Download I. Regulación de la industria de los alimentos

Regulación y autorregulación de la industria de los alimentos
en el derecho comparado
La regulación de la industria de los alimentos se refiere, tradicionalmente, a la
seguridad nutricional, es decir el enfoque está en la inocuidad de los alimentos. No
obstante, especialmente dentro del tema del etiquetado de los alimentos, se está
observando un cambio en el objetivo de la información proporcionada. Si antes, la
idea era primordialmente mantener informado al consumidor, de manera objetiva,
sobre los ingredientes de los alimentos a su disposición, ahora la tendencia es
proporcionarle información (y advertencia) respecto del valor nutricional (en
particular el contenido de grasas, azúcares y sal) de la alimentación. Al mismo
tiempo, países han gravado los alimentos (impuesto sobre grasas y/o azúcares), las
que resultan, de manera indirecta, por la vía de sancionar al consumidor (el que
debería preferir productos más económicos), en una regulación de la industria
alimentaria.
En el campo de la autorregulación de la industria de los alimentos, se distinguen
tres líneas de acción principales:
 Restricciones respecto de la publicidad dirigida a los niños. Los participantes se
comprometen a publicitar a menores de 12 años solo productos con ciertas
pautas de nutrición (comida saludable).
 Iniciativas en el campo del etiquetado. Algunos países, entre ellos el Reino Unido
y Australia, usan, de manera voluntaria, el sistema de etiquetado “semáforo”, el
que mediante colores con significado en la cara principal de los envases de
alimentos facilita la selección de una alimentación saludable.
 Iniciativas respecto de los ingredientes. Se trata, por ejemplo, de la reducción
voluntaria del contenido de sal (Argentina) o de la reformulación de productos
alimenticios empaquetados (Estados Unidos de Norteamérica).
Tabla de Contenidos
Introducción .................................................................................................. 2
I. Regulación de la industria de los alimentos .................................................... 2
1. Estados Unidos ........................................................................................ 2
2. Unión Europea ......................................................................................... 3
II. Autorregulación de la industria de los alimentos ............................................. 5
1. Restricciones respecto de la Publicidad dirigida a los niños ............................ 5
1.1. Estados Unidos .................................................................................. 5
1.2. Unión Europea ................................................................................... 5
1.3. Australia ........................................................................................... 6
2. Etiquetado e Ingredientes ......................................................................... 6
2.1. Estados Unidos .................................................................................. 6
2.2. Unión Europea (Reino Unido) ............................................................... 7
2.3. Argentina .......................................................................................... 7
Biblioteca del Congreso Nacional. Contacto: Annette Hafner, Asesoría Técnica Parlamentaria. Con la
colaboración de Dra. Magel Costa Soba. ahafner@bcn.cl anexo 3965. 11/10/2011.
2
Introducción
Se analiza la regulación y autorregulación de la industria de los alimentos en
Estados Unidos de Norteamérica, la Unión Europea, Australia y Argentina1. La
selección de los países responde al objetivo de comparar experiencias legislativas de
distintos continentes y sistemas jurídicos. Debido a la gran cantidad de normas, y
actos de autorregulación disponibles en el campo de la industria alimentaria, el
análisis no pretende dar una visión completa de la regulación y autorregulación
disponible, pero busca entregar ejemplos representativos para este tipo de
regulación.
I.
Regulación de la industria de los alimentos
1.
Estados Unidos
La Ley de Protección al Paciente y Atención Médica Asequible de 2010 2 requiere que
los restaurantes de cadena3, así como las máquinas de venta de bebidas y comidas,
expongan la información nutricional de sus menús más importantes 4.
El Etiquetado de productos está regulado en la Ley Federal de Alimentos, Fármacos
y Cosméticos5 (Federal Food Drug and Cosmetic Act), y se refiere, entre otras cosas,
a la información nutricional para comida preparada, la que incluye las calorías, las
grasas (saturadas y trans), el azúcar, el colesterol, el sodio, los carbohidratos y las
proteínas.
La Administración de Alimentos y Fármacos (FDA), responsable para la
implementación de la Ley, tiene la intención de introducir nuevos estándares de
etiquetado, con el objetivo de combatir la obesidad6. Entre otras cosas, los tamaños
de las porciones deberán ser más realistas (es decir más grandes) y el monto total
de calorías debe ser especificado de manera más prominente. La industria
americana se opone a los cambios previstos por la FDA y propone, por su parte, un
nuevo sistema llamado “Nutrition Keys” (Claves nutricionales). El objetivo es
presentar un nuevo formato de la información nutricional importante, como calorías,
grasas saturadas, sodio y azúcares en forma clara y fácil de leer 7.
Véase también el informe BCN “Legislación extranjera sobre enfermedades crónicas no transmisibles
(ENT)” de la misma autora.
2
Ley disponible en: http://www.dol.gov/ebsa/healthreform/#2 (Octubre, 2011).
3
Con más de 20 sucursales, como McDonalds, por ejemplo.
4
Más información disponible en: http://www.fda.gov/Food/LabelingNutrition/ucm217762.htm (Octubre,
2011).
5
Más
información
disponible
en:
http://www.fda.gov/regulatoryinformation/legislation/federalfooddrugandcosmeticactfdcact/default.htm
(Octubre, 2011).
6
Más información disponible en: http://www.fda.gov/food/labelingnutrition/default.htm (Octubre, 2011).
7
Más información disponible en: http://www.reuters.com/article/2011/01/25/us-usa-food-labelingidUSTRE70O04520110125?pageNumber=2 (Octubre, 2011).
1
3
Las regulaciones dirigidas a la industria alimentaria se encuentran prioritariamente a
nivel de Estados. Se distinguen las siguientes medidas más importantes 8:
 Impuestos a las Sodas (bebidas endulzadas con azúcar): 35 Estados americanos
imponen las bebidas o sodas (sin embargo, muchos de ellos por razones fiscales
primordialmente, y no por razones de salud).
 Etiquetado de menús (menu labeling): 4 Estados exigen la declaración de
información nutricional (calorías, grasas y sodio) en sus menús y cartas de
restaurantes.
Además, la mayoría de los Estados dispone de legislación respecto de las comidas
servidas y/o vendidas en las escuelas9:
 21 Estados exigen que la comida servida en las escuelas exceda los estándares
nutricionales definidos por el Departamento de Agricultura federal (USDA);
 36 Estados definen estándares adicionales para la comida vendida en recintos
escolares (maquinas expendedoras o kioscos);
 30 Estados disponen de limitaciones respecto a las horas y localidades en las
cuales se pueden vender alimentos en las escuelas;
 27 Estados disponen de legislación llamada “de la Granja a la escuela”10, la que
simultáneamente mejora la nutrición en las escuelas y fomenta las ventas de los
campesinos locales.
2.
Unión Europea
La Unión Europea dispone de un marco legal amplio de legislación alimentaria11-12.
No obstante, tradicionalmente, se ha dado más énfasis a la seguridad alimentaria
que a la calidad de los alimentos13.
Como ejemplo de regulación de importancia (y su evolución) para el combate de la
obesidad, se puede mencionar la Directiva 2000/13/CE relativa a la aproximación de
las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y
publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor 14. La directiva
tiene el objetivo de proporcionar al consumidor información general sobre el
contenido de nutrientes y otros componentes de alimentos, para permitirle realizar
Más información disponible en: http://www.healthyamericans.org/assets/files/TFAH2011FasInFat10.pdf
(Octubre, 2011).
9
Resumen
según:
http://healthyamericans.org/reports/obesity2011/FasinFat2011LegislativeSupplement.pdf
(Octubre,
2011).
10
“Farm to school”, las granjas locales proveen alimentos para las escuelas, más información disponible
en: http://www.farmtoschool.org/ (Octubre, 2011).
11
Más información disponible en: http://europa.eu/pol/food/index_es.htm (Octubre, 2011).
12
Se puede mencionar por ejemplo la Directiva relativa a determinados azucares destinados a la
alimentación humana, o la Directiva relativa a la determinación del porcentaje máximo de ácido erúcico
en los aceites y grasas (Directivas 2001/111/CE y 76/621/CEE).
13
Más
información
disponible
en:
http://www.kluwerlaw.com/Catalogue/titleinfo.htm?ProdID=9041127062 (Octubre, 2011).
14
Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/es/consleg/2000/L/02000L0013-20070112es.pdf (Octubre, 2011).
8
4
su elección con conocimiento de causa, y de eliminar los obstáculos de la libre
circulación de productos alimenticios dentro de la Unión15.
El Reglamento (CE) Nº 1924/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de
diciembre de 2006, relativo a las declaraciones nutricionales y de propiedades
saludables en los alimentos16 trata de armonizar las declaraciones del tipo “sin
azúcares añadidos”, “sin grasa”, “light” etc. a nivel europeo para garantizar el
funcionamiento del mercado interior, a la vez que se proporciona un elevado nivel
de protección de los consumidores.
En junio de 2011, los Gobiernos de la UE y el Parlamento Europeo han alcanzado un
acuerdo sobre una nueva norma que obligará a la industria alimentaria a detallar en
las etiquetas de alimentos y bebidas el contenido de energía, grasas, grasas
saturadas, carbohidratos -con referencia específica a los azúcares-, proteínas y sal17.
También se deberán etiquetar los alimentos que contengan sustancias alergénicas.
Los datos deben aparecer en el envase de forma clara y legible18. La regulación no
se aplicará al vino, la cerveza, los licores y las bebidas alcohólicas aromatizadas, y
solo si el Estado miembro lo desea específicamente, a los alimentos no envasados.
La declaración de origen queda (salvo para las carnes) voluntaria.
A nivel de países miembros de la Unión Europea, se puede mencionar a Hungría,
que dispone, desde el 1º de Septiembre 2011, de una ley que busca reducir el
índice de obesidad, incrementando el precio de todos los alimentos con alto
contenido en azúcar y sal, pero también de hidratos de carbono o grasa 19. Se trata
de un impuesto variable para los alimentos mencionados 20, además de un aumento
un 10% el impuesto de licores y refrescos. Sin embargo, contrario a los planes
originales, se desistió de sujetar al impuesto las salchichas tradicionales húngaras21.
La mayor ganancia está destinada al Sistema Nacional de Salud.
Desde el 1° de octubre de 2011, está vigente en Dinamarca un impuesto sobre la
grasa, es decir, un recargo en los alimentos que son altos en grasa saturada 22. Se
graban los productos que contienen mas de 2.3% de grasa saturada. El impuesto es
de 16 coronas23 por kilogramo de grasas saturadas en un producto.
Más
información
disponible
en:
http://europa.eu/legislation_summaries/consumers/product_labelling_and_packaging/l21090_es.htm
(Octubre, 2011).
16
Más
información
disponible
en:
http://europa.eu/legislation_summaries/consumers/product_labelling_and_packaging/l21306_es.htm
(Octubre, 2011).
17
por 100 ml o 100g, o como porcentaje de la cantidad diaria recomendada.
18
con un tamaño de letra de 1,2 milímetros por lo menos.
19
Más información disponible en: http://www.wirtschaftsblatt.at/home/international/osteuropa/chipssteuer-soll-ungarn-vor-fastfood-schuetzen-480063/index.do (Octubre, 2011).
20
Para las bebidas: de 5 a 250 forines (ca. 1 Euro) por litro, para los alimentos: 100 a 200 forines por
kg.
21
Como el salami, las prietas y algunas variedades de tocino.
22
Se trata de productos como mantequilla, leche, queso, pizza, carne, aceite y alimentos procesados.
23
Ca. $ 1.500 (www.oanda.com), Octubre, 2011.
15
5
Dinamarca es uno de cinco países europeos (junto con Finlandia, Francia, los Países
Bajos y Noruega)24 que impone las bebidas soda, a 1.14 coronas 25 por litro. Además,
también levanta impuestos sobre las galletas y el chocolate26.
Asimismo, Dinamarca ha sido el primer país, en 2003, a prohibir en los alimentos
que contienen grandes cantidades de grasas trans27. No más del 2% de las grasas y
aceites pueden contener grasas trans. En 2008, respectivamente 2009, Suiza y
Austria han introducido una legislación similar28.
II.
1.
Autorregulación de la industria de los alimentos
Restricciones respecto de la Publicidad dirigida a los niños
En 2010, la Asamblea Mundial de la Salud aprobó un conjunto de recomendaciones
sobre la promoción de alimentos y bebidas no alcohólicas dirigida a los niños29.
Según las recomendaciones, la finalidad de las políticas debe ser reducir el impacto
que tiene sobre los niños la promoción de alimentos ricos en grasas saturadas,
ácidos grasos de tipo trans, azúcares libres o sal. El objetivo general de las políticas
debe ser reducir tanto la exposición de los niños como el poder de la promoción de
los alimentos ricos en grasas saturadas, ácidos grasos de tipo trans, azúcares libres
o sal.
1.1.
Estados Unidos
La Iniciativa respecto de la publicidad para alimentos y bebidas para niños
(Children's Food and Beverage Advertising Initiative) de 2006 tiene el objetivo de
autorregular, respectivamente restringir la publicidad dirigida a niños de alimentos y
bebidas poco saludables30.
1.2.
Unión Europea
El Pacto de la Unión Europea (EU Pledge)31 de 2008, es un compromiso de los once
fabricantes de alimentos más importantes 32 con el que se comprometen a publicitar
a menores de 12 años sólo los productos con unas estrictas pautas de nutrición.
Según: http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0010/74746/E90711.pdf (Octubre, 2011).
Ca. $ 100 (www.oanda.com), Octubre, 2011.
26
Más información disponible en: http://www.cphpost.dk/business/119-business/47394-sweet-tax.html
(Octubre, 2011).
27
Más información disponible en: http://www.tfx.org.uk/page116.html (Octubre, 2011).
28
Más información disponible en: http://www.caa.go.jp/foods/pdf/syokuhin424.pdf (Octubre, 2011).
29
Recomendaciones disponibles en: http://whqlibdoc.who.int/publications/2010/9789243500218_spa.pdf
(Octubre, 2011).
30
Más información disponible en: http://www.bbb.org/us/about-children-food-beverage-advertisinginitiative/ (Octubre, 2011).
31
Sitio web disponible en: http://www.eu-pledge.eu/pledges.php?id=1 (Octubre, 2011)
24
25
6
1.3.
Australia
La “Iniciativa de Marketing Responsable de comida y bebidas para niños”
(Responsible Children's Marketing Initiative)33 es una iniciativa de 17 productores de
alimentos australianos, que se han comprometido a las siguientes conductas más
importantes:
- No dirigirse (con marketing y/o publicidad) a niños menores de 12 años,
- No usar caracteres populares (personas reales, pero también figuras de dibujos
animados, etc.) en la publicidad dirigida a los niños menores de 12 años.
- No promover, en el marco de juegos interactivos, alimentos o bebidas a
menores de 12 años.
- No hacer promoción de sus productos en las escuelas
Las conductas mencionadas solo están permitidas si se trata de alimentos o bebidas
saludables (según los estándares establecidos por el gobierno australiano), y si
incentivan para un estilo de vida saludable.
2.
Etiquetado e Ingredientes
2.1.
Estados Unidos
En Enero de 2011, la cadena Walmart anunció34 una iniciativa de “alimentos más
saludables”, según la cual se reformulará una gran cantidad de productos
alimenticios empaquetados para el año 2015 reduciendo el sodio en un 25%, los
azúcares añadidos en 10%, y eliminando todas las grasas trans. Al mismo tiempo,
se harán más económicas las opciones más saludables. Walmart también anunció
que buscará desarrollar criterios sólidos para un etiquetado simple en el frente del
paquete, construir tiendas en comunidades mal atendidas que necesitan víveres
frescos y económicos, e incrementar el apoyo caritativo a programas de nutrición.
En Abril de 2011, un Grupo de trabajo Interagencial de expertos federales de
nutrición, salud y de marketing desarrolló recomendaciones respecto de la calidad
nutricional de alimentos para niños, en particular en lo que se refiere a las
cantidades de azúcar, sal y grasas contenidas35. La industria alimentaria36 presentó,
en Julio de 2011, una contrapropuesta menos estricta que la gubernamental. Esta
incluye reducir el azúcar, la sal, las calorías, y las grasas trans y saturadas, y
especifican cantidades de frutas, verduras, complementos de calcio y vitaminas.
Tratándose de Burger King, Coca Cola, Danone, Ferrero, General Mills, Kellogg, Kraft, Mars, Nestle,
Pepsi, Unilever.
33
Más información disponible en: http://www.afgc.org.au/industry-codes/advertising-kids/coreprinciples.html (Octubre, 2011).
34
Más información disponible en: http://walmartstores.com/nutrition/ (Octubre, 2011).
35
Más información disponible en: http://www.ftc.gov/opa/2011/04/foodmarket.shtm (Octubre, 2011).
36
Se trata de los participantes en la Iniciativa respecto de la publicidad para alimentos y bebidas para
niños.
32
7
Además, establece criterios uniformes para la publicidad dirigida a los niños de las
compañías participantes. Según la portavoz de la industria37, alrededor de un tercio
de los productos que se anuncian ahora a los niños no cumplirían con los nuevos
criterios de nutrición. Para el 31 de diciembre de 2013, los productos deberían
cumplir con los nuevos estándares o no podrán ser anunciados a los niños.
2.2.
Unión Europea (Reino Unido)
En Reino Unido, se aplica (en base opcional) un sistema de etiquetado nutricional
con colores. Se trata de un sistema “semáforo”, el que mediante colores (rojo,
amarillo y verde) en la cara principal de los envases de alimentos, facilita la
selección de una alimentación saludable. Los colores advierten, de manera
fácilmente comprensible, sobre el elevado, moderado o bajo contenido de sal,
azúcares y grasas. Este sistema también se usa (de modo voluntario) en otros
países, por ejemplo en Australia38, sin embargo, su introducción a nivel de la Unión
Europea fue rechazada en 201039.
2.3.
Argentina
El Ministerio de Salud argentino ha constituido una Comisión de Reducción de Sodio,
que elabora propuestas y genera acuerdos voluntarios con la industria para
disminuir la proporción de sal utilizada en los alimentos 40. Entre otras cosas, en
2010, se lanzó la campaña “Menos Sal, Más Vida”, que se desarrolló de manera
conjunta con la Federación Argentina de la Industria del Pan y Afines (FAIPA) y el
Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI). La campaña promueve la
reducción del 25% de sal en la elaboración del pan artesanal 41
A nivel provincial, cabe destacar el programa de hipertensión arterial de la provincia
de Buenos Aires. En Mayo de 2011, se firmaron dos convenios: uno con la
Federación Argentina de la Industria del Pan y Afines (FAIPA), para reducir en un 40
por ciento el nivel de sodio en el pan que se comercializa en la Provincia, y otro con
la Federación Empresaria Hotelera Gastronómica de la República Argentina
(FEHGRA) para eliminar los saleros de las mesas de los restaurantes42.
Fuente:
http://salud.univision.com/es/salud-infantil/estricta-gu%C3%ADa-sobre-publicidadalimentaria-infantil (Octubre, 2011).
38
Más información disponible en: http://www.healthyoptions.health.wa.gov.au/visitors/traffic_light.cfm
(Octubre, 2011).
39
Más información disponible en: http://www.guardian.co.uk/lifeandstyle/2010/jun/16/meps-rejecttraffic-light-food-labelling (Octubre, 2011).
40
Más información disponible en: http://www.prensa.argentina.ar/2011/09/19/23931-argentina-resenoen-la-onu-su-politica-para-combatir-las-enfermedades-no-transmisibles.php (Octubre, 2011).
41
Más información disponible en: http://www.msal.gov.ar/htm/site/noticias_plantilla.asp?Id=2135
(Octubre, 2011).
42
Más información disponible en: http://www.perfil.com/contenidos/2011/05/30/noticia_0032.html
(Octubre, 2011).
37