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Condiciones desiguales de acceso a bienes básicos.
Educación y salud en la provincia de Mendoza (Argentina)
Juan Manuel Cerdá
CONICET – UNQ
jmcerda@unq.edu.ar
Introducción
El propósito de mi proyecto actual es profundizar sobre algunos aspectos desarrollados
en la tesis doctoral titulada “Condiciones de vida y crecimiento económico en la provincia de
Mendoza. 1870-1950”. En particular, analizará la construcción y puesta en práctica de
políticas sociales y su incidencia en la reducción de la pobreza de la población mendocina, en
un período donde el Estado comenzaba a intervenir activamente en la economía. Una
reconstrucción pormenorizada de dichas políticas permitirá evaluar las respuestas
institucionales a los desajustes sociales, encuadradas en un modelo asistencial que tuvo sus
orígenes en la provincia a comienzos de la década de 1920 con el ascenso del lencinismo.1
Los gobiernos neoconservadores de la década de 1930 en la Argentina en algunos casos
ampliaron y en otros innovaron en términos de las políticas sociales, especialmente aquellas
relacionadas con el incremento en la oferta de servicios de salud, educación y, en menor
medida, en la construcción de viviendas para sectores obreros.
Esta investigación se plantea analizar, desde una perspectiva histórica, los cambios y
las continuidades ocurridos en la década de 1930 en la provincia de Mendoza bajo el modelo
asistencialista tradicional y el modelo social desarrollado con posterioridad en la Argentina.2
El estudio se enmarca en el marco de las investigaciones más recientes realizadas sobre la
historia de las políticas sociales, pretendiendo integrar al análisis las condiciones sociales, el
papel desarrollado por las organizaciones no gubernamentales y el Estado como algunos de
Carlos W. Lencinas fue gobernador de la provincia de Mendoza en 1918, elegido por Ley Sáenz
Peña que estableció el voto universal, secreto y obligatorio en la república Argentina. Lencinas es
considerado por gran parte de la bibliografía como un gobierno populista que cambió las reglas de
poder en la provincia. Rodríguez, Celso. Lencinas y Cantoni. El populismo cuyano en tiempos de
Irigoyen. Ed. Belgrano, Buenos Aires, 1979.
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La provincia de Mendoza se ubicada en el Centro-Oeste de la República Argentina, entre los
paralelos de 32º al Norte y 37º 33' al Sur y los meridianos de 66º 30' y 70º 30' de latitud Oeste
determinado un rectángulo que en dirección Norte-Sur tiene un desarrollo de 625 Km. y en dirección
Este-Oeste una amplitud que varía entre 280 Km. al Norte y 377 Km. en el Sur. (Ver, Anexo: Mapa)
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1
los factores asociados al funcionamiento y la construcción de los procesos sociales de la
región.
Por último, este proyecto avanza sobre un período escasamente analizado por la
historia social argentina y, especialmente, desde una perspectiva que pretende evaluar el
desarrollo social a partir de las posibilidades o dificultades de acceso a los bienes esenciales
por parte de los diversos sectores sociales –especialmente subalternos- en el marco de un
proceso político con características particulares.
Definición del Problema
Hasta mediados del siglo XIX, la economía mendocina estaba basada en la producción
ganadera que, en gran medida, se destinaba al mercado chileno y en una agricultura
subordinada que era absorbida por el mercado interno. Este esquema productivo se vio
interrumpido a partir de la consolidación del Estado Nacional (a partir de 1853) que cerró los
circuitos comerciales tradicionales de la provincia con el mercado de Valparaíso y Santiago
de Chile y que obligó a orientar su producción hacia la región oriental de la Argentina. Esto
provocó en la economía mendocina una crisis nunca vista hasta entonces debido a que a partir
de ese momento tenía que competir con la región pampeana, una de las zonas con ventajas
comparativas más importantes a nivel mundial para la producción de carnes y cereales.
En este marco, la economía de la provincia de Mendoza comenzó a transitar una crisis
económica que derivó en un proceso de reconversión productiva basado en la vitivinicultura.
Este cambio dio como resultado un crecimiento económico significativo en el último tercio
del siglo XIX pero, a su vez, provocó importantes cambios en la estructura de la sociedad.
Así, durante el último cuarto del siglo XIX, la vitivinicultura se convirtió en la alternativa al
proyecto ganadero-cerealero y, a partir de ésta, la región de cuyo se incorporó al modelo
agroexportador pampeano, convirtiéndose en la principal actividad de la provincia y la más
importante en su rubro a nivel nacional (Richard-Jorba, 1998).
Este proceso dio lugar a la incorporación de un número significativo de inmigrantes
que, junto al proceso de reorganización productiva, introdujeron modificaciones en las
relaciones sociales y en las condiciones de vida de amplios sectores de la sociedad. Sin
embargo, un sector importante de la población experimentó una limitada participación de los
beneficios de la “modernización vitivinícola” producto de una desigual distribución de las
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riquezas, desigualdad visible tanto en relación a las clases sociales como con respecto a las
diferencias regionales al interior de la provincia (Cerdá, 2006 y 2007-2008).
A partir de la Primera Guerra Mundial el proceso económico expansivo de la
economía provincial comienza a sufrir las primeras dificultades. Éstas se explican en gran
medida por la sobreproducción del sector vitivinícola que se dio en el marco de una caída en
el consumo de vino provocada por la contracción de los salarios reales de los obreros y un
cambio –lento pero sostenido en el tiempo- en el patrón de consumo de la población de
bebidas alcohólicas. Este proceso tuvo un tenue repunte en la década de 1920 pero se
profundizó a partir de la crisis mundial de 1929 que impactó en la economía argentina en
general y en el sector primario en particular (Cerdá, 2008).
Esta crisis llevó al Estado nacional y provincial a intervenir en el sector vitivinícola
con el objetivo de proteger una de las economías regionales más importantes de la Argentina
(Manzanal y Rofman, 1989). Esta intervención estuvo orientada, en primer lugar, a proteger el
sector vitivinícola -controlando la producción, subsidiando a los sectores bodegueros, entre
otros factores-. En segundo lugar, y asociado al anterior, se comenzaron a desarrollar políticas
alternativas productivas (turismo, petróleo, horticultura, entre otros) que permitieran la
recuperación económica regional. Por último, a partir de mediados de la década de 1930, se
comenzaron a diseñarse y desarrollarse políticas sociales tendientes a mejorar las necesidades
básicas de la población (Girbal-Blacha, 2007). La inestabilidad económica que experimentó la
economía provincial en general y el sector vitivinícola en particular durante esta década es
relevante para comprender mejor el funcionamiento de la economía así como también a la
hora de evaluar los efectos que tuvo la intervención del Estado en la producción y en las
políticas sociales.
En este contexto, el proyecto de investigación en curso pretende analizará, por un lado,
el papel del Estado sobre las políticas sociales teniendo en cuenta aquellos factores que las
originaron y, por otro lado, analizar los efectos que tuvo la crisis económica sobre los ingresos
de la población. Para ello se están estudiando las transformaciones de la economía provincial
en la década de 1930, la reglamentación sobre el trabajo, el nivel de vida de los sectores
populares y el acceso a los servicios básicos (especialmente educación y salud), entre otros
aspectos. Esta investigación tiene un segundo objetivo que es analizar cómo estas políticas se
desarrollaron al interior de la provincia ya que se ha podido verificar diferencias interprovincialmente significativas. La dimensión regional resulta relevante ya que si bien estamos
hablando de un territorio relativamente pequeño las diferencias en términos de indicadores
sociales son importantes en cada una de las regiones estudiadas. Por otro lado, la inclusión de
3
estas variables contribuirá a explicar los cambios y las continuidades de los procesos
sociopolíticos sin perder de vista la dimensión nacional ni la subregional.3
Significación de la Investigación
La historiografía provincial ha realizado importantes aportes en la reconstrucción de
los aspectos estructurales del crecimiento económico –población, producción, intercambio,
mercado de trabajo- que transformaron la provincia a partir del último cuarto del siglo XIX.
En los últimos años, los trabajos de Mateu (2002) y Richard-Jorba (1998,2003),
fundamentalmente, han liderado la transformación productiva y los patrones de desarrollo que
guiaron a la industria vitivinícola de Mendoza a finales de siglo XIX, renovando algunos
aspectos de la historiografía más tradicional, la cual se había preocupado centralmente por
describir las transformaciones políticas (Rodríguez, 1979; Cueto, 1992; Lacoste, 1990) o
institucionales (Cueto y otros, 1992; Junta de Estudios Históricos de Mendoza, 1996) de la
provincia.
Sin embargo, constituye una dimensión menos estudiado cómo las instituciones
estatales y las coyunturas del proceso de expansión económica transformaron las condiciones
de vida materiales de los individuos y de los diferentes grupos sociales (Cerdá, en prensa). En
tal sentido, el objetivo inmediato de mi investigación está orientado a profundizar en el
conocimiento de las políticas públicas en relación a la educación, salud y acción social, en una
región que por su importancia -en el contexto de un país con particularidades regionales muy
marcadas- merece una atención mayor. Una parte de la bibliografía sobre el desarrollo ha
sostenido que la acción del Estado tiende a resolver las desigualdades sociales pero, como he
intentado mostrar en diversos trabajos, en esta provincia las políticas públicas han tendido a
mantener niveles de desigualdades que puede ser constatado a lo largo de la primera mitad del
siglo XX.
El enfoque adoptado también pretende captar los cambios y las continuidades de las
políticas sociales sobre la población rural de Mendoza que, al igual que en otras regiones del
país, sigue siendo escasamente estudiada. Sector relevante, en la medida que fue el promotor
del desarrollo económico de la región. El trabajo tiene, en consecuencia, el propósito de
Se utiliza el término subregional como la organización del territorio provincial en relación con
procesos socio-históricos particulares que dieron lugar a la conformación de espacios económicos,
productivos y sociales diferentes al interior de la provincia.
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abordar el estudio de políticas sociales para confrontar con la idea generalizada de la
existencia de un incipiente proceso de modernización legislativa o de un neopopulismo en la
provincia de Mendoza previa al advenimiento del peronismo.
En síntesis, el trabajo se inscribe dentro de las preocupaciones que tiene la historia
social actual y su análisis se enmarca en un contexto histórico y espacial que se vincula con
procesos económicos y políticos regionales. El estudio de las condiciones materiales,
culturales y políticas propias de la primera mitad del siglo XX permitirán dilucidar las
prácticas sociales de hombres y mujeres en una de las regiones económicas más importante
del país.
Marco teórico
Para estudiar las condiciones sociales de la población en la provincia de Mendoza en la
primera mitad del siglo XX se partió de la idea de que el crecimiento económico no garantiza
en sí mimos un mayor desarrollo social y que, a partir del análisis, se pueden identificarse
diferentes niveles de insatisfacción del bienestar. A su vez, esta insatisfacción pudo ser el
provocado por la imposibilidad de obtener ingresos para adquirir los bienes -posición socialo como producto a un acceso restringido a los bienes públicos (como por ejemplo salud y
educación) debido la escasa democratización espacial en la distribución de dichos servicios.
En este marco la acción del Estado es fundamental ya que es éste el que puede mejorar los
niveles de inequidad social existentes ya sea en términos de ingresos como así también
permitan una mayor desmercantilización de la economía (Sen, 1983ª y Esping-Andersen,
1990).
Debido a la inexistencia de fuentes cuantitativas que permita construir un indicador
sintético de las condiciones sociales desde el último cuarto del siglo XIX hasta mediados del
siglo pasado, se ha optado por realizar un análisis descriptivo de las diferentes variables que
están implicadas en las condiciones de vida de la población. En particular, se ha focalizado en
el análisis sobre las condiciones de vivienda, educación y salud que, junto a un estudio de la
estructura productiva y las características del mercado de trabajo, han permitido construir el
desarrollo social de una de las provincias más importantes de la Argentina.
Por otro lado, se ha tenido en cuenta los aspectos de formación y ocupación del
territorio que, aún en el marco provincial, ha dado lugar a la conformación de regiones
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socioeconómicas particulares. La provincia de Mendoza tiene una superficie cercana a los
150.000 Km2 pero donde sólo el 3% de la misma era factible de ser utilizada para el cultivo a
comienzos del siglo XX. Esto se debe a que el suelo de Mendoza presenta una extrema aridez,
donde influye la escasez de precipitaciones y una gran amplitud térmica diaria y estacional.
Esta aridez se encuentra interrumpida por los Oasis, formados a orillas de los ríos que nacen
en los glaciares cordilleranos.
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Entre los ríos más importantes se encuentran el Desaguadero, el Mendoza, Tunuyán,
Diamante y Atuel, que nacen en la cordillera y atraviesan la provincia en dirección OesteEste. Estos ríos fueron aprovechados para el riego y alrededor de ellos se concentraron la
mayoría de las actividades económicas de la provincia.
En estas condiciones, la provincia puedo desarrollarse gracias a la acción del hombre
que fue modificando el territorio dando forma a tres Oasis productivos: el Oasis Norte, Sur y
Centro-Oeste o también denominado Valle de Uco. Cada uno de estos tuvieron una historia
previa pero, a lo largo del período de estudio todos se fueron orientando hacia el cultivo de la
vid para la elaboración de vino. En este contexto el Oasis Norte, fue el que más rápidamente
se transformó y el que motorizó el cambio en la provincia a mediados de la década de 1870,
seguido por el Sur –a comienzos del siglo XX- y, por último, el Valle de Uco a mediados del
siglo pasado.
Por su parte, el Oasis Norte, también, puede dividirse en tres zonas o sub-regiones bien
definidas: el Gran Mendoza, que está compuesta por la ciudad capital y los departamentos
circundantes, donde se concentra la mayor producción vitivinícola de la provincia. La Región
Este que por su cercanía a la anterior y paso obligado hacia la salida al puerto de Buenos
Aires se convirtió rápidamente en una región con grandes posibilidades económicas. Por
último, se encuentra la región Norte que por su aridez tuvo un escaso potencial económico,
siendo la región con los peores indicadores sociales de la provincial.
En síntesis, la investigación sobre las condiciones sociales en la provincia de Mendoza
se lleva a cabo teniendo en cuenta las diferencias sociales producto de las desigualdades
personales pero también ha tenido en cuenta las condiciones geográficas, históricas y el
desarrollo regional en cada una de las áreas productivas. En este contexto, se entiende que el
gobierno provincial es la primera instancia institucional que puede actuar sobre la distribución
secundaria de la riqueza y es por esto que se ha decidido tomar a la provincia como un
espacio regional en sí mismo. A pesar de esta delimitación se ha tenido en cuenta las
relaciones del Estado y de las élites provinciales con el Estado nacional ya que, aún cuando el
sistema político argentino fue concebido como un Estado Federal, las relaciones políticaadministrativas de la República Argentina se encuentran en un estado tensión-dominaciónacuerdo entre los gobiernos provinciales y el gobierno nacional, lo que ha llevado a conflicto
de poder producto de la superposición de intereses económicos, políticos y porque no
sociales.
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Algunos Resultado obtenidos
En el marco de las investigaciones se ha podido establecer que la provincia de
Mendoza durante la primera mitad del siglo XX mantuvo los indicadores demográficos
(natalidad, mortalidad y fecundidad) por encima de la media nacional y, en algunos
departamentos, estos valores alcanzaron niveles cercanos a los obtenidos en las provincias
más pobres de la Argentina. (Cerdá, en prensa (b)). En este sentido, se ha podido demostrar
que las diferencias interprovinciales fueron lo suficientemente importantes y sostenidas en el
tiempo como para sostener la división subregional descripta más arriba.
En este sentido, se ha podido demostrar que la característica más sobresaliente de la
Transición Demográfica en la provincia fue el lento descenso de las tasas de Natalidad y
Mortalidad. En particular, la natalidad ha mostrado un proceso mucho más heterogéneo entre
los departamentos y que en algunas regiones, como por ejemplo el Norte y Oeste de la
provincia, se mantuvieron por encima del de 40‰ hasta mediados del siglo pasado. Este
proceso estuvo sostenido por niveles de fecundidad elevada que se explicarían por la
persistencia de una estructura productiva primaria basada en el trabajo familiar.
Por otro lado, si bien la mortalidad general descendió a lo largo de todo el siglo XX, se
ha podido comprobar que la mortalidad infantil siguió siendo elevada, mejorando de forma
sensible a partir de la década de 1930.4 De forma simultánea se ha comprobado un aumento
de la esperanza de vida en la población adulta lo que sugiere que, en cierta medida, en dicha
década comenzaron a mejoraron algunas condiciones socioeconómicas y sanitarias en la
provincia.
Las denominadas causas evitables de fallecimiento de los niños (como por ejemplo:
las enfermedades infecciosas y parasitarias, las enfermedades del aparato respiratorio o las
enfermedades del aparato digestivo) explican más del 50% del total de defunciones, seguidas
por enfermedades degenerativas, por accidentes y violencias y, en último lugar, las causas de
dolencias cardíacas. En este marco, la infancia siguió siendo el sector la población más
vulnerable, ya que explica una parte importante de las muertes ocurridas en la provincia hasta
mediados del siglo XX. En este caso, también, los resultados a nivel subregional fueron
heterogéneos. La ciudad capital de la provincia y sus departamentos circundantes mostraron, a
lo largo de la primera mitad del siglo XX, mejores indicadores sociodemográficos que el resto
Estos estudios se basan en la idea desarrolladas por Amartya Sen, “Mortality as an indicator of
economic success and failure”. The Economic Journal, Nº 108 (january), 1-25. Oxfor, UK, 1998.
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de la provincia, mientras que el Norte y el Oeste de la provincia se ubicaban entre las regiones
con peores indicadores sociodemográficos.
Por otro lado, recientemente he comenzado un análisis de las condiciones educativas
en la provincia para el mismo período, dando como resultado provisorios condiciones
similares en términos de desigualdad regional. En este caso, se ha podido verificar que
durante toda la primera mitad del siglo XX la educación de los menores mendocino estuvo
fuertemente condicionada por las posibilidades de las familias a mandar a sus hijos a la
escuela. En este sentido, se ha comprobado que el 50% de los menores que desertaron de la
educación básica a comienzos de la década de 1940 lo hicieron porque tenían que trabajar
(40%) o porque sus familias eran pobres (10%).5
Por otro lado, también, se ha comprobado que las mujeres tuvieron mayores niveles de
analfabetismo y de deserción escolar en relación a los hombres. Estas diferencias se
mantuvieron de forma proporcional entre las regiones lo que explica las posibilidades
diferentes que tuvieron las mujeres en relación al lugar de residencia.
Por último, en la educación se ha comprobado nuevamente las desigualdades
regionales dando menores niveles de analfabetismo en la ciudad capital que en el resto de la
provincia. En este contexto, las condiciones de infraestructura escolar y las políticas públicas
tendientes a mejorar el acceso a la educación parecerían haber tenido una mayor incidencia
sobre los elevados niveles de deserción escolar y de analfabetismo aún cuando se mantuvieron
los niveles de desigualdad interregional.
Estos aspectos implican que, aún en un territorio relativamente reducido y en una
economía en crecimientos, los procesos sociales fueron diferentes entre las subregiones,
hecho que estaría asociado a particularidades y/o a políticas públicas (nacionales y provincias)
que implicaron acciones diferentes en cada uno de las subregiones y que conservaron las
diferencias entre ellas. En este sentido, se orientan las actuales investigaciones que pretenden
dilucidar las condiciones en cada una de las subregiones de la provincia y las políticas
públicas llevadas a cabo a nivel local que permita explicar, de una manera más compleja, los
procesos políticos y sociales de la provincia.
Los datos obtenidos han dejado percibir que, a partir de la década de 1930, los
indicadores sociales comenzaron a mejor considerablemente y el acceso a la salud pública
aparece como una variable que explicaría el descenso en los índices aún cuando, en general,
las brechas entre los diferentes departamentos se mantuvieron constantes. En este marco se ha
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comenzado a analizar la legislación social y las políticas públicas desarrolladas durante estos
años en cada uno de los departamentos ya que se presume que durante este período se produjo
un cambio en la concepción del estado interventor en relación a las políticas económicas pero
también en la implementación de algunas políticas públicas que se desarrollaran plenamente
en la Argentina a partir de la década de 1940.
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