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EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO - Planta de Personal del Hospital
Tunjuelito: legalidad / HOSPITAL DE TUNJUELITO E.S.E. - Legalidad de la
Planta de Personal
Mediante el Acuerdo 04 de 2000 que se demanda, la Junta Directiva Provisional
del Hospital Tunjuelito Empresa Social del Estado, en uso de las atribuciones que
le confiere el Acuerdo Distrital 011 de 2000, adecuó la planta de personal del
Hospital Tunjuelito. La Sala señala que, a primera vista, pudiera existir una
disparidad entre la forma como debe integrarse la junta directiva de las Empresas
Sociales del Estado según lo previsto en la Ley 10 de 1990 y en el Decreto 1298
de 1994, frente a lo previsto en el Acuerdo 011 de 2000, este es un asunto que no
corresponde estudiar en el presente caso ya que lo demandado no es el Acuerdo
011 de 2000 sino el Acuerdo 04 del mismo año, expedido por la Junta Directiva
del Hospital de Tunjuelito, Empresa Social del Estado, el cual está conforme con
las facultades de que disponía en los términos del artículo 5 del Acuerdo 011 de
2000. Si la Junta del Hospital Tunjuelito, Empresa Social del Estado, estuvo bien o
mal integrada es asunto que escapa al presente proceso puesto que de ello no
trata el acto demandado. Ello no afecta la validez de sus actos puesto que los
actos administrativos expedidos por los funcionarios de hecho son válidos y están
amparados por la presunción de legalidad, pues se considera como si hubieran
sido expedidos por funcionarios de derecho. Así lo ha dispuesto el Consejo de
Estado, en reiterada jurisprudencia. El hecho de que la Junta hubiera podido estar
mal integrada, aspecto que tendría que analizarse en el caso concreto, no afecta
la validez de los actos por ella proferidos. Frente al acto demandado, es claro que
el Acuerdo 04 de 2000 que se demanda, no vulneró ninguna norma superior
puesto que simplemente desarrolló el mandato previsto en el artículo 5 del
Acuerdo 011 de 2000 y procedió, en consecuencia, a la adecuación de la planta
de personal de la respectiva Empresa Social denominada Hospital Tunjuelito,
dentro del término establecido para ello.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Bogotá, D.C., noviembre veintiuno (21) del año dos mil tres (2003)
Radicación número: 25000-23-24-000-2001-00326-01
Actor: AUGUSTO GUTIERREZ ARIAS Y OTROS
Demandado: HOSPITAL TUNJUELITO E.S.E. DE BOGOTA
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la
parte demandada contra la providencia del 27 de marzo de 2003, proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por
medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
I.- ANTECEDENTES
La demanda se dirige contra el Hospital Tunjuelito E.S.E. de Bogotá. Se solicita la
nulidad del Acuerdo 04 del 4 de octubre de 2000, expedido por la Junta Directiva
Provisional del Hospital Tunjuelito E.S.E. de Bogotá, por el cual se adecua la
planta de personal del Hospital y se dictan otras disposiciones.
b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de
violación.
Se consideran violadas las siguientes disposiciones:
Artículos 3 y 5 del Acuerdo 011 de 2000, Resolución 000618 del 14 de julio de
2000, artículo 19 de la Ley 10 de 1990, 195 de la Ley 100 de 1993, 6 y 7 del
Decreto 1876 de 1994, artículos 96, 97 y 98 del Decreto Ley 1298 de 1994.
Haciendo caso omiso de las normas legales, el Concejo Distrital no solo promulgó
el Acuerdo 011 de 2000 a todas luces violatorio de disposiciones legales, y dio vía
libre para que la Secretaría de Salud de Bogota, revistiera de facultades ilegales al
Secretario de Salud para integrar las Juntas Directivas provisionales de los nuevos
hospitales fusionados, acto que constituye una flagrante violación de normas
superiores.
En desarrollo del Acuerdo 011 de 2000, mediante Resolución 000618 del 14 de
julio de 2000, el Secretario de Salud de Bogotá integró las juntas directivas de los
siete hospitales del Distrito Capital resultantes de la fusión, entre ellos el de
Tunjuelito E.S.E., por un período de cuatro meses, invadiendo un campo
normativo reservado a normas de carácter nacional e introduciendo un nefasto
precedente de violar la ley por un tiempo determinado, mientras se pone en
marcha una reestructuración oficial cuestionable por su improvisación.
El Acuerdo que se impugna quebranta las normas que se invocan como
transgredidas.
la Resolución 000618 de 2000 suscrita por el Secretario de Salud de Bogotá es
violatoria de la ley al determinar la integración de la Juntas Directivas de los
hospitales fusionados por mandato del Acuerdo 011 de 2000, pues al designar el
Secretario de Salud a personas que corresponde designar a los estamentos
científicos y a la comunidad, violó las disposiciones legales y reglamentarias que
determinan sin duda que las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del
Estado serán designadas de tal forma que tengan participación democrática tanto
representantes de la comunidad científica, como de la comunidad de usuarios de
las empresas de que se trate.
El artículo 195 de la Ley 100 de 1993 que estableció el marco jurídico de las
Empresas Sociales del Estado, remitió a la Ley 10 de 1990 la integración de las
juntas con participación de la comunidad.
El Decreto 1876 de 1994, reglamentario de los artículos 96, 97 y 98 del Decreto
Ley 1298 de 1994, a su vez reglamentario de la Ley 100 de 1993, respecto a la
integración de las juntas directivas de las E.S.E. señala que debe estar
representado el sector político administrativo, el sector científico de la salud y la
tercera parte restante será designada por la comunidad.
Las representaciones comunitarias deben entonces ser designadas por la propia
comunidad. Tanto las normas de la Ley 10 de 1990, la Ley 100 de 1993, el
Decreto 1298 de 1994 y el Decreto 1876 del mismo año, son diáfanas al
establecer que una parte de los miembros de las juntas directivas de las
Empresas Sociales del Estado, deben ser designados por la comunidad . Por ello,
la Resolución 00618 de 2000 que reglamenta el artículo 3 del Acuerdo 011 de
2000 viola flagrantemente las normas citadas al establecer que el Secretario de
Salud de Bogotá determinará, por un período de cuatro meses, los miembros de
la junta directiva.
Si el Acuerdo 011 de 2000 violó las disposiciones legales mencionadas, no con
menor fuerza lo hizo el acto administrativo que se demanda, Acuerdo 4 de 2000,
ya que la Junta Directiva de Tunjuelito, ilegalmente conformada, no podía
disponer jurídicamente sobre presupuestos o planta de personal ya que su
“pecado original” vicia de nulidad todas sus actuaciones.
El Acuerdo 004 del 4 de octubre de 2000, expedido por la Junta Directiva
Provisional del hospital Tunjuelito es ilegal, por cuanto fue expedido por una Junta
Directiva espuria y conformada con violación manifiesta de la ley.
c. La defensa del acto acusado
El apoderado del Hospital Tunjuelito II Nivel E.S.E. contestó la demanda en los
siguientes términos:
El Acuerdo 004 de 2000 es un acto reglado, el cual se expidió en cumplimento de
un mandato legal como fue lo ordenado por el Acuerdo 11 de 2000 del Concejo
de Bogotá, acto que no ha sido tachado de ilegal y que, por lo mismo, se
encuentra en firme.
Las facultades otorgadas al Concejo de Bogotá en relación con la fusión de
empresas se encuentran estipuladas en el Decreto Ley 1421 de 1993, artículo 12,
numerales 8, 9 y 10, en concordancia con el artículo 55. Como resultado de esa
competencia, el Concejo expidió el Acuerdo 011 de 2000, mediante el cual se
fusionan algunas empresas sociales del Estado, entre las que se encuentra el
Hospital El Carmen II Nivel y el Hospital Tunjuelito I Nivel.
En el mismo Acuerdo se otorgaron facultades expresas a la Secretaría Distrital de
Salud, así como a las Juntas Directiva Provisionales creadas para el proceso de
fusión para aprobar los ajustes presupuestales, determinar la estructura
organizacional, aprobar la planta de personal, los estatutos, el reglamento interno
y, los manuales de funciones y requisitos y el procedimiento de las Empresas
Sociales del Estado.
Existiría violación de las leyes descritas por el actor mediante el Acuerdo 004 de
2000 si fuera éste el que otorgara facultades expresas en contra de la ley; pero
fue mediante el Acuerdo 011 de 2000 que se otorgaron facultades específicas a
las Juntas Directivas para expedir los actos administrativos que conllevan la
respectiva fusión, por lo cual en ningún momento el Acuerdo 004 es violatorio de
norma alguna ya que la junta directiva del Hospital gozaba de toda la competencia
para su expedición.
La Junta Directiva del Hospital se encontraba investida de facultades expresas
mediante el Acuerdo 011 de 2000 para expedir los actos que fueran necesarios
como producto de la fusión.
Excepciones.
Se propone la de Ineptitud Sustantiva de la demanda. Ya que el acto
administrativo fue expedido por un cuerpo colegiado investido de dichas
facultades mediante el Acuerdo 011 de 2000, emanado del Concejo de Bogotá el
cual no ha sido tachado de ilegal y el Acuerdo 004 de 2000, por ser un acto
reglado, corre la misma suerte del principal.
II.- FALLO IMPUGNADO
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegó las pretensiones de la
demanda argumentando:
Excepciones.
La parte demanda propuso la excepción de Ineptitud Sustantiva de la Demanda,
pero la razón de la excepción es el hecho de que el acto acusado fue dictado con
base en el Acuerdo Distrital 011 de 2000, “que no ha sido tachado de ilegal”. Esta
excepción no prosperará puesto que no es tal sino una razón de defensa.
La Sala no puede integrar el petitum de la demanda con actos no demandados ni
puede endilgar cargos no formulados contra el supuesto acto acusado, Esta razón
sería suficiente para denegar las súplicas de la demanda, pero en aras de
satisfacer el requerimiento de justicia, el a quo precisó el tema de las causales de
nulidad de los actos administrativos para precisar cómo en el presente asunto
esas causales no se han configurado.
El artículo 84 del C.C.A. estipula las causales de nulidad de los actos
administrativos, ninguna de las cuales se alega en el presente asunto. Pareciera
que el actor plantea la falta de competencia de la Junta Directiva Provisional del
Hospital Tunjuelito, órgano al que califica de “espurio” y conformado “con
manifiesta violación de la ley”.
El a quo advierte que la razón alegada por el actor no guarda relación con la
materia, ni con el lugar, ni con el tiempo de la competencia que ejerció esa Junta.
Según el artículo 5 de la Acuerdo Distrital 011 de 2000, correspondía a la Junta
Directiva de las Empresas Sociales del Estado Distritales fijar la planta de
personal.
No es el cargo de incompetencia el que prosperaría pues además no fue
planteado por el actor. Para el demandante la circunstancia de que el Acuerdo
Distrital 011 de 2000 hubiera autorizado al Alcalde de Bogotá y al Secretario de
Salud para determinar o designar las Juntas Directivas de los Hospitales
fusionados es ilegal y, de ahí que sean ilegales los actos dictados en cumplimento
de esa regla, incluido el aquí demandado.
Esta acusación carece de asidero jurídico. No por el hecho de que resulte ilegal la
designación de un agente resultan “por consecuencia” ilegales sus actos.
La queja del actor estriba exclusivamente en que, en su sentir, la Junta que dictó
el acto acusado estuvo mal designada, ya que su conformación se realizó por
fuera de lo señalado por la Ley 10 de 1990 y los artículos 7 y 8 del extinguido
Decreto 1876 de 1994, reglamentario del Decreto Ley 1298 de 1994 que fue
declarado inexequible por la Corte Constitucional.
Por razones de seguridad jurídica, son válidos los actos del funcionario de hecho,
es decir, de quien asume irregularmente la investidura, puesto que esa
circunstancia no afecta el reconocimiento de válido o la presunción de validez que
tiene y ostenta el acto jurídico que emitió. La validez de un acto no tiene directa
relación con la validez del acto que designó el agente que debe emitirlo puesto
que son actos independientes y con causas y finalidades distintas.
Distinto es el caso del usurpador que es aquel no tiene reconocimiento de agente
estatal y, por ende, sus acciones son vías de hecho más que actos.
En el caso presente, la Junta que dictó el auto tiene ese reconocimiento y por
tanto, son válidos sus actos.
III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN
El demandante, inconforme con el anterior fallo, lo impugnó en los siguientes
términos:
1. En cuanto a la afirmación contenida en el fallo en el sentido de que no se
formularon cargos contra el acto demandado, en el concepto de la violación se
dice con toda nitidez: “violación de la norma superior en que debería fundarse el
acto” y a
continuación
se
esboza el contenido de la acusación de
inconstitucionalidad e ilegalidad del acto demandado.
2. Como el Tribunal no advirtió que la demanda se fundamentaba en la violación
de normas superiores, no encontró tampoco que se estructuraba causal alguna de
nulidad. Toda la acusación desarrollada en el concepto de violación conduce a
probar que el acto demandado se hizo con violación manifiesta de la Constitución
Política y de las normas superiores que regulan el tema de la integración de las
Juntas Directiva de los Hospitales. A pesar de que el Tribunal afirme que la
incompetencia no afecta la legalidad del acto, muy distinta es la normatividad y la
jurisprudencia al respecto.
3.Causa admiración que el Tribunal sostenga que los actos de un funcionario sin
la habilitación legal produzcan efectos legales.
4. El Tribunal le hizo un esguince al estudio jurídico de la acusación primero
diciendo que no se formuló acusación alguna dentro de las causales del artículo
84 del C.C.A y luego, afirmando que así las juntas directivas fueran conformadas
ilegalmente sus actuaciones sí son legales.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
Entra la Sala al estudio de los argumentos expuestos en el recurso de apelación
interpuesto contra la anterior sentencia del Tribunal, la cual será confirmada.
La Sala considera que, aunque en forma confusa el demandante sí expuso el
concepto de la violación y, por lo tanto, no puede afirmarse que no exista
indicación de causal de nulidad de conformidad con lo previsto en el artículo 84
del C.C.A. puesto que sí se señalan las normas superiores que se consideran
vulneradas con el acto demandado, no obstante que se hace en forma poco clara.
Mediante el Acuerdo 04 de 2000 que se demanda, la Junta Directiva Provisional
del Hospital Tunjuelito Empresa Social del Estado, en uso de las atribuciones que
le confiere el Acuerdo Distrital 011 de 2000, adecuó la planta de personal del
Hospital Tunjuelito.
Por medio del citado Acuerdo 011 de 2000, el Concejo de Santa Fe de Bogotá, en
ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 9 del artículo 12 y el artículo
55 del Decreto Ley 1421 de 1993, fusionó algunas empresas sociales del Estado
adscritas a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá,
Este Acuerdo 011 de 2000, consagra en el artículo primero:
“Artículo Primero. Fusión. Fusionar las siguientes Empresas Sociales del
Estado adscritas a la Secretaría Distrital de Salud de Santa Fe de Bogotá
D.C., así:
(...)
Los Hospitales El Carmen II nivel y Hospital Tunjuelito I nivel Empresas
Sociales del Estado. Su denominación será Hospital Tunjuelito Empresa
Social del Estado...:”.
Por su parte, el artículo 5, ibídem dispone:
“Artículo 5. Las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado
resultantes de la fusión las cuales permanecen por expresa disposición
del Secretario Distrital de Salud, deberán dentro de los cuatro meses (4)
siguientes, contados a partir de la entrada en vigencia del presente
Acuerdo, aprobar los ajustes presupuestales, determinar la estructura
organizacional, aprobar la planta de personal, los estatutos, el reglamento
interno, los manuales de funciones y requisitos y el de procedimientos de
las Empresas Sociales del Estado, resultante de la fusión”. (Subrayado
fuera de texto).
La norma demandada no hizo cosa distinta que cumplir con el mandato contenido
en el artículo precedente y en virtud del mismo procedió a adecuar la planta de
personal del Hospital Tunjuelito Empresa Social del Estado, dentro del término
previsto en el Acuerdo 011. En efecto, este Acuerdo 011 de 2000 fue expedido el
12 de julio de 2000 y el Acuerdo 04 es del 4 de octubre del mismo año, es decir,
que se cumplió con la expedición de la planta de personal dentro del término de
los cuatro meses de que habla la norma trascrita.
El demandante considera que la frase contenida en el artículo 5 del Acuerdo 11
relativa a que las juntas directivas permanecen por expresa disposición del
Secretario Distrital de Salud, es violatoria del artículo 19 de la Ley 10 de 1990 que
dispone que en las entidades de nivel secundario y terciario de atención se integra
la junta directiva en forma tal que un tercio de sus integrantes sean designados
por la comunidad, un tercio represente al sector científico de la salud y un tercio
represente el sector político administrativo.
Respecto de esta acusación la Sala debe señalar que si el demandante considera
que el Acuerdo 011 de 2000 es violatorio de normas superiores, ha debido
demandar su nulidad puesto que la validez de los actos administrativos se
presume.
La Sala debe precisar que la Ley 100 de 1993, en su artículo 194 se refirió a la
naturaleza de las Empresas Sociales del Estado, así:
“Artículo 194. Naturaleza. La prestación de servicios de salud en forma
directa por la Nación o por las entidades territoriales se hará principalmente a
través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría
especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica,
patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las
asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto
en este capítulo”.
Igualmente dispuso en el artículo 195 que la junta o consejo directivo de las
Empresas Sociales de Salud estaría integrada en la misma forma dispuesta en el
artículo 19 de la Ley 10 de 1990. Posteriormente, el Decreto 1876 de 1994,
reglamentario del Decreto Ley 1298 del mismo año, estableció:
Decreto 1876 de 1994
“Artículo 6º. De la Junta Directiva. La Junta Directiva de las Empresas Sociales
del Estado de los órdenes nacional y territorial, estarán integradas de
conformidad con lo establecido en el artículo 98 del Decreto-ley 1298 de 1994,
así: una tercera parte de sus miembros serán representantes del sector
político administrativo, otra tercera parte representará al sector científico de la
salud y la tercera parte restante será designada por la comunidad.
Parágrafo. La composición de la Junta Directiva de la Empresa Social del
Estado Centro Dermatológico Federico Lleras Acosta, se regirá por lo
dispuesto en el Decreto 1257 de 1994.
Por su parte, el Decreto 1298 de 1994 consagra en el artículo 98:
“Artículo 98. REGIMEN JURIDICO. Las Empresas Sociales del Estado se
someterán al siguiente régimen jurídico:
1. El nombre deberá mencionar siempre la expresión "Empresa Social del
Estado".
2. El objeto debe ser la prestación de los servicios de salud, como servicio
público a cargo del Estado o como parte del servicio público de seguridad
social.
3. La junta o consejo directivo estará presidida por el jefe de la administración
seccional o local o su delegado e integrada en el primer nivel de atención
hospitales locales, centros y puestos de salud por los organismos de
participación comunitaria, en los términos que lo determine el reglamento. En
las entidades de los niveles secundario y terciario de atención hospitales
regionales, universitarios y especializados se integrará la junta, en forma tal
que un tercio de sus integrantes estén designados por la comunidad, un tercio
de éstos representen al sector científico de la salud y un tercio de ellos
representen al sector político administrativo.
(...)”.
Por su parte, el artículo cuarto del Acuerdo 011 de 2000, dispone:
“Artículo Cuarto. Las Juntas Directivas de las Empresas Sociales resultantes
de la fusión, estarán compuestas por nueve miembros los cuales serán
designados de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 1876 de 1994 y
el Acuerdo 17 de 1997 del Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá.
Los tres escaños adicionales de las Juntas Directivas serán escogidos y
designados conforme lo establezcan los nuevos estatutos de las Empresas
Sociales del Estado que resultan de la fusión. Los Estatutos adoptados por
las Juntas Directiva deberán garantizar la participación y representación de
los distintos Estamentos con base en las nuevas áreas de influencia de las
Empresas Sociales del Estado objeto de la fusión”.
La Sala señala que, a primera vista, pudiera existir una disparidad entre la forma
como debe integrarse la junta directiva de las Empresas Sociales del Estado
según lo previsto en la Ley 10 de 1990 y en el Decreto 1298 de 1994, frente a lo
previsto en el Acuerdo 011 de 2000, este es un asunto que no corresponde
estudiar en el presente caso ya que lo demandado no es el Acuerdo 011 de 2000
sino el Acuerdo 04 del mismo año, expedido por la Junta Directiva del Hospital de
Tunjuelito, Empresa Social del Estado, el cual está conforme con las facultades de
que disponía en los términos del artículo 5 del Acuerdo 011 de 2000.
Si la Junta del Hospital Tunjuelito, Empresa Social del Estado, estuvo bien o mal
integrada es asunto que escapa al presente proceso puesto que de ello no trata el
acto demandado. Ello no afecta la validez de sus actos puesto que los actos
administrativos expedidos por los funcionarios de hecho son válidos y están
amparados por la presunción de legalidad, pues se considera como si hubieran
sido expedidos por funcionarios de derecho. Así lo ha dispuesto el Consejo de
Estado, en reiterada jurisprudencia. El hecho de que la Junta hubiera podido estar
mal integrada, aspecto que tendría que analizarse en el caso concreto, no afecta
la validez de los actos por ella proferidos.
Frente al acto demandado, es claro que el Acuerdo 04 de 2000 que se demanda,
no vulneró ninguna norma superior puesto que simplemente desarrolló el mandato
previsto en el artículo 5 del Acuerdo 011 de 2000 y procedió, en consecuencia, a
la adecuación de la planta de personal de la respectiva Empresa Social
denominada Hospital Tunjuelito, dentro del término establecido para ello.
En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley
FALLA
PRIMERO. CONFÍRMASE el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la
Sala de la Sección Primera, en su sesión de fecha veintiuno (21) de noviembre del
año 2003.
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO
Presidente
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
MANUEL S. URUETA AYOLA