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DOCUMENTO DE INFORMACIÓN SOBRE EL PROYECTO
ETAPA DE EVALUACIÓN INICIAL
Informe n.o AB6250
Gestión Sostenible de los Recursos Naturales
Nombre del proyecto
y el Cambio Climático
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Región
Agricultura, pesca y silvicultura en general (100%)
Sector
Número de identificación P124181
del proyecto
REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY
Prestatario
Organismo de ejecución
Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP)
Categoría ambiental
Fecha de preparación del
documento de información
sobre el proyecto
Fecha estimada de
autorización de la
evaluación inicial
Fecha estimada de
aprobación en el
Directorio Ejecutivo
[ ] A [X] B [ ] C [ ] FI [ ] Por determinar
12 de septiembre de 2011
14 de septiembre de 2011
15 de noviembre de 2011
1. Contexto nacional y sectorial
La economía de Uruguay goza de un crecimiento sostenido y una rápida recuperación de la
demanda interna y las exportaciones. Por tratarse de un exportador neto de alimentos, Uruguay
se benefició a partir del aumento de los precios de los productos agrícolas, en especial durante la
segunda mitad de 2010, si bien esa mejora se vio parcialmente contrarrestada por la suba
marcada del precio del petróleo. Con la ayuda de la recuperación del consumo privado y de un
período con lluvias normales (luego de la sequía de 2008-09), el crecimiento del producto
interno bruto (PIB) de 2010 fue del 8,5%, lo cual representó el octavo año de expansión
económica desde la crisis de 2002, lo que marca uno de los períodos de crecimiento más
prolongados de la historia del país.
Con miras a consolidar los resultados económicos y sociales positivos conseguidos hasta el
momento, el Gobierno actual identificó las siguientes prioridades clave para la profundización de
los logros de la reforma: i) fortalecer la competitividad mediante la mejora de la cobertura y la
calidad de la infraestructura, y la creación de un entorno empresarial más favorable; ii) ampliar y
mejorar el impacto de la prestación de servicios sociales, haciendo hincapié en la educación;
iii) mejorar la productividad y el ingreso y la creación de empleos en los sectores agrícola y
alimenticio; iv) proteger el medio ambiente, mitigar los efectos del cambio climático y adaptarse
a esos efectos, y v) mejorar la seguridad de los ciudadanos.
El sector agrícola seguirá siendo uno de los principales motores económicos del país. El sector
—que incluye los cultivos, el ganado y la silvicultura— contribuye de forma sustancial al PIB y
al empleo. En 2009, el sector contribuyó con alrededor del 10% del PIB de Uruguay y representó
el 65% de las exportaciones del país. La agricultura también comprende aproximadamente el
11% del total de puestos de trabajo del país. Dado que cerca del 85% de la superficie de Uruguay
es apta para la producción agrícola, se espera que la importancia económica de los sistemas de
producción agrícola y ganadera continúe siendo alta. De la superficie terrestre total del país, el
77% corresponde a pastizales aptos para la producción ganadera y agrícola, el 8% corresponde a
tierras cultivadas y el 9% son tierras forestales.
A pesar de las mejoras generales en términos de productividad logradas en la última década y de
las incursiones exitosas en los mercados de exportaciones, los sectores agrícola y ganadero
continúan siendo vulnerables tanto a las perturbaciones externas (como las fluctuaciones de los
precios y la demanda en mercados extranjeros) como a las perturbaciones internas, tales como
los problemas climáticos o los brotes de enfermedades. Todo indica que dicha vulnerabilidad
tiene un impacto especialmente negativo sobre los productores familiares, que representan el
63% del total de los agricultores del país y poco más del 15% del total de las tierras aptas para la
producción agrícola-ganadera.
Se prevé que el cambio climático tendrá un impacto sustancial en la economía de Uruguay, que
ya se está registrando en forma de una mayor variabilidad en las precipitaciones, lo que genera
sequías e inundaciones y afecta seriamente la producción agrícola y los medios de vida rurales.
En los últimos 10 años, el país registró inundaciones y sequías extremas, más intensas y
frecuentes que las de los registros históricos. Junto con el cambio en el uso de la tierra y la
silvicultura, el sector agrícola representa el 50,2% de las emisiones de gases de efecto
invernadero del país. El sector ganadero es, por sí solo, responsable de más del 92% de las
emisiones totales de metano.
Aproximadamente el 30% del territorio del país y más del 80% de las tierras cultivables se
vieron afectados por distintos grados de erosión del suelo. Aunque la degradación de tierras y
pastizales se redujo durante los últimos 25 años, muchas de las actividades que componen los
sistemas de producción actuales presentan nuevos desafíos ambientales, que deben abordarse en
un contexto de desarrollo sostenible. A fin de que sea sostenible, el proceso actual de
intensificación y cambios en el uso de la tierra exige que se mejore el conocimiento y la
información con relación a los suelos, además del desarrollo de técnicas modernas de gestión
de suelos.
De manera coherente con los objetivos del Plan Nacional de Respuesta al Cambio Climático, a
fin de abordar el conjunto complejo de desafíos productivos, climáticos y agroambientales que
enfrenta el desarrollo sostenible del sector agrícola, las autoridades actuales del MGAP puso en
marcha una estrategia destinada a convertir los desafíos del cambio climático en oportunidades.
Los principales elementos de la estrategia incluyen el abordaje de los impactos a corto plazo de
la variabilidad climática, la integración de medidas de adaptación y mitigación, la promoción de
tecnologías intensificadoras y sistemas de producción inteligentes en relación con el clima, y un
crecimiento general inclusivo del sector, con una menor huella ambiental y de carbono.
2.
Objetivos
El objetivo de desarrollo del proyecto es respaldar las iniciativas del Gobierno de la República
Oriental del Uruguay destinadas a promover la adopción, por parte de los agricultores, de
prácticas agropecuarias mejoradas, ambientalmente sostenibles e inteligentes en relación con el
clima. El mencionado objetivo se lograría a través del desarrollo y la aplicación de instrumentos
que ofrecerían a los agricultores información fundamental y oportuna para la adopción de una
gestión de recursos naturales mejorada en la explotación agrícola, además de asistencia técnica y
financiera para promover inversiones en sus sistemas de producción tendientes a reducir los
riesgos y aumentar la capacidad de adaptación ante fenómenos climáticos extremos.
El proyecto representaría un elemento de un enfoque integrado orientado a los resultados que el
Banco desarrolló mediante la asociación con el MGAP. Además del respaldo suministrado en el
pasado, el proyecto también incluiría: i) asistencia del Banco para que el MGAP pueda acceder a
otras fuentes posibles de financiamiento bilateral y multilateral para el cambio climático (como
el Fondo para el Medio Ambiente Mundial [FMAM] y el Fondo de Adaptación); ii) respaldo
analítico del Banco a través de actividades de análisis y asesoramiento sobre estrategias de
crecimiento con bajos niveles de emisiones de carbono para la economía de Uruguay y un
estudio de viabilidad para la instauración de un seguro basado en el índice de vegetación de
diferencia normalizada/índice meteorológico para cubrir la producción en pastizales en
Uruguay, y iii) asistencia técnica y colaboración con el MGAP en relación con la divulgación de
experiencias, la organización de conferencias y la participación en eventos internacionales
relacionados con el cambio climático.
3. Fundamentos para la participación del Banco
Como signatario de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el
Gobierno de Uruguay desarrolló y adoptó el Plan Nacional de Respuesta al Cambio Climático.
En el contexto de este plan, el 19 de marzo de 2010, el MGAP puso en marcha una estrategia
para convertir los desafíos del cambio climático en una oportunidad. Esta estrategia del sector
agrícola incluye, por ejemplo: a) medidas tendientes a lograr la eficiencia energética en los
sistemas de producción agropecuarios; b) el uso de energía renovable para reducir el consumo de
fuentes de energía tradicionales, y c) la promoción de inversiones destinadas a capturar el gas
metano proveniente del sector agrícola para producir energía de biomasa limpia.
El Banco Mundial se encuentra en una posición singular para contribuir a los objetivos del
MGAP, gracias a la asociación prolongada y exitosa concentrada en el abordaje de problemas
agroambientales que afectan el desarrollo sostenible y la competitividad del sector. Esta
asociación incluye el proyecto de gestión integrada de recursos naturales y biodiversidad en
curso denominado “Proyecto Producción Responsable” (PPR), respaldado conjuntamente por el
Banco Mundial y por el FMAM, un estudio analítico terminado recientemente sobre desarrollo
de la agricultura familiar en Uruguay, y el desarrollo de un sistema moderno y confiable de
seguimiento e información con relación al ganado (Sistema Nacional de Información Ganadera
[SNIG]). Además, el Banco estableció el cambio climático como prioridad institucional y
desarrolló una gran cantidad de conocimientos y experiencia relacionados con políticas e
instrumentos de adaptación y mitigación.
4.
Descripción del proyecto
Componente 1: Creación de un sistema de información y ayuda a la decisión (SIAD)
agrícola (monto total: US$6,5 millones, de los cuales US$5,2 millones serían financiados por
el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento [BIRF] y el resto, por el Gobierno de
Uruguay). Este componente financiará la creación de una plataforma de información
meteorológica y agrícola en Internet —el SIAD—, que integrará, sintetizará y generará
información fundamental y oportuna en relación con la gestión de recursos naturales,
proyecciones climáticas a corto y mediano plazo, y posibles cambios e impactos a largo plazo.
Los resultados clave de este componente son: a) SIAD integrados, accesibles para distintos
usuarios; b) mayor información general del sector, lo que permitiría que el MGAP mejore el
direccionamiento de sus programas futuros, incluidas las actividades financiadas en el contexto
del segundo componente de este proyecto; c) identificación de vulnerabilidades y oportunidades
potenciales en relación con la gestión de recursos naturales y los sistemas de producción
agrícolas debidas a la variabilidad climática; d) cuantificación de incertidumbres en la
información climática, destinada a aumentar la confianza en el uso de dicha información;
e) identificación de tecnologías y metodologías que permitan mejorar los resultados de las
inversiones en las explotaciones agrícolas y reducir las vulnerabilidades frente a fenómenos
climáticos extremos; f) uso más amplio de seguros para cubrir riesgos climáticos;
g) identificación de intervenciones y prácticas óptimas inteligentes en relación con el clima, y
h) mejora en el intercambio de la experiencia de Uruguay en términos de medidas de mitigación
y adaptación referidas al cambio climático con otros países, principalmente mediante
intercambios de experiencias sur-sur.
Componente 2: Inversiones en establecimientos agrícolas para la gestión agropecuaria
“inteligente en relación con el clima” (monto total: US$32,2 millones, de los cuales
US$30,9 millones serían financiados por el BIRF y US$1,3 millones, por fondos de
contrapartida). Por medio de este componente, que será ejecutado por la Dirección General de
Desarrollo Rural (DGDR) del MGAP, se financiarán subproyectos impulsados por la demanda y
presentados por productores familiares, agricultores medianos y organizaciones de productores,
con énfasis en las propuestas de inversiones agrícolas con los siguientes objetivos: a) reducir la
vulnerabilidad de los establecimientos agrícolas frente a fenómenos climáticos extremos;
b) mejorar la productividad y la sostenibilidad de dichos establecimientos; c) aumentar la
disponibilidad de recursos hídricos para irrigación y para consumo del ganado; d) promover la
adopción de un enfoque integrado de las prácticas de gestión de los recursos naturales en
sistemas de producción agropecuarios, y e) promover la adopción de medidas para incrementar la
eficiencia en el uso de la energía, y la generación de energía eficaz en función de los costos y
energía limpia de biomasa en el sector agrícola. Los resultados principales de este componente
son: i) la adopción de prácticas de gestión de recursos naturales y medidas de adaptación
integradas, a fin de mejorar la sostenibilidad a largo plazo de los sistemas de producción de los
agricultores y su capacidad de adaptación ante fenómenos climáticos extremos; ii) la ejecución
de inversiones piloto orientadas a mitigar las emisiones y a incrementar la utilización de biomasa
para la generación de energía, y iii) la promoción de inversiones que internalicen la variabilidad
climática extrema, mediante lo cual el proyecto minimizaría los costos a largo plazo,
incrementaría la productividad agrícola y reduciría la vulnerabilidad general.
Componente 3: Fortalecimiento de la capacidad y capacitación (monto total:
US$11,1 millones, de los cuales US$9,3 millones serían financiados por el BIRF y
US$1,8 millones, por el Gobierno de Uruguay). En el contexto de este componente se
financiarán actividades destinadas a fortalecer la capacidad de los agricultores para abordar
enfoques integrados de la gestión de recursos naturales e hídricos, además de la capacidad
institucional del MGAP, específicamente de su Dirección General de Recursos Naturales
Renovables (RENARE), para ejecutar sus programas de gestión de recursos naturales y su
estrategia de cambio climático en el sector agrícola. Los resultados clave de este componente
son: a) el desarrollo y la utilización de información cartográfica moderna y sistemas integrados
de información y respaldo a las decisiones referidos al clima y a la agricultura y accesibles para
diversos usuarios; b) la actualización de los mapas de uso de la tierra del país; c) la mejora y la
integración del sistema de información geográfica (SIG) existente en el RENARE, como
elemento fundamental del SIAD, junto con la cartografía y la información sobre suelos por
desarrollar; d) la adopción de metodologías modernas de planificación del uso de la tierra a nivel
de los establecimientos agrícolas; e) el desarrollo de un marco de políticas mejorado para la
gestión de recursos hídricos, y f) un programa de capacitación integral para los productores y los
prestadores de servicios sobre técnicas sostenibles para una mejor ordenación de la tierra y
el agua.
Componente 4: Gestión del proyecto y seguimiento y evaluación (monto total:
US$4,1 millones, de los cuales US$3,6 millones serían financiados por el BIRF y
US$1,2 millones, por el Gobierno de Uruguay). En el contexto de este componente se
ofrecerán los fondos necesarios para la coordinación y la gestión eficientes del proyecto,
incluidas la ejecución de todo el ciclo de subproyectos, la gestión financiera y las adquisiciones.
Además, en el componente estarán comprendidas actividades que abarcan a todos los
componentes del proyecto, como la operación del sistema de seguimiento y evaluación, la
organización del programa de capacitación descrito en el tercer componente, y el diseño y la
ejecución de una estrategia de comunicación tendiente a divulgar resultados y lecciones
aprendidas dentro del país y la región.
El proyecto beneficiaría aproximadamente a 4000 agricultores familiares y medianos mediante la
promoción de las inversiones en prácticas mejoradas de gestión de recursos naturales y sistemas
de producción agropecuaria sostenibles en términos ambientales, que mejorarían su capacidad de
adaptación ante fenómenos climáticos extremos. El proyecto también ofrecería capacitación a
otros 7500 agricultores. Además, brindaría capacitación y fortalecimiento institucional
a organizaciones de agricultores y el personal del MGAP, y todos los productores,
independientemente de su tamaño, tendrían acceso a sistemas de información mejorados para los
procesos de toma de decisiones, y se acrecentaría la capacidad de adaptación general ante la
variabilidad climática a nivel del establecimiento agrícola. Se prevé que 16 000 productores, o
aproximadamente la tercera parte del total de agricultores del país, utilicen el nuevo sistema
de información.
Con el proyecto, se propone hacer más productiva y sostenible la agricultura en Uruguay, como
elemento clave para alcanzar el curso del “crecimiento ecológico”. Los componentes propuestos
respaldarían políticas y acciones que hicieran del medio ambiente una fuente potencial de
crecimiento a partir de la eficacia, la innovación y la capacidad de adaptación ante la variabilidad
y el cambio climáticos. Además, el proyecto propuesto respaldará el despliegue de un enfoque
agrícola “inteligente” en relación con el clima —componente central del mencionado
crecimiento— mediante la promoción de sistemas agrícolas que incrementen la productividad,
mejoren el desarrollo sostenible y la capacidad de adaptación, y contribuyan al crecimiento con
un bajo nivel de emisiones de carbono. Esto creará la oportunidad de reunir distintos elementos,
mecanismos y herramientas con instituciones y agricultores, intensificar las sinergias y los
beneficios conjuntos entre medidas de adaptación y mitigación, mejorar el acceso al
fortalecimiento de la capacidad, e intercambiar conocimientos. Por consecuencia, el proyecto
representará un enfoque piloto pionero y una singular oportunidad de difundir lecciones e
intercambiar experiencias e información de los países sobre aplicaciones que surjan en las
esferas de la gestión del riesgo y la agricultura inteligentes en relación con el clima en la región
de América Latina.
5.
Financiamiento
Fuente:
Prestatario/receptor
BIRF
Total
6.
(millones de US$)
6,00
49,00
55,00
Ejecución
La responsabilidad general de la gestión del proyecto estará a cargo del MGAP. Se creará un
comité de coordinación interministerial —bajo la dirección del MGAP y con la participación de
otros ministerios (Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente;
Ministerio de Industria, Energía y Minería) y el Director de la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto— para coordinar las actividades del proyecto con otros programas pertinentes,
definir el marco de políticas dentro del cual se implementará el proyecto, y tratar los principales
temas presupuestarios y de políticas relacionados con este. Respecto de la gestión general del
proyecto, el MGAP contará con la asistencia de una unidad de ejecución del proyecto (UEP). La
UEP, que estará situada dentro de la Dirección General de Secretaría del MGAP, rendirá cuentas
directamente al Ministro y asumirá la responsabilidad de la coordinación general de las
actividades del proyecto propuestas. La estructura de gestión del proyecto propuesta representa
una continuidad respecto de los programas del MGAP en curso, con una estructura participativa
y descentralizada mejorada destinada a recibir y evaluar los subproyectos que presentarán los
beneficiarios admisibles.
7.
Lecciones aprendidas de operaciones pasadas en el país/sector
Uruguay ha ejecutado muchos proyectos relacionados con la gestión de recursos naturales, con
asistencia del Banco Mundial. Todos permitieron extraer enseñanzas que se aplicaron en el
diseño de este proyecto. Las lecciones aprendidas del proyecto anterior y la experiencia obtenida
por el MGAP llevaron a la instauración de una serie de medidas tendientes a lidiar con posibles
deficiencias en la forma de una “lista negra” o lista restrictiva, incluida en el Manual del
proyecto, que especifica actividades que no pueden recibir financiamiento. La asistencia técnica
además garantizaría la adopción adecuada de prácticas mejoradas. Al mismo tiempo, el equipo
de preparación local desarrolló una referencia, un conjunto de criterios de selección y
admisibilidad claros para evaluar propuestas de inversión basadas en la demanda que se
beneficiarían con el respaldo financiero del proyecto.
8.
Políticas de salvaguardia (incluida la consulta pública)
Políticas de salvaguardias que requiere el proyecto
Evaluación Ambiental
Hábitats Naturales
Control de Plagas
Recursos Culturales Físicos
Reasentamiento Involuntario
Pueblos Indígenas
Bosques
Seguridad de las Presas
Sí
[X]
[X]
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
No
[ ]
[ ]
[X]
[X]
[X]
[X]
[X]
[X]
El proyecto tiene una clasificación ambiental de categoría “B”. De acuerdo con la OP 4.01, el
MGAP realizó una evaluación ambiental detallada durante la preparación del proyecto, que
incluyó el uso de directrices y procedimientos desarrollados y ejecutados satisfactoriamente por
el proyecto de gestión recursos naturales en curso (PPR). Las evaluaciones social y ambiental
ofrecieron recomendaciones útiles que se introdujeron en las secciones pertinentes del manual de
operaciones. El marco de gestión social y ambiental fue evaluado por el equipo del Banco y
difundido a través del InfoShop.
9. Documentos incluidos en el archivo del proyecto
Banco Mundial (2010), Uruguay Family Agriculture Development (Washington, DC, Informe
del Banco Mundial n.o 55550-UY).
MGAP/Grupo de preparación local (2011), Proyecto de manejo sostenible de los recursos
naturales y de adaptación al cambio climático. Documento de evaluación del proyecto
(Montevideo, Uruguay, MGAP).
MGAP/Grupo de preparación local (2011), Marco lógico del proyecto (Montevideo,
Uruguay, MGAP).
MGAP/Grupo de preparación local (2011), Costos del proyecto (Montevideo,
Uruguay, MGAP).
MGAP/Grupo de preparación local (2011), Arreglos institucionales y operacionales para la
implementación del proyecto (Montevideo, Uruguay, MGAP).
MGAP/Grupo de preparación local (2011), Evaluación social del proyecto (Montevideo,
Uruguay, MGAP)
MGAP/Grupo de preparación local (2011), Evaluación ambiental del proyecto (Montevideo,
Uruguay, MGAP).
Paolino, Carlos, María Methol y Domingo Quintans (2010), “Estimación del impacto de una
eventual sequía en la ganadería nacional y bases para el diseño de políticas de seguro”,
Anuario OPYPA 2010 (Montevideo, MGAP/OPYPA).
Tommasino, Humberto y Yanil Bruno (2005), “Algunos elementos para la definición de
productores familiares, medios y grandes”, OPYPA Anuario 2005 (Montevideo,
MGAP/OPYPA).
Información de contacto
Persona de contacto: Ayat Soliman
Cargo: Especialista Principal en Desarrollo Rural
Teléfono: (202) 458-7441
Correo electrónico: asoliman@worldbank.org