazo de la
alianza UCR-Frepaso, que mostró ser tan sólo una mera coalición
electoral.
Módulo II / Unidad 7
235
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
Esta situación ha vuelto a abrir en la Argentina el debate sobre
el sentido de sus vinculaciones con la región que hoy se presenta en la
superficie, como la opción ALCA o Mercosur. Aunque la Argentina es
el socio menor de los dos mayores que integran este último
emprendimiento, el camino que siga resultará uno de los factores clave para asegurar la profundización del proceso o para mantenerlo en
su actual estadio de irrelevancia, o peor aún, llevarlo a su licuación.
Éste parece ser el dilema de la hora actual. Sin embargo, también es
preciso pensar el futuro del Mercosur considerando los elementos de
la comunidad que se han ido construyendo en los últimos quince años
y que no pueden deshacerse fácilmente por presiones sectoriales o
por coyunturas críticas, por más graves que sean. Este aspecto más
“estructural” del Mercosur es el tema de análisis de la Unidad siguiente, que hemos denominado Conclusiones, pues en ella se resumen
los fundamentos históricos y las perspectivas del tema central que nos
preocupa.
236
Módulo II / Unidad 7
AUTOEVALUACIÓN
1. ¿Qué eventos pusieron en evidencia la vulnerabilidad del
modelo económico argentino?
2. ¿ Por qué han tenido ese efecto demostrativo?
3. ¿Qué consecuencias tuvo la Guerra de Malvinas sobre el
diseño de la política exterior argentina?
4. Especifique las características centrales del denominado “paradigma globalista».
5. ¿Cuáles fueron los ejes del diseño de la política exterior
luego de la restauración democrática en 1983-89?
6. Identifique los determinantes internos y externos de la política exterior a partir de 1989.
7. ¿Cuál es la percepción prevaleciente en la Argentina acerca del vínculo que se debe tener con los EE.UU.?
Unidad 7 / Autoevaluación
237
UNIDAD 8
CONCLUSIONES
1. FUTURO(S) POLÍTICO(S) DEL MERCOSUR
P
asado el impacto inicial del fin de la Guerra Fría, el espacio
de la cooperación económica y política en la comunidad internacional se amplió extraordinariamente. La regionalización
de los mercados se tornó una tendencia común en un mundo más
sujeto a tempestades financieras, donde la soberanía fiscal y monetaria está frecuentemente amenazada. Así, los países procuran una
solución regional en un escenario mundial en el que fuertes
condicionamentos económicos y políticos internos y externos aceleran la erosión entre la dimensión nacional e internacional.
Las vinculaciones intra Mercosur -especialmente entre la Argentina y Brasil- y su poder de atracción sobre el resto de los países
sudamericanos constituyen un cambio significativo, entre tantos casos de construcción de espacios
regionales.
Sus
Pasado el impacto inicial del
principales socios se encuenfin de la Guerra Fría, el
tran permanentemente enespacio de la cooperación
económica y política en la
frentados a los vaivenes de
comunidad
internacional se
la economia global, lo que
amplió
extraordinariamente.
genera preocupaciones coLa regionalización de los
munes y creciente interdepenmercados se tornó una
dencia. Surge así un tipo de tendencia común en un mundo
mutualismo (entendido como
más sujeto a tempestades
un ejercicio de intercambio
financieras, donde la
impulsado por la lógica de
soberanía fiscal y monetaria
está frecuentemente
la reciprocidad) que expanamenazada.
de las posibilidades de co-
Módulo II / Unidad 8
239
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
operación pero también de
La utilización del Mercosur
conflito.
como un elemento de
identidad, que confirma hacia
Nace aquí el potencial
el exterior el compromiso
estratégico de las relaciones
simultáneo
con la democracia
argentino-brasileñas basadas
y la estabilidad económica,
en una plataforma de seguriadquirió un sentido
dad económica, que es un reestratégico para la inserción
quisito para grantizar
internacional de la Argentina
condiciones de gobernay del Brasil.
bilidad y, consecuentemente,
de continuidad democrática. La utilización del Mercosur como un elemento de identidad, que confirma hacia el exterior el compromiso
simultáneo con la democracia y la estabilidad económica, adquirió un
sentido estratégico para la inserción internacional de la Argentina y
del Brasil. Esta identidad, si bien se fortaleció a partir del impacto
catalizador producido por la iniciativa norteamericana de crear un
Área de Libre Comércio hemisférica, también se vio debilitada por
ello. El concepto de alianza estratégica, por lo tanto, se apoya en la
articulación de factores de economía política interna e internacional.
Su sentido está desvinculado de las nociones clásicas de seguridad
militar y se asocia a nuevas premisas de seguridad económica. La
definición de los límites de la soberanía en el contexto de una creciente interdependencia intrarregional y de la globalización internacional
es el principal desafio para el Mercosur y particularmente para la
asociación Argentina-Brasil. En un contexto de globalización/
regionalización de los mercados, en el que los acontecimientos externos pueden tener efectos desestabilizadores graves, la erosión entre
lo interno y lo externo otorga un sentido fuertemente defensivo a esta
alianza.
Al mismo tiempo, el Mercosur constituye la experiencia más cercana al modelo de paz interdemocrática ya alcanzada en el espacio
sudamericano. A pesar de sus carencias institucionales y de su “timidez” política, se trata de una iniciativa que ha otorgado un sentido
comunitario a los procesos de democratización, a la revisión de las
políticas de defensa de los Estados miembros y al estrecho compromiso
240
Módulo II / Unidad 8
Mónica Hirst / Roberto Russell
de las políticas exteriores con las estrategias de asociación regional.
Con ello, el Mercosur logró una rápida proyección internacional que
supera los resultados concretos de sus negociaciones intrarregionales.
Al completar su décimo aniversario, el Mercosur enfrenta nuevos y viejos desafíos relacionados con el estilo y con el contenido del
multilateralismo que su presencia como actor político introdujo en la
región sudamericana. Pueden identificarse tres espacios sobre los cuales este proyecto asociativo influye:
–
el de las políticas exteriores de sus Estados miembros,
particularmente de sus principales socios;
–
el tablero sudamericano; y
–
el ámbito hemisférico.
Para analizar el desempeño político actual y virtual del Mercosur
conviene repasar brevemente el período más reciente de su evolución.
Como se mencionó en Unidades anteriores, se parte de la constatación esencial de que, en el contexto de la llamada “segunda ola de la
integración regional”, el Mercosur, además de representar la principal experiencia asociativa de América del Sur, es la única referencia
regional de estabilidad y pluralidad constituida en la Posguerra Fría.
2. EL MERCOSUR EN LA BALANZA
D
espués de una década de vigencia, se pueden enumerar los
resultados positivos y negativos relativos al desempeño del
Mercosur.
En cuanto a los logros, podemos realizar las siguientes consideraciones:
a.
Los indicadores de comercio revelan un crecimiento de
las exportaciones intrarregionales del 27,6 por ciento
anual entre 1991 y 1997. De 5,1 mil millones en 1991,
el comercio intrarregional llegó a 20 mil millones de dólares en 1997. Este resultado fue tres veces superior a las
exportaciones destinadas al resto del mundo.
Módulo II / Unidad 8
241
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
b.
c.
d.
e.
242
Se observa una conexión creciente entre la expansión
de las inversiones externas directas y el comercio
intrarregional. En la Argentina y en Brasil el aumento
pasó de una media de 2,4 mil millones en los años
1986/91 a 10,6 en los años 1992/97, alcanzando
22,6 en 1997. Una parte importante de este aumento
estuvo relacionado con el comercio entre las empresas.
El Mercosur adquirió en poco tiempo una notable proyección internacional a través de la construcción de agendas positivas y negativas. Las negociaciones con la Unión
Europea, con otras asociaciones regionales en América
latina, con países individuales como Chile y Bolivia, son
ejemplos de nuevas agendas positivas. También cabe
destacar el cambio del peso político del Mercosur en las
negociaciones hemisféricas. De hecho, a partir de los
años ‘90 el Mercosur se constituyó en el principal ejemplo de “integración Sur-Sur”.
El sentido de continuidad constituye otro atributo del
Mercosur. Desde su lanzamiento, jamás dejó de estar en
la cima de la lista de prioridades de la política exterior
de sus países miembros. Se trata de una situación inversa
a la que se dio en los años ‘60-80, cuando la integración
regional se convirtió en un instrumento de uso político
esporádico por parte de los líderes de turno. Para sus
principales socios, el Mercosur representa una “política
de Estado”: en los últimos diez años ha convocado veinte cumbres presidenciales y más de una decena de encuentros presidenciales extraordinarios, revelándose como
un canalizador de energía política sin precedentes para
la Argentina y Brasil. Al mismo tiempo, se constituyó en
una fuente de capital político para la inserción regional y
global de sus socios.
Siguiendo el modelo denominado “neofuncional” en la
teoría política, el Mercosur demostró capacidad de irra-
Módulo II / Unidad 8
Mónica Hirst / Roberto Russell
f.
diación espontánea . La integración regional en el Cono
Sur no involucra apenas temas comerciales. Actualmente, todas las políticas públicas de sus socios comprenden
una agenda subregional (educación, cultura, salud, medio ambiente, obras públicas, seguridad, turismo, etc). A
pesar de constituir un proceso anárquico que carece de
una estructura institucional, esta dinámica expansiva ha
sido acompañada por una creciente participación de las
provincias que buscan crear sus propias agendas y lazos
transfronterizos.
Se estableció en el Cono Sur un vínculo directo entre defensa de la democracia e integración regional. Además
de su sentido interdemocrático, el Mercosur se proyectó
como una Zona de Paz. Esta identidad se volvió cada
vez más contrastante con la subregión andina, donde
prevalece un cuadro de turbulencia y fragilidad
institucional que amenaza las condiciones de seguridad
del área.
Al mismo tiempo, se puede hacer una lista igualmente importante con los aspectos menos exitosos del proceso asociativo:
a.
La constitución del Mercosur como una Unión Aduanera
se tornó más accidentada de lo que se había previsto
originalmente. El cúmulo de controversias causado por el
no cumplimiento de los compromisos asumidos y la inflexibilidad por parte de los intereses proteccionistas nacionales, generaron una agenda de conflictos comerciales
e incompatibilidades en numerosos temas que comprometen la plena vigencia de un Arancel Externo Común.
b.
Al funcionar con una estructura decisoria intergubernamental,
el Mercosur carece de una base institucional apropiada.
Disponer de una personalidad jurídica desde hace más de
cinco años y convivir con una agenda comercial cargada
de disputas sin contar con un órgano jurídico permanente
que se responsabilice por la solución de controversias, da
Módulo II / Unidad 8
243
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
c.
d.
e.
244
lugar a procesos de politización que afectan su credibilidad. La dificuldad no se restringe sólo a las resistencias a
ceder soberanía, sino también a las limitaciones económicas y de recursos humanos.
La cuestión del déficit democrático del Mercosur ha sido
superada principalmente en el ámbito empresario. De
hecho, se observa un creciente poder de influencia de
los diferentes segmentos productivos sobre los avances y
retrocesos de los procesos de negociación intergubernamentales. Entretanto, la ausencia de participación de las demás entidades políticas, la presencia
marginal de las organizaciones de trabajadores y la
irrelevancia de los parlamentos, tornan cosmética la inclusión del Mercosur en la “agenda cuidadana” de las
democracias de la subregión, como ya hemos analizado
oportunamente en este libro.
Una consecuencia de la estructura concentrada del proceso decisorio del Mercosur es la generación de
distorsiones informativas y de fallas en la comunicación
a la opinión pública. Informaciones erróneas o incompletas generan frecuentemente campañas “difamatorias”
sobre el impacto del proceso, que influyen sobre las percepciones y conducen a politizaciones negativas. Tales
fueron los casos de la ausencia de información sobre la
supuesta “invasión” de productos brasileños a la Argentina en el año 1999 y el de los números erróneos sobre la
transferencia de empresas instaladas en este país hacia
Brasil.
La dicotomía amistad/rivalidad Argentina-Brasil actúa con
poder absoluto sobre el metabolismo político del Mercosur.
La rivalidad bilateral es alimentada por la memoria del
pasado y por una desconfianza crónica que se reactiva
cíclicamente. Estos ciclos suelen producirse por reacciones de uno u otro lado generadas ante medidas unilaterales, ya sea en el campo del comercio exterior como de
Módulo II / Unidad 8
Mónica Hirst / Roberto Russell
las políticas macroeconómicas o de la política internacional. Las diferencias causadas terminan produciendo
sentimientos y percepciones negativas de amplio espectro en los dos países.
3. UN QUINQUENIO ACCIDENTADO
E
l primer y el segundo quinquenio de vida del Mercosur presentan un contraste notable. A partir de 1997, el pasaje a una
agenda compleja a medida que se completaban las reducciones tarifarias automáticas, puso en evidencia las diferencias existentes
para producir avances en los sectores de servicios, en el acceso a los
mercados financieros y en materia de armonización fiscal y de coordinación macroeconómica.
Paradójicamente, en este mismo período se produjeron los avances más importantes en la agenda externa del Mercosur. Se alcanzó
un acuerdo marco con la Unión Europea, se estableció la adhesión
parcial de Chile y de Bolvia y se garantizó, junto al gobierno norteamericano, la continuidad del Mercosur en el ámbito de las negociaciones del ALCA. Estos logros, que resultaron únicamente de un esfuerzo
colectivo, fueron capaces de neutralizar la fuerza de los impulsos
fragmentadores. Tanto la Argentina como Brasil procuraron preservar
–uno frente al otro- su soberanía y la prerrogativa del unilateralismo en
el campo de las negociaciones comerciales; en el primer caso, se
iniciaron negociaciones directas con México y, en el segundo, con el
Pacto Andino.
Al mismo tiempo, los sectores empresarios ejercieron una creciente influencia sobre los procesos de negociación, particularmente
en los campos automotriz, electrónico, químico y metalúrgico. Por su
lado, los segmentos sindicales tendieron a alinearse con los grupos
empresariales de sus respectivos países, revelando una tendencia a
formar coaliciones pluriclasistas nacionales en lugar de una articulación de redes intrarregionales. Vale mencionar que en Brasil este
Módulo II / Unidad 8
245
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
tipo de coaliciones coincidió
A fines de 1999, el Mercosur
fue duramente afectado por
con la gradual reactivación
los cambios introducidos en la
de políticas neoprotecpolítica cambiaria brasileña.
cionistas. En la Argentina,
más que vincularse a políticas industrialistas, la adopción de medidas proteccionistas -como la
resolución 911 para la aplicación de salvaguardas- representó una
reacción preventiva contra los plazos finales de vigencia de las listas
de excepción previstas en los entendimentos comerciales intra
Mercosur.
A fines de 1999, el Mercosur fue duramente afectado por los
cambios introducidos en la política cambiaria brasileña. Ese año, las
importaciones brasileñas intra Mercosur tuvieron una caída superior
al 20%, mientras que las exportaciones de Brasil a la Argentina sufrieron el mismo tipo de descenso. Por primera vez, la diplomacia presidencial se mostró inoperante debido al impacto per se de las nuevas
medidas sobre las economías de ambos países, agravadas por las
respectivas coyunturas políticas.
Luego de atravesar un mal momento, el Mercosur inició en 2000
una nueva etapa llamada de “relanzamiento”. El progreso -después
de tres años- en las negociaciones sobre un régimen automotriz, que
culminó con la ratificación por la Argentina y Brasil del acuerdo, significó el principal avance en las relaciones de estos dos países. Entretanto, su impacto positivo fue limitado por dos circunstancias, una interna
y otra externa, vinculadas al proceso asociativo. La primera fue el
cuadro prolongado de recesión económica de la Argentina, agravado por los problemas de gobernabilidad de la nueva dirigencia de
este país. La segunda fue la puesta en marcha de un proceso de negociación entre Estados Unidos y Chile con vistas a un acuerdo de libre
comercio. La Argentina, y especialmente Brasil, habían tenido expectativas desmesuradas en torno a la adhesión chilena. Una señal en
dirección contraria puso en evidencia las debilidades del Mercosur
cuando se dinamizan las negociaciones hemisféricas. Por lo tanto, a
pesar de sus avances, el proceso asociativo quedó condicionado a
tres factores: el desempeño macroeconómico de Brasil, las condicio-
246
Módulo II / Unidad 8
Mónica Hirst / Roberto Russell
nes de gobernabilidad de la Argentina y la política de Estados Unidos
respecto del ALCA.
Los efectos de la devaluación cambiaria brasileña pusieron sobre la mesa los problemas de la interdependencia asimétrica que existe en el Mercosur. De la misma manera que el crecimiento del Producto
Bruto Nacional de Brasil permite la reactivación de las transacciones
intrarregionales, cualquier movimento en dirección contraria lleva a
un nuevo estancamiento.
La crisis de gobernabilidad en la Argentina enflaqueció su sociedad con Brasil en todos los campos, inclusive en el de la política exterior. Si bien el gobierno de De la Rúa procuró reducir las diferencias en
las políticas internacionales de los dos países, se mostró reticente a
acompañar los nuevos pasos de Brasil en el ámbito regional. Así, observó con cierta frialdad la iniciativa brasileña de crear en el ámbito sudamericano un espacio de identidad diferenciado que ampliase las
condiciones de proyección estratégica del Mercosur. Por cierto, la posibilidad de convertir esta propuesta en una acción convergente entre los
gobiernos de De la Rúa y Cardoso habría otorgado automáticamente
mayor trascendencia a la iniciativa. Vale recordar el movimiento de
naturaleza semejante producido a fines de los años ‘50 con el lanzamiento de la operación Panamericana, cuando el gobierno argentino
endosó plenamente la iniciativa de Brasil. Esto no ocurrió en la cumbre de jefes de Estado sudamericanos, convocada en agosto de 2000
por el gobierno brasileño. Al
distanciamiento político arSin dudas, el proceso del ALCA
gentino se sumó el efecto
será a la larga el factor más
desmovilizador causado por el
poderoso para definir la
anuncio norteamericano del
expectativa de vida del
Mercosur. Beneficiado por las
Plan Colombia para el combaambigüedades de la clase
te de la narcoguerrilla en ese
política
norteamericana en
país, con impacto inevitable
relación a la ampliación del
sobre la región sudamericana.
NAFTA, el Mercosur pudo
Sin dudas, el proceso
hasta el presente atravesar
del ALCA será a la larga el
sus crisis de crecimiento sin
factor más poderoso para
mayores presiones externas.
Módulo II / Unidad 8
247
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
definir la expectativa de vida del Mercosur. Beneficiado por las ambigüedades de la clase política norteamericana en relación a la ampliación del NAFTA, el Mercosur pudo hasta el presente atravesar
sus crisis de crecimiento sin mayores presiones externas. Pero los
avances en las negociaciones para constituir el ALCA o una red de
acuerdos bilaterales, proyectarían y favorecerían los intereses políticos y económicos de Estados Unidos favorables a una amplia liberalización comercial hemisférica, dificultando la consolidación del
Mercosur como una unión aduanera.
La evaluación del desempeño del Mercosur debe contemplar
dos vertientes: la primera, de naturaleza asociativa, refuerza los atributos políticos del Mercosur como una sociedad, unida por intereses
comunes; la segunda, de naturaleza comunitaria, subraya los atributos políticos del Mercosur como una comunidad cohesionada por lealtades comunes. Este tema será visto en el punto siguiente.
4. EL MERCOSUR COMO COMUNIDAD
L
a evolución más reciente del Mercosur pone en cuestión su continuidad. Como en cualquier proceso asociativo exitoso, la posibilidad de consolidar el bloque se vincula a la construcción de
un proyecto comunitario.
El primer elemento habilitante del Mercosur como una comunidad fue el abandono del uso de la fuerza, e incluso de la disuasión,
entre sus Estados miembros. Ya sea por su identificación como un régimen o como una organización regional, el bloque se mueve a partir
de preferencias y necesidades comunes indentificadas libremente. La
lealtad política de los Estados miembros se fundamenta en dos motivaciones esenciales: la defensa de la democracia y la preservación de la
paz. Desde el punto de vista conceptual, pasos significativos dados en
la última década permiten considerar al Mercosur como una incipiente Comunidad Pluralista de Seguridad (CPS). La implementación de
medidas de construcción de confianza, la inclusión de la cláusula de-
248
Módulo II / Unidad 8
Mónica Hirst / Roberto Russell
mocrática en el texto del Tratado de Asunción y la formalización de
una Zona de Paz son las iniciativas más relevantes en tal sentido. Al
mismo tiempo, el Mercosur ha cumplido algunas funciones políticas
esenciales que valorizan el multilateralismo entre sus Estados miembros, como así también en el espacio sudamericano e incluso en el
ámbito hemisférico. Todos los análisis realizados sobre espacios regionales dan un valor positivo a esta vocación, contrastando las condiciones intra Mercosur con otras sinergias en América del Sur.
Con el propósito de profundizar esta idea, cabe repasar los
“elementos de medición” que hacen de una región una CPS: 1) valores convergentes, 2) capacidad de respuesta común, 3) cultura diplomática, 4) liderazgo, 5) desempeño económico positivo, 6) incentivos
económicos, 7) vinculaciones económicas, 8) transacciones
intersocietarias, 9) formación de una elite regional, 10) paz regional,
11) amenazas exteriores, y 12) semejanzas étnicas y/o lingüísticas.
De acuerdo con estos parámetros, cabe considerar tres escenarios
multilaterales en los que el bloque gravita: el propio Mercosur, particularmente el de las relaciones Brasil-Argentina; América del Sur; y el
ámbito hemisférico o ALCA.
La comparación de la forma en que estos factores se manifiestan
en cada uno de los tres escenarios mencionados, muestra condiciones
diferenciadas en cada caso para la creación de espacios comunitarios:
1. Valores convergentes
Contemplan el contenido axiológico a partir del cual se nutre la
acción política interna y externa de los Estados en un espacio comunitario. Específicamente, los valores que simultáneamente orientan la
vida política interna y establecen un patrón de leatades en el ámbito
regional.
a)
Mercosur: la democracia y la paz representan valores
comunes reforzados mutuamente. Antes de la constitución del Mercosur, la vinculación entre la Argentina y
Módulo II / Unidad 8
249
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
b)
c)
Brasil fue impulsada por los procesos de democratización y por el abandono de las hipótesis de conflicto entre
ambos países.
América del Sur: a pesar de que la democracia y la paz
representan objetivos procurados colectivamente, los
países de la región mantienen posiciones diferentes frente a las situaciones de crisis política e inestabilidad
institucional.
ALCA: la defensa de la democracia y la seguridad regional son objetivos comunes, que procuran alcanzarse bajo
el liderazgo norteamericano.
2. Capacidad de respuesta común
Corresponde a la voluntad política y a los instrumentos creados
para la acción coordinada en el campo de la política exterior, especialmente frente a conyunturas de crisis.
a)
b)
250
Mercosur: aún no se estableció un mecanismo de cooperación en materia de política exterior. La acción conjunta
para la preservación de valores comunes ocurre de forma no sistemática. Se manifestó en las crisis institucionales
de Paraguay y en el conflicto Ecuador-Perú, pero estuvo
ausente en la crisis política de Perú y aún no se dio frente
a la situación colombiana. En todos los casos se carece
de mecanismos institucionales, observándose la máxima
utilización del instrunento de la diplomacia presidencial.
América del Sur: no existe una definición de objetivos y
premisas comunes de política exterior. El espacio
interestatal de coordinación política es el Grupo de Río,
que no es una instancia exclusivamente sudamericana
debido a la presencia mexicana y al ingreso de
representates de América Central y el Caribe. El comba-
Módulo II / Unidad 8
Mónica Hirst / Roberto Russell
c)
te al narcotráfico es el único tema de política internacional plenamente aceptado en la agenda de América del
Sur.
ALCA: cuenta con un mecanismo de reuniones bianuales
de Cumbres Presidenciales, que de hecho crean el marco político para la negociación del área de libre comercio, y también con una agenda paralela de asuntos de
defensa, que se trata en reuniones ministeriales. Además del conjunto de instancias que generan un “régimen hemisférico virtual”, se dispone de la OEA para
alcanzar respuestas comunes en materia de defensa y
promoción de la democracia (resolución 1080) y la protección de los derechos humanos. Las condiciones
asimétricas de este proceso concentran en Estados Unidos la capacidad de establecer agendas y condicionar
respuestas.
3. Cultura diplomática
Contempla los elementos histórico-culturales que conforman el
perfil de las posiciones diplomáticas colectivas. Se destacan las tensiones entre las vocaciones que refuerzan el multilateralismo y aquéllas
que conducen al unilateralismo.
a)
Mercosur: coexisten múltiples factores que afectan la maduración de una cultura diplomática propia. Se resiste a
la plena extinción de la percepción conflitiva argentinobrasileña alimentada por la memoria compartida de una
historia de rivalidades desde el período de formación de
las respectivas nacionalidades. A esto se suma el peso
institucional de la Cancillería brasileña que, además de
una menor porosidad política que la de los otros socios,
ha consolidado una cultura diplomática aún vigorosa en
la región.
Módulo II / Unidad 8
251
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
b)
c)
América del Sur: fuertes tendencias de fragmentación sustentadas en un pasado de conflictos fronterizos conviven
con una cultura integradora signada por el legalismo,
que conduce a la solución pacífica de las controversias y
que apuesta a la cooperación. La diferencia entre la cultura luso-brasileña, marcada por el principio del uti
posidetis, y el juridicismo hispánico ha reforzado el aislamiento de Brasil. El hecho de que su entorno sudamericano sea percibido como un elemento más circunstancial
que esencial de su identidad lleva a que le sea más fácil
fomentar agendas asociativas (comercio, infraestrutura)
que comunitarias.
ALCA: el peso de la historia del panamericanismo y del
sistema interamericano se suma a la proyección de una
“nueva cultura hemisférica” promovida por Estados Unidos durante toda la década del ‘90. A ello se agregan
las visiones diferentes en América latina sobre el costo y
el beneficio de una relación preferencial con el poder
hegemónico. Más que una cultura diplomática
hemisférica se pueden observar vínculos bilaterales impulsados por percepciones convergentes e intereses mutuos.
4. Liderazgo
Se refiere a la vigencia de un centro decisorio que conduce el
proceso comunitario basado en la concentración de poder y en el
ejercicio de un liderazgo “de hecho”. Se pueden indicar como ejemplos alternativos la experiencia europea, cuyo centro decisorio propulsor fue compartido por Francia y Alemania, y más tarde neutralizado
por la institucionalización del proceso; y el NAFTA, en el cual la posición hegemónica de Estados Unidos le asegura recursos estables de
poder.
252
Módulo II / Unidad 8
Mónica Hirst / Roberto Russell
a)
b)
c)
Mercosur: basado en una distribución desigual de poder, comprende dos dinámicas decisorias. A partir de la
diferenciación entre los países de mayor y menor poder
relativo, el eje Argentina-Brasil conduce el proceso desde su creación. Por otra parte, el liderazgo de facto de
Brasil, en función del peso institucional de su política exterior y de su economía, si bien lleva a un avance del
proceso asociativo, inhibe la construcción de una agenda comunitaria.
América del Sur: la presencia de Brasil y la manifestación de su interés en la constitución de un espacio sudamericano con identidad propia implican un proyecto de
liderazgo regional. Su materialización enfrenta obstáculos de difícil superación, tales como la fragmentación entre
la América Andina y el Mercosur, la proyección del poder hegemónico norteamericano y los titubeos del
Mercosur.
ALCA: aquí, más que la identificación del “actor-líder”, la
cuestión principal es el contenido y la forma del liderazgo.
La conducción de este proceso, que conduciría a la construcción de un “área de influencia positiva”, dependerá
de la voluntad política (consenso doméstico) del actor hegemónico y del éxito sin grandes turbulencias de las adhesiones de los países latinoamericanos, ya sea por
coincidencia de opción o por afinidad electiva.
5. Desempeño económico positivo
La formación de un espacio comunitario encuentra estímulos
en indicadores de crecimiento y estabilidad que generan nuevos ciclos de vitalidad económica.
a)
Mercosur: a partir de los años ‘90 se observaron tasas
positivas de crecimiento, de expansión comercial y de
Módulo II / Unidad 8
253
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
b)
c)
inversiones externas directas en todas las economías del
bloque. También se produjeron avances cruciales en los
procesos de estabilización y liberalización, particularmente en las economías argentina y brasileña.
América del Sur: después del impacto de la “década perdida”, la región sudamericana experimentó un notable
proceso de crecimiento durante la década del ‘90, acompañado por la adopción de sucesivas políticas de liberalización y desregulación económicas.
ALCA: la adopción de políticas económicas liberales en
toda América latina contó con el fuerte respaldo del gobierno norteamericano. Simultáneamente, la expansión
de la economía norteamericana fue un estímulo material
para la constitución de un “nuevo escenario hemisférico”.
6. Incentivos económicos
Escenarios económicos promisorios constituyen la esencia del
éxito de un proceso de asociación que se ve facilitado por la existencia de vínculos intrarregionales previos. La posibilidad de crear nuevas fuentes de dinamismo a través de la regionalización de mercados
es otro incentivo de gran importancia para la integración económica.
a)
b)
254
Mercosur: durante el primer quinquenio se dio una relación positiva entre el crecimiento de las economías nacionales, el aumento de las inversiones externas directas
y el mejor posicionamento del bloque en las negociaciones exteriores .
América del Sur: aún son difusos los incentivos económicos para la formación de un bloque sudamericano. Actualmente, el área más destacada es la de proyectos de
infraestrutura en los campos energético y de las comunicaciones.
Módulo II / Unidad 8
Mónica Hirst / Roberto Russell
c)
ALCA: son elevados los incentivos económicos para la
formación de un área hemisférica de libre comercio. La
expectativa de un mejor posicionamento de la región
en el proceso de globalización económica se une al
objetivo de asegurar un mayor compromiso de Estados
Unidos con el crecimiento de las economías latinoamericanas. La evaluación positiva del impacto del NAFTA
sobre la economía mexicana sustenta este tipo de percepción.
7. Vinculaciones económicas
La formación de espacios regionales comunitarios deberá estar
acompañada por la intensificación de vínculos económico-comerciales intrabloque. El incremento del comercio intrabloque será más significativo que el crecimiento de las exportaciones de los Estados miembros
hacia terceros países. Aquí aparece el tema sensible de las asimetrías,
cuando el tamaño de las economías es desigual.
a)
b)
c)
Mercosur: se observó un notable aumento del comercio
intra Mercosur hasta 1997, acompañado por la expansión de vinculaciones empresarias, especialmente en el
ámbito de las empresas transnacionales. Este proceso fue
afectado por las crisis económicas en Brasil y la Argentina a partir de 1998.
América del Sur: el comercio intraandino mantiene un
bajo nivel de expansión, como también el eje Pacto
Andino-Mercosur. La ALADI, como marco institucional de
las transacciones, ha contribuido muy poco a esta expansión.
ALCA: el aumento del flujo comercial más significativo
se produjo en las exportaciones norteamericanas hacia
los países de la región como consecuencia de sus respectivos procesos de apertura comercial. Este precedente
Módulo II / Unidad 8
255
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
se tornará crucial cuando se negocien las condiciones
de preferencias recíprocas al mercado norteamericano
a partir de la vigencia del Tratado previsto para 2005.
8. Transacciones intersocietarias
El aumento de las transacciones comerciales deberá ser acompañado por la expansión de redes de interacción entre grupos de
intereses, especialmente en el ámbito empresarial. Posteriormente, el
acceso a un mercado de trabajo ampliado estimulará el flujo de profesionales y trabajadores. También se prevé la articulación entre regiones y gobiernos locales, a nivel provincial y municipal.
a)
b)
c)
256
Mercosur: se observa un aumento de transacciones y contactos entre empresas de diferente tamaño, organizaciones no gubernamentales, gobiernos de los estados
provinciales y municipales. La realización de eventos
regionales estimula el contacto y la creación de nuevas
redes de interés.
América del Sur: a pesar de ser poco manifiesto, existe
un mayor interés por las transacciones interempresarias.
Aún son significativas las limitaciones en las comunicaciones intraandinas, intraamazónicas y entre la América
Andina y el Mercosur.
ALCA: el aumento de las inversiones directas provenientes de los Estados Unidos en toda la región como
consecuencia de la implementación de políticas de
desregulación, produjo un significativo aumento de la
presencia empresarial norteamericana. Al mismo tiempo, se observa una expansión de las vinculaciones en
todos los campos de la actividad privada, incluyendo
educación y cultura. Cabe mencionar también la actuación de organizaciones no gubernamentales relacionadas con temas ambientales y de derechos
Módulo II / Unidad 8
Mónica Hirst / Roberto Russell
humanos, estimuladas por el activismo de sus contrapartes locales a partir de los nuevos contextos democráticos.
9. Formación de una elite regional
Corresponde a un estadio avanzado de un proceso comunitario, cuando la convergencia de intereses supera a las identidades culturales nacionales. Para su conformación son esenciales contextos
políticos plurales, proyectos educacionales y culturales de largo plazo
eficaces que neutralicen percepciones conflictivas.
a)
b)
c)
Mercosur: en el ámbito económico se observa la gradual
formación de un segmento empresarial que participa en
las inversiones transfronterizas y/o se vincula a las empresas transnacionales. No obstante, la ausencia de
parentezco partidario y el escaso conocimiento de la
cultura política “del otro” dificulta la formación de una
nueva elite con visión comunitaria. En el campo cultural y
educacional, la interacción, fomentada más por iniciativas gubernamentales que privadas, se expande gradualmente con vistas a la creación de proyetos comunes. Se
destaca, además, la importancia del turismo intrabloque
como incentivo.
América del Sur: fuerte predominio de especificidades
culturales y limitadas redes de interacción impiden la formación de una elite sudamericana. A nivel intergubernamental se observa una articulación entre elites que
se manifiesta esencialmente en actividades diplomáticas
y en ámbitos institucionales empresarios. Se observa en
ambos casos el predominio de las identidades nacionales y subregionales.
ALCA: la formación de una elite sigue un patrón asimétrico
de asimilaciones e influencias. Se observa un flujo inmi-
Módulo II / Unidad 8
257
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
gratorio y de profesionales latinoamericanos hacia Estados Unidos. Este proceso estimula el surgimiento de nuevos segmentos de elite en las sociedades latinoamericanas
y gradualmente fomenta la expansión de grupos hispánicos socialmente ascendentes en Estados Unidos. Al mismo tiempo, la presencia cultural y educacional de este
país en toda América latina amplía su penetración en
todos los segmentos de las sociedades locales.
10. Paz regional
La ausencia de conflictos regionales es una condición necesaria
para la formación de un espacio comunitario. La superación de las
hipótesis de conflicto y el abandono de las políticas de defensa sustentadas en el dilema de la seguridad deben corresponderse con situaciones de plena satisfacción territorial y la valorización de una agenda
regional cooperativa.
a)
b)
258
Mercosur: se observa la plena superación de las agendas conflictivas y el abandono completo de las políticas
estimuladas por la competencia bélica. Al mismo tiempo
debe señalarse la implementación de múltiples medidas
de construcción de confianza, destacándose el acuerdo
nuclear firmado por la Argentina y Brasil en 1990. Además, cabe mencionar la realización de ejercicios militares conjuntos y la creación de mecanismos de consulta
para las políticas de defensa y la institucionalización del
Mercosur como una Zona de Paz.
América del Sur: coexisten en la región hipótesis de conflicto, controversias fronterizas no resueltas y situaciones
de tensión diplomática. Además de viejas herencias históricas (Chile-Bolivia, Colombia-Venezuela, Ecuador-Perú),
nuevas tensiones se manifiestan como resultado de la
presencia de la narcoguerrilla en la América andina.
Módulo II / Unidad 8
Mónica Hirst / Roberto Russell
c)
Actualmente, América del Sur es clasificada como una
zona de guerra negativa (no-war zone). En este contexto,
el Mercosur representa la principal fuente de estabilidad
para el continente.
ALCA: las políticas de defensa contituyen el punto más
sensible de la agenda hemisférica. El predominio militarestratégico de Estados Unidos dificulta la construcción de
una agenda de cooperación que prevenga acciones unilaterales. A partir de la puesta en marcha del Plan Colombia se profundizaron las diferencias intrahemisféricas.
Al mismo tiempo, no se puede desconocer que la presencia del poder hegemónico es factor activo de la estabilidad regional.
11. Amenazas exteriores
Una zona comunitaria se forma a partir de la percepción de
que las amenazas exteriores son comunes. Durante la Guerra Fría, la
noción de enemigo común se construyó más facilmente que en el período actual. Al eliminar la posibilidad de conflictos intrarregionales,
la constitución de zonas de paz favorece la formación de alianzas
frente a enemigos externos.
a)
b)
Mercosur: la subregión que forma el Mercosur es un área
marginal en el mapa de las amenazas a la paz y a la
seguridad internacionales. Esta condición torna remota
la posibilidad de que se produzcan amenazas externas y
crea un espacio para acciones favorables a la paz mundial. Tanto la Argentina como Brasil y Uruguay desempeñan un importante papel en las operaciones de paz
conducidas por la ONU y en algunos casos se han dado
acciones coordinadas entre los tres países.
América del Sur: la inexistencia de enemigos externos,
sumada a la presencia estabilizadora de Estados Unidos
Módulo II / Unidad 8
259
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
c)
y Brasil, favorecen las condiciones de paz de la región.
No obstante, la presencia de la narcoguerrilla facilita la
vinculación con fuentes de amenaza externa.
ALCA: la revisión del concepto de enemigo para Estados
Unidos a partir del fin de Guerra Fría redefinió simultáneamente el sentido del alineamiento con su política de
seguridad. La participación en crisis locales y la identificación de amenazas de sentido difuso permiten a la región adoptar un mayor distanciamiento frente a las
prioridades de política de defensa norteamericana. El
alineamento frente a crisis extrahemisféricas, como ocurrió desde la época de la Guerra Fría, está sujeto a las
preferencias de política exterior de cada país. Las presiones norteamericanas por posiciones coordinadas se concentran en la agenda de amenazas regionales (por
ejemplo, Haiti, Colombia, etc.).
12. Semejanzas étnicas y/o lingüísticas
Menores diferencias étnicas y lingüísticas favorecen la comunicación intrarregional y reducen las percepciones conflictivas.
a)
b)
260
Mercosur: los países de esta subregión comparten tradiciones culturales (religión, historia e influencias exteriores) semejantes, y las diferencias lingüísticas son
marginales. Desde la creación del Mercosur se observa
una significativa expansión de la enseñanza del español
en Brasil y del portugués en los países hispanoparlantes.
América del Sur: si bien no se observan presencias étnicas
con implicancias conflictivas, se nota una importante diferenciación cultural entre la América Andina y el Mercosur.
La fuerte presencia de poblaciones indígenas en el primer
caso produce importantes contrastes entre la formación
social y la cultura política de ambas subregiones.
Módulo II / Unidad 8
Mónica Hirst / Roberto Russell
c)
ALCA: el contraste étnico entre Estados Unidos y los países latinoamericanos, que responde a diferentes procesos de colonización, tenderá a reducirse con el rápido
aumento de la población de origen hispano en la sociedad norteamericana. Al mismo tiempo, las diferencias
culturales y de formas de vida se redujeron con el proceso de globalización, la veloz difusión de la información y
la homogeneización de los hábitos de consumo. Las principales diferencias se dan en la cultura política, en el
acceso a nuevas tecnologías, en las oportunidades económicas y en el peso de la desigualdad social.
5. EL MERCOSUR Y EL CONTINENTE AMERICANO
A
pesar de sus carencias y tropiezos, el Mercosur es un actor
político de gran relevancia en el continente americano. Su
desempeño económico y su compromiso con la paz y la
democracia permiten identificarlo como una Comunidad Pluralista de
Seguridad. Al mismo tiempo, se observa la aparición de otros espacios que estarían “compitiendo” con él, particularmente América del
Sur y el ámbito hemisférico. En los tres casos se proyectan dinámicas
asociativas que superan los objetivos comerciales. Sería prematuro
prever la natureza excluyente del vínculo entre los tres
Apesar de sus carencias y
ámbitos señalados. Entretantropiezos,
el Mercosur es un
to, como se evidencia en la
actor
político
de gran
comparación de las vocaciorelevancia en el continente
nes comunitarias, el espacio
americano. Su desempeño
sudamericano constituye el
económico y su compromiso
caso más problemático.
con la paz y la democracia
En la actualidad los
permiten identificarlo como
gobiernos latinoamericanos y
una Comunidad Pluralista de
Seguridad.
de EE. UU. muestran una ten-
Módulo II / Unidad 8
261
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
dencia a buscar mecanismos que eviten la exarcerbación de las tendencias fragmentadoras y conflictivas. Desde el punto de vista de los
liderazgos regionales, el éxito de estos mecanismos dependerá de la
evolución de las agendas -cooperativas o competitivas- que definan
los principales actores de cada espacio asociativo. En un primer plano, se destacan Estados Unidos y Brasil como países líderes del ALCA
y del Mercosur, respectivamente. El hecho de que ambos procesos
asociativos partan de adhesiones no coercitivas lleva a que las negociaciones intrabloque cobren una enorme importancia en su resultado. Se destacan los entendimientos de Estados Unidos con sus socios
del NAFTA -México y Canadá- y de Brasil con la Argentina.
Como ya fue mencionado, el futuro del Mercosur dependerá,
en gran parte, de la evolución de las negociaciones políticas y económicas que apuntan a la formación de un espacio hemisférico común y
del tipo de entendimiento que se alcance para su consolidación. La
compatibilización de ambos procesos, sin reducir la importancia de la
agenda intra Mercosur, es el principal desafío para sus Estados miembros, especialmente para la Argentina y Brasil. Ésta es la clave de la
construcción de su alianza estratégica, en la actualidad y en el futuro.
A ese fin, ambos países deberán concebir nuevas políticas que
encaren resueltamente los problemas que, de uno y otro lado, han
entorpecido la marcha del Mercosur. La Argentina y Brasil comparten
en forma bastante pareja la responsabilidad por la actual crisis del
proceso asociativo.
Los dos países estarían en mejores condiciones de defender sus
intereses nacionales negoComo ya fue mencionado, el
ciando en conjunto frente a
futuro del Mercosur
Estados Unidos la construcdependerá,
en gran parte, de
ción de un área de libre cola evolución de las
mercio hemisférica. Ésta es la
negociaciones políticas y
posición que Brasil ha defeneconómicas que apuntan a la
dido en forma sistemática y
formación de un espacio
con fuerte consenso interno,
hemisférico común y del tipo
de entendimiento que se
aunque ha fallado en dotar
al proceso de un claro alcanza para su consolidación.
262
Módulo II / Unidad 8
Mónica Hirst / Roberto Russell
liderazgo y en asumir parte de los costos que ello implica. Por su
parte, la Argentina atraviesa una nueva crisis de identidad que hoy se
expresa en sus dificultades para reconocer y definir sus intereses nacionales, tanto en el Mercosur como en el ALCA. Estos percances vuelven a poner de manifiesto las tendencias de integración y fragmentación
que han estado siempre presentes en la política exterior argentina y
brasileña en relación con América latina.
Módulo II / Unidad 8
263
AUTOEVALUACIÓN
1. Mencione y explique los procesos económicos y políticos
que afectaron negativamente la consolidación del MERCOSUR.
2. ¿Qué peso adquiere el MERCOSUR en el escenario económico y político del hemisferio?
3. ¿Cuáles son las posibles consecuencias del MERCOSUR en
el plano de la seguridad?
4. Desde su punto de vista, ¿qué factores influirán sobre el
futuro del MERCOSUR?
264
Unidad 8 / Autoevaluación
GLOSARIO
ALALC (Asociación Latinoamericana de Libre Comercio). Data de 1960 y fue una de las primeras y más ambiciosas
iniciativas de integración regional. Estaba conformada por Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay y Uruguay. Posteriormente se
adhirieron Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Su secretaría se estableció en Uruguay. Su creación quedó establecida en el
Tratado de Montevideo y tenía como objetivo avanzar progresivamente en la formación de una Zona de Libre Comercio por medio de
mecanismos de listas de productos a los cuales se les darían preferencias comerciales entre los países miembros. Sus rondas de negociación avanzaron rápidamente en los primeros años, pero luego se
fueron registrando crecientes dificultades para avanzar en la liberalización de los sectores más sensibles y protegidos. Hacia fines de la
década del ’60, se hicieron evidentes las dificultades para avanzar
en la liberalización, lo que motivó la búsqueda de un nuevo marco de
negociaciones que recién se daría en 1980 con la creación de la
Asociación Latinoamericana (ALADI).
ALCA. El Área de Libre Comercio de las Américas es el nombre
que recibe, desde la Cumbre de Presidentes de los países del Hemisferio realizada en Miami en 1994, la formación de una futura Zona de
Libre Comercio entre estos países con fecha tentativa de inicio en el
año 2005. Como antecedente de esta propuesta impulsada por la administración de Bill Clinton, cabe remontarse a la denominada “Iniciativa de las Américas” enunciada por el Presidente George Bush en
1991. La negativa del Congreso de los EE.UU. a otorgar el denominado fast track motivó que entre 1994 y principios de 2001 las actividades diplomáticas ligadas a la negociación del acuerdo se hayan
Glosario
265
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
limitado a la elaboración de un borrador tentativo (poblado de puntos
aún pendientes de ser consensuados por los 33 países) que se dio a
conocer en la Conferencia de Ministros de Comercio realizada en Buenos Aires en marzo de 2001. Este mismo borrador luego fue motivo de
análisis y respaldado por la Cumbre de Presidentes del Hemisferio que
se llevó a cabo en Québec en abril del mismo año.
Entre los puntos consensuados se destaca la voluntad de las
partes de poner en funcionamiento la Zona de Libre Comercio antes
de finalizar 2005 y la utilización del principio negociador de “single undertaking” (o sea, nada está resuelto hasta que todo esté resuelto).
Apartheid. Nombre que recibió la política de segregación
racial contra la población negra que ejecutó el gobierno blanco de
Sudáfrica desde fines de la década del ´50. Esta práctica generó
reacciones armadas por parte de organizaciones negras como el Congreso Nacional Africano (CNA) y una constante violencia y agitación
social. El apartheid se extendió hasta principios de la década de los
´90, momento en que el régimen blanco (sometido a crecientes presiones internacionales e internas) avanzó en la convocatoria a elecciones
democráticas libres y con voto universal. Las mismas dieron como vencedor a Nelson Mandela, el líder más importante del CNA, detenido
desde los años ´60.
Balance de Poder. Es uno de los instrumentos utilizados por
los Estados en el sistema internacional para limitar los riesgos de ser
conquistados o dominados por otros. De hecho, desde la Paz de
Westfalia de 1648, los Estados-nación son los principales actores de
este balance de poder, que se basa en el desarrollo de capacidades
militares y económicas propias y en la eventual articulación de alianzas con otros Estados, con el objeto de limitar la influencia o peligro
que pueden derivarse de un Estado (o alianza de Estados) que cuente
con importantes recursos bélicos y económicos. El balance de poder,
la autoayuda y la prudencia de cada uno de los Estados, son las
premisas básicas del pensamiento realista de las Relaciones Interna-
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Glosario
Mónica Hirst / Roberto Russell
cionales. En la opinión de esta influyente corriente de pensamiento, la
existencia de un estado de anarquía (no entendida como caos sino
como ausencia de una instancia superior que resuelva los conflictos o
diferendos entre los Estados) motiva que los actores del sistema internacional se vean compelidos (a riesgo de verse perjudicados por la
imprudencia o la debilidad) a desarrollar estrategias de equilibrio de
poder.
Bandwagoning. La estrategia conocida como “bandwagoning”
consiste en la decisión de un Estado de adherir a las políticas y
estrategias de una o más potencias mayores con el objeto de aprovechar los beneficios (económicos, políticos, militares, prestigio…)
derivados de ese alineamiento. En este sentido, la decisión de la
Argentina de enviar fuerzas a las operaciones militares lideradas
por los EE.UU. en la zona del Golfo Pérsico entre 1990/91 es un
claro ejemplo de este tipo de estrategia.
Barón do Rio Branco (José María da Silva) (18451912). Este diplomático y Canciller brasileño es considerado el fundador de la diplomacia de este país y ha dejado una impronta indeleble
en los rasgos generales de la política exterior de esta potencia regional. Entre los mismos se destaca la expresa voluntad de reconocer el
creciente poder económico y militar de los EE.UU. y, por ende, estrechar los lazos de interacción con ese país.
El poder económico y militar que detentaba la Argentina a principios del siglo pasado, así como sus estrechos lazos económicos y
políticos con el Reino Unido fueron factores que alentaron al Barón de
Rio Branco a seguir estos lineamientos estratégicos. A partir de entonces, este acercamiento a Washington sería una constante de la política exterior brasileña, al menos hasta principios de los ´70. Asimismo,
durante su gestión a la cabeza de la Cancillería brasileña buscó la
forma de establecer mecanismos que tendieran a mejorar los niveles
de confianza mutua con la Argentina y limitar eventuales carreras
armamentistas.
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267
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
Bipolar. La estructura de poder bipolar hace referencia al momento histórico que abarca desde el fin de la Segunda Guerra Mundial a la conclusión de la Guerra Fría. Durante esas décadas, los
EE.UU. y la URSS se constituyeron en las dos únicas superpotencias,
dados sus masivos arsenales convencionales y nucleares así como por
sus recursos humanos y económicos. La formación de un escenario
bipolar vino a reemplazar tres siglos de multipolarismo en la estructura de poder internacional (desde la Paz de Westfalia en 1648). La
bipolaridad ha sido reconocida por autores como J.L. Gaddis y por
influyentes teorías de las Relaciones Internacionales (p. ej., el realismo
estructural o el neorrealismo) como un factor estabilizador frente a las
dos conflagraciones mundiales del siglo XX y que estuvieron precedidas por escenarios multipolares. El fin de la Guerra Fría en 1989, ha
motivado un sustancial consenso acerca de la actual existencia de un
denominado “momento unipolar”, que se caracteriza por la presencia
de una única superpotencia: EE.UU.
Bretton Woods. Desde la Cumbre de 1941 entre los mandatarios de los EE.UU, F.D. Roosevelt, y del Reino Unido, W. Churchill,
que diera origen a la denominada “Carta del Atlántico”, ambas potencias (con el agregado posterior de Francia y otras potencias occidentales) comenzaron a diseñar lo que sería la arquitectura política y
económica internacional una vez que fuera derrotado el nazismo. Este
proceso concluyó en 1944 con el Acuerdo de Bretton Woods, en el
cual quedó explicitada la decisión de avanzar en la conformación de
la Organización de las Naciones Unidas, con el objeto de preservar
la Paz Mundial; del Fondo Monetario Internacional, destinado a asistir y a asesorar a los países en la prosecución de equilibrios
macroeconómicos y monetarios; del Banco Mundial o Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, destinado a asistir a los países
para financiar la reconstrucción de su infraestructura; y del GATT, destinado a alentar prácticas comerciales más libres. Otro de los pilares
del Bretton Woods, fue la decisión de establecer una paridad orodólar que brindara previsibilidad y estabilidad al sistema económico
internacional.
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Mónica Hirst / Roberto Russell
Este conjunto de instituciones económicas y políticas buscaron
alejar al mundo de posguerra de algunas de las consecuencias derivadas de la depresión económica de 1929. Para ello, según la percepción de los diseñadores de Bretton Woods se debía evitar que el sistema
internacional cayera en el círculo vicioso conformado por inestabilidad económica, radicalización ideológica y guerra, que había asolado al mundo en las décadas anteriores.
Carr, Edward. Historiador inglés de formación marxista, que
también se destacara por sus estudios del sistema internacional. En este
sentido, es considerado como uno de los principales exponentes de la
corriente realista de las Relaciones Internacionales. Su obra La crisis de
los 20 años, publicada en 1939, es considerada un clásico de esta
corriente de pensamiento que le otorga una central importancia a la
lucha por el poder, a los atributos de poder de los Estados y al conflicto.
Asimismo, esta obra permite abordar de manera enriquecedora la
interacción entre las consecuencias políticas y económicas de la Primera Guerra Mundial, la crisis económica internacional que se extendió
durante la década del ´30 y el estallido de la Segunda Guerra Mundial.
Carrera armamentista. Proceso por el cual dos o más Estados tienden a reconocerse mutuamente como amenazas a sus intereses nacionales y buscan maximizar la adquisición y/o el desarrollo de
materiales bélicos, y el alistamiento de efectivos militares con el objeto
de contrarrestar o, en el caso que sea posible, sobrepasar las capacidades bélicas de o de los rivales. Las fallas de información o errores
de apreciación sobre las inversiones que en estas áreas llevan a cabo
los otros Estados, hacen que se tienda a configurar lo que se ha dado
en conocer como el “Dilema de Seguridad”, o sea, la generación de
una espiral de gastos en el campo de la defensa y la acentuación de
la desconfianza y la incertidumbre entre las partes enfrentadas.
Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Fue
creada en 1948 en el seno de las Naciones Unidas y ha desempeñado un papel pionero y protagónico en la promoción de la integración
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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
latinoamericana. La CEPAL, cuya sede se encuentra en Santiago de
Chile, sentó las bases teóricas para impulsar el proceso de integración
regional y colaboró en la formación, en 1952, del Comité de Cooperación Económica de América Central, antecedente directo del proceso que culminó con la firma del Tratado de Managua. También participó
en los trabajos técnicos que condujeron al establecimiento de la ALALC
en 1960. Desde entonces ha estado presente en la formación de la
mayoría de los esquemas de integración del continente.
Comisión Especial de Coordinación Latinoamericana
(CECLA). Fue creada en noviembre de 1963 en San Pablo durante la
Reunión Anual a nivel ministerial del Consejo Interamericano Económico y Social (CIES) de la OEA, con el objeto de coordinar la posición
de los países latinoamericanos en la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), que se habría de
celebrar en Ginebra en 1964. Más adelante, la CECLA desarrolló
una intensa actividad de coordinación durante los años ’60 para establecer posiciones comunes, particularmente frente a Estados Unidos.
Cóndor II. Misil balístico de alcance intermedio (cercano a los
1200 km) que comenzó a ser desarrollado por la Fuerza Aérea Argentina en las instalaciones de La Falda, en la Provincia de Córdoba,
a comienzos de la década de los ´80 en cooperación con empresas
europeas, como la MBB de Alemania. Tanto Egipto como Irak (ambos
aliados de los EE.UU. durante la década de los ´80) mostraron un
activo interés en la adquisición del mismo. La administración del presidente Alfonsín preservó la continuidad del proyecto iniciado en el
último tramo del régimen militar, pero el emprendimiento fue cancelado definitivamente en 1990-91 en el marco del fin de la relación preferencial de Irak con Egipto y los EE.UU., como consecuencia de la
invasión de Kuwait (y la consecuente Guerra del Golfo) y la política
argentina de alineamiento con los EE.UU. El equivalente brasileño del
Cóndor II, el vector Sonda, fue preservado y reorientado en sus funciones hacia tareas ligadas a la actividad científica y comercial en el
espacio, pero aún no se encuentra en estado operativo.
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Conferencia de Chapultepec. Se realizó en 1945 en la ciudad de México y tenía por principal objetivo ofrecer a los gobiernos de
América que formaban parte del grupo de las Naciones Unidas, la
oportunidad de considerar en forma conjunta la manera de reforzar la
futura cooperación entre los países del hemisferio con las Naciones
Unidas y reforzar la solidaridad interamericana. La Argentina no asistió
a la misma por la disputa diplomática con EE.UU. derivada de la negativa de Buenos Aires a declarar la guerra a las potencias del Eje.
Conferencia de Helsinki. Estas negociaciones, lideradas por
los EE.UU. y la URSS, se desarrollaron en el contexto internacional caracterizado por la política de “distensión” o “détente” entre ambas superpotencias en el primer tramo de la década del ´70. Las negociaciones
derivaron en un documento firmado en 1975 durante la presidencia de
G. Ford en los EE.UU. y la presencia de H. Kissinger como Secretario de
Estado. Dentro de lo establecido figuraba el reconocimiento formal norteamericano del control soviético sobre Europa del Este (que de hecho
ejercía desde 1945), al tiempo que se establecía la voluntad de la URSS
de flexibilizar en cierta medida la prohibición de actividades por parte
de grupos y organizaciones ligadas a los Derechos Humanos dentro del
bloque oriental. Esta concesión, considerada en esos momentos como
un hecho menor, es vista en retrospectiva como una importante estrategia diplomática de los EE.UU. que aceleró y facilitó la formación de
organizaciones y liderazgos políticos y sociales que serían importantes
en el momento de la crisis de los regímenes comunistas a fines de los ´80.
Conferencia de San Francisco. Se considera como la conformación formal de las Naciones Unidas. La Carta fundacional de
este organismo se firmó el 26 de junio de 1945, al concluir la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organización Internacional, y
entró en vigor el 24 de octubre del mismo año.
Conferencia Panamericana. Ronda de conferencias de los
Estados del hemisferio americano, que fueron el escenario propicio para
que la Argentina desarrollara una postura diplomática y de política
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271
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
exterior tendiente a contrarrestar el ascendente peso de los EE.UU. y su
proyección sobre Latinoamérica. En este sentido, la última década del
siglo XIX derivó en la victoria militar estadounidense sobre las fuerzas
españolas desplegadas en Cuba y en Filipinas, con lo que los EE.UU.
ingresaron al selecto listado de potencias con aspiraciones imperiales.
Frente a los riesgos de una nueva guerra mundial y la formación de
bloques económicos cerrados motivados por la crisis de 1929, los impulsos panamericanistas de Washington volvieron a tomar fuerza en la
década del ´30 y parecen reforzarse nuevamente a partir de la llegada
de la actual administración Bush por medio de la revitalización del proyecto del ALCA y en un contexto de consolidación de la Unión Europea
como espacio económico, político y monetario, asociada al fracaso de
la “ Ronda del Milenio” en el ámbito de la OMC para avanzar en una
nueva liberalización del comercio internacional.
Congreso de Viena. Estableció las bases geopolíticas e ideológicas que rigieron Europa durante el siglo XIX. Los absolutismos que
derrotaran a Napoleón, liderados por Rusia, Austria y Prusia, avanzaron junto a la monarquía constitucional del Reino Unido y a la
reinstaurada monarquía francesa, tanto en el respeto de las fronteras
nacionales entre estas potencias como en la asignación de una importancia central a evitar episodios revolucionarios como los ocurridos en
Francia a fines del siglo XVIII.
El Congreso de Viena distó de ser exclusivamente un cabal ejemplo de las lógicas de equilibrio de poder interestatal, dado que los
temas de seguridad interior adquirieron una trascendencia fundamental
para las familias reinantes. Entre los negociadores enviados por estas
potencias al Congreso, se destacaron: Metternich, en representación de
Austria; Lord Castlereagh, en nombre de Inglaterra y Tayllerand, por
Francia. La escuela realista clásica de la Teoría de las Relaciones Internacionales (en especial autores como H. Morgenthau, G. Kennan y H.
Kissinger) verían a estos juegos de balance de poder y automoderación
de los Estados relevantes del sistema internacional, como un ejemplo a
tener en cuenta en el momento de pensar la acción de los estadistas y
líderes y las conductas de las potencias en el siglo XX.
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Mónica Hirst / Roberto Russell
Consenso de Washington. Denominación que recibe el conjunto de políticas de corte neoliberal que se comenzó a implementar en
América latina desde fines de la década de los ’80, con el objetivo controlar los procesos inflacionarios y avanzar en reformas estructurales. El
mentor de este término es el economista John Williamson, que en 1989
lideró una conferencia entre destacados economistas internacionales cuyas conclusiones se publicaron en un libro editado por el Institute of
International Economics de Washington. A fines de la década del ’90, el
propio Williamson dio a conocer lo que se llamó el Consenso de Washington Revisado, en el cual se destaca la necesidad de complementar
las reformas económicas iniciales con otras que tiendan a profundizar la
capacidad de control y regulación del Estado, la transparencia, la independencia del poder judicial y la inversión en recursos humanos.
Corolario Roosevelt a la Doctrina Monroe. A principios
del siglo XIX y en el marco de la «política del garrote» impulsada por
el gobierno de Theodore Roosevelt, la Doctrina Monroe evolucionó
hacia la justificación del control y la injerencia de los Estados Unidos
en los asuntos internos de los estados latinoamericanos. El Corolario
Roosevelt fue anunciado el 6 de diciembre de 1904 en un mensaje
presidencial al Congreso: «El mal proceder crónico, o la impotencia
que resulte en un relajamiento de los lazos sociales propios de una
sociedad civilizada, puede requerir en última instancia, tanto en América como en otras partes, la intervención de alguna nación civilizada, y en el Hemisferio Occidental, la adhesión de los Estados Unidos
a la Doctrina Monroe puede forzar a este país, aun a su pesar, a
ejercer un poder internacional de policía en tales situaciones de flagrante mal proceder o impotencia». Al igual que la Doctrina Drago, el
Corolario Roosevelt se pronunció contra la intervención europea en el
continente americano, pero no en contra de la intervención como tal.
Por el contrario, reclamaba para Estados Unidos el monopolio de ese
derecho de intervención que fue invocado hasta los años ’20 para
justificar numerosas intervenciones armadas en América Latina y para
proteger los intereses norteamericanos de la influencia externa.
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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
Corte Penal Internacional. El estatuto de esta Corte fue
aprobado en Roma en 1998 y ya lo han firmado más de 90 países y
cinco lo han ratificado. La Corte será establecida efectivamente cuando 60 países ratifiquen su estatuto y tendrá jurisdicción sobre crímenes de guerra y contra la humanidad, cometidos en cualquier lugar de
la tierra. Con su implementación se espera que la impunidad por violaciones a los derechos humanos que reina hoy en día, pueda llegar a
su fin. Entre las principales potencias, EE.UU., Francia, China e Israel
no han adherido a la misma.
Crisis de los misiles en Cuba (1962). De esta forma se
conoce uno de los momentos de máxima tensión que se vivieron
durante la Guerra Fría. Ello se produjo a consecuencia del desplazamiento de misiles de la URSS hacia la Isla de Cuba, que estaban en
condiciones de alcanzar la casi totalidad del territorio de los EE.UU.
En este contexto, la administración Kennedy procedió a establecer una cuarentena (o bloqueo naval) en torno a Cuba con el objeto
de impedir el ingreso de nuevos embarques de armamento soviético.
Finalmente, luego de 13 días de máxima tensión, las dos superpotencias llegaron a un acuerdo informal por el cual Moscú retiraría los
vectores nucleares de la Isla y Washington se comprometía a no efectuar una futura invasión a Cuba y retirar, en un plazo de 6 meses,
misiles con cabezas nucleares que la OTAN había desplegado en la
década del ´50 en territorio turco.
Darwinismo social. Forma como se conoce la readaptación
tergiversada de las conclusiones evolutivas de Darwin a sistemas de
ideas o ideologías caracterizadas por contener tintes racistas, xenófobos y/o de aceptación de prácticas de exclusión social. En este sentido, este tipo de reflexiones tendió a justificar actitudes imperiales de
potencias centrales a fines del siglo XIX y principios del siglo XX. Asimismo, tuvieron su máxima expresión posturas como las alentadas
desde el nazismo a partir de su nacimiento en la década del ´20 y su
posterior ascenso al poder en 1933.
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Mónica Hirst / Roberto Russell
Doctrina Monroe. Esta renombrada doctrina (sintetizada en
la frase “América para los americanos”) fue acuñada por el Presidente estadounidense de ese nombre en la década de 1820 como forma
de marcar la posición de su país frente a los posibles intentos de las
potencias europeas nucleadas en la denominada “Santa Alianza”, de
recuperar su presencia o protagonismo imperial en el Hemisferio.
Doctrina Nixon. De esta forma se conoce la visión estratégica del presidente republicano y de su Asesor en materia de Seguridad Internacional y posterior Secretario de Estado, H. Kissinger,
que tiende a reconocer las limitaciones de los EE.UU. para intervenir
y actuar de manera activa y decisiva en todas las agendas y regiones del mundo. En este sentido, esta Doctrina detectó un conjunto de
potencias regionales claves por su influencia y peso específico, con
las que EE.UU. debería establecer lazos de interacción para favorecer los intereses estadounidenses en el escenario internacional. Esta
visión de la administración Nixon, se enmarcaba en la concepción
más desideologizada de los asuntos mundiales y en el reconocimiento del ascenso de algunos rasgos multipolares (o sea, el mayor peso
de otros Estados que no fueran solamente EE.UU. y la URSS) que
caracterizaron la concepción de H. Kissinger. En lo que respecta al
ámbito sudamericano, Brasil era la potencia regional considerada
como más influyente y relevante.
Doctrina Truman. En 1946 este Presidente estadounidense
comunicó al Congreso la decisión de su gobierno de ayudar militar y
económicamente a Turquía y a Grecia, para contener las estrategias
de desestabilización que estaba desarrollando el comunismo
prosoviético. Esta Doctrina es considerada como el inicio formal de la
Guerra Fría y el involucramiento de Washington en la contención del
avance de partidos comunistas en Europa y la disuasión frente a eventuales injerencias armadas de Moscú en esta zona y en la propia
Turquía. La Doctrina Truman se vería complementada de manera casi
contemporánea por el denominado “Plan Marshall” (en honor al Secretario de Estado de Truman), destinado a brindar una masiva ayuda
Glosario
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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
económica y preferencias comerciales a los países de Europa Occidental con el objeto de que se recuperasen de las consecuencias sociales y económicas de la Segunda Guerra Mundial. El nivel de
devastación provocada en una parte sustancial de Europa, comenzó
a ser vista por Washington como un elemento que favorecía el ascenso al poder de los Partidos Comunistas prosoviéticos.
El corto siglo XX. De esta forma el historiador E. Hobsbawm
denomina al siglo pasado, dada su visión acerca que el mismo se
extiende desde el inicio de la Primera Guerra Mundial al fin de la
Guerra Fría en 1989.
Equilibrio de terror. Forma como se denominó durante la Guerra Fría la lógica de disuasión estratégica-militar de los EE.UU. y la
URSS, a partir de los respectivos arsenales nucleares. En este sentido, la
base conceptual es contar con la cantidad de misiles y cabezas nucleares necesarias para poder destruir la totalidad de la infraestructura económica y militar del rival. La estrategia consiste en poseer la capacidad
de “segundo golpe” o sea estar en condiciones de provocar un daño
masivo en el rival a pesar de haber soportado un eventual ataque sorpresivo por parte del mismo. Esta lógica se conoce aún como “Destrucción
Mutua Asegurada”.
Era del imperialismo. Período que abarca desde mediados
del siglo XIX hasta principios del siglo XX, en el cual las potencias
europeas y los EE.UU. procedieron a tomar el control sobre países y
regiones en diversas áreas del mundo (en especial en África, Asia y
Medio Oriente). Usualmente se tiende a hacer una diferencia temporal
entre la primera tanda de potencias imperiales (el Reino Unido, Francia y Holanda) y una segunda (Alemania, Italia y EE.UU.). Esta última
potencia comenzó su avance imperial a nivel mundial recién a fines
del siglo XIX y principios del XX.
Escudo espacial antimisilístico. En 1983 el Presidente de
los EE.UU., R. Reagan, formalizó en un discurso al país la voluntad
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Glosario
Mónica Hirst / Roberto Russell
de su administración de avanzar en la construcción de un sistema de
defensa contra misiles balísticos que pudieran ser disparados por la
URSS contra territorio de los EE.UU. La complejidad tecnológica y
los masivos gastos que implicaba, hicieron que se fuera comprobando la inviabilidad de avanzar de manera concreta sobre este proyecto. Sus críticos lo denominaron despectivamente “Guerra de las
Galaxias” por su proyectado uso de satélites provistos de sistemas
láser que destruirían las cabezas nucleares soviéticas en el espacio
antes de ingresar al espacio aéreo estadounidense. No obstante, la
cancelación de este programa como consecuencia del proceso de
distensión en las relaciones entre Washington y Moscú a partir de
1985 (y el posterior fin de la Guerra Fría en 1989) nunca fue total.
Con presupuestos limitados, el Pentágono y un conjunto de empresas
avanzaron en posibles versiones limitadas de este “escudo”. En el
último tramo de los ´90, la administración Clinton autorizó iniciar un
conjunto de pruebas tendientes a analizar en los hechos la posibilidad de interceptar vectores misilísticos por medio de misiles
interceptores de gran alcance y alta precisión. Este proyecto ha sido
denominado “National Missile Defence” (NMD) y cuenta, a partir
del ascenso de la administración Bush, con un activo respaldo político y eventualmente económico. El objetivo declarado del NMD sería
dotar a los EE.UU. y sus aliados de la capacidad de interceptar una
cantidad limitada de cabezas nucleares (un poco más de 100) lanzadas por países rivales como China, Corea del Norte, Irán o Irak.
En la visión de Washington, el hecho de que Rusia cuente con miles
de cabezas nucleares haría que el NMD no implique por sí mismo el
fin de la disuasión nuclear entre Washington y Moscú.
Estados fallidos. Este término se popularizó en el lenguaje
académico de los años ´90 para hacer referencia a Estados que sufrían crisis políticas y económicas terminales, como consecuencia de
guerras civiles y/o colapsos de diferente naturaleza. La ausencia de
un poder central y el ascenso de lógicas feudales, clanes o bandas
que ejercen el control sobre parte del territorio son algunas de las
características de este tipo de Estados. Un caso paradigmático es el
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277
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
de Somalia y el de Afganistán (al menos hasta fines de los ´90 en que
los denominados “talibanes” alcanzaron el control sobre el 90% del
país).
Estructura multipolar eurocéntrica. De esta manera se
hace referencia al escenario estratégico que caracterizó a Europa desde
la formación de los Estados-nación en el siglo XVII. La existencia de 4
a 5 potencias relevantes por sus capacidades militares y económicas
derivaba en constantes juegos de equilibrio de poder y alianzas cambiantes. El hecho de que las potencias europeas fueran los actores
rectores del sistema internacional (al menos hasta el ascenso a fines
del siglo XIX de potencias como los EE.UU. y Japón) derivó en un peso
dominante del Viejo Continente al momento de intentar comprender la
evolución de la política mundial.
Extremo Occidente. De esta forma algunos exponentes del
gobierno militar que rigió la Argentina entre 1976-83 hacían referencia a la supuesta condición de la Argentina como baluarte o pieza fundamental en la lucha contra el denominado movimiento marxista
internacional. La participación en la preparación del golpe de Estado en Bolivia en 1980 y el envío de instructores y armas a los denominados “Contras” en Nicaragua (milicias que enfrentaban al
gobierno sandinista que llegara el poder en 1979), fueron algunas
de las expresiones concretas de esta idea de cruzada anticomunista.
No obstante ello, a partir de 1979 la Argentina se consolidó como
uno de los principales proveedores de cereales y oleaginosas de la
URSS.
Fukuyama, Francis. Este politólogo de ascendencia japonesa cumplió durante los ´80 tareas de asesoramiento en el gobierno de los EE.UU. y luego desarrolló funciones de investigador en la
Rand Corporation. En 1989 publicó El fin de la historia que generó
amplios y arduos debates a lo largo del primer tramo de la década
pasada. En este texto, el autor desarrolla una argumentación parcialmente inspirada en Hegel (destacado teórico político alemán de
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Glosario
Mónica Hirst / Roberto Russell
fines del siglo XVIII y principios del XIX). Para Fukuyama, el fin de la
Guerra Fría venía a coronar un proceso mundial de avance imparable
del liberalismo económico y político.
Gaddis, John Lewis. La obra de este autor es considerada
como una de las fuentes más importantes de información en todo lo
referido al estudio de la Guerra Fría. En este sentido, en sus diversos
libros desarrolló un análisis detallado de la denominada “estrategia
de la contención” implementada (y readaptada a lo largo de las cuatro décadas) por Washington en su enfrentamiento estratégico-ideológico con la URSS.
GATT. El Acuerdo General de Aranceles y Tarifas es una de las
instituciones derivadas de la arquitectura político-institucional diseñada por las potencias occidentales en Bretton Woods en 1944. Si bien
en un primer momento el objetivo era avanzar en la conformación de
una institución dotada de más peso decisorio (como tendría la OMC a
partir de 1994), la negativa del Senado estadounidense (tradicional
bastión de posturas que desconfían de la delegación de la soberanía
nacional a organismos internacionales) motivó que sólo sobreviviera
una versión menos institucionalizada como fue el GATT. Su propósito,
a partir de su creación en 1947, fue alentar espacios de negociación
multilateral que generalizaran medidas tendientes a limitar el proteccionismo arancelario y facilitara el comercio internacional. Con ello
se procuró alejar el riesgo de repetir las experiencias de “guerras
comerciales” y “regionalismos cerrados” que imperaron a partir de la
crisis económica mundial de 1929.
En la visión estratégica de los negociadores de Bretton Woods,
estas lógicas proteccionistas y propulsoras de la autarquía habrían
favorecido el ascenso de procesos económicos, ideológicos y políticos que derivarían en la Segunda Guerra Mundial (1939-1945). En el
marco del GATT, las principales potencias occidentales y parte sustancial de los países en desarrollo avanzaron en sucesivas rondas de
negociaciones comerciales (p.ej., Ronda Kennedy, Ronda Tokio y Ronda Uruguay) tendientes liberalizar progresivamente el flujo de bienes
Glosario
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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
entre sus miembros. La última fue la Ronda Uruguay que se extendió
desde 1987 hasta 1993. Actualmente, el marco normativo brindado
por el GATT está subsumido en la OMC.
Gran Aliado extra OTAN -o Major Non NATO Ally
(MNNA) Status-. Los beneficios de pertenecer a este grupo son en
gran medida simbólicos y representan una relación de trabajo más estrecha entre estos países y los EE.UU. Asimismo, no implica una garantía de defensa mutua como la existente entre los países de la OTAN. No
obstante, también presenta algunas ventajas concretas para el país que
tiene esta categoría. Los países MNNA son elegibles para: 1) la prioridad en la entrega de material de defensa del programa EDA; 2) la
compra de munición de uranio empobrecido para la lucha contra tanques; 3) la participación en programas de desarrollo e investigación; 4)
la participación en el programa “Defense Export Loan Guarantee (DELG)
que respalda préstamos privados para el comercio de productos para
la defensa. El único país del hemisferio americano que se encuentra
dentro de la categoría de MNNA es la Argentina. Esta decisión fue
firmada por el Presidente Clinton el 6 de enero de 1998.
En la visión de algunos especialistas, este gesto fue una forma
de balancear la decisión de autorizar la entrega de información técnica a Chile con vistas a la posible venta de aviones de combate F-16
C/D Block 52, de fabricación estadounidense.
Gran Depresión. Crisis económica que tuvo como símbolo la
caída masiva de la Bolsa de Valores de New York en 1929. El estallido de esta “burbuja especulativa” motivó un efecto en cadena que se
extendió a casi la totalidad de las regiones del mundo, motivando
agudas crisis socioeconómicas y políticas. En este sentido, la Gran
Depresión es vista como uno de los factores que facilitaron el ascenso
de regímenes totalitarios y autoritarios en países como Alemania y
Japón. Al respecto, cabe recordar que la propia historia de interrupciones institucionales en la Argentina se dio en 1930 en un contexto
signado por las consecuencias de esta depresión.
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Grupo de Contadora. El Grupo de Contadora fue creado
en 1983 para hacer frente a la situación explosiva que reinaba en
América Central y responder de manera ejemplar a una triple preocupación, a saber: poner fin a los terribles sufrimientos que padecían los
pueblos de América Central a causa de los conflictos militares de sus
países, defender el derecho de cada uno de ellos a la independencia
y contribuir a la solución de una crisis cuyas repercusiones implicaban
graves riesgos para la paz en el mundo. Los Ministros de Relaciones
Exteriores de Colombia, México, Panamá y Venezuela se reunieron en
la isla de Contadora, donde decidieron aunar sus esfuerzos y firmaron el Acta de Contadora para la Paz y la Cooperación en
Centroamérica. Este plan de paz recibió el respaldo del Consejo de
Seguridad y de la Asamblea General de las Naciones Unidas, y de
numerosos organismos regionales e internacionales. En 1985 se crearon Grupos de Apoyo en Argentina, Brasil, Perú y Uruguay en torno a
los consejeros del Grupo de Contadora, que a partir de entonces se
reunieron conjuntamente.
Grupo de los 7 (G-7). Es el ámbito institucional que agrupa
a las principales potencias democráticas y capitalistas (EE.UU., Japón, Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y Canadá) y que realiza
anualmente una Cumbre de primeros mandatarios y conferencias de
Ministros y funcionarios. En sus orígenes en la década del ´70 se
denominaba G-5.
En sus inicios (y aún hoy) uno de los temas que concentra la
atención de este Grupo es el análisis y desarrollo de políticas tendientes a moderar los niveles de turbulencia e inestabilidad de la
interdependencia económica internacional. No obstante, a lo largo
de los últimos años han ido ganando espacio temas como el deterioro del medio ambiente, el terrorismo internacional y el lavado de
dinero por actividades ilícitas. A partir de 1998 sus miembros han
decidido invitar a Rusia a las cumbres centradas en cuestiones políticas. Con ello se ha conformado el grupo que se conoce desde entonces como G-8.
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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
Grupo de los 8 (G-8). Con motivo de la crisis de la deuda
de los años ochenta se creó el Consenso de Cartagena, grupo que
aspiraba a formular una plataforma común latinoamericana para la
negociación de la misma. Con una visión más amplia y de carácter
político, se formó en 1987 el Grupo de los Ocho, a nivel de Jefes de
Estado y de Gobierno, el que posteriormente fue ampliado en el denominado Grupo de Río.
Grupo de Río. El Grupo de Río es un Mecanismo Permanente
de Consulta y Concertación Política creado con la Declaración de Río
de Janeiro en 1986, como seguimiento a la experiencia desarrollada
por el Grupo de Contadora. Fue fundado para promover el diálogo y
la paz en Centroamérica, y su posterior ampliación al Grupo de los
Ocho, con los países democratizados en el Cono Sur. En 1986, los
Cancilleres de Argentina, Brasil, Colombia, México, Panamá, Perú,
Uruguay y Venezuela suscribieron el inicio del Grupo de Río con el
objetivo de «fortalecer y sistematizar la concertación política de los
Gobiernos mediante la realización de un proceso de consultas regulares sobre temas que afectan o interesan a los países de la región en el
contexto de una creciente unidad latinoamericana». El Grupo de Río
está compuesto por 14 países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela, más dos países que representan rotativamente a los grupos
regionales de Centro América y el Caribe, que durante 1996 fueron
Costa Rica y Trinidad y Tobago.
Guerra del Golfo. La crisis que dio origen al conflicto se inició
el 2 de agosto de 1990, cuando Irak, liderado por el presidente Saddam
Hussein, invadió el emirato de Kuwait. El objetivo aparente era controlar las reservas petrolíferas kuwaitíes. Irak anexó Kuwait formalmente el
8 de agosto. Una fuerza multinacional bajo los auspicios de la Organización de las Naciones Unidas, que ascendió a 500.000 soldados de
tierra, mar y aire -principalmente de Estados Unidos, Arabia Saudita,
Gran Bretaña, Egipto, Siria y Francia (y que contó con apoyo indirecto
de otros muchos países, entre ellos la Argentina)-, se reunió contra el
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Glosario
Mónica Hirst / Roberto Russell
Ejército iraquí, estimado entonces en 540.000 soldados. Bajo el mando del general estadounidense H. Norman Schwarzkopf, la coalición
multinacional inició un intenso bombardeo aéreo de objetivos militares
en Irak y Kuwait. La operación se conoció como ‘Tormenta del Desierto’.
A mediados de febrero, con bajas militares y civiles cada vez más numerosas, Irak señaló su deseo de retirarse de Kuwait. La coalición rechazó una serie de ofertas condicionales iraquíes, en las que sirvió de
mediador la Unión Soviética. El 27 de febrero, la ciudad de Kuwait
había sido liberada y miles de soldados iraquíes se habían rendido,
habían desertado o habían sido capturados o muertos. Las bajas de las
fuerzas de la coalición fueron escasas: el 28 de febrero, cuando las
operaciones ofensivas habían finalizado, sólo 149 soldados habían
muerto y 513 habían sido heridos. Los representantes iraquíes aceptaron los términos aliados para una tregua provisional el 3 de marzo y el
cese del fuego permanente el 6 de abril. Irak aceptó pagar
indemnizaciones a Kuwait, revelar la localización y alcance de sus reservas de armas químicas y biológicas, y eliminar sus armas de destrucción masiva. Sin embargo, más tarde, los inspectores de las Naciones
Unidas se quejaron de que el gobierno de Bagdad frustraba sus intentos
de control de los acuerdos, por lo que las Naciones Unidas establecieron sanciones económicas contra Irak.
Hobsbawm, Eric. Este historiador británico de formación
marxista, es uno de los académicos más renombrados por sus amplios y profundos estudios sobre los procesos políticos, económicos
y sociales de los últimos tres siglos. Realizó importantes estudios
sobre el análisis de los procesos imperiales que signaron el escenario internacional durante este período, los procesos revolucionarios, la formación y expansión del capitalismo y, más recientemente,
abordó en su libro El siglo XX las consecuencias que sobre el presente y el futuro tendrá lo que él denomina “el breve siglo XX”. En
esta obra, destaca la existencia de procesos de marginación social, darwinismo social, deterioro ambiental y fanatismos religiosos y étnicos que tienden a producir un escenario por demás
alarmante para las próximas décadas.
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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
Huntington, Samuel. Este destacado politólogo estadounidense se ha constituido en uno de los intelectuales más influyentes de las
últimas cuatro décadas. Entre sus obras de destaca El orden político en
las sociedades en cambio, publicada en 1968, en donde argumenta
sobre la necesidad de replantear la forma como EE.UU. articula su política internacional con los países en vías de desarrollo y el denominado
Tercer Mundo, a partir de una reflexión sobre las etapas de modernización y desarrollo político y económico de estos países. En su visión, la
política estadounidense debía establecer estrechos lazos con Estados
clave que contaran con regímenes políticos no necesariamente democráticos, pero que le garantizaran estabilidad política y económica y
que no estuvieran bajo la influencia soviética (o la abandonaran). A
principios de los ´90, vuelve al centro del debate teórico con su libro La
tercera ola democratizadora (ver “olas democratizadoras”) y el artículo
El choque de civilizaciones. Según su argumentación, el fin de la Guerra Fría hace que el sistema internacional se adentre de pleno en confrontaciones culturales y de civilizaciones que determinarán la geografía
y naturaleza de las futuras tensiones y conflictos geopolíticos. En este
sentido, la civilización occidental-democrática tendría que prepararse
para crecientes grados de confrontación de intereses con potencias de
raíces culturales confucianas y musulmanas.
IED (inversión extranjera directa). Denominación que recibe la inversión realizada por empresas en otros mercados nacionales,
con el objeto de acceder al mercado interno de un determinado país y/o
de terceros. Los flujos de IED tienen una importancia central para las
estructuras productivas de diversos países desarrollados y en desarrollo.
Si bien una parte sustancial de las IED se producen entre naciones desarrolladas, países emergentes como China, Brasil e India están adquiriendo una creciente relevancia en esta campo. Asimismo, también se registra
este tipo de inversiones entre países en desarrollo; en este sentido, se
destacan casos como las IED de empresas chilenas en la Argentina durante la década del ’90. Este tipo de inversiones, tiende a incrementar la
capacidad industrial o de servicios de quienes las reciben y a impactar
positivamente en su balance de pagos internacionales.
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Glosario
Mónica Hirst / Roberto Russell
Invasión a Afganistán. La invasión de las fuerzas militares
soviéticas a Afganistán en 1979 es vista como el fin formal del período de “distensión” o détente que los EE.UU. y la URSS desarrollaron
a lo largo de la década del ´70. El motivo declarado de la operación soviética fue respaldar al gobierno prosoviético que gobernaba
Afganistán desde 1977. La presencia soviética se extendió hasta
fines de los años ´80, en que Moscú decidió replegar sus fuerzas
luego de casi una década de no poder quebrar la resistencia de las
guerrillas islámicas apoyadas por los EE.UU., Pakistán e Irán.
Laissez-faire. Este “dejar hacer” se constituyó, desde el principio del desarrollo de las concepciones liberales-librecambistas en la
Inglaterra del siglo XVIII, en un principio rector del ordenamiento internacional que se derivaría de la hegemonía de esta potencia a lo largo
del siglo posterior. Desde su perspectiva teórica, el liberalismo alentaba un comercio internacional signado por las ventajas comparativas
de los países y regionales con el objeto de incrementar la eficiencia
de la economía y la riqueza general.
La larga paz (1945/1989-91). De esta forma define el
historiador J.L. Gaddis el período que abarcó la Guerra Fría entre los
EE.UU. y la URSS. En su visión, este escenario bipolar moderó las
tendencias hacia enfrentamientos directos y masivos entre las potencias rectoras y evitó la repetición (agudizada por la presencia de armamento de destrucción masiva) de las catástrofes humanas de la
Primera y Segunda Guerra Mundial.
Ley Helms-Burton. Esta Ley sancionada por el Poder Ejecutivo de los EE.UU el 12 de marzo de 1996, fue activamente impulsada
por el influyente Senador republicano Jesse Helms, Presidente de la
Comisión de Relaciones Internacionales de la cámara alta del Congreso estadounidense. El objetivo de esta normativa, es el de sancionar a
aquellas empresas y países que desarrollen actividades económicas
en Cuba y que de alguna manera hagan uso de las propiedades que
fueran expropiadas por el régimen de Castro a estadounidenses. Si
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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
bien el Presidente Clinton sancionó la Ley, procedió a aplicarla parcialmente con el objeto de no acentuar tensiones con los socios comerciales europeos, que cuentan con sustanciales inversiones y relaciones
comerciales con Cuba.
La Ley Helms-Burton es considerada un claro exponente de la
creciente tendencia unilateral (con especial fuerza en el Senado) de
ciertos sectores políticos de los EE.UU. en cuanto se refiere al plano de
las relaciones internacionales.
Liga de las Naciones. Esta institución internacional fue creada por impulso de las potencias vencedoras de la Primera Guerra
Mundial y contó con el activo respaldo del Presidente de los EE.UU.,
W. Wilson. No obstante, la negativa del Senado de los EE.UU. a
viabilizar la presencia de esta potencia en la organización derivó en
una aguda debilidad de este ámbito pensado para preservar la paz
internacional luego del trauma provocado por la Gran Guerra que se
extendió entre 1914-18.
Movimiento de Países No Alineados. Este movimiento
tomó fuerza a partir de fines de la década del ´50 y comienzos de
los ´60, bajo el liderazgo de Nasser y Tito (gobernantes de Egipto y
Yugoslavia, respectivamente). La idea rectora de este nucleamiento
de países en desarrollo y, muchos de ellos, salidos de recientes procesos de descolonización, era la de marcar la existencia de un espacio internacional que no se viera sujeto al control que ejercían los
EE.UU. y la URSS sobre sus respectivos bloques. Basado en la no
participación en ninguno de los dos bloques de agrupaciones militares y políticas derivados de la Guerra Fría, condenó al colonialismo
y al racismo, defendió la independencia y la soberanía de todos los
países, y se pronunció por la coexistencia pacífica, el desarme nuclear y la reorganización de las relaciones económicas internacionales. No obstante, la creciente presencia y actividad hacia el interior
de este movimiento de países aliados o estrechamente ligados a la
URSS motivaron una creciente distorsión con respecto a sus
lineamientos originales.
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Mónica Hirst / Roberto Russell
La primera conferencia de 25 estados no alineados se realizó
en setiembre de 1961 en Belgrado (Yugoslavia) y en la conferencia de
1989 llegaron a participar 102 estados miembros. La Argentina se
sumó al mismo en 1973, durante el primer tramo del gobierno
justicialista encabezado por H. Cámpora, en tanto que el retiro formal
de esta organización se concretó en 1991 en el contexto del alineamiento del gobierno de C. Menem con los EE.UU.
Nacionalismo. El nacionalismo tiende a destacar el proceso
de identificación del ciudadano (en el caso que cuente con derechos
políticos y económicos) o habitante de un país o miembro de una
diáspora, con el destino y grandeza de ese proyecto colectivo. Las
primeras evidencias del salto al primer plano del sistema internacional
de corrientes nacionalistas, se dieron de la mano de la Revolución
Francesa y el período napoleónico. Esta mezcla de revolución y nacionalismo fue vista como una amenaza por las familias reales de Europa, tal como quedó reflejado en el Congreso de Viena y en la Santa
Alianza. La segunda mitad del siglo XIX marcó la expansión y generalización del ascenso de tendencias nacionalistas, de la mano de la
formación de Ejércitos de masas y el quiebre del cosmopolitismo de
las elites gobernantes. Las unificaciones de Alemania y de Italia, así
como la victoria del Norte en la Guerra Civil de los EE.UU., ocurridas
en esta segunda mitad del siglo XIX son algunos de los momentos
claves en este proceso de conformación del nacionalismo. El término
es utilizado para indentificar una ideología o un movimiento. Como
ideología fue exportado durante el siglo XIX y el XX a otras partes del
mundo.
Neofuncional. Uno de los máximos exponentes de esta corriente de pensamiento internacional fue E. Haass, que desarrolló los
fundamentos del pensamiento neofuncionalista, en especial para analizar el proceso de conformación de la Comunidad Económica Europea (CEE) a partir de la década del ´50. Según esta visión, dicho
proceso de integración (y otras experiencias que se pudieran dar en el
futuro, tal como el caso del MERCOSUR) no sólo debería ser analiza-
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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
do a partir de las decisiones e interacción entre las estructuras de los
gobiernos que la llevaban adelante, sino también prestarle una particular atención a la construcción de intereses comunes y canales de
interacción entre actores económicos y sociales que actuaban en estos
países, conjunto éste que tendía a darle una mayor profundidad y
densidad a dicho proceso de integración.
Neomarxista. En el campo de la Teoría de las Relaciones
Internacionales, la corriente neomarxista se caracteriza por enfatizar la estrecha vinculación existente entre la evolución y expansión
del capitalismo y el rol de las grandes potencias internacionales durante los últimos 500 años. En este sentido, autores como R. Cox y I.
Wallerstein se constituyen en algunos de los exponentes de la misma, destacando ambos la existencia de ciclos hegemónicos (encarnados sucesivamente por potencias como Holanda, Inglaterra y los
EE.UU.) que han actuado extendiendo el capitalismo a escala global. Desde este punto de vista, no cabría considerar las relaciones
internacionales básicamente desde una perspectiva centrada solamente en los Estados y sus disputas por el poder, sino reconocer la
existencia de sectores sociales y económicos capitalistas
transnacionales que crean y consolidan redes que van más allá de
las fronteras e intereses de cada país. Un factor a destacar en este
tipo de abordaje teórico, es el hecho de que ya desde principios de
los años ´70, analistas como I. Wallerstein advertían la precaria
condición económico-estructural que sufría (y de manera progresivamente más aguda) la URSS dada su no pertenencia al mundo capitalista y a la marginación de los procesos innovadores que se aceleraron
en el campo tecnológico con su consecuente transformación de los
procesos de producción capitalista evidentes desde fines de los ´60
y comienzos de los ´70.
Neorrealista. De esta forma suele denominarse la corriente
realista estructural de la Teoría de las Relaciones Internacionales. K.
Waltz, con su libro El hombre, el Estado y la Guerra publicado en
1959, brindó los fundamentos básicos de este abordaje académico
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Glosario
Mónica Hirst / Roberto Russell
que se erigió en el núcleo del debate teórico durante parte sustancial
de la Guerra Fría y que aún hoy continúa presentando una importante
vigencia. En la concepción neorrealista, la forma más adecuada de
explicar el fenómeno de la guerra y la paz en el sistema internacional
no debe buscarse a nivel de la naturaleza humana (tal como lo hace la
visión realista clásica de autores como Tucídides y Maquiavelo), el
tipo de régimen político y económico existente al interior de los Estados (tal como lo hace la corriente liberal) sino a nivel del sistema
internacional, o sea, en la estructura de poder que ordena a los Estados de acuerdo con sus capacidades militares y económicas. La existencia de un sistema internacional anárquico, esto es, la ausencia de
una instancia superior a la cual los Estados pueden recurrir para resolver sus diferencias y preservar su seguridad, deriva en que la cuestión
central sea la seguridad y la supervivencia de los propios Estados,
para lo cual deben recurrir a lógicas de autoayuda, a lógicas de competencia y a juegos de suma cero entre los Estados, al tiempo que
estas unidades políticas deben maximizar de manera racional la búsqueda de poder. En la visión neorrealista, la existencia de un sistema
internacional bipolar o multipolar deriva en escenarios en los que las
políticas de los actores se ven influenciadas de manera diversa. En
este sentido, el bipolarismo es visto como proveedor de sustanciales
grados de estabilidad y previsibilidad entre las dos principales potencias, lo que tiende a limitar la posibilidad de una escalada terminal
que derive en una guerra total. No es así, en cambio, el caso de
escenarios multipolares, en donde los riesgos de choques entre las
potencias rectoras se multiplica (tal como ocurrió en la Primera y en la
Segunda Guerra Mundial).
NSC 68. Este memorándum del Consejo de Seguridad Nacional de los EE.UU., tuvo como uno de sus principales mentores a P.
Nitze (destacado especialista en Seguridad Internacional), quien influyó de manera decisiva en la readaptación de la denominada “Estrategia de la contención” diseñada por los EE.UU. en la segunda mitad de
la década del ´40 con el objeto de detener el avance político, ideológico y militar del comunismo soviético. En los meses previos a la apro-
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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
bación del NSC 68, se habían producido algunos hechos de central
importancia para la evolución de la naciente Guerra Fría: en 1949 la
URSS había hecho estallar su primer artefacto nuclear (4 años después que los EE.UU.) y, en el mismo año, China pasó a ser controlada
por las fuerzas comunistas lideradas por Mao (que contaron con el
activo apoyo político y militar de Stalin). El NSC 68 reconocía lo que
luego se popularizaría como “Teoría del dominó” (o sea, la caída de
un Estado en manos del comunismo, provocaría un efecto en cadena)
y, por ende, la necesidad de contener por medios militares, económicos y diplomáticos el avance del comunismo en regiones y países que
iban más allá de la Europa Occidental y del Japón (tal como lo
enfatizaba el diplomático y estratega estadounidense G. Kennan en
sus escritos de 1946 y 1947 que dieron origen al marco teórico de la
“contención”). El desencadenamiento de la Guerra de Corea (195053) y la participación directa de fuerzas militares de los EE.UU. y de
China comunista, reforzaron la percepción de Washington acerca de
la globalización de la amenaza soviética y, en consecuencia, de la
necesidad de no limitarse a preservar la “contención” a la reconstrucción económica y política de Europa Occidental y Japón, como mejor
forma de limitar las posibilidades de expansión del comunismo tal
como lo propulsara G. Kennan. El NSC 68, entonces, le otorgaría un
mayor peso al uso de la fuerza militar y al despliegue de fuerzas en
regiones estratégicas.
Nueva agenda. De esta forma se denomina el listado de
amenazas a la seguridad que a partir del fin de la Guerra Fría acrecentó su importancia a la vista de los estudios académicos, en el plano
de la política de los Estados. Entre estas amenazas se destacan: el
terrorismo internacional, el narcotráfico, el cambio climático, la proliferación de armas de destrucción masiva y las crisis humanitarias en
diversos Estados.
OCDE (Tratado de la Organización de Cooperación
Económica y Desarrollo). Fue firmado en 1960 por Alemania
Federal, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados
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Mónica Hirst / Roberto Russell
Unidos, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Italia, Japón, Holanda,
Luxemburgo, Noruega, Portugal, Suiza, Turquía y el Reino Unido
(Japón lo hizo en 1964). Entró en vigencia en 1961. Entre sus
objetivos centrales se destacan: 1) alcanzar las máximas tasas posibles de desarrollo económico y ocupación y un nivel de vida creciente en los países miembros, manteniendo al mismo tiempo la
estabilidad financiera, con lo que favorecerán el desarrollo de la
economía mundial; 2) contribuir a una saludable expansión económica de los países, sean o no miembros, en proceso de desarrollo;
3) favorecer la expansión del comercio mundial sobre bases
multilaterales y no discriminatorias, de acuerdo con las obligaciones internacionales.
OMC. La Organización Mundial del Comercio (OMC) es el
máximo organismo internacional en materia de negociaciones comerciales. Fue creada en 1994 en el contexto de lo previsto en la denominada “Ronda Uruguay” del GATT. La OMC se constituyó en la sucesora
del GATT y a diferencia de él posee un mayor grado de
institucionalización y de poder de decisión (enforcement) frente a las
disputas comerciales entre sus Estados miembros. La utilización de
paneles de resolución de controversias, dotados de poderes inapelables,
la erigen en un salto cualitativamente trascendente con respecto a los
mecanismos de resolución de conflictos del pasado. Entre los casos
más renombrados que le ha tocado tratar a lo largo de estos años se
destacan: el panel que favoreció a Ecuador (y a empresas estadounidenses productoras de bananas) en su disputa comercial con la Unión
Europea (UE) por la política de esta última en el campo de la importación de bananas; el panel que fallara a favor de Venezuela frente a
los EE.UU. por el ingreso de naftas venezolanas a este país y la reciente decisión de un panel de autorizar a Canadá a aplicar aranceles
especiales a productos brasileños, como forma de compensar las supuestas pérdidas ocasionadas por el Brasil a la principal empresa
canadiense de fabricación de aviones, a raíz de los subsidios que
Brasilia entregaría a la industria aeronáutica nacional. Potencias mundiales como China y Rusia aún no han ingresado formalmente a la
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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
OMC, si bien han venido desarrollando (en especial China) intensas
negociaciones para conseguir la anuencia de todos los Estados miembros para concretar esa incorporación.
OPEP. La Organización de Países Productores de Petróleo
aglutina a algunas de las principales potencias petroleras del mundo.
Entre sus miembros más importantes se destacan Arabia Saudita, Irak,
Irán, Kuwait y Venezuela. No obstante, existen otros importantes productores que no pertenecen a la misma, como México, Noruega y
Rusia, por ejemplo. El salto al primer plano de la atención internacional de la OPEP se dio a partir de la denominada crisis del petróleo de
1973 (la cual implicó la cuadruplicación del precio del barril). Esta
crisis se produjo debido a la respuesta de los países árabes (que constituyen la masa crítica de esta organización) a la guerra árabe-israelí
de 1973. El embargo petrolero contra las potencias occidentales que
eran vistas como aliadas o favorables a Israel, generó una aguda
escalada de precios y la acentuación de procesos inflacionarios y
recesivos en el ámbito internacional. Una nueva crisis se produjo en
1979, esta vez motivada por la revolución islámica en Irán. A partir
de la década de los ´80 y la casi totalidad de los ´90, las contradicciones, las tensiones internas y el incremento en la producción de países no ligados a la OPEP, fueron debilitando el protagonismo de esta
organización. No obstante, a partir del año 2000 sus miembros parecen haber logrado recrear un marco de consenso básico para impulsar un incremento importante en el valor del petróleo, que pasó de
valer 11 dólares a 25/30 por barril.
OTAN. La Organización del Tratado del Atlántico Norte fue
creada en 1949 con el objeto de ligar formalmente y de manera
institucionalizada la alianza estratégica entre los EE.UU., Canadá y
las potencias de Europa Occidental, en momentos en que quedaba en
evidencia (en especial a partir del golpe de Estado comunista en Checoslovaquia en 1948) la existencia de una Guerra Fría entre los dos
bloques liderados por Washington y Moscú. Uno de los pilares sobre
el que reposa la OTAN es el de la asistencia mutua en caso de agre-
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Mónica Hirst / Roberto Russell
sión externa, ya que el ataque contra uno de sus integrantes es considerado un ataque al conjunto de países miembros. El fin de la Guerra
Fría en 1989 y la desintegración de la URSS en 1991, no sólo no
implicó la desintegración de la Alianza Atlántica sino que se integraron tres nuevos Estados en 1999 (Polonia, Hungría y la República
Checa). Es evidente, entonces, que la extinción de la contienda bipolar
ha derivado en una creciente orientación de la OTAN hacia estrategias de prevención y manejo de crisis complejas, como las que se
dieron en Bosnia y Kosovo. A ello se sumaron una mayor atención a
temas como la proliferación de armas de destrucción masiva, la constitución de fuerzas de despliegue rápido para poder operar en conflictos regionales en tiempos relativamente breves y el terrorismo
internacional.
Pacto Andino. Acuerdo de integración económica firmado
en 1969 por los gobiernos de Colombia, Bolivia, Chile, Ecuador y
Perú. Este acuerdo tiene por objetivos promover el desarrollo equilibrado y armónico de los países miembros, acelerar su crecimiento
mediante la integración económica, facilitar su participación en el
proceso de integración previsto en el Tratado de Montevideo y establecer condiciones favorables para la conversión de la ALALC en
un mercado común; todo ello con la finalidad de procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la
subregión.
Pacto de Varsovia. En 1955 la URSS avanzó en la conformación de este pacto de seguridad mutua con los países ubicados en
su zona de influencia en Europa Central y del Este. Esta decisión fue la
respuesta a la autorización de los EE.UU. y sus aliados europeos para
que Alemania procediera a reconstruir sus FF.AA. y su poder militar
dentro del marco de la OTAN. Los antecedentes de dos invasiones de
fuerzas alemanas al territorio ruso durante ambas Guerras Mundiales,
sirvieron como argumento para que Moscú rechazara de plano el
rearme alemán. A su vez, el Pacto de Varsovia actuó como un factor
tendientes a brindar cierta legitimidad a las intervenciones armadas
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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
soviéticas en crisis como las de Hungría de 1956 y Checoslovaquia
en 1968. El fin de la Guerra Fría y el retiro militar soviético de Europa
del Este a partir de 1989, derivaron en la desintegración del Pacto de
Varsovia.
Pampa 2000. Se trata de un avión de entrenamiento avanzado para uso militar que comenzó a ser diseñado y construido por la
Fábrica Militar de Aviones (FMA) de la Argentina y la empresa Dornier
de Alemania. Su producción en serie no superó las dos decenas de
aparatos. No obstante, a partir del año 2000 y en el marco de un
acuerdo entre el Ministerio de Defensa y la empresa Lockheed Martin
de los EE.UU. se convino reiniciar la fabricación (modernizada) de
este avión para ser usado por la FF.AA. argentinas y eventualmente
ser exportado.
Panamericanismo. Promovido principalmente por los Estados Unidos, se inició con la primera Conferencia Internacional de Estados Americanos (1889-1890), la cual dio lugar a la Unión
Internacional de Repúblicas Americanas con sede en Washington D.C.
(organismo que posteriormente se denominó Unión Panamericana). La
carretera panamericana, concebida en 1923, y el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), que se originó en la Conferencia
Interamericana para el Mantenimiento de la Paz (Buenos Aires, 1936),
fueron los resultados más relevantes de este período. En la novena
Conferencia de Estados Americanos, reunida en Bogotá en 1948, la
Unión Panamericana se transformó en la Organización de Estados
Americanos (OEA).
Patrón oro. El patrón oro fue, junto a la hegemonía británica
del siglo XIX, uno de los dos factores fundamentales de expansión capitalista y paz internacional a lo largo del período histórico concluido con
el desencadenamiento de la Primera Guerra Mundial. Si bien este patrón contaba con la ventaja de limitar las presiones inflacionarias, es
visto en perspectiva como un elemento que reforzaba tanto los ciclos de
expansión como de contracción de la economía internacional. La crisis
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global de 1890 fue un ejemplo de ello. Si bien luego de la Primera
Guerra Mundial las potencias rectoras intentaron preservar el patrón
oro, ya para la década del ´30 se hacían evidentes las dificultades de
sostenerlo en un contexto de aguda depresión como la iniciada en 1929.
Paz de los 100 años. Forma en que se denomina el período
posterior al triunfo de la coalición antinapoleónica. Los principales
Estados miembros de la misma eran el Reino Unido, Rusia, Austria y
Prusia. A lo largo de ese siglo, no se registraron guerras de grandes
proporciones o que motivaran choques de amplias alianzas enfrentadas, como las que asolaron a Europa a partir de la Revolución Francesa y durante el incremento del poder de Napoleón. Ello no implicó la
inexistencia de guerras relevantes, tal como fueron los casos del enfrentamiento entre Prusia y Austria en 1866 y Prusia y Francia en
1870 o la misma Guerra de Crimea (1853-1856).
El fin de esta larga etapa de sustancial estabilidad en el tablero
europeo, será el estallido de la Primera Guerra Mundial en 1914. En ese
momento, lo que comenzara como una acción militar de Austria contra
Serbia derivaría en un efecto en cadena que motivaría el ingreso a la
guerra de Rusia (en defensa de Serbia) y de Alemania (en defensa de
Austria). Asimismo, el plan de invasión alemana a Francia a través de
territorio belga no llegaría a concretarse en los tiempos y formas planeadas por Berlín, lo cual motivaría una larga guerra de trincheras y de
desgaste entre Francia y el Reino Unido contra Alemania hasta 1918.
Paz de Versailles (1919). Así se denomina el Tratado de Paz
firmado en Francia entre las potencias vencedoras de la Primera Guerra
Mundial y las vencidas. Los duros y draconianos términos del Tratado
son reconocidos como uno de los factores que aportaron inestabilidad
a la evolución de la política internacional en las dos décadas posteriores y que tendrían su corolario en el estallido de la Segunda Guerra
Mundial. Las masivas reparaciones de guerra que Alemania fue obligada a aportar a sus vencedores, así como el desmantelamiento de sus
FF.AA. y sus pérdidas territoriales, derivaron en un terreno fértil para el
ascenso de ideologías como el nazismo.
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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
PICE. En julio de 1986, los Presidentes Sarney y Alfonsin firmaron en Buenos Aires el Acta de Integración Argentino-Brasileña que
instituyó el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE).
El objetivo de este programa era propiciar un espacio económico común, mediante la apertura selectiva de los respectivos mercados y el
estímulo a la complementación progresiva de los sectores empresariales de cada Estado a las nuevas condiciones de competitividad.
Plan Austral. Plan heterodoxo de control de la inflación llevado
adelante por el gobierno argentino a partir de 1985. Los intentos por
desindexar la economía, se vieron perjudicados por un escenario internacional adverso (p. ej., las altas tasas de interés internacionales) y la existencia de condicionamientos internos derivados de un clima de protesta
sindical y rebeliones militares. Hacia fines de 1986 y principios de 1987,
el programa en cuestión presentaba claros indicios de agotamiento como
consecuencia del descongelamiento en las negociaciones salariales de
gremios importantes y del incremento del déficit cuasifiscal, derivado de
los redescuentos generados en el Banco Central.
Plan Colombia. Es el nombre que recibe el programa de ayuda militar y económica a Colombia que la administración Clinton elevó al Congreso en el año 2000 y que fuera aprobado ese mismo año.
El monto del Plan se acerca a los 1.600 millones de dólares a ser
entregados en equipos y asistencia durante el transcurso de dos años
(2001-2002). Entre el equipamiento militar previsto se destacan 63
helicópteros de combate, el entrenamiento de 3 batallones especiales,
armas livianas, radares, etc. El objetivo declarado del Plan Colombia
es facilitar la lucha contra el narcotráfico (en especial en la zona Sur
del país) de las fuerzas armadas y de seguridad colombianas. Si bien
la nueva administración Bush ha anunciado que respalda el cumplimiento de este Plan, su Secretario de Estado, C. Powell, ha enfatizado
la necesidad de avanzar en una “respuesta regional” a la crisis de
Colombia y evitar que la misma se limite a una cuestión bilateral entre
Washington y Bogotá.
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Polanyi, Karl (1886-1964). Este destacado historiador y
académico nació en Viena y pasó parte de su juventud en Budapest.
Durante este período adhirió a círculos radicales integrado por personalidades como Georg Lukacs y Karl Mannheim. Durante la Primera
Guerra Mundial fue capturado en el frente ruso y luego de su liberación
regresó a Viena para desarrollar actividades de periodista. Emigró al
Reino Unido en 1933 y luego en 1940 se radicó en los EE.UU. con el
objeto de dictar clases en Bennington College. En este contexto, escribió en 1944 su principal obra, La Gran Transformación. La principal
tesis de este autor es la de caracterizar al capitalismo como una anomalía histórica. En su visión, las anteriores estructuras económicas estaban
asentadas en relaciones sociales, mientras que en el capitalismo esta
situación se vería revertida, ya que las relaciones sociales serían definidas por las relaciones económicas. La gran transformación que implicó
la revolución industrial es vista como un elemento que reemplazó los
antiguos modelos de interacción social, pues a partir de esta transformación el Estado pasa a ser un garante del capitalismo y de sus clases
dominantes, recurriendo al uso de la fuerza cuando es necesario.
Polarización ideológica. En el momento de analizar el sistema internacional de cada período histórico, no sólo se deben mirar las
polaridades (o sea, la cantidad de potencias relevantes) sino también la
variable “polarización ideológica”. Con ello se hace referencia a la
distancia o nivel de enfrentamiento y tensión que existe entre estas potencias, en el plano de las ideas y de las concepciones del mundo. La
Guerra Fría fue ejemplo de una disputa entre dos polos de poder (en
términos de capacidades militares y económicas), pero también en el
plano ideológico dado que cada una de las superpotencias encarnaba
la defensa de diferentes concepciones políticas y económicas.
Política de Estado. De esta forma se denominan las políticas
nacionales que cuentan con el respaldo de los sectores políticos y
sociales mayoritarios. Ello le brinda perdurabilidad en el tiempo, dado
que los eventuales cambios de gobierno no implican la alteración sustancial en sus contenidos.
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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
Posición hegemónica. Hace referencia a la posición de preeminencia militar, económica, tecnológica y cultural que adquieren
determinadas potencias durante ciertos períodos históricos. Desde este
punto de vista, no cabría confundir “hegemonía” con “imperio global” (o sea, una superación del estado de anarquía que caracteriza el
sistema internacional por la eventual presencia de un poder que ejerce el control sobre el resto de las unidades) ni con unipolaridad. En
este sentido, el Reino Unido a lo largo del siglo XIX se constituyó en
una potencia hegemónica a pesar de existir un sistema multipolar con
4 o 5 potencias relevantes. Asimismo, existe un consenso académico
acerca de la posición hegemónica de los EE.UU. entre 1945 y 1973,
que convivía con la presencia de un mundo bipolar (la rivalidad EE.UU.URSS). El contexto global posterior a la caída del Muro de Berlín (1989)
y a la desintegración de la URSS (1991), es calificado por diversos
teóricos como unipolar (dada la posición de preeminencia del poder
estadounidense) pero no necesariamente hegemónico. Cabe recordar
la existencia de una importante tradición académica (tanto realista
estructural como neomarxista) que tiende a relacionar la existencia de
períodos hegemónicos con estabilidad económica y política a nivel
global. A diferencia de la hegemonía, la polaridad se centra en detectar la unidad política (o sea, el Estado) que está al tope de la pirámide
del poder estratégico-militar.
Prebisch, Raúl (1901-1985). Economista argentino, fue Secretario General de la Comisión Económica de las Naciones Unidas
para América Latina y el Caribe y posteriormente de la Comisión de las
Naciones Unidas para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Comercio y Desarrollo (United Nations Conference on Trade and
Development). Desarrolló la tesis según la cual las empresas coloniales
y el comercio internacional no han sido útiles para el desarrollo económico sino que, al dislocar las estructuras e instituciones socioeconómicas
de las colonias, generaron una serie de problemas (dependencia de las
exportaciones, crecimiento desequilibrado…) que bloquearon las posibilidades de desarrollo. Los países del tercer mundo, decía Prebisch,
han caído en un estado de «dependencia» del primer mundo, convir-
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Mónica Hirst / Roberto Russell
tiéndose en productores de materias primas en una relación de «centroperiferia» con sus metrópolis. Para que estos países puedan entrar en
una senda de desarrollo sostenido se haría necesario que se les permitiera un cierto proteccionismo en el comercio exterior y el desarrollo de
estrategias de substitución de importaciones.
Realpolitik. Denominación que recibió en Alemania durante
el siglo XIX y el primer tramo del XX, el conjunto de visiones y políticas
que tienden a reconocer el sistema internacional como un ambiente
signado por la autoayuda de cada uno de los Estados y la maximización
de los intereses nacionales por medio del uso del poder militar y económico. Desde esta percepción, los espacios de la cooperación son
insignificantes o imposibles dado que lo que impera en el escenario
internacional es la competencia y los juegos de suma cero.
Régimen de Control de Tecnología Misilística (MTCR).
El objetivo central de este régimen internacional, creado en 1987, es
el de limitar la proliferación en los países de la periferia de misiles
balísticos de mediano alcance (o sea, con rangos superiores a los 500
km e inferiores a los 3.000 km). El hecho de que EE.UU. y la URSS
decidieran ese mismo año retirar del escenario europeo los misiles de
este tipo (básicamente el SS-20 soviético y el Pershing II estadounidense), emplazados durante fines de los ´70 y principios de los ´80, dio el
marco propicio para que las principales potencias occidentales avanzaran en la constitución de este régimen. Tanto la Argentina como el
Brasil adhirieron al mismo en la década del ‘90.
Resolución 2065. Tras dos años de intensa acción diplomática en el seno de las Naciones Unidas, la Argentina logró que la
Asamblea General aprobase el 16 de diciembre de 1965 la Resolución 2065 (XX), que toma nota de la existencia de una disputa de
soberanía entre la Argentina y el Reino Unido e insta a las dos partes
a negociar sobre la cuestión. El documento, sin duda el triunfo más
importante de la política exterior del gobierno de Arturo Illia, fue aprobado por 94 votos a favor, ninguno en contra y 14 abstenciones,
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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
entre ellas las de Estados Unidos y Gran Bretaña. A partir de ese
momento, los reclamos argentinos de soberanía sobre las islas contaron con el apoyo de la mayoría de los países que integran la Asamblea General.
Respuesta flexible. Concepto estratégico desarrollado por la
presidencia de J.F. Kennedy con el objeto de hacer frente a eventuales
amenazas soviéticas en el contexto de la Guerra Fría. La respuesta flexible venía a reemplazar la estrategia de “respuesta masiva” (o sea, el
uso de armas nucleares contra la URSS y sus aliados en caso que se
viera afectada la seguridad estadounidense). Por medio de la nueva
visión de Kennedy, los EE.UU. debían reforzar sus arsenales convencionales (en especial en Europa y Asia) y potenciar la capacidad de lucha
contra movimientos subversivos. Los hechos revolucionarios en Cuba, la
traumática experiencia francesa en Argelia y Vietnam (y el creciente
involucramiento estadounidense en ese conflicto) actuaron como algunos de los impulsores de este cambio de estrategia. Todo ello no implicó
un debilitamiento o descuido del arsenal estratégico-nuclear estadounidense, sino que por el contrario reforzó las capacidades en este campo.
Revolución Industrial. Forma como se denomina a la introducción de las máquinas de vapor en los procesos industriales, en especial en el sector textil. El centro económico de este proceso innovador se
concentró en el Reino Unido. Ello confirió a la economía británica un
claro liderazgo, que potenció el poder que su Marina tenía sobre los
océanos y principales estrechos y pasos marítimos. Esta combinación
de factores, contenía algunos de los pilares (junto a las estrategias de
equilibrio de poder que desarrollaba gracias a su potencial marítimo y
su posición insular) sobre los que se basaría la denominada hegemonía
británica que abarcó parte sustancial del siglo XIX.
Los procesos socioeconómicos y políticos derivados de esta revolución y la consecuente crisis de los remanentes de prácticas económicas artesanales y feudales en diversos países europeos, derivaron
en los estudios desarrollados por K. Marx durante el siglo XIX.
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SALT I. Denominación del primer Tratado de Limitación de Armas Estratégicas firmado por los EE.UU. y la URSS en 1972. El objetivo era poner ciertos límites a la multiplicación de misiles balísticos
intercontinentales provistos de cabezas nucleares. La firma de este
Tratado se concretó en el contexto de la denominada política de la
“distensión” o détente que impulsó el presidente estadounidense R.
Nixon junto con H. Kissinger. El hecho de que el SALT I se centrara
básicamente en la cantidad de misiles portadores de cargas nucleares
y no en la implicancia de las propias cargas nucleares, derivó en la
inexistencia de una limitación creíble y concreta de la cantidad de
explosivos nucleares estratégicos de ambas superpotencias. En este
sentido, el desarrollo (primero en los EE.UU. y luego en la URSS) de
los denominados sistemas MIRV (sistema que permite a un mismo misil
balístico portar hasta 10 o 12 cabezas nucleares destinadas a atacar
otros tantos blancos) es la base para entender las limitaciones que en
los hechos tuvo este Tratado.
Santa Alianza. De esta forma se denominó la alianza entre
las potencias con regímenes absolutistas (Rusia, Austria y Prusia) que
a partir del Congreso de Viena de 1815 asumieran como una tarea
de fundamental importancia el control de movimientos políticos y sociales con tendencia democrática y revolucionaria. El propósito de
estos Estados fue garantizar la estabilidad de sus casas reales, en un
contexto en que la agitación popular y nacionalista derivada de la
Revolución Francesa y el período napoleónico, no se habían extinguido plenamente. Los hechos revolucionarios que agitaron Europa en
1848, si bien fueron reprimidos y controlados, se erigieron en una
muestra de ello. A diferencia de estas tres potencias absolutistas, la
monarquía constitucional del Reino Unido no adhirió a los postulados
de la Santa Alianza.
Segunda fase de la Revolución Industrial. Esta fase de
desarrollo se remonta a la primera mitad del siglo XIX. Estuvo basada
en el uso industrial del acero, del carbón y de la química pesada. Si
bien el Reino Unido tuvo un protagonismo decisivo en la misma, otros
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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
países como Alemania y los EE.UU participaron en forma activa y
creciente en este proceso. Ello motivó que para fines de ese siglo, sus
respectivas economías y desarrollos industriales fueran aun superiores
a las del Reino Unido.
SIVAM. El Sistema de Vigilancia Amazónica es un proyecto
del Brasil iniciado en 1994 en colaboración con la empresa Raytheon
de los EE.UU., la cual se impuso a la competencia de la empresa
Thomson de Francia. El objetivo del SIVAM es incrementar el control y
los niveles de información por imágenes y por radar, sobre cerca del
40% de la superficie amazónica. En este sentido, el sistema ha tenido
un costo cercano a los 1,4 mil millones de dólares y está compuesto
por aviones dotados de radares, por radares localizados en tierra,
por el procesamiento de imágenes satelitales y por un amplio sistema
de comunicación. La creciente importancia estratégica, reflejada en la
Directiva Estratégica anunciada por el Presidente Cardoso de 1996,
que el Brasil le otorga al control de las actividades ligadas al
narcotráfico, la depredación ambiental, el contrabando de armas y la
presencia de organizaciones subversivas y paramilitares que operan
en Colombia, hace que el SIVAM se constituya en un instrumento de
central importancia para la política de Defensa y Seguridad del Brasil.
START II. Este Tratado de limitación de armamento estratégico
fue negociado por los EE.UU. y la URSS con el objeto de reducir en un
50% el número de cabezas nucleares estratégicas. Si bien el proceso
de negociación concluyó en 1993, tanto el Senado de los EE.UU.
como el Parlamento ruso aún no lo han aprobado. Pese a ese freno
legislativo, ambos países comenzaron hace ya varios años a bosquejar lo que podría denominarse START III, con el propósito de reducir
aun más los respectivos arsenales estratégicos. En este sentido, a lo
largo de los primeros meses de la actual presidencia de G.W. Bush se
han dado a conocer propuestas emanadas de esta administración
republicana, que considera la posibilidad de avanzar de manera unilateral en las reducciones previstas por el START II.
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Tradición liberal. La corriente liberal en la Teoría de las Relaciones Internacionales tiene como antecedente teórico a la obra I. Kant,
filosofo alemán del siglo XVIII. El énfasis de la misma (contrapuesta a
las tradiciones realistas) está colocado en la trascendencia que tendría para la estabilidad y la paz en el sistema internacional, la difusión de regímenes republicanos-liberales dotados de economías de
mercado. Desde esta perspectiva, la combinación de la libertad política y económica son asumidas como factores que desalientan y reducen el riesgo de guerra entre este tipo de Estados. No obstante, no
cabe confundir las argumentaciones liberales con idealismo o ingenuidad. En este sentido, el propio Kant reconocía la larga travesía de
violencia y guerras crecientemente destructivas que debía recorrer la
humanidad antes de darse cuenta de que tendría que buscar la forma
de moderar la pulsión a la destrucción y a la guerra, al tiempo que en
ningún momento minimizaba la importancia de factores como el equilibrio de poder y las limitaciones a la injerencia en los asuntos internos
de los Estados.
Tratado de Maastricht. Fue suscripto en 1991 por los países que conformaban la Comunidad Económica Europea (CEE) con
el objeto de avanzar en la constitución de una Unión Económica
(denominada Unión Europea (UE)). Entre los puntos de este Tratado
se destaca el establecimiento de un conjunto de parámetros de convergencia macroeconómica (nivel de inflación, relación entre deuda
y PBI y nivel de déficit fiscal) con el objeto de establecer una unión
monetaria a partir de la creación del euro. Actualmente, y luego del
proceso de transición iniciado a partir de su firma, 12 países de la
UE han logrado cumplir con los parámetros establecidos en estos
campos, o al menos mostrar una tendencia clara hacia ese objetivo.
Al mismo tiempo se decidió avanzar en la constitución de un Banco
Central Europeo independiente de los poderes políticos nacionales
(que tiene como premisa evitar el incremento de la inflación) y un
mayor grado de homogeneidad y coordinación en el plano de la
Seguridad y Política Exterior. El Tratado fue la respuesta estratégica
y económica que los países de la ex CEE desarrollaron para hacer
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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
frente al escenario derivado del fin de la Guerra Fría, a los procesos de democratización y giro hacia el capitalismo del ex bloque
soviético en Europa del Este y a la existencia de un contexto internacional caracterizado por la conformación de espacios económicos regionales.
Tratado de No Proliferación Nuclear. Firmado el 12 de
junio de 1968, tiene como objetivo restringir la expansión de armamento nuclear y evitar que los países en posesión de este tipo de
armas las exporten a naciones sin capacidad de producirlas. En la
visión de este tratado, sólo las cinco potencias -EE.UU, Rusia, Francia,
el Reino Unido y China- tienen derecho a poseer armamento nuclear.
Existen países que no se han adherido al acuerdo que poseen tecnología atómica y siguen desarrollando su armamento, como India, Israel
y Pakistán. Cuba tampoco aceptó adherirse.
Tratado de Tlatelolco. Concebido en 1967 para la proscripción de las armas nucleares en América latina, fue el primero en
su tipo a nivel internacional. Fue firmado en la capital de México,
específicamente en la zona de Tlatelolco (antiguo centro comercial
azteca que hoy integra la ciudad capital), por Bolivia, Colombia, Costa
Rica, Chile, Ecuador El Salvador, Guatemala, Haití, México, Nicaragua, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela. Entre sus signatarios posteriores se destacan la Argentina y Brasil. Del conjunto de obligaciones
asumidas merecen subrayarse las siguientes: “Las Partes Contratantes
se comprometen a utilizar exclusivamente con fines pacíficos el material y las instalaciones nucleares sometidos a su jurisdicción, y a prohibir e impedir en sus respectivos territorios: 1) el ensayo, uso, fabricación,
producción o adquisición, por cualquier medio, de toda arma nuclear,
por sí mismas, directa o indirectamente, por mandato de terceros o en
cualquier otra forma; y 2) el recibo, almacenamiento, instalación,
emplazamiento o cualquier forma de posesión de toda arma nuclear,
directa o indirectamente, por sí mismas, por mandato a terceros o de
cualquier otro modo”. Además, “las Partes Contratantes se comprometen, asimismo, a abstenerse de realizar, fomentar o autorizar, directa
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Mónica Hirst / Roberto Russell
o indirectamente, el ensayo, el uso, la fabricación, la producción, la
posesión o el dominio de toda arma nuclear o de participar en ello de
cualquier manera”.
Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR).
Este Tratado firmado por los países del hemisferio americano en 1948,
se constituyó en uno de los principales instrumentos con los que contó
EE.UU. en el ámbito hemisférico durante parte sustancial de la Guerra
Fría. El principio rector del TIAR era que, frente a una eventual amenaza o agresión externa, los países del hemisferio deberían asistir al
Estado atacado. En este sentido, el objetivo no declarado de Washington era contar con respaldo político y militar en caso de una eventual crisis con la URSS. Las limitaciones del TIAR para responder a otro
objetivo que no fuera éste, quedaron en evidencia durante la Guerra
de Malvinas de 1982. En ese momento, el sistema previsto por el
Tratado no entró en funciones a pesar del conflicto de la Argentina
con una potencia extra hemisférica.
UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Comercio y Desarrollo). Fue creada en 1964 como entidad
intergubernamental permanente y es el principal órgano de la Asamblea General de las Naciones Unidas en la esfera del comercio y el
desarrollo. Su propósito es incrementar las oportunidades de comercio, inversión y progreso de los países en desarrollo y ayudarles a
hacer frente a los retos derivados de la mundialización, y a integrarse en la economía mundial en condiciones equitativas. Está integrada por 188 Estados miembros y su Secretaría tiene asiento en Ginebra.
Unificación alemana. Las victorias militares de Prusia en sus
guerras contra Dinamarca en 1862, contra el Imperio Austro-Húngaro
en 1866 y contra Francia en 1870, derivaron en el proceso de unificación de los principados y territorios alemanes y en la proclamación
del Imperio en 1871 bajo el liderazgo del Emperador Guillermo I y su
Canciller Otto Von Bismarck. La prudencia estratégica alentada por
esta dupla se vio erosionada con el ascenso al trono de Guillermo II y
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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
el alejamiento de Bismarck, derivando en el escenario que enmarcó el
inicio de la Primera Guerra Mundial en 1914 y la posterior derrota de
Alemania.
Vía rápida/Fast Track. Así se llama el proceso de “vía rápida” que el Poder Legislativo de los EE.UU. puede conceder al Ejecutivo (algo que ha sido una constante desde principios de la década del
´70 hasta 1994), con el objeto de facilitar el proceso de negociaciones comerciales con otros países. Por medio de este mecanismo, los
países que llegan a un acuerdo con los negociadores estadounidenses
no corren el riesgo de que el Congreso de este país altere o modifique
en parte o en un todo el acuerdo. De esta forma, la rama legislativa de
los EE.UU. sólo puede expedirse rechazando de plano o aceptando
en su totalidad del acuerdo comercial en cuestión.
Wilson, Woodrow. Presidente de los EE.UU. durante dos períodos, considerado como uno de los máximos exponentes de la visión
liberal-idealista de las Relaciones Internacionales. En este sentido, su
rechazo a intervenir desde un principio en la Primera Guerra Mundial
derivó en argumentaciones que tendían a mostrarlo como aislacionista y contrario a “contaminar” a su país con la “vieja política europea”. No obstante, en 1917 (luego de ganar su reelección presidencial
y que se debilitara la oposición del Senado a la intervención en la
guerra) ordenó la plena participación en defensa de la coalición
liderada por el Reino Unido y Francia. La decisiva intervención de los
EE.UU. fue un factor central en la derrota de Alemania y sus aliados
(Austria y Turquía). No obstante, la enfermedad que padeció en el
último tramo de su presidencia y la negativa del Senado a apoyar la
participación estadounidense en la Sociedad de las Naciones dieron
por tierra con parte sustancial de la arquitectura de poder mundial
que W. Wilson había pensado para el momento de finalizar la Primera Guerra Mundial. Desde la perspectiva del tiempo transcurrido, sus
posturas y políticas comenzaron a ser reconocidas como un ejemplo
de prudencia así como de un delicado equilibrio entre idealismo y
realismo.
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