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LICENCIATURA EN CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES
ELEMENTOS DE CIENCIA POLÍTICA
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Examen Final Virtual
Primer Semestre de 2002
1. Defina el concepto de “políticas públicas” y describa las distintas fases o momentos que
caracterizan el proceso de la actividad gubernamental.
a) Definición del concepto: 1,50 puntos
b) Descripción de las fases: 1,50 puntos
Una política pública es el resultado de una actividad de una autoridad investida de poder público y de
legitimidad gubernamental; una autoridad pública es todo ‘organismo que concede y administra bienes
colectivos’, es decir, bienes o servicios que no son divisibles (pueden ser utilizados o consumidos por más de
una persona), no pueden ser racionados de forma selectiva por los mecanismo del mercado y de los precios y,
finalmente, está disponible en el sentido de que cada consumidor potencial puede recibir una parte igual;
Las políticas públicas no son el resultado de la sola voluntad racional de los miembros que integran la
burocracia estatal sino el producto de una complicada trama de actores e intereses que se ven afectados
precisamente por la promulgación de dichas políticas y que supone un intrincado juego de actores e
intereses diversos. Involucra una burocracia, entendiendo por la misma una organización sumamente
compleja de roles estructural y funcionalmente diferenciados y la existencia de competencias y procedimientos
racionalmente establecidos.
La complejidad del proceso que caracteriza la ejecución de las políticas públicas puede advertirse
fácilmente si reparamos en los distintos momentos que supone la puesta en marcha de una política pública.
 Es posible distinguir cinco momentos o fases fundamentales del proceso de actividades
gubernamentales 1 desde un punto de vista constructivista según el cual los problemas no están dados
sino que se “construyen”.
 ¿Qué significa aquí “que se construyen?
Significa que eso que llamamos problema no está ahí afuera esperando a ser descubierto por alguna mente
iluminada, sino que la emergencia de un problema en tanto problema (y además deberíamos agregar, en tanto
problema público, pues de ellos y solo de ellos se ocupa o debería ocuparse el Estado) depende de nuestras
percepciones, que nunca son, claro está, percepciones desnudas o vírgenes sino que están social y
culturalmente estructuradas por determinados esquemas (sociales y culturales).
 Si a esto le sumamos que una sociedad se compone de individuos, actores o grupos con percepciones
social y culturalmente diferenciadas, podremos advertir la complejidad que supone el hecho de
identificar y definir una situación determinada como problema público.
1. Identificación del problema
Fase clave del proceso gubernamental. Es determinante la percepción como problema o como situación
problemática efectuada por los gobernantes y funcionarios estatales que, de alguna manera, median y califican
las demandas, la incluyen en la agenda pública y la conceptualizan y definen como problema. Tan importante
como la identificación es la definición, puesto que la definición condiciona el tipo de solución a aplicar.
Supone la formulación de su hipotética resolución.
2. Formulación de una solución (de una política pública)
Consiste en el análisis gubernamental de dicho problema o de la situación agendada, el estudio de soluciones
eventuales a los mismos, la adecuación de criterios y la elaboración de una respuesta a través de un programa
o plan de acción.
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Conforme al esquema propuesto por Jones y adaptado por Meny Thoening
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 En principio, dicha formulación supone el concurso de funcionarios expertos en aquellos problemas que
han sido calificados como relevantes y que son quienes tienen a su cargo la tarea de elaborar diagnósticos y
pronósticos relativos a la situación que se ha decidido corregir a la vez que diseñar aquellos cursos de
acción que resultan viables tanto en términos políticos, económicos como institucionales.
Pero asimismo, esta etapa de la política pública supone una evaluación de las consecuencias que acarrea
la ejecución de una determinada política pública.

existen, por un lado, aquellas consecuencias que son el resultado deseado por aquellos que
implementan las políticas (y que son, en definitiva los objetivos a los que apuntan las mismas) y,

por el otro, las consecuencias no deseadas o no queridas por los encargados de implementarlas y
que se conocen en el lenguaje sociológico contemporáneo con el nombre de “riesgo”.
-
Ocurre que muchas veces un mal cálculo relativo a estas últimas termina malogrando los efectos o
consecuencias deseadas. Finalmente, existen las consecuencias “imprevistas”, es decir, aquellas que no
fueron percibidas por los expertos a la hora de calcular los costos de una determinada política pública.
-
Esto supone igualmente un riesgo, pero es un riesgo todavía más problemático puesto que es imposible de
calcular (es decir, de racionalizar). Este último riesgo se denomina habitualmente “incertidumbre”.
3. Toma de la decisión
Selección de las iniciativas o políticas a implementar, momento en que se decide poner en marcha un plan,
programa o política determinada.; acto de legitimación y oficialización política de una opción. La legitimación
consiste en aportar una solución de acuerdo con un criterio de elección que la haga aceptable a los ojos de
terceros.
Fundamentalmente consiste en seleccionar del cúmulo de alternativas ofrecidas por los expertos aquellas que
el poder público evalúa como más adecuadas.
Por cierto, esto que parece un trámite y sólo un trámite, no lo es en absoluto. Pues los criterios que rigen esa
selección supone la puesta en juego de diversos componentes:
 intereses de los actores involucrados,
 recursos fiscales,
 presiones cruzadas de actores con intereses no fácilmente armonizables
 intereses creados en la burocracia pública.
4. Aplicación de la acción (gerenciamiento y administración)
Implementación de las iniciativas o políticas mediante la puesta en práctica o ejecución de las acciones y/o
normas correspondientes y el gerenciamiento y administración que ello conlleva. Implica el desarrollo de un
conjunto de actividades individuales y organizativas tendientes ‘a transformar conductas en el marco de un contexto
prescriptivo establecido por una autoridad pública competente’
El papel de los ejecutores de esas iniciativas y políticas resulta determinante para el desarrollo y los efectos de
las mismas; las burocracias no constituyen una estructura pasiva sino que juegan un papel protagónico en la
implementación de las políticas y en los efectos y resultados de las mismas. Además, también intervienen, los
propios afectados por las políticas en curso de implementación, ya se por medio de algún tipo de participación
esporádica, acotada, reactiva y/o no mediada o agregada, o directamente a través de organizaciones sociales
con grandes recursos institucionales y económicos.
5. Evaluación de los resultados
Es una tarea fundamental a cargo de los gobernantes, pero también interviene en este proceso una multitud de
actores extra – estatales tales como las personas afectadas, el periodismo, la clase política en general, etc. La
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evaluación de las iniciativas y políticas públicas tiene que ver, más bien, con el control de la eficacia y los
efectos sociales y políticos de las mismas.
2. Describa brevemente las nociones de “sistema político” y de “campo político” y establezca luego
una comparación identificando similitudes y diferencias.
a) Descripción de los conceptos: 1,50 puntos
b) Comparación: 1,50 puntos
Ambas dan cuenta de la compleja trama de interacciones de poder referidas al gobierno de una sociedad, que
se estructuran en todo tipo de ámbitos sociales. Un sistema es político cuando esa compleja trama de
interacciones sociales se estructura con relación y en referencia al ejercicio del gobierno de la asociación o de
la sociedad en su conjunto. Robert Dahl define a un sistema político como ‘todo modelo persistente de
relaciones humanas que involucra, en grado significativo, control, influencia, poder o autoridad, pero que en
lo específico, está referido al gobierno de una sociedad, es decir, a aquella instancia ‘que sostiene con éxito la
exclusividad del uso legítimo de la fuerza física en un área territorial determinada’. Bouza-Brey, lo describe
como conjunto cohesivo e interdependiente de elementos que interactúan entre sí, donde el todo se impone y
determina a las parte; el concepto de sistema puede facilitar más que cualquier otro modelo teórico la
objetivación de un conjunto de interacciones sociales y políticas como una realidad natural y equilibrada, es
decir funcionalmente estructurada independientemente de los actores que componen dicho sistema, y cuya
estructura es externa y se impone casi coactivamente sobre los mismos.
En el marco del campo del poder, el espacio de las relaciones de fuerza entre los diferentes
tipos de capital o, con mayor precisión, entre los agentes que están suficientemente provistos de uno de
los diferentes tipos de capital para estar en disposición de dominar el campo correspondiente, la especificidad
del campo político está dada justamente por la producción y reproducción de la dominación de una
unidad social sobre otra conforme su posición social o, ‘la reproducción del orden establecido’ (Bourdieu).
La particularidad del campo político y de las relaciones que se estructuran en él radica en el
hecho de que la dominación está objetivada en un conjunto de mecanismos e
instituciones concretas, dotadas de ciertas características particulares, y que fueron objeto de un
proceso previo de institucionalización y codificación mediante el cual se conformaron ciertas instancias
de gobierno impersonales.
Dicho proceso supuso el pasaje de formas elementales de dominación, es decir, de la dominación directa de
una persona sobre otra –sin contar con la mediación de un ‘sistema de mecanismos’ que asegure, con su
funcionamiento, la reproducción del orden establecido; a un tipo de dominación asentado en, y articulado a
través de, un conjunto de instituciones objetivadas y codificadas en rangos y títulos permanentes e
independientes de sus ocupantes. En este nuevo marco, las relaciones de dominación se entablan
expresamente entre posiciones instituidas y socialmente reconocidas y cuya ocupación –por ciertas personas-,
se halla regulada por reglas también codificadas y reconocidas. Además, ello tiene un efecto de legitimación,
que sirve, a su vez, como instancia de disimulo de la dominación y que permite ‘economizar la reafirmación
continua de las relaciones de fuerza mediante el uso declarado de ésta’. [...]Las relaciones de poder y
dependencia no se establecen ya directamente entre personas; se instauran , en la objetividad misma, entre
instituciones, es decir, entre títulos socialmente garantizados y puestos socialmente definidos [...] Bourdieu
El campo político no es más que un sistema de interacciones objetivado a través de un
extenso proceso de institucionalización, diferenciación y jerarquización de la dominación, regido por los
mismos parámetros que regulan a todo campo de poder pero cuya particularidad está dada por su objeto
expreso, es decir, por la producción y reproducción de la dominación, y por ciertas
características específicas que lo singularizan.
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3. Durante las últimas dos décadas y como consecuencia de la aplicación de
 las políticas de apertura comercial,
 privatizaciones y
 desregulación de los mercados
que caracterizó la gestión de los gobiernos de la región, las sociedades latinoamericanas experimentaron una
serie de transformaciones que modificaron sustancialmente su estructura social.
¿Cuáles fueron esas transformaciones y de qué manera repercutieron sobre el sistema político en
general, y sobre los procesos de democratización iniciados en los años ochenta en particular?
a) Descripción de las transformaciones sociales: 2 puntos
democratización: 2 puntos
b) Su impacto sobre el sistema político y la
La severa transformación del mundo del trabajo fue quizá una de las consecuencias más inmediatas de la
aplicación de dichas políticas. Así, incremento notable de la desocupación, profundización de la diferenciación
entre asalariados con alta calificación técnica y el resto de los asalariados así como diferenciación en términos
de ingresos, disminución del empleo público y aumento del trabajo informal constituían los indicadores más
importantes de dicha transformación.
Pero habíamos dicho igualmente que la aplicación de aquellas políticas no impactó solamente sobre el
mercado de trabajo sino que tuvo efectos más generales. Entre estos últimos habíamos destacado
fundamentalmente el empobrecimiento creciente de los sectores medios, lo que derivó en la emergencia de un
fenómeno social novedoso para la experiencia argentina, el de los nuevos pobres, que originó nuevas formas
de pobreza y de exclusión social.
Finalmente, subrayamos que la aplicación de las políticas de apertura comercial, desregulación y privatización
había provocado un progresivo proceso de desestructuración social y desintegración social cuya consecuencia
más inmediata fue una desarticulación de las identidades colectivas y una desarticulación de las bases
organizacionales, especialmente de los sindicatos.
 En suma, ha crecido la vulnerabilidad social.
Finalmente, una tercera consecuencia de la aplicación de las políticas de apertura comercial,
privatizaciones y desregulación de los mercados fue el progresivo proceso de desestructuración social y
desintegración social que implicó una desarticulación de las identidades colectivas que fueron características de
la sociedad precedente (identidad “trabajador”) así como una desarticulación de las bases
organizacionales (especialmente los sindicatos) que hasta ese momento constituían los grupos de
pertenencia y referencia de los sectores ahora excluidos y precarizados.
¿Qué implicó todo este proceso de desestructuración?
Fundamentalmente una fragmentación y/o debilitamiento de los órganos e instituciones tradicionales
de mediación política, una de cuyas consecuencias más importantes es
 la consolidación del Estado como el único actor determinante en la mediación entre lo social y lo
político.
El problema es que, en la nueva situación, el Estado se encuentra en serias dificultades para
producir dicha mediación en virtud precisamente de la crisis por la que atraviesa, crisis ligada a la
falta de recursos como a una legitimidad cada vez más debilitada.
El segundo gran problema está referido a:
 los desafíos que enfrentan los procesos de democratización en un contexto signado por estos
procesos de desestructuración y desintegración social provocados por las transformaciones antes
mencionadas.
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Tomado nota de estos aspectos de lo que habitualmente se denomina como “la
debemos dirigir ahora nuestra mirada hacia el sistema político.
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cuestión social”,
A este respecto, una situación social de creciente desigualdad y exclusión social como la descripta
erosiona las condiciones mínimas de ejercicio de los derechos ciudadanos, afectando muy sensiblemente la
legitimidad misma de la democracia como régimen político. Avanzando un poco más en la descripción de la
situación pero poniendo el foco no ya tanto en la situación social como en
 la transformación del escenario político mismo que ha sido una resultante de ella.
¿Cuáles son las principales rasgos del nuevo escenario político?
Enumeremos:
1. por un lado, desarticulación de las organizaciones sindicales, fragmentación social, aumento de la
desigualdad, crecientes niveles de exclusión social y marginalidad;
2. por el otro, consolidación de los grandes grupos económicos locales y transnacionales que se
vieron favorecidos ya sea por la política de privatizaciones, ya sea por las políticas de desregulación y
apertura comercial.
dualización de la sociedad, es decir, desagregación por abajo y
concentración por arriba.
En suma,
Entonces,
 ¿cómo se ha modificado la relación del Estado con la sociedad a partir de este nuevo
escenario?
Por un lado, y en virtud de la fuerte concentración por arriba y alta desagregación por abajo, se ha
dado una situación que ensancha las posibilidades de eso que Fernando Henrique Cardoso supo denominar
como los “anillos burocráticos”, es decir, una mayor permeabilidad del Estado hacia los intereses privados.
 Dicho de otra forma, se trata de una situación que favorece las estrategias de “colonización” de
las esferas del Estado por parte de los grupos de interés asociados con el capital
concentrado.
Esto en lo que hace a la relación del Estado con los grupos económicos concentrados.
En lo que respecta a la relación del Estado con el resto de los actores sociales, lo que se nota es o bien
un progresivo abandono del Estado respecto a la situación de los menos favorecidos, o bien una
asistencia por vías clientelares.
¿Significa todo esto que el Estado ha desaparecido del escenario político?
 De ningún modo. Lo que ha ocurrido es una reestructuración de la esfera estatal.
Así, por un lado, el Estado tendió a “achicarse”, como suele decirse, como consecuencia de las
políticas de ajuste, apertura y desregulación. “Achicamiento”, podríamos decir, en un doble sentido,
material y simbólico.
1. Material: privatizaciones, reducción del aparato administrativo, reducción del gasto.
2. Simbólico: el Estado se retira de ciertas esferas de la vida social, lo que significa que abandona su
capacidad regulatoria sobre ciertos aspectos de la vida económica y social.
Esto último, puede ser también expresado diciendo que:
 el Estado deja librada al mercado la suerte de aquellas dimensiones de la vida social
(como puede ser la salud, la educación, la protección social) o bien diciendo
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 que tiene lugar una progresiva mercantilización de esas dimensiones sociales.
Pero por el otro lado, el Estado amplió y dinamizó sus funciones de orientación y coordinación de los
grupos económicos y de disciplinamiento social de los grupos sociales menos favorecidos y de los excluidos.
Por cierto, esta reestructuración del Estado no ha sido ajena a procesos que justamente trascienden la
voluntad de los actores políticos: especialmente la globalización que implica, (como todos sabemos), una
intensificación de:
 los niveles de interacción e intercambio político, comercial y cultural entre las distintas sociedades
y sus Estados y,
 consecuentemente, una pérdida de la capacidad regulatoria de la autoridad estatal.
De cualquier forma, el resultado de todo esto, como era de esperarse, la existencia de una democracia
débil y parcial, una pérdida de la calidad de la democracia y un descreimiento y descontento pronunciado de la
población hacia la política.
El mercado es concebido como un mecanismo autorregulatorio, autónomo de la política y la política
social, y además su lógica es hegemónica en la formulación de políticas públicas: por eso siempre hay que
“escuchar” a los mercados.
No hay modelos ventajosos de cooperación: el estilo es el del “free rider” que tan bien describe
Mancur Olson en su libro La lógica de la acción colectiva (Olson, 1965). Al no existir el “bien público”
(otro que el mercado) como algo superior al interés de los individuos, no existe tampoco la posibilidad de
políticas públicas.
 La ciudadanía es concebida esencialmente como de naturaleza civil.
 La ciudadanía política es sólo de derechos formales, principalmente el derecho a elegir y ser
elegido.
 Los derechos sociales no son demandables en un sentido positivo a menos que tengan una base
contributiva, por ejemplo: un seguro social que consolida en una cuenta individual las contribuciones de
cada persona juntamente con los beneficios calculados actuarialmente. Los derechos sociales en el caso de
que sean asimilables a servicios sociales están sujetos a la disponibilidad de recursos: por eso son en
realidad sólo “conditional opportunities” (Barbelet, 1988).
 No hay preocupación por la distribución del ingreso y la riqueza ya que las desigualdades son
naturales y fruto del triunfo de los más aptos.
Por lo tanto, las políticas del estado deben ser marginales y distributivamente neutras. Las
denominadas políticas sociales deben concentrarse (focalizar) sobre la pobreza y los grupos socialmente más
vulnerables formando “redes de contención”, y no sobre la distribución del ingreso.
En este punto la política social de ciudadanía asistida (CA) se junta con el viejo clientelismo electoral y
paternalismo social (de ciudadanía “tutelada” por un “líder”) que ha estado tradicionalmente vigente en
América Latina. En los presentes ajustes económicos basados en el modelo de economía abierta, la política
social se percibe como necesaria para establecer las bases de gobernabilidad que garanticen la
legitimación de las reformas exigidas por el mercado.
Las distintas formas de transferencias de ingreso a los pobres que implican la política social
se basan sobre una ética de compasión que fundamenta el subsidio: la ciudadanía social es
esencialmente una ciudadanía subsidiada. Desde el punto de vista del cálculo económico el subsidio es un
desincentivo y, por lo tanto, su uso debe ser marginal y transitorio.
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Es posible desarrollar políticas de salud y educación estatales mínimas fundamentadas en el capital
humano y cuya estructura no escapa a la lógica privada: los individuos invierten en sí mismos calculando
el retorno futuro de esas inversiones.
 También para enfrentar los imponderables y riesgos de la vida, los individuos deben
capitalizar parte de sus ingresos en fondos privados o seguros que siguen una lógica
actuarial individual.
 En este punto, la política social “cierra” con la económica ya que provee los fondos
necesarios para aumentar el ahorro que se canaliza a la inversión a través del mercado de
capitales.
Puede señalarse que si bien existe un consenso general sobre la necesidad de que exista crecimiento
económico para la creación de empleo, ésta es sólo una condición necesaria pero de ninguna manera
suficiente. La tendencia prevaleciente demuestra que la generación de empleo de calidad es baja y el
mayor dinamismo se encuentra en el empleo informal o de baja productividad, mientras que el
desempleo abierto muestra una tendencia ascendente.
En resumen, la extrema desigualdad del ingreso que caracterizaba a la región en los
setenta, lejos de disminuir se ha incrementado, no sólo durante la crisis de los ochenta, sino también
en el período de implementación del proceso de apertura económica en los noventa. La carencia de
políticas redistributivas, permitirían pronosticar que este problema tenderá a agudizarse aún con crecimiento
económico.
Durante la década de los noventa aconteció una gran transformación en América Latina debido al
cambio del patrón productivo desde un modelo sustitutivo de importaciones a otro de apertura de la
economía. Desde el punto de vista conceptual, dicho cambio ha tenido como base de sustentación el análisis
económico ortodoxo expresado en el conjunto de medidas políticas impulsadas por el denominado
“Consenso de Washington”. El “costado social” de dichas propuestas ha sido claramente secundario y
marginal a la política económica, dominada por una clara hegemonía de los mecanismos del mercado y con
una concepción de “lo social” atomizada en el interés individual, en donde el “consumidor” tiene más
importancia que el “ciudadano”. El modelo de valores que está por detrás de las políticas sociales
implementadas se nutre principalmente del concepto de ciudadanía asistida”.
El primero está conformado por la población “incluida”, una minoría que se caracteriza por estar
vinculada a empresas altamente dinámicas y productivas, intensivas en tecnología y cuya producción se destina
total o parcialmente al mercado externo. Las empresas que generan este tipo de empleo han sido responsables
en buena medida del incremento del producto en los noventa.
En términos generales se trata de esquemas de producción intensivos en capital, cuyo nivel de
generación de empleo es bajo. También integran esta “zona de inclusión” algunas empresas medias o
pequeñas de productividad media que están articuladas con otras empresas plenamente incluidas,
proveyéndolas básicamente de servicios e insumos intermedios, y cuya capacidad para generar empleos es
bastante limitada.
El segundo grupo se ubica en la “zona de vulnerabilidad”, en la cual operan empresas de
productividad media, orientadas principalmente al mercado interno. Se denomina zona de “vulnerabilidad”
porque los individuos viven una situación de muy poca estabilidad y con tendencia a caer en la zona de
exclusión. Este grupo abarca a un número importante de trabajadores semicalificados y no calificados,
e incluye una alta proporción de trabajadores del sector público. En este caso no se encuentran
situaciones que se pudieran denominar empleo de “calidad”, entendiéndose por tal el que proporciona
simultáneamente altos ingresos, permanencia laboral y cobertura social, ya sea por el tipo de contrato laboral,
por las expectativas futuras o por el nivel de ingreso.
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El tercer grupo, que lo conforman los “excluidos”, comprende un gran porcentaje de la población
trabajadora. En su mayoría son empleados no calificados, vinculados a empresas “tradicionales” escasas en
capital y de baja productividad, orientadas al mercado interno. También se encuentran en este grupo los
“cuenta propia”, o trabajadores independientes no calificados. Se trata de trabajadores informales, cuyo
volumen, tal como hemos analizado anteriormente, es el que más ha crecido en la región.
Entonces, podemos reconocer predominantemente dos modelos de ciudadanía que hoy
disputan el contenido de la política social en América Latina.
 Uno es el modelo de ciudadanía asistida (CA) y el otro el de ciudadanía emancipada (CE).